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關鍵詞:秩序 自由 正義
Key words:Order Freedom Justice
作者簡介:黃崢烽(1986-),民商法專業研究生,同濟大學法學院,研究方向:房地產法、商法。
【中圖分類號】D912 【文獻標識碼】A【文章編號】1004-7069(2009)-09-0007-02
一.法的價值
法的價值,體現的是一種主體與客體之間的關系,代表著主體與客體之間關系的契合程度,同時也體現為價值主
體的人的主體意識?？v觀紛繁復雜的法的價值的闡述,為人所接受的最為基礎的法的價值包括以下三種:秩序、自由和正義。
(一)秩序
秩序,是社會得以維系存在和持續發展的基本形式。在這些基本秩序形式中,法律在促成人類秩序的形成方面發揮著重要的作用,而且任何一種法律根本上都是為追求并保持一定秩序而服務的。
(二)自由
自由是做法律所許可的一切事情的權利;如果一個公民能夠做法律所禁止的事情,他就不再有自由了,因為其他的人也同樣會有這個權利。
(三)正義
正義體現為公正、平等等具體形態?！肮辈粌H是人類的一種理想,同時還表現為這種理想與現實社會條件的結合?！捌降取眲t是人類現實生活狀況的直觀反映,平等系最低限度的公正。
二.《農村土地承包法》內涵價值彰顯
《農村土地承包法》的頒布是對我國土地制度的一種突破,盡管已經實行了多年,《農村土地承包法》的價值基礎并沒有因為時代的變遷而有所退化。
(一)秩序價值
保持生態平衡,實現可持續發展戰略已經是全社會所為之接受的社會意識。中國很長時期以來對土地的自然屬性缺乏認識,對土地的利用毫無節制,導致生態平衡嚴重被破壞?！掇r村土地承包法》將秩序因素作為該法價值的重要考量,以尋求人類活動和自然規律達到平衡狀態。
《農村土地承包法》第八條第一款規定,農村土地的承包應當遵守法律、法規,保護土地資源的合理開發和可持續利用?！掇r村土地承包法》第四十六條規定,荒山、荒溝、荒丘、荒灘等可以直接通過招標、拍賣、公開協商等方式實行承包經營,也可以將土地承包經營權折股分給本集體經濟組織成員后,再實行承包經營或者股份合作經營。
該兩項規定明確了土地的可持續發展策略,使土地資源的保護得到進一步重視。
《農村土地承包法》第六十條第二款規定,承包方給承包地造成永久性損害的,發包方有權制止,并有權要求承包方賠償由此造成的損失。該項規定,是對于承包方違反土地開發和利用的合理配置所應承擔責任的明確,這體現了《農村土地承包法》立法價值中對于秩序價值的重視。
(二)自由價值
中國農村經濟的發展,更多的是高度分散的小農經濟。農村的生產經營結構,是以“家庭”或“農戶”為基本生產單位。在這樣的農村經濟背景之下,農村經濟很難能形成較為完善的商品經濟流通體系。因此,加快農村土地的流轉、提高農村土地的經濟效益,農村土地流轉的相關立法就顯得極其重要。
《農村土地承包法》第三十七條規定,土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉,當事人雙方應當簽訂書面合同。
由此可見,農民可以對土地承包經營權自由處分,排除他人對自己權利的不法侵害,尤其是排除公權力的介入,使其對各種資源的配置更加合理化?！掇r村土地承包法》通過法律規定賦予農村土地承包經營權很強的物權屬性,從而實現承包經營權從債權保護到物權保護的轉化。而最為重要的是,將承包經營權物權化,大大增強了承包經營權流轉的便利性,更能實現財產效益的最大化。
(三)正義價值
《農村土地承包法》對于正義的訴求,體現在土地承包制度仍然保持原有的不變的同時,更為關注農民的切身利益,使得土地的社會保障功能得以體現。
《農村土地承包法》第二十四條規定,承包合同生效后,發包方不得因承辦人或者負責人的變動而變更或者解除,也不得因集體經濟組織的分立或者合并而變更或者解除。
《農村土地承包法》第二十六條規定,發包方不得收回承包地。
這兩條規定很好地限制了政府公權力和發包方對農民合法權益的不法侵害,在最大程度上使得農民的生產經營能夠順利進行。同時,還賦予農民對于土地承包經營權進行流轉和對被征占土地獲得相應補償的權利,這也都使農民的合法權益得到彰顯。
三.《農村土地承包法》內涵價值的缺憾
盡管《農村土地承包法》立法價值中體現出秩序、自由和正義這三項基本法的價值,但是該法在這三項基本法的價值的貫徹并不徹底,依然存在不少問題和遺憾。
(一)自由價值的缺憾
《農村土地承包法》明確指出,非家庭承包方式僅僅是適用于荒土、荒溝、荒丘、荒灘等四荒土地。除了四荒土地之外,所有的土地都不能發包給村外需要土地的人了。這樣的土地承包方式并不經濟,也有悖于土地承包經營權的物權屬性。只要在不違反土地的集體所有制的前提下,應允許形式的多樣性,不應只限于承包制。的實施,確實大大解放了農村的生產力,給我國的農業和農村經濟帶來了巨大的生機。然而,我國農村發展情形具有多樣性,各地區發展不平衡。單一的實行承包制,并不適用于所有的中國農村,對于承包方式的突破,也應當值得肯定。
(二)正義價值的缺憾
《農村土地承包法》第二十七條第二款規定,承包期內,發包方不得調整承包地。承包期內,因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間城堡的耕地和草地需要適當調整的,必須經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。
這是對承包經營權進行物權保護的又一措施。但是立法的不嚴謹和缺乏對物權性的認識,尤其是“報上級行政主管部門批準”的規定則體現了行政權介入的色彩,這實際上是對私權的一種國家意志的行政干預。5同時,對于“特殊情形”的限定十分模糊,無法明確耕地和草地需要調整的具體情形。該項條款容易成為剝奪承包人合法承包權的一個借口。在承包期內對承包地進行調整,實際上可以看作是農民已取得權利的讓渡。硬性調整可以理解為對農民權利的剝奪,是對農民已取得的物權的破壞。
四.《農村土地承包法》內涵價值的發展
(一)秩序價值的發展
在目前,農村土地產權交易場所尚未建立的情況下,農民對于土地權利交易的信息較為閉塞,土地承包經營權的流轉存在相當大的盲目性和較小的選擇性,這不但會影響到土地承包經營權流轉的速度和合理的利益分配,也會影響土地資源良好的市場化配置。因此,加緊組建規范化的農村土地交易機構,包括專業從事農村土地權利交易的機構,專業的農地產權交易場所,甚至包括法律服務機構等,向廣大的農民提供更多的信息,最大可能地減少交易的成本和增加他們交易的收益,維護農民的根本利益。成熟的農村土地產權交易市場的建立,對于農村土地市場秩序的維護起到至關重要的作用。
(二)自由價值的發展
《農村土地承包法》并沒有明確規定土地承包經營權的抵押。抵押雖不屬于土地承包經營權的流轉形式,但事實上抵押是潛在的轉讓。一旦,抵押所擔保的主債權在期限內未受清償,抵押權實現時抵押就會變成轉讓。但根據民法意思自治原則,農村土地承包經營權人可以就農村土地承包經營權設定抵押。之所以如此建議,是因為通過土地承包經營權的抵押,可以為權利人進行農業融資提供條件,也能允許發揮土地承包經營權作為一種用益物權的價值。首先,《農村土地承包法》既已確認了土地承包經營權的轉讓,那么自然應當允許土地承包經營權的抵押,因為這是立法思維邏輯性和立法精神統一性的必然要求。其次,《農村土地承包法》認可土地承包經營權的抵押,可使該項物權的權能得到完整顯現,也可以使農民籌措到急需的資金,用于解決農業生產經營過程中存在的財政困難。最后,土地承包經營權是用益物權,權利主體將該權利供為擔保,設定抵押權,實為用益物權人對自身權利的處分權,是對自由價值的彰顯。因此土地承包經營權作為一種用益物權可以設立抵押,這是不容懷疑的。
(三)正義價值的發展
《農村土地承包法》的實施與發展,對于農村土地的流轉起到了促進的作用,但隨著時代的發展,法律所調整的社會關系不能與社會形態的發展齊頭并進,甚至滯后于社會形態的發展。特別是在農村與城市之間的物理距離在不斷縮短的情況下,農村與城市之間的信息公平等方面的的距離卻難以進一步改善。在農村土地流轉的問題上,最為突出的問題是信息資源的不對等6。
一是規模流轉涉及的農戶多，每個農戶的想法不一致，意見不統一，又不能強求，協調難度大。二是租金與農民自種收益有差距，由于特殊的地理位置，特別是專業蔬菜地、公路沿線的好土良田，農民不愿流轉。三是由于國家征地等原因，人均耕地普遍偏少，農民戀土情結較為嚴重，認為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經營，甚至撂荒，也不愿將土地流轉出去。四是種養大戶偏少。農村缺少具有現代經營理念的致富帶頭人，真正懂經營、善管理、有帶頭作用的能人少，也有的因受資金、技術等限制影響規模經營的發展。
2、部分農民思想認識保守
當前，土地仍然是大部分農民主要的生活保障，土地的收益仍然是農戶家庭收入的主要來源。一些農戶雖長期在外做工經商，但始終不愿輕易放棄承包田，把保留承包田作為自己經濟依靠的退路。加上近幾年國家對“三農”加大扶持力度，實行糧食流通體制改革，取消了農業稅，糧價趨漲，土地升值，部分農戶“戀土”觀念加劇，寧愿粗放經營，甚至撂荒，也不愿將土地流轉出去
3、土地流轉風險保障機制不健全
一方面農民擔心土地流轉給企業后，受企業的經濟實力和自然災害的影響，怕租金不能兌現；另一方面企業也擔心農民法制意識淡薄，單方毀約，給企業造成重大損失。農業投資存在自然和市場的雙重風險，土地流轉中若不建立相應的土地流轉風險保障制度，既影響土地投資經營者的積極介入，又影響土地營權流轉。
4、農村土地流轉信息公布不及時
有的村級土地愿意流轉而找不到承租方，有的承租人不知道到什么地方承租土地；建議政府應及時建立土地流轉信息平臺，以行政村為單位，公布土地流轉的面積，土地所屬位置，土地質量的等級，土地流轉的時限等信息，讓人們及時了解準備流轉土地的實際情況。
5、土地流轉風險保障機制不健全
一方面農民擔心土地流轉給企業后，受企業的經濟實力和自然災害的影響，怕租金不能兌現；另一方面企業也擔心農民法制意識淡薄，單方毀約，給企業造成重大損失。農業投資存在自然和市場的雙重風險，土地流轉中若不建立相應的土地流轉風險保障制度，既影響土地投資經營者的積極介入，又影響土地經營權流轉。
