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政府非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。加強政府非稅收入管理是市場經濟條件下理順政府分配關系、增強政府宏觀調控能力、健全公共財政職能的客觀要求。建立規范的非稅收入管理制度，是優化經濟發展環境、促進和諧社會建設的重要舉措。
一、非稅收入管理中存在的問題
目前，由于各方面認識不足，加之政府非稅收入的政策界限不夠明確，體制改革與法制建設滯后等原因，政府非稅收入還存在著管理不夠規范、運行效率偏低等問題。
（一）非稅收入總體規模仍然偏大，在財政收入中所占比重仍然偏高
公共財政收入體系應以稅收為主、收費為輔，與大多數市場經濟國家相比，我國地方非稅收入占財政收入的比例偏高。前幾年，個別地方非稅收入甚至超過稅收收入，稅費關系尚未完全理順。
（二）非稅收入征管機制不完善，非稅收入征管隨意性較大
目前，非稅收入收費主體多元化，由各個執收執罰單位分散征收，肢解了非稅收入管理職能，政策不一、管理較亂。有的超范圍、超標準收費，甚至擅立收費項目，加重社會負擔。有的該收不收、該罰不罰、隨意減免非稅收入。例如，土地出讓方面，一些地方以招商引資、解決歷史遺留問題等理由，在收入上繳財政前直接進行抵頂減免，或者以先征后返、為用地單位繳納出讓金以及降低地價出讓等方式變相減免出讓金，影響了國家土地調控政策效果。
（三）財政票據監管不嚴，票據管理有待進一步加強
財政票據作為政府非稅收入管理的源頭，在實際監管過程中存在著一些不容忽視的問題，有待加強和完善。第一，部分單位不按要求建立票據臺賬，沒有明確專人管理票據，票據丟失、毀損的現象時有發生。第二，財政票據使用不規范，相互混用現象突出。為了避稅，稅務發票和財政票據相互混用；為了逃避財政監督，非稅收入票據和往來結算票據相互混用，究其原因主要是部門和單位利益在作祟。第三，在票據核銷環節，財政部門由于人手少，工作量大，管理手段落后，核銷人員很難做到對每份票據的金額、標準做到準確、及時無誤核銷，使票據核銷流于形式。第四，票據開具不規范，票據要素填寫不全，不填寫收費標準和計量單位；字跡潦草含糊，辨認不清；作廢票據聯次不全等。
（四）部門預算改革不徹底，預算編制不科學
對于非稅收入雖然納入了綜合財政預算的編制，但在實際執行中存在著預算內外兩張皮的現象。對納入預算管理的非稅收入，也主要是采取“比例統籌”或“全額返還”等管理方式，并未真正實現財政統籌安排。單位貧富不均的現象仍然存在，造成財政調控能力較弱，不利于提高資金使用效益。
（五）非稅收入征繳管理信息系統并未完全建立起來
近年來，雖然各地積極探索，勇于實踐，將信息網絡技術和先進管理手段運用到非稅收入征管中，但是統一、安全、高效的非稅收入征繳管理信息系統并未完全建立起來。在實際工作中存在著不通過非稅收入征繳管理系統繳存、延緩非稅收入及時入庫的現象。
二、加強非稅收入管理的對策
（一）正稅清費，進一步清理取消收費基金，把非稅收入控制在合理的范圍和額度內
對非稅收入進行全面、系統的清理整頓，根據有關法律法規，全面清理并取消不合理不合法的收費項目，嚴格控制新增項目審批，控制收費基金規模，以減輕企業和社會負擔。對一些收費標準過高、涉及面比較廣、企業和社會反響比較大的收費項目，要降低收費標準。對能交由市場來管理的收費項目，要轉為經營性收費。對取消收費項目后的部門單位履行行政管理職能所必需的經費，要納入財政保障范圍，防止繼續收費現象的發生。要加強監督檢查，對亂收費行為要嚴肅處理，確保達到減輕負擔、規范管理、促進發展的目的。
（二）嚴格非稅收入征管，逐步擴大財政直接征收范圍
與完善的稅收征管相比，非稅收入在征管體系、征管手段、征管措施等方面都有可供借鑒之處，可仿照稅收征管建立非稅收入欠款公告制度、非稅收入違法舉報獎勵制度，不斷將稅收征管的先進經驗和做法嫁接到非稅收入管理工作中，以完善非稅收入的征管。目前，多數非稅收入實行委托征收，由于監管不力，執收單位自由裁量權過大，隨意減免緩問題突出，出現不少人情收費、彈性收費等現象，影響了非稅收入征繳率。在廣泛推行財政開票、集中收費征管模式的基礎上，逐步推廣征收大廳模式，擴大財政直接征收范圍。對國有土地出讓金收入、國有資產有償使用收入等適合直接征收的非稅收入項目，可由財政部門在征收大廳設立窗口直接征收。
（三）把好源頭控制關，建立“憑證領購，分次限量，定期核銷”的票據領購制度
各單位要建立票據專管員制度，設置票據購銷臺賬。對收費人員要加強業務培訓，對財政票據填開不全，使用不規范的，代收銀行有權拒收。要進一步精簡壓縮財政票據種類，逐步建立以非稅收入繳款書為主，少量專用票據為輔的新型財政票據管理體系。加快票據的電子化管理改革，對票據的印制、發放、使用、繳銷實行全過程、系統化管理，依托現代信息手段，實現對財政票據的電子自動核銷，切實做到“以票管收，票款同行”。
（四）實施全面徹底的財政綜合預算，增強政府調控能力
加強非稅收入預算管理力度，將非稅收入納入統一的政府預算體系，實行收入全額上解、支出統籌安排，徹底解決預算內外“兩張皮”問題，提高非稅收入財政調控能力。編制部門預算時，基本支出按照統一的分類分檔定額標準合理安排，項目支出根據單位性質和職能需要，按照輕重緩急和綜合預算原則統籌安排。對有專門用途的政府非稅收入實行?？顚Ｓ?，對沒有規定專門用途的政府非稅收入，政府統籌安排合理調劑。
（五）不斷完善非稅收入征繳管理系統，提高非稅收入征收水平
對所有的收費和基金項目編碼后進入非稅收入征繳管理系統管理，由繳費人直接到財政部門指定的代收銀行繳納收費款項，收費資金由代收銀行通過非稅收入征繳系統直接繳入國庫或財政專戶，取消由執收部門按月匯繳收費資金的做法。嚴格賬戶管理，取消各執收部門開設的各類收入過渡戶。在全面推行票款分離制度的基礎上，改變票款分離系統手工開票和手工記賬做法，通過聯網實現自動對賬和資金自動劃轉。積極探索使用POS機刷卡這種電子化方式繳納非稅收入，為繳款人隨時隨地就近繳款提供方便，同時減輕了銀行柜臺壓力，減少了代收差錯，提高了資金安全性和征管效率。
一、充分認識加強征管工作，提高非稅收入質量的重要意義
非稅收入是各級政府財政收入的重要組成部分。加強和規范非稅收入征管，是在社會主義市場經濟條件下，理順政府分配關系，健全公共財政體制，提高政府宏觀調控能力，從源頭上預防和治理腐敗，推動黨風廉政建設的客觀要求。
各地、各部門必須以“*”重要思想為指導，樹立和落實科學發展觀，從建立完善中國特色社會主義公共財政體制，確保我省財政收入增長和繼續當好排頭兵的高度出發，充分認識加強非稅收入征管工作，提高非稅收入質量的重要意義，增強工作責任感和緊迫感，加強領導，明確分工，落實責任，采取有力措施，進一步提高非稅收入征管工作水平。
二、進一步完善非稅收入征管法規政策體系
各地、各部門要遵循“依法征收，依規使用”、“取之于民，用之于民”的基本原則，以國家有關法律法規和政策規定為依據，結合我省實際，進一步研究和推動完善我省非稅收入征管的法規和政策體系，進一步建立健全本地、本部門非稅收入征管的規章制度，確保非稅收入征管工作有法可依、有章可循。省財政廳要加強立法調研，積極研究起草有關非稅收入征管的法規草案，加快我省非稅收入依法征管進程。有關工作，法制部門要予以指導和支持。
三、加大非稅收入征管力度，努力提高非稅收入質量
各地、各部門要按照粵府〔*〕40號文要求，進一步拓展理財思路，深化“收支兩條線”改革，加大非稅收入征管力度，把尚未納入財政管理的非稅收入，盡快納入“收支兩條線”管理范圍。
（一）國有資產（資源）和公共資源（包括有限資源、帶有壟斷性經營牌照資源及其他政府管理的資源）的開發權、使用權、冠名權、廣告權、特許（壟斷）經營權等，應按照《行政許可法》等法律法規的規定，通過招標或拍賣方式有償出讓，所得收益按規定全額上繳各級國庫或財政專戶，實行“收支兩條線”管理。對不同類別、不同特點的國有資產（資源）的有償使用，公共資源開發權、廣告權、經營權等的招標拍賣，應按職責分工由相應的職能部門牽頭負責，財政部門積極配合，共同研究制訂嚴格、規范、具體的征管辦法和操作規程并組織實施。
1．土地、海域、場地等資源的使用權、開發權以及砂、石、礦產資源探礦權、開采權，按有關規定應通過招標、拍賣或掛牌方式有償出讓的，必須嚴格按規定執行。
2．政事業性國有資產出租或轉讓，應盡可能通過公開招租或拍賣方式進行。
3．府投資建設的公共設施（如道路、橋梁、公園、廣場、建筑物等）的戶外廣告權和冠名權，應通過招標或拍賣方式有償出讓。其中，為調動地方的積極性，國道、省道廣告權的出讓收益可以實行省市分成。鼓勵企業投資參與政府
基礎設施建設，對政府與企業合作建設的道路、港口等公共設施，其廣告權、冠
名權等收益歸政府和企業共同擁有。
4．路客運和公交線路（包括城市內、城市間以及城鄉之間的公交線路）的營運權，應按國家有關規定，逐步通過招投標方式確定營運人。條件較好的地區，可開展跨市、跨省客運班線經營權的招投標試點，之后再總結經驗逐步推開。
5．城鄉地下管網開發權、機動車加油站經營權、旅游資源開發權和經營權，應通過招標方式選擇經營者。
6．家小汽車吉祥號牌可實行競價發放。競價發放的號牌不超過每期發放號牌總量的10%，其余全部實行電腦自選。
（二）加強國有資產收益管理。國有資產收益是政府非稅收入的重要組成部分，包括經營收益和非經營收益。國有資產分享的企業稅后利潤，國有股股利、紅利、股息，企業國有產權（股權）出售、拍賣、轉讓收益和依法由國有資產享有的其他收益，都應當嚴格按照規定上繳，防止國有資產收益流失。國有資產收益要逐步納入國家預算管理體系，確保國有資產收益的安全和有效使用，促進國有經濟結構調整和國有企業健康發展。
