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摘 要：十提出“大力推進生態文明建設”，其中之一就是要加強生態文明制度建設。加強環境保護，建設生態文明，就必須創新環境保護機制，充分發揮司法機關的能動作用，補充環境行政執法的不足。環境公益訴訟作為社會大眾環境意識的覺醒和司法進步的體現，對促進社會公平、正義，決策的民主化，具有重要作用。本文借鑒環境公益訴訟制度通說理論，分析環境公益訴訟制度的特征，在此基礎上闡明環境公益訴訟制度在生態文明建設中的合理功能，進而提出環境公益訴訟制度在起訴權、審判規則等方面上進行改進的制度構想。
關鍵詞 ：生態文明建設；環境公益訴訟；司法能動
中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）04-0092-03
一、環境公益訴訟制度的特征考察
環境公益訴訟乃公益訴訟的一種。新修訂的民事訴訟法對于公益訴訟僅有原則性的規定，導致無論是實務界還是理論界對環境公益訴訟的特征見仁見智。理論界認為，環境公益訴訟制度是為了解決對“環境”損害救濟的不確定性建立的特殊制度，不同于對“人”的損害主體，其核心在于協調對“環境”的損害與對“人”的損害的確認[1]。因此，可以把環境公益訴訟定義為：“行政機關、社會組織及公民的行為使環境遭受侵害或有侵害可能時，公民、社會團體或行政機關為維護環境公共利益，向法院提起訴訟的制度。”[2]從定義可知，環境公益訴訟制度具有以下特征：首先，環境公益訴訟針對的是損害環境公共利益的行為，該行為不一定直接損害原告利益。環境公共利益不僅限于經濟利益，還包括健康、審美、娛樂以及環保等多方面的利益[3]。其次，環境公益訴訟提出主體是法律規定的國家機關、社會組織及個人，區別于傳統訴訟中的直接利害關系人。新民事訴訟法將公益訴訟的起訴權賦予法律規定的機關和有關組織。最后，環境公益訴訟原告多為社會團體和個人，但被告往往是大型企事業單位或握有重要權力的部門[4]，導致訴訟雙方力量不平衡，故在審判規則、舉證責任以及訴訟費用的承擔上更傾向于保護公共利益。
二、環境公益訴訟制度在生態文明建設下的功能定位
不同制度的特征決定了不同的制度功能。通過對環境公益訴訟制度特征之考察，我們發現，環境公益訴訟在侵害的利益、提起訴訟的主體以及審判規則與傳統訴訟有著很大差別。環境公益訴訟制度起初是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國的出現和發展反映了環境公共利益保護的緊迫需要。但不能僅僅將其作為一種手段，在建設生態文明社會下，有必要對環境公益訴訟進行合理定位。新民事訴訟法過于原則的公益訴訟制度設計，也只是更多具有“口號效應”而非制度效應，更多具有道德價值而非法律價值，甚至難免有“立法形象工程”之嫌[5]。正確定位環境公益訴訟制度的功能可以為司法實踐提供原則性的指導。相比較以調整個體間利害關系沖突為對象的傳統民事訴訟，環境公益訴訟不僅有糾紛解決、實體權利保護、不當行為糾正等基本的訴訟功能，還有彌補環境行政執法不足、形成公共政策以及促進社會變革這三大特殊功能。
（一）監督環境行政機關執法，彌補環境行政執法不足
現代社會日趨復雜，政府的公共事務也日益繁多，使得政府對整個社會的管理不可能面面俱到。為了保證國家對社會生活的管理目標，借“私人檢察官”[6]的力量來補充國家力量的不足在現代社會就顯得很有必要。
同時，環境受到損害，部分原因是環境執法機關沒有盡職盡責履行義務。在相當長的一段時間內，我國堅持“經濟至上”的發展觀念，環境保護觀念沒有得到應有的重視，特別是在相當一部分領導干部心中，往往把環境保護工作放在較輕的位置上。為了給“GDP”讓路，不僅不為環境執法工作提供支持，甚至要求環境執法機構消極不作為。迫于壓力，環境執法工作人員只能消極執法。
環境公益訴訟制度賦予公民、社會團體及有關機關以起訴權，可作為監督環境行政執法機關勤勉執法的有效方式。并且，社會成員監督環境執法機關的執法，并對取其不履行職責的行為提起訴訟，也可以彌補環境行政執法的不足。
（二）為公眾參與環境決策提供制度渠道[7]，形成環境公共政策
自由法論者認為法律漏洞乃無可避免，因而承認法官法律不明確的范圍內，可自由創設法律[8]。當下社會關系日趨復雜和價值觀念日益多元化，傳統權利架構體系出現了許多新興利益以及權利雛形，因法律規定的空白使許多問題無法在司法裁判中實現。這就要求司法機關發揮能動作用，即裁判不僅能發揮解決紛爭功能，而且發揮政策功能。由于實體法上，我國法律規范具有較多的一般條款，裁判政策形成的實現就要求法官在法律授權范圍內，運用司法裁量權作出合理裁判，進而使法官通過司法推動政策的形成。授予法官利益衡量權，個案也就被賦予了政策性的價值判斷?，F實生活中，法院通過訴訟形成的判決即可做出同類事件進行裁判的先例。雖然大陸法系中，法源以成文法為主，判例處于補充地位，但判例具有相當大的社會統治作用，則屬無可置疑之事權[9]。對案件當事人之外的社會大眾、行政機關等相關者，這些判例很可能會產生類似于確定法律內容的作用，從而成為指導同類行為的基本準則。正如有學者所說，判決所采用的法律準則無論好壞都成了先例，能為今后發生的同類案件事實上提供具有實際約束力的準繩[10]。通過判決的這種擴張效力，環境公益訴訟在很大程度上發揮著形成和促進環境保護公共政策的作用。
（三）推動社會的變革
美國正義之盟的創建人南·艾倫將公益訴訟的結果分為以下四種：（1）執行法律；（2）適用和解釋法律；（3）改革公共機構；（4）激發社會和政治變革[11]。而公益訴訟的目標也正是為了實現公共利益方面的社會與法律變革。成功的公益訴訟會導致現行法律規定的執行或者政府履行其責任的變化，也會導致司法實踐以及法律的解釋發生變化，環境公益訴訟尤其如此。環境公益訴訟為社會大眾參與環境治理以及行政管理提供了渠道，將民眾對環境保護的關心和熱情導向制度內的參與，進而維護社會公共利益[12]。環境公益訴訟制度不僅能夠激發社會主體參與環境公益訴訟實踐的熱情，提供一系列的制度保證社會主體充分發揮其智力、能力等優勢保護環境，而且也能夠優化行政機關的執法工作，促進政府職能的履行，進而保護整個社會的公共利益，推動社會朝更好的方向發展。
三、生態文明建設中完善我國的環境公益訴訟制度的初步構想
環境公益訴訟在我國剛剛起步，還有許多不足。生態環境的日益惡化、民眾等訴訟主體狀告無門的客觀現實，迫切需要我國推進公益訴訟的立法與實踐。在建設生態文明，構建中國特色社會主義的大的背景下，如何更好地發揮環境公益訴訟彌補環境行政執法不足、完善公共政策、促進社會變革這三大特殊的強大功能，筆者認為，應該從完善我國的環境公益訴訟制度入手。
（一）賦予公民個人起訴權，形成對行政執法更強有力的監督與補充
環境公益訴訟制度的首要功能就是彌補環境行政執法的不足。誰可以提起環境公益訴訟，這決定了在多大范圍內社會大眾可以行使監督環境行政執法權，參與社會的管理。通過向公民敞開訴訟的大門，賦予公民環境公益訴訟的起訴資格，不僅是公民環境權的體現，也是環境行政執法力度加強的重要舉措。目前，新民訴中規定有關國家機關和社會團體組織有權利提起侵害公共利益的公益訴訟。法院可以發揮司法能動性、形成公共政策的功能，對個人提起的環境公益訴訟進行具體審查，不能簡單地做出不予受理的決定。如沃爾夫所言：“司法能動主義的基本宗旨就是，法官應該審判案件，而不是回避案件，并廣泛地運用其權力，尤其是透過擴大平等和個人自由的手段，達致促進社會公平，即保護人的尊嚴?！盵13]具體來說，針對個人提起的環境公益訴訟，筆者認為，首先，法院審查個人提起環境公益訴訟案件起訴權是否有法律明確規定。其次，若屬于有關國家機關或社會團體，起訴者要舉證說明其曾向相關國家機關或社會團體請求提起公益訴訟且沒得到答復。個人履行完此項形式證明責任后，法院應受理。最后，若個人提起的環境公益訴訟案件起訴權沒有法律明確規定，法院不應當以無法律規定為由不予受理，需結合憲法的精神、環境法的基本原則以及訴訟法的理論等做出決定或裁判。
（二）統一現行的有關環境公益訴訟的民事、行政、刑事審判程序與規則
依訴訟性質可對公益訴訟分為三種：一是行政機關對環境侵害行為依法不具有行政監督和管的理職能，社會主體應以環境侵害行為人為被告提起訴訟。這屬于環境民事公益訴訟。二是行政機關應當依法承擔監督和管理職能，但是若不履職責，社會主體可以以有關行政部門為被告提起訴訟。這屬于環境行政公益訴訟。三是在刑事訴訟法中對于有關環境公益訴訟的犯罪分出一章節進行了專門規定，由檢察機關代表國家對危害國家社會公共利益的行為提起訴訟。由此可見，我國的三大訴訟法對于環境公益訴訟沒有較為統一的規定，甚至在行政訴訟法中都沒有涉及。正像有的學者說的，在傳統法律規則中，不可能包含解決環境污染或者破壞行為所產生的對人的損害進行救濟，不可能也不會對環境損失進行彌補，更因其不考慮環境公益等因素，對未來糾紛的再生、重復和擴大不能形成制約力[14]。在新形勢下我們出于保護環境公共利益、建設生態文明社會的需要，就要對環境公益訴訟的有關規則要進行協調、統一。首先，要把有關環境民事、行政和刑事公益訴訟的有關現行法條整理出來。其次，鑒于環境刑事公益訴訟制度較為明確具體，可以以環境刑事公益訴訟制度為基礎，劃分出環境民事公益訴訟、行政公益訴訟制度。具體說就是，像刑事訴訟法中規定刑事附帶民事訴訟追究民事責任一樣，立法者完全可以以環境刑事公益訴訟制度為基礎，將整理出來的環境民事、行政公益訴訟的有關規定與刑事公益訴訟相協調。最后，這種協調統一絕不是簡單的法律條文的堆砌，是建立在對環境公益訴訟理論的理解基礎之上，是建立在對環境公益訴訟制度的功能把握之上的。
