時間：2024-01-07 16:27:31
序論：速發表網結合其深厚的文秘經驗，特別為您篩選了11篇村莊土地利用規劃范文。如果您需要更多原創資料，歡迎隨時與我們的客服老師聯系，希望您能從中汲取靈感和知識！
新農村建設的穩步推進和規范健康發展，必須以科學的規劃為先導和基礎。以“全面建設小康社會”為總體目標，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的建設要求，堅持科學發展觀，依據國民經濟和社會發展規劃以及各地有關新農村建設的政策方針，結合當地的自然環境、資源條件、發展水平、現狀特點，突出發展生產，統籌兼顧，分類指導，綜合部署，逐步完善新農村規劃的有關內容，建立健全覆蓋農村的規劃體系，科學制訂新農村建設規劃，已成為當前各級規劃與管理部門面臨的核心工作之一。
新農村建設規劃是在現狀圖的基礎上進行的。底圖的內容對于規劃圖的完備性、對比性具有重要影響。以現狀圖作為規劃底圖，既可以為各種規劃內容在圖上轉繪提供控制基礎，又可以清楚地反映出規劃內容與現狀之間的相互聯系，能直觀地看出何時、何地將進行何種建設，使規劃的實施更具可操作性。要測制新農村建設規劃所用現狀底圖，為科學規劃提供保障和依據，首先要分析和理清規劃的內涵、底圖規范等問題。本文以新農村建設規劃體系中的土地規劃和村鎮規劃（簡稱“兩規”）為例，嘗試對這些問題進行綜合論述。
1 兩規的內涵及聯系
土地利用規劃和村鎮規劃作為新農村建設規劃體系的重要組成部分，更應引起廣泛的關注和重視。究其原因，主要有兩方面：一方面，新農村建設離不開土地，使用土地不能沒有土地利用規劃，因此在新農村建設中，要先行進行土地規劃；另一方面，通過村鎮規劃，可以合理制定村鎮布局體系，有效控制農村人均建設用地規模以更好地節約、集約用地，完善村鎮基礎設施，積極促進村鎮經濟和其他的建設合理發展。
1.1 鄉鎮土地規劃
土地規劃，又稱土地利用規劃，是對土地資源進行合理組織利用和經營管理的一項綜合性技術經濟措施。按照我國現行行政區劃體制又可將土地利用規劃相應地分為全國、?。ㄗ灾螀^、直轄市）、地區（地級市）、縣（縣級市）、鄉（鎮）等五級[1]。針對新農村建設的要求和需要，要在做好縣級以上土地利用規劃的基礎上，進一步加強和做好鄉（鎮）土地利用規劃。鄉鎮土地利用規劃是根據上級土地利用總體規劃的要求和本鄉（鎮）自然社會經濟條件，綜合研究和確定土地利用的目標、發展方向，統籌安排田、水、路、林、村各類用地，協調各業用地矛盾，重點安排好耕地和基本農田、村鎮建設用地、生態建設和環境保護用地及其他基礎產業、基礎設施用地，劃定土地用途區，合理安排農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤，制定實施規劃的措施。
依據規劃對象的層次和工作深度，通?？蓪⑧l鎮土地利用規劃進一步劃分為鄉鎮土地利用總體規劃、鄉鎮土地利用詳細規劃和鄉鎮土地利用專項規劃。土地總體規劃是對鄉鎮區域內的土地利用在總體上的宏觀控制和戰略安排，具有綜合性、長期性、區域性和指導性。土地利用詳細規劃是在總體規劃的控制和指導下，詳細規定各類用地的各項控制指標和規劃管理要求，或直接對某一地段、某一土地單位使用的土地作出具體安排和規劃設計。土地利用專項規劃也是在土地總體規劃的框架控制下，針對土地開發、利用、整治、保護的某一專門問題或某一產業部門的土地利用問題而進行的規劃設計。
1.2 村鎮規劃
村鎮規劃，是為確定村鎮性質、規模和發展方向，協調村鎮布局和各項建設而制定的綜合布署和具體安排。由于我國村鎮一般包括村莊（基層村、中心村）和集鎮（一般鎮、中心鎮），因此，在規劃體系上，村鎮規劃通常可相應地區分為村鎮總體規劃和村鎮建設規劃[2]。
村鎮總體規劃是對鄉鎮域范圍內村鎮體系及重要建設項目的整體布署，其中村鎮體系規劃具有“準區域規劃”性質。村鎮建設規劃以村鎮總體規劃為依據，確定鎮區或村莊的性質和發展方向、預測人口和用地規模、結構，進行用地布局，合理配置各項基礎設施和主要公共建筑，安排主要建設的時間順序，并具體落實近期建設項目。村鎮建設規劃是在村鎮總體規劃的指導下對鎮區或村莊建設進行的具體安排，分為鎮區建設規劃和村莊規劃。
兩規之間既有區別，又有聯系。一方面，二規分屬于兩種規劃體系，在規劃的指導思想、主體目標、規劃期限、統計方式、管理機構和模式等方面均存在不一致；另一方面，兩大規劃的編制都是以國民經濟和社會發展計劃為依據，都以土地合理利用布局為核心，規劃成果都落實在“地”上，用“圖”加以表示，但在用地方式、分類標準、評價系統上又不盡一致。當前新農村建設中兩規之間脫節甚至矛盾沖突的現象比較普遍，迫切需要統一認識、使二者互相協調、有機銜接、彼此制約和互為補充[3，4]。
2 兩規底圖規范及要求
為規范規劃的編制工作、保證規劃的科學性和可行性、提高規劃的質量、相關部門制定了一系列的規范性文件，其中對兩規現狀圖的要素構成、成圖比例尺等內容提出了基本要求，現概括如下：
2.1 鄉鎮土地規劃底圖規范及要求
鄉鎮土地利用現狀底圖，要求既能反映項目區土地利用現狀，又能顯示出項目區地形地貌，以滿足土地利用項目規劃設計之需要，符合空間直觀性、可量測性、概略一覽性等基本要求。
根據國土資源部頒發的《鄉（鎮）土地利用總體規劃制圖規范》[5]，鄉鎮土地利用現狀圖主要由以下三類要素構成：
（1）基礎地理要素：包括行政界線、政府駐地、高程特征點、等高線與等深線、其他重要地物等。其作用有兩個方面：一是作為專業要素轉繪的骨架；二是指示專業要素與地理要素之間的關系。
（2）專題要素：包括土地現狀用途、大型工礦企業等的范圍和名稱、鄉域及周邊鐵路、高速公路、國省干道、民用機場、重要港口碼頭、重要水利設施等。
（3）整飾要素：主要包括注記、圖名、圖例、比例尺、方位坐標、編圖說明、拼接合圖表等。其作用是使整幅圖要素完備、說明清楚、圖示清晰，讓人一目了然。
目前，各地鄉鎮土地利用規劃中一般采用1：10000的土地利用現狀調查圖作為規劃底圖。事實上，這種比例尺的現狀圖很難準確、清晰、客觀地反映出地塊的實際變化和規劃情況，達不到按圖審批用地、畫出用地紅線的要求，僅為示意圖，在規劃的實施中較難操作[6]。因此，有必要重新規定鄉鎮土地規劃圖底圖的比例尺大小。
為了能在圖上把實際變更的最小面積清晰地表示出來，在個別地方已經出現了1：1000和1：2000兩種比例尺的工作底圖。與1：2000比例尺的工作底圖相比，1：1000比例尺的圖件雖然圖面更詳細，但同時圖面荷載量也大大提高，而且變更修改也更頻繁。這不僅使測量工作量大大加重，而且也使財力、物力的負擔加重，并影響成圖時間。從目前的實際情況來看，不適宜在我國各鄉鎮推廣。況且就鄉鎮土地利用規劃圖件編制的要求和作用而言，1：2000比例尺的工作底圖荷載的詳細程度已完全足夠。因此，我們建議以1：2000作為鄉鎮土地利用底圖的首選比例尺。
2.2 村鎮規劃底圖規范及要求
為規范村鎮規劃編制工作，建設部于2000年了《村鎮規劃編制辦法（試行）》[2]，該辦法在種類、要素構成、比例尺等方面定義和規定了村鎮規劃現狀圖的內涵以及有關的繪制技術要求。村鎮現狀圖是用圖的形式表示規劃范圍內村鎮建設的現狀，分為鄉（鎮）域現狀圖、鎮區現狀圖、村莊現狀圖等三種基本類型：
（1）鄉（鎮）域現狀圖：主要包括鄉（鎮）域行政轄區內農業、水利設施、工礦生產基地、倉儲、河湖水系、綠化等土地利用和分布情況；行政區劃，各居民點的位置及其用地范圍和人口規模；道路交通組織、給排水、電力電訊等基礎設施的管線、走向，以及客貨車站、碼頭、水源、水廠、變電所、郵政所等的位置；主要公共建筑的位置、規模及其服務范圍；防洪設施、環保設施的現狀情況；以及其他需要在現狀圖表示的內容。