（三）事業單位向公民、法人和其他組織提供特定服務過程中收取的行政事業性收費，應嚴格執行“收支兩條線”管理，及時足額上繳國庫或財政專戶。事業單位收取的體現政府職能或具有壟斷性的經營服務性收費，都應納入財政管理。
（四）以政府名義獲得的各種捐贈資金，包括以國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織獲得的各種捐贈資金，都應納入財政管理，實行“收支兩條線”管理。
（五）進一步規范行政執法部門罰沒財物管理，按照罰款決定與罰款收繳相分離原則，罰沒收入全額上繳國庫，有條件的地方要建設政府公物倉，加強對罰沒物資和變價收入的監管。
四、加快全省非稅收入征管電子化系統建設
各地、各部門要按照省財政廳、省糾風辦《關于深化收支兩條線改革全面推進非稅收入電子信息管理的通知》（粵財綜〔2005〕108號）的要求，加快全省非稅收入征管電子化系統建設步伐，提高我省非稅收入征管的效率和質量。要將收入項目、收入金額、票據使用、會計報表等納入非稅收入管理系統，逐步實現財政部門、執收單位、代收銀行、人民銀行國庫的網絡連接，實現實時查詢和實時監控非稅收入收繳情況；對涉及中央、省與市、縣分成的非稅收入，實現自動按分成比例分別劃解繳入中央、省、市、縣國庫。
五、進一步規范非稅收入資金管理
（一）各地、各部門要嚴格按規定征管非稅收入，真實反映財政收入情況，不得虛大或少列財政預算收入。政府性基金和罰沒收入，必須全額繳入國庫，納入預算管理；行政事業性收費，根據財政部、國家發展改革委和省物價局、財政廳公布的收費項目目錄，凡應繳入國庫的必須全額繳入國庫，凡應繳入財政專戶的必須全額繳入財政專戶。其他類別的非稅收入，在國家和省未有明確規定前，由各級政府視當地實際決定納入預算或財政專戶管理。
（二）對中央、省與市、縣分成的非稅收入，各地要按照國家和省規定的分成比例和繳交級次，通過各級國庫或財政專戶繳交。各地不得截留或擠占中央和省的分成收入，各部門上下級之間不得直接對非稅收入實行集中、提取和分成。
（三）非稅收入代收銀行必須嚴格按照《中華人民共和國國家金庫條例》及其實施細則等法律法規規定，辦理各類納入預算管理、應繳入國庫的非稅收入資金匯劃工作，準確、及時地將代收資金上解到各級國庫。代收銀行未經財政部門批準不得為執收單位開設任何形式的非稅收入過渡賬戶。
（四）非稅收入收繳過程中，執收單位必須按照《廣東省財政票據管理辦法》的規定，規范使用財政票據，建立財政票據稽查制度。
（五）各地要按照綜合財政預算管理原則，把非稅收入形成的可用財力納入統一的政府預算體系。征收部門的正常經費，由財政部門按征收部門履行職能的需要核定，納入部門預算，實行收支脫鉤管理。
六、加強對非稅收入的監督檢查
1稅制結構優化與征管水平的關系
現代商品經濟社會中的每個人都是理性的經濟人,為追求自身利益的最大化,作為知情者的納稅人,很可能會在稅收制度實施中隱藏自己的涉稅信息､隱瞞自己的涉稅行為而使具體的納稅行為偏離稅制規定,達到其偷逃納稅義務以增加自己當前利益的目的｡因此,必須通過稅收征管才能實現稅收收入,實現稅制設計目標,而納稅人的文化水平､征管機關的自動化､電子化水平等都會影響稅款的征收,因此這就需要政府建立起有效的稅收征管機制,保障稅制的準確實施｡
1.1稅制結構優化需要考慮稅收征管的成本和征管能力
稅制優化和稅收征管是密不可分的,稅收征管是保證稅收制度有效運行的手段,稅收制度目標依賴于稅收征管來實現｡目前納稅成本主要有兩個方面,一是征稅機關從事征稅､管理等活動所產生的成本;二是納稅人在繳納稅款時所付出的人力､物力及所花費的時間等造成的成本｡因此,優化稅制應當考慮到稅務機關的征管費用和納稅人的依從費用[1]｡因此,稅收征管成本對優化稅制目標的實現,產生了較大的影響,其影響在一定條件下可能大到足以扭曲優化設計的稅制目標｡
稅收征管能力對稅制結構優化有制約作用,所使用的稅制模式只有當它與政府征管能力相適應時,才具有實際應用價值｡也就是說,稅收征管所具備的相應的技術手段､征管水平､征管隊伍所具備的相應素質,對稅制的實施必不可少｡因此,必須避免不顧自己的征管能力,片面追求稅制優化,雖然稅制結構設計理論上可能比較好,但由于沒有當前的征管能力作支撐,反而可能導致稅收征管中的稅收流失,不能達到稅制的既定目標｡因此,在政府征管能力許可限度內選擇和調整稅制結構才是最符合實際的｡政府征管能力并不是一成不變的｡政府的征管能力通過充分發揮主觀能動性也是可以提高的,政府征管能力的提高給稅制結構的選擇提供了更大的空間,有助于稅制結構的更加合理､更加完善､更能適應市場經濟的發展｡因此努力提高政府征管能力是我國稅制改革與征管改革長期發展的重要任務｡
1.2稅制優化有助于稅收征管效率的提高
稅收征管能力對稅制結構優化有制約作用,但反過來,政府稅收征管能力､稅收征管環境等因素影響優化稅制設計的同時,稅制結構的優化設計又有助于稅收征管效率的提高｡評價稅收征管效率要從兩方面考慮,一方面要考察取得定量收入所耗費的征管成本;另一方面也要衡量由于政府征管能力不足以及納稅人逃避納稅而造成的稅收損失;同時還應考慮稅收征管能夠征收多大規模的收入,以滿足政府必要支出的需要,又不會對經濟產生過大的消極影響｡因此過于簡化的稅制雖然其征管成本很低,納稅人也難以逃稅,但集中的收入有限,又不夠公平｡而符合實際的合理的稅制結構,一方面有利于征集到適度規模的稅收收入,滿足了政府必要的支出,發揮了稅收的職能;另一方面也使稅收征管部門有能力承擔征管任務,做到應收盡收,能較好實現稅制結構設計的目標｡同時,合理的稅制結構也有利于減輕納稅人的抵觸情緒,有利于納稅人對政府職能部門的監督,有利于納稅人之間的相互監督,這一切無疑會提高稅收征管效率[2]｡
2提高征管水平的措施建議
2.1建立健全稅收法律體系,不斷改進和完善稅源管理､稅種管理
稅收征管是以完備的法律制度為依托的,稅收的繳納在一定程度上是納稅人的非自愿行為,稅收征管的實施需要有確實､明確的法律依據｡因此,稅收征管程序､方法､手段及相關措施都應有明確的法律規定,使稅收征管的一切行為都在法律的框架內進行,有法可依｡我國應盡快制定和頒布適合我國情況的稅收基本法,作為我國稅收工作的根本大法?鴉提升現行各稅收法律的級次?鴉加強稅收法律對征稅人的約束,對稅收征管手段､措施和操作規程在法律上做出明確規定,保證稅務機關依法行政,做到有法可依､有法必依,從而健全稅收征管實施的法律依據,真正使各行為主體的任何稅收行為都根據法律的規定來進行｡
同時應進一步加強稅收經濟分析,以稅收彈性和稅負分析為突破口,有針對性地開展各稅種､行業､地區､納稅人的稅收與經濟的對比分析,找出管理中的薄弱環節和問題,提高征管的質量和效率｡積極探索建立稅收經濟分析､企業納稅評估､稅源監控和稅務稽查的互動機制[3]｡還要切實加強戶籍管理,充分運用經濟普查､工商登記等數據資料,強化對納稅人戶籍信息的動態管理｡落實稅收管理員制度,制定工作規范,狠抓責任落實,充分發揮其在稅源管理中的作用｡加強納稅評估,完善評估指標體系,規范評估結果的處理,提高納稅人依法納稅的遵從度,促進納稅人如實申報納稅｡通過落實增值稅申報納稅“一窗式”管理操作規程,規范增值稅網上申報管理,強化票表比對及推行增值稅防偽稅控“一機多票”系統,將增值稅普通發票納入防偽稅控系統管理｡進一步完善對“四小票”和稅務機關代開增值稅專用發票抵扣的清單管理,繼續采取加強商貿企業增值稅管理的一系列措施,使國內增值稅收入大大高于工商業增加值增長｡深化企業所得稅管理,完善管理辦法,堵塞管理漏洞,實行新的納稅申報表,改進匯算清繳工作,規范稅前扣除標準,改進匯總納稅管理辦法｡加強個人所得稅征管,建立高收入者納稅檔案,強化企業､機關事業單位代扣代繳,推進個人所得稅全員全額扣繳申報管理工作等｡
2.2加速建立符合我國國情的稅務管理信息系統,進行管理創新,實現人機的最佳結合
建立符合我國國情稅務管理信息系統,是我國稅收征管歷史上具有劃時代意義的大事,將使我國稅收征管水平提高到一個新的層次｡1995—1997年間,增值稅發票存在很多問題:假發票滿天飛､虛開發票的案件年年層出不窮,但通過信息化就控制住了,增值稅的生命線保住了,新稅制也保住了｡近年來,我國逐步建立的稅務管理信息系統,其基本模式是以稅務總局､省､地､縣局四級為主干網,以統一規范的征收管理系統為平臺,以稅收企業管理應用系統(包括公文處理､稅收法規查詢､財務管理､人事管理､后勤管理等系統)外部信息應用管理系統(包括互聯網､各級政府和有關部門以及納稅人信息的采集和使用等)､稅收決策支持應用系統(包括建立在綜合數據交換處理系統之上的稅收預測､分析等輔助決策應用系統)為子系統｡通過積極整合各項信息資源,進一步強化和拓展數據分析應用,依托信息化開展納稅評估工作,提高各稅種稅源管理水平｡通過加強信息化基礎建設,構建數據處理分析體系,提供支持各稅種管理部門的數據分析應用平臺,為查找征管工作的薄弱環節和加強稅收科學化､精細化管理提供了有效幫助｡稅務管理信息系統的建立客觀上要求稅務機關加強管理,并在管理觀念､管理體制､管理方法上進行創新,不斷提高稅務人員的業務水平和能力,真正做到人機的最佳結合,充分利用機器設備,最大限度地發揮人的潛能｡
2.3大力整頓和規范稅收秩序,加大涉稅違法案件查處力度
