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中圖分類號：F830.1 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3544（2013）03-0032-04
斯蒂格列茨（2010）把中國的城鎮化和美國的高科技并列為影響21世紀人類發展進程的兩大關鍵因素，認為城鎮化是中國在新世紀的第一大挑戰。城鎮化是衡量一國和地區發展現代化水平的重要標志，城鎮化建設能有效促進資源、人口的集聚，而資源人口的集聚有助于專業化分工，促進經濟增長。從微觀角度看，城鎮化建設可以有效改變農民收入結構、提高農民消費水平、改善農民生活質量。從宏觀角度看，城鎮化建設通過對基礎設施、產業結構、支柱產業、經濟文化等方面的建設，會帶動投資、消費、就業，促進地區產業結構升級，帶動自身和其他地區的經濟發展?；A設施建設是城鎮化建設的基礎，是城鎮化建設是否成功的關鍵因素。由于地方財政資金不足，當前城鎮公共基礎設施建設對金融的依賴性很高，這種高度依賴性也反映了金融支持城鎮公共基礎設施建設的客觀必要性。本文主要分析我國金融支持城鎮公共基礎設施建設中存在的問題及解決辦法。
一、文獻綜述
1. 城鎮化建設方面的相關研究。 國內外學者就城鎮化問題作了諸多研究。Cazzavillan利用1957～1987年歐洲12個國家的面板數據， 采用固定效應方法檢驗了基礎設施與經濟增長之間的關系， 發現基礎設施對經濟增長具有顯著的促進作用，其影響彈性為0.25。[1] 李通屏和成金華使用1980～2004年我國30個省份的截面數據計量回歸，發現投資相對于城鎮化率的彈性系數是1.97， 即每增加1萬城市人口會帶動全社會固定資產投資增加1.97億元。 [2] 王建使用2003～2008年的數據進行估算，每增加一個城市人口大約會引致50萬元的城鎮固定資產投資。 [3] 劉生龍和胡鞍鋼（2010）利用中國28個省市地區1987～2007年的數據檢驗了交通基礎設施對經濟增長的影響， 研究結果表明基礎設施對我國經濟增長具有積極正向影響。[4] 張光南等運用中國1998～2005年的制造業數據， 實證結果顯示基礎設施顯著降低了10個制造業行業中的企業平均成本。 [5] 另外， 劉生龍和胡鞍鋼還考察了信息基礎設施對經濟的影響， 結論證明信息基礎設施建設對我國經濟增長均有顯著的溢出效應。[6] 王永進等學者從理論上探討了基礎設施影響出口技術復雜度的微觀機制， 并采用跨國面板數據做進一步的實證檢驗， 發現基礎設施有助于提高各國的出口技術復雜程度。[7] 盛丹等人發現基礎設施的建設對我國企業的出口決策和出口數量具有顯著的促進作用。 [8]
2. 金融服務城鎮化建設的相關研究。 城鎮化建設是經濟自發的產物，但又非完全依靠市場力量就可以快速實現，因此國內外學者就如何加快城鎮化建設做了大量研究。Diaconis（1993）研究發現歐洲各個國家的城市化進程中往往伴隨著城市交通的發展， 而城市交通的發展， 需要大量資金投入作為基礎。城市金融系統提供了城市交通發展需要的大量資金， 所以金融發展實際上促進了城市化的發展。Tarski（1997）認為城市化進程中存在大量的城市基礎設施的融資、 城市住房融資行為。Kyung-Hwan Kim（1997）的研究也發現在城市化進程中，金融發展對房地產投資和基礎設施建設的大力發展起到了至關重要的作用。Derriennic（2003）用美國西部的俄勒岡州、加利福尼亞州、內華達州、華盛頓地區等的具體數據，構建了一個包含多狀態分支效應的離散選擇模型，模型的估計結果肯定了金融發展、城市土地資源、規章等因素對城市化發展具有顯著的正向作用。Cho，Wu，and Boggess（2003）以美國五個州為例，利用一個多叉分支的選擇模型評估城市化水平、土地使用規章制度以及金融發展之間的相互作用程度，結論認為城市化進程中金融發展對土地投資與開發具有積極影響。 國內學者對我國金融服務城鎮化基礎設施建設也做了多方面的研究。 胡斌（2002）的研究認為政策性金融是支持城市基礎設施建設的有效手段， 并提出通過加大投融資體制改革力度解決資金短缺， 增強政策性金融對我國城鎮建設的支持作用。汪婷婷，江曙霞（2010）從農村城市化資金供給和需求方面入手，探討了民間金融的制度安排，為民間金融支持城鎮公共基礎設施建設提供了極有價值的參考。
二、 我國金融服務支持城鎮化基礎設施建設現狀
在當前我國制度安排下，地方政府是城鎮化建設的主要推動者和實施者，但受地方財力的制約，地方政府通過各種方式籌集城鎮化基礎設施建設所需的巨額資金，從而形成了較大規模的地方政府債務（見表1）。從目前看，地方政府城鎮化建設資金主要來源于銀行貸款，其他融資渠道少，并且規模較小。從金融支持城鎮化建設的具體渠道看， 主要有以下三類：
1. 政府投融資平臺。投融資平臺是地方政府為增強自身投融資能力繞過地方政府不得直接舉借債務的法律規定，通過成立集融資、建設和經營、債務償還為一體的投融資公司，來解決地方基礎設施和公共項目建設的資金問題。其實質是在現有制度安排下的一次勇敢的機構創新，在成立之初就有效緩解了地方基礎設施建設的資金需求。 央行的《2010年中國區域金融運行報告》顯示，截至2010年末，我國各級地方政府投融資平臺超過1萬余家， 其中縣級平臺約占70%，國有商業銀行和政策性銀行是融資平臺的主要資金供應主體。2011年3月銀監會披露， 截至2010年11月末， 全國地方融資平臺公司貸款余額9.09萬億元，占全部人民幣貸款的19.16%， 其中2.84萬億元已被剝離為一般商業貸款。 地方投融資平臺融資主要依賴以銀行信貸為主要渠道的間接融資，直接融資占比較低。據鵬元資信評估報道，截至2012年3月末，僅有399家投融資平臺企業發行企業債券512支，金額累計為6712.5億元。隨著平臺公司的快速發展和不規范運作，平臺公司出現了嚴重的償債危機，導致中央政府在2010年開始嚴格限制政府融資平臺的設立，極大程度上抑制了城鎮化建設資金的需求。
2. 地方政府債券。20世紀80年代末至90年代初，許多地方政府為了籌集資金修路建橋，都曾經發行過地方債券。1993年， 地方政府自行發債的行為被中央政府制止，1995年頒布的《中華人民共和國預算法》中第28條明確規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。2008年為應對國際金融危機，在現行預算法基礎上對其突破， 由中央財政地方政府發行債券。2009年、2010年和2011年， 中央發行地方政府債券累計6000億元，募集資金主要由地方政府用于中央投資公益性建設項目的地方配套。 另外，2011年10月，中央政府批準了上海、深圳、廣東和浙江四個地區自主發行地方債券，截至2012年上半年四個地區已經發行地方政府債券518億元人民幣。
3. 信托資金。 信托是地方政府用于基礎設施建設項目融資的又一渠道。2002年7月18日我國《信托投資公司資金信托業務管理暫行辦法》生效之日，愛建公司向社會推出了“外環隧道項目資金信托計劃”，開啟了我國首個基礎設施資金信托計劃。2009年初中國銀監會下發的《關于支持信托公司創新發展有關問題的通知》，要求信托公司重點支持民生工程、生態環境建設、重大基礎設施建設，對符合條件的信托公司，其集合信托貸款占信托計劃實收余額的上限在2009年內由30%放寬為50%。該文件推動了以“政信合作”為代表的基礎設施類信托業務在2009年首季的大規模發行。中國信托業協會的數據顯示，截至2011年12月31日，我國信托資產規模達48114.38億元，其中投向基礎產業的信托資金余額為1.02萬億元。
三、 我國金融服務城鎮化基礎設施建設的問題
1. 基礎設施建設資金供求矛盾突出。 在城鎮化進程中，基礎設施是現代經濟生活順利運轉需要的基礎配置，因此滿足城鎮公共基礎設施建設資金是金融服務城鎮化建設最基本的要求。只有當基礎設施建設方面的金融需求得到較好的滿足， 使城鎮地區的生產生活條件得到明顯的改善， 具備現代城鎮經濟發展所必須的基礎條件， 城鎮化進程才可能順利推進。有學者測算2萬人的小城鎮規模，基礎設施建設人均約需資金1萬元， 建設1萬個這樣的小城鎮共需資金2萬億元； 若同時解決3億人的住宅問題，又需資金約4萬億元。按照15年的建設周期，兩項合計平均每年也需投入資金4000億元。如此巨額的資金需求，僅僅依靠政府財政投入無法滿足，巨大的資金缺口導致城鎮化難以深入推進。另外，城鎮地區的基礎設施在日常使用過程中還需要維護，維護費用需要足夠的資金投入。 對于處于城鎮化初期階段的地區，由于經濟結構尚未轉型，僅依靠財政收入難以滿足基礎設施建設和維護所需要的巨額資金。另外，當前我國資本市場在支持地方基礎設施建設方面相對滯后，在公共設施融資中的作用有限，城鎮公共基礎設施建設資金長期處于難以滿足狀態。
2. 城鎮化基礎設施建設供給主體單一。 基礎設施屬于公共產品，并且具有較強的正外部性，是支撐經濟生活順利運轉的基礎。 基礎設施項目按照有無現金流收益可以分為兩類：一類是沒有任何收益，諸如公路、城市景觀、民生設施等，這些項目作為城鎮的必需品需要大量建設資金， 但這類項目由于沒有持續的資金流而無法按照市場化運營，造成其供給和管理存在嚴重不足的現象。 另一類是有穩定現金流收益，諸如水、電、氣、通信等項目，這類項目需要各類經濟主體支付使用費用， 其運營可以按照市場化進行操作。 當前我國基礎設施建設長期基本上實行的是政府單一管理體制， 基礎設施建設資金的籌措、使用和管理全部由政府包攬，并未按照基礎設施項目的特點進行分類。地方政府財力有限，尤其是中小城鎮地區的政府收入來源有限， 難以滿足城鎮公共基礎設施建設所需的巨額資金， 導致城鎮化建設難以深入推進。