（三）優化與生態文明建設相關的法制運行環境
整個世界由社會和自然構成。社會發展的方式一般有兩種，一是激烈的革命突變；二是平緩的改革漸進。長期以來，我國環境的管理是由各級政府的環境保護機關代表國家對環境進行監督和管理，這種管理體制已經被證明效果很差。環境執法機關不但沒有真正承擔起保護環境的重任，反而構成了對環境的威脅。運用法律的社會變革功能，發揮環境公益訴訟制度的特殊變革功能，就需要優化與生態文明建設相關的法律運行環境。主要包括以下三點：首先，立法上需要明確規定公益訴訟的特征和功能以及具體的操作程序，方便社會公眾了解如何進行正當的保護環境利益，便于監督環境機關嚴格執法；其次，執法上環境行政執法機關依法保護環境公共利益，嚴格按照法律法規授予的權力依法提起環境公益訴訟；最后，司法機關在法治精神和保護環境公共利益的觀念指導下，充分發揮主觀能動性，審理環境公益訴訟案件。
總之，健全環境公益訴訟制度，才能使公民增強環保意識，提高公眾對環境保護的使命感和責任感，更好地建設生態文明和中國特設社會主義。現階段須盡快完善環境保護的法律規定，健全環境公益訴訟制度，用法律武器同危害我國環境公共利益的行為進行抗爭。
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在訴訟大爆炸時代，公益訴訟“異軍突起”，成為衡量一國法治現代化建設的重要指標。黨的十八屆四中全會明確提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。甘肅省慶陽市作為改革試點地區，如何積極應對形勢，有效開展公益訴訟，成為當前檢察工作面臨的重要課題。本文借鑒全國典型案例，對檢察機關在公益訴訟中所享有的權利及應承擔的義務作一探討。
一、舉證責任
一方面，應嚴格依照現行法律、司法解釋的規定分配舉證責任，不能因檢察機關這一專門法律監督機關作為方，就增加其舉證負擔；另一方面，民事公益訴訟涉及的案件可能更多地屬于適用特殊舉證責任規則的案件，如：因環境污染損害公共利益的案件，由加害方就法律規定的免責事由及行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任；因缺陷產品損害公共利益的案件，由產品的生產者就法律規定的免責事由承擔舉證責任。但由于法律、司法解釋的滯后性，遇有未規定的情形，審判人員在行使自由裁量權時，應當根據立法意旨與立法原則分配舉證責任，而不能籠統地認為“法無明文規定”，一律按照 “誰主張誰舉證”的一般原則分配舉證責任。
對于行政公益訴訟，修訂后《行政訴訟法》規定原告可以提供證據，如提供的證據不成立，不免除行政機關的舉證責任。但檢察機關在行政公益訴訟中不完全等同于普通行政訴訟的原告，處于公訴人的法律地位，那么對于檢察機關應承擔怎樣的舉證責任問題，筆者認為：一是舉證責任其實是行政程序證明責任的延續和再現，行政執法中行政機關處于主導地位，實行的是職權調查主義，其在執法過程中搜集的證據是其作出某一行政行為的依據。因此，在訴訟中，行政機關必須提供這些證據來證明其行政行為的合法性。二是舉證責任的分配取決于訴訟目的。檢察機關提起行政公益訴訟的目的，首先在于保護社會公共利益，這也是最重要的目的，其次是行使法律監督權，通過審查行政行為的合法性，達到監督和制約行政權力的行使，這就要求行政機關須對其行政行為的合法性承擔舉證責任，不能因檢察機關的介入而減輕。當然，檢察機關也應承擔一定的舉證責任，如在訴訟提起時承擔推進訴訟的責任以及在訴行政機關不作為案件中，應當提供相對人向行政機關提出的申請或發出檢察建議的證據。
二、調查核實權
公益訴訟案件一般涉及面廣，社會影響大。如無調查核實權，則不足以支撐上述舉證責任的完成。此權限的設置，可以參考美國檢察官有權向任何組織和個人發出“民事調查令”，要求其提供一切與案件相關的證據（包括物證、書證和證人證言）的做法。這樣，提起公益訴訟的檢察機關有權向相關組織、個人發出《民事調查函》。但值得注意的是，民事調查權應嚴格區別于刑事偵查權，不得采取查封、扣押、凍結、劃扣、拘留等刑事手段。檢察機關調查取得的證據，也應當在法庭上出示并經雙方質證，是否采納，由法院根據民事訴訟證據規則決定。
三、公益訴訟案件只有本訴，沒有反訴
根據訴的理論，只有與案件有直接利害關系的當事人才能作為反訴的被告。檢察機關代表社會公益提訟，其本身并非實體權益的主體，而只是程序意義的原告，因此被告不能提起反訴。但這并不意味著因檢察機關提起公益訴訟給被告造成的損害無法彌補。筆者認為，被告的權利可以通過申請國家賠償的方式得到救濟。
四、調解與和解
檢察機關在公益訴訟中只是代表人而非真正的權利人，因此對檢察機關在訴訟中的實體處理權應當有所限制。鑒于調解與和解一般都需要雙方當事人各自作出一定的讓步，考慮到對公共利益的最大程度的維護，以及避免滋生腐敗等問題，因此不宜賦予檢察機關進行調解或自行與對方當事人和解的權利。
五、訴訟費用的承擔
檢察機關作為公益代表人提起民事訴訟，其維護的是國家利益和社會公共利益，應屬于“執行公務”的行為，不應繳納訴訟費用。在檢察機關勝訴的情況下，法院可以判決由敗訴方承擔訴訟費用；在檢察機關敗訴的情況下，訴訟費用應由國家承擔。
六、檢察機關對法院判決享有抗訴權
二、我國公益訴訟之現狀
中華人民共和國新民事訴訟法，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這是首次對公益訴訟進行了專門的表述和規定，將民事公益訴訟納入了民事訴訟法的規定中。
隨著法治的不斷完善，我國也漸漸出現了其他領域的公益訴訟，并逐漸發展。對于審理農村承包合同，最高法院作出的解釋，將發包方人數眾多簽訂承包合同違反法律規定損害集體利益或者多數人利益的，可以提起訴訟。這就被學者們界定為行政公益訴訟。
三、民事公益訴訟及行政公益訴訟統一性之探討
公民個人、法人或者其他組織以及相關的國家機關可以依法對侵犯國家利益、集體利益或者社會公共利益的民事違法行為，以自己的名義向法院提起訴訟，以此追究侵害人的民事責任達到保護公公共利益或者國家利益的制度。這是民事公益訴訟的定義。
公民、法人或者其他組織對行政機關的行政行為造成的國家利益或者社會公共利益的損害，可以以自己的名義向人民法院提起行政訴訟，以此來保護社會公共利益或者國家利益的制度。這是行政公益訴訟的定義。
對環境公益訴訟主體范疇的確定涉及環境法律關系，而后者的核心則依托于環境利用關系。環境法律關系是環境利用行為主體間發生的具有權利義務內容的社會關系，而環境法律關系的主體是依法享有環境利用權利并承擔環境保護義務的環境利用行為人以及代表國家行使環境監督管理權的行政機關。公民相對于政府而言常常處于天然的弱勢，公民通過合法方式組成的環境保護組織，就成了通過集體的力量對抗不正當或者違法的破壞環境的行為的重要力量。筆者基于制度經濟學的分析范式，對環境公益訴訟的主體，特別是其范疇的確定進行分析。
一、基于產權制度的視角
我國《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟?！笨梢钥闯觯壳拔覈梢蕴崞瓠h境公益訴訟的主體僅限于法律規定的相關機關和組織。一些法律法規雖然間接規定了相關機關作為環境公益訴訟主體的原告資格問題，但卻沒有明確界定機關的主體地位。而根據我國《行政訴訟法》第41條以及《民事訴訟法》第108條的規定，即使目前有人以環境利益損害造成自身利益侵害為由提起公益訴訟的話，也不符合法律關于條件。對環境公益訴訟主體資格的嚴格的限制導致了其開展仍面臨較大的困難。
制度經濟學家諾斯指出：“產權本質上是一種排他性權利”。市場上缺乏明確的產權制度會導致資源的無節制的濫用，直接地表現為環境遭受嚴重破壞。如何消解環境資源被濫用的情形，制度經濟學家科斯提出了現代的產權理論，這對環境治理機制產生較大的影響。人類生存發展所依賴的資源，絕大多數是稀缺資源，因為稀缺資源的使用若毫無約束，則競爭下資源的價值就會殆盡。人類要生存，必須千方百計確立競爭規則。只要不是免費無限供給的資源，某種界定資源使用和收入分配的規則必定存在，這就是制度。雖然環境的有關產權難以界定，導致大量環境資源造成“公地悲劇”，但是環境保護關系到廣大公眾的健康及其享受優美、舒適環境的利益，因此環境公益訴訟制度在各國環境保護領域的適用范圍非常廣泛。