稅務部門應深入開展整頓和規范稅收秩序,重點查處涉稅違法案件和組織稅收專項檢查,加大對涉稅違法行為的查處和打擊力度,對房地產業及建筑安裝業､服務娛樂業､郵電通信業､金融保險業､煤炭生產及運銷企業､廢舊物資回收經營企業及用廢企業和高收入行業(企事業單位)及個人的個人所得稅等進行稅收專項檢查,并選擇一些重點地區和征管薄弱領域進行稅收專項整治｡要建立起有效的稅收稽查機制,確定合理的稅收稽查面,提高稅收稽查的針對性和準確度?鴉提高稅收稽查的技術水平,提高稅收檢查人員的業務水平,使稅收檢查人員能夠適應當前稅收征管模式條件下對稅收稽查的要求｡進一步完善稅收征管機制以達到稅收征管的目的,即促使納稅人依法納稅｡但目前我國稅收處罰力度較弱,稅收稽查技術和稽查水平不高｡如個人所得稅逃稅現象十分嚴重的主要原因之一,就是我國個人所得稅法對逃稅的懲罰太輕｡雖然在《稅收征管管理法》中,對偷稅做了較為嚴厲的處罰規定,但實際對個人偷逃所得稅發現率較低,實施處罰往往較輕,使偷稅機會成本較低,偷稅比重較大｡針對此種情況,我國應加大稅收處罰的力度,提高納稅人偷逃稅的機會成本,對依法納稅起到應有的激勵作用｡
3結束語
稅制結構優化設計涉及很多方面,征管能力和征管水平只是影響優化稅制結構的一個方面,但征管水平的高低對設計稅制結構的目標實現具有極其重要的影響,因此,進一步加強稅收征管水平,對設計優化我國稅制結構,實現稅收職能都具有重要的現實意義｡
參考文獻:
非稅收入是政府部門利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務過程中取得，用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是國民收入再分配的一種重要形式。政府非稅收入管理范圍包括：行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。
近年來，隴南市在非稅收入管理方面,以加強預算外資金和罰沒收入管理為重點，開展了許多有益的探索，并取得了一定成效。針對預算內外財政管理脫節的狀況，每年都制定了預算外資金綜合預算安排的意見，出臺了《隴南地區實施收支兩條線管理暫行規定》（隴署辦發[2003]32號），對不同性質單位的預算外收入按不同比例進行統籌，納入預算管理，剩余部分繳入財政專戶，實行收支兩條線管理，并在2005年試編了市級綜合預算。通過對預算外資金的統籌管理，有力地改善了機關和事業單位的辦公辦學條件，體現了集中財力辦大事的原則。雖然我市在非稅收入管理上做了許多工作，一定程度上緩解了財政壓力。但是，非稅收入管理不規范、“三權”不到位、法制不健全等問題仍然未從根本上得到解決，在一定程度上影響了政府職能正常發揮和財政經濟的健康運行。隨著公共財政框架的建立，根據原來預算外資金的管理模式來管理非稅收入，已明顯不適應工作要求。目前，按照現有的機構設置和人員根本無法對市直所有單位的非稅收入進行有效管理，致使部分工作流于形式，不能對市直非稅收入進行全面、準確、規范的征收管理，存在的突出問題是：
1、管理范圍不全面。當前，非稅收入基本局限于預算外資金管理范圍，在征收管理中帶有濃重的部門色彩，對國有資本經營收益、城市資產經營及特許權使用費、行政事業單位國有資產有償使用收入、國有土地收入、礦產資源收入以及行政事業單位接受的捐贈收入等都還沒有完全納入財政管理范圍，對單位的非稅收入項目及標準缺乏有效管理，由于范圍不全，致使部分非稅收入仍沒有納入財政部門管理。
2、征管主體不明確。由于沒有一個統一的收入管理機構，目前形成了多頭征收，分散管理的格局，不僅肢解了政府非稅收入管理職能，分散了征管力量，造成收入流失，而且增加了征收成本，降低了管理效率，致使個別單位存在“收費養人”現象。
3、管理制度不完善。我市雖然在預算外資金管理方面做了大量工作，出臺了一些規章制度，但和中央和省上關于加強非稅收入管理的要求相比，仍然表現出制度滯后，不能全面涵蓋非稅收入?，F有的預算外資金管理的有關規定已不完全適應非稅收入管理的要求，急需制度上予以完善。
4、資金管理不到位。由于不能全面、準確地掌握各部門和單位的非稅收入收繳情況，致使非稅收入仍處于單位“自收自支、多收多用”的管理階段，部分收入游離于財政部門監管范圍以外，收入分配中苦樂不均的現象還是比較明顯，削弱了財政的管理職能和政府的調控能力。
5、監督機制不健全。由于尚未建立科學、規范、完善的非稅收入管理機制，加上財政部門受機構、人員等因素的制約，監督范圍和力度不夠，缺乏對非稅收入的監控，致使單位執收執罰行為不規范，財政收入不能及時上繳國庫和財政專戶，個別單位仍然存在坐收坐支財政收入和違法使用票據的現象。
二、切實規范和加強非稅收入管理的必要性
1、切實規范和加強非稅收入管理是建立社會主義市場經濟相適應的公共財政體制的必然要求。1996年，國務院出臺了《關于加強預算外資金管理的決定》，1997年，甘肅省人大又頒布了《甘肅省預算外資金管理條例》，2001年，《國務院辦公廳轉發財政部關于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理意見的通知》指出，“將對非稅收入和稅收收入收繳制度實施改革”，黨的十六大、十六屆三中全會和《國務院全面推進依法行政實施綱要》進一步提出了“實行全口徑預算管理，清理和規范行政事業性收費等政府非稅收入”的要求。2002年10月，甘肅省政府辦公廳印發了《甘肅省行政事業性收費收繳分離辦法》，進一步規范了非稅收入管理工作，2004年7月，財政部印發了《關于加強政府非稅收入管理的通知》，明確界定了非稅收入的管理范圍、資金性質和管理辦法。這些法規政策的頒布，為加強非稅收入管理提供了法規保證。隨著經濟發展和財政改革的深化，在新形勢下，切實規范非稅收入管理是推進改革與謀求發展的大勢所趨，是落實黨的十六大精神，實踐“三個代表”重要思想的必然要求；是推進依法行政、建設法治政府的迫切需要；是深化財政改革、建立和完善公共財政體制框架的重要基礎。各地的實踐證明，建立非稅收入管理機制，既是全面深化“收支兩條線”改革的必然結果，也是落實《國務院全面推進依法行政實施綱要》，建立與社會主義市場經濟要求相適應的公共財政體系，不斷發展、完善和創新財政管理體制的必然要求。
2、切實規范和加強非稅收入管理是增強政府宏觀調控能力，做大財政收入蛋糕的必要措施。近年來，隨著綜合財政預算、部門預算、國庫集中支付、政府采購制度等一系列財政改革力度的不斷加大，為理順政府收入分配關系，逐步建立適應社會主義市場經濟要求的公共財政框架打下了扎實的基礎。但是，政府非稅收入多頭管理，多數收入沒有納入財政預算管理，是公共財政建設的薄弱環節。清理規范政府非稅收入是財政部門依法行政、依法理財的重要內容，依法行政、依法理財的中心任務是建立公共財政體制。因此，加強和規范非稅收入管理，是公共財政建設的重要內容，有利于理順和完善財政的管理職能，進一步規范政府分配關系，是深化財政改革措施的助跑器。同時，隨著財政部門農稅收入的取消，財政部門組織收入的重點將是政府非稅收入。目前，我市市級納入財政管理的非稅收入占同期市級財政包干財力的30%左右，在市本級沒有重點支柱財源的情況下，加強政府非稅收入管理將成為今后市級財政收入增長的重要手段，加上撤地設市后市區事權劃分因素,成立專門的非稅收入機構后，通過清理、規范政府非稅收入，大力挖掘非稅收入的潛力，可以進一步做大地方財政收入的蛋糕，促進地方財政收入的穩定增長。
3、切實規范和加強非稅收入管理是優化經濟發展環境，從源頭上治理和預防腐敗的重要保障。收支兩條線改革是從源頭上治理和預防腐敗的重要措施。近年來，財政部門配合紀檢監察部門做了大量工作，取得了一定的成效，但是，由于預算外資金長期分散在各部門、各單位，給一些部門和單位截留、挪用、坐支等違紀違規行為造成了可乘之機。這是一種制度上的漏洞，需要從制度完善上下功夫。政府非稅收入作為政府稅收收入的補充，從理論上提供集中收繳、堵塞管理和制度漏洞的政策依據和有效手段。要徹底改變長期以來形成的非稅收入“誰收誰用”的傳統作法，為部門預算和國庫集中支付打下堅實的基礎，就必須把非稅收入視同稅收一樣，將其征收管理權限集中于財政部門，以抓稅收征管的力度規范非稅收入管理。只有實現對所有非稅收入的統一征管，統籌安排，才能真正從源頭上規范非稅收入行為，優化經濟發展環境，完善收支兩條線改革的內容。因此，規范非稅收入管理本質上是依法理財的客觀要求。從管理機制而言，科學、有效地設置管理機構應當是治本之舉，也是必由之路，勢在必行。
三、切實規范和加強非稅收入管理的對策建議
(一)真正形成規范和加強非稅收入管理的共識。要充分認識規范和加強非稅收入管理的重要性和必要性，并把它作為規范政府收入行為，治理經濟發展環境，推進財政改革和健全財政運行機制，加強廉政建設，促進經濟社會發展的重大舉措。按照建立和發展社會主義市場經濟體制的要求，樹立規范非稅收入管理與加強稅收征管同等重要的思想認識，逐步淡化預算外資金概念，盡快建立起非稅收入管理的新理念，把思想真正統一到非稅收入“所有權屬國家，使用權歸政府，管理權在財政”的共識上來。進一步明確非稅收入是國家財政收入的重要組織部分，不是部門和單位的自有收入，必須由政府財政部門統一歸口管理。
(二)明確非稅收入征管主體。非稅收入是政府部門在行使其職能過程中形成的政府性收入，也是財政收入的重要組成部分。從非稅收入的屬性來看，非稅收入征管主體只能是財政部門。為切實規范和加強非稅收入管理，各級政府必須明確財政機關是非稅收人的主管部門，并積極創造條件，在財政機關內部設立專門的非稅收入管理機構。配備強有力的專職人員，充實非稅收入征管人員，確保非稅收入征管工作落到實處。對所有非稅收入實行統一征收，統一管理，統一執法。代表本級政府負責所轄區域內非稅收入“征、管、查”等工作，真正建立起與社會主義市場經濟體制相適應的非稅收入管理體系。
當前，預算外資金等非稅收入規模大、范圍廣、項目多，財政對非稅收入的依存度較高。自1998年以來，即墨市堅持以全面實行“收支兩條線”管理為目標，緊緊圍繞綜合財政預算管理，從源頭入手，實行“票款分離”征收辦法，強化收費征管及監督，取得了明顯的成效。