（2）鎮區現狀圖：主要包括行政區和建成區界線，各類建設用地的規模和布局；各類建筑的分布和質量分析；道路走向、寬度，對外交通以及客貨站、碼頭等的位置；水廠、給排水系統、水源地位置及保護范圍；電力、電訊及其他基礎設施；主要公共建筑的位置和規模；固體廢棄物、污水處理設施的位置、占地范圍；其他對建筑規劃有影響的，需要在圖紙上表示的內容。
（3）村莊現狀圖：可參考鎮區現狀圖所應包含的內容，適當簡化。鄉鎮域現狀圖的比例尺一般為1：10000，根據規模大小可在1：5000～1：25000之間選擇；鎮區現狀圖的比例尺一般為1：2000，根據規模大小可在1：1000～1：5000之間選擇；村莊現狀圖的比例尺一般為1：1000，根據規模大小可在1：500～1：2000之間選擇。
目前，國家還沒有制定形成統一的規劃現狀圖精度標準。因此，在測制各種規劃現狀圖的實踐中，各地要以能滿足當地新農村建設的基本要求為原則，結合實際情況和經濟能力，參考已有相關國家測量技術規范（如《工程測量規范》、《城市測量規范》等），靈活設置和規定各種比例尺現狀圖的精度指標[7，8]。
3 結束語
土地規劃和村鎮規劃是統籌新農村建設發展的主要藍圖，而現狀圖是編制這張藍圖的底圖。沒有現狀圖作為底圖，規劃就是無源之水、無本之木。為快速測制形成高質量的規劃現狀圖，積極發揮測繪在新農村建設中的保障服務作用，本文嘗試論述了規劃現狀圖測制的若干問題。當然，這些內容只是初步的和描述性的，旨在拋磚引玉，希望吸引更多的人對相關問題進行更深入的研究和探討。
參考文獻
[1]歐名豪.土地利用規劃體系研究[J].中國土地科學，2003，17（5）：41-44.
[2]建設部.村鎮規劃編制辦法（試行）[S]，2000.
[3]張明鋒，魯成樹，費羅成，呂軍.土地利用規劃與新農村建設用地規劃協調研究[J].資源開發與市場，2008，24（6）：517-519.
[4]梁湖清，沈正平，沈山.村鎮規劃與土地規劃的比較及協調研究[J].人文地理，2002，17（4）：67-70.
[5]國土資源部.鄉（鎮）土地利用總體規劃制圖規范[S].2009.
加強農村土地利用供給精細化管理，有利于提高農村土地資源節約集約利用水平，促進社會主義新農村建設和農業農村現代化發展。
國土資源部規劃司負責人介紹，我國現行土地利用總體規劃分為國家、省、市（地）、縣、鄉（鎮）級。雖然鄉（鎮）級土地利用總體規劃也對農村各項土地利用活動進行了安排，但由于比例尺較小、內容安排相對粗疏，一些地區需要通過編制村土地利用規劃進一步細化、規范農村各項土地利用活動。
當前，農村情況復雜多樣，發展不平衡，資源分布不均，需求有緩有急。開展村土地利用規劃編制和實施工作，要充分考慮上位規劃定位是否明確、村“兩委”班子是否團結、基礎條件是否良好、村民意愿是否強烈、規劃編制經費是否有保障等因素。因此，編制工作要因需而為，不宜強制全面推進。
《意見》明確提出，開展農村土地制度改革試點、社會主義新農村建設、新型r村社區建設、土地整治和特色景觀旅游名鎮名村保護的地方，應編制村土地利用規劃；其他地方要明確推進時間表，結合實際有序開展。
此外，鼓勵各地結合社會主義新農村建設、城鄉統籌發展和農村一二三產業融合發展等總體部署，以村土地利用規劃為依據，在控制農村建設用地總量、不占用永久基本農田前提下，加大力度盤活存量建設用地，允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地，重點支持農村產業發展；有序推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作開展；優先安排土地整理復墾開發資金、城鄉建設用地增減掛鉤指標、工礦廢棄地復墾利用指標；用好土地綜合整治平臺，引導聚合各類涉地涉農資金，整體推進山水林田湖村路綜合整治。
村民擁有主體地位
該負責人強調，要堅持村民主體地位，切實保障村民知情權、參與權、表達權和監督權，讓村民真正參與到規劃編制各個環節。
中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0051-02
引言
隨著中國社會經濟的快速發展，城市用地日益緊張與農村土地普遍的鋪張浪費現象之間的矛盾日益加劇。合理節約利用，內涵挖潛，增加存量土地的供給量，是解決用地矛盾的一個有效途徑，農村居民點整理是實現這一途徑的有效方法[1]。同時，黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的偉大戰略任務，使得中國農村工作進入新一輪的 [2]。結合新一輪的土地利用總體規劃、城鎮村莊布局規劃，村莊整治規劃勢在必行。
有專家借鑒國外土地整理的模式從可持續發展的角度分析中國的土地整理[3~4]，或從提高農用地生產能力、社會經濟、生態環境等角度探討土地整理、村莊整治的效益評價分析[5]。針對大都市郊區，也有學者提出了京郊村莊整治應以“整治為先，量力而行”為原則[6]。但大都市郊區的村莊整治規劃有著它的特殊性。筆者在編制天津郊區村莊整治規劃時，結合相關理論歸納出在做大都市郊區村莊整治規劃時應注意的幾個方面。
一、大都市郊區農村與農業的特點
大都市郊區二三產業的迅速發展也使得農村土地利用非農化日益明顯，土地流轉的進程也變得迅速。同時，大都市郊區農地的生產價值功能趨于弱化。農地的主要功能在于它的生態功能和社會功能?？拷蠖际校沟么蠖际薪紖^農村可以得到更多的科技支撐，同時吸引了更多的中高端人才。再加上獨特的區位優勢，其農業開始向都市型農業轉型。
二、在編制村莊整治規劃中值得注意的幾點
1.與上位規劃銜接，相輔相成但不宜照搬。目前無論是現行的還是正在進行中的新一輪土地利用總體規劃，其最小單位都是鄉鎮一級。除個別試點外村級土地利用總體規劃普遍缺失。村莊整治規劃就應暫時承擔村級土地利用總體規劃的職能。再者，土地利用總體規劃和城市規劃都是經過無數次推敲修正的極具科學性、合理性和可實施性的詳細規劃。它們可以給村莊整治規劃提供更合理的指導和依據。村莊整治規劃的定位和作用與土地利用總體規劃和城市規劃不同，結合大都市郊區城鄉建設的迅速發展，村莊整治規劃更應注意規劃的實踐性和可操作性。
2.打破村莊權屬界線，加快土地流轉進展。在村莊整治規劃中，對農用地的整理是其中最主要的部分。大都市郊區農業的發展方向是都市新型農業?；诙际修r業的特殊性和區位、水文、地勢等原因，一個都市農業項目所涉及到的地塊可能包含多個權屬土地。這就要求在村莊整治規劃的編制中，規劃片區的選擇適當打破個人權屬和村莊權屬。取而代之，可以結合區位、水文、地勢等自然條件和土地利用規劃中的管制分區為分界線，劃定合理的規劃片區。二三產業的迅速發展使得大都市郊區的農用地的社會保障功能，經濟功能都趨于弱化。農用地流轉對當地農民的生產、生活影響相對較少。土地流轉和權屬調整在大都市郊區是切實可行的。
3.節約集約用地，淘汰渠灌灌溉方式。水利工程設計是土地整治規劃中的重點。北京、天津城郊農村土地整治規劃項目中，渠灌方式依然大范圍存在。相對其他灌溉方式，渠灌對水資源浪費最嚴重，而大都市郊區農業的現代高科技農業用水量極多，這就造成對水資源浪費的絕對量大增。根據第二次土地調查數據，河北省灤縣溝渠用地面積約為651公頃，八里臺鎮溝渠面積高達780公頃?？梢?，渠灌的存在也造成了大量的耕地資源的浪費。從另一方面講，噴灌、滴灌等灌溉方式是未來現代高科技農業發展必要條件，而大都市郊區大多是高科技農業示范與帶頭區域。結合渠灌諸多缺點，在大都市郊區尤其是平原地區，應取締溝渠輸水方式，用管道輸水代替。
