時間：2023-12-29 15:04:57
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（一）社會結構轉型的挑戰。改革開放以來，我國社會結構發生了重大變化，這些變化主要表現在人口結構、家庭結構、就業結構、城鄉結構和社會階層結構等方面。
（二）利益多元化的挑戰。改革開放前，我國實行計劃經濟，在計劃體制下，中國社會形成了一個高度均衡、以平均主義為特征的利益格局。改革開放以后，我國確立了個體利益的合法性，極大地調動了群眾的積極性、主動性和創造性。在個體利益凸顯以后，中國社會的利益關系從高度均等逐步演變成一個利益多元化的格局，不同群體、不同階層之間的利益訴求分化越來越大。面臨群眾利益訴求多元化，利益協調過程中遇到的情況將日益復雜，協調難度將日益加大。
（三）民生建設帶來的挑戰。目前，我國已經進入到發展型社會，在這個發展的新階段，人們對公共產品的需求開始全面快速增長。這些年，從中央到地方各級政府加大了公共產品的投入，人民群眾享受到的公共服務水平有了很大提高，但是目前人們所需要的公共產品還存在著大量短缺，公共服務的有限導致了很多問題特別是民生問題的凸顯。
二、淄博市社會治理創新的做法和主要成效
（一）全面實施“三大工程”，夯實社會治理根基。一是全面實施以網格化走訪、網格化服務、網格化代辦為主體的網格化治理工程。全市統一設立“鎮辦―村居（社區）―基礎網格”三級網格，將機關干部、“兩委”成員、政法干警等下沉到基礎網格，一網多格、一格多員、一員多責。截止目前，各級網格員已走訪群眾110萬余戶，提供服務60萬余次，代辦各類事項55萬余件。二是全面實施以視頻監控全覆蓋為主體的信息化建設工程。整合全市各級各部門和社會視頻資源，集中建設集信息采集、視頻監控、調度指揮等功能于一體的全天候視頻監控系統。三是全面實施以市、區縣、鎮辦、村居（社區）四級社會管理服務中心為主體的社區化服務工程。市、區縣和鎮辦建立社會管理服務中心，村居因地制宜建立社區服務中心或服務站（點），整合政法、綜治、、維穩、民政、社保、計生等職能部門進駐各級社會治理服務中心，將與群眾生產生活密切相關的7大類90余項服務治理事項全部下放，為群眾提供窗口化、一站式、綜合。截止目前，各級社會治理服務中心已接待群眾115萬余人次，辦理業務112萬余件。
（二）落地貫通“四大體系”，提升社會治理能力。一是構建社會穩定風險評估體系。把社會穩定風險評估作為科學發展、項目實施的前置條件，建立了市、區縣、鎮辦和重點村居、企業社會穩定風險評估機制，對重大決策、重要政策、重點工程項目和重要改革事項，進行合法性、合理性、可行性、安全性全面評估，實現了“被動求維穩”到“主動創和諧”跨越。二是構建社會矛盾排查調解控制體系。全市建設立了由法院、公安、司法等10多個部門組成的社會矛盾化解專項小組，建立矛盾糾紛排查化解協調會議制度。三是構建公共安全防范體系。堅持網上網下相結合，全面推行“六小警務”、“一村一警”做法，全面落實責任民警、日常化巡查制度，完善信息預判預警、安全隱患排查整治、常態化治理、依法嚴打和社會治安防控“五項機制”，形成了全覆蓋、全時段、網格化、數字化“兩全兩化”的公共安全防范體系。四是構建社會穩定督查考核獎懲體系。加強量化考核和動態管理，全市建立了“任務分解、責任到人、督導檢查、調度通報、觀摩評比、打分排名、考核獎懲”責任體系，實現了責任落實、督導、倒查、追究“一條龍”。
（三）完善提升“兩大保障”，激發社會治理活力。一是強化法制宣傳實踐。在全市集中開展“學三法倡四德促五進”法制宣傳教育實踐活動，通過干部培訓、媒體專欄、知識手冊、手機短信、宣講團等形式進行宣傳教育，把法制宣傳教育延伸到基礎網格、到戶到人，讓法律走進群眾的日常生活二是強化過硬隊伍建設。以品牌政法隊伍建設為突破口，從改進作風、提升能力、增強素質入手，在全市機關開展“服務發展、服務群眾、服務基層，爭創優秀服務機關”主題實踐活動，著眼于打造“認真、專業、務實、廉潔”品牌政法隊伍。
三、推動基層社會治理創新的對策建議
目前，通過“三四二”工作格局的設置，淄博市對現有社會服務和治理體系進行了資源的優化整合，有效地解決了傳統社會管理和服務所存在的資源配置重復浪費和效率低下的問題，社會治理創新工作取得了實質性進展，但同時還面臨著社會治理的組織和人才基礎薄弱、政府和社會的邊界需要進一步明晰、為民服務效能需要進一步提高的問題。推動社會治理創新需要以理念創新為動力，以方式方法轉變為核心，以基層基礎建設為支撐，提高社會治理現代化水平。
（一）推動社會組織融入基層治理創新。目前我家處于發展的初級階段，需要激發社會組織活力，促進社會組織發展壯大起來。一是改革體制機制，也就是打破“雙重”管理體制，降低社會組織準入門檻。對于行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，不需要業務主管單位了，直接到民政部門備案登記。二是限期脫鉤。就是轉變官辦社會組織的身份，讓社會組織真正回歸民間，目前推進的是限期實現行業協會商會與行政機關脫鉤。三是向社會組織購買服務。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交給有資質的社會組織來完成。四是加大培育力度。現階段，我國的基層社會組織還處在初級階段，因而，政府應繼續堅持培育和發展的理念，為基層社會組織的成長提供必要的扶持。
（二）預防和化解社會矛盾。目前我們國家正處在工業化、信息化、城鎮化、市場化深入推進的過程中，既是發展的戰略機遇期，又是社會矛盾凸顯期。從大量的社會實踐看，當前矛盾糾紛呈現出主體多元化、涉及領域廣泛化、訴求反映方式激烈化以及觸發低、突發性強的特點。第一，促進社會公平正義。就大的制度設計和政策框架而言，應當立足于社會公正的理念，切實維護每一個社會成員的基本權利。這樣才能理順社會各個群體之間的利益關系，從而最大限度地化解社會矛盾。第二，提高民生保障水平。只有大幅度地改善民生，才能夠從源頭上減小社會矛盾產生的幾率，減弱社會矛盾的“烈度”，從而有效地穩住社會的基本面。
（三）提升社會服務效能。完善基層社會治理，工作的著力點應該放在社區，增強城鄉社區服務功能。一要堅持群眾觀點，始終尊重群眾意愿。這是提升為民服務水平的首要前提。實施民生工程需要在廣泛征求民意、全面摸清需求的情況下實施，這樣，民生實事才能真正辦到群眾心坎上，群眾才會滿意。二要用心用腦用力，沉到一線抓小抓細抓實。這是提升為民服務水平的關鍵所在?；鶎庸ぷ髑ь^萬緒，都直接關系群眾切身利益。干部只有沉到一線，從細處入手、從小處抓起，把關系群眾切實利益的每一件事情都放在心上、抓在手上、落在實處。三要健全完善長效機制，提高廣大黨員干部為民服務的熱情。這是提升為民服務水平的不竭動力。為民服務是一項經常性工作，不能因干部調整、人員變化而使聯系斷了線、服務打了折，必須健全和落實長效機制，一以貫之地抓執行，使為民服務成為每一名黨員干部分內職責。
鄉鎮社會管理舊模式的現實難題制約著改善民生的目標實現，必須通過不斷創新來實現突破與發展。具體而言，善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求主要有四點。1．立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終善治的核心出發點是以人為本?！吧啤币馕吨鹬孛癖娨庠福岣呙癖娔芰?，也意味著一個高效用和高效率的政府功能來努力滿足所有公民增長的需求。［1］10因此，善治理念下的鄉鎮社會管理模式創新應把以人為本這一基本理念貫徹始終。要適應經濟與社會發展的新要求，切實轉變觀念，實現管理與服務的有機統一，讓民眾的需求和能力得到真正的尊重。要達此目標，必須不斷創新社會管理的本土化服務，推進社會服務的科學化與專業化;從實際情況出發，因地因時制宜，真正把人作為最重要的資源，把民眾作為社會發展的核心主體，充分開發社會的人力資源和專業資源，服務于以普通民眾為核心的各利益相關者。2．著眼社會活力的深層激發，推進社會管理主體的多元與均衡在治理理論視角下，鄉鎮政府社會管理職能創新的重要方面是推進管理主體多元化并建立多元主體的合作網絡。［10］隨著我國經濟與社會發展，民眾的需求不斷擴展和提升，社會事務日益增多，社會管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補政府單一力量的局限或不足。因此，社會管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國社會管理的多元主體發展還不成熟，尤其是社會組織提供公共產品和服務的能力尚不完善，政府應在社會管理主體多元化過程中起引導作用，著力推動專業化的社會服務，才能緩解政府壓力，促進政府職能轉變，使政府將精力和資源集中用于真正應發揮作用的領域，最大限度激發社會各方面的創造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質量的公共服務。3．注重內涵式發展，全面提升民眾的自主性與能動性善治強調民眾的中心地位。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，必須充分調動民眾的參與，真正發揮他們的主觀能動性。要注重科學調研，切實找準民眾的關注點，使基層民眾找到歸屬感和認同感，主動自發地參與到新的發展實踐中來，而不是被動地聽指揮，表面上服從，內心里卻有不滿或不情愿。要達到這一目標，非常重要的一點就是要提升鄉鎮社會管理人員的整體素質，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動民眾、服務民眾的理念與能力。同時還應借助各類社會組織激發民眾的主動參與熱情，促進民眾的自我管理、自我教育和自我發展。4．著力保障弱勢群體的權利，增進社會的公平公正善治觀點認為，只有最貧困群體和社會弱勢群體受益時，治理才是善治。［1］12在我國經濟與社會轉型過程中，出現了諸多弱勢群體，他們由于經濟、社會和文化等方面的低下狀態而難以像正常人那樣化解社會變遷與社會問題造成的壓力，導致生活陷入困境，處于不利的社會地位?？傮w看，他們具有經濟上的低收入性、生活質量上的低層次性、政治上的低影響力和心理上的高敏感性等特征。［11］他們的權益保障成為社會公平公正的重要衡量標準，也成為鄉鎮社會管理模式創新的底線要求。要建立完善弱勢群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會化的力量保障他們的權益，使他們在多元利益格局中獲得應有的尊重。社會工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業品性契合了善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求，可為鄉鎮社會管理模式創新帶來新的契機。
二、善治視域下的社會工作與鄉鎮社會管理模式創新
(一)社會工作對社會管理創新及社會治理的協同性與契合性
