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“打架”：多重規劃沖突之困
浙江某市招商局負責人曾告訴記者一次尷尬的經歷：某鎮曾設法引入某項目，從該市城市總體規劃看，項目與之并沒有沖突。就在項目即將落地時，國土部門卻突然說“不”――和市里土地利用總體規劃不符。項目就這么“黃”了?！霸鐣缘?，一開始就不去談了嘛?！?/p>
在國民經濟建設中，上述這種規劃“打架”的情況時有發生。比如一塊地，在城鄉規劃中是建設用地，在國土規劃中是耕地，在林業規劃中是林地，挨著水庫的是水利用地。土地性質說不清，這些地就沒法用。
據統計，我國經法律授權編制的規劃至少有80多種。但由于規劃編制部門分治，國民經濟和社會發展規劃（以下簡稱“經規”）、城鄉規劃（以下簡稱“城規”）、土地利用規劃（以下簡稱“土規”）、環境保護規劃（以下簡稱“環規”）以及其他各類規劃之間內容重疊交叉甚至沖突和矛盾的現象較為突出，不僅浪費了規劃資源，而且導致資源配置在空間上缺乏統籌和協調。
以陜西榆林市為例，在“多規合一”試點工作中發現，超過40%的城規與土規存在差異，林地規劃與土規一致的僅有40%，加之各個規劃自成體系、互不銜接，使得項目審批必須互為前置、串聯審批，大大影響了行政審批效率。
“勸架”：規劃利益協調之難
“多規合一”主要來源于三規合一，分別是經規、城規、土規。有一種形象的說法：經規是定目標，土規是給指標，城規是安坐標。三規合一是將三規中的交集部分統一起來，落到一個共同的空間規劃平臺上，以避免規劃“打架”。但“勸架”并不簡單，背后涉及規劃的利益之爭。
有專家認為，在各類規劃中，經規和城規是發展導向，而土規和環規是以資源保護為目的，各自的出發點不同，這是造成規劃“打架”的根本原因。另外，規劃涉及部門多，在規劃目標、核心內容、規劃范圍、調控對象、工作方法上差異較大，協調銜接難度大、成本高。
在所有規劃中，土規最為嚴格?！耙粋€縣的城規，市政府就可以批，但是土規必須要省政府批，鄉鎮的土規要市里批，而且這個數據庫國土部還要備案?！鄙綎|某縣國土局局長告訴記者，土規的耕地、基本農田保護指標是自上而下層層分解的，是不能突破的。而城規卻是自下而上根據人口增長規模，測算得出建設用地的指標，于是“城市化和耕地保護產生了矛盾”，而發改部門確立的項目又經常不在城規確定的建設用地范圍內。
不同規劃的期限也存在較大差異。經規的規劃期限一般為5年，又稱“5年計劃”，土規一般為15年，城規一般為20年。由此可見，規劃期限為5年的經規難以指導15年至20年的土規和城規。此外，還存在各類規劃的技術標準不銜接、各類規劃的地位失衡等問題。
改革：“多規合一”的地方實踐
既然空間規劃體系已經“不得不改”，那么，實踐層面的探索能否跟得上改革的步子呢？
“亮點紛呈，不負所望！”國土部規劃司有關負責人表示，經過兩年來的探索實踐，國土部指導的7個試點地區取得了顯著成效。記者對其中幾個地方進行了實地采訪。
協調地上地下空間矛盾，是陜西榆林市“多規合一”試點的重點任務。該市礦產資源豐富，地下資源開發與城鄉發展的矛盾突出，城規中有27%的空間與礦業權范圍沖突，因而試點確定了“合理安排礦產開發時序及規模、劃定勘查開發類型空間、協調采礦與其他空間國土開發利用”的解決路徑。
針對建設用地比重大、土地碎片化嚴重等問題，廣東佛山南海區提出要把“速度降下來、總量控制住”，打造新“南海模式”。他們的探索是，明確底數底盤底線、目標指標坐標，確立國土空間綜合規劃的核心、統領地位。此外，該區還在試點中建設“智慧管理”的統一信息聯動管理平臺，推進規劃信息資源共享共用，統一協同審批項目，杜絕政出多門、審批煩瑣、互相扯皮的問題。
為實現“合一”后的規劃“可落地、可實施、可監管”，山東桓臺縣構建了以“三線”劃定為核心的全域空間規劃和以分類管控為重點的控制單元規劃的“雙層次”規劃體系，按主導功能將全縣劃分為6片城鎮單元、25片農村單元、2片生態單元，精細化管理，提高了空間管控的行政效能。
總的來說，試點地區基本上都做了以下幾件事：做好“多規”技術銜接，統一各類數據基礎；協調“多規”差異，強化空間規劃底盤管控；開展區域資源環境承載力評價，明確國土空間綜合開發戰略和目標；統籌各類規劃要求，構建空間規劃指標體系。
探索：保證“一張藍圖”干到底
試點改革已滿兩年，試點地方繪制的“一張藍圖”法律效力有多大？如何保障“藍圖”干到底？
北大城環學院林堅教授表示，應明確試點地區“多規合一”成果的法律地位，消除地方對于空間規劃效力的擔憂。適時推動空間規劃專門立法和土地管理法、城鄉規劃法等相關法律修改，形成一套全面、完整的規劃法律體系，構建一個層次分明、功能清晰的空間規劃體系。
中圖分類號：F120.4 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）016-000-01
一、國外研究現狀
二十世紀初期，國外許多發達國家和地區為了縮小地區差距、協調區域發展就已經開始陸續開展了區域規劃。特別是在二戰后，英國倫敦、法國巴黎、德國柏林等大部分歐洲發達國家城市受到戰爭的嚴重破壞，道路建設、基礎設施建設及產業布局都需重新規劃建設。了嚴重的破壞，倫敦、巴黎等城市一切都百廢待興，需要重新建設。因此，基于重塑城市功能布局和發展區域經濟的需要，以城市為核心的區域規劃實踐在戰后成為歐洲發達國家經濟社會重塑的導向。20世紀60年代，經過近20年的城市建設大規模建設，資源大量消耗、人口大量聚集，隨之而來的人口、資源、環境問題失衡問題越來越凸顯，區域經濟發展不平衡、地區差距不斷拉大越來越引起普遍重視，使得歐美發達國家和地區更加注重區域規劃以達到協調發展，區位論、增長極理論、點―軸開發模式等區域發展理論得到廣泛研究拓展，并在歐美各國進行了規劃實踐。
1.美國空間規劃。美國在上世紀20年代對紐約進行了區域規劃，而針對全國性的空間劃分則是由美國經濟分析局于1977年才開始的。美國是以縣為單位作為空間單元，綜合考慮人口規模、通勤量、報紙發行量、文化傳統、資源稟賦等影響因素，在全國劃分為成分經濟地區、經濟地區及區域經濟地區組合三大層級。其劃分依據是：第一，把指規模較大的城市或經濟活動中心確定為節點；第二，通過其他的指標和經濟合理性的考慮，將縣級空間單位合并到節點上，形成成分經濟地區；第三，根據區域間經濟往來、產業關聯、交通聯系等因素，把成分經濟地區合并為經濟地區；第四，同理，把經濟地區合并為區域經濟地區組合。
2.歐盟空間規劃。歐盟由許多國家構成，包含了發達國家同時又存在發展中國家，由于各個國家之間的發展不平衡，會影響到歐盟的長遠協調發展?；谶@樣的考慮，由歐洲統計局建立地區統計單元目錄（NUTS），并分別確定不同國家和地區的政策方向。NUTS分為三個層級，其劃分依據是：第一，根據習慣劃分，以成員國的行政區為空間單元，各國和地區可根據實際自主劃分；第二，根據一般特點劃分，排除礦區、農墾區、鐵路交通區等特殊空間單元；第三，根據等級劃分，分為NUTS level1、NUTS level2、NUTS level3三個等級，其中NUTS level1覆蓋了各個成員國。
3.日本空間規劃。日本建立起了自上而下的全國、地域和市町村三級國土和區域規劃體系和都市規劃體系，空間規劃體系比較完善。1962-1998年，日本先后五次制定了全國綜合開發規劃，把全國劃分為過密地區、整治地區和開發地區三種類型，適時采取不同的區域發展政策。與歐美國家不同的是，日本在微觀層面上制定了市村盯綜合發展規劃，鼓勵社會資本參與建設，在規劃源頭上防止自然生態環境的破壞。
二、國內研究現狀
我國最早區域規劃工作從第一個“五年計劃”開始，到20世紀80年代到90年代中葉，我國借鑒西歐和日本的國土規劃經驗，重新開始區域規劃布局，在京津唐、湖北宜昌等10多個地區開展了地區性國土規劃的試點，可說這時我國的區域規劃工作才是正式開始。20世紀80年代中期，我國借鑒日本的經驗，編制出臺了《全國國土總體規劃綱要》，取得了良好的效果。但在計劃經濟體制下，造成了部分地區無序、盲目開發，到現在開始體會到空間布局失衡給經濟社會發展帶來了苦果。20世紀90年代，我國才開始城鎮體系規劃，不過當時主要是為城市規劃服務，規劃內容也缺乏深度和精度。2000年后，城鎮體系規劃在原有基礎上，增加了與自然生態環境協調發展、劃分不同類型功能區進行空間管理等內容。
2010年，《全國主體功能區規劃》頒布實施，是在我國國土空間布局上具有里程碑的意義；黨的十及十八屆三中全會多次強調要堅定不移實施主體功能區制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展。經過多年來的探索實踐，我國形成了多樣化規劃體系。
三、結論
主體功能區戰略的提法在我國的發展戰略規劃中還是首次，國內對于主體功能區的理論研究還處于探索和討論階段。綜合國內外空間功能區劃相關研究和實踐，得出結論如下：①空間規劃由單要素轉向綜合區劃分轉變，開始將經濟、社會和生態環境因素進行統籌考慮，注重突出區域的主體功能相對獨立性和區域間的協調性。②規劃體系不斷得到完善，形成宏觀、中觀和微觀相互協調銜接的多層級的空間規劃體系的互補共贏。③在政府主導下，實現了空間規劃與政府管理模式轉變的雙向促進，規劃的導向性和控制性明顯增強。
參考文獻：
1. 緒論
人類科技日漸發達，世界城市也在科技發展的帶動下發展迅速，在城市全球化和區域城市化兩大背景下，大城市的影響范圍迅速擴大，其在空間范圍上構成了以中心城市為核心，由周邊城鎮共同組成的大都市區。大都市區之間的競爭也形成了世界經濟競爭的縮影，協調發展大都市區城市區域經濟與區域規劃的主要任務。本文通過研究美國國土空間規劃，特別是大都市區規劃模式的演替及相關案例的分析，總結相關經驗，以求為我國區域規劃與管理提供有益的借鑒。
2. 美國國土空間規劃體系
