時間：2023-12-20 15:08:34
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昨天上午,昆山法院召開環境保護案件審判情況新聞會,了全市環境保護審判七大典型案例,這在蘇州地區尚屬首次。
昆山法院自2013年11月11日成立環境保護合議庭至今,共受理環境保護案件13起,目前已審結8起。此次的環境保護審判七大典型案例包括張某、林某、朱某污染環境案;顏某、潘某、沈某非法狩獵案;原告郭某訴被告昆山某路橋公司環境污染侵權糾紛案;原告王某不服被告昆山市環境保護局行政許可案;市環境保護局對昆山某五金公司行政處罰申請強制執行案;市環境保護局對昆山某工藝品公司行政處罰申請強制執行案;太倉市漁政監督大隊對姜某行政處罰申請強制執行案。
一直以來,環境污染案件呈現出致害潛伏、損害廣泛等特點,雖然法院對該類案件的審理也呈現出專業化、集中化趨勢,然而在具體案件的審理過程中有時損害后果很難確定,當事人對評估鑒定機構出具的評估鑒定報告提出異議較多,法院依然面臨事實難認定,進而引發執行難等突出問題?！斑@就要求審理環境污染案件的法官具備相應的專業知識,必要時還要組織專家審判團,介入案件審理與判定,發揮專業技能?！?昆山法院環境保護合議庭審判長李詩茵說。
針對環境保護案件存在的諸多問題,2013年11月份,江蘇省法院系統全面推行環境保護案件的“三審合一”集中審判工作。昆山法院成立環境保護合議庭,以行政審判庭庭長為審判長,刑事審判庭、民事審判庭、行政審判庭各抽調一名業務骨干為合議庭成員,打造了一支政治強、業務精、素質高的專業化審判團隊,管轄范圍覆蓋昆山市和太倉市。
昨天上午,昆山法院召開環境保護案件審判情況新聞會,了全市環境保護審判七大典型案例,這在蘇州地區尚屬首次。
昆山法院自2013年11月11日成立環境保護合議庭至今,共受理環境保護案件13起,目前已審結8起。此次的環境保護審判七大典型案例包括張某、林某、朱某污染環境案;顏某、潘某、沈某非法狩獵案;原告郭某訴被告昆山某路橋公司環境污染侵權糾紛案;原告王某不服被告昆山市環境保護局行政許可案;市環境保護局對昆山某五金公司行政處罰申請強制執行案;市環境保護局對昆山某工藝品公司行政處罰申請強制執行案;太倉市漁政監督大隊對姜某行政處罰申請強制執行案。
一直以來,環境污染案件呈現出致害潛伏、損害廣泛等特點,雖然法院對該類案件的審理也呈現出專業化、集中化趨勢,然而在具體案件的審理過程中有時損害后果很難確定,當事人對評估鑒定機構出具的評估鑒定報告提出異議較多,法院依然面臨事實難認定,進而引發執行難等突出問題?！斑@就要求審理環境污染案件的法官具備相應的專業知識,必要時還要組織專家審判團,介入案件審理與判定,發揮專業技能。” 昆山法院環境保護合議庭審判長李詩茵說。
針對環境保護案件存在的諸多問題,2013年11月份,江蘇省法院系統全面推行環境保護案件的“三審合一”集中審判工作。昆山法院成立環境保護合議庭,以行政審判庭庭長為審判長,刑事審判庭、民事審判庭、行政審判庭各抽調一名業務骨干為合議庭成員,打造了一支政治強、業務精、素質高的專業化審判團隊,管轄范圍覆蓋昆山市和太倉市。
二、環境侵權受益人承擔責任案件的判決理由以及責任分配
法院進行任何裁判都需要對其判決結果進行證成和推理，推理過程必須有足夠的法律依據，否則其判決結果不能使人信服，尤其是作為典型的成文法國家，我國要按照現有的成文法規范進行裁判。在法院判決受益人承擔相關責任的8次判決中，法院給出的判決理由。我國法院判決書中案件的推理過程以及論證過程都很簡單。本文所涉及的環境侵權案件也是如此，而且法院對受益人是否應承擔責任的論證較之行為人的論證更加簡略，有的甚至只用一兩句話概括。但是，從法院所做的并不是十分詳細的判決理由來看，不論是受益人有過錯，還是基于受益人所處的法律地位，乃至法院認定受益人與行為人是共同行為人或者受益人對污染的發生有防治義務，其背后都蘊含著“有義務即有責任”的法理。當然，具體到個案中其義務的表現形式多種多樣，需要單個分析。例如，在租賃法律關系中，一般情況下出租方的主要權利是收取租金，主要義務是將符合要求的租賃物交給承租人。出租方只有在交付不合格的租賃物給承租人致人損害，或者明知承租人要從事違法行為還將租賃物交付與對方時，是有義務防止損害的發生的，或者損害發生后需要承擔相應責任。在發包與承包關系中，義務主要表現為發包人對承包人相應資質的認定，如果發包人將工程承包給不具備一定資質的承包人，那么在承包人致人損害時發包商則難逃其咎。正如前文所述，在受益人不承擔責任的9次判決中，理由除了受益人通過與受害人達成損害賠償協議免責，受益人不構成環境侵權外；法院還基于受益人與行為人之間的法律關系合法，受益人對環境侵權行為的發生不存在義務，以及受益人與損害的發生之間沒有因果關系等原因判決受益人不承擔責任，見表2。與受益人承擔相應責任不同，判決受益人不承擔責任的原因似乎更側重于否認對“受益人與損害之間有無直接因果關系”的認定。但在司法實踐中，此種因果關系的認定與環境侵權中行為人舉證不存在因果關系大有不同。在法院判決受益人承擔相應責任的8次判決中，受益人承擔連帶責任為5次，承擔內部的按份責任為3次。由此可知，一般情況下，環境侵權案件法院會判決受益人承擔連帶責任，以更好地保證受害人得到賠償。在一定情況下也會根據行為人與受益人之間的過錯程度判決受益人承擔與之相適應的責任，但是這種按份責任只是行為人與受益人之間內部的按份責任，對外還要承擔連帶責任。因此為了保證受害人得到更好的賠償，如果沒有特殊情況，法院一般都會判決受益人承擔連帶責任。
三、環境侵權受益人承擔責任案件當事人法律關系及分布領域
與受益人相關的7件案件中，發包與承包關系的有3件、租賃關系有4件、買賣合同關系1件、無名合同關系1件，從中可以看出與受益人相關的案件多發生在發包關系與租賃關系當中。當然，正如前文所述，由于此種研究方法的局限性，有些案例可能沒有納入到研究范圍或者現實中的其他案例并沒有通過訴訟的方式解決。在本文的研究范圍內，發包關系與租賃關系仍然占了絕大多數，作為受益人的發包人或者出租人在承包人或者租賃人進行環境污染時承擔環境侵權責任的可能性更高一些。因此發包人或者出租人在發包或者出租時，需要對可能承擔的責任進行考慮，可以在簽訂發包或者租賃合同時就環境侵權責任的承擔與合同的相對方進行約定，或者在發生污染后與受害者私下達成補償協議等方式來減輕自己的責任。與受益人相關的7件案件中，有4件屬于噪聲污染、1件屬于大氣污染、2件為水污染。判決受益人承擔責任的環境污染侵權案件在噪聲污染領域更容易發生，究其原因可能和噪聲污染的特點有關。噪聲污染具有暫時性，它不像大氣污染、水污染那樣容易在環境中積累，對受害人來說舉證行為人的過錯較為困難，此時出于對訴訟策略的考量，尋找侵權過程中的受益人相對比較簡單，因此噪聲污染類案件出現了受害人把受益人列作被告的情況。然而，受益人認為自己并不是環境污染的直接行為人，不應承擔侵權責任，因此糾紛發生后即使法院作出相應一審判決，雙方當事人仍會對判決結果不滿意從而進行上訴。
在某種程度上，環境問題是追求利益與保護環境二者的博弈。在強烈的經濟發展沖動之下，一些地方拱手讓出綠水青山，為追求財政收入、追求經濟效益而犧牲了環境。與此同時，公眾的需求從“要生活”提高到“要生態”，植根于權利敏感的環境焦慮，也放大了環境問題。這是典型的“發展起來以后的問題”，也是典型的發展路徑選擇問題。
既然是博弈，就難免有兩難。比如，對于中西部后發地區，是在承接產業轉移的同時承接污染，還是與發達地區比拼“低污染產業”？內蒙古某縣新建企業違法排污形成“污水湖”，沿?；て髽I在安徽“轉移”排放廢料污染土壤……現實中很多地方顯然更愿意選擇前者。顯然，我們既不能“守著金飯碗討飯吃”，也不能“吃子孫飯、斷子孫路”。這樣的“既不……也不……”，提出了發展中的深刻考題，必須找到利益與環境“兩難博弈”中的平衡點，妥善處理經濟發展與環境容量之間的關系，既要青山綠水，又要殷實富足。
一、 問題的提出
隨著人類社會生產力的迅猛發展，特別是自工業革命以來，科學技術的飛速發展給人類社會帶來了巨大的物質財富，但同時，由此而造成的環境問題也日益嚴重，于是環境污染問題成了近年來全球普遍關注的熱門問題。環境問題是指因自然變化或人類活動而引起的環境破壞和環境質量變化，以及由此給人類的生存和發展帶來的不利影響。[1]環境問題最主要的就是常說的環境污染。環境污染是指由于人的原因致使環境發生化學、物理或生物學等方面的不良變化而影響人類生存的現象。[2]其實自從人類進入文明時代以來，環境污染就一直是難以解決的社會問題。特別是近現代以來，科學技術的發展使環境污染出現了許多新的形式，如噪音污染、電磁輻射污染等。本文擬從下面一個案例入手，探討人們生活別是在城市生活中日益引起人們重視的一種新的污染形式-光污染，進而分析光污染侵權損害的有關問題。
由于不堪忍受對面高樓玻璃幕墻的反射光每天長達十余小時的照射，家住歷下區武庫街的一居民以“光污染”為由，將山東華能大廈有限責任公司告上了法庭。原告李某系濟南市歷下區武庫街17號院內的一戶居民，被告華能大廈則位于泉城路17號，原被告相距近百米。1996年，22層的華能大廈建成竣工。原告訴稱：由于華能大廈的玻璃幕墻及樓頂的金屬球的反光從原告的后窗直射進屋，一天14個小時的光照導致室內溫度過高，不但使人根本無法休息，而且讓原告及其老伴的高血壓、心臟病等病情加重，先后花去醫療費2000多元。為了降溫，原告家里的電風扇從早到晚地吹，近幾年來，已相繼燒壞了3臺電扇，落地扇也修過兩次。為此原告要求被告立即停止侵權，排除防礙，并賠償經濟及精神損失共計28000元。但華能大廈認為，自己不應對此承擔任何責任。因為大廈是按規范要求設計建設的，該大廈與原告住房相距百米，其反光不會對人體及財物造成任何損壞；且原告所說的“光污染”，目前沒有法律規定，其訴訟請求于法無據。受理后，歷下區法院即對該案進行了審理。審理中法院查實，被告華能大廈頂部的兩個金屬裝飾球確實存在反光現象。但目前我國法律沒有有關光污染的規定，因此，華能大廈頂部金屬裝飾球的反光現象是否達到光污染標準，應當承擔什么責任，由于沒有法律依據而無法定論，且原告不能證明其病情加重及財產損失與反光現象之間存在必然聯系。因此，原告要求被告停止侵害、排除妨礙、賠償經濟及精神損失的要求，法院不予支持。一審宣判后，原被告雙方均未提出上訴。[3]