社會工作興起于歐美，是現代工業化和城市化的產物，在社會發展中發揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設置與專業化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價值理念，用個案、小組和社區等科學的專業方法服務他人特別是弱勢群體，旨在增進社會福利，促進社會互助和社會公平正義。隨著我國各地探索實踐的深入，社會工作正逐漸從直接服務擴展到參與社會管理，從解決社會問題擴展到預防社會問題。在我國社會管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會工作日益顯示其重要性。［12］社會工作對社會管理創新具有重要的協同作用。［13］社會管理說到底是對人的管理和服務，而社會工作的目標正是增強人的社會功能，關注如何幫助個人、群體或社區增強其發揮社會功能的能力。它通過各種專業方法，在家庭、學校、社區等方面開展工作，解決人們參與經濟與社會建設的困難和障礙。社會工作對促進社會管理向社會治理轉變，激發社會活力、促進社會財富公平分配具有重要的基礎作用和專業優勢。［14］它不是把工作對象只看做被救濟、被改造、被動員的客體，而是看做多元主體的一部分;它善于調動主客體兩方面的積極性，從預防和發展的角度去分析和介入問題，從而有利于問題的真正解決。因此，社會工作可在實質上和深層次上參與社會治理。［15］近年來，北京、上海、廣東等地率先在社區管理、社會救助、社會福利等領域引介了專業社會工作，滿足了新時期的社會需求，使社會工作成為社會管理創新的重要機制，取得了良好的實踐成效。
(二)善治視域下社會工作對鄉鎮社會管理模式創新的功能定位
1．理念優化理念的優化是鄉鎮社會管理模式創新的關鍵所在。隨著我國經濟與社會轉型不斷深入，鄉鎮社會管理面臨的問題越來越多地表現為政府在推進改革發展過程中形成的民生問題。在此背景下，以往強力的管控手段變得越來越不適應，理念的深層優化與轉變刻不容緩。社會工作是一個關心人且認為只有尊重人和理解人才能改變人的專業，它把改進人類福祉尤其是弱勢群體福祉作為自己的專業使命，蘊含著豐富的思想養分，且有一系列科學具體的方法保障其專業理念落實于實踐，從而使鄉鎮社會管理理念優化的功能落到實處。因此，鄉鎮要改變傳統的社會管理理念與舊模式，促進以人為本的柔性管理，逐漸激發基層民眾自主性和實現公共利益最大化，社會工作是一個重要的現實依靠力量。2．方法改進鄉鎮政府存在的核心價值是為基層民眾提供服務。它是整個政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務質量關系到民眾的生存狀態與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會導致鄉鎮政府提供的公共服務質量下降或者民眾并非客觀準確的評價，從而導致政府有心提供的服務無法達到民眾的要求和期望。社會工作作為以科學理論為指導并致力于助人自助的專業與職業，對保障以服務對象為導向的服務質量有著科學的、成熟的經驗和方法。因此，促進社會工作本土化，合理有效地在鄉鎮社會管理創新實踐中融入社會工作的專業理念和方法，同時結合鄉鎮地方實際完善和落實政府購買社會工作服務的相關政策，將促進傳統群眾工作方法的創新，促進鄉鎮政府制定更有實效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務。3．風險化解社會管理舊模式創新是一項系統工程，獲得收益的同時也要承受代價和風險。隨著我國經濟與社會轉型，鄉鎮社會管理模式創新必須要考慮如何有效化解社會風險。當前我國農村正處于高風險期和危機頻發期，風險形態復雜多樣，然而既有的農村社會管理模式側重于事后應急性搶救，這種模式往往又強化了社會風險。［16］社會工作的服務機構和專門人才秉承專業理念與科學方法，通過實踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質和精神等方面的問題，及時化解社會不滿情緒，防范社會風險。同時，社會工作的介入可使鄉鎮社會管理體系更好地預判基層民眾的內在需求，采取及時且有針對性的應對措施，從而化沖突于未發，降低社會管理風險。4．人才支持在鄉鎮社會管理模式創新的變革過程中，人才是主導性、能動性和創造性元素。社會工作專業人才是具有一定社會工作專業知識和技能，在社會福利、社會救助、扶貧濟困、社區建設、婚姻家庭、殘障康復、職工幫扶等領域直接提供社會服務的專門人員。這一獨特的職業優勢使其可為鄉鎮社會管理創新提供有力的人才支持。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，加強社會工作專業人才隊伍建設，并對相關管理與服務人員進行社會工作素養培訓，培育和孵化社會工作的服務機構、協會和服務站，將為鄉鎮社會管理創新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會工作的理念優化、方法改進和風險化解等功能實現獲得有力的人力資源保障，從而更好地發揮社會工作的制度化影響力。
三、社會工作推進鄉鎮社會管理走向善治的實現路徑
(一)提升鄉鎮社會管理制度對基層民眾需求的回應能力
1．加強鄉鎮社會管理制度以民眾為中心的價值理念善治特別強調民眾中心導向，并認為如果不是以民眾為中心，制度就會成為絆腳石。［1］111但是，現實的鄉鎮社會管理制度較多是服從上級部門的指導意見，傾聽基層受惠對象的空間非常有限。這往往導致制度脫離民眾的實際需求和愿望，使制度從根源上背離了其價值立足點，實效性大大減弱。社會工作的“優勢視角”和“賦權”等理論都強調應充分激勵與發展服務對象的潛能與優勢，把問題落腳點集中于實現服務對象自主與自助能力的增長，并有配套的科學方法保障這一理念落到實處。因此，把上述價值理念融入其中，可更好地保障鄉鎮社會管理制度的民眾中心導向，提高鄉鎮社會管理制度回應民眾訴求的敏感度與能力，具體措施包括在鄉鎮社會管理制度的制定、執行、激勵及評估等環節融入社會工作的服務理念及相應的工作方法，充分聽取受惠對象的想法，甚至吸納受惠對象參與相關制度的制定、實施、監督和評估。2．改進鄉鎮社會管理制度回應民眾需求的實踐技巧社會工作有一系列的專業方法來保障其專業價值理念落于實踐，同樣，鄉鎮社會管理制度對民眾需求的回應能力增強也需要有方法與技巧上的匹配。因此，可利用鄉鎮日常管理和制度制定實施的機會把社會工作的專業內涵融入其中，以此來創新既有的鄉鎮社會管理理念和方法，增強相關制度的實踐靈活性與需求響應能力;使基層政府在面對民眾個性化、多元化訴求時，能夠通過科學而靈活的方法更好地把握服務民眾這一根本目標;使尊重、信任和支持民眾不再是空洞的口號，而是落實于鄉鎮社會管理的具體實踐，增強鄉鎮社會管理制度的合法性與公眾滿意度。
(二)促進鄉鎮社會管理工作人員的素質提升與結構優化
1．提升鄉鎮社會管理工作人員的社工素養，使其更好地為基層民眾服務鄉鎮既有的社會管理人員素質參差不齊，對他們進行社會工作素養的培訓可優化他們為民眾服務的意識和能力?？膳c高校和社會工作服務機構合作，對相關的管理人員進行培訓，系統地提升其社會工作素養，使他們能夠會用乃至善用社會工作的理念、技巧和專業方法來提高實際工作能力與創新工作思路，使他們在面對實際問題時能夠有更多更好的解決辦法。如果條件允許，也可采取措施，組織和激勵與民生聯系密切的崗位人員參加社會工作職業水平資格考試，提升他們的專業服務能力。還可選派人員到專業社工服務機構學習，或外聘社會工作專業督導對相關人員進行傳幫帶，提高他們服務基層民眾的水平。2．促進社會工作專業人才充實到鄉鎮社會管理隊伍中，優化隊伍結構可建立完善社會工作人才使用體系，以社會工作崗位開發設置為重點、社會工作人才資源合理流動和有效配置為目標，適當加大社工人才的使用層次和力度?？膳c國內外社會工作專業人才培養單位合作，推薦人才到相關單位進修學習;也可在畢業生中做好宣傳動員，給他們提供一定的崗位與激勵，使他們能充實到鄉鎮社會管理隊伍中。同時，建立完善社會工作人才激勵保障體系，按照崗位名稱、職責任務、工作標準、任職條件和薪酬待遇相對應原則，在薪酬待遇、崗位津貼、社會保險、獎勵表彰等方面增加社會工作專業人才或具有社會工作職業資格認證的工作人員的收益，使他們能夠在鄉鎮社會管理框架內找到認同感、歸屬感和價值感，積極主動地貢獻力量，從而夯實并革新鄉鎮社會管理創新的人力資源基礎。
(三)推進弱勢群體的權益保障與基層社會矛盾的深層化解
1．以社會工作的介入保障弱勢群體的權益，推進社會公平正義照顧弱勢群體利益，疏導其不滿，防止社會矛盾集聚爆發，是鄉鎮社會管理模式創新的關鍵。社會工作可通過社會行政、政策倡導等方法對社會保障、社會福利政策施加影響，協調民眾與政府間的關系，同時，社會工作者可通過與弱勢群體的直接接觸，深入了解他們的需求并及時反映給政府或有關組織，從而降低社會管理風險。［17］我國的經濟與社會轉型會打破既有利益格局而創造新利益格局，往往會使貧困群體特別是在轉型中地位相對下降的群體產生剝奪感和心理不平衡。社會工作者一方面可通過澄清與溝通等方式，引導人們認識到因個人能力和社會條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變人們對其他階層或群體的認知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發的利益紛爭;另一方面可以運用優勢視角和賦權理論，幫助弱勢群體更清楚地分析環境及自身優勢，提升其改善生活的主動性與能力。2．以社會工作的理念和方法創新基層社會矛盾的調解機制社會矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產生，社會工作特別強調以人為中心及服務對象需求的滿足，它運用科學方法和技能為有困難的人提供服務。鄉鎮政府可通過購買社會工作服務等方式促進社工機構及專業人員參與到基層社會矛盾協調中，或者使一線社會管理工作人員熟悉和掌握社會工作技能并應用于社會矛盾化解。依靠社會工作的專業方法，一方面能夠幫助個人、家庭、群體解決現實問題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對待矛盾;另一方面還可有效預防個人和社會可能出現的問題。社工機構和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過對政策的反饋和干預，引導人們有序而理性地行動，優化社會矛盾的協調機制。
改革開放30余年來，我國社會結構的一大變化是大量社會成員由“單位人”轉變為“社區人”。大量社會成員身份的轉變，給我國基層社會管理帶來了諸多難題。其中最為突出的問題是隨著單位制的解體，原有的單位組織管理網絡弱化，而我國社區發展明顯滯后，尚不足以承擔基層社會管理重任。一些基層的社會糾紛和社會矛盾由于不能及時解決或處理不當，影響了當地社會的安定團結。社會結構的深刻變化要求社會管理體制的創新。面對日益復雜的現實情況，必須轉變基層的社會管理體制并加以完善。