與政治體制相對應，美國國土規劃的職能主要在地方政府，在規劃中起主導作用的不是政府而是社會組織，所以，美國整個規劃體系是一個以地方為主、高度分散、缺乏高層次統籌協調的規劃體系。美國至今還沒有進行國家級的系統的全國性國土規劃，只有問題導向型的區域規劃，國土規劃相關內容也分散在相關規劃中。整個規劃體系由聯邦的公共土地用途規劃和區域開發規劃以及有關的政策、獨立的州綜合規劃（只有部分州）、州域內的區域規劃、地方政府綜合規劃、公共基礎設施建設計劃、土地利用規劃等組成。
大都市區國土空間規劃是美國國土空間規劃體系中重要的一個組成部分，在美國維護國家競爭力的國家戰略當中也扮演著重要的角色。
3.美國大都市區國土空間規劃模式演替分析
美國是大都市區發展進程最快也是最明顯的國家，也是提出大都市區概念的地方。美國大都市區起源于上世紀初，到40年代逐漸成熟。而目前，美國已經有268個大都市區，百分之80的人口居住在大都市區，本文從時間的角度，將美國大都市國土空間規劃的發展劃分為三個階段，每個階段的特征都尤其深刻的時代背景，并與之相適應。
3.1 單中心城市區域的對外擴張
19世紀后期，是美國經工業化大生產階段。產業結構的演變，使得人口迅速向城市聚集，這一時期，城市是區域經濟發展的主角，并控制著周圍區域的發展，為了突破城市行政轄區對中心城市發展的束縛，中心城市采取了對外擴張的發展模式。而對外擴張的實現主要是通過兼并和合并等手段來實現。
從美國大都市發展的歷史上看，其中心城市的兼并和合并有著自東向西，自北朝南的發展特征。美國東部城市起步較早，也是最早實施兼并的區域，例如紐約、芝加哥等都通過兼并的方式實現了中心城市的極速擴張，而后這種趨勢向西、向南擴散。
3.2 多中心管治結構
進入20世紀特別是第二次世界大戰之后，美國工業化進程已經成熟，中心城市中交通擁擠，環境惡化，地價飛漲等去中心化因素逐漸增強，興起了以中產階級為主要人群的郊區化進程?？陀^上增強了郊區的經濟實力，郊區對中心城市的依賴性逐漸減弱，這決定了中心城市已經無法像以往那樣，依靠強權的合并、兼并來進行對外的擴張。這一階段多中心管治結構逐漸興起。代表性的就是專區的職能分割的應用[3]。
從1952年至2002年，是美國專區規劃迅速發展的階段，這一階段美國專區數量迅速增長，洪士建等人認為這種現象的發生是因為實踐和理論互相推動的結果。他認為一方面區域經濟的發展使得大都市范圍內形成了數個次級中心，大都市空間格局由單中心向多中心持續轉變，另一方面，公共選擇學派在美國的興起，以及其所主張的多利益體綜合管治的理念深入人心，使得多中心管治結構得以持續發展和應用。
4. 美國空間國土規劃案例分析
4.1 明尼阿波利斯一圣保羅都市區規劃
20世紀初，明尼阿波利斯、圣保羅兩個城市分隔，缺少合作，總人口約46萬。20世紀50年代，快速郊區化促使這兩個城市逐漸結合，明尼阿波利斯一圣保羅大都市區逐漸形成，人口達120萬。大都市的快速增長帶來了一系列的問題，并引發人們思考。社會各界共同關注的問題是：如何引導整個大都市區持續增長，如何解決大都市區排水和高速公路等基礎設施布局、管理上遇到的問題。人們認識到需要通過區域性、整體性規劃解決問題。
規劃目標改變現有不可持續的開發方式，通過對城市的無序蔓延進行限制，將城市開發集中在兩個中心城市和具有發展潛力的衛星城，并由大都市區交通系統將其聯系起來。
具體措施圖7—5
首先，成立大都市規劃協會。企業、社會團體、市民等非政府力量和政府共同關注，促使區域規劃得到州立法機構的重視，并于1957年通過大都市規劃協會草案。該委員會（MPC）是一個政府性質的區域規劃機構，提供28個席位，21位是代表地方政府，7位是由政府指定代表市民、商人和社團組織擔任。由于政治家和政治體制的原因，MPC的權力和職能受到法律的限制，并沒有執行權。
其次，MPC編制大都市區域規劃。1966年完成規劃工作。本次規劃提出：①交通規劃和土地利用緊密聯系；②提供可供選擇的多樣性規劃模式。土地利用規劃合作中的一個突出障礙是財產稅分配問題。在各自的利益驅動下，各市政府在應征稅的設施布局上產生激烈競爭。
5.美國國土空間規劃的經驗總結
縱觀美國國土規劃的發展歷程，有效解決限制大都市區整體發展的行政分割與區際沖突問題，是美國政府、企業、社團和居民共同關心的話題和主動要求，形成了不同模式演替的主線，促使其采取了有效的規劃管理措施，主要有以下幾方面：
1.適度的行政區劃調整，打破行政界線對生產要素的限制是美國大都市去中心城市區域規劃的普遍做法，最常用的方式則是兼并或市縣合并。
2.雖然美國有深刻的以個人利益至上的傳統文化背景，但是，為了協調區域之間的矛盾，各個相關政府之間通過建立統一的大都市區政府，來解決單一政府所無法解決的問題。
3.在地方自治的體制之下，普遍建立大都市區政府有一定的難度，通過建立城市聯合管理體系，建立松散型的大都市地方政府協會，來協調區域間的關系，并與大都市區政府的相互補充也是一種普遍采取的方式。
4.聯合組建各種單一功能的特別區和協調機構根據管理的現實需要，各地方政府聯合組建各種各樣的特別管轄區（特別區），設立專門管理機構，對都市區范圍內的交通、水利、土地利用、基礎設施建設、金融、公共服務、環境保護進行統一協調與管理。
6.對中國大都市區國土空間規劃與整治的若干啟示
我們經濟經過30多年的迅速的增長，區域城市化趨勢格外顯著，目前我國已經形成了數個明顯的大都市區。但是，因為機制的不健全，城市之間的協同作用明顯缺乏，各個城市之間普遍存在互相爭奪優質資源，卻不愿承擔責任的現象。城市之間互相攀比、相互封鎖、各自為政嚴重影響了大都市區一體化發展的進程。美國大都市區的發展要比我國提前數十年，研究美國大都市區的發展經驗，對于我國對于大都市區規劃與管理方面將有重要借鑒意義。
1.建立區域聯合管理機構
縱觀美國大都市區發展歷史，區域性的聯合政府是美國解決區域問題的有效途徑，通過聯合政府的協調作用，可以實現區域資源的整合，可以以最小的代價創造最高的整體價值。而在我國目前的行政體制下，大都市區的許多成員，比如天津、北京的京津都市區，上海、蘇州等組成的大上海都市區都分屬不同的行政單元。行政單元與級別的不對等無疑限制了生產要素的自由流動。借鑒發達國家的發展經驗，建立全球視野，逐漸淡化行政界線的限制，建立互利互惠，資源互補的協調發展長效機制，是大都市區可持續發展的基礎。
2.提高非政府組織的作用
在市場條件下，僅靠政府之間的協調是遠遠不夠的，非政府組織的作用也逐漸增強，形成了一種不可忽視的力量。在美國，由非政府組織建立的區域規劃協會在美國大都市區規劃與管理當中發揮了舉足輕重的作用。在目前市場機制以及行政單元無法頻繁劃分的條件下，生產關系空前復雜，發揮市場的自動調節作用，在大都市的法制建設、基礎設施建設、城市建設上協調各個利益體的利益，非政府組織將發揮更大的作用。
3.注意解決社會公平問題
社會公平問題不僅僅是一個社會問題，也應當是區域規劃當中的重要命題。在美國紐約大都市區的規劃當中，將解決社會公平問題當做其中一個關鍵組成部分。比如在該規劃當中，紐約區域規劃協會在規劃中強調的“學?！ぷ髀摵象w”的機制，該機制實行教育與培訓終身制，從而保證了低收入集體的勞動競爭力。而在我國，貧富差距逐漸拉大是一個不爭的事實，根據西南財經大學的中國家庭財產報告，中國家庭資產中位數是247萬，而平均數卻僅有47萬，如此可見一斑。在珠江三角洲的大都市區也面臨著產業升級，競爭加劇，勞動力素質跟不上企業發展速度等問題。而這些問題的解決，也應當是未來中國大都市區規劃中的重要任務。
4.注重區域環境與經濟社會的協調發展
從美國大都市區的區域國土空間規劃上來看，其早期的僅注重中心城市的經濟發展，而后來越來越注重區域整體協調發展，其中環境問題成為這種轉變的關鍵要素。紐約大都市區規劃提出的3E戰略是后期美國國土空間規劃的典型代表，該規劃當中將環境提高到與經濟、公平同等的地位。這也說明，環境不僅是區域競爭力的重要組成部分，也是區域可持續發展的基礎性因素。而在我國，區域規劃當中的環境問題還處于學術層面，對于環境治理和保護的投入遠不及其他要素，粗放型增長還是我國大都市發展的基本情況。環境的持續惡化也逐漸成為我國區域發展當中的重要的消極要素。因此，總結發達國家大都市區的發展經驗，避免走先污染后治理的老路，實現區域的可持續化發展，也應當是我國區域規劃特別是大都市區規劃當中的重要任務。
參考文獻
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Abstract: urban and rural planning and construction of our country is essentially of rural and urban development goals, nature, size, function and the plan layout, and other basic problems in scientific and reasonable planning. Urban and rural planning construction not only further shows between urban and rural areas in China development foreground and style, but also for our country to realize the integration of urban and rural areas the premise and foundation of construction. This paper mainly analyses the present situation of the development of urban and rural integration and its existing problems, and the prospect of future planning, and so to lay the foundation for urban and rural planning of the role.