至此，這起“光污染”侵權損害案件因為我國沒有“光污染”的相關規定而以原告敗訴而結束。那么，光照是否能構成環境污染侵權呢？“光污染”侵權的構成要件又如何呢？我們不妨從外國立法例中加以研究分析。
二、 國外有關立法及理論探討
1、 德國立法-不可量物侵害制度
從歷史上看，對于他人土地權利之享有或使用而發生排他害（亦即妨害）的情形，德國自中世紀開始即以概括性名詞“Immission”稱之，進而形成為獨立的“Immission”制度。大約于13世紀，該制度開始成為德國法制上的一項重要制度，并受到相當重視。[4]所謂“Immission”制度，一般被理解為“不可量物侵害”制度。德國對于光污染沒有做明文規定，但其不可量物侵害制度實際上包含了光污染這種侵權類型。
對于不可量物侵害制度，德國現行民法典有明文規定。其民法典906條規定：不可稱量的物質的侵入：（1）土地的所有人，以干涉不侵害或只是非重大侵害對其土地的使用為限，不得禁止煤氣、蒸汽、氣味、煙氣、煤炱、熱氣、噪聲、震動和來自他人土地的類似干涉的侵入。依法律或行政法規確定和估價的干涉不超過在此種規定中規定的極限值或標準值的，通常為非重大侵害。對于在依《聯邦公害防治法》第48條的，并且能夠反映技術發展水平的一般行政規定的數值，適用相同規定。（2）在重大侵害為因按當地通行的使用方法使用他人土地而引起，并且不能通過在經濟上可以要求此種使用人采取的措施加以阻止的限度內，適用相同規定。所有人依此應容忍干涉的，在干涉對按當地通行的使用方法使用其土地或對其收益所造成的侵害超過可以要求的限度時，可以向他人土地的使用人請求適當的金錢補償。[5]
由此可見，德國民法典對不可量物侵害指的是煤氣、蒸汽、氣味、煙氣、煤炱、熱氣、噪聲、震動七種及來自他人土地的類似干涉的侵入。至于“類似干涉的侵入”，依其司法判例看大致包括下述物質所生侵入：塵埃、砂、采石之粉、灰、火花、濕氣、真菌類、雪、銃彈、電流、落葉及“光的有意圖之侵入”。此外，僅有較小體積且其侵入之防止成為困難的某些動物，如蜜蜂、鳩、耗子所生侵入亦包括在內。[6]
對于德國的不可量物侵害制度，可以說其民法典第906條已規定的相當詳盡可行，對七種典型的不可量物侵害作了列舉式規定，而對于那些不典型的不可量物侵害，以及隨著社會生產力、科技的發展而新出現的不可量物侵害全部包括在“類似干涉的侵入”之中。對這些“類似”侵入，不可能作完全詳盡的列舉式規定，因為這些侵入具體包括哪些種類很難確定，而且隨著科學技術的發展，人類生活水平的提高，人類對生活環境要求的提高，會產生出許多新的不可量物侵害類型，作此“類似干涉的侵入”的立法規定符合社會實際，體現了法律的靈活性，同時賦予法官以自由裁量權，在司法實踐中以判例的方式確定“類似干涉的侵入”的具體類型，有利于實現立法的目的。正是因為有此“類似干涉的侵入”的規定，且由法官以判例的方式確定了諸多種類的“類似侵入”，如電流及“光的有意圖的侵入”等，才真正完善了不可量物侵害制度。而且，隨著社會的繼續發展，不可量物侵害所包含的范圍仍會不斷擴大，因為科技的發展給人類帶來巨大物質財富和方便的同時，也可能給人類帶來新的“不可量物侵害”類型。
參照德國立法及判例可發現，德國對不可量物侵害的規定并不是固定不變的，而是根據實際情況進行確認，例如在其司法判例中就確認“光的有意圖之侵入”構成不可量物的干涉侵入，對被侵入方構成侵權，這實際上就是對他方生活環境的侵權，是環境侵權。從某種意義上講，“光的有意圖之侵入”就是對環境的一種污染，因為它造成了人們生活質量的下降，影響了人們的正常生活，干擾了人們正常的生活環境，是一種新的環境污染類型（相對于傳統的環境污染類型而言，如廢氣、廢水、廢渣等）。當然，若僅是輕微的光的侵入就不認為是侵權，因為被侵入方負有一定的容忍義務，即有一定的容忍限度，如何來確定這一限度應由法官自由裁量。
2、 法國立法-近鄰妨害制度
在民法立法上，法國民法典并未象德國民法典那樣就不可量物之侵害問題設置特別規定。對于社會生活中的近鄰妨害如煙霧、音響、震動、聲、光、電、熱、輻射、粉塵等不可量物侵入鄰地造成干擾性妨害，對于鄰地之日照、通風、電波障害（電波干擾），以及因挖掘、排水致鄰人侵害等，法國民法典并未作出規定，而是將其納入“近鄰妨害制度”之中，因為，法國長期以來的司法判例與學說理論經過不斷的探索與積極的討論，以至于時至今日，基于判例形成、學說構筑的近鄰妨害制度已成為一種較為成熟的定型的制度，實現并積極發揮著與德國法的不可量物侵害制度同樣的調整功能。[7]當然，法國的近鄰妨害制度與德國的不可量物侵害制度在法律要件及法律構成上有所不同。
由于法國的近鄰妨害制度主要是由司法判例與學說構筑而成，因而更具有靈活性，能隨著社會的發展，根據實際的需要而及時確立各種類型的“近鄰妨害”侵權類型。從其判例來看，其近鄰妨害侵權不僅包括實物侵權（粉塵、落葉侵害、光害、煤、煙、噪音等，這類似于德國的不可量物侵害），還包括觀念侵害（如家之營業等）。對于光侵害，法國也是以判例的方式予以確認，其典型判例為：
Pairs 24 mars 1936，Graz.pal. 1936.1.757
Y機動車公司在與鄰地相接近的境界處安裝了一個霓虹燈廣告招牌（一共6個字，招牌本體與地面垂直，霓虹燈發出的光成橙色，分外耀眼）。亦正是因此，其鄰地之居住者X1等，每每在該招牌的霓虹燈被接通電源之時起，即必須馬上把窗簾等遮蔽物拉上。同時，因在窗戶旁邊有如此強烈的光，致使在窗戶旁邊進行工作及居住都成問題（尤其是三、四層之住戶遭受的損失更大）。為此，X1等提起訴訟（其提出的請求事項不明）。控訴院維持原審判決，指出，以霓虹燈作廣告活動，即使其與國家的有關公共道路之行政規則相和，也不得對近鄰不動產的居住者之平穩生活與他們日常進行的通常的業務活動施予重大妨害。因此令Y撤去其霓虹燈廣告招牌（于判決后1個月內完成），并賠償損失（25000法郎）。[8]
從法國立法及司法判例來看，對光的侵害也認定為是近鄰妨害侵權的一種類型，是屬于相鄰關系的范疇。
3、瑞典的《環境保護法》
瑞典由于地處北歐，環境優美，國民對環境污染也相當關注。與此相應，該國《環境保護法》（1969年第387號，1995年修訂）詳細列舉了眾多造成環境污染的情形，其中就有光污染。該法第一條規定：本法適用于：3、（1、2兩款本文略）以可能造成大氣污染、噪聲、震動、光污染或其他類似方式干擾周圍環境的方式對土地、建筑物或設施的使用，但暫時性干擾除外。[9]可見，瑞典對光污染這種造成環境污染的情形在立法中作了明確規定，這在各國立法中是比較少見的。
綜合國外各國的有關立法及司法判例可以發現，對于光污染這一侵權類型，雖然大多數國家沒有在立法中明文規定（當然，瑞典作了明文規定），但從各國的司法判例來看，對于光污染這種侵權形式都作了確認，有的認為它是相鄰關系侵權之一種（如法國），有的認為它就是一種環境污染（如瑞典）。其實，雖然德國、法國等國家沒有將“光的侵入”規定為一種環境污染形式，但是歸根結底，“光的有意圖的侵入”（即因人為因素非自然地侵入他方），實際就是侵害了他人享有舒適生活的環境權，因為大氣、水、日照、通風等自然環境是人類的共有財產，各個人都享有在良好的自然環境中享受舒適生活的所謂環境權。如果因為人為因素（如新建筑物反光、新增發光設施等）而使光（包括日光及各種燈光光線）侵入他方，實際上就是干擾了他方工作、學習、生活的生活環境，影響了他人的正常生活、工作，有可能給他方造成財產甚至是人身上的損害，這種損害實際上就是通過改變環境因素，使他方的環境發生某些變化而發生的，因此，應當視為一種環境污染侵權。
三、 我國立法的有關規定
1、 憲法
憲法第26條規定：國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。
憲法的這條規定實際上是賦予了公民享有舒適環境的環境權，任何影響他人生活環境和生態環境的行為都構成侵權，都應當被禁止。但憲法對哪些行為、現象屬于侵權并未作出規定，這就需要其他法律法規予以確認。
2、 民法通則
民法通則第83條規定：不動產的相鄰各方，應當按照有利生產、方便生活、團結互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通風、采光等方面的相鄰關系，給相鄰方造成妨礙或者損失的，應當停止侵害，排除防礙，賠償損失。
民法通則的這條規定是規范相鄰關系的，這與法國的近鄰妨害制度是類似的。依現今通行的說法，該條規定并不適用于“光的侵入”這種侵權形式，因為防礙“采光”都被解釋為影響（一般是阻止）他方正常采光（一般指自然陽光），對于這種“光的侵入”情形，如本文開頭案例中所指的情形及其他燈光的人為侵入等，似乎不是本條立法的規范范圍。但是作為處理相鄰關系的基本條款，僅僅作這種字面的狹義解釋，也未免不符和社會發展的實際。因為隨著社會的發展，相鄰關系的侵權類型也在日漸增多，而且該條文在列舉了截水、排水、通風、采光之后又加上“等方面”的相鄰關系，這也類似于德國民法典906條之中的“類似干涉的侵入”。至于“等方面”具體應包括哪些方面，應當隨著社會的發展、人們思想觀念認識的不斷變化，在司法實踐中作出具體的判斷，也就是應當賦予法官以自由裁量權來判斷哪些情況還會構成侵害相鄰關系的侵權類型，這樣的話，本文開頭所舉的案例似乎也有適用該條文的余地。
3、 環境保護法
環境保護法第24條規定：產生環境污染和其他公害的單位，必須把環境保護工作納入計劃，建立環境保護責任制度，采取有效措施，防治在生產或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及噪聲、振動、電磁波輻射等對環境的污染和危害。
這條規定是我國進行環境污染侵權認定的最基本的條款。本條列舉了廢氣、廢水等眾多的環境污染類型，但是對“光的有意圖的侵入”是否是一種環境污染也未作出明文規定。但是根據環境保護法的立法精神，“光的有意圖侵入”應該構成環境污染，因為光的有意圖的侵入是因為人的活動而引起的，它能引起環境質量的下降，如溫度的升高，光線過于強烈而影響視覺等，這些都影響了人們的正常生活，所以“光的有意圖的侵入”與其他污染形式一樣是一種環境污染，構成侵權，當然輕微的情況下可不認為構成侵權。
4、 中國物權法草案建議稿