二、從“管制”到“治理”：完善與創新基層社會管理體系的理論基礎
“管制”和“治理”是管理社會事務的兩種不同行為方式，二者在諸多方面存在著差異。
一是行為主體及權威來源不同，從一元到多元。傳統的“管制”強調政府在社會管理中的絕對地位，管理行為的主體及權威的全部來源都只能是政府，呈現出典型的一元化特征。而“治理”雖也需要權威，但來源渠道不一定是政府，更強調政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作，更多的是依靠合作網絡的權威，是一個多元參與的結構體系。
二是權力運行的向度不同，從自上而下到上下互動?！肮苤啤钡臋嗔\行方式總是自上而下，依靠政府的政治權威，通過強制的行政命令，對社會事務進行單一向度的管理。而“治理”則非常強調權力的上下互動，強調通過合作、協商、參與等方式實現對社會事務的管理，是一種建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，其權力運行的向度是多元的、雙向互動的。
三是社會參與程度的不同，從強調服從到鼓勵參與。政府“管制”因推崇權力的唯一性及絕對性，非常強調社會對其絕對服從，排斥社會參與，以便政府對社會控制及管理的順利實施，但也造成社會參與性及政府回應性的嚴重不足?！爸卫怼眲t強調合作網絡的構建，重視公民社會的培養，鼓勵多元參與，強調民眾通過社區、NGO、NPO等社會組織與政府對話，表達自身利益訴求，廣泛參與社會事務的管理。
四是管理方式的不同，從控制、規制、法制到服務、協調、回應。“管制”強調政府對社會的絕對控制，強調結構規制和行動規制，實行統一化管理，較少容忍差異性、多元化的存在?！爸卫怼斌w系則是一個多主體平等參與的對話網絡，以服務于各成員為宗旨，以成員的共同利益為追求目標，強調通過合約參與者的自律行為、互動性減少規制成本，增加公共事務的回應性。
從“管制”到“治理”，不僅是行為方式的轉變，更體現了價值理念的嬗變。通過治理的實現，政府對于基層社會事務將由直接管理、控制變為引導、協調多元參與。所以，治理是一個更契合現實的理念，是一種更能實現基層社會管理良性運行的行為方式。
三、從“依賴政府”到“發展社區”：完善與創新基層社會管理體系的路徑選擇
當前，我國正處于發展的重要戰略機遇期，同時也是社會矛盾集中凸顯期，要想在基層實現總書記提出的“協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定”等社會管理的基本任務，就必須創新并完善我國城市基層社會管理體系，完成從“政府管制”到“社區治理”的重大轉變。
首先，要以轉變政府職能為首要前提。一方面，政府必須厘清行政事務與社區自治事務、政府委托事務與社區自治事務的邊界，實現國家權力運作模式由“統制”、“管制”向治理、自治的轉變，實現由政府絕對主導向引導、疏導的轉變，實現由行政命令向協調、溝通的轉變，實現由直接提供服務向購買服務的轉變，實現由管理向服務的轉變，最終實現由“全能政府”、“管制政府”向“有限政府”、“服務政府”的華麗轉身；另一方面，政府應該專注于指導和幫助社區成立社區組織，為社區提供法律法規及政策方面的支持，幫助社區大力提高其自治能力，在資金投入、設施建設、人員配備等方面給予社區大力支持，確立社區在基層社會管理中的主體地位。要改變“管制”模式下，政府直接向社區提供公共產品的做法，變“服務生產者”為“服務購買者”，通過鼓勵、扶持一批NGO、NPO等社會組織，使之有能力承擔生產公共產品、提供公共服務的重任，促使政府實現從“全面干預社區”到“政策引導扶持”的職能轉變。
其次，要以多元參與為實現途徑。一方面，要激發和培育社區居民的公共精神和參與意識，強化社區居民的公民意識和身份認同，構建社區公共意識。要推動社區制度規范化、配套化建設，完善社區居委會及業主委員會的建設，暢通社區居民利益表達渠道，從軟件和硬件兩方面來推動社區居民的積極參與；另一方面，要積極培育和發展NGO、NPO等社會組織，政府取消對其進入社區的政策，并從財政、稅收、準入登記等方面對其提供政策及資金上的支持，鼓勵其獲得在社區內開展活動的持續資源，規范相關社會組織行為，實現政府、社區、居民與社會組織的良性互動與良好合作。
再次，要以加大投入為實現保障。一是要加大人員方面的投入，加強專業人員培訓。政府要選派一部分具有社區管理及服務專業知識、掌握專業技能的人員進入社區，更要加強對現有社區服務工作人員的專業培訓，通過關于社區管理及服務知識的教育培訓，建設一支高水平的社區管理及服務人才隊伍，努力夯實基層組織，壯大基層力量。二是要加大資金方面的投入，將更多的財政資源投入基層社區。加大政府財政轉移支付能力，財政預算支出適當向社區傾斜，另外可以通過政策導向，引導企業、社會組織等對社區建設進行投入，實現社區建設資金來源的多元化。三是要加大物資方面的投入，加快社區基礎設施建設。對原有的社區基礎設施加以修繕，并興建一批新的設施，如社區活動中心、社區服務中心、社區游樂健身設施等。
縱觀金融案件的發生，盡管形式各異，但究其原因，主要是由于各項內控制度未履行好、落實好造成的。通過近段時間的學習，我們發現這些案件除暴露銀行業金融機構內部管理松懈，有章不循，處罰不力等問題外，另外一個重要的原因就是忽視了員工道德風險的控制。主要存在的問題有：
一是員工整體素質不高，教育乏力。俗話說，千里之堤，潰于蟻穴。農村信用社點多、面廣、線長，絕大多數員工身處最基層，長期以來，規范化、制度化的思想教育開展不夠，安全教育少。一些信用社對安全管理、案件防范工作不重視，給員工造成錯覺，從而放松警惕，認為只要自己不出事就行了，別人，誰出事誰負責。案件防范不到位導致安全工作掛在嘴上，疏于案件防范。同時由于社會風氣、黃、賭、毒的影響，對自控力弱、政治素質差、道德敗壞、作風卑劣、無視黨紀國法、私欲膨脹的人來講，誘惑力是引發了作案的主要因素。
二是防患意識不強，管理乏力。近幾年來，大部分信用社注重了業務開展，忽視了案件防范，一手硬一手軟的現象得不到徹底改觀，尤其在基層信用社，任務至上，片面追求幾項主要業務指標的考核，不重視內部管理、安全教育和責任意識，有的甚至欺上瞞下，學習教育走過場。
俗話說“十案九違規”，不按規章制度辦事，為案件產生埋下禍根。一方面，無視規章制度，有規章不執行，頒布的法令、制定的規章流于形式，沒有發揮應有的作用。另一方面，講義氣，憑感情用事，以感情代替制度和原則，不按操作規程辦理業務，導致案件發生。對案件防范工作部署少、落實少，致使工作存在空檔和缺位，給犯罪分子留下可乘之機。
三、稽核檢查圖形式、走過場，監督乏力。一方面稽核檢查力量相對薄弱，對信用社點多、面廣、線長和客觀上難以全面實施有效的監督檢查；另一方面，稽核檢查人員有的責任心差，原則性不強，稽核檢查圖形式，走過場，該發現的問題沒有及時發現，發現的問題也沒有采取有效措施進行處罰，而是大事化小、小事化無。有些事情雖然發現了，也下達了整改通知，但對落實情況沒做進一步的督促檢查，使問題越積越大，最后導致發生重大經濟案件。
二、預防案件發生的對策建議
通過這次活動，每個員工只要進行自我教育、自我剖析，吸取教訓，警鐘長鳴，并對照有關金融法規和農村信用社規章制度，自我查找履行崗位職責及遵紀守法等方面的差距，明確今后工作的努力方向，就必將使我們農村信用社違法違規案件得到遏制，案件數量不斷下降。
一.加強思想教育不放松
農信社應該始終將員工的思想教育放在工作首位，要經常性地抓員工的思想政治教育和職業道德教育，并做到規范化和制度化。從思想源頭上入手，使廣大員工都能樹立正確的人生觀和價值觀，切實提高廣大員工的思想政治覺悟；切實提高廣大員工抵制腐敗、拒絕腐敗的能力。防止腐敗思想的侵蝕，構筑拒腐防變的道德防線。做到“常在河邊走，堅持不濕鞋”；做到防微杜漸，警鐘長鳴。
二.加強制度落實不放松
一是我們應該在以往的基礎上進一步加強制度建設，堵塞管理漏洞，促使制度覆蓋到業務經營和管理的各個環節和各個層面。用制度落實責任，用制度說話。徹底清處上有政策、下有對策的不良狀況。二是我們要進一步提高制度執行力。我們的制度不能說不多，也不能說不夠嚴厲，但就是達不到預期的效果，歸根結底是由于我們的執行力不夠，“上傳下不達”的現象在我們的基層社猶為突出。要想把制度貫徹好、落實好，就必須在執行力上下工夫，對基層社上到領導班子，下到廣大員工都要提高精神百倍努力，通過多種形式提高自身的素質，做到基層員工有責任心，中層員工有進取心，高級員工有責任心。
三.加強風險防范不放松
建立理性的風險管理機制，推行五級分類的風險劃分標準，運用科技手段強化風險防范?，F行的四級分類標準衡量風險性有很大的局限性，不能真實反映資產質量，而且造成管理部門決策上的誤導。與國際接軌，農信社應積極推行貸款五級分類標準，真實反映貸款風險，及時采取防范措施。同時還要樹立全員風險意識，突出防范重點。每個崗位、每個環節、每個職工都是防范風險的關鍵，稍有不慎就會形成損失，釀成風險。要樹立全員防范風險意識，時時處處防范風險。要嚴格要求每名職工管住自己，在每個崗位都按規定、按業務流程規范操作，不留死角，依法管理，合規經營，全員防范。要樹立“事關信貸風險，就事關職業前途”的風險意識。
四.加強責任追究不放松
對于農民專業合作社而言，無論將其看作獨立的企業，以集體或聯合行動存在的聯盟，還是一組契約關系的聯結，其積極作用都被眾多學者證實。Sexton認為，合作社能獲得大量的經營業務以達到規模經濟[1]。Nourse認為，合作社是促進市場競爭的力量，農民只有通過建立規模較大的合作社才能恢復力量的平衡[2]。Bijman和Hendrikse（2003）認為，農民合作組織能形成反市場壟斷的力量，可以減少營銷過程中的信息不對稱以及外部性的影響，保護專用資產投資免受機會主義行為的侵害。Tennbakk也指出，農民合作組織能降低經濟活動的風險和不確定性，改善市場失靈[3]。還有學者指出，農民合作組織能幫助農戶節約交易費用（Staatz, 1987; Cook, 1994; Royer, 1995; Bachev, 2008），并在農產品營銷中起到積極作用，確保農民獲得相對穩定的收益。國內眾多文獻也表明，農民通過發展合作社，提高了組織化程度，提升了話語權，改善了市場地位，提高了生產技術水平；合作社有利于整合社員資源，形成規模優勢，推進農業生產的專業化、標準化和產業化；有利于促進農產品銷售，在一定程度上遏制了流通環節對農民的盤剝，降低了經營風險，增加了農民的收入。
盡管現有文獻對農民專業合作社已有廣泛研究，但農民專業合作社聯合是一個較新的課題，文獻比較少見。張曉山探討了農民專業合作社的組織發展[4]。方玉媚等、方凱等分別對四川果旺果蔬聯合社、云南蒙自甜石榴產銷聯合社進行了分析[5][6]；孔祥智和蔣忱忱（2010）對四川省井研縣聯合水果合作社的治理機制進行了分析；苑鵬（2008）以北京市密云縣奶牛聯合社為例，剖析了聯合社的產生、運作以及優越性，分析了聯合社的發展空間。王藝華、王樹恩指出，農民專業合作社聯合發展可以對接大市場，延伸農業產業鏈，促進現代農業進程，增強自我服務功能，提高對社會資源的承接和利用能力，是農村經濟社會發展的現實需要。也是專業合作社發展的必然趨勢[7]。這些文獻主要通過研究合作社聯合的典型案例，探討聯合社的作用和發展趨勢。綜合來看，理論界對農民專業合作社聯合的探討，盡管遠未達到條分縷析、引領實踐，但作為農民專業合作社成長過程中自發出現的一種新的產業組織形式和制度安排，聯合社已顯示出更強的生命力和活力。在這種情況下，闡析其制度變遷特征，尋求其成長的內在根據，探討其績效和治理機制，可以為聯合社的規范發展提供理論和政策依據。