由于環境侵權的特殊性與復雜性，環境資源的產權無法界定。根據產權理論，私產所有者為獲取收益隨之產生的成本也是由個人承擔，因此在其他產權形式下的外部性收益能夠最大程度的”內在化“，從而產生了對個人能夠充分利用好資源的激勵。相比私有產權而言，共有產權是一種十分低效的產權安排，每一位成員平均分享共同體的產權，行使產權的收益歸自己，而由此造成的成本由所有成員共同承擔，這必然造成更多的人同樣想分得同等的資源或者從中得不到自己想要的利益，就不會花費一定的成本對資源環境進行保護。然而資源是有限的，隨著人類對環境資源日益增長的需求，共有資源若按照傳統的侵權理論，無法保護環境。因此，擴大原告主體的范圍，這里的訴訟主體不僅包括直接受害人，而且還應包括社會一般公眾、社會團體、國家機關。目前，我國立法中，只有與損害事實有直接利害關系的人才可以提訟，但是按照這樣的規定將會產生很多不利的后果。根據不告不理的原則，若受害人因某些原因不能提訟，加害人就很有可能逃避法律的制裁。法律的本質是為了彰顯公平與正義，從產權理論和法律現狀來看，我國的立法都遠遠不能滿足現實需求。
二、基于交易費用的視角
制度經濟學的核心概念寓于交易費用之中。所謂的交易費用指的是在完成一筆交易時，交易雙方在買賣前后所產生的各種與此交易相關的成本。其具體細分則有搜尋成本、信息成本、議價成本、決策成本、監督交易進行的成本等。我們現在對環境公益訴訟主體面對的成本進行分析：
搜尋成本在環境訴訟之中表現為訴訟主體在面對紛繁復雜的訴訟事由的時候，為了獲取環境污染的相關信息而獲得的成本。環境公益訴訟基于原告與被侵害的環境要素之間存在某種具體的“合理的關聯”為條件的，而確認這種條件是需要一方負擔起相關的信息搜尋的責任，即在履行舉證責任的過程中或者單純為了提訟而搜尋證據所付出的成本。
信息成本在環境公益訴訟之中表現為環境公益訴訟的雙方為了解決爭端事由在法庭上耗費的成本，這是雙方交換信息的過程中不得不消耗的成本。這是由訴訟本身的性質所決定的，環境訴訟的主體在付出搜尋信息的成本之后互相交換關于環境案件的信息所付出的成本。
議價成本則表現為針對環境公益訴訟的賠償，訴訟雙方進行討價還價的協商成本。因為對于環境公益訴訟所涉及的每一個人來說，和污染方進行協商顯然是不切實際的，所以有一類模式就是推出他們的人進行談判，人在進行的時候就會產生議價的費用。
決策成本在環境公益訴訟之中表現在訴訟主體內部，特別是在人模式下內部的決策和簽訂契約的成本。這一類成本主要是訴訟主體內部結構復雜且涉及面極廣，內部的決策和契約的簽訂較為困難所造成的成本。
最后，監督交易的成本很大程度則表現為環境訴訟之中賠償的清償問題，環境公益訴訟敗訴的一方監督對方是否按照契約內容進行給付，在對方違約的情況下是否追訴等必要費用的支出，都是環境公益訴訟所必要考慮的成本。
團體環境訴訟的利益是專門指特定的團體的整體或團隊中部分成員的整體利益，它既不同于個別成員的利益、也不同于社會整體的利益。因此具有團體訴訟資格的“團隊”必須事先經行政許可設立才能確認團體資格以參與環境行政或環境民事訴訟。環境訴訟對于個人而言有三大困難：一是環境問題的復雜性讓普通公眾無法傾盡所有參與解決相關環境問題。二是環境訴訟的被告往往是高度組織化的企業和政府，相比之下公民個人顯得勢單力薄，單憑公民個人的力量是無法與之抗衡，即使提訟其勝算的可能性幾乎為零。三是環境訴訟的較高成本使個人難以負擔。根據交易費用理論，在環境公益訴訟中，面對復雜的訴訟是由時，常常需要搜尋相關信息花費費用，訴訟雙方解決訴訟事由消耗成本，訴訟主體內部形成相關決策所需要的成本以及監督交易成本等。這些費用成為公民進行環境公益訴訟的一種負擔。為了平衡訴訟主體的力量，籌措訴訟費用，克服訴訟中的技術困難以及減少搭便車現象，公民往往集結成團體與破壞環境的力量相對抗。環保團體就成為環境保護運動必然的戰略選擇。
三、我國環境公益訴訟主體的構想
確定檢察機關作為公益訴訟原告。今年實施的新《環保法》對提起環境公益訴訟的社會組織資格進行明確界定。之前我國檢察機關僅僅擔負對于刑事案件提訟和矯正的責任，若檢察機關作為公益訴訟主體，將轉變其行政職能。檢察機關提起的公益訴訟稱為民事公益訴訟或行政公益訴訟，檢察機關作為國家法律監督機關，具有獨立性，不易受到外界的干擾。若檢察機關被賦予提起公益訴訟的權利，代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟，不僅具有法律地位的保障，而且相較于環保組織和公民個人，更具有人、財、物等方面的優勢。盡管檢察機關作為公益訴訟原告，會有學者認為這是干涉私權的表現。筆者認為，從實際情況來看，在近些年的司法實踐中，一些地方的人民檢察院也已有了不少對環保性案件提起了公益訴訟的探索。由檢察機關作為公益訴訟的原告，其實完全能夠適應所要求的專業法律能力的。根據訴訟權利平等原則，檢察機關對公益訴訟的介入就大大降低了檢察機關干涉私權的危險。因此，由檢察機關提起公益訴訟，能通過訴訟形式體現行政訴訟維護秩序的功能，有利于構建和諧社會。
地方政府和相關部門的支持。環保組織作為應當的環境公益訴訟主體，對于參與保護環境產生的費用難以承受。即使《新環保法》的頒布，對提起環境公益訴訟的社會組織資格進行了明確界定，但環保組織參與公益訴訟仍舊困難重重。政府及相關部門因代表國家，其地位、權威及實力均有保障。若得到地方政府和相關部門的支持，必將減輕環保組織提訟的負擔，同時政府部門也能為社會樹立保護環境的新形象，帶動更多民眾和相關企業的支持。如我們所知，環境問題具有復雜性，糾紛的解決需要弄清損害的原因、程度，要經過復雜的調查取證和鑒定。單純的環保組織缺乏相應的專業技術對受損環境進行調查，檢察機關雖然在法律程序方面有優勢，但涉及到具體的環境專業問題卻無優勢可言。政府還具有比較專業的人員、技術和設備等條件，能夠滿足環境侵害技術強的特點，對環境損害事實的查證具有有利特點，能夠發揮其優勢對具體環境污染提出訴訟請求。
環保組織和公民自身的努力。環保組織主要通過維權宣傳、糾紛調解等方式維護公眾和社會的環境權益。為了更好的發揮環保組織的力量，環保社會團體應該對其核心組成人員在環保領域有一定的要求，例如，有多年的經驗或者學術成就。當然，對于非核心人員而言，只要熱愛環保事業，愿意積極參與到維護環境權益活動中，各行各業的人均可以參加。作為公益性組織，缺乏專業的知識和人才、技術是其組織無法長遠發展的主要原因。環保組織內部應該充分利用現代社會的社交網絡及國際民間環境組織交流合作的平臺，共同參與并交流環境公益訴訟問題，同時宣傳其環保組織的相關理念及主張，提高對外宣傳和交流的能力。環保組織完善組織內部相應的管理機制，不能只依靠領導者個人威望進行管理，應做到決策民主化，系統而健全的管理機制能夠促進環保組織更好的處理環境維權等事務。最后，環保組織內部成員及公民個人應該提高自身對環境相關問題的認知，掌握環境維護的專業知識并有一定的法律維權意識。
四、結語
根據產權界定的理論與交易費用理論，對我國環境公益訴訟主體的構想，擴大訴訟主體的范圍是我國環境公益訴訟的應有之意。只有擴大了訴訟主體的范圍，才能最大化地降低環境公益訴訟的社會成本，使得整體的社會資源的利用效率得到提高。與此同時，能夠制約環境資源被濫用而不受追溯的情況，使得法律意義上的公平正義的觀點深入人心。
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檢察機關支持與訴訟制度均可以實現使當事人的訴訟得以完成的目的，這兩個制度有著很大的相似性也會有不同，主要體現在以下幾點：
一、訴權的保障性
民事訴訟是指根據我國民事訴訟法的規定，人接受人民法院的指定或者當事人的委托，一方當事人并以被人的名義進行民事訴訟行為的活動。［1］訴訟制度的設置，可以使當事人能夠在訴訟中尋求權利保護，最終使其合法權益得到充分的保障。而檢察機關支持，是檢察機關幫助不能獨立完成訴訟的當事人完成訴訟，從程序正義角度看，支持制度使當事人的合法權益得到了司法程序的救濟、公平享受司法保護。由此可見，訴訟制度和檢察機關支持制度二者都為當事人順利完成訴訟提供了制度保障，都在一定程度上保障了當事人的程序性利益，也均體現了司法救濟的最終保障性。
二、訴訟的經濟性
在民事訴訟中，一方面要講訴訟公正，但是另一方面要講訴訟經濟，訴訟經濟是指，以最小的司法資源投入，獲得最大的訴訟效益或者為了特定的訴訟目的，應當選擇成本最低的方法和手段。［2］按照現代社會的法制理念，和諧法制是法制發展的必然要求，這就決定了民事訴訟要在公正的前提下，保證每個訴訟當事人均能夠實現平等的司法救濟機會，不能因為經濟困難或者專業不熟練就得不到平等的對待。同時，法院審判案件時，要節約訴訟成本，不能久拖不決、肆意浪費司法資源。訴訟制度則可以幫助當事人解決不懂專業的問題，能夠使法院與人在專業的框架下進行交流，提高了法院的審判效率、節約了司法資源。表面上看，檢察機關支持增大了司法成本，但能節省法院與當事人的訴訟成本，又能在不損害公正的前提下提高訴訟效率，實現了經濟價值。［3］所以，就訴訟的經濟性而言，訴訟制度與檢察機關支持制度均實現了訴訟上的經濟。
三、實踐的營利性