6、加大農村土地承包經營管理制度，維護農民的合法權益。
由于農村普法的大力宣傳，廣大農民對我國的土地政策和法律法規有了充分了解，懂得了自身的權利和義務，懂得如何維護自身的合法權益。基層干部就更應當提高法律意識，因此應當組織基層干部認真學習土地管理的相關法律法規，提升他們的法律意識，做到依法執政，確保相關政策、路線以及方針的落實到位。在土地承包期間，村干部不得干預或強制農民進行土地的流轉，不能損害農民承包土地期間的自主決定權。農民有權決定土地的流轉期限以及流轉方式，關于土地的補償款和標準都應當由雙方自行商討決定，堅決抵制通過不法途徑進行土地流轉和違反合同的行為。在堅持穩定和健全農村土地承包經營制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉的新機制。
7、加大農村勞動力“走出去”和資本、技術、農業龍頭企業“引進來”的良性互動機制。
從經濟學的角度分析，一個地區經濟發展取決于土地、資本和勞動力等要素的投入，各要素并非孤立的發揮作用，它們通過耦合、補償和替代，促進各要素彼此間的吸納和輻射，增強要素各自組織能力，實現資源的優化配置和有效利用。加大農村勞動力向第二、三產業轉移，減輕農村人口對土地的壓力，加強農村勞動力職業技能培訓，使轉移到城鎮的農村勞動力更好的生活。引進優質的資本、技術、龍頭企業等當前農業發展稀缺的生產要素，向農業現代化邁進。
8、加大農業基礎設施建設，加快發展農業產業化。
加強農業基礎設施建設，特別是小型農田水利建設，是基層干部和老百姓反映最強烈最突出的問題，同樣是農村土地流轉最基礎的問題。這個問題不能很好地解決，直接制約土地流轉的推進。同時要把推進土地流轉與促進農業產業化結合起來，用農業產業化的規劃去引導土地流轉，打破村與村、鄉與鄉的界限，跨地域發展大規模的農業產業，引導土地規模經營業主互相聯手，形成最大化的規模效應，打造跨縣跨市的農業經濟優勢板塊，提高農業經濟運行質量，增強農產品的市場競爭力。
農業供給側結構性改革下，農村不僅僅是為了城鄉統籌發展，而是以城鄉統一發展為導向建立一系列農村建設用地，立足我國農村土地的實際情況，堅持問題導向，保持底線思維，兼顧效率與公平的基本原則，夯實農村集體的土地權能，從而兼顧國家、集體與個人的利益，建立起以土地增值為目的的收益分配機制，切實維護好農民土地的一切權益，保障農民分享土地所帶來的增值收益。
一、建立農村試點，完善土地征收制度
不同的地區、地理條件下的方案不一，要將農村地區進行分類，在高山、丘陵、平原等分別建立農村試點，逐漸完善土地征收制度。其一，應準確農業供給側結構性改革的正確方向，緊扣全會內容，為農村建立明確的土地制度改革任務，堅守改革的基本底線，采取試點先行的方法，在“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”的基礎上大力創新農村土地制度，堅持“把維護好、實現好、發展好農民土地權益作為改革的出發點和落腳點”作為土地制度改革的基本原則，循序漸進，在有條件的情況下根據一定的程序與步驟審慎穩妥地推進農村土地制度改革，并促使農村土地制度改革試點地區大膽探索，在保護生態環境下協調好土地制度改革與農村經濟發展之間的關系，從而形成改革合力為農村土地制度改革注入活力。其二，應建立健全土地征收制度，結合農村經濟發展實際情況確保土地征收制度向“程序規范、補償合理、保障多元”的方向發展，確定好征地范圍，完善被征地農民保障機制，盡可能地縮小農村試點中的土地征收范圍，制定一系列土地征收目錄，界定好農村的公共利益用地范圍，從而在健全的社會穩定風險評估制度下減少因土地制度改革不合理而造成的矛盾和糾紛，并形成一系列矛盾m紛調處機制，確保土地征收信息的公開性，充分賦予被征地農民的一切權利，形成合理、規范、多元化方向的土地保障機制。
二、以農業發展為導向落實土地的確權工作
土地是重農固本、安民之基，只有結合農村經濟形勢的發展，將土地制度改革提上農村經濟發展的重要日程中，以農業發展為導向落實土地的確權工作，才能全面深化和推進農業供給側結構性改革，不斷攻堅克難，為彰顯農村新一輪的新局面注射動力。其一，做好土地分離經營權的工作，有序推動農村土地流轉，結合農村土地發展和利用現狀開展并創新多種形式的規模經營，逐步引導農村向現代農業方向發展。其二，落實土地的確權工作，農村土地制度改革的過程中農村土地流轉占有重要的位置，需要在保留承包權的基礎上轉讓經營權，在一定程度上是農村經濟發展到了一定階段所形成的產物，也是我國農村家庭承包經營制度的延伸，則必須結合土地流轉和適度規模經營方向，有方向地進行土地制度改革，以發展現代農業為方向，切實優化我國農村各地區的土地資源配置，在緩解人地矛盾的基礎上，盡可能地強化農村土地制度改革提高農村勞動的整體生產率，從而有效地增加農民收入，逐漸完善一系列農業經營制度。
三、統籌推進農村集體經營性建設用地、農村宅基地管理制度改革
應結合農村土地制度改革的目標導向，建立明確的農村產權交易平臺，統籌推進農村集體經營性建設用地、農村宅基地管理制度改革。其一，應解決好農村資產、資源交易分布廣泛等問題，有針對性地完善農村集體資產承包制度，循序漸進，建立健全農村土地租賃、出讓管理制度，在土地開發和利用的過程中維護好農村集體與農民的切身權益，在確保生產要素自由流動的基礎上，激發農村土地資源的潛能，完善農村集體經營性建設用地的入市制度，在統籌規劃和用途管制的條件下，賦予經營性土地出讓、租賃、入股等權利，將其擺在與國有土地同等的位置，確保同等入市，同權同價，形成以農村集體經營性建設用地為核心的土地產權流轉制度。其二，應結合農戶真實需要逐漸完善農村宅基地管理制度，在農村宅基地分配方面提供一系列政策與制度保障，賦予農戶充分的宅基地用益物權，慎重穩妥地推進農村土地制度改革，形成農民住房財產權的一系列保障，在抵押、擔保與轉讓農民住房財產權的時候，采取增減掛鉤試點工作方案，確權登記頒證，全面深化農村土地制度改革。
四、結論
綜上所述，應站在農村經濟發展的大方向，建立農村試點，完善土地征收制度，以農業發展為導向落實土地的確權工作，并統籌推進農村集體經營性建設用地、農村宅基地管理制度改革，形成農村土地制度改革與農村經濟發展協調發展的一系列制度性保障。
參考文獻：
隨著經濟的發展和城市的不斷擴張，為了滿足公共利益用地和城市建設用地的需要，大量農地被征用或轉用。我國土地所有制分為國家所有和農村集體所有，由于城市土地使用制度的不斷完善，我國對土地發展權的壓抑主要表現在農村集體所有制的土地上，農地發展權的壓抑也始于農村集體所有的農用地的用途轉變，也就是說土地用途管制制度的限制是權利邊界擴張的始然。土地發展權就是將土地變更為不同使用性質的權利，是一種可以與土地所有權分割而單獨處分的產權，它既可以與土地所有權合為一體由擁有土地所有權的土地擁有者支配，也可以由只擁有土地發展權不擁有土地所有權者支配，它是土地處分權中最重要的權利。產權本身是財產權利束的總稱，既然壓抑集中于集體所有制的土地上，那么農地發展權設立就顯得尤為重要。目前而言，學術界有以下幾種觀點：沈守愚認為農地發展權應該歸國家，農地開發者必須向國家購買，才能開發農地；另一種觀點認為農地發展權應該歸農地所有者，國家向農地所有者購買發展權，或發展權可像其他普通商品一樣在市場上自由交易。前者可以理解為“漲價歸公”的思想，但農地保護與農民利益難以保證，后者具有一定的可行性，符合市場經濟發展的要求。事實上，農地發展權的主體之爭，其實質是土地由于使用性質變化產生的增值收益歸誰所有的問題。本文首先分析在集體所有制下，對農民產權的壓抑和抗爭，再基于產權完善的角度來分析農地發展權設立的必要性。
二、對“漲價歸公”理論的質疑和公共利益征地對農民產權的侵害
根據《土地管理法》中的規定，對公共利益性質的征地是指對軍事用地、基礎設施和公益事業用地、國家扶持的重點項目和法律行政法規規定的其他用地?；诠怖娴恼鞯夭⒉灰馕吨鴮r民產權的不壓抑，因為在此過程中農民并沒有獲得相應理該有的補償。溫鐵軍和朱守銀的研究表明，在征地過程中，如果成本為100，農民得到的補償只占其中的5％～10％；農村集體及農民所得到的農地征用價格大概為出讓價格的1/10，而農地出讓價格又大概是農地市場價格的1/5，也就是說補償價格、出讓價格和市場價格的比例為1：10：50，可見農民的權利受到侵害是不爭的事實。
有些學者依據“漲價歸公”思想，認為農民并沒有對土地的增值進行任何的投資，所以不應該在征地的過程中獲得高額補償，相反，正是由于國家的投資建設性作用，使得某塊土地因區位而增值，在國家擁有土地終極所有權的情況下，即意味著國家擁有增值收益是有理可依的。但是也有學者認為，被征地農民要率先分享城市化的好處；周其仁則直接從批判“成本定價”的理論入手，說漲價歸公是錯誤的，認為農民永久地放棄土地的使用權，也是一種成本，從產權經濟學的角度來講，農民擁有土地的使用權，其權利本身就是有價的，從而從產權理論的角度出發，對“漲價歸公”的理論提出了質疑。土地的增值收益是因人口增加、經濟發展、社會進步等社會經濟因素所致，是社會全體的貢獻，而不是土地所有者的單獨的貢獻。在“三農”問題被大力關注的今天，保護農民弱勢群體的利益成為學術界和政府部門的焦點。農民是集體土地的微觀主體，農地由于用途的轉變，其價格在沒有任何投資的前提下的上漲，其本質就是一種被置于公共領域的級差地租。從經濟學的角度來說產權是指人們對資源的使用所引起的相互認可的行為關系，不是實物量上的限制，而是界定人們在經濟活動中如何受益，如何受損，以及如何進行補償的規則，以至形成對交易行為的合理預期。產權在內部化外部性的同時，將浮游于公共領域的利益內化為“個人利益”，可見，產權的所有者理應獲得土地的增值收益是毋庸置疑的。