Keywords: rural and urban planning of urban and rural integration development problems
中圖分類號： TU98 文獻標識碼：A 文章編號：
(一) 當前城鄉規劃建設存在的突出問題
我國在城鄉規劃建設進程中主要存在以下幾個較為突出的問題。
（1） 城鄉規劃建設發展不夠平衡
雖然近年各級政府加大了對鄉村各項建設的力度，但大多數政府把精力主要放在了調整城市產業結構、改善城市投資環境以及建設城市基礎設施等方面，對鄉村建設改善較小、忽視了廣大鄉村的統一協調發展，從而導致了城市與鄉村之間的規劃建設、經濟水平以及產業結構出現了嚴重的失衡，以至于城市與鄉村的貧富差距急劇加大。
（2） 城鄉規劃建設不夠科學合理
由于受到短期利益的驅使，我國城鄉規劃建設普遍缺乏長遠的發展計劃，規劃建設功利性較強、不夠科學合理，功能不強，空間布局也不盡合理，產業和人口等集聚程度比較低，且過于分散。
（3） 城鄉規劃建設整體協調不足
城鄉規劃建設包括了城鄉經濟社會發展的諸多方面，這就需要我們把它們有機地組合起來統籌協調發展。但是，由于城市與鄉村之間無論是發展水平還是進步速度都有很大的差距，因此導致了我國城鄉之間發展的嚴重失衡和整體步調的極為不協調。
（4） 城鄉規劃建設體制不夠健全
由于城鄉建設體制的不夠完善，已經嚴重地影響著我國城鄉規劃建設的協調穩定發展。因此，我們必須進一步健全完善相應的體制機制，用適當的制度規范來約束城鄉規劃建設， 促進我國城鄉規劃建設的順利推進。
（二）城鄉規劃建設的對策建議
（1） 加大《城鄉規劃法》的宣傳力度
站在貫徹落實科學發展觀的高度，充分認識城鄉規劃建設的重要意義，采取多形式、多渠道、全方位地方法宣傳貫徹《城鄉規劃法》，此外，還應向廣大城鄉居民宣傳城鄉規劃建設的相關制度、宅基地審批、申請條件以及報批等程序，提高廣大城鄉居民的規劃建設意識，并盡量做到家喻戶曉，人人皆知。同時認真總結城鄉規劃建設方面的經驗，并對之加以大力推廣和交流，以行之有效的方式引導人們認識并支持城鄉規劃建設，逐步形成依法規劃、科學規劃、人人參與規劃的良好環境與氛圍。
（2） 進一步完善城鄉規劃建設體系
要在逐步健全完善城鄉規劃建設體系的同時，按照城鄉統籌和先規后建的原則，綜合考慮城鄉之間、局部與全局、近期與遠期、發展與保護等各種利益的關系，統籌兼顧，促進城鄉規劃建設工作協調穩步的推進。要堅持以人為本的科學發展理念，爭取更多的人們參與到城鄉規劃中來，增強城鄉規劃建設的凝聚力，不斷提高城鄉規劃編制水平，高標準、嚴要求地做好城鄉統籌規劃。此外，要結合土地利用總體規劃，進一步完善城鄉規劃建設，保持城鄉規劃建設與土地利用總體規劃的協調一致，進一步增強城鄉規劃建設的實用性和可操作性。
（3） 積極探索城鄉規劃建設新機制
探索城鄉規劃建設新機制，不僅對搞好城鄉規劃建設至關重要，同時也是促進城鄉規劃健全發展的先決條件。探索并建立新機制，做到科學發展、與時俱進，充分發揮城鄉規劃建設對于城鄉統籌發展的重要意義與作用；健全責任追究機制，把所有城鄉建設活動納入城鄉規劃范疇，并對其進行全方位管理和全過程監督，切實維護城鄉規劃的權威性和指導性；堅持科學利用土地，合理確定用地規劃與開發強度，促進資源的持續可協調發展。完善目標考核體系，將城鄉規劃建設執行情況納入目標考核內容，嚴格獎懲，充分激發和調動和加強人們參與城鄉規劃建設的積極性和責任感。
（4） 加大城鄉規劃建設的資金投入
各級各部門要高度重視，切實加大城鄉規劃建設的資金投入，不斷夯實和完善城鄉基礎設施以及配套設施的建設。要逐步建立健全多元化、多渠道、多形式的籌資體系，積極爭取和引進有關項目與資金，以彌補城鄉基礎設施建設以及配套設施建設中資金嚴重不足的問題，同時要著力解決城鄉規劃建設過程中的土地置換、資金補償等突出問題，促進城鄉規劃建設穩步有序推進。此外，要結合城鄉環境整治工作，加大對違法違章建筑的清查執法力度，不斷規范城鄉規劃的建設與管理，形成獨特的城鄉建設新風貌。
（三）城鄉一體化
城鄉一體化是指城鄉之間通過資源和生產要素的自由流動，優勢互補，以城帶鄉，以鄉促城，實現城鄉經濟、社會、文化持續協調發展的過程。而在當前時期，每個人對于城鄉一體化的概念并不陌生，只是認識的深度不一樣。總的來說，城鄉一體化是城市化過程中的高級階段，在這一進程中城鄉規劃的作用必不可少。城鄉一體化的目標不是消滅城鄉差別，而是實現城鄉資源的優化配置及城鄉之間的持續協調發展。
但是，長期“重城市、輕農村，重城區、輕郊區，重工業、輕農業，先市民、后農民” 的城市偏向政策，使得城鄉之間的差距日益加大。城市的規劃與建設需要土地，在中國最大的國情是“農村包圍城市”，也就是農村集體土地包圍城市國有土地，城市擴展必然要征收農民土地。《土地管理法》 規定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，但被征地的農村集體或農民個體只能對征地補償的數額提出異議，但不能改變土地被國家征用這一行為的發生，因此隨著城市發展范圍的不斷擴大，農村的土地被占用的越來越多，這不但影響著農民的生產生活，拉大了城鄉之間的貧富差距，同時對于農村的發展前景起到了制約，進一步阻礙了城鄉一體化的發展。
從深層次的制度層面來講，城鄉二元結構的形成，不是僅靠城市規劃所能解決的。城市和鄉村在規劃建設之間的矛盾有著深刻的社會、經濟、政治上的根源。城鄉之間因缺乏相互間的信任而不合作， 因此， 如要達到城鄉一體化的目標， 城市規劃必須符合如下要求：（1） 加強經濟發展的整體性，即向城鄉融合型的經濟發展，完善合作型的經濟體質；（2）強調區域空間上的整體性，即在一定地域內的特大城市、大城市和中小城市與鄉村之間在保持密集分布的條件下，加強相互間的資源分配和規劃布局上的協調，使土地得到合理的使用并保持最大的節約；（3）強調城鄉發展的整體性，即城市與村鎮的有機結合，使建設地區和農業、 林業、畜牧業等地區以自然生態環境保護為前提達成有機結合；（4）力求階段發展上的整體性，也就是時空系統的整體性，強調分片發展及建立在開敞空間系統基礎上的遠近結合，而不是一哄而起，時序不清；（5）既要發揮市場經濟的活力，又要實現宏觀調控，以達到市場經濟與城鄉發展進程的整體協調。
（四） 未來規劃
這里的規劃當然是指空間規劃，從人類對空間認識和改造的過程看，空間規劃是從小的建筑聚落空間逐步走向跨國界的洲際空間規劃，未來有可能走向整個生物圈的空間規劃。空間規劃發展到今天，作為包含區域、國土、國家聯盟的綜合性的規劃，已經成為國家、超國家和全球層次上的規劃問題。今天，空間規劃具有明顯的特征。它強調可持續發展的觀念， 用長遠和廣闊的視野看發展；強調綜合性的觀念，綜合考慮社會、政治、經濟、歷史、文化和生態環境等因素的影響，強調以人為本。與傳統的國土和區域規劃不同，空間規劃更強調地域或地理的觀念，用空間發展遠景協調行業規劃，承認地域差別和發展的不平衡，采取相應的政策、措施共同發展，。
空間規劃的目的是保證合理規劃社會利益，著眼未來空間結構和土地利用，保護國家的自然和環境，使人們的生活條件和社會可持續發展得以保證。很明顯，規劃過程是高度政治的，在公共辯論和平衡不同利益的基礎上，空間規劃努力塑造未來的人類環境?？臻g規劃要考慮建立在共同價值、文化和利益上的跨地域的區域概念之上，同時要考慮不同地方、國家行政體制的異同?？臻g規劃要分析和考慮經濟、社會、文化、生態和環境方面長期的發展趨勢?？臻g規劃確保各部門、各行業規劃和政策的協調，并將其整合為一個統一的整體。與傳統規劃不同，空間規劃不僅是一個共同的目標、綱領，更是一個行動計劃，彰顯出一種制度能力。
（五） 結語
總之，隨著改革開放政策的深入，市場經濟不斷的發育，特別是城市流通職能的進一步突出，城市多功能作用日益加強。這些給城市市經濟社會發展帶來了新的活力，但同時也加大了城市與鄉村之間的差距?，F如今，城市規劃的內容和范圍也變得更加廣泛，城市規劃的依據不能再完全靠國民經濟計劃，因此我們必須改變靜態的計劃經濟觀念，樹立動態的市場經濟觀念；城市規劃的內容，不能只局限于物質空間布局，而是要樹立全面研究城市經濟發展、社會發展的綜合觀念；城市規劃的實踐，不能光靠集中在市區本身，更要樹立從一定地區范圍來研究城市發展的區域觀念。
參考資料：
[1]譚縱波. 《城市規劃》 .清華大學出版社.2005.11
中圖分類號：D922.304 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0103-04
基金項目：教育部人文社會科學研究規劃基金項目“生態文明制度保障視角下的城市地下空間規劃法治研究”（13YJA820008）。