一、誘致性制度變遷框架下農民專業合作社的聯合
新制度經濟學認為，有效率的制度變遷主要是誘致性變遷，但強制性變遷的收益有較大的不確定性。農民專業合作社的聯合，在很大程度上是農民專業合作社制度誘致性變遷的結果。
（一）農民專業合作社的聯合源于合作社制度的不均衡
確立了土地集體所有制基礎上以戶為單位的家庭承包經營的新型農業耕作模式，從而改變了農業和農村經濟格局，調動了農業生產者的積極性，在農業發展水平較低，主要是手工勞動的歷史條件下，極大地改變了我國農業生產和農民生活。但是，下的農戶小而散，需要獨自面對市場競爭，分散農戶和現代經濟體系的脫節，導致其經濟活動的交易成本高，經濟效率低。隨著市場經濟進程的推進，農業生產經營越來越具有市場導向性，農民逐漸轉向專業化生產。雖然農產品市場接近完全競爭，但在一定條件下，提升農民的組織化程度，可以提升他們的市場抗衡力。因此，農業專業化的過程，也是農民組織化程度不斷提高的過程。而同一產業或同一地域的農戶只有以一定方式組織起來，專業化分工才成為可能，且在專業化和交易費用的兩難沖突中，只靠市場進行農業分工會使其協調效率受到限制，需要農民合作經濟組織來進行農業分工和協調，提高交易效率，以獲得更多專業化經濟。農民專業合作社是一種介于市場與科層之間的制度安排，沒有市場組織較高的市場交易費用，又保持著市場的靈活性；沒有科層組織高昂的管理成本，又具備科層組織配置資源的優越性，從而很 好地契合了農產品交易的特性。它在一定程度上解決了我國農業產業化進程中集體經濟組織統不起來、技術部門包不下來、農民單家獨戶辦不起來的困難，使小規模分散農戶與市場之間、農業與市場之間，形成一種以經濟聯系為紐帶的組織網絡。
雖然隨著《農民專業合作社法》的施行，我國農民專業合作社迅速發展起來，但家庭承包經營、人多地少的基本國情，使我國農民專業合作社制度的邊際效用急劇遞減。絕大多數合作社在目前的制度環境下，存在著合作社普遍資金困難、帶動力不強、產業化經營水平不高等問題。這些問題反映了現行合作社制度的不均衡，而制度的非均衡，也就意味著出現了新的盈利機會，進而導致了制度變遷的必然。
（二）農民專業合作社聯合的發生和發展取決于聯合社的預期凈收益
從農戶和單個合作社來看，農民專業合作社聯合的“外部效益”，主要來自四個方面：
1.由規模經濟帶來的利潤
通過把若干同類農產品專業合作社聯合起來組成聯合社，可以擴大加工或產品營銷服務的規模，在更大程度上實現農業規模經營。通過統一組織生產、運輸、冷藏和銷售，統一提供技術服務等，降低了基層社的生產經營成本，也使得購銷業務大大集中，購銷規模明顯擴大，實現了外部規模經濟，有利于提高合作社的市場競爭力和市場占有率，也有利于農業現代技術、組織方式和資金的投入。因此，只要農業生產地域的分散性以及合作社規模的不均勻性存在，農民專業合作社就有聯合的必要性。
2.外部經濟內部化帶來的利潤
聯合社比分散的單個合作社具有更強的市場談判能力，整合資源的力量更為強大，通過搭建聯合社、基層合作社和生產資料供應商、農產品銷售商的平臺，既能加強合作社之間的有機聯系，避免了合作社之間的不良競爭，提高農民的組織化程度，又能進一步增強自身實力，提升農民的市場談判地位，從而打破了原來基層社和農民被動接受企業單方給定的質量等級和價格的市場格局，可以分享更多加工和流通環節的利潤。
3.克服風險厭惡帶來的利潤
農業生產的連續性與長周期性，無法通過內部控制及時擴大或縮小規模，加上農產品的可貯存性差，使農業成為一種冒險事業。而農戶大多數是風險厭惡型，在風險普遍存在的制度安排下，風險厭惡無疑會大大消減經濟活動，克服對風險厭惡的制度創新能獲得潛在利潤。聯合社通過內部協作提高資源配置效率，提高規模經濟性，降低經營中的不確定性，內化農業經營風險；通過契約安排，轉嫁一定的技術風險和市場風險，使得基層社抗風險能力得到提升；通過推廣種植、養殖保險，可以更有效地幫助成員降低生產經營風險。
4.交易費用的轉移和降低帶來的利潤
合作社的聯合所帶來的直接效果，就是擴大了單個合作社的社員數量和資本規模，實現了資金、設備、原材料和勞動力的集中調配和使用，提高了要素的使用效率，大大節約了交易成本。同時，聯合社彌補了單個專業合作社銷售渠道窄、信息來源少等問題，進一步整合了資源，增強了合作社的市場對接能力和競爭力，有助于降低交易費用。
（三）各地農民專業合作社聯合發展情況
隨著農民專業合作組織的迅猛發展，全國農民專業合作社聯合也呈現出較好的發展勢頭，以彌補單個合作社勢單力薄等不足。但各地區的農民專業合作社聯合的發展情況仍然存在顯著差異，尤其以東西部差異最為明顯。
1.全國農民專業合作社聯合的總體情況
隨著農民專業合作社數量的快速增長，多數合作社存在的生產規模偏小、科技含量低、服務領域狹窄、市場品牌不響、帶動能力弱等問題也日益凸顯，迫切需要通過合作社進一步的聯合來解決單個合作社解決不了和解決不好的矛盾。而農民專業合作社生產經營規模的擴大，自身積累資金的增多，將逐步形成設立聯合社的能力和愿望；某些規模較小的合作社，為了增強市場競爭力，也可能希望設立聯合社開展經營活動。近年來，全國大多數省市已經出現了各種形式的聯合組織，并在聯合經營、開展信息交流和維護合作社權益等方面發揮了積極作用。從表1（見下頁）可以看出，雖然從全國來看，單個的專業社是目前農民專業合作組織的主要形式，但聯合社的比例已接近7％。
在農民合作社聯合組織中，不乏由地方政府依托供銷合作社、信用合作社這一類政府主導安排的專業性合作經濟組織而組建的聯合社或合作社聯合會。例如，河北省、福建省、浙江省及溫州市等地供銷合作社（總社）籌組成立了農民合作經濟組織聯合會。這類聯合社（或聯合會）以橫向聯合為主，將主要職能定位為政府和合作社之間的溝通平臺，承擔向政府反饋合作社的意見與需求、政策法規宣傳、教育培訓、營銷推廣、對外交流和行業自律等工作任務，帶有很濃的行業協會色彩。與政府主導的聯合社制度安排不同，民間自發的誘致性聯合社制度安排，以同業聯合為主。這種民間自發的聯合社制度安排，以承認合作各方的“私人產權”和“私人利益”為基礎，其組建而成的聯合社，并不僅僅是合作社成員數量的增加和規模的擴大，蘊涵了深刻的變化，是合作社制度的深化和發展。目前，農民自發組織的聯合社，占了現有合作社聯合組織的90％以上。
2.農民專業合作社的聯合發展存在區域差異
我國現階段農民專業合作社的聯合發展，是在國家法律制度供給不足的情況下，主要由外部利潤誘導的自發創新，因而呈現出自發性、異質性和區域性等特點。各類聯合社可以大致分為由同類專業合作社組成的聯合社和由特定地域內各類專業合作社聯合組成的聯合社兩種類型。同業聯合和地域聯合的聯合社在職能定位方面存在差異。由于國家法律和政策對農民專業合作社的聯合缺乏明確而統一的規定，即使是同業聯合的聯合社，在不同區域之間，其業務經營范圍、治理結構等也具有明顯的異質性（見表2）。對此，一個明顯的例證就是各省、市的地方性法規對農民專業合作社聯合的規定大不相同。另一方面，從調查情況來看，多數聯合社都對經典合作社原則有不同程度的修改，但不同區域的聯合社的修改方向存在一定的差異：中、西部地區往往要求基層社具有較大的種植、養殖或營銷規模；東部地區更加注重資本報酬，股份化傾向更加明顯，而且合作社的管理者逐漸從社員向擁有專業知識的職業經理轉變。
從聯合社的數量來看，東部地區聯合社發展最為迅速，聯合社在全部農民專業合作社中所 占的比例最高，為9.90％，遠高于全國平均水平；而西部地區聯合社發展較為緩慢，聯合社在全部組織中所占的比例最低，僅為2.59％，明顯低于全國平均水平；而中部地區和東北地區聯合社發展相對較為平穩，均高于全國平均水平，其中中部地區聯合社在全部專業社中所占的比例為7.99％，東北地區聯合社在全部組織中所占的比例為8.25％（見表3）。從四個區域平均數據比較可看出：中部地區合作社數量最多，平均每個省有8291.7個農民專業合作社，662.8個聯合社，顯著高于全國平均水平，而西部地區合作社數量最少，平均每個省2982.5個，77.1個聯合社，明顯低于全國平均水平。
進一步分析表3可以看出：東部地區雖然專業合作社和聯合社的絕對數量并不領先，但聯合社占合作社的比例最高，表明東部地區合作社的發展步伐較快，質量管理水平較高；中部地區無論是平均每個省的農民專業合作社總數量，還是聯合社的數量，都比其他三個區域明顯偏多；西部地區農民合作經濟組織發展相對較為緩慢，農民專業合作社和聯合社的數量比其他三個區域明顯偏少。這在一定程度上說明合作組織的發育程度與市場經濟的成熟程度緊密相關。
二、政府在農民專業合作社誘致性聯合中的作用及其邊界
在農民專業合作社誘致性聯合過程中，政府充當著重要角色。但從目前的現實情況來看，政府參與農民專業合作社聯合的程度還不夠深入，在一定程度上影響了農民專業合作社聯合，需要政府不斷加大制度供給力度，給農民專業合作社聯合提供必要的政策扶持，促進農民專業合作社聯合進一步健康快速發展。
（一）政府在農民專業合作社誘致性聯合中的作用不可或缺
在誘致性制度變遷中，往往也需要用政府的行動來促進變遷過程。一方面，制度變遷需要人們自愿的聯合行動來完成，但集體行動常常面臨高成本壁壘。為提高制度供給水平，需要引入政治資源來促成誘致性制度變遷。另一方面，誘致性制度變遷的創新主體來自基層，是一種自下而上的漸進發展的變革過程，所需時間長，難以全面實行，而強制性制度變遷的主體是政府，推動力大，但社會震蕩大、風險高。二者組合的制度設計能較好地避免一方單獨行使的缺陷。加之我國不同于西方市場經濟國家的突出之處是政府力量強大，因此，在我國農民專業合作社聯合由普遍性市場行為到強行性規則的程式轉換中，政府發揮著重要作用。其作用范疇主要在兩個方面：
1.政府對聯合社的法律地位予以確認
政府是制度的最終供給者，任何正式制度都必須經過政府在政治和法律程序上的確認，才能夠在全社會范圍內擴散和推廣。即使大規模的市場制度創新需求轉變為市場的制度供給也需要最終得到政府參與。因此，誘致性制度變遷大致包含兩個階段：首先是市場主體突破既存制度，自發響應獲利機會，形成普遍性市場行為；然后是政府進行制度供給，對普遍性市場行為的合法性加以追認。在我國，盡管單個的農民專業合作社，由于生產經營規模和自身實力的限制，依然擺脫不了抗風險能力差的困境，在參與市場競爭中仍處于弱勢地位，有著進一步聯合的制度需求。但聯合社面臨現行法律制度的剛性約束。聯合社是多個合作社作為成員，聯合成立的新的具有獨立法人地位的合作社。從法理上說，設立聯合社要求農民專業合作社能夠成為合作社的成員。根據合作社法的規定，“成員總數二十人以下的，可以有一個企業、事業單位或者社會團體成員；成員總數超過二十人的，企業、事業單位和社會團體成員不得超過成員總數的百分之五”，顯然這一比例幾乎無法滿足設立聯合社的要求。因此，從現有法律規定看，尚無合作社聯社存在的法律空間。另外，在現行法律框架下，雖然仍可以通過社團法人登記、組建公司或吸收合并等方式滿足農民專業合作社擴張和聯合的需求，但是和一般意義上的聯合社仍存在本質區別。社團法人登記雖然解決了聯合社的法律地位問題，卻在很大程度上限制了聯合社的業務范圍，不能從事營利性活動；成立公司無法享受合作社享有的各種扶持政策，且由于對股東有最高人數限制，使得聯合社的發展和規模都受到制約；而吸收合并、新設合并等手續較為繁瑣，設立成本較高。因此，應推動立法機關盡快修改農民專業合作社法，對聯合社的法律地位予以確認。