德姆塞茨認為，當被置于公共領域資源的經濟價值上升時，利益相關者就傾向于把這種資源的產權界定得更加清楚，因此，產權是內生的、且是不斷產生和不斷變化的演進的過程，產權的內涵也是隨著時代的發展而不斷發展的。引導人們實現將外部性較大地內在化的激勵是產權的一個主要功能，外部效應的內部化常常會引發產權的變遷。產權=G（經濟剩余），說明產權是經濟利益剩余的函數，當然此處的經濟剩余是一個廣泛的概念。征地補償費是征地制度改革的最重要內容，如何提高補償，一直是學術界爭論的焦點，將征地價格與市場價格掛鉤，按市場價格對失地農民進行補償在理論界達成了一致同意，但是為什么要進行這樣的分配，總需要一個合理的依據，因為產權的完整和相應的權利內容才是分享收益的憑證。產權的權利結構和分配的變化，要求財產所有者變得更加具體，設立農地發展權成為必然。在法律上，農村集體和農民因為共有產權的完善，使農民擁有與政府部門談判或協商的經濟地位，在完善集體土地產權的同時，合理地維護了失地農民的利益。
三、非公共利益的征地行為與集體建設用地的自發流轉
《中華人民共和國城市房地產管理法》第八條規定：“城市規劃區內的集體所有土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。”國家完全壟斷了土地一級市場，農村集體土地要改變使用方式，唯一的合法途徑就是通過國家征用土地，將農村集體土地轉為國有土地，再通過“批租”方式來滿足非農建設的需要，實現農村集體土地的發展權，可見農地發展權受到了侵犯。近年來，農民積極地進行集體建設用地的自發流轉，關鍵也就在于它能夠有效地對抗征地制度對農村集體土地發展權的侵犯。征用是滿足工業建設用地的需求的主要手段，農民集體所有土地不能直接進入土地一級市場，然而，隨著我國社會經濟的發展和整體投資環境的改善，非農建設對土地的需求越來越大，現今許多地區，已悄然形成了一種集體建設用地“隱形市場”，既集體經濟組織直接把土地的使用權讓渡給企業或者個人使用，從而獲得收益。例如，到2002年南海全市工業用地共15萬畝，其中非經征地改變集體所有制的土地7.3萬畝，幾乎占到一半；據調查數據，2002年昆山市有6.66公頃的集體土地直接入市流轉，2003年新增加94.48公頃，增長率為1418.62％，遠遠大于1978―2003年全國農地非農化的年平均水平。這種饒開“征地”，以入股、租賃等多種形式的集體建設用地的直接流轉是對農民農地發展權長期受侵犯的一種對抗，也對國家獨占農村集體土地發展權的一種挑戰，可見設立農地發展權，完善集體產權成為必然，在不同土地產權制度下，土地資源的流轉性不同，土地擁有著的信用價值不同，土地的市場價值也不同。
（一）非公共利益征地行為損失測算的理論模型。征地目標的模糊，使得發生在非公共利益性質的征地之中的壓抑現象最為明顯。根據黃祖輝等的測算，非公共利益性質的征地活動剝奪了集體土地所有者的土地發展權，集體土地使用者遭受雙重損失，既政府實施“警察權”時對農村集體土地發展權的壓抑帶來的損失，和非公共利益性質的征地行為造成的對農民集體土地發展權的壓抑造成的損失。集體土地的直接入市流轉，即可以體現農地的產權屬性，也可以減少非公共利益征地對農民產權壓抑的損失。
就現實情況而言，一幅農地直接轉為城市建設用地，可以有兩種途徑，其一為非公共利益性質的征地，其二為以集體的名義通過出租、入股等形式流轉。假設某塊農地農用的價值為，非農用價值為；農民從政府那里獲得的征地補償為，直接流轉收益為，顯然。與差值則被各級政府層層分配獲得，到農民手中所剩無幾，可見土地增值收益分享是不公平。每年都有一定數量的集體建設用地流轉，但流轉的數量和收益之間的關系并不是一階連續的可導函數，而是呈離散型分布。設開始統計的時點為1，則非公共利益征地行為對農民造成的損失為，其中為第i年轉征用土地的數量。農民通過途徑一獲得的凈收益為；通過途徑二獲得的凈收益為，顯然，可見集體建設用地的自發流轉緩減了對農地發展權的侵害。
[中圖分類號] F321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2013）12-0021-01
農村農民的社會保障是目前國家在農村必需實施的一項保障措施，是各級政府通過財政支付向農村農民提供生存保障，滿足農村農民基本需求的政策措施，是穩定農村發展的重要保障方式。農村農民社會保障制度是農村農民得到保障的依據，是滿足農村農民社會保障需求，維護公平正義，統籌城鄉發展的重要保證。目前農村土地已阻礙了生產力的發展，而農村土地流轉是我國農村土地資源再配制，產生最大收益促使農村經濟發展的效途徑。由于農村社會保障制度不健全，土地仍然是農民生存的安全保障線，很多農民不愿意經營土地又不愿放棄土地，使土地不能順利流轉，降低了土地的使有價值和利用價值，對當前的社會經濟發展起到了阻礙作用。
一、農村社會保障不健全阻礙了土地的有效流轉
健全的農村社會保障制度能使農民沒有顧慮擺脫土地束縛，有效進行土地流轉，沒有合理的農村社會保障對土地保障的替代，農民就不會離開土地。我國農村社會保障體系尚不完善表現在以下幾個方面：一是農村社會保障覆蓋面較窄、缺乏與農民工相配套的保障制度。長期以來，城鄉二元結構導致“對城市居民是一套政策，對農村農民又是另一套政策 ”，用于農村農民的社會保障范圍小、基底少，而城市保障制度是按城市基本生活保障制定的，進城務工農民不能享受，沒有農民工進城的社會保障制度，嚴重地阻礙著農村剩余勞動力的流出，也就阻礙了農村土地的有效流轉。二是農村農民社會保障費用少，最低生活保障有待提高。我國農村農民的保障制度建立的較晚，社?；鹕?，農民在面臨的市場風險、生活風險時束手無策，為了生活，還得依靠土地、致使農村土地流轉暢受阻。三是農村社會保障資金渠道單一，農村農民養老金很低。在保險基金的籌集上，資金來源是以農村居民個人、集體以及國家財政三方共同籌資為主要形式。由于經濟發展條件的制約，養老保險制度還在發展階段，沒有重大突破，還沒有建立適應城鄉統籌發展的農村農民社會養老保險制度。四是農村農民社會保障體系不完善。對農村社會保障資金的籌集、發放、保值增值進行高效管理的機構不健全，支出水平難以控制，影響著農村農民社會保障事業的健康發展。
二、我國農村農民社會保障建設與農村土地流轉的聯系
1.土地流轉需要可靠的農村農民社會保障支撐
可靠的農村農民社會保障是農民擺脫土地束縛，沒有顧慮地實現土地流轉的依托。沒有可靠農村農民社會保障對土地保障的替代，農民不會真正離開土地，流轉出土地。要想農村土地流轉順利實施，需要滿足兩個根本條件：一是農村勞動力能夠穩定地進入二三產業，家庭收入遠遠大于農業收入。二是農民在二三產業失業后，社會保障能夠為他們解決生、老、病、死、傷、殘等事故風險，使生存有保障。這兩個條件我國還無法保證，這嚴重制約了農村土地的有效流轉。
2.建立健全農村農民社會保障制度能使土地流轉的建立長效機制
目前，農村土地流轉大多數農村仍處在被動要方市場，農村農民的土地只是被動地租用部份土地，剩余的土地要么必須在家經營，要么擱荒外出打工。最重要的是，因沒有健全的農村農民社會保障，農民外出打工失業最終還是要回來收回土地依靠土地，使流轉出的土地又回到農民手中。建立健全農村社會保障制度是必要的配套制度之一。我們可以從兩者的關聯性來分析農村農民社會保障對農村土地流轉長效機制的促進作用：首先，健全的農村社會保障制度促使農民徹底從土地中走出來，不再依靠土地，流轉出的土地屬于國家和集體統一規劃經營。其次，健全的農村農民社會保障使農民徹底脫離了土地，有可靠的社會保障支撐，農民的主要收入來自外出打工和為土地規模經營者管理農田所得，農民對土地沒有經營權和支配權，使流轉出的土地讓使用者放心長遠規劃，產生最效益，建產長效機制。
三、意見與建議
我國農村土地流轉不容樂觀，其原因主要是社會經濟的發展使多數農民處于進退兩難之中，在家經營土地，有限的土地取得的收入又不能滿足貨幣支出壓力。另一方面，由于農村農民社會保障的不健全，外出打工但收入的不穩定又不能保證生存、生活的需求，使得農村土地最終是他們的落腳點。因此建立健全農村農民社會保障制度體系，讓農民從土地中徹底走出來，對土地進行規?；洜I是我國經濟發展上一臺階的根本出路。
1.建立健全農村農民外出務工相匹配的社會保障制度。
對外出務工土地流轉交給集體的農民在政策、社會保障方面著重考慮，制定確實可行的農民工保障政策。
2.完善農村農民最低生活保障制度。
解決農村農民的主要問題有：一是加大農村老年人及喪失勞動力的養老，確保老有所養。二是在農村對讓出土地的農民實施最低生活保障制度，積極引導外出務工。三是大力發展區域經濟，完善財政轉移支付制度，確保最低生活保障的資金來源，逐步提高標準、擴大覆蓋面。
3.盡快建立農村農民養老保障制度。
2015年我縣新增農村土地流轉面積達到33162畝，總面積達到345192畝，總體來講全縣的土地流轉表現以下特點：一是流轉價格。我縣農村土地流轉的價格為每畝每年800-1400元，平均價格為950元。我縣以兗梁公路為界，兗梁公路以南土地流轉價格要高兗梁公路以北每畝每年約200元的土地流轉費用，汶上縣城周邊的土地流轉價格要高于遠離縣城的鄉鎮，原因是兗梁公路以南的鄉鎮以及城中村、城郊村經濟較發達、水利條件好、交通便利，便于生產和運輸。二是流轉用途。今年流轉的土地中，用于種植經濟作物的2793畝，用于種植糧食作物的2386畝，用于農業旅游項目的357畝，用于“非農”項目的834畝，占比分別為43.85%，37.45%、5.6%、18.7%。如義橋鎮吸引農民專業合作社流轉土地，大力發展高檔苗木、精品苗木和鄉土苗木，該鄉鎮流轉新增土地，多數用于苗木種植，三是流轉期限。1至10月份流轉的土地中，流轉期限在2年以內的為1564畝，占比為24.55%，去年同期流轉的農地中期限在2年內的2486畝，占比為15.9%。如康驛鎮今年同期流轉土地面積為462畝，流轉期限在2年以內的為117畝，占比為25.32%，去年同期流轉土地面積為968畝，流轉期限在2年以內的223畝，占比為23%。原因是：土地種植成本增加過快，部分土地轉入方存有短期獲取最大利益的想法，土地轉出方則希望土地流轉價格能夠逐年提高，因此土地流轉合同簽訂的年限有所縮短，流轉期限在2年以內的土地流轉面積有所增加。
2存在的問題
一是思想認識不到位，土地流轉的環境不夠寬松。一個表現是，部分鄉村干部對農村土地流轉的認識還是比較模糊，往往對土地流轉缺乏必要的干預和引導，讓其放任自流的去發展威者是在工作中定位不當，行政干預過了頭，出現“缺位”、“錯位”和“越位”：另一個表現則是由于我縣的工業化和城鎮化相對滯后，農村土地轉出戶的就業環境仍然不夠寬松，種植大戶、農民專業合作社、家庭農場、農業龍頭企業吸納農村剩余勞動力的能力依然很有限。