3. 基礎設施融資渠道主要依靠銀行信貸。目前，我國基礎設施建設資金主要依賴財政資金以及以政府信用向國家開發銀行、商業銀行借款來進行融資，而銀行信貸資金的供給受國家宏觀調控政策的影響較大，影響基礎設施建設的穩定推進。我國政策規定商業銀行不能直接向地方政府貸款， 同時限制地方政府自行發行地方債券， 導致地方政府只有通過創建政府投融資平臺向金融機構獲取信貸資金用于城鎮公共基礎設施建設。2008年國際金融危機爆發后，為了刺激內需保證經濟增長，我國實施了積極的財政政策。在此背景下，我國地方投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢。由于最初設立的投融資平臺沒有區分項目是否具有盈利性，導致大部分沒有穩定收益流的基礎設施項目也通過地方政府投融資平臺募集資金。地方政府投融資平臺的混亂發展，導致銀行信貸風險激增，不僅不利于城鎮公共基礎設施建設的可持續發展，還會影響經濟的穩定。盡管中央政府出臺了相應政策，禁止沒有收益的公共項目繼續通過投融資平臺獲取銀行信貸資金，但由于基礎設施建設和回報的長周期特點，以及融資平臺公司資產負債率的不斷增高，過度依賴政府信用維持的間接融資模式同樣容易造成違約風險。
4. 商業銀行市場定位導致中小城鎮公共基礎設施金融服務缺失。我國中小城鎮公共基礎設施建設資金不足，金融服務缺失現象較為顯著。國有商業銀行市場化改革導致在中小城鎮和農村區域網點數量大幅減少，而將經營重點集中于大中型城市，導致小城市和農村區域金融廣度和深度都明顯低于大中型城市，部分農村地區甚至沒有金融機構網點。國有商業銀行在中小城鎮和農村區域的經營網點主要為二級支行，其貸款權集中于上級行，在當地的金融業務主要以吸收居民儲蓄存款為主。國有商業銀行在這些區域的存貸差長期保持較高比例，資金外流現象嚴重。城市商業銀行、農村商業銀行、農村合作銀行、農信社等中小金融機構屬地經營，是當地金融服務主要供給方。但這些金融機構提供的產品種類和規模都與城鎮公共基礎設施建設需求甚遠，它們主要提供傳統信貸業務，金融創新意識薄弱，表外業務發展緩慢，難以滿足城鎮化建設進程中產生的各類金融需求。這些中小商業銀行信貸資金來源主要是吸收當地居民儲蓄存款，一方面受自身經營規模限制，無力承擔基礎設施建設所需的巨額和長期資金需求；另一方面，由其作為當地基礎設施建設資金的供給主力也容易導致期限不匹配和流動性風險。
四、政策建議
1. 完善金融服務城鎮公共基礎設施建設法規。目前，我國尚無有關金融服務基礎設施建設或城鎮公共基礎設施建設的法規，導致金融行業支持城鎮公共基礎設施項目建設市場缺乏指引。因此，應完善金融服務城鎮公共基礎設施建設方面的立法工作，明確參與各方的權責利，尤其是對規劃、融資、投資、建設、運營各環節進行明細規定，對利潤分成、日常經營、后期維護等予以透明化運作，同時界定政府、金融機構、民間投資者的權利和義務。
2. 增強政策性金融的支持作用。 政策性金融機構基于國家信用和服務國家戰略宗旨而成立， 擔當政府與市場之間的溝通橋梁， 按政策導向性與商業可持續性并重原則，以市場化服務為手段，主要解決商業性金融難以完成的瓶頸領域問題， 是實現國家經濟政治戰略目標的重要載體和金融工具。 諸如城市道路、城市景觀、橋梁防洪排澇設施建設項目等純公益性項目，由于沒有任何的收益回報，因此依靠銀行信貸、資產證券化或者BOT等市場化運營方式將無法支持這些項目的建設。 這些項目的資金應以政府財政投入為主，政策性金融支持為輔。在地方政府財力資金難以完全滿足建設之需的情況下， 政策性金融應對這些沒有任何資金回報的基礎設施項目予以大力支持，通過低息貸款、無息貸款、延長信貸周期、優先貸款等方式， 改善基礎設施建設項目過程中的商業信貸緊張狀況，彌補市場空缺。
3. 積極吸引民間資本進入基礎設施建設。 民間資本是市場中最具活力的資本形式之一， 可以積極引導民間資本流向那些有收益來源的基礎設施項目，發揮民間資本建設城鎮公共基礎設施的作用。在國外， 民間資本承擔城鎮公共基礎設施建設的方式有如下幾類：第一，基礎設施項目直接向市場開放，政府在基礎設施融資和建設方面完全退出， 只為承擔基礎設施建設的民間資本提供優惠政策。 諸如建立私營投資發展基金， 對個體私營單位投資擔?；蛸J款貼息， 從而鼓勵民間資本參與基礎設施建設， 放開對個體私營單位投資城市基礎設施的限制。第二， 地方政府將一部分基礎設施建設項目的經營權轉讓給民間資本， 將資金引入城市基礎設施建設之中，盤活原有城市建設資產，加快變現，從而實現資產在流動中增值的循環發展。第三，地方政府和民間資本按照入股方式共同完成基礎設施項目建設， 政府制定民間資本參與基礎設施項目建設的基本原則， 給私人資本提供參與機會。
4. 運用多元化的融資渠道籌集基礎設施建設資金。 對于城鎮化基礎設施建設， 應根據項目是否具有收益確定融資渠道。 對于有穩定收入回報的基礎設施項目，可以通過商業銀行信貸、市政債券、BOT、資產證券化、長期建設債券、基礎設施建設基金等市場化的運營方式募集建設資金， 通過市場化運營的方式和手段建設基礎設施。對于沒有收入回報的基礎設施項目，應通過政府財政撥款、政策性金融、社會捐贈等方式籌集建設資金。
參考文獻：
[1]Cazzavillan，G. . Public Spending，Endogenous Growth and Endogenous Fluctuations. Working Paper，University of Cenice，1993.
[2]李通屏，成金華. 城市化驅動投資與消費效應研究[J]. 中國人口科學，2005（5）：69.
[3]王建. 城市化是中國經濟走出低谷和長期發展的惟一出路[N]. 第一財經日報，2009-04-29.
[4]劉生龍，胡鞍鋼. 基礎設施的外部性在中國的檢驗：1988-2007[J]. 經濟研究，2006（12）.
[5]張光南，朱宏佳，陳廣漢. 基礎設施對中國制造業企業生產成本和投入要素的影響――基于中國1998-2005年27個制造業行業企業的面板數據分析[J]. 統計研究，2010（6）.
［中圖分類號］F832 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-6432（2012）32-0029-02
1 引 言
在我國經濟發展的進程中,公共基礎設施供給的短缺一直是我國經濟持續、穩定、高速增長的重要制約因素。由于公共基礎設施建設資金投入的長期不足,加上公共基礎設施建設本身所具有的投資周期長、投資強度高等特性,使公共基礎設施成為我國經濟增長的“瓶頸”。在今后相當長的一段時間內,中國要保持經濟的高速增長,就需要對公共基礎設施進行大量的投資。在國家財力有限的情況下,利用 BOT融資方式吸引私人資金參與公共基礎設施建設,就成為加快我國公共基礎設施建設的重要途徑。
2 我國公共基礎設施建設BOT融資中存在的主要問題
公共基礎設施建設BOT模式,近幾年在我國引起廣泛重視,并且在各地的許多大型公共基礎設施項目中得到了運用,獲得了相當的成績,但是,也暴露出一些問題,主要有以下幾個方面：
2.1 項目運作程序不規范
其具體表現為：BOT項目特許權的授予普遍采用協商方式,僅一部分項目采用招標方式；BOT項目洽談的主體不明確或重疊,有的項目省級政府出面洽談,市級政府也出面洽談,造成一定的混亂和資源的浪費。
2.2 項目的確定缺乏系統的科學規劃
其具體表現為：項目是否應該采用BOT模式或對項目采用BOT模式運作的時機和條件是否成熟缺乏科學的判斷。如果盲目地建設,由于BOT項目一般都帶有政府承諾收入補償有限擔保,將會使當地政府增加財政負擔。BOT項目的建設范圍界定不科學。
由于許多基礎設施的BOT項目是基礎設施大系統中的一部分,有些BOT項目由于項目建設范圍界定不科學,使項目系統配套不完善,影響其效率的發揮。
2.3 缺乏標準的文本合同指導BOT項目特許權協議的簽訂
BOT項目特許權協議是政府與項目發起人簽訂的關于BOT項目的雙方責任、權利、義務的約定,政府在授予特許權的同時,也將體現政府關于項目的意圖和意志,是項目采用BOT方式能否成功的關鍵所在。由于我國許多地方政府在采用BOT模式建設基礎設施方面的經驗不足,許多BOT項目特許權協議的內容過于簡單,造成了很多遺留問題,因而急需有關部門頒布標準的文本合同規范指導BOT項目特許權協議的簽訂。
2.4 BOT項目的擔保,目前尚無可依據的法律法規
BOT項目的實施涉及政府擔保的問題,但在我國無論是利用民營資本,還是利用外資方面都沒有政府如何對BOT項目進行擔保的法規文件。尤其是在利用外資的工作中,境內機構對外提供擔保一直是一個十分敏感的問題,其原因是對外擔保作為一種債務,其風險性是很大的關于政府擔保的問題,中國人民銀行、財政部、最高人民法院都曾明文規定,禁止政府部門對外擔保應該承認BOT項目的政府擔保同一般意義上的政府擔保有所不同,但是,BOT項目的政府擔保能否實施、如何實施,畢竟沒有可供依據的法律條文。
2.5 對BOT項目發起人的行為缺乏有效約束
由于缺少相關的管理法規,政府對BOT項目發起人的入資方式和項目資本金比例、建設過程、運營、移交等方面缺乏監管,而且也缺乏有效的監管手段,出現了一些相應問題。
3 我國公共基礎設施建設BOT融資中存在問題的原因
上述這些問題,究其根源是政府對于BOT項目的管理職責缺失造成的,而導致政府對于BOT項目的管理職責缺失的原因有三個方面。
3.1 認識方面存在偏差
一種認識是認為基礎設施采用BOT模式會對國家產生影響,BOT項目的投資者從政府和公眾方面獲取利益,因而對BOT項目的投資者要求收益擔保和政策上提供優惠不太理解；另一種認識是將BOT模式進行基礎設施建設的作用絕對化,許多地方政府認為BOT模式是解決基礎設施落后的靈丹妙藥,是體制改革的標志。應該清醒地認識到,盡管BOT融資方式可以作為彌補我國基礎設施建設資金不足的一種融資方式,它并不能代替政府投資,更不能喧賓奪主成為公共基礎設施建設投資的主要方式,而只能是一種輔的融資方式，這兩種認識對于BOT模式在我國公共基礎設施領域的推廣發展都是不利的,要予以糾正。