作者簡介：郭慶珠（1974-），男，山東菏澤人，天津師范大學法學院副教授，法學博士，主要從事行政法學和規劃法治研究。
一、現實背景與問題的提出
城市化（也稱為城鎮化）的快速推進是目前我國最重要的時代特色之一，與城市化相伴的是人口急劇向城市集中，公共設施、土地資源、生態環境等都面臨巨大的壓力，尤其在大城市，上述問題已經變得非常急迫和突出，很多城市中心區的地表土地利用已經到達了極限，在此情況下，城市地下空間的建設開發成為必然?！翱v觀當今世界，很多發達國家和發展中國家已把對地下空間開發利用作為解決城市資源與環境危機的重要措施、實施城市土地資源集約化使用與城市可持續發展的重要途徑?！盵1]我國某些大城市的地下空間開發利用程度已經非常高，其在城市發展中的重要性已經為人們所廣泛認知。與此同時，某些大城市的地下空間已經成為稀缺資源。[2]
如何才能最優化利用有限的地下空間資源？進行科學、合理的規劃無疑是最好的選擇。因為規劃通過考量現實，在對未來目標進行合理設定的基礎上盡可能選擇科學的手段保證相關目標的實現，它充分體現了人類理性的需求，可以防止在盲目和無序狀態下可能帶來的資源浪費?！皬膶嵶C的視角考察，在二戰后，世界各國莫不重視規劃的引導、協商功能，有力地促進了社會的發展和進步?！@在解決有關城市的住宅開發、建筑規劃、環境整治等問題方面，表現得尤為明顯?！盵3]伴隨著城市地下空間的大規模開發，城市地下空間規劃也成為現代城市規劃的基本內容之一?；诔鞘械叵驴臻g規劃的重要性，其已成為法律調整的重要對象。在全國范圍內，《城鄉規劃法》和《城市地下空間開發利用管理規定》都規定了城市地下空間規劃的內容，但總體來看，上述法律對其規定得比較簡略。為了適應發展的需要，有些地方針對城市地下空間規劃開發制定了專門的地方性法規，如天津市在2008年了《天津市地下空間規劃管理條例》；上海市在2013年了《上海市地下空間規劃建設條例》等。
生態問題是城市地下空間規劃建設時必須予以考量的重要因素，相對于地表的開發利用而言，這個問題更應予以充分的重視，因為一般來講地下的生態環境系統是比較脆弱的，一旦破壞，很難予以重建和回復，從一定意義上講具有不可逆性?！暗叵驴臻g本身是一個環境實體、一種自然資源。它可以被人類活動所改變或破壞。從這個方面來說，相比于地表設施，地下設施更應該強調：地下環境很難恢復到修建地下設施之前的狀態?！盵4]因而通過科學的地下空間規劃盡可能地避免或減小對地下生態系統的改變或破壞是十分必要的。上述涉及到城市地下空間規劃的立法中，也都對相關生態問題進行了規范，但是總體來看，有關規范內容還存在一定的不足，有進一步改進的必要。本文擬結合我國實踐對有關的法制問題進行探討。
二、生態城市建設與城市地下空間規劃中的生態訴求
城市化是各個國家走向現代文明的必經之路，這已經被歷史和各國的實踐所證實，但是人類在享受城市文明和便利的同時，不得不面對、甚至是忍受著快速到來的“城市問題”，這在20世紀中期的工業發達國家體現得非常明顯，有人對此做了總結，認為：“城市問題主要包括以下幾個方面：城市人口增長過快，超過城市承載力；城市環境惡化，污染嚴重；城市水資源短缺；城市生物多樣性減少；交通擁擠，不利于人們的出行；城市蔓延加劇，人們的通勤時間過長，在城市的居住舒適度迅速下降?！盵5]為了有效緩解“城市問題”，在20世紀60年代，生態城市理論和生態城市建設逐漸進入了人們的視野，在推進城市化的進程中，我國一直非常重視生態城市建設的實踐，并把其視為生態文明建設的重要內容。根據前文所述，城市地下空間開發利用已經和地表城市開發一樣成為城市建設的基本組成，顯然其也要符合生態城市建設的理念要求，并且基于地下的特點，還應該在生態保障問題上采取更高的標準，那么城市地下空間規劃中應該體現怎樣的生態訴求呢？筆者認為，城市地下空間規劃在設定未來的地下開發建設目標和藍圖時，生態導向應該是其最為核心的考量因素之一，具體而言應該彰顯“適度、和諧和可持續”的生態理念。
首先，規劃內容要充分考慮城市地下空間的生態承載力，滿足“適度”的要求。所謂生態承載力是指某區域空間在特定時期，在不損害區域空間生態系統的功能完整及其生產力的情況下，即在其生態容量內，該區域空間復合生態系統對人類社會經濟活動的可持續的最大支持能力。生態承載力主要包括三個層面，即環境支持力、資源支持力和人類支持力。[6]具體來講，就是指特定區域空間內生態環境對污染廢棄物的同化、承受能力，即納污能力；所能提供的資源消耗能力；所能支持的人類社會經濟發展能力。“適度”的生態理念要求城市地下空間規劃在設定未來的開發規模、范圍和強度時應該不超越地下空間的生態承載力，即要適度保持地下環境的自我修復能力，避免地下空氣、水等環境污染的出現；要避免對地下空氣、水等資源的過度消耗或破壞以防止可能帶來的生態危機；要防止為了人類經濟社會發展的需要而過度開發地下空間，比如不能為了商業化需求而進行過大強度的地下開發等。由于受到光照、通風等因素的影響或限制，相對于地表，地下空間的環境修復和資源再生能力是比較弱的，因此開發時更應慎重。同時還應該看到，有些地下生態系統的破壞甚至會對地上環境帶來災難性的影響，如地下水資源的污染或破壞往往會對地上植被、水循環等帶來諸多不利的后果。
其次，規劃內容要符合城市地下空間開發的客觀規律要求，注重人類發展和地下生態系統的協調，滿足“和諧”的要求?；谌祟惐拘院突顒拥男枰诮ㄔO開發過程中往往會追求設施的舒適、方便，但是這種追求一定要合理，要與城市地下空間開發的客觀規律和生態需求相協調，不能因為一時或個別的需求而影響未來地下空間開發的潛能，比如采光、通風的設計既要能滿足人們的需求，又要盡可能避免過多的占用地下空間資源或對環境造成過大的壓力。“人類與其生存環境之間的交互性適應即為我們現在所追求的‘和諧’?！盵7]城市地下生態環境系統的良好運行是人類在地下空間設施中活動的基礎，否則，無論城市地下設施建設的如何完善都會失去其存在的社會意義，二者的和諧共存是十分必要的。為實現這種“和諧”要求，在進行城市地下空間開發時既要注重對人類活動所需設施的開發，又要注重對地下生態環境保護設施的開發，在二者相對平衡的基礎上來促進人和地下生態系統的和諧相處。同時，地下設施的規劃建設要和相鄰、相近設施相互協調、和諧共存，通過互聯互通和共享采光、通風等方式提高資源利用率，減少對環境的破壞。
第三，規劃內容要在前述“適度”的基礎上，重視系統性和公平性，保證城市地下空間生態系統有“可持續”發展的能力。“系統性和公平性”要求城市地下開發要充分照顧系統整體和未來公平的需求，保證資源、環境等在不同社會利益群體以及現代人和后代人之間進行均衡的動態傳遞。在生態承載力容量范圍內的“適度”開發是滿足“可持續”要求的基礎，但“適度”開發未必一定就能保證“可持續”價值的實現，同時還必須從長遠的眼光出發，滿足地下開發系統性和公平性的要求，才可能有助于“可持續”開發的進行。因為地下開發具有隱蔽性和難以恢復性的特點，一旦開發就很難恢復原樣，現有的開發若只滿足“適度”要求而未考慮系統整體性和未來公平性要求，那么，相鄰空間的開發會面臨障礙，未來人們也可能很難在此基礎上作進一步的開發利用，如一個地下單體建筑雖然滿足了“適度”要求，但是若沒有預留必要的通風、采光等互聯互通通道，那么，要想在其基礎上進行深層開發或發展其成為地下綜合體可能就比較困難，后代人們進一步開發的權利顯然也會被剝奪掉，換句話說會造成對相鄰空間權益人利益――此為相關社會公平問題之一――和代際公平的損害?！翱沙掷m發展要求城市及人類的經濟和社會發展不能超越資源和環境的承載能力，當代人在發展與消費時應努力做到使后代人有同樣的發展機會，同一代人中一部分人的發展不應當損害另一部分人的利益。”[8]“可持續”的生態理念更為直接地體現了對社會、對未來負責的精神，對城市地下空間的循環利用和均衡發展有直接的保障和促進作用。
三、成效與缺失：我國城市地下空間規劃立法中生態內容之考察
上文提及了幾部目前我國比較成熟的規制城市地下空間規劃開發的立法，下面就以上述立法作為樣本考察實定法中有關生態內容的規定：
（一）現有城市地下空間規劃立法中生態內容的成效
一是基本確立了“生態保障優先”的價值理念。一般來講，一部立法會體現不同的價值需求，這就會涉及到價值取向選擇的問題，在不同價值取向的指引之下，立法內容自然也會相應的有所側重。城市地下空間規劃立法主要會涉及到生態價值、經濟價值、安全價值、社會價值和公平價值等，從實定法進行考察，上述諸多價值中，生態價值往往被放在優先考量的位置，從總體上講，“生態保障優先”已經成為現有相關立法中最基本的價值認同和價值取向選擇。前述各部立法在總則中對生態保障都有相對比較明確的規定。《城鄉規劃法》第4條第1款規定：“制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。”根據該法第33條的規定，城市地下空間的開發和利用要符合城市規劃，履行規劃審批手續，顯然上述有關生態保障的內容對于城市地下空間規劃建設起著當然的指導作用?！冻鞘械叵驴臻g開發利用管理規定》《天津市地下空間規劃管理條例》和《上海市地下空間規劃建設條例》等立法總則中也有類似的規定。上述立法都明確強調了“資源合理利用”、“環境保護”和“有序、協調開發利用”的重要性，契合了上文所述“適度、和諧和可持續”的生態理念，表明我國城市地下空間規劃實定法已經基本確立了“生態保障”價值在相關立法價值體系中的核心地位，是我國城市化進程中更為重視生態文明建設的重要體現。