本草案建議稿第134條規定：不可稱量物侵入的禁止：土地所有人或使用人，于他人的土地、建筑物或其他工作物有煤氣、蒸汽、熱氣、臭氣、煙氣、灰屑、喧囂、無線電波、光、振動及其他相類者侵入時，有權予以禁止。但其侵入輕微，或按土地、建筑物或其他工作物形狀、地方習慣認為相當的除外。[10]
該條實際上是仿照德國民法典第906條加以發展完善而制定的。不可量物侵入的禁止實質上是保護居家安寧和生活環境，其立法目的是保護環境，所以說不可稱量物侵入這種侵權類型實際上侵害的是環境權，這些侵權類型實質上是基于物權（所有權）的環境侵權。如果是僅僅是禁止不可稱量物的侵入，則可依據該條文予以請求禁止。但如果這種侵入給他人造成財產、甚至是人身損害，僅僅依據該條文予以禁止似乎還不夠，除禁止外，還應當請求損害賠償，這時的侵權損害就應當歸于環境侵權。將不可量物侵入侵權類型歸為環境污染侵權，更有利于維護受害方的合法權益。
該條文明確列舉了“光”這種侵入形式，對于光侵入既可以基于物權（所有權）要求予以禁止，同時也可以基于環境侵權要求侵權賠償。
5、 有關地方法規
《山東省環境保護條例》第10條規定：“城市人民政府應當根據國家環境綜合整治定量考核指標，制定本區域環境綜合整治目標和措施，加強對廢水、廢氣、粉塵、固體廢物、噪聲和光污染的防治”；《珠海市環境保護條例》第32條規定：“產生廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及振動、電磁波輻射、光污染等對環境有污染和危害的企業、事業單位和個體工商戶，必須建立環境保護責任制，采取有效措施，防治環境污染”；《廈門市建筑外墻裝飾管理暫行規定》第14條規定：“對周圍環境會產生光照污染的玻璃幕墻或金屬幕墻，應采用低輻射等鍍膜或非拋光金屬板，不得采用鏡面玻璃或金屬板等材料。”
可見，諸多地方法規對光污染這種環境污染類型已作了明確的規定，這實際上是依據憲法及有關民法、環境法等的立法目的及宗旨，針對實際情況及社會的發展在不違背法律的前提下，對相關法律及時作出的補充性地方規章?？梢哉f這些地方規章符合社會的發展需要，體現了有關環境法方面的立法方向，在司法實踐中具有積極的意義。
綜合以上我國的立法可見，對“光侵入”這種侵權形式，我國的現行立法雖無明文規定，但根據立法精神、目的及學理解釋，光污染侵權損害這一侵權類型實際上已經包括在有關立法之中，特別是許多地方規定已作出了明確規定。對于光污染侵權，可以根據民法通則的相鄰關系的規定請求予以禁止并請求賠償，也可將其作為一種環境污染根據有關環境保護法規予以禁止并請求賠償。特別是即將制定的物權法可能對此問題作出更詳細的規定，但物權法是基于所有權來規范光的有意圖侵入，更重要的是應當在環境立法中將其確認為一種環境污染形式，同時納入環保法的范圍，以保護當事人及整個社會的利益，維護生活環境和生態環境。
四、 光污染侵權的構成要件
光的有意圖的侵入作為一種環境污染侵權，其構成要件與一般的環境侵權相類似，主要有以下幾項：
1、 必須有因光的侵入而污染環境的行為
也就是說，光的侵入使環境發生了變化，如溫度的明顯上升，影響視覺等，從而降低了環境質量，改變了原先的生活環境，影響了被侵入方的正常生活，降低了被侵入方的生活舒適度，如本文所舉案例中原告房屋內溫度明顯上升等現象。
2、 必須是人為因素而造成光的侵入
造成光污染必須是人為改變光的自然狀態，如新建建筑物玻璃幕墻反光以及設置各種燈飾等。這些情況下，光經過了人的活動而改變了其原來的狀態。若僅僅是天然的陽光等，而且未經過人為的反射等活動來改變其自然狀態，則不存在光污染問題。
3、 必須超過一定的限度
并不是只要有因人為活動而造成光的侵入就會產生光污染侵權。作為環境污染的一種，只有超過一定的限度方可構成光污染，也就是被侵入方負有一定的容忍義務，輕微的光侵入并不構成光污染侵權。那么如何來確定這一限度呢，立法中可以確定一定的判斷標準，并賦予法官以自由裁量權根據個案的具體情況予以判斷。
4、 要有一定的損害事實
這種損害包括財產損害（包括直接和間接的財產損害），但更重要的是人的精神損害。因為光的侵入影響了他人的正常生活，降低了生活的舒適度，給人的身心帶來了極大的損傷，影響了工作、學習和生活，所以光污染最關鍵的在于造成精神損害。
5、 侵權行為與損害事實之間有因果關系
也就是說，光污染行為與損害事實之間具有關聯性，即光污染行為直接或間接造成了損害事實。沒有因果關系，則不存在光污染侵權問題。
五、 光污染侵權損害賠償的舉證責任
對光污染侵權損害賠償的舉證責任問題，應當參照一般環境侵權的舉證原則，即由受害方舉證存在光污染侵權事實以及所遭受的損失，只要對方不能證明這種光污染事實是自然形成的，或是污染行為與損害事實之間不存在因果關系，或者這種污染行為顯著很輕微，就應當承擔停止侵權并賠償的責任。
小 結：
隨著社會的發展，人們對生活環境看得越來越重要，光污染也被人們逐漸重視起來，不管現行立法對此是否作出明文規定，司法實踐中都應當根據有關法律、法規及立法精神對此種侵權形式予以認定，以維護當事人的合法權益，改善人們的生活環境，從而維護和改善整個人類的生活環境和生態環境。
參考文獻
[1] 呂忠梅。環境法新視野[M].北京：中國政法大學出版社，2000.5 15。
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1 突發性環境污染事故的應急監測標準體系
在應急監測標準體系當中，所涵蓋的內容諸多，比較典型的有應急監測的預案編制導則、方法規范及設備維護導則等等?，F階段，國內應急監測機制尚未成熟，所以，通常都是將實驗室監測標準體系的要求作為參考，或者是按照環保部門的標準[1]。其中，在應急監測方面，一般是根據儀器說明書或者是儀器配套分析方法作為指導，所以，不僅缺乏完善的方法規定，而且質量保障措施不到位，難以確保數據質量。當前，環保部門已經提高了對這一問題的重視程度，希望通過“水專項”來實現應急監測標準體系的創新并嚴格規范。
2 突發性環境污染事故的應急監測技術方法
近年來，環境污染事故的發生頻率不斷提高，所以，對于監測技術的需求更加迫切，必須要進一步發展應急監測分析技術?，F階段，在現場應急監測過程中，比較常使用的技術有以下六種：
第一，檢測管技術。其中，水質檢測管與氣體檢測管都是該技術的重要組成。
第二，試劑盒技術。在該技術當中，最典型的有化學顯色試劑盒與微生物試劑盒，此外還包括了免疫試劑盒。
第三，便攜式光譜儀技術，比較有代表性的就是紫外-可見吸收技術。
第四，便攜式的電化學儀技術，其中，便攜式溶出伏安儀技術是最常見到的。
第五，便攜式色譜與質譜儀技術。
第六，便攜式的輻射儀技術。
而吳海等人對芬蘭一公司所生產的予以合理運用，并對某工廠的氣體泄漏物進行了全面監測，在其中監測出大量的與等氣體。另外，郁建橋等人對德國一公司生產的傅里葉變換紅外光譜儀進行了運用，對水中的有機物予以直接測定，并且對有機物進行判斷，為膽固醇、醇等混合物[2]。通過對型號為的便攜式紅外氣體分析儀的使用，在線分析了多種有害氣體，而分析的時間不到五分鐘，能夠將中毒現場中的有害氣體全部監測出來。這種便攜式生物綜合毒性監測技術對發光細菌監測技術進行了合理地運用，并且在有機物、農藥類以及重金屬類當中可對對發光菌的新陳代謝進行有效地抑制，最終削弱光能，對毒性的強度予以實時監測。如果毒性越強，那么發光抑制的也會更加厲害。這種技術被廣泛應用在監測環境廢水當中。
3 突發性環境污染事故的應急O測質控技術
所謂的應急監測質控技術機制，具體指的就是針對應急監測過程所開展的質量管理工作。其中，主要涵蓋了確保應急監測數據可靠準確的所有活動與措施，可以為事故處理決策部門提供更加精準的監測信息數據。當前，應急監測質控技術也通常將實驗室質量控制體系管理作為參考，而不同地區的應急監測部門也始終根據自身經驗對應急監測質量進行管理，國家應急監測的標準與規范嚴重缺失。與環境保護檢測中心的應急監測質量工作經驗相結合，提出應急監測質量保證機制構成與運行的保證措施，要求要增強對應急監管質量保證工作的重視程度，特別是日常工作，需要定期演習應急監測并深入分析案例，為應急監測工作的開展奠定基礎，確保所獲取的應急監測數據更加準確與可靠，更具時效性與代表性。另外，張強等人針對應急監測工作個環節，以日常質量保障與現場質量管理這兩個角度開展了應急質量管理的工作，有效強化了環境應急監測數據的可靠性與準確性[3]。
4 突發性環境污染事故的應急決策系統
將網絡通訊技術與GIS分析技術作為重要基礎所發展起來的應急決策系統屬于區域性的環境污染事故應急與預警系統，一定程度上為突發性環境事故的指揮處理及應急監測奠定了堅實的技術與決策基礎。其中，應急決策系統當中所涵蓋的內容主要包括，環境污染事故應急監測與污染物的處置技術等若干系統。張子凡等人將城市電子地圖基礎地理信息與污染事故的風險源等多種數據庫當作重要參考依據，創建本地環境污染事故的應急監測系統[4]。另外，環境監測中心所應用的環境應急決策系統在實際使用的過程中，在處理環境污染事故方面為其提供了技術保障，而且逐漸由單機版本升級成網絡版本，被應用在各縣市區域內的應急監測部門中。而胡艷菊等人則將危險化學品生產與輸送等作為研究重點，與該行業的實踐經驗相結合，積極構建了危險化學品突發泄漏事故的應急決策系統。
結束語
綜上所述，在突發性環境事故應急監測工作逐漸深入開展的背景下，必須要接受應急監測的規范技術指導，而相關技術方法也同樣需要不斷完善。只有這樣，應急監測工作人員的工作開展才能夠有章可循，進一步增強監測工作的質量，使所獲得的應急監測數據更加可靠與準確。而應急決策系統大氣與水污染模型的有效完善，也將與實際環境狀況更加貼近。為此，環境污染事故的處理技術將不斷改進與創新，為人民群眾的生命與財產安全提供保障。以上通過四個方面對突發性環境污染事故應急監測問題的研究與分析，可以發現應急監測工作的發展空間十分理想，將實現進一步的發展。
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【案例類型】評價類
【案例名稱】重慶綠色志愿者聯合會訴恩施自治州建始磺廠礦業百限責任公司水污染責任糾紛案
【主要違法行為】違規試生產直排廢水
【污染類型】水體污染
【違法企業所屬行業】采礦業
關鍵詞 跨省環境公益訴訟；訴訟基金；責任承擔方式