4.規劃農業發展方向，引領都市農業潮流。村莊整治規劃的目標不應和土地整理的目標一致，絕不是簡單做好田、水、路、林、村的布局，或者以增加耕地數量和提高耕地質量為目標。村莊整治規劃的目標應該定位于建設新型社會主義新農村。結合這一目標，在促進土地流轉、推動新農村建設、保障新農村各項建設用地等方面做出的積極探索 [7]。具體實施方面可借鑒土地利用總體規劃中的土地利用分區按照農業發展類型進行分區，也可以根據當地實際規劃適合的現代都市郊區農業的發展試點，通過試點的示范帶頭作用，推動整個規劃區內的農業走上現代化都市農業的發展道路。
5.規劃協調近遠期，保留村莊整治的彈性空間。村莊整治規劃應與土地利用規劃等相銜接。在編制過程中也應分為近期規劃和遠期規劃。近期規劃區域應該是可以確定的，一兩年內可以開工的村莊整治區域。其規劃內容應細致到土地整治項目設計的層面，應該具有可實施性及具體的指導性。遠期規劃的規劃范圍應該是整個項目區內的所有土地。遠期規劃的重點是與土地利用規劃、鄉鎮總規和“十二五”規劃等上位規劃相結合，協調農村產業園區化、居住社區化、生產規模化、組織合作化、保障社會化和環境生態化在空間的布局，構筑農村現代化的城鄉新格局。
作為發展最為迅速的地區，大都市郊區農村、農業的發展充滿著變數。社會經濟及其他環境的改變，會促使規劃的范圍、區域及實施標準等不斷調整。在遠期規劃中，應注重保留村莊整治的彈性空間。具體表現在，村莊整治規劃重視對耕地和基本農田數量和質量的保障，而在空間布局上應該有相對的彈性空間。
結語
綜上所述，村莊整治規劃是一個綜合性土地利用布局規劃。大都市郊區村莊整治規劃有著它的特殊性，在編制村莊整治規劃時，應該遵循實事求是和以人為本的原則確定正確的規劃目標，使編制方案更具科學性、合理性和可實施性。
參考文獻：
[1] 高燕.農村居民點用地整理的適宜性評價、模式及政策選擇[D].杭州:浙江大學碩士學位論文，2004 .
[2] 劉麗云.科學發展觀指導下的新農村村莊整治規劃[J].農村經濟與科技，2009，(7):37-38.
[3] 張正峰.國外可持續土地整理的發展特征及對中國的啟示[J].生態經濟，2007，(10):144-147.
[4] 談明洪，呂昌河.國外城市土地整理及對中國合理用地的啟示[J].農業工程學報，2005，(21):154-158.
[5] 范金梅，王磊，薛永森.土地整理效益評價探析[J].農業工程學報，2005，(21):116-118.
[6] 王健，王鵬，陳振華.京郊村莊政治規劃與研究[J].規劃師，2007，(4):44-49.
[7] 鄭財貴，邱道持，葉公強.村級土地利用規劃的主要內容探討[J].安徽農業科學，2010，(10).
Reflections on the Metropolitan Rural Village Renovation Planning
ZOU Wen-peng，GUAN Xin
一、土地利用規劃與城市規劃的關系
（一）土地利用規劃與城市規劃
城市用地包括兩個方面，一是城市區域內已經被建設、被利用的土地資源，二是已經被有關部門批準，列入了城市規劃的區域范圍之內，有待于開發、建設的土地資源。另外，需要指出的一點就是，按照我國城市規劃法中所規定的城市區域內的所有非建設的用地，象山石、樹林、池水等占用的那部分土地資源，也屬于廣泛意義上的城市用地。
改革開放以來，我國社會主義建設高速發展，土地利用的總體規劃與城市規劃的關鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規劃和城市規劃既有兼容性，互有側重又互為彌補，同時還具有矛盾性。它們在規劃法律依據、指導思想、理論依據上有矛盾之處，給社會主義建設的發展帶來了一些困難。
（二）兼容性：互有側重、互為彌補
從社會主義建設的全局來看，土地利用的總體規劃與城市規劃都是區域規劃的組成部分之一，二者雖然側重點不同，但是它們是互相補充、缺一不可的兩部分。
土地利用總體規劃的立足點是一個地區乃至一個國家的遠景發展和統籌發展，側重點不僅是科學分析城市用地的范圍和規模，還有保證城市用地和其他用地的平衡、保護地球自然資源，注重整體性原則和堅持可持續發展。
（三）矛盾性：供需矛盾、過分擴張
現在我國建設用地規劃把人均建設用地指數作為標準，好像很合理，實際上忽略了很多因素，比如區域與城市之間的關系、城市中建設用地急劇擴張的原因等等，從而直接或者間接地影響了建設用地規劃管理的效果。
幾十年的社會主義建設中，土地利用總體規劃中的城市用地顯得很重要，現代化城市的建設和發展需要很多的土地，國家相關部門雖然嚴格控制城市的建設用地，但是城市土地規劃往往只是從城市的建設和發展出發，不把全局的土地資源供需考慮在內，土地利用總體規劃對城市用地規劃沒有起到限制作用，城市建設的用地不合理地擴張，侵占了耕地，給生態環境造成了破壞。
二、總體規劃中的城市用地存在問題
（一）發展定位不當
因為土地利用總體規劃的立足點是最大限度地對資源進行保護，然而城市建設用地的規劃的立足點是追求城市的現代化發展，一般情況下會為了城市的發展，想盡辦法調動區域范圍內一切可調動的資源，有時候還會利用本城以外的各種資源來為城市建設服務，二者在在這一層面上是矛盾的。
現階段我國城市的現代化建設的實施很少受到土地利用總體規劃的制約，城市建設用地有過度擴張的情況，這對城鄉一體化建設用地的規劃管理有不良的影響，它使城鄉一體化偏離了正確的方向，保護資源成了迫切的任務。應該從理性的角度，準確定位，綜合考慮經濟發展、人口資源增長、城鄉流動等因素，根據城鄉一體化的發展目標，能提出建設性的策略。
（二）布局不合理
城市并不等于工業基地，那是工業革命時代的標志，近代以來，城市的發展就往往和工業聯系在一起了，一提到城市的時候，就會使人們聯想到工業基地。
然而，城市不能局限于發展工業，還有更多的功能，現代化的城市是金融、商貿、科技、信息交流都很發達的地方，土地利用總體規劃中的城市用地規劃也應該充分考慮到這一點，認識不到這一點，不能兼顧城市各種功能的開發，城市朝著片面的方向發展，將導致資源浪費和行業發展缺陷，不利于社會的發展和文明的進步。
三、具體解決辦法
（一）堅持可持續發展
《中華人民共和國土地管理法》中第二十二條明確規定：“城市建設用地規模應當符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或者盡量少占農用地。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模?！?/p>
把可持續發展的理念運用到土地利用總體規劃中的城市用地規劃，就是注重提高土地規劃的科學性和合理性，立足于城市的全局發展和社會的整體發展，注重土地資源的可持續利用。在發展經濟、滿足人民日益增長的物質需要和精神需要的同時，要以土地資源的可持續利用和良性循環為目的，增長經濟、開發資源要和協調發展、環境保護齊步進行。
（二）資源保護與發展優先并重
現階段我國城市的現代化建設的實施很少受到土地利用總體規劃的制約，城市建設用地有過度擴張的情況，不顧耕地資源的流失，優先發展經濟是不可取的做法。
要兼顧優先發展和保護資源，正確處理城市發展建設用地和耕地資源保護之間的矛盾，城市建設用地規劃要和土地利用的總體規劃大方向上一致。在土地利用總體規劃發揮了應有功能基礎上，靈活地科學地規劃城市建設用地，環境開發、資源利用、把市場需求、保護治理要統一發展。
（三）各類規劃管理部門協作
