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不孕癥多由于黃體功能不全，導致排卵后卵泡形成的黃體功能不良或過早退化使孕酮分泌不足或子宮內膜對孕酮反應性降低而引起的分泌期子宮內膜發育遲緩或停滯，或基質和腺體發育不同步，不利于受精卵種植和早期發育而引起的不孕、流產及月經失調等現象。黃體功能不全性不孕是臨床常見病，多發病，在不孕癥中約占10%[1]。不孕癥屬于中醫學中的“不孕癥”、“月經不調”、“月經先期”等傳統醫學范疇。歸屬于中醫學“腎藏精，主生殖，任脈系于腎”、“婦人以血為本”、“精血同源”的理論[2]。本病屬腎虛血少，肝失疏泄，氣血失和，沖任難以相滋。中醫的治療主要是在于調理臟腑的氣血功能，調理卵巢以使其能發揮正常的生理功用。2010年1月――2012年6月我院對腎虛肝郁型黃體功能不全性不孕者采用補腎助孕方治療，其療效較好，先總結分析報道如下。
1 資料與方法
1.1 一般資料 本組54例患者中，年齡20-40歲，平均26.3±3.4歲，病程2-10年不等。其中原發性不孕44例，繼發性不孕10例。無排卵功血14例，有排卵月經不調36例，閉經2例，子宮發育不良2例，隨機分成觀察組27例和對照組27例，兩組患者基本資料及病情等方面差異無統計學意義（P>0.05），具有可比性。
1.2 診斷 ①中醫診斷標準：參照《中藥新藥臨床研究指導原則》和高校《中醫婦科學》[3]的相關標準制定。腎虛辨證要點：腰膝酸軟，減退，頭暈耳鳴等。②西醫診斷標準：參照《婦產科學》[4]結合研究實際情況制定。
1.3 方法 觀察組采用中藥補腎助孕方治療，本證27例患者屬于腎虛肝郁型，采用中醫辨證分型論治，①腎陽虛11例，臨床表現為腰膝酸軟，形寒肢冷，頭暈耳鳴，神疲乏力，婦女脹痛，痛經，月經不調或閉經不孕，治則補腎助陽助孕，疏肝解郁，選用腎氣丸加減自擬方劑治療，方劑組成：干地黃20g，山萸肉15g，山藥12g，熟地黃15g，當歸15g，鹿角膠15g肉桂5g，制何首烏15g，枸杞子15g，仙茅15g，女貞子25g，白芍25g，青皮12g，香附15g。②腎陰虛16例，臨床表現為腰膝酸痛，眩暈耳鳴，失眠多夢，婦女經少，潮熱盜汗，五心煩熱，治則補氣生血，養血調經，助孕，疏肝解郁為原則，選用四物湯聯合當歸補血湯加減助孕自擬方劑治療，其方劑組成：熟地黃15g，當歸15g，黃芪25g，白芍，15g，肉桂5g，枸杞子15g，制何首烏15g，仙茅15g，白芍25g，青皮12g，香附15g。以上方劑服用均從月經第5天開始服藥，至月經來潮時停服，服藥期間，患者持續測量BBT。對照組給予西藥克羅米芬治療，50mg/日，月經第5天至第9天服藥期間，患者持續測量BBT，兩組治療6個月經周期，比較療效。
1.4 療效標準 治療6個月經周期內：患者妊娠為治愈；患者治療6個月后月經周期變規律（28±2d），經量變正常（30-50ml），基礎體溫變為典型雙相，尚未妊娠者為有效；患者在治療6個月經周期后沒有妊娠，相關癥狀體征沒有好轉或好轉不明顯為無效。
1.5 統計學處理 采用SPSS11.0統計軟件分析，組間資料用X2檢驗，以P
2 結 果（見表1）
3 討 論
不孕癥根據其臨床表現屬于中醫學的“月經先期”、“月經后期”、“月經過少”、“不孕”、“胎漏”、“胎動不安”、“滑胎”等范疇。病理機制主要是腎虛、肝郁，腎藏精，主生殖，為先天之本，肝藏血，調節血量之功效。肝腎同源，腎虛則肝藏血及疏泄功能失常；肝郁也可使腎的閉藏功能失調，導致黃體功能不全的發生[5]?，F代醫學證明，黃體功能不全的發生與促性腺激素分泌不全等導致不孕癥有關，藥理研究提示補腎中藥有促性腺激素樣作用，與學者于紅娟等[6]報道相接近。本文中對照組采用西藥克羅米芬治療黃體功能不全癥。中醫治療則選用以補腎為綱，調整陰陽，補足氣血為主要治療原則[7]。本組27例腎虛肝郁型黃體功能不全患者依據肝腎同源，腎藏精，肝藏血，二者互相滋生，互相影響機制進行辨證施治。同時腎為“先天之本”，腎中精氣的盛衰，主宰著人體生長發育及生殖功能的成熟和衰退，在月經的產生及調節中起主導作用。所以中醫辨證時對腎虛肝郁型中的腎陽虛的患者采取以補腎助陽助孕，疏肝解郁，選用腎氣丸加減，本方治證是由腎陽不足，腰膝酸軟，下肢常有冷感，方中用干地黃滋陰補腎，山萸肉，山藥補肝脾而益精血。腎陰虛則補氣生血，調理氣血，經血按時有助受孕之功效；對于肝郁者則采用疏肝解郁為治療原則，同時注重調理氣血，養血生精，方劑選用四物湯和當歸補血湯加減助孕自擬方劑治療，本方治證血虛血滯，眩暈耳鳴，失眠多夢，婦女經少。方中熟地黃滋陰養血，當歸補血活血，白芍養血斂陰，有柔肝、緩急、止痛之能，黃芪補脾肺之氣，以資氣血生化之源。香附解郁和肝，調理氣機，達到治療黃體功能不全的目的，本組治療效果與苑淑肖[8]報道相符合。
綜上所述，黃體功能不全性不孕是目前婦產科中常見病，多發病，本觀察組采用中藥調理氣血，調整陰陽，標本兼治的原則，其治療效果達92.59%。因此，對于腎虛肝郁型黃體功能不全的不孕癥患者采用中醫治療效果較好，值得臨床推廣應用。
參考文獻
[1] 沈堅華.635例女性不孕癥的病因分析[J]湖南中醫雜志，2006，4（16）：25-27.
[2] 張海峰.自擬促黃體湯治療黃體功能不足不孕癥22例[J].浙江中醫雜志，1997：539.
[3] 中華人民共和國衛生部.中藥新藥臨床研究指導原則[S].北京：中國醫藥科技出版社，1993：231-281.
[4] 馬寶璋.中醫婦科學[M].第6版.上海：上?？茖W技術出版社，1997：51-210.
[5] 樂杰.婦產科學[M].第7版.北京：人民衛生出版社，2008：337-381.