【案例概要】湖北省恩施自治州建始磺廠坪礦業百限責任公司違規試生產直排廢水，導致重慶巫山千丈巖飲用水水源嚴重污染。重慶綠色志愿者聯合會于2014年11月13日就此案向重厭市萬州區人民法院提起環境民事公益訴訟，當前此粲正在審理過程中。
【案例啟示】本集涉及到環境影響評價、生態環境修復簪法律事實認定問題，因相關制度規定付之闕如而面臨審理裁判困境。基于此，提出環境公益訴訟制度的運行需在環境行政公益訴訟制度構建、專項訴訟基金設立和責任承擔方式的精細化三個方面予以完善。
2014年11月13日，重慶市萬州區人民法院受理了重慶綠色志愿者聯合會訴恩施自治州建始磺廠坪礦業有限責任公司水污染責任糾紛案，這是一起案情錯綜復雜的環境民事公益訴訟案。該案為新《環保法》實施以來重慶市首例環境民事公益訴訟案件．也是全國首例跨省環境公益訴訟案件。
案件背景：一起跨省界重大環境水污染責任事件
2014年8月13日上午，重慶市巫山縣環保局接到巫山縣廟宇鎮報告，巫山縣廟宇鎮千丈巖水庫提取的居民用水顏色異常。經重慶市巫山縣環保局工作人員現場排查和檢測認定，千丈巖水庫水質受到嚴重污染，污染源為湖北省恩施自治州建始磺廠坪礦業有限責任公司硫鐵礦選礦廠。該廠違規試生產，并將硫鐵礦洗選廢漿水直排在一處自然形成的洼地內。由于事前未對該洼地采取任何污染防治措施，而此地為喀什特地貌，導致廢漿水滲漏地下，經暗河水系流入千丈巖水庫，造成水體污染，主要污染物為乙基鈉黃藥、二號起泡劑和大量尾渣。千丈巖飲用水水源危及巫山縣廟宇鎮、銅鼓鎮、紅椿土家族鄉和奉節縣長安鄉4個鄉鎮居民的生活用水和農田灌溉用水，涉及10160戶、51400人和1.8萬畝農田。
根據《突發環境事件分級標準》的規定，此次千丈巖水庫污染屬跨省界重大突發環境事件。事故發生后，湖北省恩施自治州建始縣委托環境保護部環境規劃院環境風險與損害鑒定評估研究中心對重慶市巫山縣紅椿鄉千丈巖水庫環境事件作出了環境損害評估報告。報告認定：第一，本次環境污染的污染物質為乙基納黃藥，排放量58. 14千克。生產原料乙基磺原酸鈉、2號油可能的使用量最大值分別為63.5千克和47千克。第二，環境事件造成的直接經濟損失為250. 94萬元，但該報告未對土壤、地下水等污染后果及修復費用作出評估。
案件焦點：原告訴訟請求中的法律事實認定
重慶綠色志愿者聯合會就千丈巖水庫污染一案向重慶市萬州區人民法院提起環境民事公益訴訟，訴請法院判令被告（恩施自治州建始磺廠坪礦業有限責任公司）：第一，停止侵害，不再生產或者生產絕不能再次污染水庫。對今后可能出現污染的地下溶洞水體和污染水庫風險重新作出環境影響評價，根據環評結論，作出被告是否應當搬遷的裁判。第二，恢復原狀，依法承擔政府和社會組織應急處理污染事件、應急供水以及恢復千丈巖水庫原有水質的所有費用，包括直接和間接產生的費用共計1900萬元。第三，賠禮道歉，在全國性平面媒體上向公眾道歉。第四，承擔本案訴訟費及其他相關費用。本案原告訴訟請求中涉及環境影響評價、生態環境恢復等法律事實認定問題，需逐一厘清以便于正確適用法律。具體言之，案件主要聚焦于以下幾個方面。
被告硫鐵礦選礦廠建設項目的環評手續合法性分析
被告恩施自治州建始磺廠坪礦業有限責任公司60萬噸／年硫鐵礦選礦廠建設項目于2011年5月通過并取得恩施自治州建始縣發改委選礦廠項目可行性報告批復、環保局項目環境影響報告書批復以及發改局項目核準批復等手續，資質齊全。同時，磺廠坪硫鐵礦選礦廠與千丈巖水庫直線距離2. 67公里，超出了千丈巖水庫一級飲用水水源保護區的范圍。換言之，單就此硫鐵礦選礦廠對千丈巖水庫的影響而言，其選址并未違背法律規定，但由于該項目所在地屬典型的喀斯特地貌，環評報告制作時需估算其對地下水的影響及其造成地下水體污染所應采取的精細化應對措施，環評審批部門應嚴格把關，不能因所影響的水體區域不屬于本行政區范圍而不進行審查。
對于本案而言，原告起訴的對象是恩施自治州建始磺廠坪礦業有限責任公司，是一起典型的環境民事公益訴訟。該公司硫鐵礦選礦廠建設項目的環評手續審批是否合法，與本案審理無直接關聯，即使環評手續合法也不會免除被告因違規試生產違法排污所造成的環境污染和生態損害的責任承擔。原告訴求中，對于該建設項目可能出現的地下溶洞水體污染和水庫污染風險重新進行環評，超出了法院的裁判范圍。對于原告的該項訴求本可通過環境行政公益訴訟解決，但目前環境行政公益訴訟制度缺位致使環評手續的合法審查只能依賴相關部門的自覺。
生態恢復范圍、費用等損失的確定思路
環境民事公益訴訟案件追求的審判目標是恢復生態環境的狀態和功能，法官適用恢復原狀責任時首先需考慮恢復原狀的可能性與成本問題。確定生態恢復范圍及相關費用，既是原告訴訟請求的依據，又是法官判決恢復原狀時必須考量的重要因素。具體到本案，原告訴請法院判令被告恢復原狀，承擔共計1900萬元直接和間接費用。此次千丈巖水庫環境事故造成的直接經濟損失為250. 94萬元，而土壤、地下水等污染修復費用的確定是本案判令恢復原狀的焦點和難點。由于《環境污染損害評估鑒定方法》（第Ⅱ版）頒布后，《環境污染損害數額計算推薦方法》（第1版）廢止，便無法比照泰州環境公益訴訟判決的做法，直接以虛擬治理成本為基數，按照一定的倍數計算污染修復費用。對于《環境污染損害評估鑒定方法》（第Ⅱ版）所規定的生態損害評估方法，無論是替代等值分析方法還是環境價值評估方法，都需專業的鑒定機構預測受損資源在損害發生到恢復原狀這段時間內每年受損資源和生態服務價值量的大小。
盡管如此，但法官確定環境生態恢復原狀責任承擔的范圍及費用的思路卻是有章可循的。首先，考慮遭受損害的生態環境能否通過自然或人工的方式恢復原狀，如不能恢復原狀，則法官可依據相應的損失，判令被告異地修復。其次，根據“恢復原狀”判決的履行方式不同，確定差異化的恢復原狀費用與范圍?；謴驮瓲罨A費用主要包括：環境修復費用和監督修復費用。對于被告委托其他機構制定環境修復方案和其他機構代履行修復方案這兩種情形，恢復原狀的附加費用還要相應涵蓋環境修復方案的制定費用和委托代履行費用。最后，靈活確定被告承擔恢復原狀費用的支付方式，即基于違法者償債能力的考慮，判定是采取分期支付的方式繳納恢復原狀費用，還是通過發展環保產業等有利于環境保護的方式抵扣部分費用。
賠禮道歉可否成為環境公益訴訟的責任方式
環境公益訴訟的直接受害者是環境本身而非任何一個個體，似乎無適用賠禮道歉的可能。而作為一項民事責任，賠禮道歉在性質上是屬于恢復原狀而非賠償損失的一種非財產責任，賠禮道歉民事責任的存在豐富了民事責任體系?；诃h境民事公益訴訟的公益性、補救恢復性和懲罰性的考量，可以突破性地適用賠禮道歉的責任方式。賠禮道歉的意義在于要求環境侵害者就自己侵害環境的行為向社會公開道歉，既具有輕微的懲罰性又能對其他潛在的環境違法者起到警示和教育作用。具體到本案，原告訴請法院判令“賠禮道歉”的責任方式，可以適用于其他環境公益訴訟。同時《環境民事公益訴訟司法解釋》也明確規定了賠禮道歉的責任承擔方式，為賠禮道歉在環境公益訴訟中的突破性適用提供了法律依據。
啟示和建議：環境公益訴訟制度亟待跨越的三個門檻
任何一種制度的運行并不因現有法律規定而通暢無阻，而是在實踐中不斷發現制度運行的困境，循序漸進地修正以確保法律正義的實現，因此環境公益訴訟制度的完善并非一蹴而就。盡管環境民事公益訴訟制度發展已步人快車道，但通過重慶受理的國內首例跨省界環境公益訴訟案的分析發現，環境公益訴訟制度運行所面臨的障礙仍需相應的舉措予以完善，以進一步優化環境治理模式。
構建環境行政公益訴訟制度
環境公益訴訟的受案范圍除了民事糾紛還應包括行政糾紛，但現有立法并未對環境行政公益訴訟予以明確規定?，F實中，負有環境保護法定職責的行政機關既有違法的“積極”作為，如違法做出環境行政決策、許可，導致生態環境破壞；也有違法的“消極”不作為，如怠于履行環境行政管理職責，導致污染事件頻繁發生。無論作為與否，只要違法，行政機關行為所導致的環境污染和生態破壞的影響是違法企業無法企及的。本案中相關部門通過被告硫鐵礦選礦廠建設項目環評手續的警示意義值得深思。
面對當前環境行政公益訴訟制度缺失的問題，首先應明確新《環保法》規定環境公益訴訟的立法目的，以此準確明晰立法的適用范圍，借助立法解釋或司法解釋進行規范，從而確立環境行政公益訴訟制度。其次通過立法解釋對《民事訴訟法》第五十五條中“法律規定的機關”進行界定，確立環境行政公益訴訟原告的主體資格。最后在環境公益訴訟的受案范圍內增設一項內容，即環境行政管理部門的違法作為和不作為所造成的環境污染情形。
設立環境公益訴訟專項基金
對于本案而言，如果原告勝訴，法院將支持原告訴請的1900萬元修復費用，那么如何使用這筆資金？《環境民事公益訴訟司法解釋》規定環境修復資金和服務功能損失等款項應?？顚Ｓ茫床荒苡稍嬷苯宇I取，以防止出現挪作他用的情形。2014年最高人民法院曾提出了“探索設立環境公益訴訟專項基金”的主張。目前，無錫、昆明、貴陽等地采取的是將環境公益訴訟被告支付的環境修復資金和服務功能損失等款項繳入財政專戶或基金的方式進行管理使用，以保障環境損害賠償金專門用于修復被損害的生態環境。海南省設立的省級環境公益基金，由省財政撥款支付環境公益訴訟案件的相關訴訟費用。另外中國環保組織“自然之友”啟動首個民間“環境公益訴訟支持基金”以支持環保社會組織進行環境公益訴訟。
當前對于尚未設立專項基金或專戶的地方政府部門，既可選擇對民間設立的相關公益訴訟支持基金給予鼓勵和政策上的扶持；也可由環境行政主管部門探索建立環境公益訴訟專項基金，重點用于墊支立案前環保社會組織委托開展環境污染損害鑒定評估的費用，以解決訴訟啟動階段的資金困擾。對于官方設立的專項基金的主要來源包括：環境公益訴訟被告支付的環境修復資金和服務功能損失等費用；財政撥款；人民法院判決無特定受益人的環境損害賠償金。專項基金主要用途為：環保組織進行環境公益訴訟的訴訟費用，包括調查取證費、評估鑒定費等；環境修復費用。環境公益訴訟專項基金的設立既可解決公益訴訟訴訟成本高的難題，又可化解環境公益訴訟利益歸屬的爭端。
適用環境公益訴訟責任承擔方式的精細化設計
《環境民事公益訴訟司法解釋》規定了停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉六種民事責任承擔方式。該解釋并未對這六種環境公益訴訟責任承擔的適用性做出周詳的規定。如若沒有明確界定不同的責任承擔方式，將導致司法實踐標準的不確定性。具體言之，上述六種責任承擔方式的具體適用應設計如下。