城市規劃部門和土地管理部門應該加強業務上的互通有無和日常工作上的協調合作，既保證發展又保護資源。加強部門之間的溝通和合作應該從以下幾方面入手：土地利用總體規劃的制定人員應當充分考慮，使規劃能夠充分反映現代化城市的發展要求，自覺實行局部服從全局的原則，工作中的協調和調整應該以土地利用總體規劃為標準；城市用地建設項目預審的時候，凡是超過了土地利用的總體規劃制定的用地規模的項目，要以總體規劃為標準。各部門協調工作，共同努力，才能建設節約型社會，促進社會快速發展。
一、土地利用規劃與城市規劃的關系
（一）土地利用規劃與城市規劃
城市用地包括兩個方面，一是城市區域內已經被建設、被利用的土地資源，二是已經被有關部門批準，列入了城市規劃的區域范圍之內，有待于開發、建設的土地資源。另外，需要指出的一點就是，按照我國城市規劃法中所規定的城市區域內的所有非建設的用地，象山石、樹林、池水等占用的那部分土地資源，也屬于廣泛意義上的城市用地。
改革開放以來，我國社會主義建設高速發展，土地利用的總體規劃與城市規劃的關鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規劃和城市規劃既有兼容性，互有側重又互為彌補，同時還具有矛盾性。它們在規劃法律依據、指導思想、理論依據上有矛盾之處，給社會主義建設的發展帶來了一些困難。
（二）兼容性：互有側重、互為彌補
從社會主義建設的全局來看，土地利用的總體規劃與城市規劃都是區域規劃的組成部分之一，二者雖然側重點不同，但是它們是互相補充、缺一不可的兩部分。
土地利用總體規劃的立足點是一個地區乃至一個國家的遠景發展和統籌發展，側重點不僅是科學分析城市用地的范圍和規模，還有保證城市用地和其他用地的平衡、保護地球自然資源，注重整體性原則和堅持可持續發展。
（三）矛盾性：供需矛盾、過分擴張
現在我國建設用地規劃把人均建設用地指數作為標準，好像很合理，實際上忽略了很多因素，比如區域與城市之間的關系、城市中建設用地急劇擴張的原因等等，從而直接或者間接地影響了建設用地規劃管理的效果。
幾十年的社會主義建設中，土地利用總體規劃中的城市用地顯得很重要，現代化城市的建設和發展需要很多的土地，國家相關部門雖然嚴格控制城市的建設用地，但是城市土地規劃往往只是從城市的建設和發展出發，不把全局的土地資源供需考慮在內，土地利用總體規劃對城市用地規劃沒有起到限制作用，城市建設的用地不合理地擴張，侵占了耕地，給生態環境造成了破壞。
二、總體規劃中的城市用地存在問題
（一）發展定位不當
因為土地利用總體規劃的立足點是最大限度地對資源進行保護，然而城市建設用地的規劃的立足點是追求城市的現代化發展，一般情況下會為了城市的發展，想盡辦法調動區域范圍內一切可調動的資源，有時候還會利用本城以外的各種資源來為城市建設服務，二者在在這一層面上是矛盾的。
現階段我國城市的現代化建設的實施很少受到土地利用總體規劃的制約，城市建設用地有過度擴張的情況，這對城鄉一體化建設用地的規劃管理有不良的影響，它使城鄉一體化偏離了正確的方向，保護資源成了迫切的任務。應該從理性的角度，準確定位，綜合考慮經濟發展、人口資源增長、城鄉流動等因素，根據城鄉一體化的發展目標，能提出建設性的策略。
（二）布局不合理
城市并不等于工業基地，那是工業革命時代的標志，近代以來，城市的發展就往往和工業聯系在一起了，一提到城市的時候，就會使人們聯想到工業基地。
然而，城市不能局限于發展工業，還有更多的功能，現代化的城市是金融、商貿、科技、信息交流都很發達的地方，土地利用總體規劃中的城市用地規劃也應該充分考慮到這一點，認識不到這一點，不能兼顧城市各種功能的開發，城市朝著片面的方向發展，將導致資源浪費和行業發展缺陷，不利于社會的發展和文明的進步。
三、具體解決辦法
（一）堅持可持續發展
《中華人民共和國土地管理法》中第二十二條明確規定：“城市建設用地規模應當符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或者盡量少占農用地。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。”
把可持續發展的理念運用到土地利用總體規劃中的城市用地規劃，就是注重提高土地規劃的科學性和合理性，立足于城市的全局發展和社會的整體發展，注重土地資源的可持續利用。在發展經濟、滿足人民日益增長的物質需要和精神需要的同時，要以土地資源的可持續利用和良性循環為目的，增長經濟、開發資源要和協調發展、環境保護齊步進行。
（二）資源保護與發展優先并重
現階段我國城市的現代化建設的實施很少受到土地利用總體規劃的制約，城市建設用地有過度擴張的情況，不顧耕地資源的流失，優先發展經濟是不可取的做法。
要兼顧優先發展和保護資源，正確處理城市發展建設用地和耕地資源保護之間的矛盾，城市建設用地規劃要和土地利用的總體規劃大方向上一致。在土地利用總體規劃發揮了應有功能基礎上，靈活地科學地規劃城市建設用地，環境開發、資源利用、把市場需求、保護治理要統一發展。
（三）各類規劃管理部門協作
城市規劃部門和土地管理部門應該加強業務上的互通有無和日常工作上的協調合作，既保證發展又保護資源。加強部門之間的溝通和合作應該從以下幾方面入手：土地利用總體規劃的制定人員應當充分考慮，使規劃能夠充分反映現代化城市的發展要求，自覺實行局部服從全局的原則，工作中的協調和調整應該以土地利用總體規劃為標準；城市用地建設項目預審的時候，凡是超過了土地利用的總體規劃制定的用地規模的項目，要以總體規劃為標準。各部門協調工作，共同努力，才能建設節約型社會，促進社會快速發展。
一、土地利用規劃概述
1、土地利用規劃概述
土地利用規劃是按照國民經濟發展的需要,遵循有關的自然規律和社會經濟規律,在時空上對土地資源進行合理的組織利用和經營管理合理分配國民經濟各部門的用地正確地和各項建設工程以及保護生態環境的措施相結合,從而制定最優的土地利用方案,提高土地利用率和土地生產率,以取得最大的經濟效益、社會效益和生態環境效益,同時又為將來保護好土地資源,以達到土地資源可持續利用的目的。
2、土地利用規劃的目標、任務和內容
開展土地利用總體規劃的根本目的是加強對土地利用的宏觀控制和統一管理,對十分寶貴和極其稀缺的土地資源進行優化配置,提高土地利用的綜合效益,為區域可持續發展奠定基礎。其主要目標包括:(1)統籌安排各業用地,促進國民經濟持續、穩定、協調發展;(2)合理利用土地資源,提高土地的社會、經濟、生態效益;(3)加強對土地的統一和計劃管理。具體的任務包含下列四個方面:(1)在國民經濟各部門間合理分配土地,為國民經濟各部門的發展創造良好的用地條件;(2)為建立良好的自然生態環境和社會環境創造土地條件;(3)為實現農業現代化創造科學的土地組織條件;(4)調整我國社會主義土地關系"土地利用總體規劃范圍大、綜合性強、內容多、關系復雜"
二、經濟外部性的含義
經濟外部性是指經濟主體（包括廠商或個人）的經濟活動對他人和社會造成的非市場化的影響。分為正外部性和負外部性。正外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價，負外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經濟的人卻沒有為此承擔成本。
三、土地利用規劃評價指標體系建立的原則和標準
土地是重要的基礎性資源,土地開發利用既不是純粹的經濟過程,也不是純粹的生態過程,而應該是經濟過程和生態過程的有機統一,其實質是生態經濟、社會的協調發展，對于土地利用規劃的評價應建立一個評價體系，本文簡要敘述評價體系的指標組成、體系建立的設計原則以及建立體系的指標選擇建議。