訴訟制度從設置的本意來看，是一個營利性的制度，雖然也存在無償的情形，但這畢竟是少數情況，在大多數情形下是有常的，這樣的制度設計一方面為當事人接受平等的訴訟機會奠定制度基礎，另一方面為法律從業者提供物質生存保障。而檢察機關支持實施主體是檢察機關，目的是幫助當事人完成訴訟，檢察機關并非營利性機構，不收取任何費用。因為，一者有償幫助與理論相背；再者支持針對的對象往往多數是由于經濟困難而難以完成訴訟的，所以如果收取費用則會與該制度設置的初衷相背離，使該制度難以進行下去。所以，訴訟制度與檢察機關支持制度在營利性上是有巨大區別的。
四、公益的異向性
訴訟制度由于其營利性的前提，也就導致了該制度實際上不具有公益性，縱然部分案件有公益的成分，但這并不能構成該制度的主體部分。檢察機關支持，其案件的范圍是三類：一是國家利益受損害案件；二是公共利益和集體利益受損害案件；三是弱勢群體維權案件。這三類案件的共同特性是具有公益性，因而檢察機關支持通過對公共利益受害者個體提供訴訟能力支持，節約了個體訴訟的成本，強化了受害者個人的訴訟地位，增加了公共利益受害者個體維權的動力及維權成功的可能性，從而間接實現公共利益的司法保護。為此，我們有理由認為，在我國當前公益訴訟于法無據的情況下，支持立法對于公共利益保護具有不可或缺的意義。［4］因此，從公益性上看，訴訟制度與檢察機關支持制度是有所區別的。
五、身份的獨立性
按照訴訟制度，訴訟人接受當事人的委托以當事人的名義參加訴訟，參與法庭審理和法庭辯論，其身份是獨立的，不僅具有獨立的法律地位，而且還可以在當事人不出席法庭審理的情況下獨立參與訴訟。就檢察機關支持而言，其本質是幫助當事人完成訴訟，因而其表現形式也必須體現為幫助，這就決定了法院只能以幫助人的身份參與訴訟，配合被支持的當事人完成訴訟，而不具備獨立的訴訟法律地位，在被支持的當事人不參加訴訟的情況下，檢察機關則無法進行幫助，也就無法參與訴訟。顯然，從身份是否具有獨立性上來看，訴訟制度中的人具備獨立的身份，可以在當事人授權的情況下獨自參與訴訟；而檢察機關支持中，檢察機關不具備獨立的法律身份，不能與當事人形成委托關系，也不能在當事人不出席法庭審理的情況下獨自參與法庭審理。因而，從身份的獨立性上看，訴訟制度與檢察機關支持制度是不同的。
六、發言的意志性
根據訴訟制度的要求，訴訟人接受當事人的委托出席法庭審理，參與法庭辯論，人不僅可以獨立發言，而且還可以在特別授權的情況下承認對方的訴訟請求或放棄自己的訴訟請求。訴訟中，訴訟人可以獨立表達自我意志，但一切以維護被人的利益為準。而在檢察機關支持的程序中，檢察機關可以參與法庭審理，也可以參加法庭辯論，但是在法庭辯論時，檢察機關不具備獨立的表達自我意志的訴訟權利，只能配合當事人進行訴訟，做補充性發言。因此，發言是否具備獨立的意志性這方面，訴訟人制度與檢察機關支持制度是有區別的。
七、程序的監督性
訴訟制度在訴訟法中是有自己的訴訟規則，即以被人的名義進行民事訴訟行為，其法律后果由被人承擔。這一規則是在法庭審理的過程中得以實現的，訴訟人對訴訟程序只有遵守的義務，對法院的審判程序不具有監督的權利，因為訴訟人本身不具備對審判程序的監督權。就檢察機關的性質而言，檢察機關具備監督職能與保護職能的雙重屬性，檢察機關支持的過程中是實施保護職能還是實施雙重職能雖然在理論上有不同看法，但是如果在訴訟程序中，檢察機關對法院的審判錯誤置若罔聞、不理不采，等到法院判決后再行抗訴，這顯然是南轅北轍的做法，既浪費司法資源又沒有效率。因而，檢察機關在支持的訴訟中適時監督法院的審判是必要的，只是監督的方式應當采取柔性監督的方式。因此，就是否具備監督性來看，訴訟制度不具備對訴訟的監督意義，而檢察機關支持中檢察機關則具備適當的監督權。（首都經濟貿易大學；北京；100070）
參考文獻：
［1］ 張麗紅：《試論我國民事訴訟制度的完善》，載《內蒙古民族大學學報（社會科學版）》，2007年2月。
近年來，從最初的公民個人邱建東訴公用電話亭案，到以檢察機關提起的維護國有資產流失案件，再到后來不斷出現的群體性糾紛案件，表明公益訴訟已進入司法領域以及人們的社會生活之中。本文主要對此問題進行分析，從我國檢察機關、有關組織以及公民個人三個方面論述了我國公益訴訟制度主體資格認定問題。
一、公益訴訟的概念和類型
公益訴訟（Public Interest Litigation），從字面上理解，是指維護公共利益的訴訟。對其涵義理論界存在較大的爭議，比較成熟的觀點主要有兩種：第一種觀點認為，公益訴訟是指為了維護國家和社會公共利益而提起的訴訟。其主體只能是國家機關，在我國就是檢察機關代表國家提起；第二種觀點認為，公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據法律法規的授權，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院以追究違法者法律責任的訴訟，它是法院在當事人及其參與人的參加下，按照法定程序，依法對個人或組織提起的違法侵犯國家利益、社會公共利益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動。
綜合上述觀點，以及新修訂的《民事訴訟法》？第五十五條之規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟”，我們將公益訴訟界定為：有關機關和組織依據法律授權，對侵害或威脅環境、眾多消費者合法權益等社會公益的行為向法院提訟，由法院依法進行處理的司法活動。
公益訴訟目前主要有以下兩種大的類型：第一種類型：當事人的訴訟請求具有公益性。維護公共利益的目的是公益訴訟區別于私益訴訟的標準，非以公益為目的的訴訟就不是公益訴訟。這種公益訴訟又有三種類型：一是純公益訴訟即當事人的訴訟請求完全以公共利益為內容，如云南鉻渣污染公益訴訟案；二是半公益訴訟即當事人的訴訟請求包括了公益和私益兩部分，如訴當當網違約案；三是擴散性利益公益訴訟即當事人的訴訟請求超越了當事人的個人利益形成對擴散性利益的維護。第二種類型：原告方的訴訟請求不涉及公益內容，但也沒有個人的、專屬性的利益。如近年來濟南市民政部門以自己的名義提起的維護無名氏利益的公益訴訟案件，為無名氏受害者索賠，維護了無名氏的尊嚴，彰顯了對社會弱勢群體的權益的保護。
二、我國公益訴訟的發展
1、新法頒行前的情況
1996年1月，福建市民丘建東狀告郵電局多收他0.6元，索賠1.2元的“一塊二官司案”成為“中國公益訴訟第一案”。從此到2003年，屬于我國公益訴訟的萌芽準備階段。理論界對公益訴訟關注度不高，理論研究不成熟；實務界對公益訴訟的提起多是自發的、零散的，未形成系統的訴訟平臺；2003年黨的十六大報告強調加強法律援助，關注弱勢群體利益，維護社會公正，之后公益訴訟得到整體發展，理論體系日趨成熟，相關組織機構不斷涌現，公益訴訟成為各大媒體爭相報道的熱門話題，公益訴訟已形成了一種社會氛圍，得到較快的發展。就整體看，中國公益訴訟在此階段的發展狀況令人欣慰，在短短的十幾年間里，我國的公益訴訟就從事的人員、組織、所取得的成果以及社會影響力等方面來看，發展得比較迅速，已經形成一種多層次、多架構、多方協同的公益性活動。
2、新法頒行后的情況
2012年，公益訴訟寫入《民事訴訟法》，從而成為我國的公益訴訟元年。新修訂的《民事訴訟法》對提起公益訴訟的主體“法律規定的有關組織”界限不明；民訴法修正案對主體的規定由“有關社會團體”、“法律規定的有關社會團體”變更為“法律規定的有關組織”，而且給人民法院出了“民間環保組織是否屬于法律規定的有關組織”這樣的難題。立法規定不明在一定程度上抑制了公益訴訟的發展，公益訴訟主體資格的認定問題成為公益訴訟的重大問題。
2013年是公益訴訟“合法化”的第一年，但近半年來公益訴訟案件并沒有像人們期待的那樣增加。我國目前的公益訴訟仍處于低潮期，根本原因在于法律對主體規定不明確，立案難，勝訴也難，影響了原告的訴訟積極性?？梢娺M一步明確法律對民事公益訴訟的相關規定特別是主體資格的認定是相當迫切和重要的。
三、我國公益訴訟主體資格的探討
1、法律規定的有關機關
檢察機關提起民事公益訴訟的制度在公益訴訟體系中占據著重要位置，并具有悠久的歷史。在我國，檢察機關是指人民檢察院，是我國的法律監督機關，賦予其提起公益訴訟主體資格已在國內外各界達成共識。其主要法理是“檢察總長職權的雙重性”，指檢察總長代表國家提起所有的訴訟，并且參加涉及一般公共利益的訴訟活動。
檢察機關主要通過抗訴的方式對民事公益訴訟進行法律監督，很難最大程度的發揮其作用。如果明確建立檢察機關在民事公益訴訟中的當事人主體地位，充分肯定檢察機關參與訴訟活動，將有助于檢察機關更加有效的維護社會公益利益。
2、法律規定的有關組織
依新《民事訴訟法》第五十五條之規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟?！痹谶@里如何界定“法律規定的有關組織”的范圍至關重要。