2.政府對聯合社給予扶持，解決聯合過程中市場主體不能自行解決的問題和困難
西方合作運動大多“自下而上”，即先有基層社，待基層社發展數目已多、有聯合的必要時，才共同組成聯合社。由于集體行動的內在矛盾，合作社聯合往往存在巨大的協調成本，同時，合作社作為弱者的聯合，與企業的競爭在資金、技術和管理能力上有可能處于劣勢。故在各國農民專業合作社發展的過程中，政府總是扮演積極角色。在我國，家庭承包經營、土地細碎化的缺陷，使農民專業合作社在集體行動方面存在高組織成本，單純依靠農民在逐利動機驅使下自發行動并不能完全實現誘致性變遷。土地使用權的流轉遲緩，農村合作金融不發達，農業投資不足，也使農民專業合作社的聯合發展受到種種限制。所以，應將民間創新主體的自發創造與政府推動相結合，一方面進一步強化農民在合作社成長中的主體作用，另一方面，在農民專業合作社自組織的基礎上，政府適時地進行制度供給，提供核心制度安排，協助民間主體實現制度創新，同時，加大扶持力度，建立有利于農民專業合作社聯合的信貸、財稅和登記等制度，加強合作社成員的合作教育與培訓，不斷提高農民的合作意識和組織能力。
（二）政府參與農民專業合作社聯合的程度
1.政府參與程度總體不足，農民專業合作社聯合的制度供給滯后，影響了聯合社的發展
在有限理性、信息高度不對稱、傳導反饋的時差性等因素約束下，制度供給會呈現一定的滯后性。作為制度環境的核心因子，法律對市場變化的反應也不可避免地存在一定的時滯。立法者有時也會主動地保持緘默，為前瞻性的市場參與者提供試驗甚至試錯的機會。農民專業合作社聯合制度供應明顯滯后，也使聯合社在運行中遇到一些困境，影響了聯合社的治理。
第一，無法形成與聯合社相匹配的有效治理結構。目前的農民專業合作社多是在“能人效應”、外部力量帶動下成長起來的，民主管理制度、財務管理制度和監督機制都不盡完善。30多年的家庭聯產承包經營體制，逐步讓農民“原子化”，農村 優秀人才流失，留守農民普遍素質較低，缺乏自我組建合作組織的能力。與一般合作社相比，聯合社成員之間在資源稟賦、參與目的以及承擔角色等方面的異質性明顯增加，成員之間的利益沖突更加突出。聯合社的核心成員多為兼職，自身精力有限，而隨著聯合社規模的擴大，成員參與管理的能力不足和興趣減弱，合作社由成員民主控制轉向專家控制，出現了類似IFOs的委托－問題。合作社的剩余索取權被限定在合作社合約框架下的提供惠顧的群體之中，合作社成員很難促使經理人員的運作符合成員們的利益，成本明顯偏大。
第二，基層合作社和聯合社的民主管理體制難以建立。基層社和聯合社之間經濟實力對比懸殊，聯合社有充分的定價權，加之各基層合作社大多直接由農民組成，資本普遍稀缺，其角色一般是生產者，而產前和產后的環節由聯合社控制，這樣，在制度供應滯后、利益分配機制不健全的情況下，產前和產后環節的利潤多與多數基層合作社無關。由于聯合社的股權比較集中，如果制度約束缺位，聯合社運營過度依賴大的基層社也就成為一種必然的趨勢，內部人控制的傾向更加明顯，極易造成聯合社組織結構及其決策機制的不正常，從而使聯合社變成了少數股東的“富人俱樂部”，聯合社全體成員特別是農民成員的合法權益難以得到公平保護①。民主治理局面的實現與否基本上也就決定了聯合會在多大程度上反映成員合作社的主流民意，進一步而言也就決定了能在多大程度上反映合作社農民成員的主流意見。
第三，聯合社有排斥小規模合作社和兼業農戶的傾向。聯合社普遍為入社成員設定門檻。從調查情況來看，同類專業合作社聯合組成的聯合社，主要是以從事該種農產品生產為主業的達到一定生產規模和商品量的專業農戶的聯合，并不歡迎小規模的合作社和兼業農戶。這樣，聯合社的發展明顯有利于更具有企業家特性和境遇較好的農民來尋求新的市場機會，但創造一種機制來保護甚至增進弱勢農民的利益越發困難。
第四，產權不明晰，滋生機會主義行為。大部分合作社在政府部門引導下組建，常常受多個部門單位支持，在組織資金、技術培訓、產品銷售等方面得到多方資助。合作社的聯合，進一步使聯合社與基層社之間、基層社相互之間以及合作社與農民之間財產關系模糊不清。立法粗陋，產權界定不清晰，加之合作社的新、老成員享有同樣的投資和惠顧權，不可避免會激發了外部人攫取動機，導致機會主義行為和“搭便車”行為。
2.政府需要加大對農民專業合作社聯合的制度供給，明確政府對農民專業合作社聯合進行扶持的職責，促進聯合社規范發展
過去50年，各國農業合作社企業的集中趨勢加速。荷蘭1949年供應飼料和肥料的合作社有1160個，1998年只剩36個；牛奶加工合作社從426個，降為6個。聯邦德國1950年共有23842個農村合作社，而到1998年這一數字縮減到4221個。但同期的社均成員數則由137個增加到711個，規模明顯擴大。我國農民專業合作社的聯合發展尚處在起步階段，目前政府推動合作社聯合的重點是對合作社進行培訓和規范，主要是建立穩定的合作社培訓機制，規范聯合社的各項職能、制度和組織架構，整合農委、農辦、科協、農業局、供銷社等涉農部門的資源，明確財政資金的支持方式，充分發揮政府的服務職能，更好地推動合作社聯合發展。在治理機制上，聯合社應當堅持成員以農民為主體、對成員服務不以營利為目的、民主管理，惠顧返還、資本報酬適度，以及入社自愿、退社自由等基本原則。雖然聯合社可以不完全拘泥于國際“合作社原則”，需要從實際出發，適度放寬對資本權利的限制，以利于吸引資金，鼓勵聯合社向公司化和縱向一體化的方向延伸，并賦予聯合社內部治理機制一定的包容性，但不能改變其農民專業合作社的基本特征。
3.政府應當避免對合作社聯合進行不恰當的直接干預
農民專業合作組織的發展是一個水到渠成的過程，不可能超越階段、跨越式地發展。在規制聯合社的法律規范缺位的情況下，尋求政府的支持和保護，不失為一種理性的選擇。但政府部門的過度干預可能影響合作社的自主性和生命力，最終合作社很難做到可持續發展。調查表明，政府不恰當的干預使一些合作社的聯合出現異化。在政府的制度供給過程中，政績往往被作為一個重要變量而引入了政府的效用函數。在進行聯合社制度設計時，一些地方政府在農村市場資本化和農民專業合作社扶持政策的刺激下，以實現政績為預期，過度干預合作社的聯合和發展，導致了農民專業合作社聯合的異化，結果一些聯合社的定位不準，職能不明，體制不順。有的聯合社是“公司十合作社”，以套取政府的優惠政策；有的是假借聯合之名義，投資大量資金入股控制合作社；更多的是供銷社為完成工作指標，導致聯合社只是形式上的表面文章，起不到應有的作用。因此，政府在扶持過程中，應注意充分尊重農民群眾的選擇權和決定權，不能采取強迫命令的方式推動合作社聯合，同時，要求擺正政府與市場的關系，做到凡是市場能做好的事，都由市場來做，政府不必干預；即使政府有必要干預，也應更多采用經濟手段和法律手段，而不是行政手段。
三、結論與對策建議
通過以上分析和研究，可得出以下結論：
第一，農民專業合作社的聯合發展具有歷史必然性。制度變遷是一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，也是從一種制度均衡狀態向更高的制度均衡狀態轉化的過程。理論和實踐都表明，在農民合作經濟組織促進農業專業化發展的過程中，合作社成員對合作內容、合作形式、合作層次必然會提出越來越高的要求，為此，合作社有必要走向聯合，實現在更大規模和更高層次上的合作經營。這不僅僅是因為鼓勵聯合是國際合作社聯盟確定的合作社基本原則，更是因為合作社的聯合存在明顯的“外部利潤”。成立農民專業合作社聯合組織，可以最大限度地降低合作社的交易成本、提高議價能力，擴大合作社的業務范圍，解決合作社依靠自身力量無法解決的問題，推動現代農業發展。
第二，我國農民專業合作社聯合發展的區域差異，表明了同一制度安排在不同制度環境下，具有不同的比較效用。聯合社的發展，從一個側面反映了農民專業合作社的制度績效，說明制度安排的移植不僅會受到非正式制度環境的約束，而且也會受到產業特性的約束。而經濟組織的績 效，既取決于組織內部的制度安排，也取決于組織制度安排與環境的相容性。因此，聯合社的制度安排是否有效率，不僅取決于該項制度安排是否滿足制度需求，還取決于其他制度安排實現他們功能的完善程度。這種差異的存在，決定了政府在農民專業合作社聯合中的重要作用，也表明了對制度變遷進行引導和控制的必要。
可見，要使農民專業合作社的聯合健康發展，并加強政府引導作用，并從以下三個方面著手：
第一，政府應加快制定推動合作社聯合發展的法律規范，即設立發展聯合社的制度裝置，幫助實現誘致性變遷。這些規范應從農戶經營土地規模小且高度均等化這一基本農情出發，對合作社聯合發展中的一些問題，如資本聯合與勞動聯合，基層社與聯合社之間的民主管理，土地的集中投入和使用等，通過聯合社治理機制的創新來努力解決。
第二，堅持誘致性制度變遷，關鍵在于基層社是否存在聯合的需求，在于聯合社的運行能否堅持獨立、自治、民主的合作精神。政府參與聯合社的創建隱藏著風險，應當通過宣傳、教育、示范等方式培育人們對新制度的需求，如果合作社的聯合并非基層社社員的要求，高昂的阻滯成本可能使制度變遷得不償失。農民專業合作社的聯合，就整體而言，不是政府推行的強制性制度變遷，而是農民在逐利動機驅使下自發創新的誘致性變遷。制度的設計應該是自下而上的，不是政府強制推動。
第三，政府只扮演一個基本行為規范的保障者和制度變遷合法性的最終確認者角色，從而保證市場創新主體在一定限度內有足夠的自由進行制度創新，并通過仿效、接受或拒絕的方式對其試驗或加強。
*該標題為《改革》編輯部改定標題，作者原標題為《基于誘致性制度變遷視角的農民專業合作社聯合》。
中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2014）02-120-02
我國古代，調解主要為官府調解和民間調解。清代又產生了一種特殊的方式，即“官批民調”，類似現代的法院委托調解制度。此種糾紛解決的主體介于民間私權力與國家公權力之間，并在官民間通過法律實踐活動起到溝通和橋梁的作用，是調解制度社會化的表現。
一、清代官批民調制度的主體
通過對清代四川巴縣、天津寶坻、臺灣淡新、浙江黃巖等地方訴訟文書的研究，官批民調是指官府在接到案件后，認為事關家庭倫理、親族關系、當地風俗等，不便公開傳訊，或認為情節輕微，不值得傳訊、審判，則會批令鄉保，或交給宗族、局紳等進行調解，自己只進行原則性指導并對其效力進行官方確認。這種調解方式實現了官府審判與民間調解處理糾紛的契合。
（一）官批主體