一是停止侵害、排除妨礙、消除危險的責任適用。對于“停止侵害”的適用，首先應明確環境侵害的標準，社會對環境污染容忍限度可作為環境侵害標準之一，環境侵害超出了社會的環境污染容忍限度，應責令停止該環境侵害行為。對于“排除妨礙”和“消除危險”的責任適用，借鑒美國的做法，可在判決中引入禁止令，根據危害的嚴重程度分為三種情形，即永久性禁止令、附條件禁止令和替代性禁止令。永久性禁止令一般適用于環境危害行為無改正可能的情形，責令環境侵害者停止其危害行為；附條件禁止令一般適用于行為人實施的環境危害行為可以通過技術和管理的手段實現環境因子達標的情形；替代性禁止令是針對一些無法避免但必須進行的環境侵害行為，責令通過環境稅或對受害者進行賠償的方式替代適用責令停止侵害行為。
二是恢復原狀。依據《環境民事公益訴訟司法解釋》第二十四條第二款規定，環境民事公益訴訟中敗訴的原告所需承擔的調查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，可以由人民法院從之前其他的環境公益訴訟案中判定被告承擔的生態環境修復費用、生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失等款項中酌情予以支付?？梢姡摻忉尩诙臈l第一款提及的判定被告支付環境修復費用等款項，相對于環境修復成本是有結余的，故這些用于恢復原狀的款項是懲罰性的。同時適用“恢復原狀”這一責任方式應遵循以下原則：一是生態環境損害發生后，被告首先應當采取有效措施將生態環境修復到污染環境或破壞生態行為未發生時，受影響區域內生態環境的狀態；二是出現部分或全部無法原地原樣恢復情形的，可以準許采用替代性修復方式。
1.加害人和受害人均在實施環境污染行為
這種情況在水污染問題領域比較常見。我國水污染案件常常導致水產養殖業的損害，催生了一系列典型案例，如李國發訴東風灌溉區管理處污染損害賠償案、天津樂亭重大漁業污染侵權案件等，這些案件在司法實踐中率先確立了污染侵權責任的無過錯歸責原則，將是否符合排放標準排除出侵權責任的構成要件。然而，養殖業也是對環境有破壞作用的生產活動。養殖密度超過水體容量、餌料剩余、水產肥料和生物代謝產物的積累都會導致水體富營養化或者水體污染。近年來，國內水域常發的水華、赤潮等災害都有水產養殖業的作用因素。2010年國家環境保護部的《第一次全國環境污染源普查公報》稱，水產養殖業排放的COD55.83萬噸，總磷1.56萬噸，總氮8.21萬噸，分別占全國排放總量的1.84%、3.69%、1.74%。水產養殖業投放的抗生素也是導致大江大河中抗生素殘余的罪魁禍首，全國人用抗生素占總量48%，而52%都是獸用抗生素，投放在養殖水域中的抗生素是江河流域中抗生素殘留的主要原因。無過錯責任原則的適用使水污染的受損方在訴訟中居于相對優勢的地位，造成了一種可能性：利用同一環境資源的兩家企業同樣造成污染，但是法律優先保護受害方。在適用環境污染侵權責任條款時，哪一家企業對水體造成的危害更大并不重要，重要的是誰受到了損害，受害方通過環境污染侵權責任獲得賠償，甚至要求另一污染企業停止侵權行為，而損害賠償卻無益于環境保護，環境污染侵權責任條款的立法目的已經流失。而從另一方面看，對于環境損害事件，若僅以損害事實發生及因果關系存在，即認定侵權責任成立，則企業經營者的排除污染責任將成為絕對責任，對于企業經營者未免過苛，而有害于工業化之進展。
2.受害方本身的違法行為導致環境污染損害發生
由于港口疏浚施工造成的海域污染案件中此種情形較多。近年來，我國經歷了港口建設的高峰時期，同期我國的海域使用制度也發生了較大變化。以前任由沿海農民通過承包方式自主利用海域成為歷史，取而代之的是2002年海域使用管理法所確立的海域功能區劃制度和有償用海制度。因此，沿海農民在港口及其周圍海域所進行的養殖活動，由于海域功能區劃的確定和港口法的實施，由法律所不禁止變成禁止的活動。同時，港口施工建設經常會造成沿海養殖物損害，受害的農民一般是以海域污染損害為由提起訴訟。在此類案件中，沿海從事養殖的農民的養殖利益是否合法成為審判中常見的爭議問題，如青島海事法院(1999) 青海法威海事初字第84號判決、(2000) 青海法海事初字第41號判決、(2001) 青海法海事初字第23號判決、(2005) 海事初字第006號判決;大連海事法院(2003) 大海錦事初字第16號判決;廈門海事法院(1999) 廈海事初字第019號判決;北海海事法院(2005) 海事初字第004、005、006號判決、(2004) 海事初字第012號判決等。正如此類案件的某一判決書指出的：如對其違法利益予以保護，無疑是鼓勵原告可以不遵守國家法律法規，可以非法使用海域和非法養殖，其產生的負面效應將是其他公民和法人紛紛效仿，其結果將是對國家法制和國家海域的破壞。如果忽視港口管理機關或者經營企業進行港口維護和建設的正當職權以及國家海域使用制度，對污染損害賠償責任的成立做過于寬泛的認定，將不利于國家法律的實施。
二、從比較法角度看環境污染侵權存在多元歸責原則
雖然早在侵權責任法出臺之前就有觀點指出，單一的無過錯原則無法適應變化多端的環境侵權類型，應該建立以無過錯責任為主，公平責任、風險責任、過錯責任為輔的結構體系。但是更具有普遍性的觀點是，無過錯歸責原則是法治發達國家在應對工業化大生產帶來的污染侵害問題時采取的普遍且唯一原則。這種認識有片面之嫌，單純的無過錯責任無法適應現實的復雜關系，在前文分析的利益困境中，很容易發現法院并未簡單適用無過錯責任，而是從其他角度實際上給環境污染侵權責任的成立附加了其他的構成要件。
1.有的國家在環境污染領域適用無過錯責任有范圍和條件限制
在比較研究中一般將德國環境責任法第1條作為德國對環境污染侵權采取無過錯歸責原則的依據。但是該條的內容是：由于附錄一列舉之設備對環境造成影響而導致任何人身、健康受損或財產損失，設備所有人應對受害人因之所生的損害承擔賠償責任。很明顯，相對于我國的環境污染侵權責任條款附加了前提條件，即只適用于環境責任法中附件一詳細列舉的96種設備造成的環境污染侵權損害。立法對嚴格責任的適用沒有給法官留下任何靈活把握的空間。此外，德國環境責任法第5條還規定了忍受限度內的免責：如果設備運行符合預期目標及相關規定，且財產僅遭受輕微損失，或者根據當地普遍情況，損害在可以忍受的合理限度內，對于財產損失的損害賠償責任應予免除。就忍受的合理限度問題，日本的司法實踐作了進一步探索，在環境污染案件中可以用忍受限度論或者新忍受限度論判斷的過失完全取代通說中的過失和違法性的二元可歸責性結構。
即忍受限度的衡量要考慮以下因素： (1) 受害人方面的損害的性質(健康損害、精神損害和財產損害)及其輕重情況;(2) 加害人行為的社會評價(公共性、有用性);(3) 設置防止消除損害設施的狀況; (4) 是否遵守管制法規; (5)客觀方面的工廠所在地; (6) 據先住后住關系等周邊情況個別地確定忍受限度。相反，在我國侵權責任法第65條規定的因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任沒有任何前提，成了一條抽象規則，適用范圍只能取決于司法實踐如何解釋污染。隨著人類知識的發展，乃至整個發展觀念的轉變，人們認識到自身所有的生產行為都會帶來環境影響，有正面的也有負面的，污染的適用界限實際上是人類的所有行為。侵權責任第65條可能會成為一項抽象規則適用于所有的人類活動。
2.有的國家對部分環境污染糾紛適用不動產相鄰關系調整
在德國，環境污染糾紛不僅受環境責任法調整，還受到民法條款調整，其中德國民法上有關不可量物侵入的規定也在發揮調整環境污染糾紛的作用，即第906條規定：在干擾不損害或者較輕微損害土地的使用的范圍內，土地所有權人不得禁止煤氣、蒸汽、臭氣、煙氣、煤煙、熱氣、噪聲、震動和其他來自他人土地的類似的干擾的侵入。如果此類干擾對土地的通常使用或者對土地的收益所造成的妨害超出預期的程度，所有權人可以要求適當的金錢賠償。從文義上看，對于相鄰關系的環境污染糾紛并沒有采取無過錯歸責原則，而是采用了類似忍受限度的標準，即超過通常使用或者預期損害的程度。第906條還規定了若干判斷標準： (1)依法律或者行政法規確定和估價的干涉，不超過在此規定中規定的極限值或者標準值的，通常為非重大妨害; (2) 對于在依聯邦公害防治法第48條的并且能夠反映技術發展水平的一般行政規定中規定的數值，適用相同規定;(3) 重大妨害為因按當地通行的使用方法使用他人土地而引起，并且不能夠通過在經濟上可以要求此種使用人采取措施加以阻止的限度之內。其中第(2) 項正是我國司法解釋明確排除的對排污符合國家或者地方污染物排放標準為由的免責。德國民法第906條規定的救濟方式上也有特殊之處，對于其中不屬于重大妨礙的侵入，相鄰關系人有義務忍受，而對于其中重大且用通常方法無法避免的侵入，經過行政許可的營業造成侵入，受害方只能要求金錢補償。
三、環境污染侵權條款適用需要的調整
在審視現有環境侵權訴訟案例后，很容易發現環境侵權條款在侵占其他侵權條款的傳統領域，以至于許多鄰里糾紛都被納入環境侵權領域，有必要通過司法解釋和指導性案例調整環境侵權責任的適用范圍和條件，防止環境侵權責任條款變成新的侵權責任一般條款。同時，環境污染侵權責任條款的適用也有必要進行調整。
1.確立認定污染的合理忍受限度標準
在新型環境污染損害賠償糾紛中，應當運用合理忍受限度標準認定污染。環境問題類型復雜而且新類型不斷涌現，目前引發訴訟爭議較多的噪聲、光污染、電磁污染問題就還沒有相關法律規范標準。什么是污染這個判斷在法律上由這樣兩種方法完成：一是讓它成為一個類似過錯的，交由法官來決定的概括構成要件;二是在法律上進行具體列舉，類似于德國環境責任法第1條。目前只能采取前者方式，也就是在立法上給法官概括的指示，才能讓環境侵權責任條款更能適應個案的需要，更能給予當事人必要的保護。通過法條具體列舉的方式，試圖涵蓋所有的污染類型也是不可能的，法律只能回到抽象概括的方法給污染一個抽象的定義，或者抽象的標準。實際上兩大法系在污染造成損害的界定上都采取了類似合理忍受限度的標準。除了前文提到的德國民法、環境責任法上的規定和日本司法實踐中的學說觀點外，美國1965年的侵權法重述.