1、指標體系的組成
本文進行基于經濟外部性的土地利用規劃的評價出于兩個出發點:一是研究土地利用規劃的建設用地布局影響,二是研究土地利用規劃的生態環境影響,旨在探討土地利用規劃的布局是否合理，是否對農地造成影響，以及土地利用規劃是否考慮生態棲地的影響以及生態環境影響，從而更加實際的得出土地利用規劃的發展重點思路與發展方向。
2、指標體系的設計原則
指標體系應能全面真實地反映社會、生態、經濟系統的內部特征及外部狀態，系統內部各子系統相互間的聯系以及主要目標的實現程度"因此在指標的選取上應遵循以下原則:
(1)科學性和實用性相結合的原則
科學性是指標體系建立的重要原則,在指標體系的建立方面,科學性體現在該指標體系應該能夠全面、客觀、準確地反映規劃實施前后,社會、生態、經濟系統的狀態變化趨勢和系統內部的協調程度,并能夠體現戰略實施帶來的社會經濟影響"因此,所選指標必須概念清晰明確,且有具體的科學內涵,測算方法標準,統計計算方法規范"同時,指標體系應具有實用性的特點,即考慮定量化的可行性,建模的復雜性以及數據的可靠性和可獲得性,土地利用規劃環境影響評價指標應具有明確的科學內涵較好的度量性,要便于不同地區之間的比較"
(2)層次性原則
由于土地利用規劃評價以社會、生態、經濟復合系統為研究對象,而從內部結構分析,該系統具有復雜的層次結構,因而指標設置也應該滿足這一特點要求"也就是說,指標體系具有鮮明的層次結構,能反映在不同層次上的規劃影響"
(3)代表性原則
土地利用規劃的影響是多方面的、復雜的,選用的指標要充分體現土地利用對各社會、生態、經濟等各方面影響狀況,同時,定性指標和定量指標相結合"。
(4)綜合性原則
全面衡量各種影響因素,嚴格進行綜合性的分析評價"
(5)系統性原則
確定相應的評價層次,按系統論的觀點評價各個指標,構成完整的評價指標
體系"
(6)靜態指標和動態指標相結合的原則
靜態指標反映區域可持續發展的狀態,動態指標則用于反映區域可持續發展
的趨勢,二者對于全面!客觀反映土地利用規劃評價的目標是必不可少的"土地
(7)可操作性原則
土地利用規劃環境影響評價的指標應具有很強的可操作性,易于從現有資料
中獲取,便于管理部門使用"
3、土地利用規劃評價的指標體系因子選擇建議
土地利用規劃的影響是長期的,并且會隨時間的變化發生一定的變化"指標體系應具有一定的靈活性,為將來增加或改變某些單項指標提供接口"，釆取德爾菲法,在廣泛征求專家意見的基礎上,根據土地利用規劃的基本特點來探討評價指標體系,以土地利用規劃的經濟外部性為總目標,根據建設用地布局和生態影響基本特點來探討評價指標體系,根據評價目標、評價方法、評價原則與評價內容,構建了指標體系,并選擇27個指標作為參評因子,組成土地利用規劃外部性影響的利用評價指標體系
布局影響 土地人口承載力指數、城鎮化水平、道路通達水平、城鄉居民收入比重、人口自然增長率、城市化水平、農民人均住房面積、人均建設用地面積、土地利用率、土地生產率、糧食產量、林木蓄積量、水資源總量、農作物單位面積產量、單位面積林地產量、養殖業產值等。
生態環境影響 基本農田占土地總面積比、土地生產潛力指數、森林覆蓋率、農業廢氣排放達標率、農業廢水排放達標率、農業固體廢棄物利用率、水土流失、土地污染指數、垃圾無害化處理率、治理污染年投入、公頃農藥施用量、林地面積比重、耕地年減少量等。
4、指標選擇確定評價標準
評價標準直接反映評價結果,關系到評價結果的現實應用,一般而言,確定評價標準大致采用兩種判斷方法:一是,定性判斷法。即依據個人的經驗和知識對土地利用規劃的的持續度進行評價,然后作出判斷是否可持續,以及其可持續利用程度。不過,這種方法對評價者自身在農用地可持續利用的知識和經驗方面要求很高,才能對評價結果進行全面的分析,作出適合的評價;②比較法。即設定土地利用規劃的經濟正外部性為1分,經濟負外部性狀態為0分,然后在0~1分之間劃分兩個級別,其余的情況通過選取的指標與理想值和最差值之間進行比較、計算、最終確定出評價單元的評價結果。
四、基于經濟外部性對土地利用規劃的幾點評價
通過對指標體系的建立，對于現行的土地利用總體規劃無論是從各項指標數據的搜集還是按當時經濟發展水平所做的預測，修編基礎工作、準備工作較充分，是“指標控制＋用途管制”為模式的土地利用規劃?？傮w而言，從實施以來的情況看，提高了各級政府對土地利用規劃的認識，樹立了規劃的權威性，使規劃在土地管理工作中具有一定的基礎地位和“龍頭”作用。對于合理利用土地資源，強化土地利用宏觀調控，協調用地矛盾，優化土地利用結構和落實土地空間布局起到了積極作用。這些對于土地利用總體規劃而言，經濟外部性是體現的正外部性。
但是隨著社會主義市場經濟體制發展，鄉鎮行政區劃的調整，以及工業化、城鎮化、現代化進程的加快，上一輪鄉鎮土地利用總體規劃在實施中存在的問題日漸顯露，已調整的規劃也并未解決相關問題。土地利用總體規劃的負外部性也逐漸體現，其主要體現在如下幾點：
1、土地利用總體規劃隨意性大，導致布局不相協調的負外部性
土地利用總體規劃從理論上來說應該為主導作用，能控制各個行業及布局的土地利用數量、結構和規模。城鎮規劃、村鎮規劃不能突破土地利用總體規劃的用地控制指標。
然而，由于土地利用總體規劃的編制和修編的滯后，各鄉鎮在編制城鎮和村鎮規劃時，不顧實際，盲目追求大規模、大框架，亂設開發區、工業小區, 致使鄉鎮土地利用總體規劃與現行城鎮、村鎮規劃不相銜接和協調，在規劃實施中時有矛盾發生，影響土地利用總體規劃的權威性，同時隨意調整土地利用規劃，鉆政策空子，導致規劃喪失其科學性和嚴肅性。又由于土地供應在很大程度上依賴于建設項目，而地方政府承擔著壯大地方經濟的重任，因此，為實現招商引資的目的而隨意用地，將土地利用總體規劃擱置, 不斷違法用地;鄉鎮土地利用總體規劃在制定和實施過程中缺乏先進的規劃理論指導，缺乏超前意識，缺乏控制性詳細規劃，使得總體規劃缺乏可操作性。
從經濟上而言，土地利用總體規劃并沒有起到相應的作用，從而體現出經濟外部性為負的方面。
2、 鄉鎮土地利用總體規劃調整完善準備工作不充分
由于管理體制落后、土地利用狀況調查工作的滯后性，雖然每年都做變更調查工作，但由于基層土地管理技術、條件的限制，往往靠人為變更，導致地籍資料的準確性、連續性、系統性都比較差。地方土地管理部門隸屬于同級政府，難以約束當地政府從局部利益出發的短期行為。土地利用總體規劃調整完善的業務工作很倉促，匆忙進行規劃調整，其科學性、權威性將大打折扣。但有許多地方作了簡單短暫的培訓，下發了上級下達規劃指標，簡單認為只要完成了建設用地置換指標和農用地整理折抵指標就行，各鄉鎮政府只關心用地指標夠不夠用，只要求滿足城鎮發展、園區發展的需要。不注重與其他部門的協調，造成此次規劃調整完善只是土地部門的事，只為了地方建設的需要。
1.國民經濟與社會發展規劃----“定目標”
國民經濟和社會發展規劃的主導內容是確定近遠期經濟和社會發展總體目標，明確需要重點建設的項目列表，規定項目一經確定，嚴格進行更改。其他規劃均要以國民經濟和社會發展規劃為準，不需要另行界定。
2.土地利用總體規劃----“指標和坐標”
土地利用總體規劃突出體現對建設定用地規模、耕地保有量和基本農田保護等指標的剛性約束。建設用地、耕地保有量、基本農田等規模必須以土地規劃為準。綜合協調農用地、建設用地和其他土地等三大地類的結構和布局，解決各地類“放哪里”的坐標定位問題。
3.城鄉總體規劃----“定布局”
城鄉總體規劃發揮宏觀戰略分析的優勢，領銜制定城市發展戰略，具體確定城市空間結構、城市建設用地內部各項用地比例和空間布局。具體解決“放什么”的用地布局問題。