二是立法中的生態規范貫穿于城市地下空間規劃建設的全過程。法律總則中有關生態保障的價值訴求對于城市地下空間規劃建設的全過程都有約束、指導作用，但是總則中的規定往往具有很強的原則性和抽象性，那么在規劃建設的具體過程中有沒有相應的生態規范？城市地下空間規劃建設分為不同的階段，從整體上來講包括規劃編制和實施階段，在這其中又可細分為規劃評估、勘察、設計和施工等，有的規劃還有可能會涉及到修改的問題，即規劃編制完成后在實施的過程中可根據情勢的變化對規劃內容進行調整、修訂?？疾飕F有的城市地下空間規劃立法，有的基本上在規劃建設全程都規定了生態保障的規范內容，如《城市地下空間開發利用管理規定》第7條在涉及規劃編制時規定：“城市地下空間的規劃編制應注意保護和改善城市的生態環境，科學預測城市發展的需要……”第16條在涉及規劃實施時規定：“地下工程設計應滿足地下空間對環境、安全和設施運行、維護等方面的使用要求，使用功能與出入口設計應與地面建設相協調?！毕鄬Χ?，《天津市地下空間規劃管理條例》在此方面體現的更為明顯，規定的也更為具體，涉及到的規劃階段也更為全面，如該法的第11條、第17條、第24條、第32條和第33條等都規定了生態保障的內容，具體對城市地下空間規劃編制以及規劃實施中的項目選擇、項目設計方案、勘察、施工等不同階段進行了規制。
（二）現有城市地下空間規劃立法中生態內容的缺失
一是現有城市地下空間規劃立法對于生態正義的維護還有待加強，相關生態理念的制度支撐有待進一步強化。隨著人們對于生態環境重要性認知的深入，生態正義成為近年來人們非常重視的社會問題之一。“生態正義所關注的核心問題就是如何公平地在主體之間分配生態權益或分攤生態責任?！盵9]具體到城市地下空間規劃建設中的生態正義，主要是指：對地下空間資源的利用要體現公平性的要求，要保障與地下空間資源相關的各利益主體有充分的機會參與生態權益的規劃配置；對地下空間資源環境造成損害的，規劃建設的利益主體要承擔相應的法律責任，并要對因此而受損害的相關各方進行適當的補償。從實質意義上來講，前述城市地下規劃開發中“適度、和諧和可持續”的生態訴求是與生態正義的內涵相契合的，因為滿足了上述要求，則說明規劃開發并沒有為了眼前自身的利益而過度、任意和不顧后果地進行開發，而是考慮了同時代和后代利益主體的權益保障，這就是人們常說的代內公平和代際公平。
雖然我國現有的城市地下空間規劃立法基本確立了“生態保障優先”的價值理念，是對生態正義的正面回應，但總體來看，以下方面仍有待改進：首先，“適度、和諧和可持續”的理念在立法中的落實還不夠具體、全面，很多立法尚未把三者作為一個有機整體而往往出現規定碎片化的情況，實踐中很容易導致片面理解生態正義的傾向，難以兼顧代內公平和代際公平的共同需求。其次，現實實踐中不公平的情況仍然比較多見，對于地下空間規劃利益主體缺乏必要的規制手段，生態保障中公平、正義的維護還有待通過立法強化，尤其應該加強相關保障制度的建構，因為若僅僅在實定法中做原則性規定，而缺乏制度支撐，很可能在實踐中流于虛置。因而，總體上講如何在立法的層面強化城市地下空間規劃中與生態正義維護、生態理念轉化相關的制度建設仍是一個長期的任務。
二是現有城市地下空間規劃立法對于地下開發中生態保障系統性的關注不夠，未能有針對性地建構有關法律制度。城市地下開發中的生態保障相對于地表開發是有一定特殊性的，最為典型的就是前者具有系統性非常強的特點，主要表現為空間資源一旦被開發或環境被改變就很難回復，即使是局部空間資源開發或環境改變也很可能會對整體的生態系統造成難以挽回的影響，因此任何項目的城市地下空間規劃建設都要擯棄孤立、個體開發的觀念，如有可能，要盡量進行長遠規劃，盡可能減少目前不同規劃建設之間以及目前的規劃建設和未來進一步開發之間可能產生的沖突，比如要充分考慮分層開發的問題，當進行某一層次的開發時，要為其他層次的開發預留出生態余地。但是，從實踐來看，目前城市地下空間規劃建設在滿足生態保障系統性要求方面仍有很大的改進余地，這很大程度上是因為地下空間開發會涉及到眾多行政機關的職權，如國土資源部門、城市建設部門、民防管理部門以及房屋管理部門等，導致很多情況下政出多門的狀況。有的立法也試圖解決這一問題，如《上海市地下空間規劃建設條例》第5條第1款就規定“市和區、縣規劃國土資源行政管理部門承擔地下空間開發的綜合協調職責”，但由一個職能部門對其他和其地位平行的職能部門進行綜合協調畢竟缺乏相應的權威性，實踐中的效果也注定不會理想。立法如何從制度上回應城市地下空間規劃中生態保障系統性的需求有待進一步思考和完善。
三是現有城市地下空間規劃立法對于生態保障中法律責任的規定還不夠具體和有針對性，有待進一步完善?，F有的城市地下空間規劃立法一般都有“法律責任”部分，但考察現有的規定，很少有責任是針對生態保障來進行設計的，換句話說，目前的城市地下空間規劃立法中因生態保障問題而對規劃主體進行責任追究的內容并不多見，出于對生態價值的維護，立法在這方面顯然有進一步改進的必要。
四、我國城市地下空間規劃立法中生態內容的改進
在上文相關研究的基礎上，筆者結合生態城市建設的實踐對我國城市地下空間規劃立法中生態內容的改進略作探討：
首先，要結合城市地下空間規劃建設的特點，改進規劃編制生態信息公開以及公眾參與制度，擴大信息公開的范圍并保障信息公開的有效性，強化公眾參與的廣度與深度，以利于生態正義的實現和生態保障理念的落實。知情權是公民的基本權利之一，而政府信息公開是公民知情權實現的重要保障，也是公眾有效參與和監督權力運行的一個必要條件。行政機關在制定城鄉規劃時，必然涉及到公開的問題，我國《城鄉規劃法》中其主要體現為“規劃草案”的公開，如該法第26條第1款規定：“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。”該條規定顯然對于城市地下空間規劃的制定有約束作用，但是除此之外在其他有關城市地下空間規劃的專門立法中鮮有類似的內容和具體的實施措施，實有改進的必要。筆者認為，對于城市地下空間規劃及其涉及到的生態保障而言，僅僅公開規劃草案是不夠的，無助于信息公開有效性的實現。因為城市地下空間規劃――尤其是其中的生態內容具有極強的專業性和技術性，若僅僅公開草案的話，由于信息量過于單薄，再加上公眾本身并非專業人員，對于地下知識的認知能力有限，很可能會對公眾的理解造成困難。而且地下空間開發具有隱蔽性的特點，公眾難以有感性的認知，綜合以上兩點，僅僅公開規劃草案往往很難達到讓公眾知曉并理解信息之目的，有效性不彰，進而會影響公眾參與的效果，因此在公開草案之前或同時還應該公開地下空間規劃編制所依據的基礎資料（相關資料涉及到國家秘密、商業秘密等的除外），這些資料在規劃草案編制前一般由編制機關通過調查取得。我國目前的城市地下空間規劃立法，包括《城鄉規劃法》，基本上都沒有公開基礎資料的內容，筆者認為基于前述地下空間開發及其生態保障的特殊性，應該在立法中建構地下空間規劃編制中的基礎資料公開制度，而且應該由規劃編制機關主動公開，而不需要利害關系人的申請，需要公開的基礎資料主要有與城市地下開發相關的：（1）勘察和測量資料；（2）氣象資料；（3）城市地下空間利用狀況；（4）城市交通資料；（5）城市市政公用設施資料；（6）城市環境資料等。[10]除了上述資料之外，根據《環境影響評價法》做出的環境影響報告書也應該公開，供公眾查閱、監督。另外，為了保證信息公開的有效性，如有可能的話，城市地下空間規劃編制機關應該對上述資料進行公開說明，以避免公眾因有關地下專業知識的欠缺而造成誤解。
城市地下空間規劃并非是純技術性的結果，同時也是社會建構的產物，因此公眾的參與是必要的，公眾參與既有助于監督規劃權力的運行，也有助于規劃利益的平衡，使規劃內容更具社會性和科學性?；诘叵麻_發中生態系統一旦受到破壞很難回復的特性，更應該集思廣益，充分發揮公眾參與的作用，因而強化公眾參與的廣度與深度是是非常必要的，尤其是規劃制定前的環境影響評價更應該如此。根據我國《環境影響評價法》第11條的規定，只有對“可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃”，才“應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見?！惫P者認為，由于地下生態系統比較脆弱，出于保護的需要，應該將所有城市地下空間規劃都認定為“可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃”，以便在公眾參與下更好地監督和檢驗針對該地下空間規劃所作出的環境影響報告書。