二是農民的舊習慣仍然根深蒂固，土地轉入方流轉土地比較困難。據不完全統計，近年來我縣每年都有近30萬的農民外出務工和經商，在這些外出務工、經商的農民中，仍有少數農民的戀土情節還很深，寧愿將土地交由自己的親戚、朋友無償代種，或者為了不撂荒土地以每畝每年200-300元的價格讓鄰居代種也舍不得將土地流轉出去，這就使得一些種植大戶、農民專業合作社、家庭農場和農業龍頭企業難以成片流轉農民的土地，從而實現土地的規?；?、機械化、集約化種植和經營。
三是監督管理措施力度不夠、相關政策不具體。各級農業主管部門都要求要合理的流轉農村土地承包經營權，但是制定的相關政策比較原則，不夠具體。而且各級農業主管部門在農村土地流轉的程序、手段、糾紛調處和檔案管理等方面都缺乏統一的規定，都沒有制定相應的實施細則，來對農村土地流轉工作進行監督管理。
3意見和建議
經濟
建設現代化農業必須創新農業經營形式，轉變農業增長方式，這就需要推進土地適度規模經營。適度規模經營是農村經濟發展的必然趨勢，有利于農業結構的調整；有利于加快農村勞動力的轉移；有利于土地資源的充分利用；有利于克服小規模家庭經營的局限性增加農民收入，提高生產率?？墒墙ㄔO現代化農業又必須堅持，保證農戶土地承包經營權，要解決這個矛盾就是要推進土地承包經營權流轉。為此，要探尋土地經營權流轉與農業規模經營之間的關系，筆者針對東臺市的土地流轉與規模經營進行了專題調查。
一、研究設計和現狀分析
本次調查一共調查了9個鎮里的44村。從各村的情況來看，在完善土地流轉機制的大的政治背景情況下，各個村在土地流轉和農業規模經營方面都取得了相應的進步。
（一）合同規范化
簽訂合同是指土地流轉雙方用書面合同來確定流轉的權利與義務。在進行土地流轉過程中，村委會作為轉出方和轉入方的中間人，制定相關土地流轉合同，然后本著自愿的原則由當地農戶自己親自簽下合同。在有效回收的435份問卷中，通過簽訂合同流轉土地的農戶有289戶，占66.4%，但也有通過口頭協議流轉土地的農戶93戶，占21.3%。簽訂合同的農戶占大多數，土地流轉中發生的糾紛大大減少。充分領會了黨的十六大報告做出的“地方可按照依法、自愿、有償的原則進行土地經營權流轉”。
（二）實行目標考核
東臺市土地流轉規模經營工作列為新農村建設的重要內容對鄉鎮進行考核，對工作成效突出的單位及個人給以表彰和獎勵，完不成年度目標任務的不能評為先進單位和個人。在農經工作會議上，各鎮都遞交了目標責任狀，農辦每季度對全市土地流轉規模經營情況進行考核。使得各鎮都全力推進土地流轉，促進規模進程。且為保證土地合法流轉，堅持對土地流轉過程進行逐一審核，定期檢查，凡發現違反農村土地承包法規的，一律予以制止，責令恢復原承包經營關系。并且制定了扶持政策，東臺市制定并下發了《關于推進農村土地流轉發展適度規模經營的意見》，安排了轉型資金用于扶持合法有效的土地流轉。對流轉土地實行土地股份合作制經營的組織者都有獎勵。鼓勵農村種養大戶建立農產品生產基地、創辦農業園區。
（三）土地規模經營形式多樣化
有土地股份合作社、蔬菜經濟合作社、食用菌栽培、品牌蔬菜及農產品、花木園區、蠶桑核心方、農產品深加工等，都有利于發展農業規模種植，其中土地股份合作社有利于使土地經營權流轉和農業規?；洜I過程更加合法更加有序，帶來了“農民成‘股民’，土地變資本”的可喜變化，同時這些成為股民的農戶還可以到種植園進行務工獲得兩次收益。以東臺市梁垛鎮梁垛村為例，共吸收688個農戶入股，設計七個村民小組，入股土地653.797畝，占總承包面積38.6%，折成股份653.797股，且每股分紅保底1000元，另視經營效益追加分紅。同時，這部分土地的農戶中又將有285個勞動力轉移到務工經商等第二、三產業中去，到時從事第二、三產業勞動力比例將達到86%。并且無公害蔬菜生產基地的建設，實現了農業生產的規模化、標準化、專業化，農業經營實現了由傳統的粗放型向高效益、集約化發展。
二、土地經營權流轉與農業規模經營過程中出現的問題
（一）信息流通不暢
在有效回收的調查問卷435份中，有43戶，占9.88%不知道土地流轉這一政策，只是在電視上看到，并不知道這一政策已經落實到本鄉鎮，信息流通不暢，延緩了土地流轉的進程。并且對于有意向想把自己的土地流轉出去的農戶，造成了一定的阻礙。所以筆者要加強土地流轉政策的宣傳，爭取讓每家每戶都對土地流轉有所了解。對于本村土地較少的鄉鎮，政府應提供外面土地承包的信息，鼓勵本鄉鎮的農民到外地進行流轉，促進勞動力的轉移。
（二）農業保險不完善
在走訪過程中，筆者了解到有些農戶進行土地規模經營后，大面積的土地卻沒有上保，原因是即使上了保險，遭遇旱災或是水災，給予的賠償不是很多，而且還有諸多限制。因此在調查訪問的農戶中有149戶沒有給農業買保險，占38.0%。農戶說與其買保險交了那么多的錢，不如不買保險，自己來承擔損失。可是結果可想而知，一旦遭遇嚴重一點的天災，農戶的能力跟本不足以抵擋。所以政府在農業保險方面可以給予農民優惠，減少限制。真正做到為人民服務，為農民謀利益。
（三）少部分耕地在土地使用權流轉后變為非農用地
這些耕地大部分被道路的修建、城鎮、工廠、搬遷占用。這種情況主要發生在城鎮郊區和偏遠鄉鎮。政府對土地用途監管不嚴，執行耕地保護政策力度不大，使得部分農村土地存在著土地流轉后用于第二、三產業開發的現象。有121戶將土地流轉為工業用地，占30.9%。由于第二、三產業的經濟效益比農業的高，且承包土地的價格是按照農業用途為標準的，而當土地用途發生變化時，土地的承包價格要高得多，因此農戶對這部分差價得不到合理的分配，從而產生糾紛。即使部分耕地不轉為非農用地，這些耕地也會被用來種經濟作物。然而糧食安全對經濟的影響是全世界舉目共賭的。從2007年年初世界食品漲價指出，這場經濟影響就波及全球。且對國家來說，糧食是最重要的戰略物資。如果流轉的土地都用來修建道路，建造工廠，種植經濟作物，那么糧食安全問題必將令人擔憂。2011年中央1號文件也規定：農村土地流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。也就是說，流轉后的土地，仍然只能用于發展農業，不能用作房地產開發等其他用途。
（四）在進行土地流轉和農業規模經營中，60歲-70歲的農民值得關注
在走訪調研的435戶中有93.9%的農戶家中有60-70歲的農民，因為這些農民將自己的土地流轉出去以后，由于年齡上的限制，即使出去打工，也幾乎不會有工廠會顧用他們。所以他們幾乎不會想把自己的土地流轉出去，這樣就成了土地流轉過程中的阻礙。筆者建議政府可以把這些勞動力引到周圍土地規模經營上去，可以提供給他們短工做。例如，每天去蔬菜大棚里除草，有時可以打農藥，每天有固定的工資，按天計算，月底結算。這樣就很好地解決了60歲-70歲農民的工作問題，這樣他們也會很樂意地流轉自己的土地。這不僅促進了土地流轉，而且為當地農業規模經營提供了充足的勞動力。（五）農村基礎設施薄弱，阻礙了農業規模經營的發展
基礎設施的完善，可以吸引更多的種植能手、養殖大戶、龍頭企業來當地進行農業規模經營?？墒菗P者所了解，國家在農業基礎設施上沒有給予相應的撥款。如果農村要建設基礎設施，這部分資金就要由村委會或者鎮政府承擔，可是村委會一般不可能拿出大部分資金來進行基礎設施建設，這就給基礎設施建設帶來了一定的困難。因此，建議國家在基礎設施方面的建設給予相關的補貼，為農村進行農業規模經營提供強有力的后盾。
（六）農村土地流轉存在假流轉現象
有些村為了達到上級政府規定的土地流轉的任務，進行了假流轉。一個農戶的土地流轉給另一個農戶，而這個農戶又將流轉過的土地再流轉給原來流轉給他的農戶，這樣就造成了一個假象，土地流轉的面積在增加。但是事實上是土地之間不是在進行流轉而是在進行交換，且交換的是同一塊土地。這嚴重地阻礙了土地流轉的進程，而且會掩蓋土地流轉的弊端，因此，必須要進行整改。需要上級政府加強監管，確保土地流轉合理有序地進行；需要各級鄉鎮自覺自發地進行土地流轉，規范土地流轉行為；需要加大對農戶宣傳土地流轉的優勢，讓農戶能自發地進行流轉，并切身地感受到進行土地流轉和農業規模經營的好處。
三、針對以上問題提出的相應對策
（一）進一步探索創新土地流轉模式，積極穩妥推進土地股份合作經營
土地股份合作社的成立進一步規范了干部的行為，形成了管理程序化，增加了透明度，加強了農民的知情權。鼓勵農村中大戶等經營主體通過流轉土地建立農產品的生產基地，開發適度規模經營。鼓勵龍頭加工企業圍繞本地優勢特色產品，牽頭組織農民開展合股、合作、協作，建立原料基地。支持專業市場、合作組織、農民經濟人、種養大戶等市場主體領辦土地股份合作社，統一生產經營，按股保底分紅。積極推進土地流轉體制規模試點，探索合作的新形式，鼓勵農民在自愿的基礎上，將土地承包經營權入股組建土地股份合作社。支持和鼓勵合作組織參與土地流轉。
（二）進一步加大財政扶持、獎勵力度，引導土地向優勢產業、重點項目、農業園區集中
在三倉鎮新五村，筆者了解到當地的農戶即使在外地承包大面積的土地，也沒有得到獎勵。并且在農戶貸款上，部分農戶在尋找擔保人方面仍存在困難，且每年都會有農民因還不起貸款而自殺的現象。所以各個當地政府應根據政策從財政對“三農”投入中安排專項資金，鼓勵和引導農村土地經營權的流轉，壯大規模經營主體、培育優勢產業、龍頭企業和農業園區。強化金融信貸支持，不斷創新農村信用擔保方式，重點扶持龍頭企業、合作組織等，連片發展高效規模設施農業。進一步加大對土地流轉的獎勵，提高農民的積極性。鼓勵政策作為推動土地流轉的催化劑，應將之落實到位。通過給農民補貼的方式，進一步提高農民進行土地流轉的積極性，推動農村土地規模經營。
（三）解決從土地上解放出來的剩余勞動力
當農戶將自己的土地流轉出去之后，他們自己的就業問題一時難以得到解決。但是可以讓解放出來的勞動重新回到土地，為那些進行土地規模經營的農戶打工，這樣不僅解決了60歲-70歲農民的工作問題，這樣他們也會很樂意地流轉自己的土地。不僅促進了土地流轉，而且為當地農業規模經營提供了充足的勞動力。并且還應加快農村勞動力向非農轉移。要依托當地資源優勢，大力發展農村第二、三產業的發展，以產業的集聚帶動人口的集聚，促進農村勞動力向非農產業、向城鎮轉移。
參考文獻：
1、鄧宗兵,羅倩文.農業信息化推進農業產業化的對策[J].現代化農業,2004(1).