(二)在判斷對環境有污染的超常危險行為時，也采取了類似的標準，要求法官在判斷中考慮：該活動多大程度上不屬于通常的習慣、從事該活動的地點的不適當性、對社會的價值被其危險性超過的程度等。司法實踐中，法院在處理新型環境污染損害賠償案件時已經在采用該項原則。在陸耀東訴永達公司環境污染損害賠償糾紛案中，上海浦東新區居民受到永達公司經營場所夜間照明的干擾提起訴訟，法院判決支持了受害居民的訴訟請求。在判決中，首先依據《城市環境裝飾照明規范》認定永達公司照明燈光屬于障害光，接著指出其射入周邊居民居室內的外溢光、雜散光，數量足以改變人們夜間休息時通常習慣的暗光環境，且超出一般公眾普遍可忍受的范圍，光污染程度較為明顯。在我國司法實踐中，也應當引入類似合理忍受限度的認定標準。
在光污染、噪聲污染、電磁污染等新型污染中，要根據當地普遍情況，損害在可以忍受的合理限度內，或者該行為對國家利益、公共利益有重要意義，對于該行為造成財產損失的應予免除損害賠償責任。該規定的意義不只是排除一些明顯輕微的環境破壞行為的損害賠償責任，更重要的是對于一些新型的、對環境有負面影響的人類活動，不必要馬上讓其承擔被訴、被禁止，以及承擔賠償責任的風險，而是要給新的營業、生產或者生活方式留有一定的發展空間。
2.運用不動產相鄰關系調整相鄰環境利用關系
在爭訴雙方同為污染企業利用環境，或者同為居民生活利用環境的情形下，應當運用不動產相鄰關系調整環境利用關系。如同德國物權法第906條規定，我國物權法上有關相鄰關系的規定也明顯是要在環境污染領域發揮作用，調整利用環境的平等民事主體之間的關系。對于不動產相鄰關系之間的大氣污染、水污染、噪聲、光、電輻射等有害物質引起的糾紛，應當適用物權法第90條規定來處理，即不動產權利人不得違反國家規定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質。在水污染糾紛中，特別還要適用物權法第86條規定：不動產權利人應當為相鄰權利人用水、排水提供必要的便利。用物權法相鄰關系調整此類糾紛相比較用環境污染侵權責任調整此類糾紛有明顯的不同。
DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2016.XX.XX
中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號：1001-8409（2016）00-0000-00
Abstract： Water pollution is a typical form of transboundary environmental pollution， and the water pollution treatment also is the focus and difficulty of environmental treatment in our country， but the empirical study is less about the problem at the present stage. Firstly， the paper constructs the game model of transboundary water pollution treatment， indicates that the transboundary water pollution treatment investment of Nash equilibrium optimal is smaller than the Pareto optimal， both presents the departure from the state， and the deviate degree increases with the participation areas of transboundary water pollution treatment， leading to the "prisoner's dilemma" and "tragedy of the commons" situation. Secondly， the paper empirically tests the influence of the quantity local government on water resources quality， verifies the theoretical hypothesis by using the 62 major reservoirs and lakes in 2012. Finally， the paper puts forward policy suggestions to improve the quality of water.
Key words： transboundary water pollution； the tragedy of the commons； local government； Game Analysis
環境污染所具有的外部性和我國行政區域的劃分，使得我國環境惡化程度的加深突出表現在各行政管轄區之間跨界環境糾紛的增加上，水污染是典型的跨界環境污染問題，如何對跨界水污染進行有效規制始終是中央政府與地方政府面臨的一個難題。造成跨界水污染問題如此嚴重的一個重要原因就是流域涉及到多個省級、市級和縣級行政區域，這些地方政府在以GDP為核心的政績考核體系和財政分權制度下，傾向于將努力投入到能夠帶來政績的經濟增長上，降低水污染治理投入，這使得水污染治理規制不能有效地執行，多數情況下，地方政府傾向于采取機會主義方式逃避本應承擔的環境污染治理成本，采取“搭便車”行為將不易監測的環境污染跨界轉移出去，將成本外部化。這種現象充分揭示了個體理性與集體理性的沖突帶來的公共事務治理困境，因此，強化跨界環境污染治理規制，實現全局經濟的可持續發展和公共利益最大化的根本措施就是要提高地方政府克服“囚徒困境”和“公地悲劇”的能力，改變地方政府僅重視短期經濟利益的行為選擇傾向。
1文獻綜述
d’Arge較早關注了環境的跨界污染問題[1]，而早期的相關研究主要集中在探討不同國家之間對跨界水污染、大氣污染以及固體廢棄物污染等方面的國際合作上，認為不同地方通過協商談判進行區域合作是解決該問題的主要手段[2][3]。相關研究基本上是圍繞跨界環境污染治理博弈展開的，Maler首次將博弈論引入到跨界環境污染治理分析中，對歐洲各國酸性物質沉積問題進行了分析，認為合作治理環境污染的前提是各國的單邊支付，并模擬測算了不同合作形式下的凈收益[4]。Silva和Caplan分析了聯邦跨界污染控制環境政策的有效性問題，認為中央政府是跨界污染治理領導者時能夠獲得更大的社會效益，而當地方政府是跨界污染治理的領導者時，中央政府的最優政策是對地方政府的環境治理行為提供有效的激勵，并通過歐盟的環境政策設計實施驗證了結論的科學性[5]。Barcena-ruiz對跨界環境污染稅征收的順序和兩個同級政府作為領導者和追隨者的博弈問題進行了分析，認為在跨界污染較小的條件下，稅收是戰略互補的，同時征稅時領導者和追隨者都能夠獲得福利，但先征稅的領導者獲得的福利更大，在跨界污染較大的條件下，稅收是戰略替代的，先征稅的領導者政府能夠獲得福利，每個政府都會努力避免成為稅收的追隨者[6]。Yanase運用微分博弈模型研究了雙寡頭國際環境污染博弈策略，認為嚴格的環境控制政策提高了外國公司的競爭力，會產生靜態的“租金轉移”效益，而國外也會享受到全球環境改善帶來的好處，即免費搭便車，因此在非合作博弈中，環境政策水平會偏離社會最優水平，產生更多的污染和低福利[7]。Zhao等通過構建包括政府和居民在內的典型的Stackelberg博弈模型，提出了一種考慮流域結構的轉移稅（Model of Transfer Tax， MTT），用來計算一個地區最佳的污染物轉移稅率，同時也認為轉讓稅率可作為生態補償標準，加強區域減排合作，實現整個流域的減排成本最小[8]。
國內關于跨界環境污染的研究主要集中于跨界水污染治理方面，馬中和吳健認為法律政策和權利安排的缺失致使沒有形成地方政府的環境規制激勵是跨行政區環保難見成效的主要原因[9]；易志斌以跨界水污染為例對地方政府環境規制失靈的原因及解決途徑進行了總結[10]；汪小勇等采用消元法對跨流域、市界、省界和國界四個層次的單邊和多邊環境保護和污染治理的管理條約進行了評估和比較，為構建跨界水污染沖突的協商機制提供政策建議[11]。此外，還有學者以不同流域和湖泊的跨界水污染為例對污染成因、解決途徑等進行了案例分析，如太湖[12][13]、珠三角[14]。
可以看出，國內外學者對跨界環境污染治理問題進行了廣泛深入的研究，取得了大量的研究成果，但多數都集中在理論分析、政策建議以及案例分析方面，實證研究不足。本文在理論分析地方政府行為選擇和跨界水污染治理博弈基礎上，分析個體利益最大化與集體利益最大化的沖突并推出待檢驗命題，隨后采用我國2012年62個主要水庫和湖泊數據對理論假說進行驗證，最后提出針對性政策建議。
2 地方政府跨界水污染治理博弈分析
本部分對多個地方政府行為選擇偏離社會最優選擇的狀況進行理論闡述。在跨界水污染中，同一流域周邊的各地方政府都以最大化自身經濟利益為目標，排放超標污染物，在缺乏激勵約束條件下，必然使環境污染問題愈演愈烈。
假設總共有 個同質地區參與跨界水污染治理行動，第 地區的自愿治理水污染的投入為 ，因此，總的水污染治理投入為 ，在整個排污量一定的條件下， 越大，水資源質量越好。令 為第 地區在其他方面的投入，每一地區的效用都取決于本地區在其他方面的投入和整體的水污染治理投入，進一步假設第 地區的效用函數為 ，該效用函數滿足： ， ， ， ， 。根據經濟學原理可知各地區在其他方面的投入和水污染治理投入的邊際替代率遞減，即存在 是 的減函數。