3.2 人才準備不足
BOT模式作為公共基礎設施建設方面的一種新興的融資方式,在許多方面都有一套獨特的運行規則和方法,需要專業人員來實施,以確保項目的順利進行。而我國引入BOT的時間不長,BOT的專業人員也比較匱乏。
3.3 BOT項目管理的法規和政策不健全
采用BOT方式融資,涉及許多具體問題,如國家的產業政策、外匯政策和投資政策、監管政策及其相應的法律文件等。而目前我國既沒有專門的政府機構對BOT融資項目進行管理,也沒有相應的政策和法規來規范和指導BOT項目的實施。
4 BOT融資方式在公共基礎設施建設中應用的建議和對策
4.1 政府要為公共基礎設施建設BOT項目實施提供法律保障
政府要從以前對項目全包全管的總管家角色轉變為項目的發起者和監督者,為BOT融資方式的應用和推廣建立良好的平臺和環境。
1 PPP融資模式的引進現狀
1.1 PPP項目在城市公共基礎設施建設中的優勢
在我國的城市公共基礎設施建設項目中引進PPP融資模式，能夠幫助解決目前城市公共基礎設施面臨的財政預算不足現象，提高城市中公共基礎設施項目建設的效率和質量，同時也能夠提高城市人民享受到的社會福利和社會效益，同時公共部門能夠跟民間私人企業共同來承擔責任和風險，把風險分擔和各自的利益做到了最大化處理。
1.2 城市公共基礎設施PPP項目的建設目標
城市公共基礎設施引入PPP融資模式由于參與方的利益不同，因此發展目標也相對比較復雜，只有各方的發展機制能夠有效合作，才能夠在統一的目標下高效地完成目標。城市公共基礎設施的合作目標可以分為兩個層次，短期目標和長期目標，短期目標對于政府的公共部門來說就是通過建立公共基礎設施來提升基礎設施的服務水平，對于私人的私營企業來說就是需要有一定的資金回報，并針對雙方做好收益和責任的分配工作。長期目標就是長期合作的含義，因此政府部門需要對整體資金有效利用起來，而個人私營企業需要在市場上占據一定的份額，這樣兩者的關系需要衡量基礎服務設施的有效供給。
1.3 城市公共基礎設施PPP融資模式
由于每一個國家的發展國情不同，PPP融資模式的發展也有差異性，同時城市公共基礎設施PPP項目的融資模式還有分類同樣存在差異。在充分地考慮到資產的所有權、投資還有商業關系等因素之后，世界銀行把PPP融資模式分為特許經營模式、租賃模式、管理外包模式、服務外包模式等幾種形式。
1.4 城市公共基礎設施PPP項目融資的參與對象
由于目前城市的公共基礎設施都在創新實施PPP融資模式，因此其中的融資模式還有參與方也比較多樣化。PPP項目融資模式的參與放出了政府和相關公共基礎設施運營部門之外，其中還包括有各類銀行金融投資機構、融資顧問咨詢公司、私營企業、法律稅務保險等咨詢顧問公司、設計單位、建設單位、供應商等，這些對象中都會存在或多或少的直接、間接利益關系，然后通過SPC進行組織，圍繞著城市公共基礎設施建設開展工作。
1.5 城市公共基礎設施PPP項目融資運作
完成的PPP融資模式運作程序主要有四個方面：融資前期的研究和分析、選擇合適的SPC、開發運營、轉移終止。首先要在前期進行分析和研究，確定好項目的可行性，然后再確定好SPC，成立SPC之后開始接受整個項目，包含有招標、投標、簽約談判等，政府在項目的開發和運營中充當監督作用，最后是SPC和政府之間的交接工作。
2 公共基礎設施PPP融資模式的應用策略
2.1 強化行業主管部門
政府的行業主管部門是相關行業的政策制定方也是管理者，要通過建立公共設施建設推動體系來促進私營部門的參與，其中包含決策層、執行層還有支持體系。通過在政府部門中強化行業主管部門的推動體系，能夠制定出明確的促進政策，強化主管部門中基層工作人員的專業能力掌握，從而從側面提升了政府部門的溝通協調能力還有公共基礎設施建設的行政效率。
2.2 充分?用民間力量
由于目前PPP融資項目涉及的專業領域比較復雜，同時政府部門在相關法律、財務、合同管理、風險分擔和商務談判上的專業能力具備不足，尤其是在如何能夠把政府部門的服務公益性和私營部門的營利性有機結合上還有所欠缺，因此需要借助于民間的專業團隊、專業力量，來強化政府部門的行政能力。
2.3 建立有效的獎懲政策
在PPP融資模式推廣過程中，政府可以推出獎懲政策，通過制定具有吸引力的獎勵政策來激勵政府工作人員的工作積極性。例如，對于在PPP項目推動過程中業績較好的單位或者個人進行獎勵，由于私營部門參與到政府項目運行中，因此政府工作人員容易針對私營部門的專業知識、工作復雜性還有利益旁落有一定的抗拒心理，激勵政策能夠有效提升政府工作人員的積極性，主動參與到PPP融資模式和公共設施項目建設中來，同時也能夠在一定程度上提升私營企業的服務品質。
2.4 成立具體的管理部門
在歐美國家政府的商務辦公室中有專門的單位部門是為PPP項目服務的，該部門負責制定PPP項目的時事政策還有實施策略，制定電子商務的標準，同時也通過發展有關軟件來幫助政府具體工作的開展和實施。因此，我國在進行公共基礎設施PPP融資模式時可以借鑒國外的發展模式，在商務部門建立專門負責PPP開展項目的工作部門，全程推動和指導我國PPP項目的實施和發展。
2.5 加強對私營部門參與的評估力度
在建設城市公共設施過程中，可以優先選擇采用PPP方式進行融資，政府的相關審批部門一定要針對主管部門提交的公共設施項目仔細研究，同時也要針對參與到其中的私營部門的可行性進行有效評估。
2.6 積極辦理工作人員的培訓工作
針對目前參與到公共基礎設施PPP融資項目的成員小組進行培訓工作，在培訓工作中需要針對法律、財務、合同、談判等中藥專業領域進行短期強化培訓，能夠幫助提升參與人員的專業技能掌握水平，幫助提升整個業務的發展質量。同時主管部門也需要針對PPP項目的理論和開展目標進行積極研究。
2.7 加強政府機關的聯合互動
中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2013）12-0014-02
公共基礎設施投資金額大、建設期長、投資回報率低，公共基礎設施建設長期以政府為主導，從資金來源看，主要依托財政收入，資金缺口大；從建設來看，主要采用“建設工程項目指揮部型”，即由多家政府部門組成臨時機構負責實施項目?！巴顿Y、建設、管理、使用”四位一體的管理模式凸顯了許多問題，一方面容易誘發招投標中的腐敗行為，另一方面缺乏有效監管，時常出現超預算情況，另外，許多單位的基建班子都是臨時搭建，缺乏專業人才，不熟悉建設程序，甚至出現豆腐渣工程。
1 背景
從西方國家公共基礎設施建設發展來看，該類項目建設中資金保證和建設管理是重點，由于公共產品具有非排他性，因此投資該類項目是政府職責，政府財政匱乏時，只能引入社會資金來填補資金缺口，PFI模式（公共工程項目由私人資金投資興建，政府授予私人委托特許經營權，通過特許協議各參與方之間分擔建設和運作風險）解決了資金問題。突破原有的“建設工程項目指揮部型”模式是解決該類項目缺乏專業人才問題的關鍵，代建制的實施可解決建設管理問題，實現“投資、建設、管理、使用”的職能分離，對防止工程建設中的腐敗問題也起到積極作用。
1995年，我國將項目融資引入到公共基礎設施建設中，最早的項目是廣西來賓B電廠項目。代建制在我國最早出現于政府投資項目，1993年廈門市通過采用招標或直接委托的方式，將部分基礎設施和社會公益性政府投資項目委托給一些有實力的專業公司，由他們代替業主對項目實施建設。上海、深圳、重慶等地在隨后的幾年開始對一些公益性的政府投資項目實施代建。
滇西經濟欠發達，基礎設施落后，政府投入資金缺口極大，項目管理技術較差，專業型人才缺乏。實施融資代建是滇西地區經濟快速發展的必然選擇。
2 相關概念
2.1 代建制
代建制是政府投資項目按規定程序，通過招標選擇有相應資質的代建單位，投資人或建設單位負責項目投資管理、建設實施工作，控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交使用單位的制度。目前，我國的代建制已經廣泛的應用于政府投資項目，如公益性和公共基礎設施建設項目、保護和改善生態項目、促進落后地區經濟和社會發展項目等。代建模式能緩解政府資金壓力、節約工程總投資并實現各項資源的優化配置。
代建制使現行的政府投資體制中“投資、建設、管理、使用”四環節分離并互相制約，政府選擇具有相應資質的項目管理公司作為項目建設期的法人，并通過合同來約束代建制單位，而非行政權力，使得權力從該環節的退出。
2.2 融資代建制
融資代建制是一種集項目融資和代建制于一體的委托建設形式。它將利益相關主體（投資人、代建人和使用人）三分開，并能更專業的做好質量、投資和進度控制的。華僑大學侯祥朝（2005）認為：融資代建制特指公共項目的公―私伙伴關系合作投資、建造、運營公共項目的模式，項目的社會效益是政府目標，投資回報率是投資者目標，為實現多贏，雙方合理分擔風險，以保證項目成功。
2.3 投融資平臺
投融資平臺是以某種組織結構或者項目運作為依托，以低風險運作為保證，聚集大量資金用于特定項目的一種資本運作策略。
3 不同投資類型及其優缺點分析
根據投資類型的差異，投資分為四種結構，即：公司型投資結構、非公司型投資結構、合伙制投資結構和信托投資結構。
四種投資結構的差異主要區別在八個方面，即：投資者對項目資產的擁有形式、項目產品的分配形式、項目管理決策方式與程序、投資者債務的隔離程度、項目現金流量的控制、稅務安排、會計處理和投資的可轉讓性。
從政府視角來看，項目實施融資代建時比較在意的是項目的質量、項目產品的最終產權和回購便利性以及建設中的管理和控制。轉換成投資者的角度來看就是差異中的項目資產的擁有形式、產品的分配形式、管理決策方式與程序以及投資的可轉讓性四個方面。