中圖分類號：F832.51 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）03-0080-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.03.18
農村土地資產證券化是一個復雜的金融創新工具，雖然我國在1992年就進行了首次土地資產證券化的實踐，隨后逐步引入了資產證券化的理論和技術，但由于資本市場、信用市場、法律環境等現實條件的限制，發展一直比較緩慢，目前在銀行間同業市場的證券化產品共有50多種，但沒有一種是關于農村土地資產證券化的產品。自八十年代起中央每年“一號”文件用于解決“三農”問題，2003年更是逐步取消了農業稅，但“三農”依然成為困擾政府的難題。這其中，土地問題中所反映的各種矛盾很可能繼續成為制約經濟發展的瓶頸。發展需要資金，農民在生產、生活中所遇到的資金短缺問題由于信息不對稱、缺乏抵押擔保品和地緣因素等限制，導致農民和農業生產企業很難從傳統融資渠道獲取貸款，民間資本又由于面對行政壁壘、信用問題和利率的不確定等問題難以取得較大規模的發展。因此拓寬農戶、農業企業的融資渠道顯得非常必要。資產證券化這種新興的融資工具，以其特有的方式取得了國際范圍內的認同。農村土地可沿著土地資產化―資產資本化―資本證券化―證券市場化的線路，利用資產證券化的優勢開辟一條引導農村土地走出融資困境的新路。
一、我國農村土地資產證券化的必要性
（一）農地符合證券化資產的基本要求
資產證券化的本質是以融通資金為目的，將缺乏流動性但有未來預期穩定現金流收入的資產進行資產重組和信用增級，并依托該現金流發行可以在金融市場上出售和流通的證券的過程[1-2]。農村土地本身不會產生未來的現金流收入，但其產品經出售所得通常能在未來產生可預測的現金流，且對缺乏彈性的農產品來說，消費者對農產品的消費數量或次數是比較穩定的，消費價格受政府管制，也不會有較大的波動，因此農產品的收入所得是穩定的，是很適合開展證券化融資的資產。
（二）農村土地資產證券化融資成本低且融資方式便利
在我國現有的農村土地融資模式中，將農村土地使用權進行抵押貸款需要成立專門的產權管理中心和土地資產評估中心，由產權管理中心負責對土地使用權進行管理和幫助提供使用權的個體農戶或農業企業向金融企業進行融資，這種融資方式雖然為因缺乏抵押擔保品難以從銀行取得貸款的個體農戶和農業生產企業提供了便利，但相應地也增加了中介費用等貸款成本。設立“土地銀行”的形式則需要政府事前巨大的投入，也會相應增加貸款的平均成本。對于土地資產證券化這種融資方式來說，我國的債券市場、證券市場、銀行、評估公司等金融市場和各種中介機構已存在并發展到一定的規模，資產證券化產品的操作也有現成模式可參考，不需要由國家出資建立專門的機構和市場，為農村土地證券化開展提供融資渠道和專業人才。此外，根據國外經驗，證券化方式本身比其他融資方式的成本低，推行農村土地證券化是一條重要的融資創新途徑。
（三）農村土地資產證券化有利于深化土地產權
雖然我國現行的農村土地制度為集體所有、家庭經營的形式，即農戶只擁有農村土地的部分產權，但法律規定了土地的長期承包權和黨的十七屆三中全會提出允許發展多種形式的土地承包經營權流轉權，而流轉順暢是現代產權制度對產權的要求，同時國家也在肯定農戶對土地的所有權[3]。對于權能深化的土地來說，流轉順暢的土地產權制度為土地資源的優化配置提供了保障，為土地產權的市場化鋪平了道路，也為土地資產轉化為貨幣、獲取土地發展資金創造了機會，而資本市場則為產權流動、產權交易和競爭提供了平臺。可以說，證券化進一步確認了農村土地產權，且農村土地產權應當證券化。
（四）農村土地資產證券化解決了資金短缺問題
為加快農村農業的發展，我國在2004―2010年連續7年“一號”文件強調農業的重要性。2011年，中央財政“三農”預算安排近1萬億元。其中用于農業生產的近4000億元，用于農民“四補貼”的1400多億元，這兩項共計5400多億元，只占中央財政“三農”預算總支出的一半左右。國家對農業投入的不足、個體農戶對農業的無力投入和金融機構由于信息不對稱和缺乏擔保抵押品不愿意貸款給農戶和農業生產企業，造成個體農戶和農業生產企業融資困難，無法加大對地力和農田基本建設投入。目前我國54%的耕地仍“靠天吃飯”，50%～60%的中小型灌區設施老化失修。面對農村和農業的發展，僅僅依靠國家財政的有限投入和個體農戶微小的投入是不能迅速改善農村農業落后的局面，未來農村農業的發展為農村土地資產證券化提供了廣闊發展空間，同時農村土地資產證券化也為新農村建設和城鎮化的發展解決了資金短缺的問題。
二、我國開展農地資產證券化的可行性
（一）資產證券化的發展為農村土地資產證券化創造了基礎條件
2005年12月，經過中國人民銀行和銀行業監督管理委員會等多家政府部門論證，開始了以金融機構信貸資產證券化為試點的路程。資產證券化的試點是在中國人民銀行和銀行業監督管理委員會的監管和審查下，由商業銀行、政策性銀行、信托投資公司、財務公司等金融機構作為發起人對金融機構的信貸資產在銀行間債券市場交易。金融機構和企業發行資產證券化的成功經驗，為農村土地資產證券化的提供了有益的借鑒，一級市場規模的迅速擴大和證券化框架的不斷完善，為農村土地資產證券化的發行提供了基礎條件。
（二）國內巨大的投資潛力為農村土地資產證券化提供了資金保證
截至2011年12月末，我國金融機構各項存款不斷增長，其中人民幣各項存款余額為87.2萬億元，同比增長13.5%，全年人民幣各項存款增加1.43萬億元，同比多增4462億元。巨大的資金存量對金融工具創新的需求不斷加大。如果農村土地資產證券化的信用級別較高、流動性較強，將對各類存款具有很強的吸引力。
隨著經濟的發展，我國的社會保障機制如養老保險、醫療保險和財產保險也得到迅速的發展。2011年末，全國共實現原保險保費收入1.43萬億元，其中，財產險全年原保險保費收入約為4618億元。農村土地資產證券將以高于銀行存款和國債利率、以及低于股票風險的相對優勢，成為保險資金的重點投資對象。
我國的基金市場在2007年年末，有基金管理公司59家，管理證券投資基金346只，基金規模達22339億份，基金凈值32762億元。面對證券市場的低迷，為確保基金收益，投資基金從投資組合的角度，也會希望投資于新的高風險高收益的金融產品，農村土地資產證券將會成為其投資對象。
（三）市場基礎設施及配套服務的逐步完善為開展農村土地資產證券化創造了外部條件
我國非銀行機構中，銀行間市場、保險公司、信托公司、證券公司、基金公司、財務公司等可以從不同層面為農村土地資產證券的發行、承銷、交易、管理、信用擔保、保險等提供金融服務。我國已有深圳和上海兩家證券交易所，STAO和NET兩個交易系統，證券經營機構包括證券公司、信托機構300多家，營業網點遍布全國各大、中、小城市。證券發行、承銷、上市交易、登記、托管、清算過戶等各項服務比較完善。隨著《證券法》等相關法律的相繼出臺，證券市場發展及監管正逐步進入規范化和法制化的軌道。由銀行業監督管理委員會、證券監督管理委員會和保險監督管理委員會一同構成的金融市場監管機構體系，已具備了較強的管理和監控國內金融業的能力、較強的信用重建能力和對資產證券化市場的監管能力。
三、我國開展農村土地資產證券化面臨的困難
（一）設立特殊目的載體的法律障礙
SPV是農村土地資產證券化的核心環節，也是證券化動作的中心，它以金融中介的形式巧妙實現了信用市場和資本市場資金的融合和流動，同時又隔離了發行人原有資產與證券化工具的風險，對農村土地資產證券化的順利發行和運行起著舉足輕重的作用。但在我國，由于證券化法律規定的不健全和其他法律法規的影響和限制，SPV的設立和運行難度較大。
（二）發展農村土地資產證券化的環境障礙
1.資本市場的發育還不夠成熟
農村土地資產證券化的發展需要具備一定深度和廣度的資本市場，資本市場是連接家戶與廠商的紐帶，只有一個成熟的資本市場才能為農村土地資產證券化提供發展的市場[4]。目前我國的這個條件還不成熟。對于證券這樣的直接融資市場，發展了將近二十年，市場規模迅速擴大，但其發展仍然受到行政干預，至今沒有完全按照市場經濟規律自行發展。另外，對于間接融資中的信貸市場，主要由國有商業銀行進行主導，而我國的商業銀行仍處于由傳統銀行向現代銀行轉變的過程。在這個過程中，信貸配置不可避免的受到政府的指令性計劃干擾，市場無法發揮充分作用。
2.中介機構的發展還不規范
農村土地資產證券化的交易往往要涉及到投資銀行、會計事務所、信用評估機構和評級機構等十幾家中介服務機構。目前我國只有投資銀行業和會計行業的發展較為完善，能達到證券化的要求，但信用評估和評級機構的發展還處于起步階段，評估管理的尺度不一，政出多門，且信用評級機構信譽較低、獨立性較差，所使用的評級等級與國際通用的等級不一致，不能得到世界的認可。
3.人才匱乏阻礙農村土地資產證券化的發展
開展農村土地資產證券化，涉及法律、證券、擔保、信用評級、會計和稅務等多個領域，需要大量高素質的專業人才，既要掌握先進的金融理論知識，又要有豐富的實踐經驗。而農村地區經濟落后的現狀使得高素質高質量的人才大量外流，導致金融活動難以開展，不利于將要開展的農村土地資產證券化的發行和推廣。
（三）發展農村土地資產證券化的技術問題
1.信用增級問題
信用增級是證券化過程中的關鍵技術，有內部增級和外部增級兩種方式。對于各種增級方式，我國的《擔保法》中大多數沒有明確的界定。而有些增級方式，如差價帳戶、備用金以及攤銷替代等就需要在運作方式上與我國國情相結合。在進行農村土地資產證券化時，采用何種信用增級手段，且在國外成功運用的手段是否適應我國國情，這些問題關系到證券能否成功發行。在證券化發展較為發達的美國，信用增級機構有政府的全面信用支持，因此發行的證券具有完全的信用保證，可以與國債相媲美，能吸引大量的投資者，使證券化蓬勃發展，而我國尚不存在這樣的專門機構。
2.發行定價問題
在進行農村土地資產證券化的過程中，發行定價問題是其中的關鍵步驟，它決定著發起人、特設機構和投資者等主體的利益分配，也是資產與市場的連接點，所以，農村土地抵押證券的定價是否合理不僅關系著能否順利發行及證券正常流通，而且還關系著各個發行主體的利益。但我國農村土地實行的是集體所有、家庭經營的方式，土地定價的收益分配權不明確，使得不能對農村土地進行準確定價和分配收益，從而也給證券的定價帶來很大困難。
四、政策建議
在資產證券化迅速發展、不斷創新的今天，即使是資產證券化最發達的美國，也沒有在農村推行資產證券化的探索，那么能否在我國進行農村土地資產證券化的嘗試，使得在經濟落后的農村地區，在缺乏有效資金投入的情況下，將土地資本融入金融市場中，活化資產的價值形態，在吸取已有證券化產品成功經驗和MBS因發行過度化導致全球金融危機的教訓的基礎上，探索一條利用土地資產證券化手段解決“三農”問題的途徑。
首先，要創造一個適合農村土地資產證券化發展的制度環境。也就是說要創造一個適合其生存和發展的法律環境、會計環境、稅收環境、信用環境。制定和修改相關的法律和法規，為農村土地資產證券化開辟新的發展道路，也為資產證券化的發展打下堅實的基礎。
其次，要清醒的認識到資產證券化的風險。美國2008年以來的金融危機正是資產證券化引起的，但這并不能說明因此就不能實行資產證券化。任何金融創新產品都存在風險，且其風險和收益成正比，因此要正確看待資產證券化產品并對其風險加以評估，這樣才能保證各個利益集團的利益不受侵犯。
最后，要以循序漸進的方式推行農村土地資產證券化。實行農村土地資產證券化的目的是為了使農民融資渠道順暢，加快土地流轉和城市化進程，要在保護好農民利益的基礎上，先在部分農村地區進行試點，在農民、企業、金融機構加以肯定的基礎上才進行大范圍的推廣，使得土地這個不能流動的資產，由于有未來現金流入的特點而成為農民手中活化的資本，農民也將切身體會到市場經濟、資本市場和全球經濟一體化的好處。
參考文獻：
[1]Frank Fabozzi，Modigliani.Capital Market：Institutions
and Instruments[M].Prentice-Hall，1996.