【中圖分類號】R571 【文獻標識碼】 A 文章編號：1004-7484（2012）-04-0541-02
食管運動功能障礙是一種使患者出現胸痛、胸悶、吞咽困難、進食停滯感、反酸、燒心等癥的疾病，在給予X線片、內鏡和核素掃描等方法時均檢查正常，從而造成診斷出現誤差；當能夠有效的檢查出該疾病后，多數均伴有并發癥，老年低壓型就是其中一個典型的病例；而近年來有臨床研究顯示［1］，埃索美拉唑能夠有效的治療胃食管的反流性疾病，莫利可激活胃腸道的膽堿能中間神經元及肌間神經叢的5-HT4受體，以釋放乙酰膽堿。本文就埃索美拉唑與莫利聯合治療老年低壓型（LES）食管運動功能障礙的臨床效果作出了相關的探討與觀察，現報告如下：
1.資料與方法
1.1 一般資料：選取我院2008年6月-2011年12月期間收治的低壓型（LES）食管運動功能障礙患者113例，其中有68例為老年低壓型（LES）食管運動功能障礙的患者，男有57例，年齡為60-86歲，平均年齡為72.5歲；女有11例，年齡為60-85歲，平均年齡為71.5歲。眾患者均有吞咽困難、反酸、燒心以及胸痛的一種或多種癥狀出現，給予心電圖、心動超聲、胸片、同位素心肌灌注顯像、腹部B超等檢查均排除由胸膜、心血管、肺、肝膽或其它臟器所引起癥狀；再通過胃鏡檢查證實該癥狀系由胃、食管器質性疾病所引起的，同時重病癥患者均通過試管測壓檢查確定為低壓型LES并伴有食管蠕動功能異常的癥狀。隨機將其分為觀察組和對照組各34例，觀察組使用埃索美拉唑與莫利聯合治療，對照組使用奧美拉唑與莫利聯合治療，觀察比較兩組治療效果。兩組患者從年齡、性別、臨床表現等方面比較無顯著差異（P＞0.05），具有可比性。
1.2 方法：
1.2.1 觀察組：使用埃索美拉唑與莫利聯合治療：對34例患者，口服20mg每次、平均每天2次的埃索美拉唑（分早餐和晚餐服用），和每5mg每次、平均每天3次的莫利（分早、中、晚三餐服用），均在飯前30分鐘服用［2］；服用療程為3個月后觀察其療效，并記錄數據同時把數據輸入電腦記錄。
1.2.2 對照組：使用奧美拉唑與莫利聯合治療：對34例患者，口服20mg每次、平均每天2次的奧美拉唑（分早餐和晚餐服用），和每5mg每次、平均每天3次的莫利（分早、中、晚三餐服用），均在飯前30分鐘服用；服用療程為3個月后觀察其療效，并記錄數據同時把數據輸入電腦記錄。
1.3 療效評價標準：經過治療后可把其臨床效果分為：①顯效：經過治療后患者的臨床癥狀降低80%以上；②有效：經過治療后患者的臨床癥狀總分降低50%~80%；③無效：經過治療后患者的臨床癥狀降低50%以下［3］；總有效率=顯效率+有效率。
1.4 LES壓力和食管蠕動功能測定：使用瑞典進口的連續灌注導管測壓系統，其中包括壓力換能器和計算機記錄儀、液壓毛細管灌注系統、四通道測壓導管，并同時在食管測壓術前3天停用任何影響食管動力的藥物，并且禁止患者進食10天，同時患者行平臥位；然后經鼻腔插管，同時使遠端側孔全部進入胃腔內，而外段使用外拉法以測LES壓力，然后再通過干咽和濕咽，以觀察食管體部蠕動的幅度、間期、傳播速度以及方向，同時記錄和比較治療前后的LES壓力變化和食管蠕動功能的改善情況。
1.5 統計學方法：本組治療效果的數據經卡方軟件V1.61檢驗，以P
2.結果
觀察組顯效的有26例占76.5%，有效6例占17.6%，無效2例占5.9%，總有效率為94.1%；對照組顯效16例占47%，有效7例占20.6%，無效11例占32.4%，總有效率為67.6%。兩組的治療效果比較差異顯著（P
3.討論
老年患者出現胸痛、胸悶、吞咽困難、進食停滯感、反酸、燒心等癥狀均為常見的癥狀，在把心血管和呼吸道等疾病排除后，再給予食管測壓檢查可發現不少患者的癥狀均由食管運動功能障礙引起的；而LES壓力異常和食管體部蠕動異常均為產生該癥狀的主要因素之一；由于老年患者的身體各機能和器官均出現退行性變化，從而容易引起一系列的神經肌肉的異常，并引起食管體部平滑肌及食管下括約肌功能紊亂失調而產生癥狀。
埃索美拉唑是一種通過抑制胃壁細胞的H+/K+-ATP酶來降低胃酸分泌以防止胃酸形成的一種質子泵抑制劑，它能夠有效地治療胃食管的反流性疾病；莫利則是一種新型胃腸動力藥，它是一種通過激活胃腸道的膽堿能中間神經元及肌間神經叢的5-HT4受體，使之釋放乙酰膽堿，從而產生上消化道促動力作用的5-HT4受體激動劑；本文使用埃索美拉唑與莫利聯合治療其效果顯著，總有效率達94.1%，表明此治療方案能夠有效促使胃腸道正常蠕動，療效明顯。
綜上所述，埃索美拉唑與莫利聯合治療老年低壓型（LES）食管運動功能障礙的療效顯著，明顯優于使用奧美拉唑與莫利聯合治療，能夠明顯改善食管運動功能障礙，治療時間短，安全可靠，值得臨床推廣使用。
參考文獻
二、經濟增長質量視角下我國公共管理創新的必然性
（一）公共管理的主體
國外的研究中主要是從“公共服務”活動來溯及主體的，認為凡是“為追求公共利益服務的人員”就是公共管理主體。梅戈特指出，“公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員”。從我國的現實來看，公共管理主體是在一定環境中產生的，以政府為核心、由政府組織、非政府組織和準政府組織共同構成的公共組織系統。在現代市場經濟條件下，政府的主要職能和基本屬性決定了其作為公共管理首要主體以及公共管理核心的必然性。但是，單純以政府為主體執行公共管理職能存在一定的缺陷：第一，公共管理供給主體單一?，F階段，我國已經進入從計劃經濟向市場經濟的深度轉型期，而前期改革所積累的問題逐漸暴露，表現在經濟、社會、生態等各個領域的矛盾凸顯，如產業結構失衡、收入分配惡化、金融市場動蕩、生態環境退化等問題均相當嚴重。社會公共事務范圍的擴大對公共管理提出了新的需求，但目前公共管理職能的供給主體仍然以政府為主，政府通過行政手段全盤管理公共事務，而非政府組織、公民在公共管理領域的作用非常有限，嚴重影響了公共管理效能的發揮。第二，政府主體的管理方法陳舊。從某種程度上說，政府管理方法已經超越了工具性的意義，其在達成政府管理目標、提高政府管理效能中起著至關重要的作用。而當前政府對社會事務的管理仍表現出主觀性強、強制性高、透明度低的特點，主要以“行政命令”方式采取審批、取締、查封等手段對經濟和社會事務進行管理。在追求經濟增長質量的階段，公眾意識逐漸覺醒，公眾的利益追求更多體現在對社會發展及自身價值實現上，傳統的管理方式和手段已經不能實現對公眾利益需求的滿足。
（二）公共管理的理念
公共管理的理念體現著公共管理主體在進行公共事務管理和公共產品提供過程中所遵循的價值取向和思想原則，其在觀念層面規范著主體行為取向?，F階段的公共管理理念主要表現在以下幾個方面：第一，“唯GDP論”。改革開放以后，地方政府普遍不惜以城鄉失衡、地區失衡、產業失衡與貧富失衡等社會發展失衡為代價追求經濟增長速度，創造了舉世矚目的“我國經濟奇跡”。但是，過分看重經濟增長速度并將經濟發展簡化為GDP增長目標，形成以GDP的增長來衡量公共管理績效、評價官員政績的公共管理理念，忽視了公共管理中的社會福利分配、公共服務建設、生態環境治理等經濟增長質量目標。這種將GDP指標作為社會發展和官員政績決定性指標的管理理念，導致經濟走向粗放型、非均衡的狀態。第二，無限政府理念。政府作為公共管理的核心主體，受計劃經濟體制殘留的影響，政府越位、錯位、缺位的現象相當普遍，個別政府官員更是本著“官本位”、“權本位”、“錢本位”、數量理念、管制理念的特征，將自己塑造成“全能政府”形象，在提供公共服務時處于至高無上的位置，以自上而下的方式提供服務，公民無權向政府提出要求，更無法對政府的服務質量提出意見。
（三）公共管理的體制
公共管理體制是多元管理主體以及它們組成的網絡結構，對公共事務進行管理或承擔管理責任的方式與方法。公共管理體制本質上決定了公共管理的效率和目標實現。從我國的實踐來看，僵化落后的公共管理體制對于提高我國經濟增長質量具有明顯的制約作用：第一，現行的公共管理體制強調的是在一個官僚制的組織體系下，遵從嚴格的從上到下的等級制，以上級對下級的命令和下級對上級的服從為前提。奧斯本和蓋布勒曾指出：工業時展起來的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統，已不能有效運轉；它變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下。第二，公共管理的政府供給與實際需求相錯位。由于政府在提供社會公共管理服務過程中享有特殊地位，而被管理者處于劣勢，導致被管理者無權要求和選擇管理者所提供的服務，公共管理的實際供給與其需求不相符合。自發的經濟增長進程往往導致社會福利分配不均、生態環境退化等外部性成本，因此，追求經濟增長的質量要求公共管理供給服務于糾正社會、環境領域的市場失靈引發的經濟失衡，但政府卻將更多的資源用于通過行政手段干預正常的經濟增長進程。由于政府的公共管理供給與實際公共管理需求相錯位，導致公共管理績效和效率低下，經濟失衡狀態長期難以扭轉，經濟增長質量難以提高。
（四）公共管理的模式
公共管理模式指的是公共管理過程中政府與市場關系的處理方式、政府與市場的分工方式以及政府對自身的管理方法。我國現有的公共管理模式主要的缺陷在于：一方面，政府干預仍然占據公共管理主導地位。我國的政府組織機構都是按層級化設計的，行政權力的運行方向、行政領導的指揮線路、行政信息的傳遞渠道以及行政人員的職責權限等均具有規定性。而且，對契約、形式以及規則的重視是官僚制的基本價值觀念。另一方面，市場化的有效性未得到充分發揮，距離企業化政府、靈活政府、全民化政府的真正建立和完善還相差甚遠。例如，出于行政改革的需要，許多人將企業化政府（即將企業運作方式引入政府）簡單看作官僚制政府的替代物，在企業化政府的運行過程中，滋生出諸多權力濫用現象。又如，靈活政府模式下設置的臨時機構、雇傭臨時人員只關注任務不關注管理過程、責任感缺乏。
三、提高我國經濟增長質量的公共管理創新機制
現有的公共管理機制在主體、理念、體制、模式方面均存在一定的缺陷，導致公共組織機構在提供公共管理服務和實現社會公眾利益的過程中績效不高、效率有限，進而導致推動經濟增長質量提高的作用受限。改善經濟增長質量，必須對現行的公共管理機制進行創新。
（一）公共管理主體創新
公共管理活動需要依靠一定的個體或組織來完成，主體創新就是由這些創新的個體或組織匯集而成的。社會的發展決定了公共管理活動的多樣性，在當代市場經濟條件下，非政治性公共事務不斷擴大，提高經濟增長質量逐漸取代政治目標而成為社會公共管理的核心。因此，公共管理的組織結構也應該從政府單獨實施的結構變革為以政府為核心、各類公共組織共同發揮作用的組織管理結構，實現社會共同治理。首先，要將公共管理供給主體擴展到非政府組織部門。政府管理應當主要涉及國家政治性事務、宏觀經濟性事務以及部分社會性事務，而其他部分職能可轉移給非政府公共管理組織。從經濟效果來看，第三部門和公民社會等非政府組織能夠有效發揮基礎資源的配置功能，節約整個社會的交易成本進而降低公共產品供給成本。并且，第三部門和公民社會能夠通過非政府的社會公益方式吸納社會組織力量和社會資本參與公共管理，從而減輕政府的財政負擔。其次，通過公共管理供給主體的多元化，變革政府公共管理的職能和作用范圍。嚴格限制政府的統治職能，以社會利益和要求作為政府職能實現的參照體系，依據社會變量決定政府的結構、權力及運行方式，減少政府在微觀經濟領域的干涉，將政府全方位控制社會減小到最低限度。最后，加強非政府主體的公共管理職能。依靠人民共管、非政府組織協助、社會中介機構力量提供部分公共物品與服務，最大限度地優化社會治理資源。例如，在經濟發展帶來的如氣候變暖等環境負效應方面，通過與眾多機構合作的方式調動各方積極性，提高能源利用率、加強環境治理，從而實現質量型經濟發展。
（二）公共管理理念創新
理念創新是公共管理創新的內在動因和必要前提，在質量型經濟增長的背景下，公共管理理念要向提高經濟增長質量、促進社會經濟系統全面發展轉變。首先，從以物為本向以人為本轉變。追求物質生產對人類生活的滿足是經濟社會發展初級階段的基本需求，當社會經濟發展到高級階段，人的發展成為本質要求。阿瑪蒂亞•森在《以自由看待發展》中明確指出：發展是擴展人民享有真實自由的一個過程，發展能夠提高人們按照自己的意愿來生活的能力。而人的實質自由是發展的最終目的和重要手段。因此，在追求社會公平發展的質量型經濟增長階段，公共管理的目標要從單純的物質性公共產品和服務提供轉向人的全面發展和人的價值實現。其次，從權制思維向服務思維過渡。在服務思維引導下，公共管理者應取代原有的命令型方式，從不服務、被動服務逐漸轉向主動服務、質量服務，以服務于民作為公共管理職能的根本出發點和落腳點，將公共管理服務———實現社會公共利益———提高經濟增長質量統一于經濟發展中。最后，從數量觀念向質量觀念轉變。物質產品的總量增長只是衡量經濟發展的一個方面，而經濟質量方面的拓展才是經濟增長到一定階段的共同選擇，是經濟和社會發展的必然趨勢和最終目的。公共管理者應改變以往只注重數量、規模的管理目標，設立增長質量、社會發展、人與自然和諧相處的創新型管理目標，通過對新目標的追求而更加關注經濟增長質量，最終實現和諧發展。
（三）公共管理體制創新
公共管理體制創新的目標是改善公共管理主體在管理公共事務過程的運行機制，其本質上是為了節約市場交易成本、組織管理成本及政府運行成本等制度成本，從而使社會資源得到合理有效的配置及利用。公共管理體制創新的路徑在于：第一，引入市場競爭機制，充分發揮市場在基礎資源配置中的作用。將公共事務處理和公共權力運行置于全社會的有效監督和競爭性參與中，通過競爭來降低公共服務成本、提高公共服務效率和服務質量。亞當•斯密在《國富論》中就已經立論，在國家制度的框架下，國家可以利用人們對私利的追求，用平等交換、互通有無的市場管理機制，促進專業化和社會生產效益，達到國家財富的增值。第二，建立及完善公共管理的績效評估機制。以經濟結構、福利分配、環境治理等經濟增長質量標準來衡量公共管理組織的績效。要以社會需求為起點，通過成本—收益分析范式，將經濟增長的目標重新擴展到滿足社會福利需求，推動社會經濟發展，最終形成公共管理體制創新與社會經濟發展形成良性的互動關系。改變當前公共管理體制只注重眼前利益而不計成本的管理方式，以新的全面標準評估公共管理績效，不僅以經濟增長作為考核基準，更要將社會福利分配、生態環境治理等內容作為公共服務收益納入績效考核。
2西方新公共管理中政府的管理特性
一是突出管理性。分清管理職能和統治職能的區別。政府對社會公共事務要管理，但是這種管理的權力，在一定意義上講，是要納入統治這個框架下運行的，它對任何一個國家都是這樣的。政府同時具有統治和管理職能，但絕不能將統治的方法用于管理上，用來控制社會、控制民眾，而是更應該強調公共管理過程中的服務管理。
二是突出公平性。企業管理是對企業的生產經營活動進行組織、計劃、指揮、監督和調節等一系列職能的總稱，它的目標是提高效率，實現利潤最大化，是一種過程管理。而公共管理與企業管理關注的目標不盡一致，所以不能照抄照搬企業管理思想。它不僅要牽涉到一個效率問題，而且還要涉及一個公平問題。它不僅要看到是一個過程管理，而且它還十分注意結果的管理。
三是突出公共性。公共管理是一種合作管理的模式，它要求政府要和民眾合作。之所以講公共管理，一個很重要的原因就是它的公共性，這牽涉到公共利益問題、公共權力問題、公共責任問題等一系列的問題。而從政治學角度講，公共性最大的一個特點就是合法性，就是說管理的權力，來自于民眾的授權，就必須受民眾的監督、民眾的制約。
3對我國新公共管理中政府職能的幾點建議
新公共管理作為現代管理科學四分支之一，是當代中國最有發展潛力和廣闊前途的學科，其發展展示了蓬勃的生命力，在管理中政府需要準備把握自身定位，推進政治和經濟社會的快速前進。
3.1政府必須引領好新公共管理運動