清代基層行政組織以“縣政”為依托，其是訴訟第一審級，州縣官則為這一審級的最高裁判者。由州縣官將其職能管轄范圍內的案件批令給民間力量調解，因此官批主體較為特定。
（二）民調主體
相對于官方力量來說，民調主體是官批主體的承受方。按調解人身份的不同分為：
1.鄉保、保甲長、坊廂長調解。清代地方基層組織呈二級結構，以自然村為一“甲”，甲設甲長；數村為一“鄉”，鄉設鄉保，鄉保有時被稱為鄉約，主要征收皇糧國稅、維持地方安治。甲在保之下，有時也被稱為甲約。這種頗具官方色彩的身份使其在許多民事糾紛中充當調解人的角色，他們或發還鄉紳、宗族，或會同親鄰等解決，不能解決的上告知縣。此外，按清代地方編制，城中曰坊、近城曰廂，分別設立坊、廂長管理轄區事務。坊、廂長職能與保甲長大體相當，官府也常將本轄區內的民事糾紛批令他們調解。
2.族長、親友、地鄰、局紳調解。清代統治者還推行族正制來彌補保甲制的不足，以完善基層制度。此外，當事人的親友、地鄰因對當事人的情況、糾紛產生的原因及地方風俗較為了解，有利于矛盾化解，因而此類主體也較常見。糾紛當事人請求局紳調解的案例在浙江黃巖訴訟檔案中亦有，也有的案例是知縣將民事案件發回民間交由局紳調解。
3.會首、中人調解。隨著清代商品經濟的發展，促進了手工業、商業從業者行會的劃分和建立，這些行幫設有“行首”或“客長”作為頭目來維持行幫秩序。官府往往批令這些主體調解行幫內部行戶合伙清算等與行幫有關的糾紛。“中人”在清代民間買賣、典當、借貸等民事關系中，具有為當事人介紹、提供交易信息、證明甚至是承擔交易正當合法的保證作用，“憑中理處”、”憑中集理”的記載在清地方司法檔案中也常見。
二、清代官批民調制度的流程與特征
（一）官批民調制度的流程
1.官府如何與民間力量發生交接。安徽徽州發現的一份空白格式批文便是清光緒年間歙縣知縣敦請族長調處法律糾紛的批文，反映了“官批”階段，官府不僅就調解成功與否的后續事項做了安排，還明確向族長提出“兩造息訟，最為上策”的調解指導思想。
2.民間力量如何調解，又如何再次與官府發生交接。清司法檔案中有關于“和息狀”、“復狀”的記載。即調解成功的調解人向官府呈遞“和息狀”，請求官府準予銷案并說明調解的經過及結果；調解不成則向官府提交“復狀”，懇請官府給予訊斷并說明調解的經過及調解不成的緣由。
由此可知，流程為“官批”、“民調”和“呈稟”三階段：先由官府依職權將訴至衙門的糾紛批令給各類民間力量主體；再由接受批令的主體調解；最后由主持調解的主體將調解結果呈稟官府審查；若經調解雙方達成協議，請求官府銷案；若調解不成，鄉保則須察告州縣官并通知原告于一個固定時間赴縣重告，官府依法提訊堂審。
（二）官批民調制度的特征
1.案件的民事導向性。官批民調案件多是民事案件和輕微刑事案件，常涉及宗族、倫理及本地風俗，不便公開傳訊。清統治者真正目的在于借助官批民調解紛將眾多民間細故排除在官府外以減輕訟累，從而維持地方穩定并提升政績。因而調解范圍也有限度，危及政權及社會秩序等案件不允許調解結案。
2.較明顯的官方意志性及不完全自愿性。只要在州縣官管轄范圍內的案件必須受理，否則要受相應處罰甚至是刑事責任。然而實踐中州縣官常因各種因素利用法律其他規定，將民間細故批令給民間調解，且并不考慮當事人意愿，有時即便調解失敗，若當事人再次訴至公堂也仍會批令繼續調解。這種調解往往教化式且非基于當事人自愿，而這種強行息訟的意圖正是封建調解的本質所在。
3.約束效力的半強制性。若調解成功，調解人應向官府呈遞“和息狀”請求官府準予銷案，當事人則需出具甘結，呈送官府備案，此時案件應為當事人申請撤訴而終止。但官府以“甘結”形式達到抑制兩告反悔之目的，當事人須申明是“依奉結得”，顯屬“遵命和息”，反悔會受相應處罰，由此可見其約束效力的半強制性。
三、清代官批民調制度的產生的原因
（一）政治因素
清代司法體制之目的是為維護政權穩定，因此統治者只關注危及政權、社會秩序的刑名要案。古代選拔官吏考察的也是儒家經典非法律知識，官員為彌補自己不懂刑名律例的缺陷、規避錯判可能引發的政治風險，往往將民事糾紛甚至一些輕微刑事案件推諉于民間力量調解。清代官員“訴訟少則高升，訴訟多則撤職”的考核標準也造就了地方官吏“聽訟不如無訟”的心理，通過調解達到息訟的目的由此成為其解決糾紛首要選擇。
（二）經濟因素
我國封建社會時期一直是自給自足的小農經濟社會，和諧人際關系的維護是基層民眾生存的重要前提，這種內生的人際關系基礎為糾紛發生以調解方式解決提供了必要性和可能性。即便訴至公堂，自古以來形成的“無訟”、“和諧”的儒家思想，“不撕破臉、講情面”的心理取向根深蒂固，而官批民調在很大程度上契合了這種鄉土社會的生存邏輯。
（三）社會因素
中國古代以血緣關系為紐帶，宗族家庭為基礎，形成了家國一體的社會結構。統治階級通過鄉保、宗族等制度來體現其統治原則和思想并對基層社會進行管理，所以古代基層權威實際上是一種皇權、集權統治控制下的內生權威，這也在一定程度上為非訟糾紛解決方式創造了條件。同時中國民眾自古以來重土安遷，社會流動性極小，紛爭發生時將親鄰、族長等納入到糾紛解決中更有利于化解紛爭，較好的實現雙方利益，抑制民事案件進一步惡化，從而維持地方安定。這是官批民調制度構建與運作的社會基礎。
四、清代官批民調制度在基層社會治理中的效果評價
官批民調制度在君主專制主義中央集權體制下，不可避免的存在著局限性：宗法社會下，“人有差等”的客觀社會現實極易導致調解中的偏袒與不公。且官府濫用官批民調壓制訴訟，既淡化了司法權力在定紛止爭過程中應有的作用，又妨礙了當事人訴權的正確行使。這些在客觀上妨害了相關實體法的發展與完善及司法程序化觀念的形成，不利于糾紛真正有效的解決。
但官批民調制度也在一定程度上反映出清代基層社會治理的主體及方式的多樣性。因調解人能做到“耳目所聞所見”，亦可用官方力量發動民間力量參與到糾紛的化解與平息中去，緊密協作辦案，既可讓問題在民間自行消亡，又可在必要時動用國家暴力機關進行刑事處罰，最終對社會進行有效治理與控制，維持了基層社會的安定。讓我們感受到民間規則（家族法規、道德禮教、人情世故）在基層社會中的巨大力量，甚至比國法更貼近現實，有利于問題的根本解決。
官批民調不但節約了司法成本，還豐富了清代“官民合作”的方式和內容，并最終對清代基層社會控制與治理方式的認識與實踐產生了重要影響。這一適應于清代的基層社會治理方式，對今天我國基層社會矛盾的解決仍有重要的借鑒價值。
參考文獻：
自從“十二五規劃”實施到現在各地方政府將工作中心逐漸轉移到民生問題，證明我國從中央到地方都對基層建設給予了很大重視?；鶎由鐣芾硎菄艺喾峙涞降胤降捏w現，其與社會基本活動息息相關?；鶎咏ㄔO的好與壞，直接關系著整個社會管理體系的效率與質量。隨著我國社會主義進程不斷邁進，基層管理主體也逐漸由專門管理轉為了分區域分工管理和群眾自治，而基層管理的方式和內容也應與時俱進。因此，以新視角新觀點來研究基層社會管理是必須且亟需的。
一、基層社會管理概述
基層社會管理，是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、社會多方參與，協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面，為人類社會生存和發展創造既有秩序，又有活力的基礎運作條件和社會環境，促進社會和諧的活動。社區和家庭是一個社會的根本，人從嬰幼兒開始，在社區和家庭中成長，社區和家庭對他們的影響是深遠且根深蒂固的。要想保持社會穩定，就要從社區著手。
法律規定，地方政府有權在自己所管轄的地區行使管理職能。政府在行使這些職能時，不僅需要進行由上至下的監管，更多時候需要參與到社會活動中去，例如訂立合同、合作開發、社會工作授權等。在這過程中，政府與社區、與社會進行著頻繁的互動，構成了現在的地方社會。地方政府要行使自己的職能，必須保證基層社會的秩序、運行、發展和創新。
二、基層社會管理法治化建設
基層管理的有序有效實施應以城鄉社區為平臺，從立法、執法角度出發，充分發揮其作用。
（一）社區管理體制建設
社區管理體制建設是指社區各個管理部門的體系結構、職能設置、及其分工的合理性。我國的社區按行政范圍劃分可分為城市和農村。隨著我國現代化節奏的加快，人民逐漸步入小康社會，城市社區格局愈發復雜，社會收入差距日益加大，原有的街道居委會式或單位大雜院式傳統模式逐漸被物業管理式小區、工業技術開發區、高新產業區、科技園區等取代。農村社區也發生了很大變化，隨著新農村建設以及農村城市化政策的推進，農村社區逐漸集中，人口向城市流動，形成典型的城鄉結合處。不管是農村還是城市，在現今這個多元化社會，基層管理面臨著許多新問題。社區管理體制的完善需要法律的規范和強制。
第一，社區管理體制應依法建設。目前，我國的基層管理剛剛發展起來，還未完全成型，社區的系統性尚未完整、功能還不完備、權限分工也存在著模糊之處，需要進一步完善。在城市，人的自主性越發增強，社區形式的多樣化需要系統的法律制度進行規范和管理；在農村，社區功能較之以往發生了很大變化，需要在法律制度上進行創新。
第二，社區管理體制應依法運行。社區管理離不開黨的領導，基層管理應符合政府的整體規劃，無論是社區選舉、決議還是一般事務管理，都應依法進行。
第三，社區管理體制應依法保障。社區成員權利一般通過社區活動得到體現，法律賦予每個公民的權利需要通過社區這一途徑得到實現，因此，社區管理中的各個途徑需要法律進行規范，從而使每個社區成員乃至整個社區管理體系的權利得以發揮作用。
（二）社區管理隊伍建設
社區管理隊伍包括社區管理中的領導者及基層工作者，他們肩負著建設社區、管理社區和維護社區發展的重任。社區管理隊伍質量的高低直接決定了社區的優劣。目前，我國基層管理尚處于起步階段，社區管理隊伍結構復雜，管理水平參差不齊，不能適應管理需要。因此，在社區管理隊伍建設上，不僅需要從法律上設定社區管理者身份及其工作內容，還需要加強社區法治教育，普及法律知識，保證社區管理工作的依法進行。
（三）社區糾紛解決制度建設
幾乎所有社區都具有人口構成復雜、受教育程度參差不齊、經濟能力差異較大等特征，這樣復雜的群居生活，產生糾紛在所難免。這些糾紛大多是家庭、鄰里間財產及權益糾紛，也有些是群眾和政府間利益協調上的分歧。這些問題需要社區配備相應的應對程序及措施，才能維持社區乃至整個社會的穩定。
三、基層社會管理法治化的完善
（一）立法體系完善
目前，我國已頒布實施了兩步關于基層管理的法律：《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》。這兩部法律規定了村、居民委員會的責任和義務，解決了基層管理中的很多問題。但是，社區管理工作復雜且多樣性強，這兩部法律遠遠不能滿足需求。因此，應先對整個社區管理體系進行合理規劃，在此基礎上，秉著集權與分權相結合的原則，根據各個地區的實際情況，對社區工作的管理進行進一步的細分。
另一方面，在現階段，居民的權利義務意識較淡薄，村民、居民委員會在行使管理職能時困難重重，且管理層面有限。在這種情況下，我們應當結合現階段民情，從強調外部管理逐漸轉變為由內而外的治理，積極構建基層自治體系。
（二）明確法律地位