第一，非稅收入征管改革得到深化。自2000年以來，對全市預算外資金等非稅收入的征收全面推行了“票款分離”制度，實行部門開票、銀行收款、財政統管的管理體制，收費指定專業銀行代收，有效地從源頭上堵塞了擅自設立收費項目或提高收費標準、截留隱瞞收入、坐支挪用等違法違紀現象的發生，維持了財政正常分配秩序。
第二，綜合財政預算管理力度加大。根據有關規定，將部門、單位依法收取的非稅收入統一納入財政專戶管理，建立了“部門單位征收，財政統一監管，政府審批使用”的管理體制，實行預算內外合并拼盤使用，大大提高了財政資金使用效益。同時，按照定員定額原則，對部門、單位的支出進行分析測算，根據人員經費按實計，公務業務費分標準，購置修繕等專項資金視財力，大宗物品統采購的辦法，對單位支出實行預算內外捆綁使用。單位總支出確定后，先自預算外安排，不足部分自預算內補齊，對單位收入預算大于支出預算的，收支結余作為政府統籌資金，用于全市重點工程建設。在預算執行中，嚴格預算程序，強化預算管理，做到無預算不開支，有預算不超支，超預算不撥款。同時，按照“超收分成，節余留用，超支不補”的原則，在預算外資金收支計劃下達后，對年終收入超計劃的，超計劃部分市政府與單位按一定比例分成，充分調動征收單位的積極性。
第三，財政專戶管理進一步加強。在收入賬戶管理方面，取消了各單位的預算外資金等非稅收入過渡賬戶，由市財政統一在各專業銀行設立財政專戶，用于各項非稅收入收支統一核算和集中管理，收取的非稅收入通過銀行代收網點及時劃解財政專戶，嚴格“收支兩條線”管理規定，有效地遏制了收入資金分散在各部門單位存款賬戶上而難以監管的現象。
在支出賬戶管理方面，根據部分部門單位銀行賬戶開設不規范、多頭開戶等情況，2002年即墨市成立會計核算中心，將71個收費單位納入會計核算中心，由單位分散核算改為統一核算。同時，加強了行政事業單位銀行賬戶管理，取消74個單位61個收入過渡戶，由財政部門將預算內和預算外資金直接撥付會計結算中心，其他資金一律不得存入該賬戶。通過上述做法，進一步規范了單位收支行為，促進了廉政建設。
第四，收費票據管理制度進一步健全。收費票據管理是預算外資金等非稅收入征管的源頭和基礎。為此，建立健全了嚴格的票據領用和繳銷制度，對各種票據嚴格實行“按月審驗，驗舊換新”制度，并視單位特點，嚴格控制發售數量。單位繳銷票據時，嚴格核對收費項目、收費標準、上繳財政情況等，如發現問題，停止供應票據，并按規定進行處理。同時，建立了票據有獎舉報制度，在廣播、電視、報紙上公告，宣傳票據有關政策，并設立舉報電話，對不按規定使用收費票據的，按規定嚴肅處理，達到了以票控管、以票控監的目的。
第五，財政性資金調控力度加大。將預算外資金等各項非稅收入全面納入政府調劑資金收支管理，對一般性預算外資金按年初各部門單位收入預算扣除正常支出后，統一集中統籌，增強了財政性資金宏觀調控能力。2000年～2005年，政府統籌資金累計近12000萬元，重點用于城市基礎設施建設、科技教育事業等重點項目支出，不僅提高了財政資金的使用效益，而且促進了地方各項事業發展。
第六，“收支兩條線”監管工作得到強化。一是建立收支稽查制度，由各部門抽調專業人才成立稽查科，專門負責對各部門單位預算外資金等非稅收入日常收支及落實“收支兩條線”管理規定情況進行不定期檢查和抽查，對預算外資金等非稅收入征繳、使用情況進行跟蹤處理和監控，及時發現問題，堵塞漏洞。二是實施專項檢查制度，自1998年以來，每年由市財政牽頭，市監察、審計、物價部門配合，對市直部門單位預算外資金等非稅收入落實“收支兩條線”管理規定組織專項檢查，對檢查中發現的問題及時進行處理，嚴肅了財經法紀，有效地防止了“三亂”、濫支濫用資金、私設“小金庫”等違規問題的發生。
非稅收入征管中存在的問題
經過多年堅持不懈的努力，即墨市預算外資金的非稅收入管理工作取得了一定的成績。特別是自1998年以來，即墨市按照中央的部署和要求，狠抓預算外資金的非稅收入“收支兩條線”落實工作，廣泛開展預算外資金的非稅收入清理檢查，規范收費、票據和賬戶管理，初步改變了預算外資金的非稅收入管理工作薄弱的局面，使即墨市預算外資金等非稅收入征管取得了一定的成效。但由于非稅收入涉及面廣、項目多，征收方式復雜等特點，在實施過程中仍存在許多亟待解決的問題。
第一，界限模糊不清。目前，“收支兩條線”管理范圍包括行政事業性收費、政府性基金、罰沒收入，沒有包括諸如國有資產經營收益等政府取得的其他非稅收入，預算外資金與行政事業收費、政府基金之間存在概念交叉問題，致使管理上存在一定漏洞。部分部門單位將非稅收入甚至收費項目，下放到所屬事業單位、企業或社會團體收取，形成了單位財務收支體外循環。少數部門單位未經批準將行政事業性收費轉為經營收費，逃避“收支兩條線”管理和監督。不僅造成政府分配秩序混亂，導致財政職能虛位，財政資金流失，還助長了“三亂”現象的滋生?！〉诙?，非稅收入征管過于分散。目前，行政事業收費、政府性基金等非稅收入基本上由財政部門制定或參與制定，而非稅收入征收主體是各行政事業單位和社會團體。執法主體過于分散，形成了多方征收、多家使用、多頭管理的格局。因此，在非稅收入征管過程中，部分征收主體因部門單位利益的驅動，收費行為不規范，亂收、亂罰等現象時有發生，嚴重破壞了非稅收入征管的嚴肅性。
第三，非稅收入征管存在不確定性因素。在編制綜合財政預算時，部分部門單位輕視預算外資金管理的非稅收入，收入填報不真實、少報、漏報，而對預算內資金很重視，出現了“重預算編制，輕收入管理”的傾向。同時，實施以零基預算為基礎的綜合財政預算后，個別部門單位支出范圍、標準都是統一的，非稅收入的多少與支出的預算安排已完全脫鉤，挫傷了少數部門單位非稅收入征管的積極性。加之非稅收入征收標準浮動幅度過大，少數人員擅自減、緩、免，收“人情費”，造成了財政性資金的大量流失。
第四，少數部門單位收費和票據管理混亂。主要表現在少數部門單位對收費和罰沒票據管理松懈，不按規定使用財政統一收費票據，有的開票收款長期不結賬，
有轉讓、代開、串開、遺失票據等現象，有的罰沒款不用規定罰沒票據，直接坐支罰沒款。
第五，非稅收入的使用監管力度不夠。雖然政府對預算外資金等非稅收入實施了集中收支管理，并進行了資金統籌，但是大量資金依然是誰征誰用，部分部門單位經費開支比較浪費、數額較大，缺乏強有力的監督措施，從而降低了非稅收入使用效益，沒有真正發揮出緩解財政困難、支持地方經濟發展的作用。
第六，中央、省對垂直管理部門預算外資金管理辦法存在較大漏洞。目前省以下工商、交警、技術監督等部門收取的預算外資金實行上交省財政專戶管理辦法。實踐證明這種辦法存在漏洞，形成上級部門管得著看不見、地方財政看得見管不著的局面，坐收坐支現象難以杜絕。
加強非稅收入征管的探討
通過對即墨市預算外資金等非稅收入征管改革實踐的調查研究，針對上述存在的問題，應積極采取有效措施，進一步促進非稅收入征管體制改革，建立健全非稅收入征管及監督制度。
第一，合理確定非稅收入范圍，納入“收支兩條線”管理。明確提出非稅收入新概念，合理界定非稅收入范圍，即將行政事業性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發行費、以政府名義接收的各項捐贈收入、國有資產經營收益、國有企業稅后利潤、主管部門集中收入等統一界定為非稅收入。同時各項非稅收入必須嚴格依照財政部門規定全額上繳財政專戶和國庫，實施“收支兩條線”管理，并納入部門預算編制管理范圍，逐步將游離于財政監管以外的非稅收入納入財政專戶。
第二，加快法制建設，完善征管體系。對非稅收入的征管必須有法律、法規作為依據，為此應加強非稅收入征管的法制建設，逐步將非稅收入的征管納入法制化軌道。明確非稅收入的征管范圍、征管權限、票據管理、資金解繳、預算編制、監督檢查等內容，使非稅收入的征收與管理的每一個環節都處于嚴密監控之下。同時，進一步深化“票款分離”收繳，做好日常非稅收入收繳工作，逐步完善非稅收入征管體系。
第三，強化財政專戶管理，深入開展國庫集中收費制度。明確一級財政只能設立一個財政專戶，而取消現行的財政部門按資金的類別設立多種財政專戶狀況，逐步完善分級財政專戶管理制度，確保各項非稅收入按財政級別直接繳國庫或財政專戶。在“票款分離”和“收支兩條線”管理的基礎上，深化國庫管理制度改革，深入落實集中收費制度，將部分二級單位納入會計核算中心實行集中核算，建立財政國庫單一賬戶，通過財政資金核算中心結算，取消各部門單位開設的基本賬戶。在收入征解方面，通過銀行代收網點直接繳國庫或財政專戶。在資金使用方面，人員經費實行工資統一發放到個人；公用經費實行均衡撥付，從結算中心賬戶直接劃轉到商品供應商或勞動提供者的賬戶，業務費實行“收支掛鉤，比例撥付”；部分單位只從結算中心提取限額現金作為零星支出的備用金。
中圖分類號：F810.42文獻標志碼：A文章編號：1673－291X（2008）06－0013－02
一、我國稅收調控收入差距的困境分析
稅收作為政府宏觀調控的重要手段，在改善收入差距狀況方面，具有其他政策手段不可替代的作用。這已為西方發達市場經濟國家發展實踐所證實，但在我國市場經濟發展中，由于稅收制度的建立與完善相對滯后于經濟發展實踐，使得稅收對收入分配差距調控方面面臨諸多困境。
（一）稅制結構缺陷導致調控收入差距力不從心
所謂稅制結構，是指一國稅收體系中，不同稅系、稅類之間的地位及相互關系，其中主輔稅系的確定是稅制結構選擇的核心，也是稅制結構模式的主要標志。
我國稅制是以流轉稅為主體稅的稅制結構，在這一稅制結構下，流轉稅的財政收入職能和資源配置職能得到了充分發揮。但是所得稅，特別是個人所得稅的地位和作用受到了極大的限制，規模上的微不足道，使得我國現行稅制對居民收入差距的調節上無法發揮其應有的作用。