建設現代化農業必須創新農業經營形式，轉變農業增長方式，這就需要推進土地適度規模經營。適度規模經營是農村經濟發展的必然趨勢，有利于農業結構的調整；有利于加快農村勞動力的轉移；有利于土地資源的充分利用；有利于克服小規模家庭經營的局限性增加農民收入，提高生產率。可是建設現代化農業又必須堅持，保證農戶土地承包經營權，要解決這個矛盾就是要推進土地承包經營權流轉。為此，要探尋土地經營權流轉與農業規模經營之間的關系，筆者針對東臺市的土地流轉與規模經營進行了專題調查。
一、研究設計和現狀分析
本次調查一共調查了9個鎮里的44村。從各村的情況來看，在完善土地流轉機制的大的政治背景情況下，各個村在土地流轉和農業規模經營方面都取得了相應的進步。
（一）合同規范化
簽訂合同是指土地流轉雙方用書面合同來確定流轉的權利與義務。在進行土地流轉過程中，村委會作為轉出方和轉入方的中間人，制定相關土地流轉合同，然后本著自愿的原則由當地農戶自己親自簽下合同。在有效回收的435份問卷中，通過簽訂合同流轉土地的農戶有289戶，占66.4%，但也有通過口頭協議流轉土地的農戶93戶，占21.3%。簽訂合同的農戶占大多數，土地流轉中發生的糾紛大大減少。充分領會了黨的十六大報告做出的“地方可按照依法、自愿、有償的原則進行土地經營權流轉”。
（二）實行目標考核
東臺市土地流轉規模經營工作列為新農村建設的重要內容對鄉鎮進行考核，對工作成效突出的單位及個人給以表彰和獎勵，完不成年度目標任務的不能評為先進單位和個人。在農經工作會議上，各鎮都遞交了目標責任狀，農辦每季度對全市土地流轉規模經營情況進行考核。使得各鎮都全力推進土地流轉，促進規模進程。且為保證土地合法流轉，堅持對土地流轉過程進行逐一審核，定期檢查，凡發現違反農村土地承包法規的，一律予以制止，責令恢復原承包經營關系。并且制定了扶持政策，東臺市制定并下發了《關于推進農村土地流轉發展適度規模經營的意見》，安排了轉型資金用于扶持合法有效的土地流轉。對流轉土地實行土地股份合作制經營的組織者都有獎勵。鼓勵農村種養大戶建立農產品生產基地、創辦農業園區。
（三）土地規模經營形式多樣化
有土地股份合作社、蔬菜經濟合作社、食用菌栽培、品牌蔬菜及農產品、花木園區、蠶桑核心方、農產品深加工等，都有利于發展農業規模種植，其中土地股份合作社有利于使土地經營權流轉和農業規?；洜I過程更加合法更加有序，帶來了“農民成‘股民’，土地變資本”的可喜變化，同時這些成為股民的農戶還可以到種植園進行務工獲得兩次收益。以東臺市梁垛鎮梁垛村為例，共吸收688個農戶入股，設計七個村民小組，入股土地653.797畝，占總承包面積38.6%，折成股份653.797股，且每股分紅保底1000元，另視經營效益追加分紅。同時，這部分土地的農戶中又將有285個勞動力轉移到務工經商等第二、三產業中去，到時從事第二、三產業勞動力比例將達到86%。并且無公害蔬菜生產基地的建設，實現了農業生產的規模化、標準化、專業化，農業經營實現了由傳統的粗放型向高效益、集約化發展。
二、土地經營權流轉與農業規模經營過程中出現的問題
（一）信息流通不暢
在有效回收的調查問卷435份中，有43戶，占9.88%不知道土地流轉這一政策，只是在電視上看到，并不知道這一政策已經落實到本鄉鎮，信息流通不暢，延緩了土地流轉的進程。并且對于有意向想把自己的土地流轉出去的農戶，造成了一定的阻礙。所以筆者要加強土地流轉政策的宣傳，爭取讓每家每戶都對土地流轉有所了解。對于本村土地較少的鄉鎮，政府應提供外面土地承包的信息，鼓勵本鄉鎮的農民到外地進行流轉，促進勞動力的轉移。
（二）農業保險不完善
在走訪過程中，筆者了解到有些農戶進行土地規模經營后，大面積的土地卻沒有上保，原因是即使上了保險，遭遇旱災或是水災，給予的賠償不是很多，而且還有諸多限制。因此在調查訪問的農戶中有149戶沒有給農業買保險，占38.0%。農戶說與其買保險交了那么多的錢，不如不買保險，自己來承擔損失。可是結果可想而知，一旦遭遇嚴重一點的天災，農戶的能力跟本不足以抵擋。所以政府在農業保險方面可以給予農民優惠，減少限制。真正做到為人民服務，為農民謀利益。
（三）少部分耕地在土地使用權流轉后變為非農用地
這些耕地大部分被道路的修建、城鎮、工廠、搬遷占用。這種情況主要發生在城鎮郊區和偏遠鄉鎮。政府對土地用途監管不嚴，執行耕地保護政策力度不大，使得部分農村土地存在著土地流轉后用于第二、三產業開發的現象。有121戶將土地流轉為工業用地，占30.9%。由于第二、三產業的經濟效益比農業的高，且承包土地的價格是按照農業用途為標準的，而當土地用途發生變化時，土地的承包價格要高得多，因此農戶對這部分差價得不到合理的分配，從而產生糾紛。即使部分耕地不轉為非農用地，這些耕地也會被用來種經濟作物。然而糧食安全對經濟的影響是全世界舉目共賭的。從2007年年初世界食品漲價指出，這場經濟影響就波及全球。且對國家來說，糧食是最重要的戰略物資。如果流轉的土地都用來修建道路，建造工廠，種植經濟作物，那么糧食安全問題必將令人擔憂。2011年中央1號文件也規定：農村土地流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。也就是說，流轉后的土地，仍然只能用于發展農業，不能用作房地產開發等其他用途。
（四）在進行土地流轉和農業規模經營中，60歲-70歲的農民值得關注
在走訪調研的435戶中有93.9%的農戶家中有60-70歲的農民，因為這些農民將自己的土地流轉出去以后，由于年齡上的限制，即使出去打工，也幾乎不會有工廠會顧用他們。所以他們幾乎不會想把自己的土地流轉出去，這樣就成了土地流轉過程中的阻礙。筆者建議政府可以把這些勞動力引到周圍土地規模經營上去，可以提供給他們短工做。例如，每天去蔬菜大棚里除草，有時可以打農藥，每天有固定的工資，按天計算，月底結算。這樣就很好地解決了60歲-70歲農民的工作問題，這樣他們也會很樂意地流轉自己的土地。這不僅促進了土地流轉，而且為當地農業規模經營提供了充足的勞動力。 轉貼于
（五）農村基礎設施薄弱，阻礙了農業規模經營的發展
基礎設施的完善，可以吸引更多的種植能手、養殖大戶、龍頭企業來當地進行農業規模經營?？墒菗P者所了解，國家在農業基礎設施上沒有給予相應的撥款。如果農村要建設基礎設施，這部分資金就要由村委會或者鎮政府承擔，可是村委會一般不可能拿出大部分資金來進行基礎設施建設，這就給基礎設施建設帶來了一定的困難。因此，建議國家在基礎設施方面的建設給予相關的補貼，為農村進行農業規模經營提供強有力的后盾。
（六）農村土地流轉存在假流轉現象
有些村為了達到上級政府規定的土地流轉的任務，進行了假流轉。一個農戶的土地流轉給另一個農戶，而這個農戶又將流轉過的土地再流轉給原來流轉給他的農戶，這樣就造成了一個假象，土地流轉的面積在增加。但是事實上是土地之間不是在進行流轉而是在進行交換，且交換的是同一塊土地。這嚴重地阻礙了土地流轉的進程，而且會掩蓋土地流轉的弊端，因此，必須要進行整改。需要上級政府加強監管，確保土地流轉合理有序地進行；需要各級鄉鎮自覺自發地進行土地流轉，規范土地流轉行為；需要加大對農戶宣傳土地流轉的優勢，讓農戶能自發地進行流轉，并切身地感受到進行土地流轉和農業規模經營的好處。
三、針對以上問題提出的相應對策
（一）進一步探索創新土地流轉模式，積極穩妥推進土地股份合作經營
土地股份合作社的成立進一步規范了干部的行為，形成了管理程序化，增加了透明度，加強了農民的知情權。鼓勵農村中大戶等經營主體通過流轉土地建立農產品的生產基地，開發適度規模經營。鼓勵龍頭加工企業圍繞本地優勢特色產品，牽頭組織農民開展合股、合作、協作，建立原料基地。支持專業市場、合作組織、農民經濟人、種養大戶等市場主體領辦土地股份合作社，統一生產經營，按股保底分紅。積極推進土地流轉體制規模試點，探索合作的新形式，鼓勵農民在自愿的基礎上，將土地承包經營權入股組建土地股份合作社。支持和鼓勵合作組織參與土地流轉。
（二）進一步加大財政扶持、獎勵力度，引導土地向優勢產業、重點項目、農業園區集中
在三倉鎮新五村，筆者了解到當地的農戶即使在外地承包大面積的土地，也沒有得到獎勵。并且在農戶貸款上，部分農戶在尋找擔保人方面仍存在困難，且每年都會有農民因還不起貸款而自殺的現象。所以各個當地政府應根據政策從財政對“三農”投入中安排專項資金，鼓勵和引導農村土地經營權的流轉，壯大規模經營主體、培育優勢產業、龍頭企業和農業園區。強化金融信貸支持，不斷創新農村信用擔保方式，重點扶持龍頭企業、合作組織等，連片發展高效規模設施農業。進一步加大對土地流轉的獎勵，提高農民的積極性。鼓勵政策作為推動土地流轉的催化劑，應將之落實到位。通過給農民補貼的方式，進一步提高農民進行土地流轉的積極性，推動農村土地規模經營。
（三）解決從土地上解放出來的剩余勞動力
當農戶將自己的土地流轉出去之后，他們自己的就業問題一時難以得到解決。但是可以讓解放出來的勞動重新回到土地，為那些進行土地規模經營的農戶打工，這樣不僅解決了60歲-70歲農民的工作問題，這樣他們也會很樂意地流轉自己的土地。不僅促進了土地流轉，而且為當地農業規模經營提供了充足的勞動力。并且還應加快農村勞動力向非農轉移。要依托當地資源優勢，大力發展農村第二、三產業的發展，以產業的集聚帶動人口的集聚，促進農村勞動力向非農產業、向城鎮轉移。
參考文獻
1、鄧宗兵，羅倩文.農業信息化推進農業產業化的對策[J].現代化農業，2004(1).
Abstract: through the analysis of China's urban and rural two yuan system defects, combined with China's typical pilot areas of rural land reform practice experience, to adapt to the rural land management system reform of urban and rural integration of the basic principles, direction and measures were discussed.