4.各類專項規劃----“定方向”
各類專項規劃主要是依據地區的產業、資源現狀，提出未來發展的思路、重點打造的方向，但是其最根本的原則是不能違背“三大規劃”。
關于規劃的問題，要從規劃體系的角度去加以完善。總體上講，規劃體系大體可以分為三大塊，一塊是發展規劃，一塊是專項規劃，還有一塊是空間規劃。發展規劃主要是各級政府授權各級發改委牽頭編制的五年發展規劃綱要。專項規劃是發展規劃的細化，包括發改委和其他政府各個部門編制的行業規劃、事業規劃，等等。第三塊包括建設部門抓的城鎮體系規劃、城市規劃或謂城鄉規劃，國土部門抓的土地利用規劃，發改部門抓的區域規劃，這些規劃合在一起叫做空間規劃。這三者之間的關系是發展規劃處于統領地位，由它確定總體目標和主要任務，是管“干什么”的；專項規劃明確一個一個領域、一個一個行業怎么去干，是管“怎么干”的；空間規劃是解決空間布局和管制問題的，是管“哪里干”的。三大規劃有機統一，這就是我們的規劃體系。
二、當前各類規劃之間存在的矛盾
當前，許多專家學者提出“三規合一”，即國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃以及土地利用規劃合為一體。2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》及2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》均提出了“三規合一”的相關要求?！锻恋毓芾矸ā返诙l對城鄉規劃與土地利用規劃的銜接關系作出明確規定：城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模?！冻青l規劃法》第五條提出：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。但如何依據、如何銜接依然是目前總體規劃編制過程中非常棘手的問題。
多年的規劃實踐表明，我國當前的空間規劃體系突出地存在著城鄉規劃與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃之間缺乏有效銜接的弊端，在同一個城市空間上，往往多個政府部門都有規劃引導和控制要求，但由于彼此之間缺乏協調甚至相互沖突，導致了開發管理上的混亂和建設成本的增加，這影響了經濟社會的健康發展。究其原因，主要是“三規”之間在工作目標、空間范疇、技術標準、運作機制等方面存在交叉和矛盾。住建主管的城市規劃最具有技術和管理實力，但它屬于專業管理部門，城市規劃在綜合作用的發揮上受到較大制約。發改委具有綜合協調社會經濟發展職能，但其空間規劃技術力量相對薄弱。土地利用總體規劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標規劃體系，難以在快速工業化、城鎮化進程中發揮各項用地供需之間的綜合協調作用。
三、盱眙規劃的基本現狀
就盱眙的規劃實際情況來看，主要有：
一是國民經濟和社會發展規劃五年綱要。該規劃由縣發改委牽頭編制，目前正在執行的是“十二五規劃”，從2011年至2015年，是重點針對產業發展布局的規劃。同時，著手考慮“十三五規劃”。
二是城鄉規劃。該規劃由縣住建局牽頭負責編制，盱眙縣城市總體規劃（2006-2020）旨在恢復盱眙縣城區山水生態風貌。規劃通過有機疏解老城區人口，改善城區住房條件，優化城區生活空間；控制城區建筑高度，凸顯盱眙山水城市風貌特色，將“山、水、城”融為一體；完善城區文化、旅游服務設施，充分展示盱眙地方文化，助推旅游產業發展。
三是土地利用總體規劃。該規劃由縣國土局牽頭編制，規劃期限是2006年到2020年，該規劃落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，對上級下達的各項規劃指標，圍繞全縣經濟發展大局，科學規劃、合理布局，力爭在規劃基期年內確保各類項目用地的需求。
其他的還有各類產業規劃、行業規劃、特色園區規劃等，這些都是各職能部門牽頭負責編制，是比較專業、單一的規劃。
四、對規劃整合的建議
1.構建領導機制體系?？h級政府成立規劃編制工作領導小組，并建立專家庫，負責對全縣所有的規劃編制進行指導、審查。建議由縣政府主要領導擔任組長，各位分管縣長任副組長，成員單位為縣直各職能部門，并且設立領導小組辦公室負責具體的日常工作。
ABSTRACT:It is not close for the combination of transportation and land ues planning in new town, from the relationshio of transportion and land use, It is analysed about the dometic and internationl research results and methods,To the feature of two in new town,combined with the cases of singapore and Tianjin eco-city, using the theory of transport accessibility and land use,it is put forword the transportion idea of setting functional groups in transport corridors and laying functional districtions at transport nodes and building multi-level slow traffic system eco-city,which promotes the combination with transportion and land use plnning.The idea is successfully used in the overall planning of Qingdao.
KEYWORD:new towntransportationland userelationship
中圖分類號： U412.1+4 文獻標識碼： A 文章編號：
0前言
交通與土地利用之間存在著復雜的互動關系。交通可達性影響著城市的結構和土地利用形態，其中可達性包括交通模式和交通基礎設施的供給水平；不同的土地利用形態影響著交通的發生量和吸引量，在一定程度上決定了交通方式的選擇。交通與土地利用規劃的協調是指：在一定的歷史及社會經濟條件下，城市土地開發和城市交通系統發展符合城市規模、城市結構和城市模式的要求和特征，城市宜居宜業，有助于構建居民所希望的生活方式[1]。新城是在中心城區交通擁擠嚴重和人口密度劇增的基礎上發展起來的，以疏散中心區過度密集人流為目的，經過科學規劃，在中心區邊緣建立起來的，強調居住、就近就業、商業服務設施配套平衡發展，注重培育相對獨立功能的區域[2]。新城在發展的過程中，道路系統和基礎設施布局會引導城市的結構和土地利用布局，同時土地的開發強度會對道路網絡的容量提出新的要求，所以在新城規劃的過程中，做好交通與土地利用規劃的協調發展尤為重要。
1國內外交通與土地規劃研究綜述
1.1 國外研究綜述
國外對城市交通與土地利用關系的研究開始較早，按照時間順序，主要經歷了“古典經濟學派的區位論”、“芝加哥學派的土地利用三模式”、“數量革命時期”、“數量革命后的多元化時代”四個階段[3]，從最初的區位論到后來出現的各種宏觀微觀交通模式，交通和用地之間的關系逐漸由定性向定量轉變。
1.2 國內研究綜述
國內對交通與土地利用關系的研究起步較晚，大部分是對國外理論的引進和總結，實踐性較弱。兩者關系的研究領域主要存在于城市地理領域、城市規劃領域和交通工程領域[3]。
1）在城市地理領域，更多的是側重于城市社會空間和城市交通問題的研究，交通和土地利用的關系通過行為、意向、社會經濟活動等間接體現出來。
2）在城市規劃領域，中規院交通所進行了“大城市綜合交通體系規劃模式研究”，提出了城市土地使用強度與交通需求之間的動態關系的定量分析方法和我國大城市土地利用與交通模式選擇的戰略決策。
3）在交通工程領域，涉及的層面較多，有宏觀層面的交通戰略研究、中觀層面的交通需求分析和微觀層面的交通影響評估。傳統的交通四階段法是研究交通與土地利用關系的經典算法，但是需要進行大量的OD調查，后來部分學者對這一方法進行了改進，包括基于規劃年的土地利用狀況、人口分布規律、反推OD分布等，同時國內著名學者王煒和邵春福教授分別編著了《城市交通規劃》和《交通規劃原理》等書闡述了交通與土地利用的關系。
2新城交通及土地開發特點分析
2.1 新城交通特點分析
新城的交通與老城區不同，首先它作為中心城區疏散人口和職能的場所，與中心城區聯系強度大，其次作為一個獨立的新城，不同功能組團之間的聯系強度也存在差異，新城與老城區對外交通和內部交通差異性主要表現在兩個層面：
（1）對外交通
在新城開發初期，因各種功能不健全，常住人口稀少，所以對外聯系的強弱直接影響新城的開發強度和速度。
與中心城區的聯系：新城一般位于中心城區邊緣，需要中心城區輸入物資和人才，所以需要與中心城區有便捷的聯系通道，主要是高速公路、快速路，在與中心城區距離不變的前提下可以提高聯系速度，聯系方式以小汽車、大運量快速公共交通聯系為主。與中心城區聯系的新城用地功能主要是居住、辦公、換乘樞紐、旅游、科研等用地，并且出行相對集中，工作日以上下班通勤人員為主，節假日以旅游度假人員為主。
與周邊其它區域的聯系：新城的開發不僅需要中心城區輸入物資和人才，同時周邊其它區域的產業對新城的發展也具有一定的帶動作用，新城產業的引入需要參考周邊產業在背景一致的前提下尋找差異點，所以與周邊區域聯系的新城功能區主要是居住、產業和旅游度假，聯系方式以小汽車、公共交通為主，若是新城內有大型交通樞紐點，如機場、鐵路站等，則對周邊區域的交通影響更大。
（2）內部交通
中圖分類號:TU982.29 文獻標識碼:B 文章編號:1009-9166(2010)017(C)-0260-01
目前我國各地對土地利用規劃的有效實施,促進了用地管地觀念的轉變,有效遏制了建設用地的盲目擴張,一定程度上保護了基本農田。提高了土地利用水平;另一方面,通過合理安排用地,確保重點工程等各類建設項目用地的合理需求,為地方經濟建設、社會發展提供了用地保障。規劃實施制度化確保了土地利用規劃在土地管理中的作用得以落到實處。但是,當前鄉鎮土地利用規劃實施也存在比較突出的問題。規劃的實施缺乏效力,甚至有的地方規劃形同虛設,不但使土地的利用偏離最優,而且令國家浪費大量用于規劃的人力物力。
一、鄉鎮土地利用規劃的弊端
1、規劃的權威性不夠。有人說:“規劃規劃,紙上畫畫,墻上掛掛,不如領導一句話?！逼鋵嵅蝗?鄉鎮土地利用總體規劃是列入法律范疇的,一旦形成就應具有法律效力。但是,在實際實施的時候,土地利用計劃不與規劃配套,二者的指標往往不相吻合,沒有遵守“預測―規劃―計劃”這樣一個合理的過程,造成規劃架空,難以落實。審批用地不按照規劃進行,審批用地的過程中,未堅持在規劃指導下有計劃地審批用地,出現了規劃跟著項目走,頻繁進行規劃局部調整的被動局面。
2、規劃基礎數據和圖件不實?；A數據和圖件不實,影響了規劃的合理性及其實施。如某城市統計的規劃基期的城市建設用地面積與衛星遙感監測數據相比有較大差距,但該市當時只認可統計面積,結果造成規劃用地規模偏小,給目前的規劃實施造成了很大困難。還有一個城市,4次調查4個結果,每次相差幾萬畝?？梢哉f,一些地區規劃基礎數據不準對規劃編制和實施造成了不良影響。
3、規劃內容剛性強,實施難度大。規劃制定一些剛性指標是必要的,但實施過程中需要足夠的彈性內容作為補充,這就要求鄉鎮土地利用規劃在內容深度和具體程度上把握適當。上輪規劃編制將所有的用地區都落實到具置,在規劃圖上每塊地的用途都完全定死,但實際發展過程難以按照規劃設想實施。
二、鄉鎮土地利用規劃的編制與完善
1、建立新的規劃理念與理論。充分借鑒國際上的“理性發展”理念,妥善處理好“經濟、社會發展與資源保護”、“人與自然和諧發展”等方面的關系。在確定規劃的目標時,緊緊圍繞人口、資源、環境和經濟協調發展這一中心議題,保證土地資源永續利用;在編制過程中應由上輪主要分配建設用地指標、定建設用地規模與速度向控制環境容量、開發時序、控制建設標準轉變;并通過較大比例尺的地圖確定城市合理發展邊界,從而解決城市無序擴張、優質農地嚴重流失等問題;大膽借鑒和吸收國外的和相鄰學科(如城市規劃、地理學、經濟學、社會學、環境科學、系統科學等)的相關理論,特別是空間規劃和可持續發展理論。
2、協調土地利用與生產環境建設。全國現有村莊320多萬個,自然條件、經濟發展、生活習俗等千差萬別,農民長期養成的生活垃圾隨意丟棄、在住宅周圍亂搭亂建的陋習一時難以改變。受傳統文化和習慣的影響,絕大多數農民喜歡單門獨院、前庭后作的居住方式,農民對于集中居住也不能完全接受。因而,鄉鎮土地利用規劃應尊重農民習慣與科學合理規劃之間的關系,做好必要的新農村建設用地預留。過去,有些地方把建設用地指標高度集中在城市,以城市為重點層層預留指標,分到最后,農村這一塊就沒有多少指標了。這樣,阻礙或限制了農村的發展,導致農村違法用地的大量產生。在鄉鎮土地利用規劃修編中要做好必要的新農村建設用地預留。
3、加強相關規劃的銜接。當前國家和地方有關部門都在編制新農村建設的各類規劃,比如經濟社會發展規劃、村鎮建設規劃、基礎設施規劃,包括生態環境保護規劃等。這些規劃都涉及用地。各類用地矛盾需要通過土地利用規劃管理來統籌協調,修編中應主動介入各類相關規劃。
4、加強公眾參與,開放編制規劃。土地利用總體規劃的制定和實施涉及技術、行政、經濟、社會等多個學科領域,同時又需要多部門、多主體的認可和協作,公眾參與能夠集思廣益,使規劃更為科學?？梢圆扇“▎柧碚{查、公開征詢意見、社會聽證、專家論證、公告公示等多種方式,廣泛聽取各方面意見特別是不同意見;在規劃修編階段應設置專門的接待時間,進行規劃實施的現場接待或建立規劃熱線電話、公眾信箱等,給公眾滿意的答復,這樣既保障人民群眾參與規劃編制的權利,開門、開放編制規劃,又保證規劃決策的民主化和科學化。
5、提高規劃技術含量。應用地理信息(3S)技術,在地籍數據庫的基礎上建立土地利用規劃數據庫和土地利用規劃管理信息系統,作為修訂規劃成果的主要載體,使規劃修編與規劃管理信息系統建設同步進行,提高規劃管理水平。使土地規劃從野外調查、資料搜集、信息處理、計算模擬、規劃成圖到監督實施全過程實現信息化。要特別重視將決策支持系統(DSS)技術引入土地規劃,通過人―機交互系統,提高決策的透明度與決策的科學性。
作者單位:陽西縣國土資源局
參考文獻:
關鍵詞:城中村;改造;土地管理;城市土地集約利用
一、“城中村”的成因研究
從目前掌握的情況看,城中村的土地問題是傳統體制性因素與現實的政策、管理性因素相互作用的產物。
(一)城鄉二元土地制度是造成城中村土地問題的根本。眾所周知,改革開放前后相當長時間,我國實行的基本上是城鄉分割的管理模式,且這種模式的基本格局一直沿襲到今天。與城中村問題直接相關的便是土地管理制度。土地是村落社區賴以活命的關鍵資源,更是非農化村莊賴以形成的基礎?？v觀村莊的非農化,在一定意義上甚至可說,村莊的非農化其實就是村莊土地的非農轉化過程,正是土地非農轉化過程中的復雜性與多樣性,一個個似城似村、非城非村的城中村應“運”而生。一般而言,城中村地理位置優越,土地實際與潛在的含金量甚高,作為飽經都市大市場洗禮的“理性農民”對此有著特有的敏感,憑著這種敏感,村集體土地不斷在政策許可與政策空白之間發生著形形的裂變?？梢?城中村問題關鍵在土地。筆者認為,解決城中村的土地制度及政策問題尤為值得關注。城鄉二元的土地制度是我國長期以來的制度安排,城中村土地問題無疑是這種制度安排的產物,但其一旦形成,則需要相當長時間與相當大代價的付出才能改變。湖北黃州市政府明確說,城中村的改造“沒有時間表”。那么,具有前瞻性的、適應城市化要求的土地政策與制度安排就顯得非常重要。其開始實施的難度也許很大,成本很高,但長遠的收效則可能是最經濟的,與城中村相關的諸多問題就是活生的例證。一些西方國家,在工業化初期,以巨大代價一次性征地以納入城市統一規劃,且實行了城市化管理。
(二)村落共同體的利益性內聚是形成城中村土地問題的關鍵。城中村所在社區一般都是城市化與市場化的先發地,村莊在這種先行的與快速的非農化中,由于土地的出讓或開發積聚了厚實的集體財富,而集體財富的使用、分配與增值又是以村籍和土地為依據,這種分配原則不斷強化著村民對村落共同體。
二、“城中村”土地管理的策略研究
(一)調整土地利用結構,提高土地利用率。
調整土地利用結構是城中村改造規劃的關鍵。城市作為一個三維空間,土地利用既要做到平面合理布局,也要考慮各類建筑的用地要求。充分發揮單位面積效能,合理確定不同地段的建筑高度及容積率,防止浪費土地,做到科學、高效的利用土地。根據土地利用的圈層結構,把村劃分為若干個圈層,規劃城中村土地布局。為防止出現“產業空心化”,對整理出來的土地不能單純地進行商品住宅建設,可以拿出30份40%的土地搞商業開發,發展總部經濟、樓宇經濟。對地處商業區的改造地段,建設規格較高、規模較大的高檔樓宇,形成一批地標式建筑,提升城市品位。通過土地置換,既可以在宏觀上提高土地的利用效率,也可以在微觀上實現土地的集約利用。
(二)“城中村”改造與土地管理中的幾個有效措施
1.城中村現象出現的直接原因是城市化進程的快速推進,根本原因與中國特色的國情密切相關,即城鄉二元化管理體制,特別是城鄉二元化的土地管理制度。
2.城中村改造是指在政府的主導和監督下,依據城市規劃和土地利用規劃,通過規范化的市場運作,優化城中村空間景觀格局,實現“農民轉居民、村莊變社區、集體土地轉國有土地、集體經濟轉混合經濟”的轉變。通過城中村改造可以促進城市土地的高效利用、實現土地的保值和增值、有效調控土地市場供應、最終促進城市土地市場的健康規范發展。
3.目前城中村改造實施中主要存在著土地產權結構、土地流轉途徑以及土地利用規劃等方面的問題。通過明晰所有權主體,產權實化并施行量化分配、股權入股;針對不同類型的城中村進行土地流轉模式的創新;科學制定規劃,調整土地利用結構,提高土地利用率等制度創新加以解決。
(三)鼓勵各方籌措資金,啟動整體購置方式
在土地經營上,要引入市場機制,即必須首先創造一種優勢和條件,使各種資源要素能夠在城中村集聚,通過集聚形成資本、技術、人才和經濟發展的“高地”。使城中村集體、跨國公司、民營企業等多方面資金集聚,通過增發國債等來購置城中村土地,建立土地整理專項基金,進行合理整體分區開發,規范房地產商的開發管理,使土地得到合理良性的最大利用,形成城中村經濟“高地”。同時,中央政府也可采取督促地方政府使用自有資金和配套資金先行實施項目計劃,隨后根據城中村土地流轉項目建設進度,核實計劃執行情況,國家農發辦再下撥中央財政資金。這樣,多頭并進,一方面增強了購買力,可以此資金提高征地補償標準,改變補償方式,規范分配行為,健全保障制度,穩定民心:另一方面,啟動整體購置方式,可打破以土地產權和村籍為基礎的封閉性利益共同體的格局,切實保護好城中村失地農民的利益,促進城中村經濟發展,加快城中村進一步城市化的步伐。
參考文獻:
[1]張培.城中村改造基本法律問題研究[J].哈爾濱工業大學學報(社會科學版),2005,7,6:60-63
在新一輪鄉鎮土地利用總體規劃修編時，要把確保耕地總量基本穩定、基本農田面積不減少作為規劃修編的前提。嚴格控制非農建設占用耕地，對于經批準占用耕地的非農建設也要壓縮其建設用地規模，并且與開發復墾掛鉤，實行占一補一原則，由占用耕地單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地，沒有條件開墾的，也要繳納相關稅費，專項用于耕地整理，開發補充耕地。對于劃入基本農田的糧、棉、油生產基地、有良好水利與水土保持設施的耕地、正在實施改造的中低產田，在農地轉用審批和土地征收等方面要繼續實行嚴格管理。在鄉級土地利用總體規劃中，在落實基本農田保護任務，明確劃定基本農田保護地塊的前提下，可結合新農村建設和土地綜合整治項目的實施，劃定基本農田整備區，加大土地綜合整治資金投入，引導建設用地等其他土地逐步退出基本農田整備區，將零點分散的基本農田集中布局，形成集中連片的高標準糧、棉、油生產基地。
2.嚴格控制非農建設用地擴張
目前，農村居民點建設普遍缺乏規劃，布局雜亂松散，要逐漸對村莊進行規劃治理，規劃期內各村均不能再擴展居民點用地。要充分利用村內閑散地和舊宅基地，消滅空心村，挖掘內部潛力，提高居民點的集中利用程度，鼓勵農民建樓房，充分利用低丘緩坡和荒地，盡量不占或少占耕地。積極推進農村建設用地布局調整，逐步撤并小型村、整理空心村、縮減自然村、搬遷偏遠村，進一步優化村莊布局。要加強農村環境建設，農村環境治理涉及大量的宅基地、基礎設施用地、公益服務設施用地等，要充分挖掘現有的土地潛力，合理規劃。為適應新農村建設要求，在鄉級規劃修編時，通過農村居民點增減自求平衡，為新農村住宅建設、農村產業發展、農村中小學建設，農村衛生院建設留足空間。對于獨立工礦，要優先保障省和國家批準的重點建設項目用地，而且布局要相對集中，共同利用基礎設施，達到節約用地的目的。工礦用地內部布局要緊湊，集約利用土地，對土地特別是耕地具有破壞性的工礦企業，如磚瓦窯，要限制其發展。由各種原因形成的工礦廢棄地，原用地單位或個人要負責復耕。
3.加強土地開發整理專項規劃編制
耕地數量的增加和耕地質量的提高在很大程度上能增加農民收入，改善生活水平。因此在新一輪鄉鎮土地利用規劃修編時，要進一步編好土地開發整理專項規劃，更好地適應新農村建設的需要。土地利用要以保護和改善生態環境、防止水土流失、土地荒漠化、次生鹽漬化為前提，要因地制宜。在一定耕地數量的基礎上，通過耕地質量和生態環境的不斷改善，逐步提高耕地產出能力，這才是完整意義上的耕地保護。土地開發整理要本著確保耕地占補平衡的條件下，增加有效耕地面積，提高耕地質量，并正確處理好開發整理與生態環境保護的關系。主要通過退耕還林、還水、還草和鹽堿地、沙地的綜合開發治理、改造中低產田，有效地增加耕地面積和改善土地生態環境，提高耕地質量和集約化利用程度；大力進行農村居民點整理及對塌陷、挖損、壓占廢棄土地的復墾以及對溝、渠、路、坎進行綜合整理，增加有效土地利用面積；通過規整農田灌溉系統，發展節水灌溉農業，改良土壤，提高土、水、肥的綜合利用效率；通過平田整地、歸并零星地塊，促進土地集中程度和規模經營；通過改善農業基礎設施，為農業技術的大面積推廣應用創造條件。