據權威統計顯示，至2011年在民政部門登記的社會組織有 462000 多個，其中 25 萬左右是“社會團體”，約 20 萬是“民辦非企業單位”，還有 2000 多個是基金會。據了解，目前民間公益組織大部分是“民辦非企業單位”身份，即便是規模較大的環保組織“自然之友”、“綠家園”等也均是“民非”。可見如果將“法律規定的有關組織”狹義的規定為依據社團登記管理條例定義的“社會團體”，即官辦的社會組織，那么大批的民辦非企業單位組織都將被排除在公益訴訟之外，這對推進我國公益訴訟進程的工作是有弊而無利的。
結合司法實務，我們對“法律規定的有關組織”的確定不宜過于嚴格，應從以下幾個方面來把握：一是合法性條件：依法設立或者登記備案；二是事實條件：符合社會組織章程目的和業務范圍，長期實際專門從事保護公益事業；三是人員要件：須配備專職的專業技術人員及相關的法律專業人員；最后是提起公益訴訟的有關要件：提起的訴訟符合其章程規定的設立宗旨、服務區域、業務范圍。
3、公民個人
公益訴訟制度入法后沒有重視公民個人在公益訴訟中的作用，而且此次民訴法大修也未將公民個人作為公益訴訟主體，實為立法的不足。我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民，人民依照法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”公民個人通過針對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為提起公益訴訟，實現對國家和社會事務的管理，才能體現公民的主人翁地位。在大多數公益訴訟中，公民都是直接受害者，其利益與社會公共利益休戚相關，特別是侵害消費者合法權益案件。我們認為，只有賦予公民個人提起公益訴訟的原告資格，形成一種規則和一種市場監督機制，才能夠更大化的發揮公益訴訟的價值。此外，賦予公民個人有條件地提起公益訴訟，可以彌補行政執法機關、法律監督機關和公益組織保護公共利益的不足。比如，國家機關和有關組織可能易受其他利益方的干涉等，不愿提起公益訴訟，致使公益訴訟制度無法運轉。
當然公民個人不能任意運用公益訴訟來實現所謂的“維權”，否則很可能會產生濫訴現象，浪費訴訟資源。因此我們建議，在法律層面須給以公民個人提起公益訴訟的主體資格一定的限制，例如：在環境侵權案中，要求公民個人出示證明該污染環境的行為給自己造成了事實上的侵害；在侵害消費合法權益案中，要求公民個人出示證明該消費行為與自己的損害之間存在因果聯系等。
我認為公益訴訟的典型意義就在于通過個案推動社會進步。案件無論勝敗，重點是問題已經由理性的方式被提出來讓大眾所感知，用個案來觸動制度的不足。通過訴訟的方式，讓大家來思考這個不足，在思考的過程中，人們逐漸意識到存在的問題并有所觸動后，就會有一個逐步改良的過程。另外，目前我國的確認之訴的范圍只能是確認法律關系是否存在，不能直接確認某個行為是否違法，如果我們擴大了這個確認范圍，對違法行為的認定一旦進入判決主文，就能產生既判力。這樣至少產生兩個作用：一是為行政機關處罰該違法行為奠定基礎；二是后來的訴訟者可以直接主張爭點排除，為以后的訴訟掃清障礙。
四、結束語
一、檢察機關代表國家提起民事訴訟的法理依據
首先,檢察機關本身就是國家利益和社會公共利益的代言人。17 世紀路易十四時法國將國王的律師和人定名為總檢察官,這就是西方檢察制度的最早形式。從產生到現在,大多數國家在設置檢察機關時都始終將其定位于公共利益代言人。其次,檢察機關的權威性說明它適合提起某類民事訴訟,如公益訴訟。作為弱勢群體的受害者和擁有強大經濟、政治實力作后盾的企業、政府之間進行的是“不對稱”的訴訟,受害方常因承受壓力過大被迫放棄訴訟。而憑借自身的司法資源,檢察機關完全有能力在公益訴訟中單獨啟動訴訟程序,使侵害者最終得到應有的制裁。再次,檢察機關具有“超脫性”。在訴訟中,檢察機關與案件無直接利害關系,這更能保證其以超脫的姿態著眼于維護公益權利,而不至于淪為專為受害方牟利的“人”,不至于因追求個人的利益而與侵害方同流合污。最后,檢察機關擁有一支長期從事法律工作的專業隊伍,檢察機關人員熟悉法律,能有效地運用法律手段維護應當被法律保護的利益。
我國《憲法》第129條規定:檢察機關是我國法律監督機關,《民事訴訟法》第14條規定:檢察機關有權對民事審判活動實行監督,第15條規定:機關、社會團體、企業事業單位對損害 國家、集體或者個人民事權益的行為,可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴?！缎淌略V訟法》第99 條第2款規定:如果是國家財產、集體財產遭受損失的,人民檢察院在提起公訴的時候,可以提起附帶民事起訴。此外,《民事訴訟法》第208條規定了檢察機關的抗訴權。從我國的法律規定可以得出結論:檢察機關是國家法律監督機關;檢察機關可以監督民事審判活動;檢察機關對損害國家、集體或者個人民事權益的行為可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴;在刑事訴訟中,對損害國家、集體利益的行為可以提起刑事附帶民事起訴。檢察機關對事實認定錯誤、法律適用錯誤的生效民事、行政判決可以提出抗訴。檢察機關作為提起民事起訴的法律主體,既能最大限度地維護國家社會公益、維護法律秩序,又符合民事訴訟法的發展要求,無疑是提起民事訴訟的最佳法律主體。
二、國外檢察機關提起民事起訴制度的立法例
檢察機關提起民事起訴這一制度,最早始于大陸法系的法國。18 世紀大革命后,法國就規定了檢察機關參與民事起訴制度。1806年法國《法國民事起訴法》賦予檢察機關在公法秩序受到損害時,有權為維護公法秩序而提起民事起訴(法國現行《民事起訴法》第423條規定,除法律有特別規定之情形外,在實施妨害公共之訴時,檢察院得為維護公共秩序進行訴訟),檢察機關由此介入經濟爭議的審理過程,隨后資本主義國家紛紛效仿,無論是大陸法系還是英美法系,檢察機關都作為“最高法律秩序和道德秩序的代表者”,以保護公益為依據,對民事爭執和經濟糾紛進行干預。大陸法系和英美法系的國家都陸續規定了檢察機關可以作為國家的代表,提起公益訴訟。1877年和1976年的德國民事起訴法規定,檢察官對于婚姻無效案件、申請禁治產案件、雇傭勞動案件等都可以提起訴訟,或者參加訴訟,可以獨立地提出申訴并提起上訴。在英國,檢察長在民事起訴中代表政府起訴或應訴,私人或私人組織只有在取得檢察長同意后才可就限制干擾公共權利,迫使被告遵守公共義務的情況提起訴訟。如今,檢察機關以公益代表的身份參加民事行政訴訟履行職能已為越來越多的國家法律制度所采納。日本在《民法》、《宗教法人法》、《公職選舉法》、《民事起訴法》、《破產法》、《非訟案件程序法》等法律中規定了檢察官提起民事起訴的制度。新加坡國家檢察署于1997年成立民事行政檢察處,專司民事行政公益訴訟的提起職能。此外,社會主義國家也先后規定了該項制度。前蘇聯是率先實行檢察機關提起民事起訴制度的社會主義國家。繼前蘇聯之后,保加利亞、波蘭、捷克斯洛伐克、匈牙利等東歐國家民事起訴法典,對檢察機關提起民事起訴,均做了明確的規定。越南檢察機關設有民事監督局,負責對民事審判、行政審判等訴訟活動的監督,檢察機關可以作為民事、行政原告起訴。
這些國家的立法和司法實踐表明,檢察機關提起民事起訴是切實可行的,且已成為世界立法的潮流和趨勢。雖然這兩大法系在檢察機關參與民事起訴的方式、作用、地位有不同之處,但在具體的法律規定中有三個相同點:一是檢察機關參與民事起訴的方式主要有直接提起訴訟和參與訴訟兩種方式;二是對檢察機關參與民事起訴的范圍,除前蘇聯規定的更為廣泛外,大多數國家都限制在涉及國家利益、社會公共利益和公民重大權益且可能影響公益的案件;三是關于檢察機關在民事起訴中的地位,一般規定檢察長可以成為訴訟當事人或訴訟參與人,并幾乎享有當事人和訴訟參與人一樣的權利,但不承擔任何實體后果。
三、檢察機關提起民事訴訟應注意的問題
(一)不得違反正當程序的基本規則
按照程序公正的最低限度要求,法官在審判中不得存有任何偏私,而且須在外觀上使任何正直的人不對其中立性抱有任何合理的懷疑;法官必須給予所有與案件結局有著直接利害關系的人有充分陳述意見的機會,并且對各方的意見和證據平等對待,否則他所制作的裁判就不具有法律效力。在目前的司法體制下,由于檢察機關的多重身份和角色介入到民事訴訟中,其對民事審判活動的監督權必然導致法院中立地位難保;其特殊的地位和訴訟權利(權力)也會使其與對方當事人之間的平等對話產生困難。因此檢察機關在現行法律框架下介入民事訴訟,不得違反正當程序的基本規則,避免對公眾嚴格依法辦事的法律意識產生消極影響。
(二)應當遵循以下原則
第一,意思自治原則。檢察機關的起訴權畢竟不同于公民、法人的起訴權。不可能也沒必要所有的公益訴訟案件都由檢察機關來提起。檢察機關提起民事訴訟,必須堅持以“公益”為中心,嚴格限制其案件范圍,避免其不尊重當事人的意思自治或將自己的意志強加于當事人,而包辦當事人的一切事情。第二,最后與最佳救濟原則。對于危害國家、社會公益的民事違法案件不是一律要引入檢察機關民事起訴手段,而是原則上由政府主管部門主動處置為好。只有在政府監管不力或存在救濟障礙的情況下,檢察機關才介入。第三,刑事附帶優先原則。盡可能以刑事公訴作為優先考慮的方向,并在刑事公訴中注意發現需要提起附帶民事訴訟的案源。