其次，借鑒德國的“規劃確定程序”，建構某一機關集中行使城市地下空間規劃權制度，以有助于生態系統性的維護和統籌協調的進行。德國的“規劃確定程序”是指當規劃涉及到多個行政機關職權時，可由一個行政機關編制規劃草案，對于涉及到其他行政機關事項的，可通過聽證或其他方式聽取有關行政機關的意見，在聽取意見后形成的規劃草案報請規劃確定機關裁決，裁決后得以確定的規劃在實施的過程中再涉及到前述其他行政機關職權而需要它們核準或同意的，可得免除。通過上述制度，實際上把多個行政機關的事權集中到了規劃確定機關手里，產生了集中事權的效果，避免政出多門。[11]筆者認為這一制度有重要的借鑒意義，可以通過立法建構集中行使城市地下空間規劃權制度，即立法確定由一個行政機關編制地下空間規劃草案，涉及到其他行政機關職權的，可征求其意見，在報請規劃編制機關的上級機關批準后，規劃實施――包括實施中的許可、確認、處罰等以及規劃修訂等相關職權都集中并轉移給該審批機關，其他相關機關都不得再分散行使規劃涉及到的相關職權。這樣可以避免城市地下空間規劃建設中各行政機關各自為政所導致的矛盾、沖突，對于統籌協調和生態保障系統性顯然是有利的。若有了上述制度建構，上文所述《天津市地下空間規劃管理條例》第11條的規定――編制地下空間規劃，應當符合統籌協調開發利用和生態環境關系的要求――顯然就有了制度化的保障。
第三，完善城市地下空間規劃立法中規劃主體的責任體系，同時，可以立法建構相關的生態補償制度。針對現有立法中鮮有因生態原因而追究規劃主體責任的問題，從操作性和可行性的維度出發，可以從生態承載力的視角切入完善相關規定，比如因生態承載力評價錯誤導致城市地下空間規劃建設造成或可能造成生態系統損害的，應該責令規劃編制以及審批機關及時采取補救措施，并可對相關的責任人員予以行政處分等。當然，上述內容只是目前比較易于切入的部分之一，相關責任體系的整體完善是一個比較復雜的問題，仍需要在研究的基礎上進一步深入探討。同時，可以建構城市地下空間規劃建設中的生態補償制度。生態補償機制是以保護生態環境，促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度。[12]根據上述定義中有關利益關系的分析，目前，可以嘗試通過國家的稅費政策、財政補貼、政策傾斜、技術支持、向地下開發受益方征收資源費和生態系統保障基金等方式對城市地下空間規劃建設區域內的利害關系人進行補償。
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近年來，越來越多的國內外相關研究提出，地下空間是一種寶貴的新型國土資源。積極開發利用地下空間，已成為世界各國大城市的發展趨向，是拓展城市空間的重要途徑。與此同時，地下空間規劃，尤其是城市地下空間的規劃，也正在得到越來越普遍的重視。
未來，伴隨著城市地下空間的日益深層化、網絡化、系統化，城市地下空間規劃將會更加注重安全性、信息化和可持續發展。相應地，城市地下空間規劃的編制正在發生革命性的變化，而許多相關的新的分析方法及技術手段也越來越有效地被應用于城市地下空間規劃。
毫無疑問，無論是城市地下空間規劃理念的革新，還是城市地下空間規劃技術和方法的升級換代，都有助于城市地下空間規劃深挖地下空間的經濟新潛力。
未來地下空間的發展趨勢對地下空間規劃的新要求
當今國內外大城市都在對地下空間進行有序、合理、經濟、高效的開發利用，城市地下空間正在愈來愈廣泛地被應用于商業、倉儲、交通、物流、防空、防災、環保、能源、生物、信息、居住、娛樂、體育、文化、科教實驗等功能領域，并已取得一定成就，積累了豐富的經驗。
地下空間所能容納的功能，除了目前已經開發利用的功能以外，還可以容納許多城市功能及設施。地下空間規劃領域的權威綜合多國地下空間的發展趨勢，提出：地下空間未來發展有深層化、網絡化、系統化三大特點。
之所以說深層化發展是城市地下空間發展的重要趨勢，是因為地下空間資源作為寶貴的不可再生資源，一旦開發利用很難再進行功能的重新調整，因而，對地下空間合理有效地豎向布局設計極為重要，尤其是在未來地下空間開發設施種類繁多的情況下，地下空間的開發深度會不斷增加。深層化也是伴隨城市功能地下化過程中的網絡化功能及系統化功能發展演變而來的。
無論是市政功能的設施，還是交通功能的設施，相應地，都有了其地下空間網絡化的發展。比如紐約在城市地下250米深處建設了城市給水管網以保證城市的供水。再如巴黎拉德芳斯（La Défense）的地下交通網絡，很好地實現了人在地上、車在地下的地下空間開發理念，有效地緩解了城市交通的壓力。
城市地下空間系統化的發展也是顯而易見的。就拿城市地下空間的系統化體現得最為明顯的市政公用功能的方面來說。作為城市生活必不可少的“生命設施”， ――市政設施，目前在城市中的分布區位主要在地面+15米的區間內，與人群經常活動的城市空間存在著豎向的交叉，從而會在景觀、環境上對生活造成一定的影響。將市政設施進行系統化的地下發展，能夠減少這些設施對城市地表空間的占用，將這些設施地下化后所空閑出來的土地，能夠為居民生活營造更多的公共開敞空間。
在城市地下空間系統化、網絡化、深層化發展這樣的大背景，客觀上對城市地下空間規劃的要求變得更加嚴格，未來城市地下空間規劃將會更加注重安全性、信息化和可持續發展。
首先，在地下空間吸引著大量諸如商業、交通等公共活動的同時，其安全及環境問題越來越被各方面所關注。地下空間具有相對封閉的特點，使得安全保障及應急處理問題變的更為困難復雜。當大型城市地下綜合體，步行街等公共活動聚集的內部出現某種災害時，對人員和財產的危害遠遠大于地面設施。因此，城市地下空間的規劃未來必須更加注重安全性。
其次，現代信息化、數字化的技術，不斷地為地下空間的規劃提供更加有效的、更加科學的途徑。通過城市地下空間規劃的信息化更好地把握地下系統的運動狀態和規律，對地下各種設施關系進行調控，實現系統最優化，使城市地下空間成為有利于人類活動及可持續發展的新空間。
而隨著信息技術與計算機圖形輸入技術的不斷改進和智能化，地下空間規劃過程中所需的地質、現狀、條件等諸多數據將數字化，使其獲取變得更加容易、更加方便?？梢圆捎眠b感圖像直接作為背景進行設計，而各種地下管線的資料由于數據庫的建立而更加方便的查詢。
還有，在國際國內強調城市可持續性發展的條件之下，未來城市地下空間規劃也將注重與可持續性發展的協調。在規劃上，城市地下空間得以可持續發展，有賴于地下空間資源、社會活動、經濟活動、生態環境等多因素不斷地進行內部的和外部的相互作用，并且達到一定的和諧統一。
所以，城市地下空間規劃上的可持續性發展將在經濟性方面，體現對地下空間開發對城市的經濟價值效益；在環境性方面，反映地下空間對城市地面負面環境影響的控制和改善；在社會性方面，突出地下空間規劃過程中的城市管理能力和決策能力、以及地下空間規劃公眾參與。
因此，在綜合資源利用、社會經濟發展、生態環境保護等各方面，構建地下空間規劃可持續發展協調，并知道城市的建設，有利于實現地下空間資源的適時、適度、有序開發。
城市地下空間規劃編制的發展趨勢
當前，城市地下空間規劃行業紛紛在地上地下協調、地下各專項系統之間協調、前瞻性與實用性的統一、規劃實施措施、建立動態規劃機制等方面加強理論研究，規劃理論本身也正朝著綜合化、定量化、實用化及探究本質等方向良性發展。
同濟大學地下建筑與工程系教授、城市地下空間研究會理事長束昱就特別指出，順應規劃理念轉變與革新的持續加快，城市規劃包括城市地下空間規劃，就應實現從“目標規劃”轉變為“過程規劃”。
城市規劃領域――當然包括城市地下空間規劃――一直存在一個誤區，即無論是城市隸屬的地方政府還是當地社會，甚至包括規劃部門及規劃師，都一直把城市規劃的“未來空間架構”作用放在第一位，在上報審批的城市規劃文本里，絕大部分的篇幅是理想藍圖的描繪，而對于如何使任務和目標得以實現，或理想藍圖是否能實現，以及使之實現的行動的順序與實行的過程，規劃的編制者們并不十分關心，規劃實施章節的編制草草了事，也不作為規劃審查的重點。
近些年，城市規劃“新概念”強調：規劃（Planning）作為一項普遍活動是指編制一個有條理的行動順序，使預定目標得以實現。即強調城市規劃一方面是指需要實現的某些任務，更重要的是指為實現任務而采取的實施順序與手段。因為城市的發展是一個由多因素影響的動態變化過程，對城市的發展變化的認識也不可能是一次完成的，因此，城市規劃也必須是一個連續的過程，而不是一次性的規劃方案的設計。