社會基層管理組織在社區工作中發揮著舉足輕重的作用，但其法律地位卻未得到足夠重視。因此，有必要在法律中明確其包括管理地位、管理權限、管理職責在內的權利義務，使基層工作得到有力的法律支持。明確基層管理組織的法律地位不僅能用法律強制力保證基層管理工作的依法進行，同時，還能促進基層管理工作積極性，起到引導公民積極參與、配合基層管理的作用，形成政府、社區管理者、社區居民三方有效溝通，積極互動，形成和諧發展的社會管理局面。
（三）加強法制宣傳
基層社區管理的法制建設不僅需要各方面積極參與，還需要長期穩定的法治宣傳。從普及法律入手，使居民逐漸認識法律、了解法律、用法律保護自己的權益。另一方面，法制宣傳還可以促進政府政策的實施，使居民能夠了解政府管理意圖和目的，在理解的基礎上積極配合社區管理工作，同時也減少了因不懂法引起的各種糾紛。在宣傳形式上，可以采用新聞媒體、戶外廣告、標語、普法課程等方式開展，頻率要適中，既無需過密使人厭煩，亦不要過疏喪失宣傳效果。
（四）培養法律意識
公民是基層管理中最主要的客體及參與者，公民法律意識直接決定了基層管理工作的難易，其法律意識越高，越能理解政府管理目的，越會積極配合政府管理，其法律意識略低，則會認為所有的管理工作都是無意義的，都是與其對著干的。依法治國是我國的基本方針，也是社會主義法治理念的重要體現。首先，應使每一位公民都了解憲法。中華人民共和國憲法是我國的根本大法，是所有法律法規及地方規章的準繩，每一位中國公民都應遵守憲法、了解憲法、在其所允許的范圍內進行活動。其次，應使社區內每一位居民了解其權利義務。這樣做的目的不僅在于可以使居民用法律規范自己的行為，保護自己權益，更能使政府行為得到有效的監督，真正做到依法治國，執法為民。最后，應使每一位居民了解常用的訴訟方法，培養其訴訟意識，使公民的權益得到真正有效的保護。
（五）加強法律援助
法律援助是指由政府設立的法律援助機構組織法律援助人員，為經濟困難或特殊案件的人給予無償提供法律服務的一項法律保障制度，是一種社會公益福利措施。在我國，依然存在著因自然、經濟、文化等原因處于不利的社會地位，難以用自己的力量維護自己的權益的群體。法律援助為這些弱勢群體中的當事人提供法律上的支持，使他們可以像正常人一樣，用法律的武器保護自己的權益不受侵犯。這也正體現的法律的平等性?；鶎由鐣芾硪膊粦鲆曔@些弱勢群體，積極組織設立地方法律援助點，通過免費法律咨詢和法律教育等方式，使法律進入社區，進入所有群體當中。
綜上所述，基層社會管理是推進社會主義法治國家建設的重要微觀基礎，基層管理需結合社會各層級力量，協調社會各方面利益，有效配置社會資源，將法治植入人心，合力推進社會法治化進程，并最終構建出和諧發展的基層社會。（作者單位：首都經濟貿易大學法學院）
目前，各地積極開展了豐富多彩的社會管理創新實踐活動，這些實踐活動在激發社會活力的同時，不斷夯實著社會和諧穩定的基石。充分歸納和提煉這些創新實踐的典型模式和典型經驗，有助于從戰略性、全局性的角度把握社會管理創新的方向，從而推動社會管理創新實踐向縱深發展，同時，對于構建中國特色社會管理創新模式和創新理論具有重要作用。
一、社會管理創新的地方實踐探索
1.以人為本。各地在社會管理創新實踐中，把以人為本、服務為先的理念貫穿工作的全過程，以群眾利益為重，以群眾期盼為念，以群眾需求為導向，贏得了群眾的信任和擁護，提高了社會管理服務水平，為經濟社會發展注入了不竭的動力。比如，建立社區服務中心。各地積極加大資源投入力度，著眼于方便社區群眾，建設社區服務中心，開展各種愛心服務工作，為居民帶來了實實在在的好處。如山東淄博的淄川區般陽路街道推行“三維數字社會管理平臺”，這個平臺將街道轄區內的居民樓、企事業單位、商鋪等搬上網絡，形成一個真實的三維實景立體街區，實施人口信息動態化管理，開通“民情通”呼叫服務中心，完善“三位一體視頻監控網絡”，創建五件制辦件系統，通過這些措施構筑起了數字化基層政務服務新體系，促進街道社區工作由管理型向服務型轉變。
2.社會協同。社會管理創新一方面要充分發揮政府的主導作用，同時也要充分發揮其他社會管理主體的協同作用，從而形成推動社會和諧發展、保障社會安定有序的合力。近年來，各地積極改革并完善社會組織管理體制，促進社會組織健康有序發展，各級各類社會組織在社會的各個角落發揮著積極作用。比如，北京市探索樞紐型社會組織管理模式，“樞紐型”社會組織，是對同類別、同性質、同領域社會組織進行聯系、服務和管理的聯合型組織，主要在政治上發揮橋梁紐帶作用；在業務上發揮引領聚合作用；在日常服務管理上發揮平臺作用，促進本領域社會組織健康有序發展。上海市通過“政府購買服務”方式，大力推動社會組織的發展壯大，政府購買服務項目主要集中于養老服務、慈善救助、社區青少年和外來人員服務等領域，已形成了“項目制”、“招標制”等多種運作形式，并且逐漸趨于成熟。
3.社區管理。當前社會管理創新的一大特色就是各地對城鄉社區管理體制和管理方式進行了有益的探索，社區網格化即是其中之一。網格化管理的核心理念是把社區劃分成若干個網格，分別建立功能齊全、相對獨立的社區管理服務體系，有專職人員在網格范圍內對社區實施24小時動態的全方位管理和服務，承擔網格內的居民信息收集、矛盾化解、環境衛生、治安維護等各項事務，努力實現“小事處置不出網格，大事化解不出社區”，從而實現社區管理服務的全覆蓋。如浙江舟山推行的“網格化管理、組團式服務”，把全市劃分為2360個網格，每個網格成立一個黨小組，以鄉鎮（街道）、社區（村）干部、轄區民警中的黨員組成，同時吸收教師、醫生、老干部、漁農科技人員等參與，組成一支6至8人的“網格管理服務團隊”，2360支網格團隊織起了一張基層“公共管理服務網”，這樣及時掌握了解每個網格內發生的事關經濟發展、民生民計和社會穩定的大小事件，并及時反饋與妥善處理，變被動應對為主動服務，變宏觀管理為精細服務。
4.風險評估。近年來，因各種社會矛盾引發的群眾上訪和多樣多發，已經成為影響社會穩定的重要因素。對房屋拆遷、土地征用、環境保護、教育醫療、安全生產、食品藥品安全等容易引發社會矛盾的行業和領域，各地積極開展社會穩定風險評估工作，對于關系人民群眾根本利益的重大政策、重大項目等重大事項在實施或出臺之前，采取科學的預測方法，對可能出現的社會穩定風險進行先期預測、先期評估、前期化解，把矛盾化解在萌芽狀態，將不和諧因素減少到最低限度。同時，在評估過程中，充分征求群眾意見和建議，為政府決策提供參考，從而提高了決策的科學化、民主化。
二、社會管理創新實踐的經驗思考
各地社會管理創新的成功經驗表明，社會管理是一項綜合工作，需要統籌兼顧，理順各種關系，發揮多種力量，改革和完善體制機制，從源頭上減少社會矛盾，以增強地區活力和凝聚力，全面促進社會和諧穩定。
1.完善社會管理新格局。社會管理不是單向的政府對社會的管理，而是政府與社會的合作和共治。長期以來，“全能型政府”的社會管理模式擠壓了社會發展的空間，造成了社會自治能力薄弱，無論是社會組織的發展，還是公民自我管理和服務的能力都難以適應新形勢的要求。因此，社會管理創新既要堅持黨委領導和政府負責，也要充分發揮社會組織的作用和人民群眾的參與，實現社會協同、公眾參與，最大限度激發社會活力。黨的十七大提出，健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局，這是適應新時期社會管理形勢的戰略部署。這個新格局改變了傳統的以政府為中心的單一治理結構，更加注重社會各主體的協同作用，是多元主體共同治理的管理模式。社會管理的多元主體治理首先可以適應多元的社會現實，為公眾提供多樣化、多層次的社會公共服務。其次，可以最大限度激發社會創造活力。第三，有助于緩解政府壓力、轉變政府職能，使政府將精力和資源集中用于宏觀調控領域。
2.堅持“以人為本”的管理理念。社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執政為民，全心全意為人民服務，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益。從這個意義上說，社會管理既是治理更是服務，管理不是目的，服務才是根本。因此，在管理定位上，政府的角色不再是單一的管理者，而是把滿足群眾的公共需求作為主要職責，提供基本公共服務，著力保障和改善民生，使發展成果更好地惠及全體人民。在管理體制上，各級政府不斷加快職能轉變，推進服務型政府建設；在管理理念上，實現由防范、控制型向人性化、服務型的轉變；在管理方式手段上，從重管制控制、輕協商協調，從重行政手段，輕法律道德，向多種方式協調發展，多種手段綜合運用轉變。
3.促進社會組織健康有序發展。社會組織與政府組織、企業組織共同構成現代社會的三大組織體系，是穩定社會的“鐵三角”。政府組織是公共組織，是非營利性的，是“以行政求公益的組織”；企業是營利性的，是“以志愿求私益的組織”；光有這兩個范圍是不夠的，二者無法覆蓋其他大量的公益和互益服務范圍，因此就必須要有“以志愿求公益”的非政府非營利性組織。目前，我國社會組織的力量還相對薄弱，不僅數量少，實力較強、影響廣泛的社會組織也不多，難以承擔起政府轉移職能、參與社會管理的任務。十報告提出，要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。因此，促進社會組織發展，徐亞奧政府部門進一步轉變職能，向社會組織開放更多的公共資源和領域，通過公開競標，讓有能力的社會組織來承擔。
4.加強社區建設。創新社會管理，重點在基層，難點也在基層。基層具有“春江水暖鴨先知”的獨特便利，群眾的利益訴求，基層能最先捕捉到。因此，一定意義上講，基層社會管理水平的高低直接反映出社會管理的整體績效。俗話說，基礎不牢，地動山搖。現階段，我國社會矛盾多樣多發，而這些矛盾糾紛大多發生在基層特別是城鄉社區。隨著 “單位人”向“社會人”、“社區人”轉變，社區成為社會管理的重要載體，但同時，由于新的社會管理體制機制沒有完全建立起來，社區管理服務沒有及時跟上，導致群眾的多元化需求在社區得不到及時有效的回應和解決。因此，完善基層社會管理，工作的著力點應該放在社區。十報告提出，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，寓管理于服務之中，增強基層活力和凝聚力。
參 考 文 獻
1 農信社普法教育工作存在的問題
近年以來，農信社通過開展各種形式的普法教育，廣大員工的法律意識、法制觀念明顯增強，依法保護自身合法權益的能力大大提高。但隨著農信社改革步伐的加快，在農信社開展法制宣傳教育工作中也出現了許多新情況、新問題。
1.1 員工學法積極性不高。農信社員工平時工作忙、壓力大，對法律知識學習不夠。認為只要做好本職工作了，法律知識學的好不好不重要；農信社領導在對待抓普法教育這方面也存在模糊認識，對普法教育工作支持不夠，認為普法教育是“軟任務”，抓不抓問題不大，只要能完成業務指標就行了，因此，在一定程度上難以達到提高員工學法積極性，當然更談不上普法取得顯著成效了。