四、我國檢察機關民事起訴制度之構建
檢察機關在國家機關中的法律監督地位,決定了其是代表國家利益和社會公共利益最合適的訴訟主體,由檢察機關參與和提起民事公益訴訟,能夠彌補我國現行訴訟制度中的不足。然而,構建我國的檢察機關民事起訴制度,無論在法律理念還是在法律制度方面都面臨一些困難。因此,當務之急是要根據我國的實際情況規定檢察機關提起公益訴訟的具體操作程序。
(一)管轄范圍
檢察機關提起民事訴訟的范圍應當有一定的限制,它應當區分主次、輕重,只對那些涉及國家利益、社會公共利益或公民重大權益而影響較大的案件提起民事訴訟。主要有以下幾類:第一,侵犯國有、集體所有的資產,造成國有、集體資產流失嚴重的案件;第二,破壞自然資源,造成環境污染的案件;第三,嚴重擾亂市場經濟秩序,妨害國家宏觀經濟管理,侵害社會公共利益的案件;第四,嚴重侵犯弱勢群體如婦女、老人和未成年人合法權益的案件等。
(二)案件來源
1.群眾舉報;2.檢察機關也可以自己發現線索,如與本院未檢、批捕、反瀆等部門建立聯系,及時提供此類案件線索。
(三)檢察機關提起民事起訴的法律地位
一、檢察機關代表國家提起民事訴訟的法理依據
首先，檢察機關本身就是國家利益和社會公共利益的代言人。17 世紀路易十四時法國將國王的律師和人定名為總檢察官，這就是西方檢察制度的最早形式。從產生到現在，大多數國家在設置檢察機關時都始終將其定位于公共利益代言人。其次，檢察機關的權威性說明它適合提起某類民事訴訟，如公益訴訟。作為弱勢群體的受害者和擁有強大經濟、政治實力作后盾的企業、政府之間進行的是“不對稱”的訴訟，受害方常因承受壓力過大被迫放棄訴訟。而憑借自身的司法資源，檢察機關完全有能力在公益訴訟中單獨啟動訴訟程序，使侵害者最終得到應有的制裁。再次，檢察機關具有“超脫性”。在訴訟中，檢察機關與案件無直接利害關系，這更能保證其以超脫的姿態著眼于維護公益權利，而不至于淪為專為受害方牟利的“人”，不至于因追求個人的利益而與侵害方同流合污。最后，檢察機關擁有一支長期從事法律工作的專業隊伍，檢察機關人員熟悉法律，能有效地運用法律手段維護應當被法律保護的利益。
我國《憲法》第129條規定：檢察機關是我國法律監督機關，《民事訴訟法》第14條規定：檢察機關有權對民事審判活動實行監督，第15條規定：機關、社會團體、企業事業單位對損害 國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴?！缎淌略V訟法》第99 條第2款規定：如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事起訴。此外，《民事訴訟法》第208條規定了檢察機關的抗訴權。從我國的法律規定可以得出結論：檢察機關是國家法律監督機關；檢察機關可以監督民事審判活動；檢察機關對損害國家、集體或者個人民事權益的行為可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴；在刑事訴訟中，對損害國家、集體利益的行為可以提起刑事附帶民事起訴。檢察機關對事實認定錯誤、法律適用錯誤的生效民事、行政判決可以提出抗訴。檢察機關作為提起民事起訴的法律主體，既能最大限度地維護國家社會公益、維護法律秩序，又符合民事訴訟法的發展要求，無疑是提起民事訴訟的最佳法律主體。
二、國外檢察機關提起民事起訴制度的立法例
檢察機關提起民事起訴這一制度，最早始于大陸法系的法國。18 世紀大革命后，法國就規定了檢察機關參與民事起訴制度。1806年法國《法國民事起訴法》賦予檢察機關在公法秩序受到損害時，有權為維護公法秩序而提起民事起訴（法國現行《民事起訴法》第423條規定，除法律有特別規定之情形外，在實施妨害公共之訴時，檢察院得為維護公共秩序進行訴訟），檢察機關由此介入經濟爭議的審理過程，隨后資本主義國家紛紛效仿，無論是大陸法系還是英美法系，檢察機關都作為“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，以保護公益為依據，對民事爭執和經濟糾紛進行干預。大陸法系和英美法系的國家都陸續規定了檢察機關可以作為國家的代表，提起公益訴訟。1877年和1976年的德國民事起訴法規定，檢察官對于婚姻無效案件、申請禁治產案件、雇傭勞動案件等都可以提起訴訟，或者參加訴訟，可以獨立地提出申訴并提起上訴。在英國，檢察長在民事起訴中代表政府起訴或應訴，私人或私人組織只有在取得檢察長同意后才可就限制干擾公共權利，迫使被告遵守公共義務的情況提起訴訟。如今，檢察機關以公益代表的身份參加民事行政訴訟履行職能已為越來越多的國家法律制度所采納。日本在《民法》、《宗教法人法》、《公職選舉法》、《民事起訴法》、《破產法》、《非訟案件程序法》等法律中規定了檢察官提起民事起訴的制度。新加坡國家檢察署于1997年成立民事行政檢察處，專司民事行政公益訴訟的提起職能。此外，社會主義國家也先后規定了該項制度。前蘇聯是率先實行檢察機關提起民事起訴制度的社會主義國家。繼前蘇聯之后，保加利亞、波蘭、捷克斯洛伐克、匈牙利等東歐國家民事起訴法典，對檢察機關提起民事起訴，均做了明確的規定。越南檢察機關設有民事監督局，負責對民事審判、行政審判等訴訟活動的監督，檢察機關可以作為民事、行政原告起訴。
這些國家的立法和司法實踐表明，檢察機關提起民事起訴是切實可行的，且已成為世界立法的潮流和趨勢。雖然這兩大法系在檢察機關參與民事起訴的方式、作用、地位有不同之處，但在具體的法律規定中有三個相同點：一是檢察機關參與民事起訴的方式主要有直接提起訴訟和參與訴訟兩種方式；二是對檢察機關參與民事起訴的范圍，除前蘇聯規定的更為廣泛外，大多數國家都限制在涉及國家利益、社會公共利益和公民重大權益且可能影響公益的案件；三是關于檢察機關在民事起訴中的地位，一般規定檢察長可以成為訴訟當事人或訴訟參與人，并幾乎享有當事人和訴訟參與人一樣的權利，但不承擔任何實體后果。
三、檢察機關提起民事訴訟應注意的問題
（一）不得違反正當程序的基本規則
按照程序公正的最低限度要求，法官在審判中不得存有任何偏私，而且須在外觀上使任何正直的人不對其中立性抱有任何合理的懷疑；法官必須給予所有與案件結局有著直接利害關系的人有充分陳述意見的機會，并且對各方的意見和證據平等對待，否則他所制作的裁判就不具有法律效力。在目前的司法體制下，由于檢察機關的多重身份和角色介入到民事訴訟中，其對民事審判活動的監督權必然導致法院中立地位難保；其特殊的地位和訴訟權利（權力）也會使其與對方當事人之間的平等對話產生困難。因此檢察機關在現行法律框架下介入民事訴訟，不得違反正當程序的基本規則，避免對公眾嚴格依法辦事的法律意識產生消極影響。
（二）應當遵循以下原則
第一，意思自治原則。檢察機關的起訴權畢竟不同于公民、法人的起訴權。不可能也沒必要所有的公益訴訟案件都由檢察機關來提起。檢察機關提起民事訴訟，必須堅持以“公益”為中心，嚴格限制其案件范圍，避免其不尊重當事人的意思自治或將自己的意志強加于當事人，而包辦當事人的一切事情。第二，最后與最佳救濟原則。對于危害國家、社會公益的民事違法案件不是一律要引入檢察機關民事起訴手段，而是原則上由政府主管部門主動處置為好。只有在政府監管不力或存在救濟障礙的情況下，檢察機關才介入。第三，刑事附帶優先原則。盡可能以刑事公訴作為優先考慮的方向，并在刑事公訴中注意發現需要提起附帶民事訴訟的案源。
四、我國檢察機關民事起訴制度之構建
檢察機關在國家機關中的法律監督地位，決定了其是代表國家利益和社會公共利益最合適的訴訟主體，由檢察機關參與和提起民事公益訴訟，能夠彌補我國現行訴訟制度中的不足。然而，構建我國的檢察機關民事起訴制度，無論在法律理念還是在法律制度方面都面臨一些困難。因此，當務之急是要根據我國的實際情況規定檢察機關提起公益訴訟的具體操作程序。
（一）管轄范圍
檢察機關提起民事訴訟的范圍應當有一定的限制，它應當區分主次、輕重，只對那些涉及國家利益、社會公共利益或公民重大權益而影響較大的案件提起民事訴訟。主要有以下幾類：第一，侵犯國有、集體所有的資產，造成國有、集體資產流失嚴重的案件；第二，破壞自然資源，造成環境污染的案件；第三，嚴重擾亂市場經濟秩序，妨害國家宏觀經濟管理，侵害社會公共利益的案件；第四，嚴重侵犯弱勢群體如婦女、老人和未成年人合法權益的案件等。
（二）案件來源
1.群眾舉報；2.檢察機關也可以自己發現線索，如與本院未檢、批捕、反瀆等部門建立聯系，及時提供此類案件線索。
（三）檢察機關提起民事起訴的法律地位
認為：檢察機關在承擔民事公益訴訟方面有天然優勢。以下從我國檢察機關作為公益訴訟主體的可行性及國外檢察機關作為公益訴訟主體的實踐分析，構建我國檢察機關為主的有關機關作為民事公益訴
訟主體資格的框架。
關鍵詞：民事公益訴訟；檢察機關；可行性