Keywords: rural land management system reform of urban-rural integration
中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）
我國城鄉二元體制形成于20世紀50年代計劃經濟時期，上世紀80代以來，隨著市場經濟體制的逐步確立，城鄉二元體制，尤其是土地的城鄉兩元化管理已經成為制約三農發展、制約我國經濟社會發展的主要矛盾。
1.城鄉二元體制下農村土地利用中的突出問題
1.1現代農業發展與農地經營規模狹小矛盾的普遍性
農地流轉與我國的城鎮發展問題、糧食安全問題、社會穩定問題等關系密切。2007年,黨的十七大首次提出要建立農村土地承包經營權流轉市場。2008年召開的十七屆三中全會對農地流轉的方向和基本原則又做了進一步明確的闡述,由此使得農村土地流轉問題更加受到各界關注。但現實中的城鄉二元體制影響，致使農村土地流轉不暢，我國農地經營規模普遍表現出狹小、破碎的特征。據權威數據統計，當前我國農地流轉規模僅10%左右，即便在經濟相對發達的江蘇省也只有16.1%，而在農業連片經營條件良好、便于規?；薪洜I的黑龍江省，更是僅有8%。2007年，全國農戶家庭人均經營耕地僅2.16畝。
1.2農民增收與其土地財產性收入不足矛盾的顯著性。長期以來，我國消費率一直偏低，多數年份徘徊在60%左右，遠低于70%的世界均值。有資料顯示，2011年我國人均社會消費品零售總額1.34萬元，折合美元2130元，不及美國同時期人均消費規模1.56萬美元的1/7。拉動內需尤其是農村內需是我國經濟可持續發展的重要動力。從國際經驗看農民增收最大的前景還在于財產性收入，主要是依靠承包地、宅基地等財產獲得的收入，理論上是農民收入的重要組成部分，具有較大增長空間。但從我國農村居民的收入構成看，無論是從總量還是比重，土地財產性收入還遠遠未成為農民收入的主要來源?！笆晃濉鼻八哪?，我國農村居民人均財產性收入持續增加，年增幅達18.5%，高于人均純收入名義增長率。但從絕對量看，我國農村居民財產性收入依然偏少，在農民收入中的比重提升緩慢，對農民增收的貢獻有限。2009年，我國農村居民人均財產性收入僅為167元，只占到農民人均純收入的3.2%，與1995年比僅提高0.6個百分點。。
1.3節約集約利用與土地資源非市場化配置矛盾的突出性。2005年，我國城鎮居民人均用地達133平方米，遠高于一些發達國家82.4平方米的水平；我國城市的容積率僅為0.33，而國外一些城市達到了2.0；農村存量建設用地更是達到2.7億畝，是城市的5倍。
1.4城鄉統籌與城鄉二元土地市場矛盾的尖銳性。由于城鄉土地分割管理，為謀求土地利益最大化，各種以非正規方式謀求土地財產權益的灰色市場，在諸如城鄉結合部等地區迅速發展，如各地大量存在的小產權房、城中村等。
2.城鄉一體化對當前農村土地管理制度的要求
2.1加強農民權益尤其是農民土地財產權益的保護。明晰農村土地產權關系，實現城鄉土地“同地、同權、同價”，以此盤活城鄉之間要素的市場化流動，促進農業和農村區域非農經濟的深入發展。
2.2堅持和完善嚴格的土地用途管理制度。確保18億畝的耕地保護紅線，加強農村自然生態的保護和改善。同時，通過城鄉建設用地增減掛鉤制度創新，保障建設用地的合理需要。
2.3制訂和完善農村土地利用的管理規范。從農村土地的確權登記、用地標準、規劃控制等方面保障農村土地的節約集約利用和市場化進程的有序推進。
2.4嚴格農村土地管理。完善農村土地管理體制，提高基層土地管理人員的素質，強化基層土地管理的信息化、規范化水平，創新基層土地管理的模式，提高農村土地管理的效率。
3.我國農村土地管理制度創新的實踐
3.1成都土地“確權賦能”。2009年成都市給農民發放“四證”，即《土地承包經營權證》《集體建設用地使用證》《房屋所有權證》《集體林地使用權證》和“兩卡”（耕地保護卡、養老保險卡）對土地確權，完善農村基本經營制度，保護耕地，使農民可享受耕地保護金，以及因為承擔耕地保護責任而享受農民養老保險補貼，從而調動農民保護耕地的積極性。
3.2蘇州“三置換”。即通過“集體資產所有權、分配權置換社區股份合作社股權”、“承包經營權換股權”或“社保”、“農民宅基地換住房或合作社股權”，幫助“農民”順利變身“市民”，讓已經離開農業、離開農村、從事二、三產業的農民自愿進城。
3.3嘉興“兩分兩換”。將宅基地和承包地分開，搬遷與土地流轉分開；以承包地換股權、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式。一方面，使在城鎮已就業且有社會保障的農民轉為城鎮居民；另一方面，通過宅基地的置換及土地流轉，騰出更大的用地空間。
3.4天津“雙置換”。2009年3月份起，葛沽鎮開始嘗試通過“宅基地換房”、“土地換社保和補償”，先把全鎮土地收歸鎮政府，整合后將農地轉為國有再招拍掛出售。葛沽鎮25個村莊拆遷后建成容納25個行政村、5.1萬村民的樓房，騰出約3000畝建設用地。
4.應對城鄉一體化發展的農村土地管理制度改革的思考
4.1改革的基本原則
4.1.1堅持依法管地原則，在《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等框架下進行，對于法律沒有詳細規定的，根據黨的十七屆三中全會提出的原則要求，積極探索。
4.1.2堅持明晰產權原則，加快推進農村集體土地的確權、登記、頒證工作，實現農村集體土地登記發證全覆蓋。
4.1.3堅持集約高效原則，落實最嚴格的耕地保護和節約集約用地制度，走出一條建設占地少、利用效率高的土地利用新路子。
4.1.4堅持維護農民土地權益原則，把保障農民土地權益作為衡量改革成敗的重要標準，同時兼顧國家、集體和農民個人三方利益，這是農村土地管理制度改革的出發點和落腳點。
4.2改革的基本方向與配套措施
4.2.1建立健全農村土地法律體系，完善農村土地產權制度
首先要明晰農村土地產權關系，對農民承包地、宅基地、集體建設用地、林地等，進行確權登記，為市場配置土地奠定基礎；其次要在農地物權化的基礎上，探索農戶對土地的占有、使用、收益和部分處置的權利，保證農民土地產權收益的實現；三是在符合土地利用規劃下，允許改變農地用途直接入市，實現與國有土地“同地、同價、同權、同場交易”；四是加快對集體土地流轉和土地征收制度改革的立法工作，從源頭解決農村土地流轉合法化問題。
4.2.2完善土地市場體系，促進城鄉統一市場體系的形成
建立城鄉統一的建設用地市場，將非農集體建設用地使用權全面納入土地有形市場建設，通過招拍掛流轉；積極探索農民參與和共享集體建設用地收益合理分配機制；加大土地使用制度改革的力度，更多地引入招標和拍賣等土地出讓方式使農村土地的配置完全遵循市場的供求變化。
4.2.3規范政府管理職能
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）09-000-03
一、引言
黨的十八屆三中全會對我國今后的改革方向做出了一系列新的調整，為今后社會經濟全方位的改革指明了方向。而其中一項重要的改革就是農村范圍內的改革，包括賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置等方案等。近些年來，我國城鄉收入差距不斷增大，農民增收困難，農業用地大量閑置等問題越來越嚴重，這不僅無法提升國內的消費需求，而且使我國的發展過多的依賴投資和出口的問題遲遲得不到緩解，國家經濟的發展受外部環境的影響越來越大。并且，以往在農村發展中占據重要地位的鄉鎮工業已經經歷了長期的發展低潮，發展前景令人擔憂，很多企業瀕臨破產，這無疑增加了就業的壓力，使更多的農村剩余勞動力處于半失業狀態。以上兩個方面的問題使我國新農村的建設遭遇到了極大的阻礙，如果這些問題仍然得不到解決，城鄉差距將會進一步擴大，農民的利益持續的不到重視，社會問題也會越來越多地顯現出來。沿著黨的十八屆三中全會的改革方向，及時調整農村土地制度，改革農村中不適應生產力發展的生產關系，賦予農民更多地財產權利，并且促進鄉鎮企業 的重新崛起，是農村改革的一個可行性方案。關于農村土地制度改革的研究以及鄉鎮企業發展的研究已經有很多的成果，但把二者作為一個整體來研究，分析二者之間的聯系，通過改革土地制度來促進鄉鎮企業發展的成果還不是很多。所以，本文將對這兩個問題運用制度經濟學的方法進行一個整體的分析，研究農村土地制度改革的問題以及鄉鎮企業的發展問題，以及二者之間相互的影響。
二、目前我國農村的土地制度和鄉鎮企業的發展狀況
1978年底，我國實行改革開放最先從農村開始，原先時代高度集中的土地制度被包產到組，的取代，這一改革極大地解放了農村被壓抑已久的生產力，我國的糧食產量日益增加，解決了吃飯問題，使我國以世界7%的耕地養活了世界22%的人口。這一偉大的改革的關鍵就在于改革農村的生產關系，使之與生產力相適應，打破教條的思維束縛。然而，近些年來，這種生產關系已經慢慢地不再與農村的生產力相適應，加強了農民與土地的依賴關系，把農民固定在土地上?，F在看來，隨著我國市場經濟的進一步發展，生產要素的流動越來越多，農民已經無法被固定在土地上。再加上我國經濟的工業化進程，城鎮化進程加深，大量的土地被規劃為工業用地，商業用地，建筑用地等，農業用地規模越來越小，農民必須尋找新的出路，耕種農業用地的機會成本越來越大，所以，很多農業用地已經被閑置出來。
除此之外，我國農村土地屬于農民集體所有，也就是土地的所有權屬于農民，但是，單個的農民并沒有處理自己所經營的土地的權利。加上農村民主制度建設的嚴重落后，這就造成農村的官員利用手中的權力，私自將土地出售，謀取私利，而擁有土地所有權的農民這個集體卻得不到出售土地的費用補償。所以，農民在土地上的財產權利無法得到維護。隨著改革的深入，農民的財產權利必須得到維護，否則農村的改革就無法持續進行下去。