表1描述了四種投資結構中，政府較關心的四個方面的優缺點。
4 滇西地區公共基礎設施項目融資代建平臺選擇
發達地區在公共基礎設施項目融資方面有過許多嘗試，并取得了不錯效果，以蘇州的政府融資代建平臺―蘇州信托為例來看，依托信托平臺實現項目融資，一方面解決了財政資金短期集中安排的困難，為項目保障了資金，另一方面政府在興建公共工程的同時還為公眾提供了一個良好的投資理財的產品。
信托具有獨立性，其資金專項管理、封閉運行，為建設資金的規范使用提供了保障。資金管理方面，專業的管理有效的控制了投資；工程管理方面，投資預算剛性更加顯著。
滇西地區經濟欠發達，公共基礎設施項目建設資金缺口大，為填補資金缺口必須選擇項目融資，而地方政府債券平臺放開受限，使得該類項目資產證券化受到制約，融資代建制成為該類項目的必然選擇。
公共基礎設施項目是公眾福利的重要組成，也是提高居民幸福感的支撐，政府在建設該類項目時，最終還是需要擁有項目產權，但是項目建設短期資金不足，需要緩沖，那么只能先融資建設而后再分期或者延遲回購以獲得產權。發達地區主要采用政府搭建公司型或者信托基金型融資代建平臺。
5 結 論
從滇西實情來看，基礎設施建設薄弱，短期需建項目中非經營性項目所占比重大，而非經營性公共項目直接回報幾乎為零，對于公司型融資平臺來說，債務隔離差，風險較集中，投資此類項目容易引發債務問題從而影響投資公司其他項目正常開展。因此，滇西地區搭建信托基金型融資平臺較適宜。首先，信托平臺受限少，易推行，有發達地區經驗供借鑒，操作起來較容易。其次，信托作為一種公眾理財的金融產品，不但可以引導投資者健康投資，避免一些社會問題，還能集聚社會閑散資金，加快地方基礎設施建設速度，從而保障經濟健康快速發展。最后，對于投資者來說又多了一種理財選擇，相對于合伙型、公司型平臺，投資者選擇公共基礎設施項目信托產品，風險小，回報穩定，且收益高于銀行存款。可以預見，融資代建制將更多地走進政府投資項目，特別是公共基礎設施建設項目，而信托基金型融資平臺將在其中扮演重要角色。
參考文獻：
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一、緒論
隨著農家書屋項目的運行，農家書屋在基礎設施建設、人才隊伍建設及產品供給等方面的問題夜逐漸顯現，圖書借閱率過低、大部分圖書處于閑置狀態。農家書屋雖然建成，但是其作為農村公共文化服務供給對象的職責卻并未發揮，難以真正意義上滿足農民的精神文化需求。
本次調研共選取棗陽市12個行政村作為研究對象，對農民、農家書屋工作人員進行了調研。對于農家書屋工作人員的調研中實際發放為30份，回收問卷30份;調研對農民中實際發放問卷為150份，回收有效問卷103份;問卷填寫不完整以及存在明顯矛盾的問卷認定無效。從總體水平來講，問卷回收率為84.44%，其中有效率為71.67%，總體情況較為樂觀。
二、農民公共文化服務需求現狀的調查研究
本次調研的調查對象是當地農民，以行政村為單元。調查對象主要從事農業生產，男女比例為1.8：1。在年齡這一維度上，調查對象年齡多集中于30-50歲，以中年人居多。而在教育程度方面，被調查者中大學本科學歷1人，大專3人，高中或中專20人，初中57人，小學17人，文盲5人，由此可得，78.6%左右的調查對象擁有初中及以上的學歷。在之后關于圖書類型需求、獲取信息渠道和閱讀習慣的調查中，我們將調查對象按學歷分為三類，分別是：高中及以上、初中、小學及以下。
表1：農村群眾對圖書類型的需求
如上表所示，致富信息、農業知識、休閑娛樂為農民最為需要的圖書類型。按教育程度來說，高中及以上農民對文教科技和投資理財類圖書的需求相比平均水平較高，而對農業知識的需求反而下降。初中文化的農民基本符合總體農民讀者的偏好。小學文化的農民讀者需求相對單一，以農業知識、致富信息為主，對文教科技和投資理財的需求較平均低許多。由上述可知，被調查農民對于農科知識、致富之路的渴望較為強烈，除此之外還較為偏愛輕松的休閑娛樂讀物。
表2：農村群眾獲取信息的主要渠道
調查顯示，被調查農民獲得信息的渠道還是以電視媒體和圖書報刊等主流媒體為主。高中及以上文化程度的農民更注重互聯網和圖書報刊紙質媒體的作用，相反地較少通過電視媒體;初中文化的農民更依賴電視媒體，對網絡和報刊較不重視;小學及以下文化程度的農民更為單一，除最主要的電視媒體以外，還較為注重親友交流獲取信息。
表3：農民群體的閱讀習慣
調查顯示，農民閱讀習慣較好：初中及以上文化的農民大部分能做到偶爾看書，相比之下小學文化的調查對象閱讀習慣較差。根據以上的調研結果，農民群體的公共文化需求存在以下三大特點：一，需求的目的性，農民群體對于文化產品與服務類型的偏好與其從事的生產勞動密切相關;二，渠道的單一性，農民群體獲取信息的渠道主要還是較為傳統的大眾媒體，互聯網的普及度和使用率并不高;三，需求的迫切性，調查中農民群體透露出對知識的尊重和需求。有鑒于此，我們在發展建設“農村書屋”時，應著重關注以上三大特點，鑒于需求的目的性、著眼于渠道的單一性建設農家書屋。
三、農家書屋的運行現狀研究
從農民對農家書屋認知度來看，農民對于農家書屋整體認識程度較高，高達67.96%的農民表示完全了解，而借書制度的基本了解情況也達到86.41%，反映出農家書屋較好的宣傳效果。從圖書借閱率及農民在農家書屋的閱讀時間來看，藏書的借閱率已達到了80%左右。在對農家書屋滿意度的調查中結果較為樂觀，但仍有不足。對圖書種類的不滿主要表現在圖書種類太少與種類與自身需求不和;在服務范圍滿意度調查中，期望農家書屋拓寬服務范圍的農民比例高達93%。大部分農民希望轉變農家書屋單純是休息閱讀的場所的面貌，希望擴展例如電腦視頻對話的方式或者把土能人、土專家請過來，把農家書屋變成“交流、傳經”的地方。
表4：農民對農家書屋的滿意度調查結果一覽表
總結來說，農家書屋建設主要面臨管理機制、書籍對口與資金籌措三方面的問題。機制方面，一是圖書管理機制的問題;二是圖書的更新不及時，多數圖書不能滿足村民需求。書籍對口方面，部分援建單位對農民的閱讀需求和閱讀水平存在著認識不足，導致捐獻的書籍不合農民胃口，供需失衡影響了農村書屋作用的發揮。資金籌措方面，農家書屋大部分活動、書籍不能更新的原因都歸于資金的缺乏。
四、推進農家書屋建設的對策及建議
（一）找準農民圖書需求點，按需配備圖書。一方面政府要深入調研了解群眾的讀書需求從而尋得多方合作，另一方面農村書屋也要作為一個反饋機制將農民的書籍建議反饋到政府，形成良性循環達到供求平衡。
（二）加強農家書屋管理，推進管理隊伍建設。對書屋管理人員來說，要做到定崗定員定責，并培養圖書管理員的專業技能，推進書屋管理。
（三）加強基礎設施建設，加強硬件設備建設。相鄰村鎮的書籍相互流動可以作為解決圖書更新問題一個良好的方法;在服務范圍方面，農村書屋可以擴寬服務范圍，不僅作為書籍閱讀處，更可以以更多方式開展文化交流活動。
（四）轉變籌資模式，多種渠道獲取資金。書屋工程建設之初經費源于政府財政撥款以及定點援建單位的部門經費，但其長期運作仍主要依靠村民的自主管理。因此在農民生活水平相對較低的地區，可由當地政府適當財政撥款并引導社會基金的注入。而在村民生活水平相對較高的地區則可以采用安排類似“一人一元”的發展建設資金。
一、引言
目前，我國的公共基礎設施建設雖然得到了快速發展，政府會計準則的制定和實施給公共基礎設施會計實踐帶來了新的優點，但同時也出現了一些管理漏洞。我國公共基礎設施的核算管理方面存在著一些不合理的現象。本文參考《政府會計準則第5號——公共基礎設施》（以下簡稱“公共基礎設施準則”）的規定，對公共基礎設施資產的范圍、管理主體以及核算方面的難點進行分析，同時對存在的問題提出相應的建議，借此希望可以完善我國公共基礎設施會計處理。
二、公共基礎設施的定義及核算主體的界定
1.公共基礎設施的定義和范圍的確定?！缎姓挝粫嬛贫取罚?013）就“公共基礎設施”給出了如下定義：“由行政單位占有并直接負責維護管理、供社會公眾使用的工程性公共基礎設施資產?！钡?，這一定義并沒有獲得社會的普遍認可，對于公共基礎設施，不僅僅是我國當前尚未有公認的定義，即使放之于國際公共部門會計準則，對此的定義亦尚不明確。若對公共基礎設施的基本定義沒有明確的規定，界定范圍不清晰，就會導致部分公共基礎設施未計入或錯誤地計入資產核算，存在賬外資產的情況，使社會蒙受損失。公共基礎設施準則中將用于維護管理卻又不構成公共基礎設施使用價值的部分一同采用《政府會計準則第3號——固定資產》的規定進行核算，筆者認為有失偏頗。對于未達到固定資產標準，不滿足1年以上的耐受期的管理維護用品，例如路燈中需要經常更換的燈泡類的低值易耗品將其計入固定資產顯然不合適。因此，對于不滿足固定資產條件的公共基礎設施的維護管理配件，可以適用“存貨”的核算方法。另外，公共基礎設施目前分為四大類，即市政基礎設施、交通基礎設施、水利基礎設施和其他公共基礎設施。在市政基礎設施方面的核算建議參考住建部等專業部門的相關分類標準，制定細則。通過統一分類的方法，一方面便于信息的分類披露，使數據具有可比性，另一方面也為今后合理計提固定資產折舊奠定基礎。
2.公共基礎設施核算主體的界定。隨著社會主義市場經濟的發展，政府逐漸認識到釋放市場的活力對于提高公共服務質量的重要性。因此，市政類、交通類公共基礎設施的投資來源趨于多元化，許多政企合作的模式如BOT（Build-Operate-Transfer）、PPP（Public-Private-Partnership）充分發揮了企業的優勢，為公共基礎設施建設提供了新的思路。然而，這樣也會帶來管理主體不明以及會計核算的困難?！缎姓挝粫嫓蕜t》（2013）中的關于公共基礎設施的定義表明，由行政單位占有并直接負責管理維護的資產，其主體界定為行政單位。而公共基礎設施準則中將行政單位這個主體的范圍擴大到政府，意即包括事業單位和參公單位，但是《事業單位會計準則》中并沒有“公共基礎設施”這一科目專門用來核算公共基礎設施資產，那么事業單位和參公單位應當如何具體核算？需不需要移交至行政單位？在此，筆者認為應由行政單位統一核算，確認賬上的公共基礎設施資產。負責建設的其他單位承擔的支出應當在各單位的基建賬中核算，而后移交最終的行政管理單位，這樣可以確保資產的完整性、準確性。當項目完工交付使用時，及時辦理相關移交手續，將項目資料移交至相應的行政機關或參公單位，以便接收單位及時準確確認公共基礎設施。如事業單位將不屬于自己管理的公共基礎設施移交給行政單位時具體的移交賬務處理應當根據《移交表》借記“非流動資產基金（移交××單位）——在建工程”科目，貸記“在建工程（移交××單位）”科目，完成賬上資產的清理。
三、公共基礎設施核算初始計量中的難點及解決路徑
1.存量公共基礎設施的計量。目前在公共基礎設施的核算實踐中，取得公共基礎設施時按照成本進行初始計量。在新舊核算方法實施轉換之際，不可避免地會涉及存量如何核算的問題。對于已存在的公共基礎設施，可以根據收集到的資料進行清產核資，但是很多以前建設的公共基礎設施的資料難以追溯，若強行去收集相關資料，勢必會耗費大量的財力物力，與會計中的成本效益原則相違背。因此，建議先根據保存較好的賬簿，按照已有的歷史數據確認其資產，借記“公共基礎設施”科目，貸記“資產基金——公共基礎設施”科目。對于無法收集到相關數據的公共基礎設施，可以使用重置成本法進行估算。在進行資本估算時，利用永續盤存法，參照公式Kt=（1-δt）×Kt-1+It。其中，Kt為第t年的資產存量，It為該年的公共基礎設施建設投資，資產存量和投資均按不變價格計算，δt為公共基礎設施的折舊率。假定各地區基礎設施資本的經濟折舊率相等，且與全國基礎設施資本折舊率保持一致。對于難以追溯歷史數據的資產，可以吸取國外的相關經驗，即給予5年的緩沖時間，若5年內無法獲得相關數據，則合理地估計相關資產價值。
2.增量公共基礎設施的計量。對于增量公共基礎設施初始確認應當采用的會計方法，大部分學者認為用歷史成本法比較合理。其原因有二：第一，公允價值雖能很好地反映當前這個時點公共基礎設施的價值，但是不符合該方法的適用條件。公允價值法是熟悉市場情況的買賣雙方在公平交易的條件下和自愿的情況下所確定的價格，而公共基礎設施既沒有買賣雙方，其產權明確地歸國家所有，不在公開活躍的市場進行交易。第二，公共基礎設施作為國家的一項重要的資產，其可靠性必須要保證，歷史成本法可以依據可靠的歷史憑證進行計量，保障了國家資產的合法合理性。行政單位獲得新的公共基礎設施的方法有三種：自建、外購以及無償調入。由于資產獲得的來源不同，相應地在初始確認的時候，公共基礎設施成本的組成部分就各不相同。存在的一個突出的問題是，土地使用權是否應當計入公共基礎設施成本?！缎姓挝粫嬛贫取罚?013）規定土地使用權應當計入無形資產。而在公共基礎設施準則中，要求將土地使用權和構筑物部分分別確認為公共基礎設施；不能分清時，應當整體確認為公共基礎設施。這樣做可以預見有一定的合理性，獲得土地使用權的成本可能占了一項公共基礎設施成本的一大部分，一同核算方便對基礎設施資產的總體評估與管理。但是，根據城市用地分類與規劃建設用地標準（GB50137-2011），城鄉用地區分為不同的類別，而常用的用地性質實際上是指其中一小類——H11城市建設用地的性質分類。城市建設用地中涉及公共基礎設施的有公共管理與公共服務設施用地、道路與交通設施用地、公用設施用地、綠地與廣場用地。該類土地使用權的年限雖然都為50年，但是每項公共基礎設施資產本身的使用壽命不可能都為50年，那么折舊的年限應該以何為準？若合并在一起計量，那么在土地使用權到期或者公共基礎設施自身使用壽命結束時，基礎設施整體又當如何計量？筆者認為將土地使用權計入無形資產、構筑物部分計入公共基礎設施核算比較合適，公共基礎設施準則第十六條明確表示單獨計價入賬的土地使用權不計提折舊。由于企業會計準則中將土地使用權的取得計入無形資產，那么在從企業無償調撥（PPP模式）或購入公共基礎設施資產時，也方便與企業會計準則對接。另外，分開核算也有利于折舊年限的確定，在土地使用權到期時，便于重新繳納土地出讓金以續期。
四、公共基礎設施核算后續計量的難點及解決方案
1.公共基礎設施核算中的折舊計量。參考美國政府會計準則委員會（GASB）的公告中對公共基礎設施的規定，根據預計使用壽命計提折舊，對于用之不竭的公共基礎設施不計提折舊，例如土地、河流以及具有歷史意義或帶來的經濟利益難以量化的藝術作品或城市雕塑一系列的資產不計提折舊。這一點與公共基礎設施準則第二十一條相符合，即公共基礎設施提足折舊后，無論能否繼續使用，均不再計提折舊；已提足折舊的公共基礎設施，可以繼續使用的，應繼續使用，并規范實物管理。此外，公共基礎設施折舊根據用途計入當期費用的會計處理也欠妥。首先，行政事業單位費用化的資金需要向上級財政申請取回，會導致資金滯留在賬戶，與國庫集中支付制度的原則相違背；其次，行政單位與事業單位會計制度中只有支出類賬戶，沒有費用類賬戶，更無法根據用途計入費用。筆者建議在公共基礎設施折舊的賬務處理上參照固定資產的處理方式，借記“累計折舊”科目，貸記“資產基金——公共基礎設施”科目，直接沖減凈資產。
2.公共基礎設施維修的計量。公共基礎設施的維修支出主要是用于維護公共基礎設施的零星支出和公共基礎設施毀后的改建支出。公共基礎設施建成后，由于雨水侵蝕、交通事故等無法預計和避免的因素的影響，政府部門為了維持公共基礎設施的使用性，定期或不定期對其進行維護。政府在對公共基礎設施進行會計核算時，將用于維護公共基礎設施的零星支出在“事業支出”借方科目中予以體現，同時可以將“基礎設施建設費”設為二級科目，而貸方科目根據資金的來源不同分別計入不同的會計科目。用于公共基礎設施日常維護的支出由事業單位財政直接支付，貸方科目為“財政補助收入”，而屬于事業單位財政授權支付的貸方支出應在“零余額賬戶用款額度”科目反映，事業單位直接用銀行存款支付的維護支出則應直接貸記“銀行存款”科目。改建支出的產生一般發生在公共基礎設施的使用達到可使用年限，或者政府需要對公共基礎設施進行重新建造、擴建等大規模整修時。換言之，改建的過程是減少或消除以前投入使用公共基礎設施的價值，同時將現行創造的新的公共基礎設施價值入賬。根據《事業單位會計制度》的規定，核算事業單位無形資產占用的金額應反映在“非流動資產基金”賬戶中。在會計核算過程中，把改建的公共基礎設施認定為一項新的固定資產是毋庸置疑的，所以公共基礎設施資產改建之初，借記“固定資產”科目，貸記“非流動資產基金——固定資產”科目。當公共基礎設施改建完工時，將已經發生確定的后續支出登記入賬，借記“事業支出——基礎設施建設費”科目，貸方科目的確定仍然根據資金的來源不同分別計入不同的會計科目。
3.公共基礎設施終止確認計量。當一段公共基礎設施使用年限已到，需要報廢時，事業單位公共基礎設施管理單位上報待批，借記“待處理財產損溢”科目，并轉出已計提的折舊，貸記“固定資產”科目。收到批復時，再將“待處理財產損溢”科目抵減凈資產“非流動資產基金——固定資產”科目。經批準報廢的某些資產處置后發生的費用及變價收入相應地記入“待處理財產損溢”科目。處置報廢資產完畢收支相抵后的凈收入記入“應繳財政款”科目。若將該公共基礎設施的管理權移交給其他單位，如事業單位將不屬于自己管理的公共基礎設施移交給行政單位時，則應當根據《移交表》借記“非流動資產基金（移交××單位）——固定資產”科目，貸記“固定資產（移交××單位）”科目，完成自己賬上資產的清理。五、公共基礎設施資產的披露政府公共基礎設施信息披露時，按照公共基礎設施資產類別和政府職能部門進行披露。將基礎設施系統看作單個資產或是一組資產進行計量。同時，應該建立資產保管制度或受托制度，并資產保管報表或受托報表。在權責發生制下的政府綜合財務報表中，單獨披露包含了政府公共基礎設施資產非財務信息的資產保管報表，用來補充政府綜合財務報表中這幾類資產的財務信息，以提高政府綜合財務報表的會計信息質量。
主要參考文獻：
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中圖分類號：F294 文獻標識碼：A 文章編號：
引言
近幾年，在國內改革開放以及經濟高速發展的背景下，國家和民眾的富裕程度較以往有了大幅提升，百姓對基礎設施的要求也在不斷提高。為了更好的體現經濟改革成就，使之取之于民，用之于民，國家各級政府加大了對公共基礎設施建設的投入力度，以國內中部省份湖南省為例，根據省財政廳提供的資料，2013年中央分配湖南省的地方政府債券額度為154億元，比上年增加39億元。省級債券資金擬安排78億元，其中償還2010年到期債券32.9億元，安排重大公共支出45.1億元[]。30年來，全國城市供水能力由1978年的2530.35萬立方米/日增至25708.4萬立方米/日，增加了10倍多；全國城市燃氣用氣總人口由1978年的1108.4萬人增至32401.21萬人，增長29.2倍；全國城市道路長度由1978年26966公里增至246370公里，增長9.1倍；道路面積由1978年的22539萬平方米增至423662萬平方米，增長18.8倍；全國城市污水處理能力由1978年的57.1萬立方米/日增至7137.5萬立方米/日，增長125倍；生活垃圾遠無害化處理能力由1979年的1937噸/日增至275769噸/日，增長了142.4倍。由此可見，公共基礎建設不論在資金上還是實效上都取得了令人滿意的成績。但是，近年來我們也發現公共基礎建設的投資越來越大，資金成為制約其發展的一大難題。BOT模式由此進入了人們的視野，該模式可以充分利用社會投資企業在運作資金等方面的優勢。以山東省德州市為例，針對其公共基礎設施資金缺乏問題，山東德州市招商部門、駐天津濱海新區辦事處，對一些發展前景好的公共基礎設施項目積極引進BOT投資模式，這種新模式的引入積極推動了德州市公共基礎設施建設發展。從2007年到現在，山東德州市利用該模式已經累計引進了12億元，投資于公共基礎設施領域。由此可見，BOT模式在促進公共基礎設施建設方面效果顯著。有鑒于此，本文在前人研究的基礎上對BOT促進公共基礎設施建設進行研究，探討了運用BOT方式進行公共基礎設施建設和經營時應注意的問題，并提出了若干意見，希望能為相關單位提供一點參考。
1 BOT模式概述
BOT是build、operate、transfer的簡稱，意即建設、經營、轉讓，是近年來較為流行的一種建設方式，其流程是政府將某些公共基礎設施交給一些符合條件的民營企業或者外資企業，由其承建并且經營，通過自主招商，向商戶收取一定的費用然后來償還建設過程中的貸款并且賺取一定的利潤，等到與政府簽訂的合同期滿后，再將建筑設施無償交還給政府。這種方式極大地緩解了政府的資金緊張局面，同時又減少了工作環節，還能由一些有資質的企業活躍市場，因而受到了廣泛的歡迎。
2運用BOT方式進行公共基礎設施建設和經營時應注意的問題
2.1政府應以強有力的項目實施能力作保障
在BOT模式中，由于是公共基礎設施，政府必須要對項目予以嚴格把關。通常所采用的方式下，項目的計劃制定以及后期執行過程中都要有政府部門的人員參與，所有的項目環節以及流程都應該能夠掌握起來，并督促項目實施方的盡快落實。這樣既可以實現政府對項目實施的監控，又能保證項目質量的可靠性。
2.2政府機關應積極提高工作效能
在BOT模式下，政府要學會自身職能的轉變，從全能型轉變為服務型，只需要在整個過程中扮演好政策的制定者，項目的參與者與規劃者，項目施工的監督者，經營管理的參與者等等就可以了，不需要所有的事情都面面俱到的參與。對于一些比較重要的非經營性公共基礎設施項目，地方政府更應該積極籌措，努力提升自身的工作效率，并且運用自身的資源優勢在一些公共產品及服務上做一些文章，引導經營者參與到項目中來。舉例來說，在很多地方的招商引資行為都是由地方政府牽頭來完成，由于其中過程以及手續較為繁瑣，在地方政府的引導與支持下項目可以順利的引進并完成，這就使得合作雙方實現了共贏。
3 BOT項目存在問題的對策
首先，政府作為項目的策劃方和制定者，前期的論證籌備工作非常重要，必須要嚴謹而周密，避免項目在實施以后中途被迫廢止。要在一個經濟發展非常受制約的地方成功地進行BOT投融資項目的運作，其壓力之大，步履之艱，困難之巨，風險之多是可想而知的。因而在BOT項目的前期論證階段，做好可行性方面的周密研究是十分重要且必要的。
其次，要聘請專業的咨詢公司進行指導。BOT項目的實施是一個系統工程，項目的涉及而廣、資金量大、參與的部門多。這就需要有一套完善的管理體制。各級政府可聘請有管理經驗和較大決策權的咨詢公司等機構為整個項目的融資、招標、談判和施工監理提供服務，包括完善有關法規、政策以及和中央政府相關部門進行溝通。
再次，要學會開放思想，對該模式有正確的理解。幾十年的計劃經濟也束縛了很多人的頭腦，由于長期以來基礎設施建設都是由國家承建并且經營，所以很多人在傳統思維的作用下便認為這是一種政府的賣國行為，是與私營業主或者外資企業聯合起來逐漸控制國計民生的可恥行為，而這些思想的存在也影響到了BOT模式的運營及開展。事實上，這是一種在國際社會上所普遍采用的一種建設形式，實際話語權依然掌握在地方政府手中，民營企業或者外資企業只是一種資金的借助手段，最終目的還是促進地方公共基礎設施建設。因此，政府應該通過多種手段大力宣傳，避免群眾的誤解而影響到項目的進行。
參考文獻
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一、相關理論概述
1、PPP項目融資模式的概念
PPP模式是20世紀90年代后期起源于西方發達國家的一種嶄新的融資模式，這種模式的定義范圍較為寬泛，各國和各組織對其都沒有一個固定和統一的定義。綜合各種定義可以發現，PPP模式是一種復合和多方合作的融資模式，是一種優化的融資模式。采用PPP融資模式的項目多有一個“共贏”的合作理念，通過政府和民間資本的良性合作，形成多方共贏的局面，提供一個長效的投資、管理和運營的模式，共同承擔責任和存在的一定的融資風險。
2、PPP項目的融資模式的特點
綜合各類文獻，可以發現PPP模式有以下幾個特點：一是這是一種比較創新的融資實現形式，是以項目為主體的一種特殊的融資活動，根據項目的實際預期收益、政府的態度和扶持力度來安排融資。二是這種融資方式廣泛地吸納民營資本，使更多更有效的民營資本參與到實際的公共基礎設施項目中，并且雙方共同負責項目的建設和管理。三是這種融資模式保證了民營資本的利益，也保證了政府工作的公益性，通過一些政策補償使民營投資者有利可圖。四是這種模式有效地保障和定位了政府的角色，不像傳統的融資模式中政府處于一個投資者、管理者和監督者等各種角色于一身的位置，不利于高效地完成公共基礎項目建設和實施。這種模式下引入民間私營資本，能夠達到互相監督的作用。
二、城市公共基礎設施項目引入PPP融資概述
1、城市公共基礎設施PPP項目的優勢
在我國城市公共基礎設施項目中引入PPP融資模式，可以更好地解決城市公共基礎設施項目中財政預算不足的問題，可以提升城市公共基礎設施項目建設的運作效率，可以提高公眾獲得的社會效益和福利，可以讓公共部門和私人企業共同承擔責任和風險，實現風險分擔和各自利益的最大化。
2、城市公共基礎設施PPP項目的目標
城市公共基礎設施PPP項目融資模式的目標因其參與方的根本利益不一致而相對復雜。只有當各方合作機制有效，才能夠在一個統一的目標下，高效地完成整個過程。首先，這種模式的目標分為兩個層次：一個是短期目標，對于政府公共部門來說就是要公益目標即增加基礎設施的服務水平，對于民間私營部門來說就是得到有效的資金回報，對于二者而言就是如何分配大家的收益以及責任；第二個層次的目標是較高層次的目標，也是長期合作的責任目標，對于公共政府部門來說就是對整體資金的有效合理的利用，對于個人私營部門來說就是在市場上占有一定的有效份額，兩者之間的關系則是如何在基礎服務設施方面進行有效的供給。
3、城市公共基礎設施PPP項目的融資模式
由于各國的國情不同，發展PPP融資模式的所處階段有所差異，對于城市公共基礎設施PPP項目的融資模式概念和分類也有所差異。在考慮資產所有權、投資與商業各種關系等因素的基礎上，世界銀行將PPP融資模式分為服務外包模式、管理外包模式、租賃模式、特許經營模式、BOT/BOO等模式。加拿大則根據風險關系分為捐贈協議、經營和維護、設計制造、設計―建造―維護等13種模式。
4、城市公共基礎設施PPP項目融資模式的參與對象
由于城市公共基礎設施采用這種新型的融資模式也是為了吸引民間私人資本，因此參與方和融資手段也多種多樣。參與方除了政府和相關公共基礎設施運營公益部門之外，還包含有SPC、各類銀行金融投資機構、融資顧問咨詢公司、一些私營企業、法律稅務保險等咨詢顧問和公司、管理公司、設計單位、建設單位、供應商以及最為重要的用戶等。這些對象之間存在著直接或間接的利益關系，由一個特別的公司（SPC）專門組織起來，圍繞著這個真正的實施者開展各類工作和協調各類關系，保持密切順利的合作，以達到共贏的目的。
5、城市公共基礎設施PPP項目融資模式的運作程序
一般來說，一個比較完整的采用PPP融資模式的項目運作程序可分為四個階段，即前期的研究和分析、選擇一個合適的SPC、開發運營，最后轉移終止。前期研究和分析主要是確定項目的可行性，通過可行性分析，確定采用這種模式的可能性和可行性。第二個階段就是確定SPC，在這個階段，SPC這個組織開始成立并接手整個項目，包含有招標、投標、初選、談判簽約以及最后正式注冊的過程。第三個階段是開發運營階段，主要是項目的開發并且運營，這個階段政府只是充當著監督和支持的作用。第四個階段是移交和終止的過程，也就是SPC和政府交接的過程，并進行清算和交接。
6、城市公共基礎設施PPP項目融資模式的投資主體和融資結構
這種融資模式考慮到專業的延續性和項目周期長，需要資金多等因素，因而在投資主體選擇上也需謹慎，融資結構也需要合理才能夠更好地做到多贏，較為理想的投資主體就是行業投資以及一些金融資本。根據投資主體的不同，出現了各種不同的融資結構，例如和產業投資基金相結合的融資結構，結合基金以及上市集團公司的融資機構，還有“政府+產業鏈整合+PE”的融資結構，“政府+投資方+運營管理部門”的融資結構以及和銀行相關的融資結構，每種不同的融資結構又可以采用不同的融資模式?？傊?，這種模式需要因地制宜，因項目而變。
三、國內外案例分析
1、國外成功案例
PPP項目在國外發展較早，因此也相對成熟，融資模式也相對多樣化。例如倫敦地鐵在1998年就開始采用公私合營的方式，引入私人投資財團和基金，通過意向擔保篩選相應組織，建立良好的信任關系，然后保證有效的開展和執行。美國在匹茲堡市的都市開發再生領域采用了這種融資模式，成立專門的公司作為主體，融資方面采用10%使用聯邦政府補助資金，20%～30%的州市補助資金以及當地的一些債券和銀行貸款，還有企業的資金投入等多種方式復合的融資方式結構，有效地開展該項目并提高了社會各個方面參與的積極性和主動性。法國鐵路基礎設施PPP項目也比較多，例如GSM-R項目、南部大西洋鐵路項目等，都采用了這種模式，也取得了不錯的成效。
2、國內成功案例
國內也有一些較為成功的案例，例如北京地鐵4號線和16號線。北京地鐵4號線采用了典型的商業銀行貸款的融資模式，成立京港地鐵公司作為運營和管理主體，由港鐵股份、首創股份和京司三個公司共同組建，特許經營期是30年，30年后地鐵4號線將歸政府所有。采用的融資模式主要是京港地鐵先注資一部分，剩余的部分通過銀行貸款。社會資本和政府共同組成項目的推進組和實施組，兼顧社會效益和經濟效益，銀行貸款采用的也是較為優良的無追索權或有限追索權的貸款，相對穩定。
四、城市公共基礎設施PPP融資模式優化的對策和建議
通過對城市公共基礎設施PPP項目的融資模式概念、特點以及運作模式等相關理論的論述和分析，對國內外相關案例的相對成熟的經驗進行剖析和借鑒，針對PPP融資模式提出以下一些優化的對策和建議。
中圖分類號：F252.23 文獻標識碼：A 文章編號：
城鄉一體化既是一個城鄉綜合的社會、經濟、空間發展過程，又是城鄉社會經濟發展的一個終極目標。公共基礎設施建設是城鄉一體化建設的重要內容，而環境衛生設施是公共基礎設施的一種。伴隨著人們生活水平的提高，生活垃圾產生量歷年增加，同時人們對生活環境質量的要求也逐漸增高，生活垃圾處理系統的建設和改善成為城鄉一體化進程中公共基礎設施建設的一項重要、緊迫的內容。轉運環節是整個生活垃圾處理系統的中間環節，是垃圾源頭管理與最終處置之間最重要的銜接部分，其布局對整個垃圾處理有著至關重要的作用，本文即重點研究轉運站的選址，以力求資源配置最優化[1]。
1 城鄉一體化概念、內容
由于城鄉一體化涵蓋的內容太多，很難系統全面的分析研究。近些年，各學者從不同的領域重點分析和研究城鄉一體化課題，有社會學、經濟學、人類學、哲學、系統學、生態學、地理學等等。不同領域的學者對實現城鄉一體化途徑理解不同，如社會學家認為城鄉一體化就是協調城鄉的社會事業發展，促使城鄉之間的生產要素循環流通，生產力合理布局，確保居民在居住、教育、就業、醫療等社會事業領域能享受相同待遇，縮小城鄉差距，高度共享城鄉資源。經濟學家則認為，城鄉一體化經濟發展的表現是通過制定平等的經濟政策，使得生產要素在市場機制的調節下自由運作，形成以城帶鄉、以鄉促城的良性經濟循環，實現城鄉經濟協調快速發展。生態學家認為要實現城鄉生態環境一體化，就必須解決經濟和環境的對峙、城市和農村對立的局面，建立統一的環境保護機制，促使城市和農村的生態環境有機融合，促進城鄉健康、可持續發展。研究空間布局的相關學者認為實現城鄉一體化需要調整和優化城鄉的空間結構，通過有效布局基礎設施、公共設施等點狀設施與各交通設施的線狀設施之間的結構，使得城鄉之間信息、物流等各要素流通方便順暢，促使城鄉協調發展[2]。
2 基礎設施規劃的特點
2.l系統性、獨立性
各個系統規劃的內容是完全相對獨立的，每一個系統都完整地自成體系，因此如何良好的管理和協調各個系統歷來是市政規劃管理棘手的問題。但各個系統規劃內容仍然存在共性，如各系統的組成部分可概括為源、管線、用戶三個部分，其中源包括各基礎設施系統主要供給部分的相關內容。如給水系統的水源，能源系統的熱源，環衛系統的垃圾處理站等合理位置的確定、設施規模選擇、設施建設要求等等。管線主要涉及如何布置、敷設及相應的管徑取值等內容。用戶則包括社會生產及生活用戶。
2.2規劃建設周期長，投資大
基礎設施規劃建設涉及面積廣，建設周期較長，短期收效小，需要投入的資金多，由此限制了投資渠道，國家政府投資成為主要資金來源。
2.3改良維修困難度大
由于基礎設施絕大部分是敷設在地下的，容易被忽視，往往等出現問題了才想起如何補救維修。
2.4協調、管理部門多
基礎設施規劃涉及十幾個小類，每部分管理的部門不盡相同，當需要協調的時候，各部門利益會出現沖突，處理難度比較大。
3基礎設施實現城鄉一體化的內容與方法
3.1 統籌城鄉基礎設施建設規劃，加強農村基礎設施建設
水資源是人類賴以生存最重要的元素，隨著人類社會的發展，水資源各種危機相應產生，為了人類未來發展考慮，科學合理的利用水資源顯得尤其重要。將水系統分為給水系統和排水系統來分析實現城鄉一體化涉及的內容。
1.基礎設施區域統籌建設
1）區域統籌建設范疇
基礎設施系統包含很多子系統，每個子系統都具有自身特點，但很多基礎設施具有區域性、外部性的特征，需要從區域整體出發去考慮其設施的建設與布置。如水系統中整體流域協調、水源保護、水資源開發利用等內容；能源系統中的電力、電信系統規劃；安全防災系統中防洪、防震等規劃；生態環境系統中生態環境分區規劃。
（1）水資源流域協調
水系統具有流域性，一個地區的水系統的流域可能不僅局限在規劃區域范圍內，還涉及其他地區，因此需要規劃流域協調區，完善流域的水域功能區劃（公共供水、灌溉、排水、防洪、漁業等）及流域水資源保護，如按照水資源保護要求及標準，控制協調流域內供排水、防洪排澇、灌溉等內容的設施建設。
（2）水源保護
水源保護包括飲水水源保護和其它水源保護（如風景水體保護、生態水體保護等），在各種水資源保護中應該優先保護飲水水源。首先結合現狀水源的分布情況，研究其分布是否合理，現有水庫的庫存量能否滿足附近區域的供給。在大區域缺少蓄水工程的地方，考慮建設水庫工程解決水源問題。從整個區域確定好水源后，依據《飲用水源保護區污染防治管理規定》、《飲用水水源保護區劃分技術規范（HJ/T338-2007）》等規范，劃分各等級飲用水源保護區范圍，確定各飲用水源保護區需要執行的標準。
3.2加強農村基礎設施建設
我國農村基礎設施建設環節薄弱，特別是西部不發達地區，很多農村基礎設施建設處于空白階段，農民的生活條件在很多方面得不到保障。我國農村人口基數大，要真正實現城鄉一體化發展，實現社會和諧發展，最關鍵的突破口就是農村建設?；A設施建設作為支撐社會發展的物質基礎，其在農村的發展建設情況對提高農村生產生活水平和質量起著重要的作用。但基礎設施建設本身具有投資大、建設周期長等特點，因此需政府通過各種調控引導和投資建設手段，來加強農村基礎設施建設力度，并找到合適農村基礎設施建設的方法，實際地解決城鄉基礎設施差距問題。
4結論
總之，城鄉一體化是針對在社會經濟發展過程中城鄉之間存在的二元分割狀況提出來的，同時也是經濟發展到一定階段的必然要求。其中城鄉一體化規劃的一個重要內容是，加強農村基礎設施規劃建設力度，使城鄉基礎設施達到共建共享水平，并協調相關各類型、各層次規劃，使城鄉一體化中的基礎設施規劃能發揮對城鄉空間優化的引導與促進作用。
一、城市基礎設施公共安全管理的概念界定
1、基礎設施
基礎設施（infrastructure）是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施和社會性基礎設施，是用于保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務系統，它是社會賴以生存發展的一般條件。
根據不同的標準和角度，基礎設施可以劃分為不同的類型。例如，可以將基礎設施劃分物質性基礎設施（physical infrastructure）和社會性基礎設施（social infrastructure），物質性基礎設施包含交通通訊及供水供暖供熱等物質工程設施，社會性基礎設施則包括科教文化、衛生醫療等社會公共服務事業。因此，從這一劃分角度來看，基礎設施涵蓋了交通、通訊、水電供給、科教文衛等市政公用工程設施和公共生活服務設施。此外，也可以將基礎設施劃分為農村基礎設施和城市基礎設施。
基礎設施具有基礎性、整體性、不可貿易性及公共物品性或準公共物品性等特點，它們是經濟社會健康穩定發展的基礎?，F代社會中，經濟社會的快速發展對基礎設施建設的要求越來越高，建立完善的基礎設施，對經濟社會的健康穩定發展起著巨大的推動作用。
2、城市基礎設施
將基礎設施按所在地域可以分為農村基礎設施和城市基礎設施。由于國情及地區的差異，各國及地區對城市基礎設施的理解也會存在一定的差異。城市基礎設施同樣也可以劃分為城市社會性基礎設施及城市工程性基礎設施（或城市物質性基礎設施）。
城市社會性基礎設施主要是指城市行政管理、科技文化、教育科研、醫療衛生、金融保險、商業服務、社會公共福利服務等設施。城市工程性基礎設施的內容豐富，各國不盡相同，總的來看，筆者認為城市工程性基礎設施應至少涵蓋六個方面的內容（如表1）。
我們通常所講的城市基礎設施，主要是指城市工程性基礎設施，本論文所要分析探討的也主要是指城市工程性基礎設施。由表1可見，城市基礎設施是由六個獨立運作、相互聯系的子系統組成。城市基礎設施由城市人民政府統一規劃并監督實施，城市基礎設施的生產、建設和運營是由政府相關部門在協調合作的基礎上分工管理。
3、安全及公共安全
從古至今，都有關于安全的論述，如漢朝焦贛的《易林·小畜之無妄》中：“道里夷易，安全無恙”；宋朝范仲淹在《答趙元昊書》中有：“有在大王之國者，朝廷不戮其家，安全如故”等，這里的安全都是指沒有危險、平安的意思。在古代，安全還有“保護、保全”的意思，如蘇軾在《徐州謝上表》中寫道：“察孤危之易毀，諒拙直之無他，安全陋軀……”。現代漢語對安全的解釋為：沒有危險、不受威脅、不出事故。在英語中，安全對應的有safety和security，都包含有沒有危險或免于危險的一種狀態。另外，安全也可以從主觀和客觀兩個方面進行理解，沃爾弗斯(Arnold Wolfers)認為“安全，在客觀的意義上，表明對所獲得價值不存在威脅，在主觀的意義上，表明不存在這樣的價值會受到攻擊的恐懼”。實際上是說，客觀方面的安全是指外界的現狀，主觀方面的安全是指社會安全狀況在人們心理上的感受，即安全感。
鑒于此，筆者也認為：安全是一種狀態，即通過持續的危險識別和風險管理過程，將人員傷害或財產損失的風險降低至并保持在可接受的水平或其以下。因此，安全是指不受威脅,沒有危險、危害、損失。安全是免除了不可接受的損害風險的狀態。安全是在人類生產過程中，將系統的運行狀態對人類的生命、財產、環境可能產生的損害控制在人類能接受水平以下的狀態。
根據對安全的含義的界定和理解，我們可以對公共安全進行含義界定。所謂公共安全，是指社會公眾的生命、健康、重大公私財產以及公共生產、生活的安全，即社會公眾的生命健康及公私財產等處于免于危險或不受威脅的狀態，或將可能產生的損害控制在人類可接受的水平或以下的狀態。
4、城市基礎設施公共安全
要理解城市基礎設施公共安全，有必要先對城市公共安全進行了解。城市是以人為主體，由社會、經濟、資源、環境與災害等要素通過相互作用、相互依賴、相互制約所構成的復雜動態的空間地域系統。
一、引言
1978年開始的在很大程度上改變了我國農村的生產運作方式，激活了農民的生產積極性，農村市場開始得到快速發展。但是，這種生產制度同時隱含著農村生產的分散性，這種分散的組織形式對于農村公共產品具有強烈的依賴性。20年的發展使農村繁榮、農民收入提高，但是與城市的差距卻越來越大。我國的“十一五”規劃明確提出建設社會主義新農村，這一戰略的實施與農村基礎設施建設密切相關。西部很多地區的農村仍然靠天吃飯，基礎設施的建設顯得尤為重要，但我國各級政府長期未給予足夠重視，導致現行建設的不到位和整體建設水平落后。本文試圖從經濟學中的公共產品理論角度探析我國西部農村基礎設施建設的供給方式、供給水平以及供給角色的作用等，在此基礎上提出一種有效提供西部農村基礎建設的方式。
二、相關概念的界定
1.公共產品相關概念的界定
公共產品一種為純公共產品（Public Goods），最初是保羅?薩繆爾森（P.Samuelson，1979）給定的。另外一種為準公共產品，也稱為混合型公共產品（Quasi―public Goods）?，F實的經濟生活中，準公共產品更為常見。目前，我國西部的基礎設施基本上屬于準公共產品。公共產品的提供單位一般為政府公共部門。對于公共產品，一個主要問題就是效率與公平。
2.農村基礎設施的界定
農業與農村基礎設施，依據羅恩斯坦?羅丹的說法，它是與“私人資本”相對應，屬于一種“社會先行資本”?，F在納入農村基礎設施范疇的內容非常之多，根據性質的不同，可以分為三類：生產性基礎設施、服務性基礎設施、流通性基礎設施。農村基礎設施具有不易移動性、不可分性和外部性等特征。除此之外，農村基礎設施還有其特殊性（陳文科），主要表現為，與工業城市基礎設施相比，技術含量和資本含量通常要低得多，所使用的技術相對簡單，且包含了大量的勞動積累，由較多的活勞動與少量的資本相配套，活勞動直接轉化為凝結的資本形態。
三、西部農村基礎設施建設現狀
1.生產性基礎設施落后，投入總量偏低
解放前，西部農村的基礎設施就已經非常落后。解放后，隨著我國經濟的不斷發展，認識到西部農村已經成為我國發展最為落后的區域，尤其是一些山區里的民族農民集聚區，而基礎設施的落后是影響發展最大的制約因素。國家逐漸意識到對于農村與農業投入過少的問題，因此，從2000年的西部大開發開始，逐步加大了對于西部農村建設的投入，加大了基礎建設的力度，改善了農民的生活。但相對比其他地區而言，從基礎設施存量看，普遍存在年代久遠、功能落后、缺少維護等問題。從基礎設施總量看，最關鍵的問題就是需求大但投入少。農業基礎設施在1978～1998 年的投資總額為994億元，生產性基礎設施投入更微乎其微。農民收入近幾年的提高很大程度上是因為國家對于農民的優惠措施等，這在一方面掩蓋了農業生產性設施投入過少的問題。
2.服務性基礎設施不到位，發展速度緩慢
農村服務性基礎設施有所改善，但與建設社會主義新農村的要求還相差甚遠。服務性基礎設施中只有簡單的服務可以提供給廣大農民，不能滿足農民和農村經濟發展的不同層次對于資金的需求，去年以來全國掀起的股票基金等熱潮，在農村市場卻顯得平淡，這與目前農村金融服務落后有直接的關系。目前在城市普遍存在的網上銀行、電話銀行、信用卡、自動取款機等業務，在農村幾乎處于空白。同樣，農戶對于醫療衛生的需求是最基本的，勉強可以得到保證，但是服務水平的落后與服務設施的不健全也是普遍的。據調查統計，西部地區農村平均每個鄉鎮擁有的衛生院不足一個，且一個鄉鎮一般包含十五個行政村，這些數據都低于全國平均水平。大部分衛生院醫療設備陳舊，醫療人員水平有限，診治手段落后，基本屬于“詢問”治療。目前，西部農村的教育設施落后，教育水平低下等因素都制約著西部農村的發展，也從一方面反應出服務性設施的投入不到位問題。
3.流通性基礎設施情況稍好，離需求仍有差距
目前我國西部農村公路建設需要解決兩大難題。一是農村公路建設總量無法滿足實際需求，資金投入不足。西部地區的農民修路的積極性很高，有些地方的實際需求已大大超過國家規定的建設里程。同時，國家補助標準的地區差異性較小，同樣的資金達不到同樣的效果。二是農村公路養護資金匱乏，養護管理薄弱，尚未建立起有效的農村公路養護管理機制。信息基礎設施建設得到穩步推進，特別是通過實施廣播電視“村村通”工程和“村村通電話”工程，有效地提高了農村地區廣播電視人口綜合覆蓋率和固定電話普及率。但是，我們必須看到，在一些偏遠山區，一些生活基本保障都難以得到維持，這些設施的提供幾乎為零。
三、公共產品角度分析基礎設施的供給問題
1.供給角色的混亂
按照西方經濟學中對于公共產品的供給者說明，應該主要由中央及各級地方政府承擔，中央及各級地方政府從強制性的稅收收入中進行預算安排。目前我國公共產品在城市采取“至上而下”的供給模式，但是在廣大農村卻普遍采取混合供給模式，即一部分由上級政府提供，其余很大一部分依賴于農村委員會或者農戶自己。而且，村民自治組織所承擔公共產品供給責任與各級政府也并未劃分清楚（黎炳盛），修建村路、修復校舍、社會福利等許多屬于政府職責范圍的公共產品，也需村民委員會提供，造成各級政府將供給責任推給村委會，使村委會成為公共產品的供給主體。
2.供給制度的不健全
改革開放以來，我國進行相應的體制改革，事權下放給地方政府，但財權卻緊握在手，因此很大一部分的供給資金難以到位。部分地區為了發展，把資金的收入來源轉移到農戶身上，這間接的加重了農民的負擔，也直接的影響了農民的生產。農戶繳納的農業稅和鄉鎮企業稅是鄉鎮財政的主要來源，但逐年減少到取消農業稅政策和近年來鄉鎮企業的衰退萎縮使地方稅收逐年減少；另一方面，省級以下的轉移支付缺少監管機制，“農業反哺工業”成為普遍現象，鄉鎮政府可以取得的轉移支付數額很少。公共財政的預算內低收入導致制度內公共產品供給不足。大多數的鄉鎮財政無法提供足夠的公共產品，為了提供最基本的公共產品的供應，只好借助預算外和制度外收入增加開支，從而增加了農民的負擔。
3.供給公平性的失衡
(1)城市與農村基礎設施供給的不公平。我國目前處于“二元”經濟形態，農村與城市的差距明顯且日益加劇，從根本上限制了農村的發展。另一方面，農村公共品的供給嚴格上說不能稱為公共品，因為大多數的公共設施在購買時也需要農民付出一定費用，更不用說以后的使用費用。同時，一部分能力稍強或者經濟條件較好的農戶會遷移出農村，這也從一方面使得農村的發展更為艱難。
(2)農村與農村基礎設施供給的不公平?；A設施的供給存在“馬太效應”，這種效應在村與村之間更加明顯。西部地區有發達地區于不發達地區之分，發達地區，政府的投入會大一些，效果非常明顯，這就進一步加大了國家以及政府的投資傾向與力度。但是，很多西部農村地處環境惡劣的地區，這就加大了投資的難度與力度，且效益慎微，因此逐年積攢，會形成西部村村之間明顯的差別，但在總平均水平上使各個地區的基礎設施投入都有所提高。目前我們看到的各種有關農業基礎設施的數據只能代表一種平均水平，這些數據會在一定程度上扭曲西部農村存在的問題。
(3)農戶與農戶基礎設施負擔的不公平。村與村之間有差距，相同村莊的農戶與農戶之間也有著差距。農戶的收入存在“一八一”現象，一少部分收入較高的人，絕大多數屬于一般水平，還有少部分屬于貧困戶。但是在承擔基礎設施轉移費用時卻沒有相應的政策，影響了公平性原則。
4.供給效率的低下
西部農村基礎設施的投入是公共產品供給，具有正外部性，因此一部分人會產生“搭便車”的心理，這種現象的產生會使投入更加難以得到保證。投資人在投資時首先考慮的問題就是收益問題，而使用人的使用也會考慮效益的問題，各方都會在權衡后作出決定，這是一個博弈的過程。目前西部農村地區的基礎設施投資基本上是由政府出資，很少考慮收益的問題，但是私人組織會考慮，他們認為對于農村市場基礎設施的投資會沒有收益，因此不愿意在這方面作投資。根據我們的訪問調查，目前電信行業就會遇到這樣的問題，國家以及電信的口號是要實現“普遍服務”，但是一些西部山區僅有幾戶農戶，要是通電通路通水通電信寬帶等一系列基礎設施，這無疑是沒有收益的投資，因此電信企業有時很被動。筆者認為這也是限制了基礎設施供給的一方面原因，因此我們要從別的途徑來轉變投資方式，不僅僅由政府為西部農村提供基礎設施，選擇一種有效的方式使更多的私人組織加入其中。
四、公共產品角度提出西部農村基礎設施建議
1.明確各級政府的分工角色
各級政府供給角色不明確的核心是西部基礎設施建設資金匱乏。因此，要明確各級政府的角色以及村自治委員會的任務，必須解決資金不到位問題。首先，在下放事權的同時下放財權。其次，對于西部不同地區的農村，根據各自實際情況制定投資計劃。對于一些基本設施的投資，由中央政府投資興建。對于不同地區，情況好的地方自身吸引力就很強，因此投資方式要靈活，可以采取合作投資或者私人完全投資等多種投資方式，政府的注意力更應放在引商投資政策制定與監管等方面。生態環境惡劣的地區，政府可以加大自身的投資力度，切實提高農村的基礎設施建設水平。對于不同農戶，應根據收入水平來收取一定的使用費用，采取受益多的多收，收入少的少收，收入低的給與適當補貼。
2.制定完善的政策保障制度
中央政府政策的調整，從2000年開始的西部大開發工作，對于西部的投資力度有所加強，但2003后又有所回落。因此，中央首先要從政策給與足夠的支持，同時對于一些優惠措施的制定應更向西部傾斜，尤其是西部農村地區。其次，對于基礎設施投入以后的管理與監管，也應建立相應的規章制度。因此，西部地區應根據情況制定出一系列相應的配套措施，保證基礎設施建設的順利進行。同時，應訓練一批素質可嘉人才，對于西部的農村進行服務。對于農村服務的人員，政府應有必要的激勵措施出臺，才會吸引更多的人才流向農村。
3.公平與效率兼得