中圖分類號：D926.3文獻標識碼：A文章編號：1006-026X（2014）02-0000-01
云南曲靖鉻渣污染、三鹿奶粉事件、山西近百名兒童接種高溫變質疫苗死亡……面對日益頻發的環境污染與食品安全等問題，新修改的民訴法規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會
公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。”該制度的確立為我國民事公益訴訟的發展起到“破冰”的作用，但是到底包括哪些機關？這一疑問并無明確的答復，何種機關具
有公益訴訟主體資格需要加以明示。
一民事公益訴訟的概念及特點
公益訴訟起源于羅馬法，是相對于私益訴訟而言的。公益訴訟涉及領域非常廣泛包括民事刑事行政，我們這里所說的是民事領域。所謂民事公益訴訟，是指由法律賦予原告資格的主體依據相關規定
，為了保護民事公共利益，將侵犯民事公益的違法行為納入訴訟程序，并要求其承擔應負的民事法律責任的活動。由此可看出民事公益訴訟有以下特點：
1.民事公益訴訟的目的是維護社會公共利益。博登海默曾說過：“目的是全部法律的創造者，每條法律規則的產生都有一種目的即一種實際的動機?！雹僭谒揭嬖V訟中，雙方當事人關注的都是有關于自己
的權利義務關系。而在民事公益訴訟中當事人之間爭議的焦點集中在公共利益部分，訴訟標的已經超出了私人紛爭領域，導致法院不能以單純解決當事人之間的糾紛為審判的直接目的。
2.提起民事公益訴訟的受益主體具有廣泛性。民事公益案件的受害主體往往是一個群體，不僅包括已經受到現實侵害的，也包括正處在侵害危險中的，還包括將來可能受侵害的。因為根據公共利益的特
點，任何社會成員都有可能受到這種侵害行為的間接損害；另一方面，公共利益的整體性使任何機關、團體和個人都有權關注公共利益的保護。
3.民事公益訴訟保護法益的對世性以及效力的擴張性。民事公益訴訟保護的是社會成員的公共利益，因此在民事公益訴訟中的民事判決的效力及于整個社會。
4.民事公益訴訟請求的不確定性。民事公益訴訟中，訴的內容往往是請求法院制止某一違法行為，否則將無法充分保護社會公共利益，鑒于具體的防止侵害方法具有專業性和多樣性，因此，民事公益訴
訟的訴訟請求多數情況下很難提出具體防止措施。
二檢察機關提起民事公益訴訟的國內外歷史發展
（一）檢察機關提起民事公益訴訟的國外歷史發展
⒈法國。法國公益訴訟制度可追溯至1804年頒布的《拿破侖法典》，規定檢察官可以為了社會公益提起或參與的訴訟。《法國新民事訴訟法典》第421條也規定：“檢察院得作為當事人進行訴訟，檢察院
代表社會?！钡?23條規定：“除法律有特別規定情況外，在事實妨害公共秩序時，檢察院為維護公共秩序進行訴訟。”
⒉德國。德國在1960年頒布的《德國法院法》中確立了公益代表制度，即由聯邦最高檢察官作為聯邦公益代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們的參加人的身份參
與機關公益訴訟。德國民事訴訟法第632條、第638條和646條的規定：檢察機關作為社會公共利益的代表，對涉及國家、社會公共利益的重大案件可提起民事訴訟。②
二檢察機關提起民事公益訴訟的國內歷史發展
1908 年《高等以下各級審判廳試辦章程》97 條規定：“民事保護公益陳述意見是檢察官對于審判行使其職務的職權。”1949 年的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規定：“檢察機關對
于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益行使”。1957年最高人民法院編纂的《民事案件審判程序（草稿）》規定：“人民檢察院對有關國家和人民利益的主要民
事案件，可以提出訴訟”。③雖然這些規定由于一些歷史和政治原因沒有深入實施，但絲毫不會減少對我國現代法治建設的借鑒作用。
三檢察機關作為民事公益訴訟原告的理論及可行性分析
一檢察機關作為民事公益訴訟的理論分析
1.我國檢察機關的性質
我國《憲法》第129條規定：“人民檢察院是國家法律監督機關?！笨梢姡瑱z察機關依法代表國家，擔負著維護國家與社會公共利益的職責。作為法律監督主體，檢察機關的監督范圍當然的涵蓋了民事領
域。檢察機關代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟，不僅具有法律地位的保障，而且較于社會團體和公民個人，它有提起公益訴訟的人財物等方面的優勢。其次，檢察機關的公共性特征使其最適
合擔當公共利益的代表。因此，我國民事訴訟法應當賦予檢察院代表公共利益提起民事訴訟的權力，使其有民事公益訴訟原告資格。
2.檢察機關作為公益訴訟原告的理論基礎
檢察機關提起民事公益訴訟的理論基礎“訴權”，衡量一個主體是否享有訴權要考察兩個要件：
（1）當事人適格的擴張。以往訴權理論認為，案件適格的當事人，一般是與案件具有實體上的利害關系的人。而實踐證明僅僅規定實體法上的權利主體享有訴權的做法是偏頗的，它無法實現對公眾利益
的保護。在此背景之下，學術界和實務界都主張確立獨立存在的程序當事人的概念，承認當事人適格的擴張功能。
（2）訴的利益的延伸。傳統訴權理論將“訴的利益”嚴格限定在與案件有“直接的利害關系”上，“直接利害關系”理論成為檢察機關提起民事公益訴訟屢遭質疑的重要原因之一。在英國，法律對“訴
的利益”也做了廣義的解釋。國內司法實踐的困境和國外先進理念的影響都使得我國“訴的利益”理論也呈現出擴大化的趨勢。
（二）檢察機關作為公益訴訟原告的可行性分析
1.從檢察機關的基本性質和職能來看。我國《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”為了保護國家、社會公共利益，檢察機關有權對一切法律活動進行監督。我國檢
察機關作為“法律監督者”要求把維護國家和社會公共利益作為首要職責。同時，檢察機關與一般訴訟當事人相比有人力、物力和財力等多方面的優勢。④
2.檢察機關提起民事公益訴訟是我國現實國情的需要。我國目前客觀存在著國家利益、社會公共利益受到侵害而無人提訟的情形，既不利于公眾利益的維護，也不利于法律的實施。
3.檢察機關提起民事公益訴訟是完善我國民事訴訟法和檢察監督制度體系的需要。我國民事訴訟法在基本原則部分規定了人民檢察機關有權對民事審判活動實行法律監督，但具體規定中只規定抗訴監督
這一種監督方式，但其屬事后監督，需要增加規定民事公訴這種事前監督的形式，完善檢察監督的制度體系。
四總結
通過本文的分析可知：檢察機關作為民事公益訴訟的主體不管是從理論層面還是實踐層面均有可行性，賦予檢察機關民事公益訴訟原告的龍頭地位，可有力推動民事公益訴訟制度的發展。
注解：
①博登海默著：《法理學法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社，2000年版，第107頁。
論生物技術生態安全風險的法律防范
域外環境審判機構專門化的發展與趨勢
環保非政府組織參與環境司法的現狀研究
中國的環境公益訴訟及其立法設想
水污染事件索賠主體法律問題研究
氣候變化下的農田水利政策與法律思考
程序框架:環境公益民事訴訟的特殊制度設計
構建和諧社會需進一步加強綠色法治工作
農村土地污染防治的法律問題及立法建議
海洋環境污染國家救濟的權益與責任
環保議題的興起與行政訴訟法修改的回應
行政公益訴訟:多維的功能未來的方向
環境公益訴訟的實體權利基礎和序位
美國司法與行政在氣候變化中的不同作用
第三屆中歐社會生態與法律論壇綜述
環境立法成本效益評估的功能與局限
水污染防治公眾參與亟待環境公益訴訟
我國環境法治建設路徑的動態維度思考
生態文明需要環境倫理與法制保障
對構建我國環境公益訴訟的思考
環境公益訴訟的規則要點與制度銜接
環境公益訴訟與若干訴訟制度辨析
野生動物意外致害的國家補償責任探析
歐洲應對氣候變化與低碳經濟問題的反思
德國污染場地治理的法律基礎及對我國的啟示
對環境污染侵權責任的兩條司法解釋的建議
重金屬污染風險防范與應急法律機制研究
紅綠環境運動在中國的發展:一種初步考察
用生態文明理念指導《環境保護法》的修改
檢察機關提起環境公益訴訟若干問題研究
論人與自然和諧發展的基本要求和實現途徑
結合案例看環境公益訴訟的特點與識別標準
氣候變化對中國可再生能源政策與立法的影響
淺談檢察機關在生態文明建設中的法律監督職能
我國“合同能源管理”中存在的問題與對策探析
后京都時代國際氣候政策走勢分析及法律應對
我國環境公益訴訟司法實踐與制度構建調查報告
民間環保組織在環境公益訴訟中的角色及作用
推進生態文明建設的法治思維和法治方式研究
周密謀劃生態資源司法保護,著力推進生態省建設
能動司法與聯動執法——昆明環境司法的創新與實踐
環境法庭的運作:新南威爾士土地與環境法院的經驗
云南省首例環境民事公益訴訟案件審結的現實意義
檢察機關提起環境公益訴訟的法理歷史及其法律保障建議
自然資源損害救濟體系:美國經驗及對中國的啟示