我國的鄉鎮企業自1978年以來，也經歷了自己獨特的發展。1984年，原來的社隊企業更名為鄉鎮企業，也采用集體所有制形式，鄉鎮企業的原始發展目標是支援農業，開發農村資源，繁榮農村經濟 。在中央政策的大力扶植下，鄉鎮企業經歷了長達十幾年的高速擴張、發展，極大地促進了農村經濟的發展，做到了工業反哺農業的目標。在1984年到1994年間，鄉鎮企業的營業總收入從1537億元上升到23199億元，增長了14倍左右 。但是，自1997年所有制改革以來，隨著中國經濟市場化程度的加深，私人企業、中小企業的快速發展，以及2002年加入世貿組織后，鄉鎮企業面臨更為嚴峻的競爭環境，內外部環境的變化使得靠粗放增長維持的鄉鎮企業難以維持較快的發展，遇到了很多問題。大量鄉鎮企業私有化，或者倒閉，發展明顯變慢。近些年來，在國家對三農的大力扶持下，鄉鎮企業發展比較穩定，到2012年，鄉鎮企業總產值達到60萬億元，吸納了1.64億就業人口，農民純收入的35.4%來自鄉鎮企業。 但是，隨著城鄉收入差距的不斷擴大，靠農業生產取得收入不能彌補不斷擴大的收入差距，這就要求農民通過從事其他行業獲取更高的收入，這必然會加劇農村人口的大規模流動，這引發了一系列問題，比如農村閑置房問題，耕地荒廢問題，農民工子女的教育問題等等。而如果鄉鎮企業能夠合理發展，擴大規模，增加競爭力，以吸納大規模的農業人口，這必然會使農民選擇就近就業，使農村的很多問題迎刃而解。
鄉鎮企業要取得進一步的發展，必須進行產業升級，提高管理水平，運用先進技術提高生產率，以高質量的產品、合理的價格擴大市場，而完成這些改進，需要大規模的資金作為后盾來支持鄉鎮企業的發展。鄉鎮企業一般作為中小企業，不可能靠上市取得融資，而向銀行貸款，規模也不大，并且銀行的貸款利率比較高，企業獲得長期低息貸款非常難。但是，隨著農村土地制度的改革，農民可以把土地流轉所得，土地征用補償所得投入到鄉鎮企業當中，從而擴大鄉鎮企業的資金規模，農民還可以獲得額外資本收入，也加強了農民對鄉鎮企業的監督。所以，農村土地制度的改革在賦予農民更多財產權利的同時，也給了鄉鎮企業探索新的發展道路，為其走上新一輪高速發展提供了有利的機會。反過來，鄉鎮企業的發展又會促進就業機會的增加，提高農民的收入，加快農村的城鎮化建設。
三、關于農村土地制度改革和發展鄉鎮企業的制度經濟學觀點
諾斯認為，產權的本質是一種排他性的權利，在暴力方面具有比較優勢的組織處于界定和行使產權的地位。 農村的土地屬于集體所有，農民集體把土地委托給鄉鎮政府和村民委員會進行管理，形成委托---關系。但是，由于我國農村民主制度的建設和實踐非常落后，導致對人的監督和約束不夠，從而使得人成為實際上的土地所有者，鄉鎮政府和村民委員會處于暴力比較優勢，從而對農村土地有實際上的排他權利，這種排他權利表現為私自將農村土地用于商業或建設用地，或者用于出售獲得收入，而作為農村土地所有者的農民就得不到相應的失去土地的補償。這樣的結果就是，農民慢慢失去了土地，從土地中并沒有獲得應有的收入，農民對土地的財產權利得不到保障。這種產權不清晰的集體土地所有制度必須得到改變，才能解決現有存在的問題，協調好各方的利益，達到制度的有效率狀態。新制度經濟學學派提出的路徑依賴指出，制度變遷一旦走上了某一條基本路徑，它的既定方向在以后的發展中得到自我強化，很難甚至根本無法扭轉。因此，在設計改革方案時，必須考慮到制度的路徑問題，如果不顧原有制度的特征及其對社會發展在方向上的規定性作用，就有可能使改革的不到社會的廣泛認同 。按照這一觀點，目前土地制度的改革必然不會改變我國土地的公有制狀態，農村土地不會私有化，而是逐步完善農民對土地占有權，收益權，使用權，流轉等制度，發揮市場的作用，這也符合我國改革的漸進性，穩定性等特點。制度經濟學認為，經濟結構的變遷會受到意識形態的影響，在發展中國特色社會主義的旗幟下，農村的土地制度改革必然會在不改變土地基本所有制的狀況下進行。
制度經濟學提出，制度的變遷在經濟的發展過程中有著重要的作用。通過對制度進行改革，提高制度的效率，減少不確定性，可以促進經濟的發展。制度的變遷是一個動態的過程，必須對制度進行不斷的調整，從而達到最優的發展路徑。諾斯認為，沒有投入要素的增加，而只有制度的創新也能產生經濟增長。農村土地制度的改革就是通過制度改革，明確產權關系，減少交易的不確定性，從而通過制度改革促進農村生產力的發展。
科斯在他的經典論文《企業的性質》和《社會成本問題》中指出，為了執行一項市場交易，有必要發展要和誰交易，告訴人們自己愿意交易以及交易條件是什么，要進行談判、討價還價、擬定契約、實施監督以保證契約的條款得以履行等等 。這就涉及到了交易費用問題。鄉鎮企業由于自身的局限性，比如管理制度落后，沒有專業的人才進行市場調研，市場開發能力不強，而且對自身的監督又很弱，這一系列問題使得鄉鎮企業的發展越來越面臨著高昂的交易費用，隨著我國市場經濟體制改的深入，鄉鎮企業發展的成本越來越大，導致目前鄉鎮企業發展舉步維艱。而且，我國的鄉鎮企業是國家大力扶持下發展起來的，但是，任何依靠政策傾斜的生產型組織往往會先天地缺乏市場競爭的能力。鄉鎮企業在失去了國家的政策的傾斜后，競爭能力弱的缺點暴露的顯現無遺。因此，改革農村的不合理的制度，降低企業的交易成本可以推動鄉鎮企業的再次發展。
農村土地制度不合理導致土地利用不充分，交易成本過高導致鄉鎮企業發展落后，運用制度經濟學的分析，都可以通過制度變遷來促進這些問題的解決，而且通過單一制度的變遷可以為其他制度變遷的帶來契機，引起連鎖反應。制度的存在不是獨立的，而是處于一定的制度結構當中，相互之間互相影響。農村土地制度的改革可以為鄉鎮企業的改革創造條件，充分發揮制度創新的正外部性。
四、土地制度的改革方向及其對鄉鎮企業的影響
“三農”問題一直是我國發展的中心問題，國家對農村的發展支持力度也很大，但是城鄉收入差距進一步擴大，農村人口大量外流，耕地、住房閑置等問題越來越突出。其中很大一部分原因是沒有充分發掘農村土地的價值，這就要求對現有的土地制度進行改革，以此來促進農民增收，農村發展。改革開放時期的改革通過釋放土地的使用權激勵了農民生產的積極性，極大地解放了農村的生產力。但是，僅僅靠對土地分散的利用已經不能滿足農民收入的需求，于是農民紛紛放棄土地，尋找新的工作?，F階段我國農村土地制度的改革在不改變土地集體所有制的情況下，要賦予農民更多地財產權，就必須使分散的土地集中起來，進行規模經營，但這種規模經營不同于以往的集體經營，而是，農民將自己的土地流轉出去，集中起來的土地通過招標等方式由個人統一經營。這樣的話，農民可以獲得流轉土地的收入，又可以享受規?；a帶來的效率提高。這也意味著土地使用權財產化，這會導致農民重新重視自己的土地，而不是閑置，畢竟，通過轉讓土地的使用權可以獲得一定的收入。并且通過以土地作為抵押，設立用于農民的土地抵押貸款，發揮農村信用合作社的融資作用，可以拓寬農民的資金來源渠道。目前，我國的農村基本上是金融的真空，農民沒有自己的抵押資產，但是，隨著土地流轉和土地抵押，情況就會發生變化。而接受土地抵押的銀行就會是農村信用合作社，信用合作社就會因此擁有大量的土地，銀行就可以把原來幾乎無用的土地租出去，獲得收入，達到資源的合理配置。在這個過程中，不僅農民獲得了土地流轉收入，有機會得到貸款，而且，也促進了農村金融的發展。
農民通過土地流轉所得收入，尤其是耕地流轉所得收入相對于務工收入來說，占得比例是比較小的，如果把這部分收入作為投資，用于發展鄉鎮企業會有很多的好處。首先，鄉鎮企業獲得了產業結構，進行管理體制改革所需的資金，有利于促進鄉鎮企業的擴大再生產，這必然又會促進就業機會的增加，從而減少外出務工農民的數量，隨之子女的教育問題得到了緩解，而且還可以促進農村就地城鎮化。其次，鄉鎮企業所獲資金直接來源于農民，這必然會使農民對企業的監管力度大大增加，提高資金的利用率，促進鄉鎮企業的發展，從而使農民的獲得更多的資本收入，也直接擴大了鄉鎮企業的市場。在這個發展過程，鄉鎮企業不再僅僅指屬于農村集體所有，服務于農業的企業，而是也包括屬于私人所有，立足于服務農村發展的企業。所以，通過改革土地制度，使農民可以自由支配土地的使用權，不僅可以增加農民的收入，而且間接地為鄉鎮企業的發展也創造了新的資金來源，增加了就業機會。這對于解決農村的許多問題都提供了契機。這些都是土地制度改革正外部性的表現。
農民土地流轉想要發揮它的資本生成能力，關鍵在于制度安排的創新和制度環境的建設。而我國制度創新的主體是政府，在對農村土地制度改革的過程中，要因地制宜，為土地流轉增加機會，積極支持鼓勵資金流向農村，發展鄉鎮企業，同時要加強農村信用合作社的融資功能，為農民和鄉鎮企業的發展提供更多的金融服務。這一系列制度的建設必須作為一個整體，服務于農村建設，賦予農民更多地財產權，降低鄉鎮企業的交易費用。通過改革現在不合理的制度，引導制度走上一條符合農村生產力的變遷道路，為解決農村的問題，促進農村經濟的發展創造條件。
五、結論與啟示
制度的變遷是促進經濟發展的重要手段，通過改革現有的不合理的制度，降低交易費用，使產權結構更加清晰合理是促進農村發展的一個可行選擇。我國的城鄉發展差距不斷擴大，農村面臨很多問題，最重要的就是農民的收入問題和農村土地制度問題，文章通過描述析目前我國農村土地制度的基本狀況和鄉鎮企業的發展狀況，運用制度經濟學的一些觀點分析農村存在的一些問題，提出要進行土地制度改革，通過土地制度改革來開發農村土地的價值，以此來增加農民的收入，進而為鄉鎮企業的發展注入資金，促進鄉鎮企業的發展，以此來解決農村中存在的一些問題?；镜乃悸肪褪牵焊母锿恋刂贫?，促進土地的流轉農民獲得土地流轉收入將所得的土地流轉收入投入到鄉鎮企業，從而鄉鎮企業獲得資金農村增加就業，農民獲得更多的收入，土地能夠更好的利用，增加農村就業，促進城鎮化，解決農村問題。
在制度改革的過程中，政府要發揮制度創新的主體作用，將市場可以做的交給市場來做，放松管制，具體到農村的制度改革，以下是一些政策建議：政府要積極地引導農村的土地制度改革過程，允許土地的流轉，使農民獲得流轉收入，在這個過程中做到保證公平，合理，創造良好的環境；改革農村信用合作社，將農村信用合作社發展成為我國農民，鄉鎮企業可以進行土地抵押貸款，獲得企業融資的村鎮銀行；鄉鎮企業的發展需要的資金可以由農民的土地流轉所得投入，但是，這個過程中，政府要做到積極地引導、宣傳，使農民有更大的熱情去支出鄉鎮企業的發展，從而做到以農促工，即通過土地制度的改革間接地促進鄉鎮企業的發展；在農村發展的過程中，要不斷完善基礎設施，完善農村的法律制度建設，加強法制宣傳，尤其是加強對產權的保護，保護農民獲得收入的權利。
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注釋：
①本文中所指的鄉鎮企業不僅僅指服務于農業的集體企業，也包括立足于農村，服務于農村發展的各種私有，民營企業.
②幸元源.改革開放以來我國鄉鎮企業的發展歷程和展望[J].改革與開放，2009（11）.
③中國經濟與社會發展統計數據庫.
④陳仁澤. 2012年鄉鎮企業總產值60萬億吸納1.64億人就業[N].人民日報，2012-12-24.