（10）式表明，整體帕累托最優均衡時的環境治理投入要大于個體最優的納什均衡時的環境治理投入，即各個地區如果從最大化本地區效用出發而自愿提供的水污染治理投入會小于從集體效益出發而提供的水污染治理投入。同時由（10）式也可以看出，兩種投入之間的差距隨著參與地區個數 的增加而增大，這也反映了個體利益與集體利益的矛盾與沖突。從水資源的公共性來看，集體最優也即帕累托最優狀態對所有參與地區來說是最好的結果，但是個體和集體的利益沖突必然會導致“公地悲劇（The tragedy of commons）”的出現，最終造成各個地方政府在有限資源下無限追求最大化本地區利益，每一個地方政府都希望減少水污染治理投入，將水污染會治理成本轉嫁給所有地方政府（中央政府）。所以，本文提出以下理論假說：水庫和湖泊周邊的地方政府數越多，污染排放量越大，距離希望的社會最優越遠，水資源質量越差。
此外，在分析中我們假設每個地區的預算投入是相等的，但在實際情況中，各個地區的經濟發展水平和經濟規模是有很大差異的，經濟發達地區的預算投入要遠遠大于落后地區的預算投入。Olson通過兩人博弈認為，高收入者比低收入者更愿意提供公共物品，而低收入者更傾向于搭便車[15]，這個結論同樣適用于跨界水污染治理分析中，現階段的經濟發達地區的經濟發展過程往往走的是“先污染后治理”的道路，因此其治理環境污染的外部性較小，而落后地區治理環境污染的外部性較大，所以經濟發達地區能夠從環境污染治理中獲得更多的效用，這時的博弈可能變成一種“智豬博弈”。
3 實證分析
以我國水庫和湖泊相關數據為研究樣本，經驗分析地方政府數量對水質的影響，對理論假說進行驗證。
3.1模型設定和數據分析
3.1.1模型設定
式中， 表示水庫和湖泊，在現實中，跨界水污染還包括大量的河流，但本文未加入河流作為樣本，這是因為跨界的河流較長，水質難以平均，同時又包含多個支流，行政區難以界定，更重要的是，河流水污染治理難題在于上下游之間的協調，行政區數量對其影響可能不大。 表示第 水庫或者湖泊的水質狀況； 表示第 水庫或者湖泊周邊的行政區數量，該變量是模型的核心解釋變量，本文在選取時，主要選取周邊的縣級和市級行政單位數量，每一個水庫和湖泊涉及到的省級行政單位多數為1個，最多有兩個，其統計分析意義不大，因此不對省級行政單位對水質的影響進行分析。 表示影響水質的控制變量，主要包括：水庫和湖泊周邊行政單位的GDP、第二產業增加值、人口狀況、以及水域面積等變量； 為隨機項。
3.1.2水庫和湖泊水質狀況
在2012年《中國環境狀況公報》的淡水環境分析部分中，共給出62個國控重點湖泊（水庫），其中，Ⅰ-Ⅲ類水質的比例為61.3%、Ⅳ-Ⅴ類水質的比例為27.4%，劣Ⅴ類水質的比例分別為11.3%。主要污染指標為總磷、化學需氧量和高錳酸鹽指數。具體狀況如表1所示。
由表1可知，水庫和湖泊的功能定位差異也是影響水質的重要原因，水庫多為水源區，提供的水多用于飲用，其水質要求要高于湖泊，因此總體上來看水庫的水質要好于湖泊的水質，水庫水質達到Ⅲ類及以上的比重約為92.59%；而湖泊水質達到Ⅲ類及以上的比重約為40.63%；而三湖水質都在Ⅲ類以下。因此，本文為考慮水庫和湖泊二者之間的差異，在對總體展開進行回歸分析后，再對水庫和湖泊進行分類回歸。
3.1.3數據的統計性描述
通過62個水庫和湖泊的地圖可以得到相關周邊地區的市級、縣級（區）的數量，然后對行政單位的控制變量指標進行加總，得到具體數值，控制變量相關數據來源于《中國城市統計年鑒》（2013）、《中國區域經濟統計年鑒》（2013）。水域面積數據來源于《中國環境統計年鑒》和環保部監測數據。所有數據的描述性統計如表2所示。
3.2回歸結果分析
采用本文構建的回歸模型對上述數據進行回歸分析，結果如表3所示。
由表3的回歸結果可知，水庫和湖泊周邊的行政單位數量的增加會顯著惡化水質狀況，市級行政單位數量對總體水質的影響系數為0.127，對水庫和湖泊水質的影響系數分別為0.114和0.107?？h級行政單位數量對總體水質的影響系數為0.077，對水庫和湖泊水質的影響系數為0.143和0.513，但對水庫水質的影響未通過顯著性檢驗。這表明本文的理論假說是成立的，也即流域周邊地方政府越多，各地方政府最優的水污染治理投入與帕累托最優的水污染治理投入差距越大，水污染狀況越嚴重。水庫和湖泊的功能定位是影響水質的重要原因，水庫多為水源區，提供的水多用于飲用，其水質要求要高于湖泊，因此，地方政府的增加對水庫水質的影響要低于對湖泊水質的影響。
對于其他控制變量，周邊的GDP以及第二產業的增加值提高會顯著加劇水污染，降低水值，特別是對湖泊來說更是如此，因此可以認為現階段我國經濟增長與水質處于“兩難”狀態，也即經濟增長會加劇水污染，保證水質也會降低經濟發展水平，地方政府要在二者之間進行權衡；農村人口數量對水質的影響未通過顯著性檢驗，而城市人口數量對總體水質和湖泊水質的影響是顯著的，隨著城鎮人口的增加，生活污水會隨之增加，同時因消費需求的增加也會增加生產污水的排放，這加劇了流域水質的惡化；水域面積的增加能夠緩解水污染狀況，這是因為水域面積越大，其自凈能力越高，能夠相應的降低水污染。
4 結論及政策建議
本文首先討論了地方政府在發展經濟和治理水污染兩方面的行為選擇，通過構建發展經濟和治理水污染的博弈模型，分析多個地方政府間的水污染治理博弈行為，認為跨界水污染治理投入的個體納什均衡最優小于整體帕累托最優，偏離程度隨地方政府數量的增加而增加。然后采用我國2012年62個湖泊和水庫數據對進行實證分析，對理論假說進行驗證，結果表明顯示，隨著流域周邊地方政府越多，各地方政府最優的水污染治理投入與帕累托最優的水污染治理投入差距越大，水污染狀況越嚴重，同時水庫和湖泊的功能定位也是影響水質的重要原因。隨后進一步從水資源治理外部性、政績考評制度和水資源保護監管和懲罰制度等方面對造成地方政府行為選擇的原因進行分析。
減輕地方政府“搭便車”行為引發的“囚徒困境”和“公地悲劇”局面的方法主要有道德約束和制度約束兩種方式，環境資源作為典型的公共資源，必須要有專門的主體對其利用進行協調和約束，中央政府作為全民的代表責無旁貸，其除努力建立符合科學發展觀的道德規范外，更應制定合理的制度規范，協調好個體和集體的利益沖突。本文在制度規范方面的政策建議為：
第一，改進以GDP為核心的政績考核體系，將生態環境保護狀況、自然資源使用和環境破壞指標納入到政績考核體系中，平衡地方政府在生態保護和經濟增長之間的傾向，增強地方政府環境保護的積極性。政績考核標準對地方政府和地方官員行為選擇具有導向作用，當中央政府以GDP為績效考核核心時，地方政府必然為獲得短期經濟利益而忽視長期的生態效益以滿足任期內自身利益的最大化，因此，降低地方政府挪用環境保護資金的首要制度措施就是改變以GDP為核心的政績考核制度，提高環境保護和污染治理在績效考核中的比重。
第二，增進環境治理和監管部門的獨立性。地方環境監管部門在人事權和財權方面實際上隸屬于地方政府的領導，使得地方政府理所當然的采用行政手段干預環境治理，“土政策”、“開綠燈”和“行方便”大行其道，基本不會主動要求對地方經濟做出巨大“貢獻”的污染企業整改或者關停，同時還會采用一些措施阻撓或者禁止環保部門不經請示就對企業的排污進行檢查，為企業提供特殊保護，縱容了企業的環境違法違規行為，造成了環境監管部門執法中的盲區，也極易造成的尋租問題。因此，中央政府應嘗試將環境規制部門從地方政府中剝離出來，減輕地方政府的影響和干預。
第三，明確各地方政府環境保護體系權限。中國雖然在大多數流域設立了流域管理機構，但這些機構基本上無權過問地方政府的行政及經濟事務，其主要任務是編制流域水資源的利用規劃，而地方的水利部門也擁有同等的權力，他們會以本地區利益最大化為目標考慮水資源的管理，在這種格局下，各地區的水資源保護和水污染治理問題往往無法做到全流域的統一規劃和管理，導致經常會出現“公對公，一場空”、“誰都該管，誰都管不了”的局面，造成了環境保護的低效率。因此，應改變多部門分別對地方生態環境保護進行管理的現狀，中央政府可以嘗試將環境保護和監管相關負責機構從原有的國土部、農業部和林業部等部門以及地方政府中剝離出來，成立由國務院主管資源環境和生態文明的副總理負責、由環保部統一管理的環境保護和監管體系。
第四，明確跨界環境污染治理行為的宗旨和規范，加強環境規制的考核力度和違規懲罰威懾力，中央政府的監管和考核威懾力是地方政府行為選擇的最主要影響因素，但現階段中國環境保護違規懲罰威懾力明顯不足，這主要表現在兩個方面：一是環境違規懲罰力度不夠；二是環境違規懲罰執行不嚴。這直接影響了中央政府懲罰環境違規行為的承諾性，一些對地方生態環境破壞負主要責任的政府官員在受到行政處罰后，一部分會通過一段時間的運作官復原職或者易地任職，這都極大的削弱了中央政府對官員懲罰的威懾力。只有當中央政府加大監管和懲罰的威懾力，地方政府“越雷池一步”就會受到嚴厲的懲罰時，以本地區利益最大化為原則的理性地方政府才會做出加大環境保護力度的選擇。
第五，建立專門的合作組織定時或者不定時的環境信息，提高環境污染及治理信息的公開透明度和公眾的理解能力，通過社會公眾的監督和地區之間的競爭來約束環境責任規避行為。使其成為中央政府監督地方政府環境污染治理行為、減少信息不對稱的信息渠道和長效手段。
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1.岳陽市環境污染現狀
(1)水環境污染不斷加劇。筆者在六縣(市)三區實地調查發現，水環境污染呈逐年加重的趨勢。湖區比山區嚴重，生活區比生產區嚴重。一是水質劣變加重。主要表現為溝渠、池塘、內湖、內河等水體富營養化，總氮、總磷含量上升。湖區水污染嚴重的地方，水體發綠變黑，臭氣彌漫，魚蝦絕跡，有害藻類大量繁殖，甚至達不到農用灌溉水標準。二是常年水量減少。近年來，受洞庭湖水位下降的影響，水量明顯減少，水體納污自凈能力減弱，進一步加劇了水環境污染。季節性缺水成為近幾年來農業生產的一大制約因素。三是農村飲水困難。由于水質劣變，農村一些地方出現飲水困難的局面。根據水務部門統計，到2012年，全市因水質原因形成的飲水安全不達標人口有106萬人。據君山區廣興洲鎮農民反映，當地溝渠池塘水已不能飲用，飲用井水也因錳含量和硬度過高，導致結石病易發多發。村民常年購買桶裝純凈水飲用。