【正文】
在實踐中,檢察機關為保護公共利益提起民事訴訟具有必要性和現實性,民事訴訟立法確立公益訴訟的緊迫性也越來越受到社會廣泛的關注,但也存在著一些困惑和爭論,這里就對此加以探討。
一、公共利益的界定
只有公共利益受到侵犯,才有檢察機關代表社會提起公益訴訟的必要性。公共利益不僅具有公共性、整體性,還具有不確定性,難以給出一個范圍明確的界定。耶林說“公共利益,是一種誰都能感受得到,誰都能理解得到的非?，F實、極為實際的利益……即一種能夠保證和維持個人所關注的交易的安定秩序的利益”。[1]如此寬泛的界限,當然不能令人滿意。有人定義公共利益為多數人的利益,這更不符合現代公益保護的宗旨。因為在現代國家的司法實踐中,有許多案例卻是為保護極少數人的利益,如美國把保護少數族裔或少數人宗教信仰的案件看做是公共利益。
同時,公共利益并不是凌駕于個人利益之上的利益,因個人利益和公共利益同等重要。之所以要保護公共利益,原因就是公共利益與個人利益相比,更容易被忽視。個人都知道在自己的權利受侵害的時候,提起訴訟請求司法保護,但是,公共利益卻很可能出現受害者不知道權利受到了侵害、受害范圍不明確而無人起訴的情況,這就決定了它比起私人利益更需要在制度上為公共利益設置司法保護。
還有人認為,案件是否是公共利益案件,應看起訴人主觀上的傾向。如果提起訴訟是為自己的利益,就不是公益。如王海打假,知假買假的行為,主觀是為了自己,所以他的訴訟就不是保護公共利益的訴訟。相反,客觀說則認為,應當從訴訟的客觀效果上看是否保護了公共利益。
雖然公共利益具有不確定性,但是可以肯定,它是一種集合性的利益,該利益在現在或將來可能對每個人的生活或交易安全都產生影響,一般要根據當前社會人們的理解能力來判斷,并且要有前瞻性。比如重慶“釘子戶”事件,很多人認為“釘子戶”拒絕拆遷損害了公共利益;但是,從另一角度看,強迫“釘子戶”拆遷更可能損害了每個人對于不動產享有的利益,潛在的損害了所有不動產權人的利益。在一定意義上,保護“釘子戶”的利益其實就是潛在的維護社會公益。輿論和法學界一邊倒地認為“釘子戶”的行為損害了公共利益,這本身就是容易導致以公共利益來反對一種未來也可能成立的一種新的公共利益。
公共利益往往通過新的案件表現出新的類型,需要由司法機關根據司法經驗以及社會長遠發展需要靈活決斷;它需要立足于現實,更需要放眼于未來。立法可以采取列舉式和概括性相結合的方式來界定什么是公共利益,并給司法以自由裁量權。
二、為什么要賦予檢察機關提起公益訴訟的職能
公益訴訟的提起者可以是檢察機關,但是不限于檢察機關。政府、有關社會團體甚至個人也應當有提起一定范圍的公益訴訟的資格。原則上說,對于環境污染事件,任何組織或個人都應當有權提起公益訴訟。但是,對于其他事件,主要應考慮賦予檢察機關提起公益訴訟的合法主體資格。理由有三:
一是構建和諧社會的需要。和諧社會不僅要關注個體預期利益的滿足,也要關注合理的利益預期和利益的衡平;既要通過法律保障個人利益,也要兼顧公共利益。我們要建設社會主義和諧社會,必須建立能夠為達成這個目標服務的法律制度,關注社會公平,必須通過法律展現出對所有人的平等關懷,關注困難群體的權利救濟問題。而公益訴訟就是達成這一目標不可或缺的手段。
中國已經進行近30年的經濟改革,改革的思路是以效率為先,鼓勵個人和企業組織進行經濟創新,并通過大量的立法來保障市場主體的經濟利益,卻忽視了對社會公正的關注。由于企業和個人并不承擔社會責任,法律也不能隨意強制企業承擔社會責任,所以,大量的社會矛盾出現了,特別是貧富兩極分化嚴重,社會存在不滿情緒,亟待需要保障社會公平的司法制度來平息。由于利益受到侵害的弱者往往不能有效地保護自己的權利,而法院實行“不告不理”的原則,不可能主動去解決社會糾紛,這就要求有代表社會公益的機關或個人主動提起訴訟。人民檢察院是憲法所確立的國家法律的監督機關,當然可以代表國家提起民事公益訴訟,給予弱者或其他特殊利益群體以法律救濟。
二是檢察機關監督法律實施的職能決定了提起民事公益訴訟的必要性。國家承擔著保護社會公益的職能,要監管市場和保衛社會,許多涉及公益的立法都規定了保護弱者或弱者群體的內容,如婦女權益保障、青少年兒童權益保障、消費者權益保障、環境保護,等等。但是立法者常常沒有規定法律救濟措施,特別是沒有規定有關受害者在沒有起訴的情況下,這些關系到社會利益的強制性法律如何得到恢復和矯正。國家檢察機關有保障國家法律實施的責任,有權以國家的名義對社會上的不當行為進行矯正,應具有訴訟主體資格。
三是有國外法律可以借鑒。檢察機關提起公益訴訟是兩大法系國家的普遍做法。法國新民事訴訟法規定,檢察院代表社會,可以作為主當事人進行訴訟,或者作為從當事人參加訴訟。在有妨害公共秩序的行為發生時,檢察院為維護公共秩序,進行訴訟。德國和日本的民事訴訟法也都賦予檢察機關依職權提起公益訴訟的權力。意大利的檢察機關則可以根據需要提起任何類型的公益訴訟。
在美國,檢察官有權對涉及政府利益或公共利益的案件,提起并參加訴訟?！睹绹摪畹貐^法院民事訴訟規則》第17條明確規定,“在制定法另有規定的情況下,對于保護他人利益的案件,可以以美國政府的名義提起訴訟?！?/p>
當然,西方國家是按照三權分立來定位檢察機關的性質,它實質上都是作為政府組成部門(行政機關)的一部分。而我國檢察機關是專門的法律監督機關。有人認為我國檢察機關不能兼有作為原告提起公益訴訟和國家法律監督雙重角色于一身,但是,按照邏輯,我國的檢察機關行使監督性的司法權,應當比西方國家的檢察機關更有權提起公益訴訟。檢察機關提起公益訴訟正是其行使法律監督權的表現。公益訴訟中的檢察機關是被法律授權提起所有類型的公益訴訟,其范圍幾乎可以涉及到社會生活的各個方面,這就是其法律監督權最好的體現。
筆者主張社會團體或個人提起公益訴訟的范圍應當限于環境保護等訴訟,主要目的是為保護法律的安定性,防止以隨意提起訴訟的方式干擾他人的生活。
三、檢察機關提起公益訴訟的具體問題
檢察機關提起公益訴訟,將會遇到制度上的一些問題,這里擇其要而分析,并提出可行的解決方案。
(一)檢察機關與真正的利害關系人之間的關系
盡管傳統理論要求原告應當是有關爭議的直接利害關系人,但是,我們可以擴張當事人適格的范圍,通過修改或完善法律賦予檢察機關、公益團體或任何個人提起民事公益訴訟(如環保訴訟)的主體資格。公益訴訟涉及到的利益主體不確定,而且往往是個體受到的侵害較小,人數眾多;即使是個體的利益受到侵犯,檢察機關也應當有權判斷該利益是否潛在的具有公益屬性而提起訴訟。但是,如果檢察機關提起公益訴訟后,如果真正的利益關系人也申請進入訴訟或提起了獨立的訴訟,如何處理呢?從目前世界各國有關立法規定來看,檢察機關提起公益訴訟的方式基本上有三種:
第一,單獨提起,即檢察機關、社會組織及公民個人以原告身份提起民事訴訟。法國、日本的民事訴訟法和美國《謝爾曼法》和《克萊頓法》都有此規定。
第二,參與提起。即檢察機關、社會組織及公民個人作為從當事人支持原告人提起訴訟。如法國法規定“:檢察院在對其通報的案件中的法律適用問題提出意見,參加訴訟時,為從當事人?！盵2]法國法院審理親子關系、未成年人監護安排、成年人監護的設置與變更的案件以及個人破產等案件,還應當通報檢察院?！度毡救耸略V訟程序法》第5條則規定:“檢察官應列席婚姻案件的辯論并發表意見。檢察官可列席受命法官或者受托法官的審問并發表意見?！?/p>
第三,共同提起。所謂共同提起是指檢察機關、社會組織及公民個人與其他當事人以共同原告的身份共同提起訴訟。例如,《法國民法典》第191條規定:“結婚未在主管官員前公開舉行的,夫妻本人、父母、直系尊血親和一切對此有現實與受利益的人以及檢察院均得提起上訴。”借鑒他國立法,我國檢察機關在真正的權利人加入訴訟后,可以選擇作為共同原告或作為輔助人繼續進行訴訟。
(二)檢察機關可否作被告
檢察機關在提起公益訴訟后,如出現以下任何一種情況,則可能成為被告或相當于被告的地位:一是被告提起了反訴;二是一審裁判后,被告不服,提起了上訴,檢察機關成為被上訴人。這兩種情況都會出現檢察機關的法律監督地位是否會削弱的問題。筆者認為,檢察機關提起公益訴訟的行為,成為民事公訴人,就是國家干預的體現,是檢察監督的一種表現形式。所以,不應當禁止被告反訴或上訴。
(三)檢察機關提起的訴訟應當限于不作為之訴檢察機關是國家的法律監督機關,除對國家利益如國有資產流失案件可以提出賠償請求外,對其他涉及個人或多數人受害的案件,即使賦予其賠償請求權,在獲得勝訴判決后,分配賠償額是一個十分復雜的問題,要花費大量的人力來處理。檢察機關提起公益訴訟的目的是為了保護受害人的利益,不應當陷于可能導致紛爭的分配勝訴金額的矛盾之中。所以,檢察機關對涉及公共利益的案件一般只能提起不作為之訴(停止侵害的訴訟禁令)。勝訴后,直接利益關系人可以以檢察機關勝訴判決為依據,再提起損害賠償的給付之訴。這樣,消除了利害關系人提起訴訟的心理負擔,增加了其通過訴訟獲得賠償的信心。
四、公益訴訟的立法體例
建立公益訴訟制度已成為我國法學界的共識,但就公益訴訟的立法體例有分歧。主要有以下幾種觀點:
