時間：2023-12-20 15:08:35
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20世紀中期，第三次浪潮悄然興起，后工業時代來臨了。這一變革對工業社會的價值觀念、社會結構以及社會關系都產生了巨大的沖擊，使人類又一次面臨著社會治理模式解構與重構的重大考驗，社會轉型造成的混亂與迷茫以及新時代治理模式的重構亟待新的啟蒙。張康之教授在其著作《公共管理倫理學》中以其獨特的視角、宏觀的視野運用現實歷史主義的方法從社會制度的更替、治理模式的變遷、社會關系的發展、社會價值的變化、社會領域的發展等多個方面系統地闡述了社會的治理發展趨勢，并建構性的提出了“公共管理”的社會治理模式，指出公共管理治理模式的實質是德治，其實現的關鍵是德制的確立，其思想對后工業社會治理模式的建構具有十分重大的啟蒙意義。
一、“公共管理”治理模式的內涵
興起于20世紀70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運動使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質的不同的。從某種意義上說新公共管理運動是“在政府實施干預市場失靈的政策卻又出現政府失靈時尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點、技術、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場”兩極思維的陷阱，[1]在價值上更多是效率取向的；在技術手段上則是廣泛的市場化。然而“當我們逐漸加強政府活動的民營化的時候，我們事實上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”?！罢髽I化（市場化）運作的改革讓我們付出了相當大的道德代價?！盵2]（P156，158）可見新公共管理運動忽視了公共價值這一“公共行政”的靈魂。片面強調了社會關系的權力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說它仍是囿于工業社會的治理模式的建構。
張康之教授所提出的公共管理模式是對“后工業社會治理模式”的全新建構。總體而言,可將“公共管理”理解為后工業社會會中的多元管理主體對以倫理關系為核心的公共管理社會關系的治理，是基于社會道德制度的德治模式；它倡導服務精神以及“合作型”的信任關系，是一種服務型的治理模式；同時又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質是德治。具體而言我們可以從以下幾個方面理解公共管理的治理模式：
首先，管理主體多元化。傳統公共行政模式的一個基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來提供。[3]（P23）也就是說政府是公共事務管理的唯一主體，其對公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業社會的到來，市民社會日益壯大，社會自治的程度愈來愈高，打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會自治組織和非營利組織也承擔起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉移給社會，可以從繁雜的日常公共事務管理中解脫出來更多的負責公共政策的制定、執行以及監督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會組織的競爭伙伴關系中，原先國家與社會的分離開始重新走上了一體化的進程?！盵4]（P36）國家權力日益回歸社會，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權威，整個社會在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現多元化。
其次，客體中心主義。傳統的行政管理模式是“主體中心主義”的。因為傳統行政的組織體制是官僚制，權力的配置呈金字塔型，權力的運行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會關系基礎是開放、平等的倫理關系，是服務導向的，其組織形式是網絡化的任務型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會成員的服務需求，即以社會成員的滿意為目標。公共管理的服務模式不是把社會和公共管理客體的服務期望當作壓力，而是動力?？腕w的服務期望越強，越能強化倫理關系，推動管理的改善。
第三，服務型的治理模式。后工業社會公共權力日益社會化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權力的主體。這實際上也意味“管理”的服務化，即公共管理已成為一種為公眾服務的活動。因此“服務”是公共管理的核心價值，公共管理的體系已經不再是以權力為中心，而是以服務為中心?！霸诠补芾碇校刂脐P系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務關系，管理主體是服務者，而管理客體是服務的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關系，在這種管理關系的基礎上，必然造就出一種新型的社會治理模式，即一種服務型的社會治理模式。
第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會關系應該是權力關系、法律關系和倫理關系的統一體。然而在農業社會中權力關系處于主導地位。進入工業社會后，法律關系又成為社會關系的中心。后工業社會中的公共管理模式的核心意向是服務與合作，它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優質高效的服務,在這種意向支配下的社會關系首先必然是倫理關系。倫理關系成為社會關系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構建。公共管理模式就是倫理關系的制度化，其目標是實現德制，是德治與法制相統一的治理模式。由于公共管理模式具有對工業社會治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業時代人們之間是高度的合作型信任關系，德治是公共管理模式的本質特征。
張康之教授用一系列規范化的術語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運動有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發展的實際出發的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關于社會治理問題的思考，都會在不遠的將來歸宗于張康之教授對公共管理這一概念的界定。[5]
二、公共管理模式產生的歷史必然性
公共管理模式的出現是社會歷史發展的必然趨勢。張康之教授運用歷史現實主義的方法，從社會形態演進的角度給我們闡述了公共管理產生的歷史必然性?！豆补芾韨惱韺W》所描繪的社會治理模式的演進及其相關因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。社會治理模式及其相關因素的歷史變遷比較
社會形態農業社會工業社會后工業社會治理制度權制法制德制
治理模式權治
（統治型模式）法治
（管理型模式）德治
（服務型模式）
社會角色身份契約合作
社會關系權力關系為中心法律關系為中心倫理關系為中心
社會領域一體化（同質性）公共領域、私人領域、生活領域總體性
信任關系習俗型信任
（感性）契約型信任
（工具理性）合作型信任
（實質性）
>核心價值秩序效率、公平服務
權威類型權力權威法律權威道德權威
主導精神權力意志法律精神、科學精神服務精神
總體上看，人類社會的治理模式經歷了一個從“權治”到“法治”再到“德治”的歷史演進過程。權治是農業社會的基本治理模式，即用權力去治理社會，屬于統治型的社會治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會角色而言，此時人們之間是身份關系；“法治”是工業社會的基本治理模式，即人們用法律治理社會，屬于管理型的社會治理模式，該模式也有權治的內容，然而德治是受到排斥的，此時人們的角色是由契約關系決定的；到了后工業社會社會治理模式發展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務型的社會治理模式。這種模式是德治與法治的統一，當然也有著權治的內容，但是權治已經被邊緣化了，此時人們之間是實質性的合作關系。
社會治理模式從“權治”到“法治”再“德治”的變革，是一個客觀的邏輯序列和歷史進程，公共管理模式的出現具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會治理方式，是德治與法治的統一，其本質是德治的，并且是人類歷史上第一個在倫理精神、理念和原則基礎上建立起來的社會治理模式。
三、公共管理治理模式的實現途徑：德制
1.公共管理模式下制度設計的基石：人的道德存在
面對人類面臨的向前的時代，托夫勒堅信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來第一次具有真正人性的文明?！盵6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實現人性的全面發展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質存在和精神存在這種二元分立和同構的立場上來認識人。而張康之教授認為：人不僅是物質存在和精神存在的同構體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個存在之間相互聯系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會理性、群體理性或職業理性的契合。道德存在是人的社會性本質所在，它是人的最深層和最本質的存在，道德存在決定了人的道德行為。
人的存在或本質是決定制度設計和制度安排的重要依據。在農業社會和工業社會，人們基于人的物理存在和精神存在所設計的“權制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無法實現人的自由而充分的發展。根據歷史的發展邏輯，后工業社會，人們將從人的道德存在出發進行制度設計和制度安排。因此，對人的道德存在的認識和把握就構成了全部社會生活和活動的基礎。
2.“德治”實現的關鍵：德制
德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經驗告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實現的社會治理方式。歷史上所有的建立在個人道德修養基礎上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實現最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過道德潛能與社會理性、群體理性或職業理性的相契合而覺醒。德治的實現不是靠公共管理主體的道德修養的提升，而是根源于管理客體的服務需求的刺激和約束。德治是通過認識人們之間的倫理關系并在倫理關系的基礎上而做出制度設計和制度安排的結果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠對人起到激勵和懲治作用，從而給人們以客觀的約束，人們會得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩定的引導功能的行為規范，在這一點上，是任何個體道德都無法達到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說教才是德治實現的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩定的德治。
公共管理的治理模式是服務導向的，其核心價值是服務。德制建設是公共管理服務精神的物化過程[4]（P8），服務精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務精神，為服務精神的實現提供保障。
公共管理模式是德治與法治的統一體，新的社會治理模式下，德治與法治實現了真正的統一，二者不僅僅作為社會治理的手段而存在，不再從屬于工具理性，而成為人的本質的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。
據此德制的建設應該至少包括以下幾個原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規范，包含著道德實現的保障機制；并且已經確立的制度應當是有利于道德因素生成和成長的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務精神貫徹實施的保障；其三，德制應該是同時在德治與法治兩種理念指導之下進行的制度設計和制度安排。
德制的確立是實現德治的前提，而不是終極目標。德治的確立遵循一個循序漸進的邏輯過程。其起點是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個治理體系中的全體成員，實現一切人的道德化。德制作為整個進程的起點具有關鍵性的作用，是整個社會治理體系道德化能夠穩定持續發展的保障。
第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會的歷史又在經歷一場巨大的變革?；仡櫄v史，我們會發現每一次重大的社會變革都有一次的宏大的啟蒙運動與之相伴隨。后工業時代變革呼喚一場建構性的啟蒙，如果說工業社會的啟蒙運動確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說工業社會確立了分工—協作的社會體系的話，那么它將根據合作理念去進行社會建構。[8]《公共管理倫理學》一書描述了公共管理作為一種新型社會治理模式的基本特征和本質，并在服務理念下提出制度設計的構想。《公共管理倫理學》本身就是一本關于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊含的思想對社會的成功轉型以及新時代治理模式的構建有著的重大啟蒙意義。參考文獻：
[1]王麗莉.新公共管理理論的內在矛盾分析[J].社會科學研究.2004-6.
[2][美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中國人民大學出版社,2003.
[3][澳]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].彭和平,周明德,金竹青等譯.北京:中國人民大學出版社,2001.
[4]張康之.公共管理倫理學[M].北京:中國人民大學出版社,2003.
[5]劉祖云.歷史與邏輯視野中的“服務型政府”[J].公共行政,2004-12.
自20世紀80年代以來，伴隨著第三次工業全球化浪潮的到來，現代通信和信息技術的快速發展，使人類社會受到了前所未有的沖擊，人與自然之間、人與人之間的摩擦加劇，矛盾凸顯，許多經濟和社會問題的暴露使得現代政府在作為政治組織的同時還必須作為經濟組織承擔起管理經濟和社會問題的職能。傳統的以政治學和行政學為理論基礎的公共管理模式已經難于滿足公眾對公共服務的需求，迫切需要一種新的政府管理模式來提高公共管理水平和公共服務質量。
在這種歷史背景下，西方本文由收集整理公共管理學界出現了一股稱之為“新公共管理”的思潮，并掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動。其最大特點就是在公共管理中引入競爭機制，主張運用私營部門的管理來提升政府績效，以市場或顧客為導向調整政府、市場、社會三者的關系。作為一種政府改革實踐，新公共管理模式在西方國家已取得了相當的成功。
當前，我國正處于計劃向市場的轉軌時期，社會主義市場經濟的發展特別是加入wto的現實，要求轉變政府職能，建立起一個靈活、高效、廉潔的政府，形成新的管理模式。我國行政體制改革的目標也正在于此。而改革中最需要解決的問題則是如何進一步劃分公共事務治理中政府、市場和社會等主體的角色，促進我國公共服務的市場化和公共管理的現代化。[1]從這個角度出發，我國的公共行政改革顯然可以借鑒“新公共管理運動”的經驗。
“新公共管理”理論為我國政府經濟職能的重塑提供了新的思路，也對我國公共管理學科建設提出了新的要求。
二、經濟理性與“新公共管理”
一般來說，“新公共管理”不僅指在20世紀80年代以來發生于西方國家公共管理領域的改革，一種新的政府管理模式，更為重要的是，在改革實踐中，這種政府管理模式已經逐步形成一種彌補傳統行政模式缺陷的新的理論范式。無論以哪一種形式存在，“新公共管理”都是經濟理性在公共管理領域的滲透和傳播，是公共管理部門依托經濟理性對傳統體制進行的一場具有深刻意義的改造。[2]
作為一場政府改革運動，“新公共管理”的基本特征是引入“企業化政府”的概念，即在公共領域引入競爭機制對公有企業進行私有化改造、政府的權力分散與下放、公共業務的合同外包、政府的績效考核和評估等。[3]作為一種新的管理模式，它包括提高人力資源管理水平、員工參與決策與管理過程、放松管制并推進績效目標管理、信息技術的利用、顧客服務、使用者付費、合同外包、取消壟斷性管制規定等主要內容。[4]作為一種新的理論范式，“新公共管理”以現代經濟學作為理論基礎，不僅從現代經濟學中獲得諸多理論依據，還借鑒了私營部門的管理方式和手段，如績效管理、目標管理、組織發展等。休斯認為，經濟學，特別是公共選擇理論、委托理論和交易成本理論融合到新公共管理中，取代了官僚組織中高層人員信奉的傳統公共行政觀念。[5]
總之，經濟學在理論和實踐上對“新公共管理”有著重要影響。它不僅對“新公共管理”運動起到了重要的指導和推動作用，還為“新公共管理”理論的形成和發展奠定了堅實的基礎。
三、“新公共管理”視角下經濟學教學的目標定位
在當今我國公共行政改革可以借鑒吸收新公共管理理論的背景下，經濟學對于公共管理專業學習和研究的重要性凸顯。然而，長期以來，作為公共管理本科專業的基礎課，經濟學并沒有得到足夠的重視。其原因在于：首先，經濟學通常在低年級開設，因此學生習慣于把經濟學當成類似高等數學、英語等的公共基礎課，而沒有認識到經濟學和公共管理之間的關聯及其對公共管理專業的指導性作用；其次，從教學內容上看，經濟學具有理論抽象、圖形多且復雜、數學知識運用頻繁等特點，對于文科生占大多數的公共管理類專業的學生而言，對經濟學的懼怕多于興趣。在這種心理下，大部分學生在學完這門課程之后，對所學知識感到既混亂又茫然，根本搞不清楚經濟學究竟要研究什么和解決什么，更不要談經濟理性的培養。最后，由于經濟學教學內容多，教學中往往采用“滿堂灌”的傳統方式，容易造成課堂教學沉悶枯燥，教學效果并不好。
為此，必須重新審視公共管理專業的經濟學教學目標，合理地定位對于“新公共管理視角下”經濟學的教學工作尤為重要。[6]下面從兩個方面來考查經濟學課程的定位。
1.新公共管理運動對學科建設的影響
英國被認為是新公共管理運動的先驅，以1979年英國首相瑪格麗特·撒切爾上臺為標志，其改革主題曾被有關學者概括為：私有化、分權化、競爭機制、企業精神、非管制化、服務質量、對工會力量的限制。[7]這場改革給20世紀20年代已經誕生的公共行政學科帶來了很大沖擊，以政治學、法律、社會分析等社會學課程為主的傳統組合已經不能滿足培養具有企業家精神的公共管理者的需要，英國各大學的公共行政專業的課程設置開始轉向以經濟學為基礎的課程組合，隨著經濟學、公共經濟學、人力資源管理、財務管理等課程的進入，公共管理學科逐步取代公共行政學科，成為培養未來政府公務員的基礎學科。
2.經濟學理論對公共管理實踐的影響
經濟學理論對公共管理實踐的影響主要表現在對官僚制弊端的分析和以市場為基礎的制度設計兩個方面。公共選擇理論認為由于官僚制的存在使政府組織的供給具有壟斷特性，造成政府面臨組織機構規模的不斷膨脹和效率愈發低下的困境，解決出路就是打破政府壟斷，引入市場、準市場機制，通過服務簽約外包的方式建立公共部門和私人部門之間的競爭，提高公共物品及服務供給的效率。委托理論被用于分析政治家和下級官僚之間的科層關系，作為委托人的政治家和作為人的官僚之間存在著利益的不一致性，人有可能為追求個人利益而犧牲委托人利益，而政治家為監督雙方利益上的不一致則需付出更多的成本，為此，需建立適當的激勵機制。交易成本理論認為，官僚組織壟斷公共產品和服務供給的模式將會產生巨大的交易成本，從而無法實現資源的最佳配置。因此，應引入市場機制將公共產品和服務轉由非官僚組織承擔，以降低交易成本。同時，經濟學還借鑒了私營部門的管理方法提出了基于市場的公共政策設計。
綜上，經濟學的理論和分析方法為“新公共管理”實踐開創了思路，“新公共管理”運動的發展又催生了公共管理學科的形成。因此，作為公共管理專業的基礎課程——經濟學應該定位在經濟理性思維的培養以及經濟學分析方法的學習上，這樣的課程定位既是學科發展的需要，也是人才培養的需要。
四、“新公共管理”視角下經濟學教學模式的創新思路
基于以上認識，為實現公共管理專業經濟學教學目標，需對傳統的教學模式進行變革。在借鑒國內外大學應用能力培養經驗的基礎上，現嘗試提出“新公共管理”視角下公共管理專業經濟學教學模式的創新思路。
1.設計體現“公共管理”特色的教學內容體系
對公共管理類專業而言，經濟學課程的內容設置應在保持其基本內容體系不變的基礎上，進行必要的增加和刪減處理，從而突出“公共管理”特色。適當增加公共政策分析、公共產品的供給、公有資源的管理、稅制的設計等方面的內容，在講述各經濟理論的同時，加大對政府出臺的各類經濟政策的分析，從而闡明政府在經濟發展中的作用機制。同時，對于較難的理論模型及數學推導部分則可以進行簡單化處理。經濟學教學內容體系調整的目標在于引導學生運用經濟學的分析工具分析政府公共政策，提高實際應用能力。
2.采用引導—互動式教學法，實現講授和自學相結合
“引導—互動式”教學模式是指通過教師的引導，采用互動方式讓學生積極參與其中，實現教師講授和學生自學相結合，“聽、說、讀、寫”相結合的授課方法。教師的引導主要通過講解要點、理清思路、啟發思考、歸納問題、設計練習等來實現，學生的互動參與主要是通過自讀自學、問題質疑、展開討論、答題寫作、遷移創造等形式完成。為此，在教學過程中有必要把經濟學理論分成基本理論和由基本理論推演而來的擴展理論兩類。以彈性理論為例，需求的價格彈性部分屬于基本理論，教師需在課堂上進行重點講解，而需求的收入彈性、交叉彈性、供給的價格彈性等，則屬于擴展理論，教師完全可采用啟發式教學或學生自學方式進行。
3.制定科學的教學計劃——增加輔導課環節
在不增加公共管理專業經濟學課程總學時的基礎上，在每一章結束時，增加兩學時輔導課，用于課程重點、難點、習題的講解及案例討論。利用輔導課，教師就可以通過案例引導學生深入討論投資、政府稅收、政府轉移支付、進出口等因素對國民收入的影響。案例討論是輔導課環節的重要內容，教師根據授課內容選擇案例，學生采用小組討論、自由辯論等多種形式就某個問題進行深入分析，從而提高學生的理論運用能力。
4.建立多手段的綜合考核體系
針對公共管理專業的培養目標，學生考核采用期末考試和平時考核綜合評定，平時考核包括日常作業完成情況、參與教學活動的程度、讀書報告（經濟學領域的名著）的撰寫等項內容。在各種考核形式權重的設置方面，要增加平時考核的權重。建立多手段的綜合考核體系，可以引導學生在學好基礎知識的基礎上，注重技能訓練與能力培養。
5.建立突出“公共管理”的特色的實用性的案例庫
一、新公共管理的出現
正是在這樣的歷史背景之下，西方發達國家掀起了一場公共行政改革運動，一種新的政府管理模式應運而生——新公共管理。學者們從不同的角度給了它不同的稱謂，如“管理主義”“以市場為基礎的公共管理”和“企業家政府”等等，反映了人們對“新公共管理”的不同看法。
作為一種新型形態的公共行政理論，新公共管理是“管理主義”“公共選擇理論”“交易成本理論”“委托理論”等在公共部門加以運用后，聚合而成的產物。它顯現出以“政治——行政二分”和“韋伯官僚制理論”為基礎的傳統公共行政的一般管理化傾向。新公共管理理論視野中的管理具有兩個基本特征，即管理的自由化和市場化。這些特征在奧斯本和蓋布勒的《重塑政府——企業家精神如何改革著公營部門》一書中最為集中地體現為“企業家政府理論”，該理論被視為新公共管理的理論核心。他們指出，公共機構的企業家是不斷汲取私營部門的經驗和做法來運用資源，從而提高公共部門效率或效能的人。政府官員應該成為一個負責任的“企業家”或“企業管理人員”，社會公眾向政府納稅而應該享受政府服務并作為政府回報的“顧客”。
“企業家政府”理論指出政府的低效運行，責任并不在于政府的工作人員，而是在于政府的行政體制。因此，要從根本上提高政府績效，就必須變革現行的政府體制，實施政府再造。奧斯本與蓋布勒提出了構建“企業家政府”的十大基本原則：1.起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳。2.社區擁有的政府：授權而不是服務。3.競爭性政府：把競爭機制注入提供服務中去。4.有使命感的政府：改變照章辦事的組織。5.講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款。6.受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要。7.有事業心的政府：有收益而不浪費。8.有預見的政府：預防而不是治療。9.分權的政府：從等級制到參與和協作。10.以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。
參照國內外學者的論述和行政改革的實踐，將新公共管理的理論及實踐總結如下：第一，政府角色定位。新公共管理傾向于把決策制定和決策執行分離的體制。新公共管理主張通過民營化等形式，把公共服務的生產和提供交由市場和社會力量來承擔，政府集中于掌舵性的職能。第二，將企業管理的理念和方法引入公共部門。廣泛引進企業的管理方法，諸如目標管理、績效評估、全面質量管理等，希望用企業管理理念來重構公共部門的組織文化。第三，把社會公眾視為政府的“顧客”，認為公共組織應堅持“顧客導向”，以“顧客滿意”為宗旨。第四，加強公共部門的績效評估。主要包括服務質量、顧客滿意度、效率和成本收益等內容?？傊鹿补芾淼膬热葸€有很多，其核心理念是市場化和企業化的管理。
二、新公共管理的質疑和批判
隨著新公共管理運動的興起和實踐，其不足不斷地顯現出來，學術界的批判聲愈加激烈，集中在如下方面：
第一，理論基礎的批評。C·波利特等人認為，新公共管理模式以公共選擇理論和新制度經濟學為理論基礎，導致了經濟學的理論、技術和方法的濫用，體現了經濟學跨越學科地向公共部門管理領域的擴張和滲透。
第二，抹殺公私部門的區別、強調管理一般化的批評。新公共管理理論認為管理僅僅是一種技術，公共部門與私營部門在管理上無本質差別，可以把企業部門的管理理念和方法引入到公共部門的管理中去。然而，公共行政運作的生態環境與企業管理所面臨的環境截然不同。此外，它忽視了兩者在管理目標上的差異，前者是努力實現社會的公共利益，后者則以個體利益最大化為目標。
美國學者格林（R.T.Green）和哈伯爾（L.Hublel）在《論治理和重塑政府》一文中對“企業家政府模式”提出五點批評：忽視了政府治理模式中制度分權對政府的約束作用；它打破或侵蝕了立法、司法和行政三個部門的權力平衡；注重結果、產出與目標而非投入和過程的原則是片面化的；市場導向原則將損害制度的穩定性；顧客至上原則將產生分配上的重大問題。
總之，新公共管理過分依賴于經濟學的途徑，忽視了政治過程與市場過程的本質差別；過分強調用私人部門管理的模式，忽視了公共部門與私人部門之間存在著的重要差別。此外，“新公共管理”所采取的市場導向、私有化、分權、放松管制和企業化的管理方式等也產生了一系列的實踐問題。
三、新公共服務的興起
基于對“新公共管理”運動的總結與反思，美國亞利桑那州立大學的羅伯特·V·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特于21世紀初提出了一個全新的管理模式和管理理念——新公共服務理論。該理論將公民置于整個治理體系的中心；強調公共管理的本質是服務，政府或公務員的首要任務是幫助公民明確表達并實現其公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會，即“服務而非掌舵”。
（一）新公共服務的理論基礎
新公共服務理論主要是建立在四個理論基礎之上：民主社會的公民權理論、社區和市民社會、組織人本主義和組織對話理論。
民主社會的公民權理論倡導更為積極的和更多參與的公民權。桑德爾認為，民主社會的公民會更積極地參與到治理的過程之中。他們會超越一己私利，把目光投向更廣泛的公共利益。金霍斯迪沃斯則認為，公民應被視為公民而非投票人、委托人或顧客，政府應提高回應性以提高公民的信任度。
社區和市民社會理論認為，社區在民主政治建設中發揮著重要的作用，人們要在社區的利害關系體系中實現自己的利益，而且只有在這里，公民才能以討論和對話的形式參與進來。民主社會的政府的作用在于促進、創建和支持公民與社區的聯系。
建立在科層制認識視野下的傳統組織理論，強調權威、控制、系統化的規則體系和嚴格的程序，推崇基于理性考量基礎上組織管理的非人格化特征，試圖以此來追求和保證組織效率。與傳統組織理論不同，組織人本主義則倡導更具人本主義意味的組織發展觀，強調組織發展應建立在組織成員個人的成長、發展和創造性的培養上，強調組織對其成員的信任、尊重、減少控制以及對共同目標的認同感的培養上。
話語理論信奉“對話”理念，在一個日益復雜、多樣而聯系日益緊密的后現代社會中，隨著公共問題復雜性的增加以及彼此間依賴性的增強，治理必定基于所有黨派、公民和行政人員之間真實的和公開的話語基礎上，通過治理主體間對話、溝通和協商來解決問題變得越來越重要。
（二）新公共服務的基本內涵
建構在以上四個理論基礎之上的“新公共服務”理論，其基本內涵如下：一是政府應是服務而非掌舵。政府越來越重要的角色趨向于協助公民表達并實現共享的公共利益，而不止于控制或引導新方向。二是追求公共利益，公共利益是主要目標而非副產品。公共行政人員必須致力于建造一個共享的集體的公共利益觀念，這個目標不是要在個人選擇的驅使下找到快速解決問題的方案，而是要創造共享利益和共同責任。三是超越企業家身份，重視公民身份，服務于公民而不是顧客。新公共服務理論強調公共利益源于對共同價值準則的對話協商，而不是個體自我利益的簡單相加。公共人員回應的是公民需求而非僅僅是顧客，而且更要關注建設政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關系。四是責任并不是單一的。公務員不應僅僅關注市場，亦應關注憲法和法令，關注社會價值觀、政治行為準則、職業標準和公民利益。五是重視人而不只重視生產率。公務人員所參與組織的公共組織與網絡，如果能在尊重所有人的基礎上通過合作和共同領導的過程來運作，它們最終就更有可能獲得成功。
四、結語
綜上，新公共管理理論核心理念主要是以效益為導向，建立企業家政府，把市場機制引入公共服務等；政府的作用就是使市場機制的作用得以充分發揮，進而促進自由選擇和實現效率，公民就是顧客，公共行政官員被視為旨在以低成本、低消耗和高效率來促進市場活動完成的市場參與者。而新公共服務理論的核心價值理念則要是追求公共利益，奉行服務理念，注重公民權利、公民意識、公民身份和公民價值，強調民主對話溝通協商基礎上的政府與社區、民眾的合作信任和互動共治；政府的作用不是控制或激勵，而是服務，民主的觀念與對公民權和公共利益的崇尚，不僅應貫穿于公共行政的運作中，而且應在行政組織內部牢固加以確立。
雖然新公共服務理論是在對新公共管理理論進行反思和批判的基礎上提出和建立的，但這并不意味著對新公共管理理論的全盤否定。新公共服務理論是對當今公共行政理論和實踐特別是對新公共管理理論的一種補充和完善。公共行政的發展是在既定的歷史條件下不斷推進的。傳統公共行政、新公共管理和新公共服務都是適應了自己所處的社會發展環境而逐步形成的。因此，它們都具有重要的學理依據和實踐意義。每個特定的歷史時期都存在著一種占主流和統治地位的思想理論，然而其他思想流派也沒有被忽視，他們都在探索公共行政的發展之路。
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從制度分析而言，公共行政的模式研究即是將各國公共行政的制度特征加以歸納，以這些特征為基點構建一個公共行政的普遍性模式。而歷史來看，傳統的公共行政模式是以韋伯的官僚制理論和政治與行政二分法為理論基礎設計的，后來興起的新公共管理模式則是以企業管理理論和經濟學理論為基礎的，奉行一種“管理主義”取向。無論是公共管理模式還是企業管理模式，它都應該是以效率為基礎并能夠適應國情文化和民俗的管理體制，盡管二者在價值目標取向上可以不同。因此，本文以企業管理中麥當勞的經營管理模式為參考，來探討一下對于公共管理模式改進的可借鑒因素。
1政府公共管理模式的變遷
一般說來，政府的公共管理或公共行政模式，就是政府用怎樣的手段來行使社會管理的職能。而公共管理與公共行政模式的區別重點不在文字上，而在政府治理的理念和方法手段上。因此可以說，政府治理模式與行政模式，抑或公共管理模式都是一種政府的社會組織管理方法。
傳統的手段是“管制”，名目繁多的審批項目—辦一件事，需要多次跑衙門、辦手續、蓋公章，是對這種模式的最好診釋。從行政思想的發展史來看，行政學或行政管理學大致經歷了從公共行政學、新公共行政學和(新)公共管理學等階段。這種學科研究階段的變遷不僅僅是理論的變化，更是一種政府管理理念和管理模式的升級。由于新公共行政學缺乏理論上的連貫性和堅實的理論基礎，只不過是在那個激進的年代做出的一種強烈的情緒反映而已，新公共行政學在傳統行政學追求經濟和效率的基礎上，進一步提出公共行政并非是完全的價值中立，而要把社會公平也作為公共行政的目標追求，這種思潮并沒有形成行政管理的模式。筆者認為，具有深刻影響的主要兩個階段是公共行政學、(新)公共管理學，并且已經和正在有自己相應的管理模式。
1.1傳統的政府治理模式與傳統的公共行政模式
傳統的公共行政學有兩個理論基礎:政治一行政二分法、官僚制理論。當然，傳統公共行政模式就會具有這兩個理論精神下的特征。這里要特別指出的是，傳統的政府治理模式與傳統的公共行政模式實際上是同義語:一是產生的背景相同，二是理論基礎相同，三是有共同的特征。而之所以用“治理”一詞只不過是與新的政府治理模式相對罷了。傳統的政府治理有六項主要特征:政治中立的公務員制度;層級制和規則;永久性和穩定性;制度化的公務員制度;內部管制;平等。
1.2新的政府治理模式與(新)公共管理模式
針對傳統的政府治理模式，為了提高政府的效益、效率和效能，無論是發達國家、發展中國家還是欠發達國家，都進行了不同形式和不同程度的改革。而這種公共管理改革是要在探索中發現并建立一種新的模式。比如，B·蓋伊·彼得斯教授對這些改革進行綜合歸納后，將其分為市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府四種改革模式，而且認為這四種模式是改善當代政府治理的主要方法。值得注意的是，新的政府治理模式是伴隨著新公共管理的興起而產生的。可以說，這種新的政府治理模式只是新公共管理的理論與實踐尚處于發展階段而提出的一種較有代表性的一種公共管理新模式。如果說，上述的傳統政府治理模式等同于傳統公共行政模式的話，那么，新的政府治理模式只是尚處于探索階段的公共管理模式的一種較為新穎和有代表性的學術觀點。
新公共管理的產生的根本原因在于傳統的公共行政模式已經不再起作用。新公共管理或管理主義的出現，標志著早期改革發生了一種變化。它在理論和具體方案方面比修修補補地降低成本為目標的早期改革更為明確。新公共管理的目標在于取代傳統模式，因此它不像“以前的”公共管理那樣只是在公共行政內部實行技術性的專業化。新公共管理不只是對公共部門進行改革，它表現為要求公共部門轉換機制并改變其與政府和社會的關系。經濟合作與發展組織(DECD)關于發達國家政府改革的研究報告，對新公共管理的主要內涵作了總結歸納。一般認為，新公共管理與傳統行政管理有所不同，其主要主張有:政府服務應以社會和公眾的需求為導向;更加重視政府的產出、結果、效率和質量;主張放松行政規制，實行績效目標管理，強調對績效目標完成情況的測量和評估;政府應廣泛采用企業中成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等管理方式;取消公共服務供給的壟斷，對某些公營部門實行民營化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給;重視人力資源管理，提高人事管理的靈活性等。
總之，傳統公共行政模式、傳統的政府治理模式與(新)公共管理模式、新的政府治理模式二者是有本質區別的。在理論上，前者的學理基礎是政治一行政二分法和官僚制理論;后者則是經濟學理論和私營部門管理學。在行為主體上，前者是以政府的單一中心治理;后者是以各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的多中心方式。在治理方法上，前者是政府唯一地提供公共產品，并實行管制;后者是私營部門也被允許提供社會所需地公共產品，實行引導和管理。實際上，行政管理模式的變化也恰好說明了，在社會日益變革的今天，人們在強調效率的同時也在不斷地追求著公平、服務與滿意等人性化的價值，行政管理模式也隨著人們的要求不斷提高而變得越來越開放。恰恰對比，企業經營模式正式朝著人性化服務和開放式管理的路徑在變革，我們不妨拿麥當勞的經營模式來做以參照對比。
2麥當勞經營管理模式的成功經驗
現在，麥當勞快餐店及其許多衍生物已經無所不在，并很快在全美國成為可以辨認的象征，在世界許多地方的情況也是一樣。麥當勞已經達到了它的崇高地位，因為事實上所有的美國人和許多其他國家的人在無數的場合經過它金色的拱門，麥當勞快餐店正在美國和世界其他地方努力地繼續擴大其經營。
為什么麥當勞模式所向披靡?簡單地說，麥當勞取得成功是因為它為消費者提供了效率、可計算性、可預測性和控制。這也是麥當勞模式的特質所包含的幾個不同側面。
首先，麥當勞提供了效率，或者說提供了從一點達到另一點的最佳方法。對于消費者而言，麥當勞提供了從饑餓到吃飽的最佳途徑。在一個雙親均需工作和存在單親家長的社會中，能高效地滿足人們消除饑餓和許多其他需求，的確很有吸引力。
其次，麥當勞提供了可計算性，或者說強調的是銷售產品的量的方面(份數、成本)，也強調提供服務的量的方面(得到產品所用的時間)。量成了質的對等物，有足夠的量，或者能做到快速交遞，這就意味著是好的。人們很容易將麥當勞出售的食物量化，并感到好像花了通常的錢買到了很多的食物。人們也會去計算他們開車去麥當勞、拿到食品、進餐以及回到家里的時間，然后，他們把這與自己在家里準備食物所花去的時間作比較。 第三，麥當勞提供了可預測性。亦即確保他們的產品和服務在不同的時間和地點都是一樣的。在莫斯科的麥當勞與在北京的麥當勞其產品和服務都是一樣的。無論是在今天吃，還是在明天吃，結果都是一樣的。當知道麥當勞所提供的東西不會出現意外本身就是巨大的安慰。麥當勞模式的成功表明，許多人傾向于喜歡一個不會出現意外的世界。麥當勞系統的員工也是按照可預見的方式來規范自己的行為。他們遵照公司的規則和經理的指令行事，在許多情況下，不僅對于他們的行為而且對于他們的言談都在很大程度上可預見。
第四就是控制。將這種控制施加于每一個進人麥當勞世界的人身上。在快餐店吃飯的人是受控制的，盡管這種控制通常顯得很微妙。排隊、有限的菜譜、很少的選擇，這些都讓來這里進餐的人不得不按照麥當勞的管理部門的設想去做—快吃、快走。此外，駕車到窗口購買的做法甚至讓人們沒吃就走。在麥當勞化的組織里，工作人員也受到高度的控制，通常他們比顧客受到的控制更為明顯和直接。他們被訓練得一絲不茍地按所吩咐的去做有限的幾件事情。麥當勞所采用的技術以及它所建立的方式也再次增強了這種控制，經理和檢查員的責任就是確保工作人員的工作沒有一點的偏差。
以上對于麥當勞化的四個基本特征的討論讓我們明白關于為什么麥當勞快餐取得如此重大的成績，以及為什么麥當勞化的過程有如此戲劇性的進展是有著很好的、實在的理由的。麥當勞化無疑帶來了一些積極的變化。比如，比以前可以更為便利地獲得商品和服務，獲得這些東西現在不那么再依賴于時間和地理位置。比以前更多的人可以獲得范圍廣泛的商品與服務。人們幾函乎可以隨時隨地獲得他們所想要和所需的東西。要想獲得想要和所需的東西的確比以前方便多了。商品和服務的確比以前更加統一的質量標準;至少有些人可以獲得比在麥當勞化以前更好的商品服務。在一個變化迅速、讓人感到陌生而似乎又帶有敵意的世界上，麥當勞化系統為我們提供一種相對安定、熟悉而安全的環境，這畢竟是對顧客的一種慰藉。由于產品已被量化，消費者可以較為容易地對那些相互競爭的產品進行比較，人們更有可能得到同等的待遇。
3麥當勞經營模式對行政管理模式的改進建議
從麥當勞的經營模式和策略中，麥當勞取得成功是因為它為消費者提供了效率、可計算性、可預測性和控制，其實這大大強調了管理的效率。同時，還有一個非常重要的一點，就是為什么麥當勞能夠在世界各個角落扎根呢?很明顯，它適應了當地的風俗與飲食口味和習慣。而文化這種無形的東西，是一種出奇制勝的硬件，有了它便能引領鰲頭，否則市場規律必將使之淘汰。每年麥當勞都在世界各地研究各地的飲食習慣與口味，不斷地推出適合當代口味的新食品。
如果說，強調效率，那么麥當勞與政府官僚制沒有什么區別;而強調服務則是麥當勞是一馬當先的，所謂建立服務型政府是后來的事情了?？旖?、好吃是麥當勞的致勝法寶，那么作為一個政府如何提高辦事效率和滿足公眾需要，應該是任何政府追逐的始終價值。
實際上，官僚制雖然有弊病，并且招致了諸多批評，但是現在還沒有一種比它更能行之有效的行政管理模式來取代它。那是針對政府的效率來說，官僚制其實是一種極其理性化的管理體制，對于效率的追求永遠是行政模式所追求的價值。而官僚制本身沒有錯，錯在人為地不斷破壞它。同時，人的有限理性使得官僚制不可能顧及到人們生活等方面，新的管理主義模式正是治療官僚制所不及的。因此筆者建議:
(1)建立服務型政府。建立服務型政府是近年米理論界和各級政府在深化行政改革中提出的一個目標選擇。服務型政府本質上是社會本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會和公民是否需要，并以此來作為政府職能定位的依據，它與傳統的以官本位、權力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。
新公共管理的基本特征：第一，政府不再是高高在上的官僚機構，政府服務應以顧客為導向，以公民為顧客，強調顧客的價值，政府為服務組織，向顧客提供最佳服務，以顧客滿意度作為衡量績效的標準；第二，重視提供公共服務的效率和質量，改變過去只關心投入而不關心產出的做法，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調政策、規劃、項目的成本效益關系；第三，更多地注重管理的結果、激勵和績效評估，反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張實行嚴明的績效目標控制；第四，強調采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，取消行政服務供給的壟斷性。
二、新公共管理理論對我國稅務行政管理的啟示
近年來，我國積極借鑒公共管理理念，作為加快行政管理改革的有益參照，并取得初步成效，如建設“服務型政府”、“問責型政府”、“企業型政府”、“學習型機關”等都是發源于新公共管理相關理論。新公共管理理論的確立和傳播對作為政府公共部門的稅務機構完善行政管理職能，按照“調動人力，減少成本，優化服務”的基本方針，建立服務理念和制度、服務精神和形式高度統一的，稅務機關與納稅人和諧互動的，稅務人員激勵約束機制趨于完善的，稅務機關服務和中介機構有機結合的管理模式有著重要意義。
（一）增強納稅服務意識
思想是行動的先導，思想觀念的更新和轉變是優化納稅服務的關鍵，納稅服務觀念要努力實現以下兩個方面轉變：
1.由被動服務向主動服務轉變。淡化權利意識，充分認識到搞好服務是提高征管水平的重要手段，把尊重納稅人、理解納稅人、關心納稅人貫穿征管工作始終，積極、主動、及時地為納稅人提供優質高效、便捷經濟的服務。
2.由“監督打擊型”向“管理服務型”轉變。從稅收管理實踐看，以往強調“剛性”管理，而忽視“柔性”服務，應站在管理者的立場，改變注重對納稅人防范、檢查和懲罰的觀念，相信大多數納稅人能夠依法誠信的履行納稅義務，將服務基點從對納稅人的不信任轉變到相信納稅人、尊重納稅人、服務納稅人，牢固樹立“服務就是管理”的思想，以服務促管理，寓管理于服務之中，通過優化納稅服務來預防涉稅犯罪，使管理執法和優質服務相互融合、互相促進，在一定程度上積極引導了納稅遵從，優化了稅收秩序，提高了征管效率和質量。
（二）建立有利于提高納稅服務效率與效能的服務體系
稅收工作應把“經濟、效率、效能”作為納稅服務追求的目標，具體包括以下四個方面：
1.應用網絡和信息技術,加快建立規范的納稅信息服務體系,整合稅務信息資源,提供涉稅公共信息和個性化信息服務、稅收征收管理服務和實時在線服務，實現全天候的“一站服務”或“無站服務”，減少納稅服務的中間環節,降低服務費用,提高服務效率，實現足不出戶就能獲得納稅服務。
2.運用流程再造理論，開展結果導向的管理，深化稅務行政審批改革，使程序運作現代化，解決辦稅程序繁瑣、效率不高的現象。
3.加強過程控制，把優化服務滲透到稅收征管的每項工作、每個崗位、每道環節，建立以納稅人滿意度為衡量標準的納稅服務質量評價體系。
4.納稅服務更多的通過市場化方式進行，稅務機關雖然是納稅服務的核心主體，但并不是唯一的主體，在納稅人需求日益多元化的市場經濟條件下，構建以稅務機關為主導，多種服務組織共同參與的納稅服務體系，將具體的納稅服務事項交由社會中介機構或民間非贏利組織通過市場化方式進行。
（三）綜合運用定性和定量指標體系，完善績效評估機制建設
關鍵詞：預算會計；預算會計制度；改革；新公共管理模式；
目前，以部門預算、國庫集中收付和政府采購等3項制度改革為標志的預算會計管理改革，有利于實現財政預算管理的科學化、法制化的規范化，也是從源頭上治理腐敗，提高財政資金使用效益的重大舉措，它標志著我國公共預算建設進人了一個新的歷史時期，但這些政策涉及面廣、政策性強，改革中必然會遇到許多新問題、新情況。比如，實行國庫集中收付制度，客觀上需要對財政資金收付過程完整的核算、反映、監督，因此完善的預算會計制度是施行國庫集中收付制度的內在要求。我國的預算會計制度基本是在20世紀50年代初沿襲前蘇聯預算會計體系基礎上經由幾次改革而成?，F行的預算會計制度是1997年頒布，1998年執行的。其基本特征是以預算資金為核算對象，以收付實現制為會計基礎，以預算資金收支運動為核算重點，會計主體與報告主體合二為一。如果說我國的政府資金管理仍然以分散管理模式為主，那么這套會計制度應該說基本滿足了政府對預算收支管理的需要，但隨著財政管理改革的深化，尤其是財政資金管理方式由分散向集中轉變，即國庫集中收付制度的實行，使得現行預算會計制度無論從體系還是內容，都已滿足不了國庫集中收付制度所引起的財政資金運動變化的核算要求。這就必然要求對現行的預算會計體系進行全面的改革，建立新的公共財政框架，適應新形式下發展的需要。筆者擬從以下幾個方面，談談對我國現行預算會計制度改革的思考:
1適應新公共管理模式要求，建立政府會計體系
現行預算會計制度是在吸收企業會計改革的成功經驗和借鑒國際公共會計習慣做法的基礎上，建立的與我國市場經濟體制相適應的、有中國特色、科學規范的管理型預算會計模式和運行機制。但這與國際政府部門公共會計還有很大的差別，還不是規范的政府會計體系。按照現代政府公共管理理論，世界經濟合作與發展組織提供了一個“新公共管理模式”的基本框架性建議，概括地說它應包含5個方面的主要要素原則，即透明度、負責任、靈活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡導建立一種“以市場為基礎的公共管理，最大限度地重視國家資源的使用效率”。這種新公共管理模式，也正指引著國際上政府會計的改革發展趨勢。
“新公共管理模式”的實質是從“企業化政府”層面上定位預算會計的“受托”責任關系，即預算會計應圍繞社會公共資源的優化配置和合理利用，反映并報告社會公眾要求與政府職責之間的受托責任。而我國現行制度下提供的財務數據，只能反映公共部門是否正確執行了預算計劃，無法報告其績效情況及受托責任信息。因此，客觀上要求把現行的“財政總預算會計”與“行政單位會計”合并拓展為“政府會計”，這種拓展決不是簡單的稱謂變化，而是從根本上轉變會計觀念，較為全面地采用國際通用的公共會計習慣做法。它將不僅有利于實現政府管理的“可核算性”，更重要的是有利于社會公眾對政府的財務受托責任進行客觀真實的評價，并極大地滿足國家宏觀管理的需要，更好地全面實現政府會計目標。
2引入權資發生制記賬基礎，充分反映受托資任和業績僧息。
目前我國預算會計采用的是單一的收付實現制記賬基礎。其不足之處很多，突出地表現在以下幾個方面:(1)不能全面反映政府債務、資產和財務狀況等情況。在收付實現制下，一些在當期已經發生、但尚未用現金支付的政府債務(如欠發的退休養老金、拖欠征地補償款、農民工工資等)，或者具有年度連續性的經濟事項(如應由本期負擔、但卻在以后年度償還的貸款本金和利息)等，均被制度“善意”地變成了“隱性負債”，從而實質上隱蔽了財政風險，人為地夸大了政府可支配的財政資源，造成一種失真的財政預算平衡假象。(2)不能有效地分析政府的資金運用情況和效果。收付實現制是以款項的實際支付作為成本、費用確認的依據，現行制度規定行政、事業單位的固定資產不計提折舊，這就意味著購置固定資產的財政資金一旦支出后，就以其原始成本始終掛在賬面上，其結果是使提供公共服務的資源產生的業績和其利用效率，不能從預算會計中得到完整反映;因而為將資產處置游離于財政監督之外的財務處理創造機會;同樣，在實行財政國庫集中支付和政府采購制度后，對己收到但未付款的物資、或均衡撥款支付采購的物資，在該記賬基礎上因未付款而不予納人預算會計核算之中，削弱了對各項財產物資的全面控制管理;同時，收人、費用是按其款項實際收付的時間來確認記賬的，它不考慮收支項目的配比性。管理當局可根據其意愿和效用，將收付的時間人為地在當期和以后期間進行調節，從而形成滿足其期望的預算收人的增加(減少)或支出的節約(超支)，導致年度預算結余金額與實際情況不符，最終客觀上影響財務信息的可靠性、一致性和可比勝，使國家對宏觀財政經濟形勢的分析和決策缺乏相關、有用的預算會計信息。為真實反映政府的財務狀況和管理業績，提供高質量的財務信息，使社會公眾能客觀全面地評價政府的受托責任，消除以上不良現象的產生，引人權責發生制記賬基礎，成了我國預算會計制度改革的必然趨勢和要求。目前，財政部門實行的部門預算和國庫制度改革以及政府間轉移支付制度等，為預算會計引進權責發生制作了大量的基礎性工作?？梢灶A見，有中國特色的預算會計在結合了這兩種記賬基礎后，將會充分發揮它們各自的優勢，形成有利于加強政府職責行為的規范，明確政府的財務受托責任、增強預算會計信息全面、完整、真實、透明和決策相關的效果。
3國庫集中收付制度條件下現行預算會計制度的缺陷
治理理論具有兩方面的涵義：政治意義上的“治理”指的是集體行動的制度安排，通過此制度安排重新分配資源，建構公共責任；管理意義上的“治理”指的是政府組織有效、高效提供公共服務的能力。新公共管理是“治理”的管理維度上的體現，其核心是強調政府組織的管理技術、效率和能力。治理理論在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被認為是新公共管理運動的深化。［1］對治理理論的此種理解和認識是其公共行政維度的體現，也表明了政治學的管理主義走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治學意義上，是對國家與社會關系的重新思考與闡釋，是人類集體行動機制和方式的改變。因而，社會管理模式的創新，便是對新的人類集體行動的政府組織和管理理念、方式和工具的追求。
一、新公共管理對傳統公共行政模式的批判
20世紀70年代末在西方發達國家開始的新公共管理運動（NPM），通過將市場機制和管理主義引入公共行政，引發了公共管理模式的革命性改變。傳統的公共行政實踐模式有四個基本特征：一是政府組織及其結構應根據韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴格遵守這一原則是政府運行的最佳方式；二是公共物品及服務應由政府機構（官僚機構）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有利于責任制的落實；四是行政被認為是一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業化的官僚來擔任。［2］隨著西方世界由工業社會向后工業社會或信息社會的轉變，傳統公共行政管理模式的基本原則受到了嚴峻挑戰，并在實踐中逐漸失效或被認為過時。首先，作為傳統的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時、僵化和無效率的政府體制模式，［3］123如奧斯本在《改革政府》一書中所說：工業時展起來的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統……變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀90年代已經不能有效地運轉了。［4］其次，政府機構作為公共物品及服務的唯一提供者的壟斷地位已經動搖，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與公共物品及服務的提供，不同的政府機構也為提供相同的公共物品和公共服務而展開競爭。最后，政治與行政的分開在實踐中是難以做到和不現實的。而且，傳統的人事行政模式也已經發生了重大變化。新公共管理運動正是為了克服這些弊端而出現的，旨在為傳統的官僚制注入類似于市場機制的因素，提高公共部門的效率和服務質量。新公共管理運動在新西蘭、澳大利亞、美國等發達國家影響很大，成為改造政府治理結構、重新塑造政府形象的指導思想。其理論基礎是公共選擇理論。公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統自由主義，或是激進市場主義的價值理想”，［1］以現代經濟學的方法來研究民主立體的政治運作和決策的過程，以理性經濟人假設為出發點，研究選民、政治人物以及政府官員們的行為。公共選擇理論否定抽象的公共利益的存在，公共利益不過是個人利益的總和。個人的決策是追求個人利益最大化的結果。
雖然這場運動在國家之間甚至一國內部不同時段區別很大，但有幾個共同的主題，凱特爾將其歸納為六個核心要素［5］：生產力。改革關注的焦點是如何使政府以較少的資源維持甚至擴張公共服務；市場化。政府運用市場機制克服傳統官僚制的弊端；服務導向。改革的一個共同目標是改善政府與公民關系，提升公共服務的顧客滿意度；分權。不只是簡單的決策權向底層的轉移，也是使得決策者盡可能地接近受政策影響的普通公民的努力，從而使政府更貼近公民，對他們的偏好更敏感，具有回應性；政策。改革運動目的是改善政府創新、完善和執行公共之策的能力；問責制。改革要求政府更好地兌付其諾言。胡德將新公共管理看作是一種以強調明確的責任制、產出導向和績效評估，以準獨立的行政單位為主的分權結構（分散化），采用私人部門管理、技術、工具、引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。［6］奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將“新公共管理”看做單一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原則或基本內容，即起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；社區擁有的政府：授權而不是服務；競爭性政府：把競爭機制引入到提供服務中去；有使命的政府：改變按章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要而不是官僚政治需要；有事業心的政府：有收益而不浪費；有預見的政府：預防而不是治療；分權的政府：從等級制到參與和協作；以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。為此，必須用企業家精神去改造政府，把企業經營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業一樣提高效率。其中最重要的一點就是以顧客為中心，即強調服務提供者應對他們的顧客負責，在提供服務過程中不斷進行革新，尋求減少成本和增進質量的方法，授權顧客進行選擇。休斯概括了新公共管理模式的六大要點：該模式意味著傳統行政管理模式的重大改變，注重結果的實現和管理者負個人責任；一種脫離官僚制的趨勢。目的是使組織、人事、任期等更具靈活性；明確規定組織和人事目標，以便用明確的績效指標來衡量工作業績，以及對項目進行系統評估；公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無黨派的；政府職能更有可能受市場檢驗（如合同外包），或奧斯本說的“將掌舵和劃槳分開”，政府介入并不一定指政府非通過官僚制方式不可；通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢。［7］Ferlie等人在《行動中的新公共管理》中認為，在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驅動模式，小型化與分權模式，追求卓越模式，公共服務取向模式。［8］總體而論，相比傳統的官僚制，分權化、服務外包、市場化的激勵方式和更徹底的績效考核等新公共管理秉承的管理主義理念成為當今西方國家政府改革的潮流。
二、作為制度安排的治理理論
治理（governance）與統治（government）來源于同樣的詞根。統治指的是民族國家創造和維持公共秩序、實現集體性行動的正式制度化的過程，它的主體是政府。治理也是指一種過程，但與統治相比，這一過程的主體發生了變化。治理是指“統治方式的一種新發展，其中公私部門之間以及公私部門各自內部的界限均趨于模糊。治理的本質在于，它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威或制裁”。［9］從治理實踐上看，“‘治理’的概念最初源于城市環境背景，是用來更有效地解決地方上的問題的”。［10］概言之，“治理”和“統治”雖然都是指公共管理過程，但“治理”更強調技術性的權力或權威的運作績效。有學者認為，在公共管理領域，治理一詞已逐漸獲得了話語霸權，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一個規則體系和制度安排。在國家與社會關系發生深刻嬗變的背景下，治理是一種新的人類行為的制度安排。這一制度安排不僅包括正式的組織、制度，還包括非正式的組織和制度、規則等。治理要回答的問題是：既然有同時存在“市場失靈”和“政府失靈”的可能，那么能否有新的制度安排？面對現代國家與社會關系的變遷、社會政治秩序與結構變化的變化，治理理論成為分析現代政治、行政權力構架及公共政策體系特征的有力工具和思想體系。
全球治理理論的主要創始人詹姆斯·N．羅西瑙將治理界定為各個層次的人類活動———從家庭到國際組織———的規則體系。羅西瑙認為，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。與統治相比，治理的內涵更豐富，既包括政府機制，也包括非正式、非政府的機制。［11］海登也將治理定義為對正式和非正式的政治規則的管理：“治理指的是一些措施，這些措施涉及到運用權力的規則制定和解決規則之間的沖突。”［12］羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認為，“治理是正式和非正式的指導并限制一個團體集體行動的程序和機制。政府是治理的一個分支，其行動具有權威性，并產生正式的約束關系。而私人企業、企業聯合會、非政府組織、非政府組織聯合會等都參與到治理之中，這些組織常常與政府攜手創造治理機制，有時甚至沒有政府機構的參與。［13］林恩認為，治理是指“法律、規則、司法裁決和行政實踐的機制，這些機制約束、規定和履行公共物品和服務的提供”。通過這個定義可以看出，治理由獨立但相互關聯的元素構成，這些元素包括組織的、財政的和項目的結構；慣例和法律；政策許可；可獲得的資源；機制規則和規范。這個定義也意味著治理是政治性的，涉及到不同利益的行為體之間的討價還價和妥協。［14］安妮·麥蒂·K考察了各個學科中的治理涵義，認為治理是比政府統治更寬泛的概念，治理過程包括結合在一個多元網絡中的國家和非國家行為主體。治理理論有一個深厚的制度主義背景。治理是規則設定、規則應用和規則強化的統稱，是一種改變了的制度安排。隨著國家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理論的核心概念是合法性、有效性、民主和責任。［15］在全球化和分權化的背景下，合作網絡開始成為治理公共事務的重要組織形式。在網絡中，各行為者通力合作，使公共管理成為真正的社會聯合行動。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰是處理網絡狀，即相互依存的環境。公共管理因而也是網絡管理?！保?6］
三、新公共管理運動與治理理論的關聯與區別
新公共管理運動要回答的是這樣幾個層層遞進的問題：政府應該做什么？如何更好地實現這些目的？要實現這些目的，政府需要什么能力？要回答這些問題，必須將其置于國家與社會關系的大背景下來理解。如果說治理要解決的核心問題是國家和社會關系的變化，那么NPM代表了這一過程中政府的深層次轉變。但是也有學者認為，治理屬于公共管理的范疇，指的是一種能夠推動政府、社團、企業和公民個人相互合作、共同實施對公共領域的管理的制度安排和一套與此相關的操作技術。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理運動的要求，或者說，二者有很多相似之處：治理和NPM都意味著權力從官員和民選代表向政策網絡中的其他行為者的轉移，這兩種模式都降低了選舉官員的傳統的角色和責任，他們不再是處于支配地位的行為者；治理和NPM都主張運用競爭手段去彌補傳統官僚制內在的低效率，使公共服務對于其服務的公民更具有回應性。這二者也都是結果導向的。與傳統的公共行政不同，他們注重的是輸出而不是輸入，強調的是效率和滿意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奧斯本和蓋布勒最早提出政府的職責是“掌舵而不是劃槳”。在這里，“掌舵”是指把握方向，確定宏觀政策目標，“劃槳”指具體采取行動實現目標。但同時，治理和NPM的區別也是本質性的。首先，治理研究的是國家與社會的問題，探討政府與私人部門的伙伴關系，而NPM著眼于這一關系的具體建構。
NPM試圖將企業精神引入公共部門，它認為公私部門之間沒有明確的界限，其區別只在于提供的產品和服務不同。相反，治理理論承認公共部門對于民主政治維持和促進公共利益的獨特作用，認可公私部門之間的不同，認為兩者的合作對于民主政體的重要性。其次，治理和NPM的實質性的關注焦點不同。治理強調的是過程，NPM關注的是結果。治理與公共政策的制定、執行和管理過程連在一起，其目的是確定在這個過程中行為者及其角色，說明他們的行為和相互關系是如何影響公共服務提供的。NPM的目的是有效性和消費者滿意度，也就是說，它闡述的是被消費者認可的公共產品是如何以最小的投入生產出來。再次，治理和NPM具有不同的哲學基礎。
NPM實質上是一個組織學說，建立在制度主義特別是公共選擇理論基礎上，其解釋角度和結論聚焦在組織結構。相反，治理更多的是建立在對國家與社會關系的理解上，“價值的權威性分配”是其最終目的，力圖解釋為什么政府這樣做、怎樣才能做得更好？這些都屬于政治學的范疇。最后，治理沒有如NPM一樣的意識形態標簽。NPM的理論淵源是公共選擇理論，而公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統自由主義，或是激進市場主義的價值理想”。［1］治理不一樣，它提出了政府應該做什么和怎樣做的問題，但它的答案并不是單方面的市場化改革。治理希望給與公共部門更多權力，迫使其與私營部門進行更多的合作安排，創造一個公共產品和服務的競爭性市場。
四、社會管理新模式：新公共管理運動和治理理論的匯合
【 正 文】
從本世紀70年代開始,曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久,并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政,遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰,其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活,其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難:政府財政危機,社會福利政策難以為繼,政府機構日趨龐大臃腫,效率低下,公眾對政府能力失去信心,“政府失敗”論開始占主導地位。
正是在這樣的歷史背景下,一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美兩國應運而生,并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同,新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整,或僅僅是為了降低行政管理的成本,減少行政費用開支,更重要的是,它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先,新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據,如從“理性人”(人的理性都是為自己的利益,都希望以最小的付出獲得最大利益)的假定中獲得績效管理的依據;從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向,提高服務效率、質量和有效性的依據;從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次,新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為,私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境,而不是韋伯所說的僵化的科層制;對產出和結果的高度重視(對私營部門來說,產出就意味著利潤,而在高度競爭的市場環境中,要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務,同時盡可能地降低成本),而不是只管投入,不重產出;人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制,而不是一經錄用,永久任職,等等?？傊?新公共管理認為,那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法,如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有,它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等,但它們都具有大體相同的特征。
首先,新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系,重新對政府職能及其與社會的關系進行定位:即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構,政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”,社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”,政府服務應以顧客為導向,應增強對社會公眾需要的響應力。近年來,英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等,就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。
其次,與傳統公共行政只計投入,不計產出不同,新公共管理更加重視政府活動的產出和結果,即重視提供公共服務的效率和質量,由此而重視賦予“一線經理和管理人員”(即中低級文官)以職、權、責,如在計劃和預算上,重視組織的戰略目標和長期計劃,強調對預算的“總量”控制,給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權,以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。
第三,與上一點緊密相聯,新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規,輕績效測定和評估的做法,主張放松嚴格的行政規制(即主要通過法規、制度控制),而實現嚴明的績效目標控制,即確定組織、個人的具體目標,并根據績效示標(performance indicator)對目標完成情況進行測量和評估,由此而產生了所謂的三E,即經濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。
第四,與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等)和競爭機制,取消公共服務供給的壟斷性,如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等,新公共管理認為,政府的主要職能固然是向社會提供服務,但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同,采取相應的供給方式。如圖所示:
市場狀況/憲法職責模式
附圖
1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內,同時也沒有其他競爭者,如國防,應由政府承擔。
2、雖屬憲法規定的政府職責,但同時有其他競爭者的存在,即其他非政府部門也在從事此項活動,如醫院,在這種情況下,政府并非一定要親自提供此項服務,而大可通過招標、合同出租等形式,將其出租給其他公營或私營部門,政府只要對其績效目標進行測定和評估,并提供相應的報酬,便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規定是政府的職責,而又存在著市場競爭者,如影視業,這時政府就完全可以不從事此項活動,而完全由私營部門承擔。
4、憲法既沒有規定是政府的職責,同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者,如高等院校,這時政府就應積極培育市場,鼓勵人們參與此項活動,以提高此項服務的效率、質量和有效性。
需要說明的是,上述只是典型的四種公共服務類型,在現實中,更多是介于這四種之間的混合型服務領域,因此,政府應根據具體情況,而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五,在看待文官與政務官的關系上,新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離,強調文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則;新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩,強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系,特別是對部分高級文官應實行政治任命,讓他們參與政策的制定過程,并承擔相應的責任,以保持他們的政治敏感性,因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通,因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標,而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的,這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程,其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時,他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外,文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策,一是任期優勢,事務有的任期長,而政務官隨政府更換任期短(美國政務官平均任期僅22個月)。二是專業知識優勢,這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工,而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上,而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢,政務官與事務官的比例嚴重失調,美國聯邦政府現有文官250萬,而政務官僅4000人左右,這使得“兩官”力量失去平衡,政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下,若硬性規定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力,只有正視行政機構和文官的政治功能,才能提高他們的自覺意識,即除了盡職盡責地執行政策外,更以主動的態度設計政策議程,并善用裁量權發展公共政策,使政策更加有效地解決社會問題。
第六,與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預,擴大公共部門規模不同,新公共管理主張對某些公營部門實行私有化,讓更多的私營部門參與公共服務的供給,即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是,許多新公共管理的擁護、支持者也認為,公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七,與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性,如以短期合同制取代常任制,實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
公共行政是指政府依法以一定的組織形式行使行政權力，管理公共事務，提供公共服務的活動［1］。從該含義可以看出，在公共行政管模式下，政府是公共行政領域的最主要主體與關注對象，政府行使行政權力的目的是管理公共事務，提供社會需求的公共服務，方式是通過權力的行使來實現。公共行政作為政府管理國家和社會事務的一種方式，有其產生和發展的歷史過程，公共行政學產生于西方國家，它最初是從工業化初期開始的，這一時期是指從18世紀80年代至19世紀70年代末將近一個世紀的時間。在這一階段，隨著資本主義經濟迅速發展，西方國家的政治生態發生了巨大的改變，人們普遍追求分權與法治，政治參與意識得到空前提高提高。在社會大環境的影響下，此時的公共行政奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的原則，政府只提供法律制度、公共秩序的維護等最基本的公共產品［1］。該時期由于資本主義國家還處于工業化的初期，社會成員的利益分化和國家經濟、管理事務還不是很復雜，在市場經濟自由競爭精神的感召下，政府來說給予了經濟發展的充分自由，政府自身的管理任務也相對較輕。從19世紀80年代至20世紀初，西方資本主義國家相繼完成了工業革命，隨著經濟的發展和交通條件的改善，城市化不斷加速推進，出現人口不斷向城市集中。隨著社會財富的壯大，資本主義國家階級矛盾出現。政府作為資產階級的利益代言人，必須在調整社會利益上做出一些努力。在歷史的推動下和現實社會的需要，公共行政學作為一門學科就應運而生了。公共行政學的產生可謂西方資本主義國家的“政府革命”，它在推動政府自身建設和調解社會矛盾上發揮了巨大作用。
(二)公共行政的基本特征
對于傳統公共行政特征的概括，理論界看法不一。B?蓋伊?彼德斯認為，傳統的公共行政的特征主要包括:(1)政治中立的公務員制度;(2)政府部門內部實行層級管理和規章制度式管理;(3)政府內部組織的永久性和穩定性;(4)制度化的公務員制度;(5)內部管理;(6)結果上的平等。［2］歐文休斯將傳統公共行政的特征概括為:行政部門處于政治領導的正式控制下，建立在官僚制的嚴格的等級制模式的基礎之上，由常任的、中立的和無個性特征的官員任職，只受到公共利益的激勵，不偏不倚地為任何政黨服務，不是修飾政策，而僅僅是執行被政治官員決定的政策。［3］據此，筆者認為傳統公共行政有以下特征:
1．政府的“一元”治理主體依據委托—人理論:“在現代市場經濟中，委托關系大量地表現為股份公司中資本所有者和企業最高決策者(董事會和總經理)之間的關系。但是，在如今，關系也不僅僅局限于這種領域，它可以‘存在于一切組織，一切合作性活動中，存在于企業的每一個管理層級上’。這說明，由私營部門管理產生而來的委托—理論可以被推廣到公共部門管理”。［4］因此，我們可以說政府與公民之間形成一種委托關系。所以說，政府對社會應該是一種責任而不是一種強制力量。我國封建小農經濟的社會經濟基礎，社會力量弱小，中央政府控制社會一切。計劃經濟體制下政府起資源配置的基礎性作用。直到現在我國政府的“一元”治理主體地位還沒有得到徹底地改變。
2．政府的“統治”角色政治學告訴我們，國家是階級統治的工具。在階級社會里，國家為了維護統治階級利益，實現國家職能，此所謂統治職能。國家在實行統治職能情況下，政府與公民之間形成的是一種“命令—服從”的關系。在“命令—服從”模式下，政府是法令的發出者，而做為社會主體的公民則處于服從狀態，這種服從是無限制的服從，是一種盲目的服從。雖然這種統治的政治社會可以使社會保持短期的穩定和局部利益平衡，但在政府統治角色定位下，缺少對社會基本的公共服務，政府的權利得不到監督。長此下去，政府的合法性也得不到保障。
3．“自上而下”的行政溝通機制政府形象的好壞在于政府的績效，也在于政府信息的傳播。從政治運行的宏觀系統來看，政策包括輸入和輸出兩個階段，這讓我們明白政策不是只靠行政自上而下的命令形式實施的，更需要輸出階段的公民意見的反饋。自上而下的行政命令是一種單向性的政府傳播，不利于在輸出階段收集公民對政府政策的意見和建議。在公共行政中，由于受“官本位”思想的影響和技術條件的限制，政府的行政命令即政府和社會的關系上缺少這種自下而上的意見收集渠道，從而造成了政府與社會與公民之間缺少互動?？梢哉f這是傳統社會的弊病，不利于政府與社會、政府與公民之間良好關系的形成。
二、公共管理的內涵
20世紀70年代以來，在經濟全球化和新科技革命的影響下，社會經濟生活發生了深刻的變化。同時，人們對政府及整個公共部門提出了新的要求。傳統的公共行政模式在理論和實踐上受到了質疑，新的公共管理便應運而生。對于公共管理的內涵，學術界并沒有形成比較一致的看法。有的人認為公共管理更偏重于宏觀政策分析，財務管理、人力資源管理等方面;有的認為公共管理更側重于效率、有效性和服務質量方面來關注政府施政的結果。以上兩種看法從不同的側面反映了公共管理的內涵。公共管理定義的確立可以說是與公共行政斗爭的過程，綜合學術界的一些看法，筆者比較傾向于:“公共管理是指政府及其他公共部門，為了適應社會經濟發展和滿足公眾的要求，對涉及公共利益的各種事物所實施的有效管理，這種管理強調適應外部環境變化，尋求政府與社會力量的互動，走向市場并向私營部門學習，注重管理效果與責任，強化政府的社會管理和公共服務職能”。［5］該定義清晰的反映了公共管理是滿足公眾需求變化的需要，區別與傳統公共行政的僵化體制;另外，也改變了傳統體制下社會經濟事務管理的一元體制，轉向了有更多社會力量參與的多元治理主體;同時，公共管理管理模式也體現了服務型政府和責任政府的具體要求。
三、公共管理范式下我國政府管理模式的轉變
公共管理概念的出現是鑒于社會發展變化的需要提出來的，它淡化了“行政”色彩，政府不再成為整個社會的主導，易于社會力量的發展壯大。
(一)從“管理主義”到“服務主義”
“為民眾提供‘無縫隙’服務。從權利行政轉變為服務行政，是當代行政改革的一個新趨勢。因為從本質上說，政府也是一個服務性‘產業’，是一個以國民為顧客又關系到國家興衰的服務性‘產業’”。［6］服務是現代政府的本質需求，服務型政府也是現代民主政府的表現。當今，建設服務型政府，提倡政府的主要職責、任務就是為了提供服務，這已成為世界的一種普遍的共識。關于服務，我國早就提出了全心全意為人民服務的口號，但事實上，長期以來，政府行政是以政府為中心的重管理，輕服務的控制型政府，真正有效的服務型政府并未建立起來。因此，建設服務型政府已成為當前改革的迫切性問題，服務型政府建設是社會主義市場經濟深入發展和適應WTO規則的需要，為建設服務型政府，政府的公務員首先樹立服務的觀念，扮演好人民公仆的角色，政府工作方式也要改進，簡化政府工作的服務流程，改革行政審批制度，加大對信息技術的利用力度，開展“政務超市”，“一站式行政服務中心”等為民眾提供快捷、便利的“無縫隙”服務，提高公民的滿意度。
(二)從政府“一元”主體到“多元”主體下的治理
【正文】
從本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此歸檔：公共管理論文推薦度：收藏本文日期：2006-3-612:22:00新公共管理：當代西方公共行政的新趨勢字體大小:小大新公共管理：當代西方公共行政的新趨勢
而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：
市場狀況／憲法職責模式
附圖
1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。
2、雖屬憲法規定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。
4、憲法既沒有規定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。
需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。
第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。
5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和。
7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。
盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。歸檔：公共管理論文推薦度：
、幾點啟示新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。[NextPage]
第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。
【參考文獻】
主要參閱書目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
全面理解、深入把握社會主義和諧社會的豐富內涵，需要從不同的學科視角進行深刻剖析。從公共政策角度看，社會主義和諧社會的基本特征是：政策合法化程度高；公共政策體現社會公正；公共政策體現利益平衡；公共政策保障弱者。每一個時代都有與時代環境相適應的公共管理模式，國家的公共管理制度只有不斷創新，才能符合時代和社會發展的需要。 改革開放以來，我國社會的整體變革對公共管理體制的改革創新提出了新的要求，從20世紀80年代以來我國一直在改革傳統的公共管理制度，取得了很大成績：初步遏制了政府機構不斷膨脹的勢頭；依據社會主義市場經濟的發展要求開始調整和轉變政府的職能，政企分開的基本格局已經形成；初步理順了政府部門之間職能交叉的局面；政府的行政程序正在
不斷簡化，行政行為正在不斷規范化；等等。但也應清醒地認識到，我國公共管理制度仍然不能完全適應經濟體制改革和社會發展的要求，需要不斷創新和發展。從構建社會主義和諧社會的角度看，如何創新公共管理政策，協調利益關系，消除不和諧音符，為和諧社會建設提供制度支撐，是擺在我們政府面前的嚴峻挑戰
一、 重新界定公共產品的范圍
從經濟學視角分析公共政策，公共產品是關鍵。對于公共產品的劃分和厘定，相關論述已是汗牛充棟。但公共產品并不是一成不變的，而是隨著社會經濟的發展在不停調整，尤其在轉型時期的中國。因而隨著社會經濟的快速發展，對公共產品也需要重新界定，以避免公共產品供給方面的"越位"、"缺位"和"錯位"現象。首先，一些傳統意義上的公共產品如今已屬于市場調節的范疇，如價格管理、工資管理等，因而應減少或取消公共政策的干預；其次，當前社會矛盾比較集中和突出的一些領域迫切需要公共產品的供給，如農村的基礎設施、社會保障、醫療服務等，如食品安全監管（傳統上，這方面的公共產品是監管食品衛生），煤礦安全生產監管，公共衛生防御體系，以及環境保護等；再次，也有一些領域的公共產品供
給存在"錯位"現象，如基礎教育、網吧管理等。
二、 定公平的和具有社會包容性的公共政策
公共管理和公共服務最大的特點之一就是其普遍性和非排他性；人們也往往把政府視為公平和正義的化身。公平和具有社會包容性的公共管理政策是由政府的性質和公共服務的性質所決定的。其基本的涵義在于，社會中的任何群體、任何個人都不應該被排除在公共管理和公共服務乃至整個社會的機制之外。具體而言，它意味著政府要維護和發展一切公民的基本權利，因為公民的基本權利是平等的；政府要盡可能地為公民基本權利的實現創造公平的機會，盡管每一個人掌握和利用機會的能力存在差異；政府在其行政行為中要平等地對待每一個人。重要的是，公平和具有社會包容性的公共管理，核心體現在政府對社會困難群體提
供的服務上。政府要擴大公共服務的受益面，保護困難群體的權利和利益，使其能夠享受到
基本的公共服務（如醫療健康、環境衛生、教育文化、住房、社會保障等），分享發展的成果
三、 政策訴求的表達機制
公共管理要從以機關為中心轉變到以公民為中心。公共部門和公共管理者要以保障公民的基本權利、促進公民權利的實現為要務，傾聽公民的呼聲，為公民的參與、訴愿和救濟提供必要的途徑。公共管理者要經常思考這樣的問題：誰是我們的服務對象？他們對政府機關所提供的信息和服務有什么要求？如何做才能滿足公民合法的期待和要求？我們是否為公民提供了方便、快捷、滿意的服務？政府的施政是否以公民的利益和公共的利益為出發點？公民對政府所提供的服務是否有選擇權？我們是否為公民權利的保障提供了救濟的途徑？等等。政策訴求的表達是政策合法化的重要過程，也是現代政治體系的民主要求。健全的政策訴求表達機制不僅使所有社會主體有機會向政策主體表述對問題的關切和各自觀點，而且能產生訴求表達的互動效應。當前我國的政策訴求表達機制亟需梳理：第一，繼續深化政策制定的民主參與。雖然關于政策制定在效率和公平方面的爭論甚多，但從公共政策的可持續性角度看，二者并不矛盾。聽政會制度作為現代政府治理的一種重要工具，在我國的某些政策領域已被采用。但從總體上說，完全發揮聽政會制度的效用，取決于公共權威能否真正地、快速地和盡早地舉辦聽政會。第二，充分發揮現代信息技術的作用。現代信息技術不僅給公共政策的傳導帶來了便利，也給公眾參與政策過程提供了新的手段。政府應完善電子政務和政府網站，使社會主體的政策訴求不僅可以快速地表達，而且能與政府在政策訴求上進行互動溝通。第三，堅定從過程上公開政策的取向。政務公開實施近二十年來，公共政策在內容和規則方面的公開都已逐步展開并不斷深化，但在過程上公開卻始終相對滯后。而公共政策的裁量權設計往往又使政策在實施過程中容易出現"走樣"或"腸梗阻"現象。因而必須堅
程公開的理念和取向，通過民主旁聽等形式使整個政策向社會主體公開。
四、 理性應對利益集團的參與
有關利益集團的描述是西方公共政策學的重要內容，在中國的研究卻是這一兩年的事，這主要是因為我國的特殊社會情況。在市場化改革逐步深入之時，利益集團及其對公共政策的廣泛滲入是我國公共權威必須正視的客觀事實。在公共政策領域，利益集團以影響政策取向為宗旨，有社團型、機構型、非正式型等類別。對于利益集團，國外的經驗證明，公共權威首先必須正視其存在，其次必須引導其合法的政策參與活動，控制和約束其非法的政策參與活動，再次在接收其政策訴求之時必須提高甄別能力以及協調能力。
五、 完善社會政策
社會政策，顧名思義是具有社會性的政策，它以增進社會整合、促進社會進步為目標，集中于促進社會生活福利和協調發展的各方面，包括社會保險，社會救助，醫療衛生服務，房屋政策，教育政策，老人、青少年、婦女兒童的福利，社區與非營利組織發展等等。社會政策起源于工業社會初期的社會管理實踐。社會政策雖然屬于公共政策的范疇，但有滿足社會主體多層次需要的多元性，也有集中于"公平"和"權利"的本質屬性，因而是和諧社會中不可缺少的公共政策成分。由于歷史的原因，我國過去只有政治政策和經濟政策，少有從社會性角度考慮和制定的社會政策。完善社會政策，首先要使社會政策集中在政府關注的公共福利活動方面，實現社會引導以保障滿足社會需求這一社會傳統上；其次，要把社會政策從傳統行政中釋放出來，但是其主要努力方向是強化經濟政策和經濟機制的自發作用；再次，轉向需求的社會合作機制，即政府、企業與社會部門之間需要建立一種合作互動的良性關系
以緩解社會矛盾，適應日益多樣化的社會需求。
參考文獻