(2)土壤環境污染日益嚴重。耕地地力下降。根據耕地地力監測結果，岳陽市耕地土壤由于長期施用化肥，地力呈逐年下降趨勢：土壤酸化嚴重，pH值五年來下降0.5～0.8，土壤板結，有機質含量下降，土地產出能力退化，重金屬污染突現。在湘陰縣、汨羅市、屈原管理區和岳陽縣緣洞庭湖的一些地方，由于長年灌溉含鎘超標湖水的積累效應，稻田土壤重金屬污染比較嚴重，導致少數稻谷鎘超標。工業污染事故頻發，陶瓷、農產品加工、生豬養殖等鄉鎮企業廢水、廢渣污染農田事故時有發生，導致農業減產減收，引發糾紛。市縣兩級農業部門每年處理的農業環境污染事故均在40件以上。農村生活環境堪憂。近年來，農村環境衛生規模逐步加大，但環境臟亂差現象依然存在，因垃圾的露天焚燒和集中填埋而造成的二次污染不可忽視。汨羅市作為全國循環經濟試點縣市之一，每年大概再生資源回收量為157萬噸，經過循環利用，還要存放各類垃圾32萬噸。收集便是變分散污染為集中污染，填埋便是變現在污染為將來污染，焚燒便是變個人污染為大家污染。
(3)大氣污染時有發生。第一為工業污染。遍布鄉鎮的工業企業排放的廢氣、粉塵，嚴重影響農業生產和農民生活。2007～2011年，東洞庭湖區域降水pH年均值在5.00～5.60之間，均為輕度污染。第二為生豬養殖污染。生豬養殖糞臭尿臭，氣味濃烈。特別是生活區附近的豬場，對農民生活影響較大，大家反映強烈。第三為秸稈焚燒污染。一些地方還存在焚燒稻草、油菜秸稈等現象，既浪費了有機物資源，又污染了大氣環境，在公路沿線，甚至造成交通安全隱患。
2.岳陽市目前采取的污染治理措施
如此嚴峻的形勢已引起從政府到部門到社會各界的重視，各方做出了一定的努力。
在農村工業污染方面。早在2007年，湘陰縣、汨羅市等地就關閉了一批洞庭湖流域小造紙企業。近年來，又取締了一批小磚窯、石灰窯、采石場、土法煉釩、淘金礦等重污染企業，有效阻止了土地礦產資源的繼續被破壞。
在農業面源污染方面。2005年以來，岳陽市推廣測土配方放肥、病蟲害綠色防控等農業生產新技術，減輕了化肥、農藥對農村環境的污染。推廣生豬清潔養殖、沼氣工程、豬—沼—稻、豬—沼—果生態種養模式，減少了糞水污染。
在農村生活污染方面。今年，岳陽市政府開展農村環境整治，層層分解任務和落實責任，實行明察暗訪，重獎重罰。農業部門開展了農村清潔工程示范村建設，截至今年，已建設62個示范村。環保部門推行清潔家園行動，整鄉整村推進。市、縣兩級領導領辦新農村建設示范點，也造就了一大批產業，環境優良的秀美村莊數量日漸增多。
在農村生態環境方面。在洞庭湖、汨羅江、新墻河等流域對挖沙采石行為采取多輪整治行動。實施鐵山水庫等一批水源地保護政策，推進植樹造林荒山綠化等工程。
3.進一步加強環境保護的措施
盡管通過各方努力，岳陽市已經具備了一定的環保基礎，但是后段工作還任重道遠，筆者認為，應該從以下幾個方面加大力度。
(1)提高認識，引起重視，形成合力。一是要提高認識。農村環保與污染治理事關民生，事關全局，各級黨委政府要高度重視，把農村環境治理納入重要議事日程，作為中心工作來抓。各級干部特別是主要領導干部要增強環保意識，既要抓發展，更要重環保，糾正以犧牲環境為代價發展經濟的決策思維。要把農村環保和城市環保放在同等重要的位置，實行“城鄉同治”。
二是要落實責任。首先，要落實黨政領導責任。要明確各級各部門在農村環保方面的領導和管理職責，引入綠色GDP的考核評價體系，對縣、鄉兩級政府和領導干部進行考核。其次，要落實農民的主體責任。要實行“門前三包、守土有責”的辦法，保護和治理好自己的生產、生活環境。最后，要落實企業法定職責。對鄉鎮企業實行嚴格的環境影響評價和“三同時”制度，加大對企業環境污染違法的打擊和處罰力度。
三是要加強宣傳。要充分利用多種形式和渠道，廣泛宣傳農村環保的重要性，推介好模式和做法，曝光環境污染的典型案例。形成上下一心、共同保護農村環境的良好氛圍。
(2)長遠規劃，強化措施，總體推進。農村環境保護和治理是一項長期艱巨的任務，也是一個龐大的系統工程，必須長遠考慮，統籌兼顧，科學決策。
一是要統籌科學規劃。要根據環境承載能力，因地制宜，制訂農村經濟社會發展規劃，實現經濟發展與環境保護相互統一，人與自然和諧共處。確定農業環境保護和污染治理分階段目標任務。
二是要落實治理措施。治理工業污染，要有計劃、分步驟地關停、淘汰、退轉一批重污染企業，整頓、改造一批農業產業化龍頭企業，培育、發展一批綠色環保優勢企業。逐步實現“三廢”達標排放。農業面源污染治理，要大力推廣田間清潔生產技術措施，控制畜禽養殖規模和區域，淘汰污染嚴重的水產品養殖方式。生活污染治理方面，要繼續推進農村環境整治行動、農村清潔工程、清潔家園行動等農村環保舉措。同時，加強環境治理績效評價考核，使各項措施真正落到實處。
三是要加大財政投入。各級政府要加大財政支持力度，采取以獎等多種形式，用好用活財政資金，發揮最大效益。同時要鼓勵和引導社會資金投入農村環保事業。多措并舉，調動廣大農民群眾自主投資、投工保護環境、治理污染的積極性。
(3)著眼當前，抓住關鍵，重點突破。當前，要抓住農村環境污染最突出的問題，采取強有力的措施，攻堅克難，為全面優化農村環境打好基礎，贏得時間。
一是要盡早制訂水源地保護規劃，切實保護好鐵山水庫等水源地，逐步解決農村安全飲水問題。
二是要推廣汨羅市的做法，各縣區要根據環境承載能力，控制生豬養殖規模和總量，劃定禁養區、限養區和宜養區，逐步推進清潔養殖。
三是要借鑒常德市經驗，禁止水產品投肥養殖，取締大湖水面珍珠養殖。
一、非環境專業環保概論課程在教學過程中存在的問題
1.課程不受重視，地位亟待提高
目前，我國高職院校開設的環境教育課經過多年努力，已取得了長足發展，但在非環境專業中普及環境知識方面仍顯得十分不足和薄弱。尤其在課程設置上，部分高職院校設為公選課或考查課，課時少，學生對課程不重視，因此教學效果不盡如人意。根據多年的教學實踐，筆者認為應該不斷加強該課程的教育與教學，讓學生樹立正確的環境觀。
2.缺少適合教材，教學效果欠佳
目前筆者選用的環保概論教材是全國高等院校材，該教材雖然在內容上不斷進行修改，但對非環境專業學生來說，仍然顯得過于專業化，理論性較強。其他相關教材也大同小異，沒有非常適合的教材。環境教育的普及應以更具典型、代表性的環境事件提高非環境專業學生的注意力、由此提升環境意識。而目前的大部分教材欠缺這一重要知識板塊。
3.教學方法單一，缺少實踐教學
由于受教學大綱、教材內容的限制，教學手段仍以“教師講-學生聽”的傳統模式為主。近幾年筆者也在教學過程中加入了多媒體教學手段，力求以圖文并茂的方式提高學生的學習興趣。實踐證明，教學手段的改變使教學效果有了明顯的提升，學生也積極、主動地參與進來。但是，目前對于我院非環境專業學生開設的環保概論課程還缺少實踐性的教學內容，所以使得學生所學到的理論知識無法與實際環境有機結合起來，導致學生對知識的掌握僵化、教條。
二、非環境專業環保概論課程教學內容和教學方法的改進
1.因“才”施教，因教選“材”
非環境專業環保概論課程講授中針對不同專業教學側重點應各不相同。筆者認為目前選用的教材大多不適合高職非環境專業學生，應對教學內容進行重新整合并根據實際需要進行教材的編寫。經過整合的教材內容應包含六章。第一章為環境污染與人體健康，通過人類社會發展過程中產生的各類環境污染事件，尤其以世界公害事件為主，講述環境被污染之后對人體健康帶來的影響及后果，其目的在于引起學生對環境問題的關注，提升他們的環境責任感。第二章為資源、能源概述。通過介紹目前人類面臨的各種資源、能源緊缺問題，讓學生樹立正確的資源、能源觀，并且愛護和節約我們有限的資源、能源。第三章為各環境要素污染（包括大氣、水、固體廢物污染）講解，主要涉及污染產生的原因、危害及其防治，目的在于使學生了解各環境要素污染產生的最根本原因，即人為因素，由此能夠讓學生在日常生活以及日后的工作環境中樹立正確的環境觀。第四章為其他環境污染（包含噪聲污染、放射性污染、家裝污染等），通過學習此章內容能夠讓學生在日常生活當中提高警惕，預防此類污染，教學重點側重于預防。第五章為環境法規及環境管理，通過介紹我國的主要環境法律體系及環境管理方面的知識，能夠讓學生意識到哪些行為可取，哪些行為不可取，日常生活和工作中遇到一些侵害自身或他人環境權利現象時應該怎樣利用法律手段維護自身及他人的利益，并樹立正確的環境法律觀。第六章為可持續發展及綠色技術，目的在于讓學生樹立正確的可持續發展觀、并且了解現今環境污染防治的最前沿技術。
2.教學方法和教學手段改革
（1）傳統教學手段和現代化教學手段有機結合
對非環境專業學生來說，用傳統的板書講授相關理論與知識顯然讓學生感到厭煩，降低學習興趣。因此，傳統板書和多媒體教學有機結合是比較合理的。筆者在多年的教學過程中不斷改進教學手段，適當使用圖片、視頻等，激發學生的學習興趣，取得了一定的效果。但是還應與其他教學手段結合，才能取得更好的教學效果。
（2）案例教學
案例教學在現今的大學教育中已經被廣泛應用。但在環保概論課程中的應用尚處于起步階段，筆者認為通過案例教學更能提高學生的興趣及注意力。比如在“大氣污染”講解中以“霧霾”天氣為例重點講解，比枯燥地講解大氣污染產生原因、危害更能激發學生的興趣，提升教學效果。
3.適當增加實踐活動
對于非環境專業高職生開設環保概論課程，應根據不同專業增設不同的實踐教學內容。我院材料工程系2009年起對下設七個專業全部開設了環保概論課程。以筆者多年的教學經驗，根據不同專業，采取不同形式的實踐活動，對于學生鞏固基礎知識、把所學知識與實際的生產、服務有機結合起到關鍵性作用。比如，針對材料工程技術專業學生，可以帶領他們參觀以后的主要就業企業――水泥廠，通過對水泥生產過程中產生的主要污染物、廢棄物處理手段和主要環保設備的了解，會對自身今后的工作環境形成一個初步認識。再如，食品營養與檢測專業的學生每年都會到蒙牛進行生產實習，學生可以利用這樣的寶貴機會，對該行業污染防治的一些先進手段形成一定的了解。
三、結語
對大多數高職院校來說，環境教育仍然是嶄新的課題。作為有多年環保概論教學經驗的一線教師，應該不斷加強自我提升，通過深入研究和探索提高學生的學習興趣、讓學生樹立正確的環境觀、為傳播環保理念、增強環保意識和社會的可持續發展貢獻力量。
參考文獻：