（二）稅收調控體系不健全形不成多稅種協同調控合力
通常而言，稅收調控收入分配是通過對居民收入的分配、使用、積累等多個環節的稅種予以作用和實施的。目前，在西方發達國家中，稅收調控已成為政府調控收入分配的主要手段，并相應建立了完備的收入分配稅收調控體系。各國家普遍建立了以個人所得稅為主，以遺產稅、贈與稅、財產稅、消費稅和社會保險稅為輔的稅收調控體系。發展中國家受經濟發展條件制約，其中個別稅種尚未建立，但大多數國家都至少有個人所得稅、社會保險稅、財產稅等三四個稅種搭配使用，最大限度的發揮收入分配調控作用。
而我國現行稅制對收入分配調控的稅種體系極不完善?，F行稅制的收入分配調控主要靠個人所得稅，存在嚴重的稅種體系不健全問題，最嚴重的是社會保險稅、遺產稅和贈與稅的缺失。使我國稅收調控收入分配難以形成合力，進而使稅收調控收入分配功能因受到極大限制而調控效應弱化。
（三）具體稅收制度不完善制約收入差距調控功能發揮
我國現行稅收制度對居民收入產生調控效應的具體稅種主要有個人所得稅、消費稅、財產稅，而這三種稅收制度不同程度地存在不完善問題。
1.個人所得稅對收入分配調控存在的問題。首先，課稅模式不合理，我國現行個人所得稅制實行分類分項征收，對不同來源的所得采用不同的費用扣除方法、適用不同的稅率，這樣，對于收入水平相同的個人之間，由于收入來源不同，承擔的稅收負擔就不同，這不利于收入公平分配。其次，稅基確定不科學。我國個人所得稅的稅前扣除標準，只考慮了個人的生計需要，而沒有考慮到個人的自然狀況，如婚否、贍養家庭人口的多少、子女教育費用等，這不能充分體現量能原則。再次，稅率設計不合理。對工薪所得采用九級超額累進，最高稅率為45%，而對利息、股息、紅利所得則采取20%的比例稅率，不利于稅收對收入差距調控公平作用的發揮。
2.消費稅調控收入分配作用甚微。首先從征稅范圍來看，我國1994年的消費稅稅目是按照20世紀90年代初消費品分類進行設置的。多年來，消費稅稅目調整嚴重滯后，使消費稅的調控目標已偏離其征收初衷，也難以發揮消費稅對個人收入分配的調節作用，甚至起到逆向調節，在生產環節向生產經營者征收消費稅，只有存在稅負轉嫁時，消費稅對居民的購買能力和收入狀況產生影響，進而發揮對居民收入分配的調控作用。近年來，在我國面臨通貨緊縮的情況下，消費者購買欲望不強，消費稅對居民收入的調節作用不大。
3.財產稅體系不健全。在我國居民財產總量不斷增多，結構日益復雜的情況下，財產擁有差異已逐漸成為居民收入分配差距的重要因素，所以，財產稅應成為稅收調控的重要方面，但我國現行財產稅，征稅范圍狹窄，計稅以房產原值作為計稅依據，影響財產稅的收入調控效應發揮，
（四）稅收征管能力與水平落后抑制收入差距調控作用發揮
稅收征管水平是稅收調控作用有效發揮的基礎和保障，再完善的稅收制度，如果沒有強有力的征管手段相匹配，也難以在實踐中發揮其應有的作用。我國的稅收征管發展嚴重滯后于經濟發展進程，不能適應市場經濟發展的客觀要求。稅收征管制度本身尚不完善，一些必要的稅收征管工作尚未形成法規，我國現行的稅收征管水平和力度仍比較弱，稅收征管工作難以保障稅收調控收入分配差距作用的充分發揮。
二、我國稅收調控收入差距的對策選擇
（一）重視公平效應，科學定位稅收調控收入差距的政策目標
稅收調控作為國家經濟調控手段與措施的重要組成部分，總體而言，兩者的調控目標在總體上是一致的。在我國以“效率優先，兼顧公平”的發展戰略中，大量的稅收優惠政策為東部沿海地區的經濟崛起、為非國有經濟的迅猛發展壯大作出了突出的貢獻，但與此同時，稅收在促進公平方面卻相對乏力。為此，應注重稅收調控的社會性效應和公平職能，特別是稅收調控收入差距方面，應強調其公平效應，保持其政策目標的相對獨立性，以維護社會公平和穩定。
（二）完善現行稅收制度，強化稅收調控收入差距職能
1.切實凸顯雙主體稅制，優化稅制結構。在稅收體系中所得稅，特別是個人所得稅對收入分配的調控功能最為直接和適用。在西方大多數市場經濟國家中，個人所得稅是主體稅種，從而為西方國家稅收制度具有較強的調控功能奠定了重要基礎。所以，在我國應改革現行稅制，增加個人所得稅比重，降低流轉稅比重，構建我國以增值稅和個人所得稅為主的雙主體稅制，為強化我國稅收制度對收入分配調控功能奠定基礎。
2.完善稅收調控體系，提高收入分配調控效率。稅制中的各個稅種對收入分配的調控力度、調控環節和調控重點各有不同。建立健全稅收體系，在多個方面、多個環節和多個角度協同對居民收入分配予以調控，能使稅收對居民收入分配的調控產生合力并提高調控效率。在我國現行稅制中，存在著相應嚴重的稅種缺失，因此，應結合我國具體國情，及時開征缺失稅種（如遺產贈與稅），并確立各相關稅種的主輔地位，形成多稅種相互配合、協調運用的稅收調控體系，進而達到事半功倍的功效。
3.重點改革個人所得稅制，強化收入分配調控功能。首先，逐漸調整征收模式。從我國居民的納稅意識和法制觀念、經濟的核算水平和資料的可獲得程度出發，目前比較可行的是部分分類征收與部分綜合征收模式。其次，合理界定稅基。應及時地通過補充法律法規或對法律法規的補充解釋，拓展個人所得稅的課稅范圍。對一些已免稅的項目，也應根據形勢的變化及時予以修改；個人所得稅的生計費扣除先采取分檔次定額扣除的辦法，按贍養人口、主要扣除項目情況分成幾種類型定額扣除。再次改革和完善稅率體系。應本著勞動收入不高于非勞動收入稅負的原則，結合分類征收方式改革加以改進，但應盡可能采用累進稅率，以維護社會公平。
（三）強化外部環境建設與配套措施實施
加強稅收調控作用發揮，不僅需要稅收制度的完善，而且需要外部環境的建設和配套措施的配合。從某種意義上講，稅收外部環境的建設狀況和配套措施的完善程度，直接制約著一個國家稅收調控作用的實現程度。
1.加強外部環境建設。稅收調控外部環境建設，主要包括經濟環境、社會環境和法制環境三個方面：
首先，應加強稅收調控的經濟環境建設，即通過健全的市場經濟體制，規范初次分配秩序，為稅收調控收入分配奠定基礎和創造條件。其次，加強稅收調控的社會環境建設，其核心是居民納稅觀念與社會責任意識狀況。應加強稅收宣傳，提高納稅的主動性和自覺性，促進稅收調控收入分配效應提高。再次，加強法制環境建設，即強化法制，嚴格執法營造稅收的法律氛圍。稅務機關要在依法納稅，違法嚴懲上強化對納稅人納稅意識的法制教育或者說懲罰性教育，使納稅人懂得違法的后果，避免納稅人產生一種僥幸心理，營造嚴肅有序的稅收法制環境。
2.完善稅收調控配套措施。稅收作用發揮需要良好的外部環境，同時還需要建立和完善相關配套措施以促進稅收制度的順利實施。目前而言，需要完善的稅收征收的配套措施主要包括：個人收入的確認和登記制度；銀行個人存款實名制度；稅收中介體系等。
首先，建立個人收入的確認制度和登記制度。建立個人的確認制度，使納稅人的所有各種收入都納入所得稅范疇，并計入稅務機關的個人所得稅征收信息庫，形成對個人所得稅稅源的全面、綜合監控體系而防止稅源流失，使個人所得稅對個人收入分配的稅收調控作用充分發揮。
其次，全面實施銀行個人存款實名制。我國現在已開始實施銀行存款實名制度，但并不是完全意義上的銀行存款實名制，其范圍僅限于個人新增的銀行存款部分，并未能覆蓋全部個人銀行存款。這種不完全的個人存款實名制難以對個人收入實施全面的稅收調控。另外，發展稅務中介機構，也是規范稅收征管，提高稅收調控效率的有效途徑。
參考文獻：
中國分類號：F810.42
文獻標識碼：
A
文章編號：1003-7217(2010)03-0093-04
一國稅收遵從度越高，國家稅收收入流失就越小，稅收就越能發揮其在社會資源配置和收入再分配等方面中的宏觀調控作用。目前，稅收不遵從不僅破壞了我國公共服務與稅收之間的正常關系，造成政府稅收大量流失，導致公共服務缺乏足夠的資金保障；而且扭曲了我國國民收入的分配，加劇了收入分配不公，引發了民眾不公平感，對國民經濟穩定增長和社會和諧產生極大危害。加強對我國稅收遵從影響因素及其作用機理的研究，可以減少稅收不遵從行為發生，提高稅收遵從度。
一、文獻綜述
稅收不遵從行為始終是困擾各國政府的一道難題，即使是在稅收征管水平較高的美國，稅收不遵從行為也較為普遍。1998年美國國內收入署進行的納稅人遵從度量項目(Taxpayer Compliance Meas－urement Program)顯示，42％的納稅申報表在一項或多項收入項目上申報不足，61％的納稅申報表在一項或多項扣除項目上申報過度；為此，有關如何提高稅收遵從的研究也陸續多了起來。Allingham，Sandmo-Becker的犯罪經濟學理論、Arrow的風險和不確定性經濟學理論的啟發，在1972年對稅收遵從進行了開創性的研究，他們創建的逃稅模型(被稱為Allingham-Sandmo模型)是研究稅收遵從問題的經典模型，對納稅人是如何做出稅收遵從或稅收不遵從的決策進行了研究。模型在幾個基本假設下得出如下結論：個人收入的變化對納稅人申報額的影響不確定；稅率的變化對納稅人申報額的影響不確定；稅務機關查獲逃稅概率和罰款比例的提高將減少納稅人的逃稅活動，這表明稅務機關可以通過加強征管、提高對稅收不遵從行為的處罰力度來抑制逃稅行為。在Allingham-Sandmo模型中，考慮了個人收入、稅率、查獲概率以及罰款比例對納稅人稅收遵從的影響。Henk Elffers，Dick J.Hessing(1997)認為在稅制設計時有意提高預扣稅款可以提高稅收遵從，因為人們往往將獲得稅款返還視為一種獲得，而將補繳稅款視為一種損失。Clotfeter(1983)，Feinstein(1991)的實證研究表明稅收遵從度隨年齡的上升而上升。
隨著對稅收遵從研究的深入，一些原來被忽略的因素也被發現在稅收遵從中起著不可忽視的作用，納稅人社會不公平心理就是其中之一。國外學者對納稅人不公平心理影響稅收遵從進行了一些研究，其理論主要集中在以下幾個方面：Spicer，Bec－ker(1980)；Webley，Morris，Amstutz(1985)設計了實驗測試可感知的稅收不公平與稅收不遵從之間的關系，實驗結果表明，當納稅人感覺到自己在稅收上受到了不公平的待遇時，他們往往會通過偷逃稅來恢復公平；且稅率與逃稅率成正比例關系。Tyler(2002)等學者設計了一些實驗來檢驗公平感覺與稅收遵從之間的關系，研究結論證明，在現行稅收制度下感覺受到了不公平的待遇的納稅人更有可能通過逃稅來恢復公平。Cowell(1990，1992)，Falking(1988)建立了反映納稅人覺察到的公平性與稅收遵從關系的模型，理論分析顯示稅收遵從隨納稅人在公共物品中享受的份額的增加而降低；與之相反的是，Alm所進行的模型分析表明納稅人的稅收遵從程度隨他享受的公共物品的程度的增加而增加。
Clotfeter的分析結果顯示，隨著收入的增加，邊際稅率的提高，少報所得額增加。根據納稅申報表的類型不同，少報所得對收入的彈性在0.29～0.66之間，而對邊際稅率的彈性在0.52～0.84之間，由此他得出結論，稅率與逃稅之間存在正相關的關系。收入與逃稅之間存在正相關的關系，但是稅率與逃稅之間的關系更為密切。Clotfeter還發現收入主要由工資、利息、股息組成的納稅人，少申報收入的情況極少，這可能是由于對這些形式的所得采取源泉扣繳的方式。Jackson，Milron(1986)，Roth，Scholz(1989)，Feinstein(1991)，Chang-gyunPark，Jin Kwon Hyun(2003)的實證研究表明，居民收入水平與稅收遵從之間沒有明顯的關系，但居民在收入分配和收入差距上感覺到的不公平對稅收遵從會產生影響。Clotfeter(1983)利用國內收入署1969年的納稅人遵從度的數據分析了邊際稅率與未申報收入之間的關系。
在國內學術界，我國的稅收遵從研究仍處于起步階段。賈紹華(2002)通過對我國20世紀90年代地下經濟活動的研究，測算了我國的稅收遵從度，1995～2000年我國的稅收流失率在26％以上。楊得前(2066)對我國稅收刑事威懾促進稅收遵從度提升的條件、效果及其局限性進行了分析，構建了提高我國稅收遵從度的理論模型，并就稅收征管中如何提升稅收遵從度提出了政策建議。至今為止，國內在稅收遵從度影響因素方面的研究還比較薄弱，特別是缺乏一個比較全面系統的研究。鑒于此，以下嘗試構建一種能夠更準確、全面地反映納稅人稅收遵從度影響因素的理論體系，為我國稅務部門提高稅收遵從度提供政策指導。
二、稅收遵從影響因素的實證檢驗
影響稅收遵從的因素有很多，包括人的自利本性、公民意識、納稅人與征稅人之間的信息非對稱性、稅制、稅收征管、納稅人非公平心理、政治、經濟和社會等因素。不同因素對稅收遵從的影響機制不同，由此導致的影響效果也不同。例如，納稅人非公平心理影響稅收遵從的機制就不同于稅制、稅收征管等其他因素影響稅收遵從的機制。納稅人是否感覺到公平或感覺到公平程度將直接影響到他們的稅收遵從行為，納稅人會比較自己所繳納稅款總額與處于同一收入水平的人所繳納稅款總額、會比較自己所承擔的納稅義務與享受的權利等等，由此會產生出是否公平的心理。國外學者對納稅人非公平心理影響稅收遵從進行研究后發現，只有納稅人覺得國民收入分配、居民收入差距、所處的社會環境、所納稅收數量、所享受的納稅服務和公共設施等是公平合理的，才會自愿產生稅收遵從的動機和行為，全社會稅收遵從度才有可能很高；反之，就有可能產生通過偷漏稅來獲得公平的動機和行為。改革開放以來，衡量中國居民整體收入差距、城市居民收入差距
和農村居民收入差距的基尼系數都在逐年擴大，衡量居民收入差距的基尼系數上升所引發的納稅人不公平心理是導致中國稅收不遵從發生、稅收遵從度不高的一個重要因素。據多方面調查，納稅人除了在自己的收入水平和來源上感到不公平之外，對自己所納稅收數量、所享受的納稅服務和公共設施等等也覺得不公平時，總有采取偷漏稅來獲得公平的心理產生。偷漏稅者少納甚至不納稅，那些誠實納稅人就得多納稅，這樣一來，居民收入差距會進一步擴大，誠實納稅人的不公平感覺會加劇，加上偷漏稅成功者的示范效應，會進一步引誘那些誠實納稅人稅收不遵從行為發生，使稅收不遵從行為越來越嚴重。
為了更好地了解和把握影響我國稅收遵從的各種因素及其影響機制，提出切實可行的提高我國稅收遵從度的政策措施，我們有必要對各種因素影響我國稅收遵從的機制和效果進行實證檢驗。
(一)理論假設
假設1稅制復雜性、征納雙方之間信息非對稱性、稅率與稅收遵從度之間存在反比例關系。
假設2在稅收征管完善的情況下，個人收入與稅率相匹配的納稅人遵從度會比個人收入與稅率不相匹配的納稅人遵從度高；在稅收征管不完善的情況下，公民意識強的納稅人遵從度會比公民意識差的納稅人遵從度高。
假設3在稅制簡明、稅率適度和稅收征管完善的情況下，社會公平的納稅人遵從度會比社會不公平的納稅人遵從度高。
(二)樣本選取
研究曲線關系的理想樣本應該全面包含所有的預測變量。為達到這一點，試圖在樣本中包括影響稅收遵從的主要因素：稅制、稅率、稅收征管、納稅人與征稅人之間的信息非對稱性、民眾社會公平感覺等。調查對象為300個納稅人或納稅企業，他們分布在廣東、浙江、北京、吉林、湖南、貴州6個省市，每個省或市隨機抽取50個。問卷回復率為90％。
在進行問卷調查的同時，訪問了大多數參與此項問卷的納稅人或納稅企業，使其了解本研究的目的，力爭問卷收集的結果能夠代表納稅人或納稅企業的真實想法。本調查問卷的參與是自愿的，并確保保密性。
(三)實證檢驗結果
運用曲線多元回歸來檢驗假設1。與假設1相一致的是，稅制復雜性與納稅人遵從度負相關(R2=0.01，F=4.50，p
運用調節性回歸來檢驗假設2(見表1)。與假設2相一致的是，個人收入與稅率相匹配的納稅人遵從度會比個人收入與稅率不相匹配的納稅人遵從度高(R2=0.35，F=21.51，p
假設3預測了在稅制簡明、稅率適度和稅收征管完善的情況下，社會公平的納稅人遵從度會比社會不公平的納稅人遵從度高。為驗證這一假設進行回歸分析結果見表2，為了更清楚地顯示主要變量之間的相關性，檢驗過程中控制了稅制復雜性、征納雙方之間信息非對稱性、稅收征管及地域的虛擬變量。與假設3相一致的是，社會公平的納稅人遵從度會比社會不公平的納稅人遵從度高(R2=0.28，F=47.71，p
通過以上實證檢驗，可以得到一個基本結論：稅制復雜性、征納雙方之間信息非對稱性、稅率、稅收征管及民眾的社會公平感覺等影響稅收遵從度。我們問卷調查也證實了這一結論：2009年5月，我們在湖南進行了一項關于“個人年收入超過12萬元需自行申報納稅情況”調查，結果表明，到地方稅務部門進行了納稅申報的人數只占應到人數的60％；人們不愿意進行納稅申報(即稅收遵從度低)的影響因素主要有個人所得稅制較復雜、征納雙方之間信息不對稱、稅率不合理、稅收征管存在漏洞及人們感覺不公平等。我國目前稅收遵從度很低，稅收不遵從造成的稅收流失問題比較嚴重，有學者測算的稅收流失率在進入21世紀后均超過了20％；我國國家稅務總局有關負責人曾指出，保守估計，我國境內的外資企業每年避稅額達300億元人民幣。
三、提高我國納稅人稅收遵從度的對策措施
1，稅務機關必須建立以信息化和專業化為主要特征的現代化稅收征管體系，建立統一協調、功能齊全、信息共享的稅收信息化系統，加強銀行與稅務機關的聯網工作，建設信息網絡工程。
關鍵詞：稅收征管 信息化 顧客戰略
收征管是稅收工作的主要內容，是發揮稅收作用的根本保證，也是確保國家稅收收入的必要環節。我國稅收征管工作在新稅制和分稅制財政體制改革實施以來，取得了較大成績，為國家的經濟發展做出了巨大貢獻，隨著我國改革開放的不斷深入和經濟建設的快速發展，稅收征管工作的地位越來越重要，稅收征管也越來越繁雜。目前我國的稅收征管工作仍存在一些問題，影響了稅收工作的效率，使得我國的稅收征收成本遠高于同期其他國家水平。以2013年為例，我國征管費用占稅收收入的比重約為2%，加上納稅成本，則可達3%―5%，一些農村地區和經濟落后地區甚至達到10%，而一些發達國家征收成本一般不到1%。
一、我國稅收征管工作中存在的問題
（一）稅務機構臃腫，征管效率不高
我國傳統設置稅務機構的做法，形成了過多的中間管理層次，在這種錐形化的組織結構中，不僅上下溝通過程中的信息和能量衰減很大，而且導致行政管理人員偏多，真正直接為納稅人服務的一線人員相對不足，既造成了人力、物力、財力的浪費，又影響了整個組織的運轉效率。在這種稅務組織結構中，各職能部門分別獨立，工作流程相互割裂，各職能部門分別開發適合用于本部門職能的軟件系統，缺乏一體化建設規劃，在信息共享建設方面產生了許多問題，如數據集中度低，難以綜合利用；數據傳輸手段各異，方式混雜，導致稅收征管手段信息化程度不夠，影響了稅收征管效率。
（二）征管理念存在偏差
長期以來，這種稅務機關作為管理者高高在上、納稅人作為監管對象被動服從的思維定式根深蒂固。稅收征管定位在基本不相信納稅人能夠依法自覺納稅，在這種理念下的稅收征管以監督打擊型為主，以約束納稅人的行為為目標，一切稅收征管從稅務機關自身管理的方便和需要出發，往往制定復雜而繁瑣的管理措施和流程，忽視納稅人權利和需求。
（三）稅源管理信息不對稱
掌握充分真實稅源信息是實施稅源有效管理的重要前提，而當前我國稅源管理的信息不對稱現象非常嚴重。我國尚未實行納稅人終身不變的納稅人識別號、銀行賬號制度，多頭開戶現象較為普遍，稅務部門難以全面掌握和核準納稅人的經營活動、經營收入、成本費用和財產收益等情況，隨著經濟全球化以及虛擬經濟的發展，網上交易、跨國、跨地區經營日益增多，稅務征管部門全面、及時、準確掌握跨國、跨地區經營企業的信息資料難度大。
（四）納稅服務供給與需求不對稱，缺乏監督與評價
在納稅服務實踐中，稅務機關往往出于自身的考慮或需要進行納稅服務，推出的一些服務內容并非納稅人真正所需要，而納稅人真正需要的服務卻不能得到滿足，服務缺乏個性化，真正的“管理服務型”稅收征管工作理念還未樹立。同時我國的納稅服務既缺乏內部的考核監督，更缺乏外部的監督評價，對各項工作是否已經開展、開展的質量和效果，還沒有形成監督考評體系和指標，服務的整體質量難以保證。
二、新加坡稅收管理的經驗
新加坡自1959年獲得自治以來，由一個經濟十分落后、經濟結構單一、轉口貿易作為經濟支柱、工業基礎極其薄弱的貧窮國家，躋身于亞洲富國的行列。新加坡政府實施了“政府盈余全民分享計劃”，仿照企業將盈余回饋給股東的方法，以新加坡全體國民為“分紅”對象。新加坡財政盈余能有分紅，得益于政府的清廉與財政收入的增長，而在政府的財政收入中，稅收收入占較大比重，完善的稅收制度與稅收管理是新加坡財政收入的重要保證。新加坡稅收管理最大的亮點在于它的評稅制度，新加坡是世界上實施評稅制度最好的國家之一，有許多成功的經驗。
（一）征管機構健全，征管手段先進
新加坡是一個單層次政府，沒有地方行政機構，中央政府直接管理各項事務，稅務署則負責國內稅務，機構設置比較精簡。在內部管理方面，稅務署實行公務員制度，對各類稅務人員的等級、薪金、使用、升降、獎勵等有明確規定，并做到嚴格執行。為提高征管效率，稅務署專門建立了稅收電腦中心，負責各種稅收的征收、稅務資料的儲存及查詢，通過電腦把稅務署內部的工作運轉連成一個完整的征管系統。
（二）注重數據采集和信息庫的建設
評稅制度的關鍵是納稅人信息的收集，充分了解納稅人的相關信息是稅務機構評判納稅人是否真實申報的先決條件，新加坡的稅收管理非常注重納稅人信息的收集和處理，稅務機構在納稅評估時主要依托兩個信息庫，一是評稅情報庫。該數據庫資料主要是從政府各部門及金融機構等社會各界的電子信息系統調取的納稅人的相關資料。如從銀行獲取納稅人存款和賬號及基礎財務資料；從證券公司了解納稅人股票及股息資料；向房屋土地局獲取納稅人投資房產的資料；向內政部獲取納稅人親屬關系的資料，向注冊局獲取關聯公司的資料。稅務機構將這些重要的情報、信息存入稅務機構計算機系統構成評稅情報庫。二是申報信息庫。該數據庫所儲存的數據主要來源于納稅人的日常各類稅種申報表及財務報表。新加坡稅務機構主要通過評估情報庫和申報信息庫的信息進行核對比較，并根據核對結果進行判斷納稅人是否如實申報納稅。
（三）獎罰分明，以人為本
新加坡稅務署一直采取各種獎勵措施，鼓勵納稅人進行電子報稅。在2008年前，新加坡就推出了一項對電子報稅者的獎勵措施，當時的獎品是地鐵預付費用卡。最近又規定，凡是進行電子申報者，均可得到所得稅彩票，從而有機會中大獎。納稅人踴躍進行電子報稅，使新加坡電子報稅人數大增。在實施納稅獎勵的同時也加大了偷稅抗稅的懲處力度，新加坡的稅務檢查人員都花大量時間和精力對報稅情況進行抽樣復查，對疑點進行深入追查。納稅人如故意偷逃抗稅，就會被，受到法律的懲處，而且還會在媒體上曝光。違法者不僅要繳納數倍于所逃稅款的罰金，而且還會被判刑，甚至落到破產、身敗名裂的地步。不過稅務機構在發現納稅人有違法事實時，一般都要先給納稅人一個主動坦白的機會，堅持“以人為本”，如納稅人仍置若罔聞，那么此事將由無知事故定性為主動事故，處理方法也由簡單罰款變為追究刑事責任。
（四）稅務機構主動服務、方便納稅人
新加坡稅務機構致力于為納稅人提供優良的服務，盡力簡化居民報稅和納稅程序；選派較高層次的稅務人員受理納稅人投訴，以確保公平、公正地解決涉稅問題；規定服務承諾目標，提高服務水平，并每年由稅務局內設的服務標準研究小組和由納稅人代表、稅務學術界人士組成的委員會進行檢查，年終公布執行情況。例如，在評稅過程中為了讓納稅人電子報稅更加方便，新加坡在報稅程序不斷改善，納稅人除了可以使用國內收入局原來發出的電子報稅密碼外，還可用公積金個人電話進行電子報稅，稅務機構還提供稅單送上門、電話和互聯網稅務問答、銀行賬戶扣稅等服務，這些做法大大減少了納稅人的許多不便，受到納稅人的普遍歡迎。
三、新加坡稅收管理的經驗對我國的啟示
（一）優化稅務機構設置，建立績效管理體系
以納稅人需求為導向，重新構建組織結構和稅收征管流程，實施稅務組織結構的扁平化，盡可能地擴大組織機構的管理幅度，減少中間管理層次，最大限度滿足納稅人的需要。同時加強組織機構之間的信息網絡建設，促進信息的交流共享?？冃Ч芾硎亲詣诱{節稅收管理效能的內在“穩定器”，通過建立一套行之有效的績效管理系統，明確崗責、分解責任、過程控制、考核獎罰、實施評價，對稅收征管的全過程實施全面、高效、科學的監控，使人力資源得到最佳配置，人的能動性得到充分發揮，最大限度地提高納稅管理的質量和效率。
（二）加強稅收征管信息化建設
加快稅收征管信息化建設是適應經濟環境變化的必然要求，是提升稅收管理和服務水平的重要手段，我國稅務人員應樹立信息化稅收征管理念。加強稅收征管信息化建設要全面采集相關業務數據，這些數據不僅僅包括與稅收征管直接相關的數據，還包括與稅源監控與納稅評估相關的數據，如納稅人的銀行存款動用、商業往來、財務報表及金融信用等。同時要建立、健全稅務機關與政府其他管理機關的信息共享制度。稅務機關需要掌握的大量涉稅信息資源，需要財政、工商、公安、海關、銀行、證券管理、房地產交易、車輛管理等部門的信息傳遞，實現涉稅管理信息共享。
（三）建立納稅人自我糾錯制度
在新加坡在稅收征管過程中，堅持“以人為本”，對于存在違法事實的納稅人，一般都要先給納稅人一個主動坦白的機會，這種納稅人自我糾錯制度已經在全世界部分國家得以實施。針對目前我國稅收征管中存在的偷稅漏稅行為，我們也可以實施納稅人自我糾錯制度，通過給予納稅人主動坦白的機會，使其主動補報補繳所偷漏的稅款，這樣通過給予納稅人更多的信任，有利于推動全社會樹立誠信納稅意識，從而提高了稅收征管效率，節約了社會經濟管理成本。
（四）實施顧客戰略，提供優質納稅服務
在我國稅收征管中稅務機關的權力和納稅人的權利明顯失衡，過分強調稅務機關的征稅權力，單純強調納稅人的納稅義務，容易滋生納稅人的逆反心理，挫傷納稅人的納稅積極性。因此必須轉變稅收征管理念，把納稅人視為顧客，稅務機關應盡量讓所提供的公共產品使納稅人滿意，并且以納稅人的滿意度作為衡量稅收征管成效的標準之一，最終使征納關系從對抗性向信賴與合作性轉變，促進社會的和諧發展。Z
參考文獻：
二、強化工作措施，奮力實現全年收入目標
20*年，我縣財稅征管任務非常艱巨。希望各征收部門和鄉鎮，要樹立必勝的信念，夯實收入基礎，強化工作措施，加大征管力度，千方百計組織收入，保證4500萬元收入任務足額入庫。
抓征管 促財政增收
財政增收是開發區建設和社會穩定的保障，是衡量開發區經濟發展的“標尺”。在組織財政收入方面，岳陽經濟技術開發區財政局具體做到了“三個強化”。強化稅收征管促增收。在加強稅收征管方面，他們始終堅持貫徹“加強征管、堵塞漏洞、懲治腐敗、清繳欠稅”這一方針，進一步完善征管制度，規范征管秩序，提高征管質量，做到依法征管。建立了重點稅源動態監督機制，對區內20多家納稅過百萬元的企業，在給予財政政策扶持，搞好服務的同時，對其稅源狀況實行跟蹤管理，加強監控，查漏補收。大力壓欠，加大欠稅收繳力度，加強協稅護稅，嚴肅國家財稅政策，打擊違法行為，凈化稅收執法環境，加大稅收稽查力度，嚴厲打擊偷、逃、騙稅行為。強化直接征管增收。狠抓契稅、土地出讓金的征管，堅決實行不減負、不批條、不打招呼的“三不政策”，做到鐵板一塊，應收盡收，同時狠抓“收支兩條線”、“收費票據”的管理，促使行政事業性收費，罰沒收入足額上繳財政專戶。強化責任意識促增收。嚴格落實責任，將收入任務分解到單位、個人；嚴明獎勵措施；嚴肅財政紀律，杜絕人情稅、以實物和消費抵稅等不正當現象。
抓財源 促經濟發展
經濟發展看財政收入增長，財政收入增長看財源后勁。為把財源建設落到實處，該局一方面積極籌措建設資金，加大開發區基礎設施建設力度，努力優化投資硬環境，提升園區形象，有力地支持了招商引資。另一方面斥資兌現招商引資和財源建設獎勵政策，調動了企業納稅的積極性，以及部門和個人招商引資和財源建設的積極性。同時對有發展前景的項目提供財政擔保，如為景達生物“抗淋巴免疫球蛋白”項目擔保，獲省科技引導資金300萬元。近年來，國稅部門根據國家政策為區高新技術企業減免稅收700多萬元，這些措施有效地支持了高新技術企業的發展，使高新技術企業財源不斷殷實。
抓管理 強統籌功能
為進一步加強財政監管，節約財力，發揮資金的最大效益，該局在財政管理上做到了“五個加強”。加強預算管理，提高預算約束機制。嚴把預算編制關；遵循量力而行，量入而出的收支平衡理財原則，采取零基預算法，認真編制預算草案，嚴把預算執行關，確保預算收入及時足額入庫，控制財政資金撥付進度。加強國有資產管理，盤活財政資金。對不良資產進行處置，重整現有固有資產，提高使用效益。加強專項資金管理。抓好財政性基建投資資金管理、社會保險資金管理、行政財務資金管理。加強非稅收入管理，嚴格控制財政收入體外循環。在全區逐步建立起“收繳分離、收支分離、財政統管、政府統籌”的新型非稅收入管理模式。加強財政監督，嚴肅財經紀律。注重對會計從業人員的管理，積極開展財政監督檢查。
眾所周知，與許多國家個人所得稅主要來自于高收入階層不同，我國個人所得稅60%以上來自于工薪階層。這與經濟學中的“二八定律”（20%的高收入者繳納80%的個人所得稅）相去甚遠。因此，如何加強對高收入者個人所得稅的監管與征收，提高其在個稅收入中的比重，一直是我國稅收征管的難題。2010年6月，國家稅務總局下發了《關于進一步加強高收入者個人所得稅征收管理的通知》（國稅發〔2010〕54號），要求稅務部門進一步加強高收入者個人所得稅征收管理。