城市地下空間規劃從規劃屬性上與城市規劃一脈相承，傳統城市規劃觀念的誤區也應在地下空間規劃中引起重視，同時，由于地下空間自有的隱蔽性、建設的不可逆等特點，決定了地下空間規劃的管理與實施較地面規劃更加復雜，更需要花費時間與精力去研究分期實施的方法及配套政策，建立彈性與連續性的動態規劃機制。
相關學者呼吁應充分認識到：地下空間規劃“不僅僅是藍圖，而是面向需求的公共政策體系”，“不僅僅是追求終極理想方案，而是一種過程”，只有這樣才能全面提高地下空間規劃的科學性與實用性，推動地下空間管理機制的建立健全。
關于城市地下空間規劃編制方法的新進展，束昱將其概括為基于更加重視規劃編制實施、基于控制與引導的平衡、基于城市的上下的和諧。
規劃編制乃是編制主體針對城市規劃過程中已經發生、正在發生和將要發生的問題，收集信息、判斷性質、選擇方案、制定政策等一系列活動過程，同時規劃編制也是一個不斷通過實踐來實現規劃目標的連續動態過程，因此，廣義的規劃編制，是一個以實施為導向的規劃“編制―實施”統一體。
目前，重規劃輕實施的城市地下空間規劃編制機制，必須要向實施和編制并重、互補的機制轉變。而實施型規劃的深化，重點又體現在近期建設規劃、年度建設規劃制度等的完善上，包括提升近期建設規劃地位，完善近期建設規劃的內容。在滾動編制近期建設規劃的同時，進一步通過編制年度建設規劃進行細分、深化，以保證實施型規劃的完整傳遞，以及與相關部門年度計劃的銜接協調。最后，還應將近期建設規劃和每年的年度建設規劃予以公布，實現規劃自身以及社會公眾對規劃實施情況的監督、反饋。
城市地下空間規劃編制的另一個發展趨勢是控制與引導的平衡。規劃控制是城市規劃直接干預城市開發的主要手段，也是保障法定的城市規劃之規范功能能夠正常發揮的有效手段?？刂频淖饔皿w現在滿足一些基本空間環境的標準上，如日照、通風，以及由此而來的體量、高度、間距、后退等。然而，由于控制對象涉及人的因素，無形中導致了控制作用的發揮，不可避免地具有復雜性、不可預見性，同時還須符合法理要求。
對此，通過制定相應的政策和一些激勵措施，來鼓勵和引導城市開發符合城市規劃是積極有效的方式。如通過“空間開發權”來激勵“利誘”開發商提供地下空間等以促進公共利益，提供可供選擇的空間形態以強調整體特色等。這在今天已經是城市設計研究的重要內容和成果。城市設計方法在規劃編制中的運用，正是將規劃控制與引導（Planning Control and Guide）結合在一起。也就是說，規劃控制之中，控制與引導是一體的。
著眼于城市的上下和諧，則是城市地下空間規劃編制的另一大發展趨勢。面對城市這一復雜的巨大的系統，“和諧”的地下空間利用規劃意味著應當本著實踐理性、務實求真的態度，以系統整合、多元共生為原則，挖掘地下空間的潛在價值，探索地下空間的發展規律，實踐地下空間資源的集約利用，尋找解決城市問題的有效方法。
上下和諧的地下空間規劃編制需明確城市地下空間的發展方向，協調地面、地下設施直接的關系，本著上下空間功能對應原則，拓展城市空間容量，改善城市功能和環境，實現城市和區域的可持續發展
城市地下空間規劃相關技術手段與分析方法的新進展
城市規劃和建設中涉及的問題，往往是多因素的復雜系統，系統的優劣是多因素的綜合結果。而各因素又常常是互不相容的，如建筑密度高，經濟效果好，但同時往往環境質量較差。面對大量的類似的復雜的問題，就必須逐漸擺脫經驗階段的許多盲目性，自覺地采取科學的解決方法。通過對城市有關大量資料、數據的整理加工，進行系統分析，可以揭示城市各經濟要素的內在聯系和發展規律，預測城市的發展，為規劃提供科學的依據。
地下空間規劃是城市規劃的重要組成部分，規劃的編制也是一個完整的、復雜的系統過程，充分運用基于系統工程的分析方法，尤其是層次分析法，將復雜的問題分解為若干層次的子系統，在比原問題簡單得多的層面上進行分析、比較、量化、排序，然后再逐級地進行綜合，使地下空間規劃更具合理性和科學性。
關于城市地下空間規劃相關技術手段的新進展，業內權威比較推崇地理信息系統（GIS）、VISSIM行人仿真模塊兒、CDA軟件、BIM平臺的運用。
GIS在城市地下空間規劃領域的運用
GIS（Geographic Information System或 Geo-Information system）稱為“地理信息系統”或“地學信息系統”。GIS自誕生至今，其應用領域已經由自動制圖、資源管理、土地利用發展到與地理位置相關的水利電力、環境保護、金融保險、地質礦產、交通運輸等多個領域。在地下空間領域采用GIS技術和方法解決規劃設計、工程管理、地下交通及其相關的問題，與其他傳統的方法相比，具有無可比擬的優點，如：快速靈活性、客觀定量性、強大的分析模擬能力等。
在地下空間的規劃與設計當中，首先建立一個地理數據庫，然后可用GIS進行各構筑物的規劃、選址等。GIS具有計算機輔助設計的功能，能為設計人員提供車道、交叉路口等的設計工具，為地下空間的優化設計提供方便，大大提高了規劃的工作效率，使規劃研究人員從繁重的設計工作中解脫出來，將主要精力投入于方案的綜合比選分析中。同時，GIS可結合虛擬現實技術使方案的篩選、優化顯得非常形象、直觀，直接用計算機就可對模型圖進行各種修改（如各構筑物位置的布局、規模的大小、與其他構筑物的連接方式等），且非常簡單明了，可提高規劃設計的速度和質量。GIS在規劃設計中主要解決了信息管理、提供分析工具并滿足決策的要求。另外，GIS還能很好地解決項目涉及的地下管線、環境分析等問題。
在城市地下空間的開發中，建設單位要在工程尚未進行施工設計之前，評估該工程是否具有修建的社會價值、經濟價值及技術價值，并且要評估該工程完成后的城市景觀、工程與環境的協調情況。利用GIS可以直觀地表達地下空間建（構）筑物的形狀、規模及其與地上建（構）筑物的位置關系，更清楚地表示新建地下建（構）筑物與既有地下建（構）筑物（如既有地鐵、地下商業街、地下停車場等）的位置及通道連接關系。因此，GIS在地下空間規劃設計中的應用有助于輔助進行工程評價，可以使工程設計人員和管理人員對所規劃的設計方案建成后的情況在規劃設計階段就有一個形象、直觀的了解，為領導決策和設計人員的設計工作創造有利條件。
VISSIM行人仿真模塊兒在城市地下空間規劃領域的運用
作為VISSIM的一個模塊，VISSIM行人仿真模塊在交通工程、設計評價、工程展示，以及城市規劃中都有著極大的應用。
該模塊采用在行人仿真領域廣泛使用的社會力模型，適時地模擬實現行人和車輛的動態交互行為。同時，創新性地允許用戶自定義部分人的行為，比方紅燈時過街等不遵守交通規則的行為。因此，很大程度提升了仿真的準確性。
在地下交通樞紐（軌道站點）、地下綜合體、地下公共空間可應用行人仿真模塊進行純行人交通，行人與車輛的動態交互模擬，以及行人的違法行為模擬，驗證地下交通規劃方案、地下人行疏散系統規劃方案等是否可行。
CDA軟件在城市地下空間規劃領域的運用
通過對區域的實地調查和資料收集，結合規劃區的實際情況，制定分析指標體系，利用Auto-CDA軟件和Arcgis軟件，建立多指標數據庫并確定各指標的分值，建立評價模型，分析地下空間資源評價結果，最終劃定地下空間資源“四區”，以指導城市地下空間資源的可持續開發。
通過CDA軟件、GIS技術與控規編制方法、步驟和實施管理結合，通過各類數據相互關聯和轉化，搭建本次工作的數據標準平臺，為規劃貶值與決策提供所需的數據、模型分析、指標研究、優化方案，并實現規劃藍圖快捷化、智能化的輸出和轉化。
中圖分類號：TU981 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）012-000-02
一、引言
目前，隨著我國改革開放的不斷深入，城鄉發展和建設中積累的一些問題日益凸現，有些已經嚴重制約經濟社會的發展[1]。突出的表現是：空間規劃相互沖突、缺乏統一的空間規劃管理體系、審批效率低下、規劃信息不公開導致社會矛盾。
規劃間相互矛盾問題的越演越烈，導致城市發展空間分割嚴重，基礎設施與公共服務設施配置失衡，城市空間利用效率低下，無法實現空間優化開發和耕地保護的作用。實施“多規合一”是新形勢下規劃工作的新任務。探索從“多規分立”走向“多規合一”的有效途徑是新形勢下規劃工作的新任務[2]。市縣“多規合一”是解決市縣規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，強化政府空間管控能力和改革政府規劃體制的必經之路，是對規劃編制、審批、管理和實施等現行制度的規劃體制改革創新，是提高規劃公信力和完善地方政府治理體系的重要內容[3]。