1.2 農信社普法教育手段不能適應新形勢下普法工作的客觀要求。隨著改革的不斷深入，農信社新業務不斷推出，員工得把越來越多的精力投入到新業務的學習中，把員工集中在一起上普法課也存在一定的難度。在內容、方式方法上無法滿足員工的喜好，這勢必挫傷員工學法用法的積極性和參與熱情。目前，農信社普法大多時候還是采取橫幅、標語、宣傳資料等形式進行，方法簡單，形式單一，普法未能真正進入基層社，在上級檢查這項工作時，往往是走形式，工作中彼于應付。
1.3 農信社普法教育方式針對性不強。農信社沒有建立起法律法規定期學習制度，領導沒有把此項工作擺上議事日程，不能及時跟蹤學習新近出臺的一系列與銀行業務密切相關的各種法律、行政法規和部門規章，所以也談不上對相關法律、法規進行詳細解讀和分析，更談不上用于指導和防范業務經營中存在的法律風險。
1.4 員工結構不合理，影響法制觀念更新速度。目前聯社員工基本上是兩大結構群體：新入行青工和上世紀八十年代初參加工作的員工，即一部分是學生出身和轉業軍人構成的青工隊伍，人員成分復雜，思想不穩定，可塑性強，且每個人的知識層次、生活閱歷、思想覺悟、業務技能千差萬別；另一部分是上個世紀80年代初招工入聯社的老職工，他們經歷了計劃經濟向商業銀行轉軌的歷史變革，這部分人接受的普法教育基本是計劃經濟時期的理論，雖然后期也經歷了多次教育普法教育和實踐鍛煉，有相當多的人員進入高等學府深造，也出現了部分精英人才，但就員工隊伍整體結構而言，新鮮血液補充太慢，員工年齡沒有形成梯次結構，尤其在基層聯社，人員老化、合適人才青黃不接的現象普遍存在，嚴重影響了普法教育速度，影響了聯社普法教育的有效開展。
1.5 普法教育忙于應付。隨著改革開放的步伐，聯社的業務范圍、產品種類、客戶構成、服務手段等發生了深刻變化，隨之各種制度、辦法、操作規程和實施細則等不斷出臺，但由于缺乏超前性、相互關聯性、前后銜接性和對可能出現的風險漏洞預見性，在普法教育中表現為不順暢、不自然，難與國家法規有機地結合起來。內部風險防控總處在亡羊補牢狀態。
1.6 自卑心理產生對普法教育的抵觸情緒。
聯社由于其自身的特點，改革的步伐較其他國有商業銀行相對慢一些，從單位形象到員工各方面待遇都不如國有商業銀行，致使部分員工在攀比中產生了自卑感，特別是習慣了“吃大鍋飯”的那部分員工，經常對從事的工作產生消極情緒，對普法教育新理念產生抵觸，他們是聯社進行普法教育的重點教育對象。
2 推進農信社普法教育的對策
隨著國家普法教育的進一步深入，廣大農信社員工要進一步提高自己的法制觀念和法律素質、提高農信社法治化管理水平、積極推動農信社民主法治建設，大力加強農信社普法教育的力度，為建設社會主義新農村奠定堅實的法治基礎。
2.1 加強組織協調，充分發揮法制宣傳教育機構職能作用。一要善于“借力”。要立足于當前實際，善于借臺唱戲，借兵打仗，借箭發令，積極主動協調各級地方政府，加強與公、檢、法等相關部門協調普法與效能、綜治等共同督查、督辦；積極引導全員關注支持普法教育，充分調動員工的積極性，積極參與普法教育，努力探索普法運作機制。二要形成合力。充分發揮普法領導小組的作用，組織協調各有關部門齊抓共管，把普法與當地黨委、政府的中心工作以及社會主義新農村建設試點、創建社會治安綜合治理、黨建、精神文明活動等結合起來，實現資源整合，形成工作合力，推動農信社普法廣泛開展。
近年來，太湖縣聯社緊緊圍繞新農村建設，立足 “三農”，創新服務方式，全面構建設和諧太湖。
日前，記者采訪了安徽省太湖農村信用縣聯社理事長馬金林。馬金林謙遜平和，其求真務實、開拓超前的工作作風，深得縣長應杰苗的好評。馬金林向記者介紹，為盡快與市場接軌，把金融服務滲透到社會經濟各層面，太湖縣信用聯社通過市場調查、分析，把“三農”作為信貸扶持的重點。信貸人員深入到村、組、戶，積極開展上門服務，謀劃發展項目，安排生產資金，建立完善了農戶經濟檔案，積極辦理小額信用貸款證。上半年，全縣信用社上門貸款8964萬元，占貸款累放額的19.4%，對全縣214戶個體工商戶集中授信1968萬元。同時，積極推進農業產業結構調整，支持具備區域資源優勢、品質好、特色鮮明、競爭力強的優勢農產品產業帶建設。按照發展“一鎮一品”格局，北中、百里社支持野艾、紫菜、薇菜、獼猴桃等山里野菜野果深加工，晉熙社支持瓜簍種植，有力地促進了農產品規?；a，提高農產品的附加值和市場競爭力，促進農業產業化進程。上半年，全縣信用社共計發放各類特色經濟貸款6145萬元，占各項貸款額的13.3%，幫助轄內農戶平均收入提高了300元左右。
2007年以來，縣信用聯社圍繞“全民創業”和“新農村建設”兩大主題，積極開辦“中小企業貸款”，推行“企業聯保貸款”和“林權抵押貸款”。先后對江淮車輛、興瓏新科技建材、城市公交等企業給予重點支持，分別向傲人林牧公司、北中鎮查志義辦理了80萬元和50萬元的林權抵押貸款，有效地引導農業產業向效益化、規?；l展。上半年，累放46139萬元。其中，累放企業貸款4536萬元，投放個人50萬元以上貸款12筆925萬元，較去年同期多投放480萬元。
強化管理 防范信貸風險
一、環保民間組織存在的基礎——以公民社會理論為視角
公民社會是一個來源于西方的富有包容性開放性并且內涵不斷變化的概念，經過了洛克、盧梭、黑格爾、馬克思、托克維爾、哈貝馬斯等人的闡述。在當代它作為一種理念，在國家與社會的關系中，更側重于公民的參與以及對國家權力的監督和制約。公民社會理念有這樣一些特點：它倡導多樣性，生活方式、利益追求、社會文化都向多元化發展；它強調參與，不管是政治生活還是社會活動，都必須對公眾開放，保證參與機會的均等；它不倡導占主導地位的行為者，各社會組織、公民團體都處于平等的地位；它既不片面強調對國家的制約，也不將國家權力理想化而輕視公民社會的力量，強調公民社會與政府應采取合作態度，共同致力于社會經濟發展。
社會組織是公民社會重要的結構要素，是政府與社會之間的中介，也是公民參與發展的主要載體和形式，環保民間組織就是其中的一部分，并且由于環境保護問題更需要全體社會公民共同參與的屬性而顯得益發重要。它使公民個人擺脫了原子化的狀態，形成凝聚力，能發出環保聲音；它貼近公民，深入基層，可以直接與社會成員進行溝通，有民主基礎；它有一定的專業知識和資金基礎，可以為環境破壞中的弱勢群力提供支持；它一方面將政府的環境政策和信息傳送給公民，另一方面也將公民的環保要求和建議傳送給政府，以利于政府的環境決策；它處理問題方式多樣手段靈活，其成員具有較高的社會責任感和奉獻精神。環保組織的這些優勢是其他機制不能代替的，它的存在和發展是當代公民社會理念以及治理與善治理論的題中應有之義。
二、我國環保非政府組織的法律環境分析
具有一定的法律主體地位，是非政府環保組織生存并發揮作用的前提。我國非政府環保組織在各級民政部門正式注冊率較低，僅為 23.3%。導致這么多的非政府環保組織甘冒被取締的風險而不進行注冊的原因在于我國目前的社團登記制度存在如下法律障礙：（1）雙層管理體制造成登記困難。《社會團體登記管理條例》第九條規定：“申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意”，事實上，由于擔任業務主管單位要承擔很大的監管責任，又無利可圖，而政府部門通常也不愿意為民間社團做業務管部門。導致很多社團無法找到業務主管單位，因此無法注冊。（2）非競爭性原則進一步制約了非政府環保組織的登記，《社會團體登記管理條例》第十三條 規定：“有下列情形之一的，登記管理機關不予批準籌備：（二）在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的；”這一規定進一步導致非政府環保組織登記上的困難。（3）對注冊資金的要求更提高了環保組織的登記門檻。根據《社會登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，成立一個全國性社團至少需要10 萬元資金，而地方性的和跨行政區域的社會團體則需要 3 萬元以上的資金。由于大部分民間組織的初始規模都很小，資金也非常緊張，恰恰需要通過合法登記后再逐步發展壯大，在成員數量、資金量方面的過高要求反而扼殺了很多弱小的民間組織。注冊要求有很多錢，沒錢就不能注冊；而不解決注冊問題，就無法爭取捐贈。這也是非政府環保組織設立中的一個悖論。
三、對我國環保非政府組織發展環境法律構建
（一）以公民社會為理念完善非政府環保組織法律制度
公民社會的興起為非政府環保組織的蓬勃發展提供了土壤。事實上，有些學者將公民社會與非政府組織視為一個硬幣的兩個面。有關于公民社會的概念，學術界的觀點各不相同，但目前建立在國家、經濟、社會的三分法的基礎之上的一種定義逐漸為大多數學者所接受。該定義將公民社會歸納為介于國家和家庭或個人之間的一個社會相互作用領域及與之相關的價值或原則。戈登·懷特認為：“它是國家和家庭之間的一個中介性社團領域，這一領域由同國家相分離的組織所占據，這些組織在同國家的關系上享有自，并由社會成員自愿結合而成，以保護和增進他們的利益或價值?！敝袊鴮W者張靜認為，“公民社會是一個區別于國家建制的、自主的活動領域，它通過社會自我管制，達成相互聯系并依存的整合秩序，以防止對社會自由的干預，公民社會對于公共事務的積極關切與參與，形成了和國家建制的對等監督力量……公民社會的核心部分是公民權利和自由的主張，它包含一組特定的權利和使權利可以實施的社會制度，其中制度是實現權利的保障?！北M管理論各有不同，但它都強調一個獨立于國家或舊的宗族和封建紐帶的個人行動自治空間，強調在尊重國家權威的同時不受國家干預的自由空間的存在，它包括人們非政府形式的政治參與所組成的公域和個人之間家庭生活、經濟和文化活動形成的私域，由志愿組織等公民團體組成的公共領域成為公民社會的核心。從這兩種不同的定義可以分析得出，非政府組織是公民社會的基本組成主體。有不少學者認為，中國尚末形成公民社會，而是處在“前公民社會”時期，但中國進行的政治和經濟改革，已經為公民社會興起提供了基礎，也就是非政府組織興起的社會背景。
（二）民間環保組織的登記管理制度的完善
1、要通過立法的程序來確定業務主管單位，減少環保社團尋找業務主管單位的困難。應當以法律的形式，將相關業務主管單位的權限、義務和責任制度化，使得相關業務主管單位必須成為進入該領域所有民間環保組織的業務主管單位，以解決目前大部分草根組織找不到“娘家"的困境。雙重管理體制是現行管理模式滯后的關鍵因素，它一方面為主管部門延續部門特權提供了制度保障，另一方面也給市場領域內生需求設置了制度障礙。本文對改革雙重管理體制的具體建議是：嘗試單一登記、分類管理與登記備案制，逐步探索適合我國國情的環保社團管理新途徑。
2、實行單一登記、分類管理制度
為了解決雙重管理體制帶來的困境，本文建議在現行民政部門的社會組織管理系統基礎上，籌建一個獨立于民政部門之外、直接隸屬于國務院的社會組織監管委員會，并建立全國性的社會組織監管體系，將現行的業務主管單位以及其他各相關部門行使的對于社會組織的監管職能逐步統一。一方面統一協調各個不同政府部門之間圍繞社會組織監管問題的關系、權責和利益，另一方面統一信息、統一政令，將我國境內的所有社會組織置于國家統一的行政監管體制和相關政策的框架內。也就是說，在現行的民間組織管理局基礎上，成立獨立的民間組織監管委員會，統一行使對民間組織的備案、登記和監管職能。