一、高收入者個人所得稅征管的現狀及問題
1、我國個人所得稅占GDP和稅收總收入的比重偏低
馬斯格雷夫研究認為，間接稅占稅收收入的比重與人均GDP呈負相關，而個人所得稅與人均GDP呈正相關。2001年，我國人均GDP、個人所得稅占稅收收入的比重、工資薪金稅占個稅的比重分別為1000美元、6.6%、4.1%；2009年這三項指標分別為3600美元、6.4%、63%。分析這三項指標的前后變化，可以發現：我國個人所得稅與GDP的關系與馬斯格雷夫的研究結論嚴重背離，且個人所得稅占稅收收入比重也大大低于許多國家（如表1）。這說明我國個人所得稅征管存在著很大的問題，特別是對高收入者的稅收征管漏洞明顯。
2、高收入者對個稅增長的邊際貢獻率較低
我國個人所得稅增長迅速，收入從2000年的660億元增長到2008年的3722億元，增長4.6倍。但占稅收收入的比重一直徘徊在6%～7%之間，增長速度與其他稅相比表現并不出色（如圖1）。據研究，我國高收入者的收入形式主要是財產性收入，而根據國家統計局的資料，從2005年開始，我國內地城鎮居民人均財產性收入增幅一直保持在20%以上，2007年城市居民財產性收入增幅更是達到了56.2%，大大超過了工資性收入增幅。世界銀行報告顯示，美國是5%的人口掌握了60%的財富，而中國則是1%的家庭掌握了全國41.4%的財富，高收入者的個稅遠未實現“應收盡收”。
3、高收入者稅收流失依然嚴重
改革開放30年來，我國經濟高速增長，一部分人率先富裕起來。根據美林公司數據，我國擁有100萬美元金融資產的富裕人士數量在亞太地區僅次于日本。而2006年中國最高收入戶實際平均個人所得稅稅率只有0.60%，意味著大部分高收入者并未依法足額納稅。富人的收入主要來自資本要素、資源要素、通過管理技術拿到高薪等等。單一工資收入的工薪階層，不富裕卻成了納稅的主力，而主要不靠工資收入的富人卻成了稅收監管的“盲區”。據財政部公布的數據，我國工薪階層納稅占個稅總額的比重超過了60%，而美國10%的高收入納稅人（年收入11.3萬美元以上）卻繳納了71.22%的聯邦個人所得稅，1%的最高收入者承擔了30%的個稅，形成標準的“倒金字塔”稅收負擔結構。2007年，全國有26個省級地稅機關開展了高收入行業和高收入個人的個人所得稅專項檢查。全年共檢查代扣代繳義務人和納稅人4.1萬戶，問題率84.6%。如果按照個稅占一國稅收總額比重15％的國際標準計算的話，2008年我國個稅流失應在4000億元以上。
二、高收入者逃稅的手段及原因分析
1、高收入者逃稅的手段分析
有數據顯示，目前我國高收入者的收入數額較大，收入隱性化嚴重，收入渠道隱蔽多樣，收入形式復雜多變，現金交易占到收入的很大比重。歸納起來，高收入者逃稅的途徑主要有以下幾方面。
（1）一次性的所得，申報時化整為零。很多高收入者的收入形式多樣，各期的應稅所得有所不同，沒有固定的規律性。因個人所得稅主要是按月計算繳納的，高收入的月份會被課以較多的個人所得稅。因此，支付單位在扣稅時便會有意的為納稅人將收入分攤到多個納稅期中，以達到不納稅或少納稅的目的。
（2）支付個人收入，變身為單位支出。有些扣繳義務人不按規定履行扣繳義務，變相將個人收入變為單位費用。即將應支付給個人的收入轉換為以發票報銷差旅費、辦公費、會議費、招待費形式，或采用提供旅游、消費服務的形式，或以交通費補助、住房補貼形式支付給個人，從而達到逃避個人所得稅的目的。
（3）收入改頭換面，實現應稅所得轉移。單位以購物券形式發放補貼和獎勵，以小金庫給員工搞福利、買保險，公款負擔個人的各種費用，個人的第二職業收入、灰色收入，私營業主在賬面上長期不分配利潤，暗地里卻通過關聯交易、關聯借款等方式轉移利潤等逃避納稅義務。
（4）賬外各種支付，脫離稅收征管監控。通過銀行多頭開戶、隱瞞收入不報，或通過設立賬外賬、收入不入賬等方式將應付個人的收入在賬外支付，從而逃脫稅收監管，實現少納個人所得稅。
2、高收入者逃稅的原因分析
（1）制度原因。第一，稅率設計不合理。我國目前個人所得稅是分類所得稅制，在稅率設計上過于復雜，有九級累計稅率、五級累進稅率和比例稅率三種，另有減征、加成的規定，結構復雜、檔次過多，加重了納稅申報的難度，也不利于稅收征管。第二，費用扣除不夠合理。個人所得稅采取分類分項一刀切扣除費用的原則，沒有考慮具體納稅人的情況，導致費用扣除有失公平。第三，分類征稅易被利用。分類所得稅不但使收入單一的人負擔重，也為不法納稅人分解收入、化整為零逃稅提供了便利。
（2）環境原因。主要指個稅征管的有利環境沒有形成，配套措施不完善。具體包括：第一，納稅人流動性強。高收入人群中的許多人的職業具有極強的流動性，收入來源渠道也不是非常固定，稅務管理難度大，成本高。第二，現金交易大量存在?，F金交易相關稅收較難控制，為此，許多國家都有現金交易方面的限制和大額現金交易的告知制度，我國對現金交易的管理相對薄弱，給逃稅提供了可乘之機。第三，依法納稅的意識淡薄。全社會依法納稅意識普遍較弱，高收入者也是如此。第四，信用制度沒有建立。在許多國家，失信的成本足以讓逃稅者望而生畏，而我國由于個人信用制度尚未建立，逃稅對個人信譽影響有限。
（3）征管原因。征管不利也是高收入者逃稅的重要原因，主要體現在四個方面：第一，征管手段落后。計算機功能、網絡資源的利用程度較低，稅務的計算機未能與銀行、工商、海關等部門實現聯網，信息未能共享。第二，代扣代繳制度存在漏洞。雖然法律明確規定相關的扣繳義務，但在實際操作中，存在著扣繳單位不扣或少扣稅款從而獲益的情況。第三，對逃稅的處罰較輕。以補代罰、以罰代刑的現象較為普遍，違法者沒有受到應有的處罰。第四，申報機制不合理。目前，我國個人所得稅申報實行自行申報和代扣代繳兩種方法，因對申報、扣繳等把關不嚴，對于許多應申報而未申報的并未采取相應的措施。
三、加強高收入者個人所得稅征管的對策
1、建立高收者的個人檔案，強化對人的管理
將以納稅人身份證為唯一標識，分戶登記納稅人的基本情況、個人收入和納稅情況信息，由稅務機關監控，實現信息采集渠道的多樣化。一是采集扣繳單位納稅申報的相關信息；二是采集個人自行納稅申報的相關信息；三是通過社會綜合治稅從其他部門獲取共享的信息；四是稅源管理人員獨立調查獲取的稅源信息。有關個人的收支活動都要使用納稅編碼，采用支票、信用卡等結算工具通過銀行系統轉賬。這樣，稅務部門即可通過納稅編碼及時監控高收入者的收支情況，使個人隱晦收入逃避納稅義務變得困難。
2、采取有針對性的措施，強化對收入的監管
實踐證明，應針對高收者的收入項目采取針對性的措施監管個人所得稅。對于財產轉讓所得，稅務機關應對所管轄上市公司、開戶證券公司的限售股個人股東持股數及減持、納稅情況展開調查，加大對轉讓所得的審核力度，做信息采集、約談、完稅的工作；對于利息所得、股息所得、紅利所得，加強對股份有限公司分紅、派息的稅款扣繳工作的監控，將自然人、企業及其他組織向個人借款及支付利息，以及以未分配利潤、盈余公積和除股票溢價發行外的其他資本公積轉增注冊資本和股本的情況作為監控的重點，跟蹤和監控投資額較大的個人投資者個人所得稅繳納情況；對于生產經營所得，加大對個體工商業戶、個人獨資和合伙企業中規模較大的納稅人管理，除對查賬征收戶進行檢查外，還應將由中介機構納稅戶進行核實，調整稅款的征收方式。
3、培養自覺納稅意識，降低稅收監管成本
從長期來看，納稅人自覺納稅是稅收監管的終極目標。一般而言，納稅義務的發生及履行是多次、重復、周而復始的過程，高收者能否自覺納稅不完全取決于稅收機關，但稅務機關可能通過影響不自覺納稅的個人成本曲線，通過改善稅收環境讓更多的人依法納稅，從而使不依法納稅的人成為少數，這樣就會減少監管和稅務稽查工作，從而大幅度降低稅收成本，減少納稅人的麻煩。稅收監管有“促”和“防”兩方面作用，“促”就是促使納稅自覺遵紀守法，“防”就是防止逃稅行為的發生。如果依法納稅的比率很低，稅務機關就會加大監管和稽查力度，從而使稅收成本大幅攀升，納稅人的負擔更重。因此稅務機關要采取措施提高自覺納稅人數所占的比例，如降低稅收負、簡化辦稅手續、提高服務水平、加大對逃稅的處罰力度等。
4、搭建信息共享的平臺，實現社會綜合管理
稅務部門應重點加強與工商、銀行、海關、公安、文化、建設、外匯管理等部門的合作，實現信息資源共享。如配合金融部門，加強現金管理，嚴格執行個人銀行賬戶實名制；加快各銀行間聯網建設，實現信息互聯互通；配合有關部門，規范職工工資收入管理，推行通過個人的銀行賬產發放工資，將各種渠道發放的現金、實物、有價證券及其他福利等各種形態的收入，依法納入個人所得稅征管范圍；加強與金融、保險、證券、房地產、期貨等掌握個人收入情況的部門和單位的信息溝通，為稅務部門及時掌握各種經濟往來和個人收入情況創造條件。稅務系統應實現全國聯網，各省區市地稅系統之間盡快實行個人特別是高收入者納稅信息的聯網。建立個人所得稅信息共享制度，稅務與重點消費場所、銀行、保險、證券、工商、房產、出入境管理、海關、勞務管理、文化等部門建立個人所得稅的信息共享平臺和長效征管協調機制。建立個人所得稅申報資料的自動比對（交叉稽核）系統。稅務部門根據自動比對系統查出有不實申報再進行稽查。
總之，遏制我國高收入者個人所得稅流失是一個長期性工作，因為高收入者主要收入形式是非工資性的，在我國目前條件下控稅非常困難，必須逐步完善征管條件。需要改變監控的理念和思路，在培養高收入者自覺納稅意識的同時，構建以信息化為載體的立體監控模式，逐步完善高收入者的個人信息，分類采取有針對性的監控措施，發揮多部門合作的優勢等。
【參考文獻】