要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。社會的公共事務不僅需要政府來管理，也需要社會自身的管理，需要民眾直接參與去管理。這個觀念，不僅政府要改變，民眾也要改變?，F代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。
3.2政府必須加快職能轉變
我國在以前高度集中的計劃體制下，政府包攬了社會，社會一切都由政府來管理，國家與社會完全合為一體，政府部門做了很多“不該管、管不好、管不了”的事，使政府職能的異常強大和社會自身管理職能的弱小形成強大反差。
要想消除這種反差，就必須推進行政體制改革。進一步轉變政府職能，深化行政審批制度改革，逐步建立“有限責任政府”模式，即政府在管理經濟、管理社會的過程里面，只管該管和必須管那些社會能力無法提供的公共管理，同時社會團體、民眾也要積極參與公共管理，要充分認識到“社會并不是因為政府的授權，才開始具備某些公共服務或公共管理職能的，政府的分權，只不過是將社會的這些職能合法化、公開化、權威化”，要充分體現出政府和社會互動的關系。
3.3政府必須兼顧效率與公平
政府在新公共管理中的核心作用就是為社會的民眾提供公共產品、公共服務，追求社會的公共利益。首先必須強調效率問題，從經濟學角度出發，提高效率可以加大公共產品、公共服務供給，是公平分配的前提條件。其次強調公平問題，主要包含三個方面，一是要確保倫理上的公平，就是社會里的每一個成員，都應該享受作為一個人存在的一個基本的權利;二是要確保政治上的公平，馬克思曾說過“一切社會的一切公民，至少是一個國家的一切公民都應該享受平等參與政治的機會”，不管是誰，只要是公民，就應該享受平等參與政治的機會;三是經濟上的公平，這需要涵蓋規則的公平、機會的公平、程序的公平、分配的公平等。
1.科學管理與公共管理
在浩瀚的管理思想史上弗雷德里克?溫斯洛?泰羅的效率革命推動了“以追求效率和系統化”的時代到來，科學管理被管理學界盛贊為一個時代的繁榮，同時效率革命也為整個管理史唱響了贊歌。
泰羅提出的科學管理思想包括經濟人的前提假設，“胡蘿卜加大棒”的管理方式與職能工長制的監督方式，為管理思想注入新鮮血液的參謀制，任務管理與勞資共同利益說。這些震撼管理思想界的新提法奠定了泰羅在管理學界“科學管理之父”的地位。而后“以泰羅為中心，在美國進一步傳播效能主義的還有卡爾?巴思、H?L?甘特、弗蘭克?吉爾布雷斯和莉蓮?吉爾布雷斯、莫里斯?庫克、哈林頓?埃默森等?！碧┝_的追隨者們一起締造了管理思想界的科學管理時代。他的追隨者對科學管理思想進一步擴充發展，卡爾?巴思作為泰羅最正統的追隨者嚴格執行了泰羅的方法；H?L?甘特的任務加獎金制度和甘特圖發展了科學管理思想；吉爾布雷斯夫婦試圖為科學管理正名，“科學管理是培養工人，而不是扼殺工人”；哈林頓?埃默森將倫理運用到管理咨詢中，積極傳播效率主義；莫里斯?庫克把效率主義擴大到教育部門和市政組織。正是他們的共同努力與探索成就了科學管理思想的金字塔，同時也為管理學理論和實踐奠定了發展基礎，而公共管理也有幸承襲科學管理的雨露。
公共管理從西歐中世紀的城市自治到中國古代的基層自治，走過了人類發展歷史的春夏秋冬。經過實踐與理論的充實和發展，公共管理的現代趨勢是社會自治和政府公共行政的良性互動。在市場經濟條件下，政府公共行政是公共管理的主體，大范圍的公共事務依靠政府提供，社會自治則是補充，二者的良性互動成為現代公共管理的趨勢?，F代公共管理解決公共生活中涉及關乎公眾公共利益的公共問題，從而實現公共利益，不僅對社會提供高效優質的服務，而且關注社會的公平正義，而公共管理的主體除了政府之外還有包括公共事業單位，非營利組織，社會團體，企業，第三部門等多元主體在內的非政府組織。
管理活動自古就與人類生存發展息息相關，科學管理時代的出現為管理實踐提供了發展的基石。公共管理作為管理實踐的一種，與科學管理有著不解的淵源，科學管理與公共管理在理論與實踐的碰撞中擦出了火花。
2.科學管理對公共管理實踐與理論的貢獻
2.1科學管理對公共管理實踐的貢獻
在科學管理興起之后，一些行政學家開始通過科學管理來尋求政府行政效率的問題所在，而這一探索對公共管理中政府公共行政也同樣適用。泰羅系統闡述的科學管理理論雖然來源于對美國私營部門的研究，但卻為公共行政提供了方法，即使泰羅沒有著力關注公共部門，卻也在這一領域具有廣泛地影響。一套完整的理論少不了一種契合的運行方式，泰羅的科學管理中的最佳工作方式使公共行政模式的運作成為可能?？茖W管理中的最佳工作方式和政治行政二分法、正式官僚制一起構成了傳統行政模式的基礎，這一模式為公共管理提供了政府公共行政運作的實踐“路標”。
泰羅通過對時間與動作研究、任務管理制、職能工長制的探索發掘了現代管理中的效率原則。著名學者歐文?休斯說，“工廠裝配線是體現泰羅思想的主要社會領域，但政府運用科學管理的時間并不比它晚多少?！币舱驗槿绱?，泰羅的科學管理在公共行政領域一直占據著重要地位，為管理實踐提供了專業化的管理知識，而這種管理知識恰巧也是公共行政管理所需要的。
科學管理為政府公共行政實踐提供了一種有效的參考，這種方式與傳統公共行政模式中的官僚制模式配合形成了傳統公共行政的運作模式?？茖W管理中任務管理制以工時研究為基礎，制定精心的計劃，管理部門以明確的責任來制定工作制度。泰羅的“工時研究”被移植到政府管理中來，深刻地影響了政府的職位分類，在政府管理中推廣職位分類，奠定了公務員管理的基礎和依據，建立了人事管理的統一體系，為公共管理提供了一種整體運行模式；職能工長制則作為一種監督方式配合任務管理的順利實施；標準化工作和任務管理制為公共管理中政府公共行政提供了運行方式，使政府公共行政有了高效運作的可能?？茖W管理中時間與動作的研究提倡一種最佳的工作方式，任何工作都應該遵循一種標準化的工作方式，使用標準化的工具、機器和材料，并使作業環境標準化，強調效率與工作績效。雖然傳統的行政模式隨著政府改革的深入遭到許多質疑，但是科學管理為公共管理領域政府公共行政提供了運行“標尺”。
公共管理領域的改革從未休止，人類一直在探尋最佳的政府公共行政運作模式，從傳統行政時期到新公共管理時期，科學管理理論并沒有隨著科學管理時代的逝去而淡化，而是依然在為后來不斷發展的管理理論提供借鑒和做出貢獻。
2.2科學管理對公共管理理論的貢獻
隨著20世紀80年代以來政府規模的擴大，財政經濟危機，和社會問題的不斷凸顯，西方主要發達國家開始了聲勢浩大的政府再造運動。“政府管理的運作亦發生了相應變化，即由傳統的、官僚的、層級節制的、缺乏彈性的公共行政，向市場導向的、因應變化的、深具彈性的公共管理轉變?！睔W文?休斯認為，一種完整的理論必須要有一種工作方式與組織方式。然而隨著政府改革，政府再造的深入，“新公共管理運動”如火如荼地展開，傳統行政模式漸漸淡出政府改革的藍圖，被新公共管理所取代。但這并不意味著科學管理理論的淡出，作為20世紀20 年代聲名大振的科學管理時代的理論支柱，即使在新公共管理時代，甚至后新公共管理時代都難以掩蓋它的光芒?？茖W管理理論不僅僅能為傳統公共行政模式所用，同樣也可以為新公共管理理論作出貢獻，而新公共管理運動發展的實踐也證明了這一點。
新公共管理打破了傳統公共行政管理的相對封閉系統，將私營部門管理方法和市場競爭機制，廣泛地用于公共部門管理之中，強調公共管理行政主體多元化。公共管理領域中這一全新的的價值取向表明：新公共管理不僅是政府行政管理形式上的變革，而且是在意識形態領域關于國家角色的突破，是對國家、社會、公民關系所作的全新思考與實踐?？茖W管理理論在這一全新視角下同樣為新公共管理理論的發展奠定了基礎。
新公共管理中對工作績效的重視使績效工資得到重視，而新公共管理關于人事管理的部分卻與績效工資有著水與魚的密切關系。績效工資的管理方式與泰羅的追隨者H?L?甘特提出的任務加獎金制如出一轍，H?L?甘特的思想主要受泰羅影響，“在高工資地開支的過程中，甘特看到了激勵制度的一些不同的可能性”他發明的任務加獎金制度可以說是績效工資的前身，正是有了科學管理時代任務加獎金制的提出才有了后來績效工資制的發展。而這種理論基奠為現代管理中績效工資制奠定了應用基礎。
雖然在新公共管理運動的大背景下科學管理的最佳工作方式在實踐運用過程中受到質疑，但是新公共管理依然是在最佳工作方式的基礎之上進行改革的，泰羅的科學管理是基礎性的奠基，有了這一奠基才有了新公共管理運動的發展，新公共管理并不是對科學管理最佳工作方式的全盤否定，而是在肯定其基礎性作用的同時指出其引發的問題，進一步尋求解決問題的方法，是對最佳工作方式的完善和發展。
新公共管理強調“顧客導向”認為公民應該被看做顧客，而政府則是公共服務和公共產品的提供者，是為顧客服務的，應該奉行“顧客即上帝”的遵旨。即使在新公共管理時代政府的角色發生了轉變，但是政府的運行依然需要最佳的工作方式，科學管理最佳工作方式的理念對新公共管理運動而言并沒有過時。新公共管理也強調結果導向，注重產出，認為效率和效力缺一不可，強調政府的“掌舵”角色，注重授權、目標使命、產出、分權模式，在政府公共管理領域中引入市場競爭機制，調動各方面的力量，降低公共產品和服務的供給成本，提高公共經濟效率。而這與泰羅科學管理的效率革命殊途同歸，都是尋求最有效率的結果導向，唯一的不同就是所應用的對象，泰羅的效率革命完全可以被看做新公共管理的奠基。
傳統公共行政模式無疑是一去不返，而新公共管理運動及其所引發的公共管理模式的變革，也將成為一股不可逆轉的時代潮流。但是深究這盛世華章的背后，是科學管理的理論奠基為這一時代的繁榮提供了生長的土壤。
3.結語
美國科學管理作為現代管理學的發端和起源，為管理思想做出了巨大的貢獻。一百年過去了，現代管理實踐與思想中不斷涌現著各種流派，但泰羅的科學管理可以被盛贊為這些流派的基石，是管理實踐與理論的路標。雖然科學管理也曾遭受質疑，但是作為管理實踐變革的指揮棒，它的價值意涵并不褪色。公共管理是人類政治生活必不可少的管理實踐，作為公共管理改革的現代風向標“新公共管理”運動更是在政府公共行政改革中掀起了一陣狂潮。新公共管理理論是對新的環境背景下對政府公共行政改革所作的努力，科學管理為公共管理提供了運行的最佳方式。在新公共管理運動熱潮中，雖然“泰羅主義”同“官僚制”一起遭受到批判，但是新公共管理理論并不是對科學管理的全盤否決，而是在科學管理的基礎上所作的進一步的理論探究，是改進和創新。科學管理的價值對于現代管理而言是巨大的，同時對于公共管理的貢獻也是不可否認的，其實踐與理論價值更值得學界的進一步挖掘，科學管理對公共管理的貢獻不僅僅是影響其發展，更重要的是其基奠作用，為公共管理乃至新公共管理的發展提供了生長肥料，因此科學管理之于公共管理，是土壤，是基奠，更是跳板。
參考文獻：
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關鍵詞:
公共管理;本質特征;時代性
自上個世紀70年代以來，隨著現代民主化進程的加快，各種社會問題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時俱進。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想內涵，又拓展了公共管理服務性的應用范圍。在社會民主化發展的影響下，公共管理問題越來越受到社會各界的關注。本文簡要分析了現代公共管理的本質特征，并結合當今社會現實，對于公共管理的時代性進行了深入探討。
一、公共管理的本質特征
1．公共管理的合作性公共管理，簡單地說，就是如何設計、管理政府行政部門的細微工作以及公共服務問題。公共管理不僅是政府所要關心的問題，公共組織以及社會公眾等對于公共管理問題都要給予高度的重視。自有人類社會以來，就離不開公共管理問題。然而，自上個世紀七八十年代開始，世界各國對于公共管理問題才給予了高度重視。開始建構新時期的公共管理理論與模式，使人們對于公共管理有了一個新的認識?，F代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本質是公共性、服務性。合法政府依據憲法行使公共權力，為全社會提供公共服務，現代政府必須秉持和堅守公共精神，以公共精神為指導，實施公共管理。公共管理的管理主體以政府為核心，它們的行為代表公共利益，公共管理的客體是確定范圍內全體公民。公共管理的職能，是為了公正分配社會利益，推動社會發展和文明進步。公共管理者的價值追求應代表公平、正義和自由，體現“公益人”的角色。從活動范圍看，公共管理主要涉及公共事務領域，是為了促進公共利益的最大化。公共管理權力運行具有多向度特征。不僅政府有組織行使公共管理的權責，其它社會組織與公眾也具有參與公共管理的權利和義務。公共管理需要構建多元化管理格局，主體之間要經常進行溝通、互動和合作。在新的時期里，不僅社會組織和公眾具有參與公共管理的必要性，而且參與公共管理，還是公民的所具有的權利和義務。因此，社會組織和公眾要積極參與公共管理，配合政府管理部門做好各項管理工作。
2．公共管理的公共性和服務性公共管理的公共性，具有兩方面含義，一是利益取向的公共性。二是其公共參與性。公共管理不是某一個特定階層或群體的一種政治控制的方式，公共管理是為了推進、實現和維護社會整體的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共參與性，主要指實施主體既包含以政府為代表的官方，還包括政府之外社會組織和公眾。公共管理所有活動價值取向都應以實現社會公共利益的最大化為目標，整合和優化社會資源配置，為公眾提供一個穩定有序、和諧共處、能實現良性競爭的社會環境，以政府為核心的主體無論采取何種方式，都是為了實現公共利益，公共管理的服務性非常關鍵。從根本上說，以政府為核心的公共部門所行使的國家權力產生于公眾直接或間接的授權，以政府為核心的公共組織，就是服務于社會共同利益的一個組織。公權力本質上是公眾意愿的實現手段，如果公眾的意志和意愿一直得不到滿足，公共管理行為的合法性就會遭到質疑，產生合法性危機，就可能喪失公共管理合法性基礎。所以，政府管理的首重職能就是服務，在公共事務管理中，服務是公共管理運行的中心。
二、公共管理之時代性
公共管理之所以受到各國的廣泛關注，是時展大趨勢使然。自上個世紀70年代以來，隨著現代民主化進程的加快，各種社會問題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時俱進。地球村的概念日益清晰，世界各國在政治、經濟、文化等諸多方面的交流與合作日益頻繁，經濟全球化不可避免地影響各國公共管理，對各國公共管理效率也提出了新的要求。民主化進程的發展，對傳統公共行政造成猛烈沖擊，必然推動政府向民主和法治的方向進行管理改革，公共管理必須對此做出回應。為回應全球化時代的要求，公共管理必須建構基于公眾認可的優質治理模式，一個快速變化的時代，我們不僅要積極推進知識密集型治理，還要積極推進學習型治理模式。要高度重視關注學習型治理的重要性，公共管理創新和改革，學習型治理是主要通道。作為公共管理的核心主體，政府一方面需要不斷學習，整合組織的內外資源，與時俱進，改善和提升其執政能力，另一方面，還要以主動、坦誠的姿態，吸收社會的知識和智力，摒棄偏狹之見，通過與社會廣泛地協調合作，不斷推進和優化治理。實施更具民主的管理模式。構建多元化的管理系統，通過信息化、扁平化、網絡化，推進公共管理利益的最大化。
由于各種社會矛盾日趨尖銳復雜，利益和信念的過度分散，不可治理性現代社會問題日益凸現，這也要求公共管理適應時代的發展，與時俱進。社會問題愈是復雜多變，政府越要積極主動的走出社會管理單邊運行的誤區，要采取有效措施，建構有利于公眾參與的新理念、新思維，激發和增強公眾參與意識，實現共同治理，隨著信息技術的快速發展，先進的信息傳播手段，為公民直接參與公共事務管理提供了條件。培養人們對公共問題的關注，有助于強化公民監督意識，監督和推動政府工作，這對于改善政府形象，增強政府的合法性基礎，促進政府提升工作效率和效能都有極大的幫助。隨著信息化技術的不斷發展，人們對公共管理的關注越來越便捷，公民對公共管理的該關注度越來越高。新公共管理影響了所有的國家，全球化、民主化的社會發展，改變了公共管理生態環境，政府一家獨大，僅憑自身的權威，可以統攬社會公共事務格局已成昨日黃花。合作共治的治理理念開始深入人心。全球擴展的行政改革浪潮，構成了對傳統公共行政的極大沖擊，雖然各國新公共管理運動改革和政策選擇有所不同，進程不一，但是，側重點是一致的。實現合作共治，政府與社會組織、民眾共同承擔公共管理的責任，建立一個高度民主，高效透明的管理體系，以人為本，以服務為本，建設公共服務型政府，民主型政府，強化國家的核心競爭力。
三、結語
從傳統公共行政管理，到日益民主化、法制化、規范化的公共管理，是一次深刻變化的管理革命，從單一管理主體運行到合作共治，是以政治、經濟為本的公共事務管理模式，轉向以人為本管理模式的一次飛躍?，F代公共管理本質特征具有合作性、公共性、服務性特征，在現代化的發展過程中，我們要不斷加深公共管理的深度，結合時代的發展特征，擴大公共管理的范圍，不斷創新公共管理模式，以人為本，以服務為本，改善和優化公共管理，促進公共利益的最大化。(作者單位:華僑大學)
參考文獻:
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［中圖分類號］D693［文獻標識碼］A
［文章編號］1672－2426（2007）09－0016－02
一、公共領導與公共管理的相關性
公共領導概念是依托于公共管理領域的相關研究而提出的，這一概念的提出不僅豐富了領導科學理論，而且也加深了公共管理研究的場域。由此可見，公共領導必然與公共管理有著密切相關的聯系。中山大學王樂夫教授在《論公共領導》一文中指出，公共領導就是特指具有“公共性”的領導，具體而言，是指公共部門在管理過程中，為了實現公共利益?熏體現公共精神而進行的高層次的管理活動。這一概念是基于領導與管理的基本區別提出的。王樂夫教授認為，在廣義或外延上，領導與管理具有最寬泛的相同外延；在狹義或功能上，領導是高層次的管理?熏管理是低層次的領導。由此我們來看公共領導與公共管理的關系：
1．在定義范疇上的統一性。公共管理從廣義內涵上分為：宏觀層面、中觀層面和微觀層面。宏觀層面的公共管理，指的是政治學（價值）意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治管理。中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統治相分離的公共管理活動。在政治／行政二分法下，公共行政或公共管理，都是公共部門管理的具體模式。在微觀層面上，公共管理重點是解決管理技術和方法問題，新公共管理更多地在這一范疇內體現出來。而公共領導在大的范疇上屬于公共管理，但它是高層次的公共管理，公共領導是一種具有公共精神的、政治或政策性的、戰略性的領導管理活動。這表明公共領導既區別于一般管理的領導，又區別于公共管理的執行層面或具體的方法技術層面等。公共領導是公共管理的核心與靈魂，它起到統領全局、把握方向的作用。無論是在理論上還是在實踐中，公共領導代表著組織并使組織獲得發展以至于達到管理終極目標實現的目的。
2．實現目標上的互動性。就廣義層面上看，公共領導統屬于公共管理，同時，公共領導也是整個公共管理體系的一個有機組成部分。公共領導必須把自己領導活動的基礎建立在狹義的公共管理之上，即以中、下層的管理和執行的效果來體現公共領導的真正價值。否則，公共領導就失去其存在的意義。公共領導的基本任務就是把握時展的方向，引導組織、公眾去最大限度地實現公共利益。而且也只有充分和公共管理的中下層面有效配合起來，引導他們去實施、執行政策，才能實現公共領導的目標，一定意義上，公共管理是公共領導實現其目標的途徑。這里的公共管理即為狹義的概念，它包括中間管理層和技術執行層。公共領導與公共管理具有異體共生但又緊密相關的聯系。
3．依托主體上的類同性。無論是公共管理還是公共領導，其依托的主體均是公共組織及其組成人員。公共組織既包括政府組織，也包括第三部門組織。而且目前在治理理念的指導下，公共領域正在積極倡導并探索第三部門在公共服務中發揮的重要作用。但起主導作用的也就是核心的主體仍然是政府組織。在此，有所不同的是公共領導主體指的是公共組織中具有領導性質的組織、部門或個人，他們往往在戰略性事務或大的發展方向上起著把握和引導的作用。廣義上的公共管理的主體指的是所有的公共組織，而狹義上僅指政府組織及其公務人員。另外，兩者的運行基礎也具有一定的重合性，都是以公共權力為運行基礎的，當然不排除公共領導主體通過自身的領導魅力而獲得的非權力影響力。
可見，公共領導概念的提出是領導科學的基本概念和原理在公共管理領域的創新運用，而且這種創新也為如何有效地、明確地分析公共管理的體系層次以及如何有效地實現公共管理的基本任務奠定了基礎。鑒于公共領導在公共領域的重要作用，在大力倡導建設服務型政府、服務型社會的今天，我們必須通過加強和提高公共領導的公共服務能力來實現公共利益的最大化。
二、公共管理的新任務：構建服務型政府
服務型政府是指在公民本位、社會本位理念指導下?熏在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。
1．服務型政府的理念是“以民為本”、“為民服務”。服務型政府的主要職責是為公民提供公共服務，公務人員是公共服務產品的生產者，他們所擁有的基本權力是為人民服務的權利。這種“以民為本”、“為民服務”的理念是服務型政府的基石。
2．服務型政府的過程是與公民“協商互動”、“共同合作”。服務型政府提供的公共服務，是公民與公務人員的一種互動過程。公民需要什么樣的公共服務，可以通過法定的民主程序，與服務提供者協商?熏達成一致。政府不是高高在上，提供公民無法選擇和拒絕的公共服務。另外與公民或其他組織進行合作也是服務型政府的重要過程，政府可以轉移部門職能給其他組織或部門，以高質、高效地實現公共服務。
3．服務型政府提供的是滿足公民需要的“公共產品”。服務型政府以為公民服務為宗旨，引發出為公民提供什么服務的問題，也就是政府的角色定位、政府的職能。服務型政府不是“全能政府”，而是“有限性政府”、“導航式政府”。
4．服務型政府必須為其服務行為承擔責任。服務型政府是“責任政府”，通過責任約束，制約行政權的運行，保障公民權的行使，確保依法行政的推行。建立服務責任約束機制的目的是提高公共服務質量，保證公民滿意。
5．服務型政府必須以社會發展、公平正義為優先選擇。政府的終極目標是實現經濟與社會的協調發展，實現效率兼顧公平的可持續發展。服務型政府的施政目標是由民眾意愿和合法期待決定的，所以，服務型政府除了努力為民眾解決困難，提供方便，提高人民生活水平外，還必須以社會的發展為優先選擇。服務型政府以民眾為服務對象，做到在提供服務時公開透明，不偏私，才能使全體公民公平地享有政治、經濟、文化和社會發展的成果。它體現了公民和社會的偏好以及正當的社會關系。
三、加強公共領導的服務能力建設
1．公共領導的服務能力建設的必要性。從公共領導和公共管理的相關性可以看出，兩者緊密相聯、不可或缺。公共管理與公共領導目標的完成是一個相互影響、相互促進、共同實現的過程。公共領導寄于大范疇上的公共管理之下，其活動也必然在大的公共管理環境之下進行，其目標也必須和公共管理的大目標達到有機結合，遵循公共管理的基本理念、基本要求。在當前建設服務型政府新的公共管理理念和政策指引下，公共領導找到了新的發展方向。服務型社會治理理念及其模式要求公共領導必須要提高其服務能力，以公民大眾為服務對象，以實現公共利益最大化為公共領導活動的根本出發點。
2．在服務型政府建構中全面加強公共領導的服務能力建設。服務是當今社會治理的基本理念，服務型政府建構為服務型社會的實現提供了一個主導模式。同時，這也和現代領導的發展趨勢不謀而合。適應公共管理環境、順應領導發展趨勢、加強服務能力建設是公共領導發展的取向。
首先，以民眾為導向，樹立“服務至上”、“價值為本”的領導理念。領導理念，是對領導活動的價值評判，是領導活動的價值取向，它決定了領導為什么、是什么以及如何做等基本問題。在構建服務型政府這個大的領導環境中，公共領導服務能力的提高首先是領導服務理念的確立。
傳統的領導，要求被領導者對領導者的服從，領導者個人成為組織的化身，以致形成種種、家長作風、特權現象。民眾導向是一種服務型領導方式，運用民眾這個概念也就形象化的說明了領導的服務職能，它要求領導者必須增強對被領導者乃至社會的服務意識。民眾導向的政府管理，要求公共領導要將關注的焦點對準民眾的需要，領導創新要緊緊圍繞著民眾來展開，一切都以民眾為導向，并以民眾的滿意度作為公共組織的最大使命。另外從目標來看，領導應該是追求價值的，是為社會的全面發展歸根結底是人的全面發展而開展的活動。所以公共領導應該由過去的過分關注效率和過程而轉向關注價值，以新的科學發展觀為指導，通過領導創新，實現經濟、政治、文化、社會和人的全面和諧發展。
（一）公共管理
公共管理主要是通過對政府管理缺陷分析所產生的一種管理理念以及管理模式。這種管理制度著重強調管理目標的公共性，也就是在公共權力履行中，通過公共職能的分析，強調公共管理的權威性、制度的規范等。
（二）融資平臺
所謂融資平臺，主要是政府將城市基礎建設作為核心，通過融資管理推動城市的建設，逐漸形成建設資產經營公司、城建開發公司等的統稱。通過對融資平臺設定狀況的分析，其主要分為地方融資平臺和政府融資平臺。首先，在地方融資平臺中，主要是地方政府設定的，通過劃撥土地、股權以及規費等，進行資產以及現金融資標準的確定，在必要的狀況下，需要通過政府補貼作為還貸承諾，以充分滿足資金使用的需求。其次，在地方政府投資平臺構建中，通過各級地方政府以及融資經營項目的確定，可以通過城市建設投資、城市開發等，進行經營收入、公共設施收費的整合，展現融資平臺管理的有效性。
二、融資平臺風險類型
（一）系統風險
融資平臺構建中經常會面臨政治性、經濟性以及社會性等宏觀的整體系統風險，對于這類風險而言，通常由不同主體形成。對于公共主體的經營對象而言，通常具有較為濃郁的公益性特色，在這種融資平臺建設中，通常會受到宏觀經濟的影響，無法實現對各項財政稅務的補充。
（二）管理風險
在管理風險分析中，主要是在不確定的市場環境下，相關經營主體應該通過對復雜市場環境變化的分析，進行信息處理以及決策方案的構建，相關決策人員應該針對管理風險內容，在短時間內構建決策。但是，對于這種決策的正確性而言無法得到保證。
（三）財務風險
針對融資平臺的發展狀況，相關政府融資平臺是由政府出資，出資相對有限，而且該類公司缺少正常的資金周轉，在運行及發展中容易面臨資金周轉困難的問題。而且對于一些融資平臺而言，屬于工程類的項目，融資項目的資產負債結構主要以建設工程為主，工程項目施工階段需要得到工程階段性的驗收才可以有充足的資金流入，這種現象的出現增加了資金的變現難度，嚴重影響融資平臺的財務管理狀況，為融資平臺的經濟性發展帶來限制。
三、公共管理視角下融資平臺風險管理措施
（一）構建差異化的融資平臺風險管理機制
通過對公共管理背景下融資平臺建立狀況的分析，為了實現風險方法以及風險化解的有效性，需要構建差異性的管理體系，也就是說在風險化解中，不能出現“一刀切”的現象，強調限制性的處理內容，以保證融資平臺風險管理的有效性。在全國發展狀態中分析，公共管理背景下融資平臺風險管理所面臨的問題是融資平臺膨脹的現象，這種問題主要是由于管理體系不完善所導致的，若不能得到有效處理，會面臨一定的風險問題。因此，在區域融資平臺構建中，應該逐漸提升自身的經濟能力以及財務增長能力，政府部門可以針對負債水平較低的發展地區構建支持性的整合，以降低風險現象的發生，充分展現融資平臺設計的價值。所以在當前規范性融資平臺建立中，應該將國家繼續支持作為重點，針對債務風險基本狀況，構建全面性、系統性的管理方案，以實現風險的有效轉移，滿足公共管理背景下融資平臺風險管理的核心需求。
（二）融資平臺風險管理的規范運作
在融資平臺風險管理中，為了實現管理工作的科學分類、規范運作，應該總結融資平臺風險的基本特點，通過融資項目的分析，實現管理工作的規范化設定。通常狀況下，在融資平臺風險規范化管理中，應該做到：第一，通過對責任主體、工作任務以及資金來源的分析，對現有的平臺進行分類，并明確政府性平臺公司以及市場平臺公司等，在政府性平臺公司管理中，應該嚴格監管制度，通過規范化的運作，明確工作的基本職能，在完成政府任務之后及時退出，以保證融資平臺運行管理的規范性。第二，在政府性平臺公司發展中，其運行狀況相對于上市公司存在著透明性的特點，所以在外部監督管理中，應該通過規范性管理制度的構建，保證該類公司運行的穩定性。第三，在融資平臺風險管理中，相關公司應該結合公司設定的基本特點，構建可行性的管理制度，對于一些可行性的內容應該引入第三方論證，以保證融資平臺管理的有效性。因此，在融資平臺風險管理中，應該充分發揮政府的引導職能，通過公共管理體系的設定以及管理方案的完善等，進行風險管理體系的設定，及時解決融資平臺運行中出現的風險問題。第四，在融資平臺風險管理中，應該積極構建動態化的管理體系，通過對平臺公司資金管理狀況的分析，保證社會管理制度的公開性，而且在融資平臺運行中，相關工作應該接受公眾監督，并通過交叉審計方法的構建，實現平臺管理規范運作的目的，為融資平臺的風險控制提供參考。
（三）深化政府部門投融資制度體系改革機制
在公共管理背景下，為了加快融資平臺的建設，應該將政府融資平臺的構建作為重點，政府通過債務路線的科學規劃，優化政府運行結構，以提升財務風險防范的有效性，充分滿足公共管理背景下融資平臺風險管理的核心需求。通常狀況下，在公共管理背景下融資平臺風險管理中，為了實現深化政府部門融資改革的目的，應該做到：第一，建立信用合作組織，完善工作的協調機制。在融資平臺管理小組構建中，相關領導小組應該不定期地召開聯席會議，通過融資管理工作的分析，進行合作內容的探討，以保證融資平臺風險管理的有效性。第二，建立完善的融資監督管理體系。對于相關紀檢部門、檢察以及審計、行政司法單位，應該把融資管理監督作為重點，通過招標內容以及建設性內容的分析，進行監督核查工作的設定，以充分保證融資平臺項目處理的公平性、公正性。第三，創新多樣性的融資渠道以及管理品種。在公共管理背景下，為實現地方政府債券方式處理的有效性，應該通過適度舉債項目的構建緩解融資平臺中的債務壓力，例如，在融資平臺風險管理中，可以積極推行政府與社會資本合作的模式（PPP），鼓勵社會資本通過特定的方式，參與到城市的基礎項目建設中，并通過公益性以及投資運營制度的構建，進行政府債務職能的劃分，以減輕公共財物的舉債壓力，實現公共管理背景下投融資模式創新的最終目的。（四）構建完善性的融資平臺內部風險防范內容
二、我國政府職能管理中存在的問題及改善措施
當前，我國政府管理職能中還存在許多問題，政府在管理中存在越位和錯位現象，政府既是管理者又是監督者，政府管理的過細過寬，難以實現競爭的公平性和公正性，或者是運用行政手段干預市場經濟發展。也有一些職能管理中存在事權混亂相互扯皮的現象，政府在職能管理中只重視經濟發展，忽視環境和社會發展，熱衷與各種各樣的招商引資，地產投資，圈地賣地等，這些都使得其社會管理職能更加弱化，造成各種社會矛盾。如果說政府越位和錯位是政府過分干預經濟市場造成管理職能弱化的話，那么政府的缺位則是政府管理職能的嚴重失職。社會公共管理方面一旦缺失政府職能，則會造成嚴重的社會問題，是原有的社會矛盾更加突出和激化，進而影響到社會的穩定和發展。上述現象都是政府管理缺少服務意識所致，政府管理者沒有服務民眾的意識，就很難從民眾的利益出發進行管理，以人為本的治理策略就是空談。當然，沒有服務的意識，就很難有較高的服務水平。由于政府對社會公共服務的重視不夠，投入過少，使得政府提供的社會服務質量很差，并且效率很低。此外，當前政府職能管理過分強調政績，政績觀成為一切管理和發展的標準和目標，為了政績，可以不顧民眾利益，不顧法理，進行大量的“宏偉業績”創造，殊不知卻給民眾和社會帶來了巨大的損失，致使社會問題和矛盾更加突出。
公共管理制度的創新是構建和諧社會、當今公共管理制度亟待完善的現實決定的。在多元主體下認清公共管理制度的現狀，明確創新公共管理制度的必要性與困境，對于構建長期穩定的公共管理制度有重大的啟示意義。
一、多元主體下公共管理制度創新的必要性
1.促進經濟發展、社會進步的內在要求。經濟發展與社會的進步離不開公共管理制度的創新。落后的公共管理制度會束縛人們的思維方式、行動法則，會不斷制約生產力的發展。公共管理制度的創新就是要破除生產力發展的楞楞框框，摒棄那些阻礙生產力進步的制度，不斷用公共管理的理論與制度創新去武裝人們的頭腦。公共管理制度的創新是發展生產力、促進經濟發展、完善市場體系、改善人民生活的必然選擇。
2.加強民主政治建設的內驅力。公共管理制度創新的另一個重要目標是建設社會主義民主政治。構建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全離不開制度創新。因此，實現社會主義民主政治的規范化、制度化必須加強公共管理制度的創新。社會主義民主政治是一個歷史的過程，公共管理制度的創新要貫穿于這一過程的始終。這樣才能不斷提高黨的執政水平、保證實現依法治國、規范黨政關系、優化公共資源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度辦事、靠制度辦事的長效機制。
二、我國公共管理制度創新面臨的困境
目前，學術界對于公共管理的概念沒有達成共識，對其的界定主要從“公共”與“管理”兩個方面闡述。本文認為公共管理是公共組織的一種職能，包括以政府為主導的公共組織和以公共利益為指向的非政府組織（NGO）為實現公共利益，為社會提供公共產品和服務的活動。它是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福利與公共利益。
［1］
私人管理的主體是個人和私人組織，由個人的私生活領域、家庭生活領域、私人企業活動領域和商品交易市場領域四個平行的不斷放大的圓圈層形成。私人管理的對象是私人的事務,其目的、實質和原則就是實現私人利益最大化。
公共管理與私人管理存在差異性，他們的不同點主要表現在：（1）公共管理與私人管理的使命不同。公共管理是為公眾服務，追求公共利益，而私人管理以營利為目的；（2）與私人管理相比，公共管理的效率意識不強；（3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調責任；（4）就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統比私人組織中的人事管理系統要復雜和嚴格的多。［2］
二、公共管理與私人管理的同質性
通過調查研究，運用比較分析法和類比分析法等方法，本文總結梳理了公共管理與私人管理在以下五個主要方面的相似性：
（一）學科基礎
公共管理與私人管理的學科基礎是管理學理論。首先，管理職能。兩者的管理活動離不開計劃、組織、協調、領導、控制、激勵等管理職能。其次，管理原理。公共管理與私人管理活動體現著管理的四大基本原理。第一，系統原理：管理者從組織系統性出發，按照系統要求從整體上把握系統運行的規律，對管理的各方面做系統的分析，進行系統的優化，并依據組織活動的效果和社會環境的變化，及時調整和控制組織系統的運行，最終實現組織目標。其主要包括系統優化原理、信息反饋原理、動態和彈性原理。第二，人本原理：即以人為本的原理。管理者在管理活動中堅持一切以人為核心，以人的權利為根本，強調人的主觀能動性，力求實現人的全面、自由發展，其實質是充分肯定人在管理活動中的主體地位和作用。第三，動力原理：是指管理者必須有強大的動力，促使各種管理要素有效地發揮作用，產生強大的合力，使管理活動持續而有效地進行。其具體包括物質動力、精神動力和信息動力。第四，效益原理：管理者必須用盡可能少勞動消耗取得更多的勞動成果。最后，管理理論。公共管理與私人管理的管理都涉及基本管理理論，如古典管理時期的科學管理理論、組織管理理論和行政組織理論體系理論；行為科學理論時期的“需要層次理論”、“雙因素理論”、“X”理論和“Y”理論；現代管理理論時期的決策理論、權變理論等。共同的管理學基礎為公共管理和私人管理奠定了堅實的基礎。
（二）文化基礎
國內外的學者對文化已先后下過200多種定義，但至今仍未形成共識。總結而言對文化的定義主要分為兩個方面。
第一，從詞源學上談“文化”，認為文化都有表示人類有思想地社會實踐的成果和人類社會實踐所體現的人類的思想的含義，而且這種人類思想的文明體現在人類生活的整個環節和各個領域，它也必然對后來人和其他人產生指導和教化作用。
［3］
第二，從分層意義上談“文化”，廣義的文化，是指人類有思想的社會實踐的一切文明成果。英國文化史學者威廉斯《文化與社會》中說：“文化開始意指‘一種物質上、知識上和精神上的整體生活方式’?！保?］
狹義的文化，是指排除人們的物質創造活動和成果而專指人們的精神創造及其結果，主要包括信念、知識、文學、藝術、道德、法律和價值觀等。美國人類學家克利福德·格爾茨認為：“文化是指一個群體或社會共同具有的價值觀和意義體系，包括這些價值觀和意義體系在物質形態上的具體化，主要包括人們的思維模式、生存模式和行為模式?！保?］
文化具有抽象性、依存性、類屬性、繼承性、功能性等方面的特征。因此，本文認為文化是一個群體（國家、民族、企業、家庭）在一定時期內形成的思想、理念、行為、風俗、習慣、代表人物，及由這個群體整體意識所輻射出來的一切活動。文化包含了一定的思想和理論，是人們對倫理、道德和秩序的認定與遵循，是人們生活生存的方式方法與準則。文化基礎即規范就是最基本的道德與法律。無論是公共管理還是私人管理其行為活動都脫離不了所處的社會文化環境，即其行為活動、利益追求都要受所處社會文化的制約，都要遵循最基本的社會道德與法規的要求。
（三）活動與行為基礎
公共管理與私人管理在活動與行為基礎上的相似性表現：第一，兩者管理所具有的基本要素大致相同，都包括了管理的主體：即由誰管，誰去管理；管理客體：管什么，即管理的對象；組織環境或條件：在什么情況下管理，包括了內外部環境；管理的手段：怎樣去管理，通過什么去管理，雖然可能具體運用的手段會有所不同，但是都必須通過手段或方式去管理。第二，從抽象的層面上講，在GULICK和URWICD的經典論述中，兩者都運用一套通用的管理職能即：計劃、組織、人事、指揮、協調、報告、預算等，其首字母組合為POSDCORB。第三，都注重效率與品質的提升，重視績效：公共管理人員需要提高工作效率及公共服務的良好品質，新公共管理提出了確立目標并設定績效標準；而私人管理也要注重提高效率，提供良好的品質的產品或服務。
（四）方法與技術基礎
公共管理與私人管理在具體的管理活動中都要運用管理手段才能達到管理目的。在管理方法上都運用到以下基本方法。第一，行政方法。行政方法是依靠領導者的權威，運用命令、指令、指示、監督等行政手段，按照管理層次，行使管理職能的一類管理方法，具有權威性、垂直性、強制性、穩定性和非經濟性。行政方法的使用能夠有效地貫徹上級的方針和政策，迅速排除阻力及時解決問題，保證各方面工作的順利進行。第二，法律方法。法律方法是運用立法和司法的手段行使管理職能的一類管理方法，具有強制性、規范性、穩定性和平等性。在經濟管理中法律方法的使用能夠保證管理的秩序，協調管理中各利益群體的關系，促進管理科學化、法制化。第三，經濟方法。經濟方法是運用經濟杠桿和其他經濟手段，調節人們之間物質利益關系從而行使管理職能的一類管理方法，具有利益性、間接性、靈活性。經濟方法的使用一方面能夠調動利益主體的積極性，提高利益主體的收入，促進利益主體自我實現；另一方面實現管理者的目的，提高效益和效率。第四，教育方法。教育方法是利用一定的培訓、教育等方式，全面提高人的素質，以影響和調節人們的經濟行為，達到行使管理職能的一類管理方法。其教育主要包括心理教育和心理教育兩個方面。教育方法的使用不僅能夠提高被管理者的素質，而且能夠提高整個組織的實力，從而更好的實現組織責任和使命。