二、研究背景及研究區域情況
1.研究背景
黨的十三中全會以來，中央政府高度重視推進“多規合一”工作，在《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》指出：要推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用總體規劃等“多規合一”[4]。2016年12月召開的中央城市會議強調：以主體功能區規劃統籌各類規劃，推進“多規合一”。四川省積極推進以“縣”為單位的多規合一工作，其中南充市西充縣納入四川第二批縣域全域規劃試點之一。這些足以見證南充市在全市推進“多規合一”工作迫在眉睫。
2.研究區域概況
（1）發展概況
南充位于四川東北部，成渝經濟區北部，嘉陵江中游。幅員面積12494平方公里，現轄3區5縣，截止2014年末常住人口達常住人口633.38萬人，城鎮化率42.4%，形成油氣化工、汽車汽配、絲紡服裝、農產品加工4大優勢產業，奪得中國優秀旅游城市、國家園林城市、國家規劃定位的成渝經濟區北部中心城市和川東北地區中心城市等桂冠，是四川第三大城市。
（2）規劃編制情況
①國民經濟社會發展規劃
國民經濟和社會發展規劃是由發改部門組織編制的，對市域一定時期內（通常為5年）經濟與社會的發展各項內容做出具體安排的規劃，是指導地方經濟社會發展的階段性綱領。內容涵蓋南充市生產力分布、重大建設項目和區域經濟重要比例關系等方面，為南充市的社會、經濟、文化建設工作指明方向。目前，南充市已經完成國民經濟社會發展第十三個五年綱要。
②土地利用總體規劃
土地利用總體規劃是由南充市國土資源局主導的，在滿足國家社會經濟可持續發展的要求前提下，充分考慮本地的自然、經濟、社會條件，從空間和時間2個維度對土地的開發、利用、治理、保護工作給予詳細的規定和布署。
③城鄉規劃
城鄉規劃作為我國規劃體系中一種重要的法定規劃，一旦通過審批將成為協調城鄉空間布局、引導和調控城鄉建設、保護和管理城鄉空間資源的法律依據[5]。對于南充市而言，政府部門合理安排城鄉建設發展空間布局的重要抓手，是改善生態環境的關鍵指南，是促進資源、能源節約和綜合利用的重要依據。
三、規劃間存在的問題
1.空間規劃沖突
由于不同的規劃由不同的部門負責編制，從而出發點不同、戰略目標不同、依據不同，技術手段與方法不同，最終導致城市經濟發展與實際社會發展空間布局不吻合，大量的資源被浪費，沒有得到合理利用。比如對比南充市的土地利用規劃和城鄉規劃發現，有的土地在土地利用規劃里屬于非建設用地，而在城鄉規劃里屬于建設用地，由此而引發的土地利用矛盾，延遲城市的建設工期，影響城市的正常運行。
2.規劃審批效率低下
第一，信息流通不暢。規劃主管部門各自為政，審批手續混亂，空間管理權限重疊，信息共享不足。項目落地慢，各部門間項目協調成本高。第二，審批時間長?？绮块T的行政審批制度，行政審批中互為前置，來回審批，項目的審批時間拉長，導致項目不能及時實施，難以滿足當前經濟社會發展的需要。第三，重視行政審批，項目實施后的監督工作無人問津。呈現“嚴進、松管、輕罰”局面，項目實施的質量難以保證。同一條道路、同一區域地下管道一年修來修去的現象很普遍。
3.各規劃水平不高
多次指出，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。就南充市而言，目前需要一個多專業合作的規劃編制團隊，統籌各規劃的編制。缺乏一個統一的規劃體系，造成一些基礎設施建設重復建設，脫離發展需求。規劃種類繁多、規劃水平稂莠不齊、各部門的規劃體現部門利益、很難保證規劃宗旨的實現。
4.法律依據和保障不同
在我國目前的行政體制框架內，多規合一首先是誰主導的問題，目前多規間的法律關系沒有理順，缺乏健全的相關法律體系作為編制實施的有力保障[6]。土地規劃法由《土地管理法》作為法律依據，法律地位相對較高。城鄉規劃由《城鄉規劃法》作為支撐，法律地位也較高。而發展規劃是政府宏觀政策的集中體現，只有中央政府的政策作為支撐，沒有法律上的支持。可見，法律基礎的不健全，多規合一沒有強有力的法律保障，難以形成目標對象明晰的完整體系，影響規劃實施的效能。
四、推進“多規合一”的途徑
1.建立多規合一的問題解決機制
高度重視規劃間存在的規劃內容交叉、管制重疊、標準不一的問題，深入剖析問題來源，確定推進多規合一的工作重心。在現有規劃的基礎上，重新編制一個綜合發展規劃，統一規劃目標、期限、規劃技術標準等，內容包括宏觀邊界規模及功能、定性、指標管控等方面，將其作為各規劃的“領頭羊”，統籌制定土地利用、城市建設、綜合交通、產業發展、生態環境等分項規劃，進一步規范和引導各部門規劃工作的有序展開，科學推進規劃的編制和實施。
2.成立高規格領導小組實施“三線”管控
成立人大下屬的區域規劃委員會或規劃領導小組和機構，統籌管理多規合一空間管控規劃的實施，重大項目審批及指導各專項規劃的銜接和統籌。改革多規合一規劃體制，提高其級別和規格，強化其權威性。利用行政手段，促進多規合一的統一和有效實施。以政府為主導，組織相關部門成立專門的“多規合一”工作領導小組，以空間布局、生態紅線劃定、產業發展和布局、基礎設施建設等方面為重點，有效推進多規間的有效銜接。根據國家和省《主體功能區規劃》的要求，擬定落實主體功能區規劃的相關配套政策和措施，以城市開發邊界、永久基本農田紅線和生態保護紅線“三線”為底線，優化生態、農業、城鎮的空間布局。同時，制定并完善經濟社會、資源環境政策和空間管控措施，營造良好的政策環境，確保多規合一工作的有序展開。
3.探索市縣空間規劃銜接協調機制
結合市縣所處的宏觀環境，綜合考慮現有的國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃和生態環境保護等相關規劃目標，明確“多規合一”的核心目標，判定相應的指標體系。探索整合各類規劃以及銜接協調各類規劃的工作機制，提出完善市縣空間規劃的對策與建議，加快市縣空間規劃的高效實施。在遵循各類規劃發展目標、法律法規的要求的前提下，合理確定規劃間統一協調的規劃中期年限和目標年限，促使各類規劃的目標有效實施。
4.構建統一銜接的規劃體系
結合十三五規劃編制，擬構建“1+3+x”市縣規劃體系。“1”指南充市“十三五”規劃綱要，“3”指城鄉、土地利用和環境保護規劃等空間規劃，“X”指各類專項規劃或行動方案。結合全市實際發展，完善城鄉、土地利用和環境保護規劃等三大空間規劃。以一個重點領域或行業編制一個專項規劃為原則，合理確定專項規劃數量，精簡各規劃內容，促進專項規劃向實施方案和行動計劃轉變，增強專項規劃的可行性。
5.建立高效的審批程序
在構建“多規合一”協作平臺的基礎上，搭建業務協同辦理“多規合一”信息平臺，建立一套全市統一的建設項目審批與用地管理的辦事規則，構建發改、規劃、國土、環保等多部門聯動會審工作機制。開展項目生成和審批的業務協同作業，實現業務協同管理，優化審批程序，推進項目審批流程改革。建立“多規合一”保障監督體系和反饋機制，確保項目高效推進。
參考文獻：
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[3]劉志平.“多規合一”第三方評估及“十三五”展望[J].探索與爭鳴，2015，06：34-35.
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
1引言
城市公共空間作為我國城市空間體系中的重要組成部分，是提高城市整體水平的重要內容和途徑。近年來對其所進行的理論和實踐探索在設計技術方面已有長足的進步，但是缺乏將城市公共空間的建設作為一個體系去系統的研究，公共空間體系規劃相對于國內現階段其他類型的規劃編制還是一薄弱環節。
我國處于快速城市化與積極融入全球經濟體系的進程中，從東部沿海發達地區到中西部欠發達地區興起的城市公共空間建設熱潮，其促成的動力既有顯性的城市發展政策、民間資本的推動，也有城市市民社會崛起、公共生活需求等潛在的社會影響。轉型期對我國城市公共空間建設提出了新的挑戰，而公共空間規劃體系的建立則是實現高品質城市空間的保障。
2、對應于城市規劃編制體系的城市公共空間規劃體系建構
就大尺度（區域總體層面）而言，公共空間可以是綠環、綠帶、綠楔、綠色走廊和城市分區之間的開闊緩沖地帶；而對小尺度（局部層面）因素來說則表現為市內廣場、公共場地與城市空間網絡的結合。這種公共空間體系的建立運用，可以使城市群、城市地區乃至小地區表現出有秩序、有效率的延展。
因此，根據體系構成原理，分解討論城市公共空間的規劃設計層次，有利于研究的深入及實踐工作的開展。公共空間規劃體系層次劃分對應于相應的空間規模和工作深度，各層次的對象意義不同，涉及學科范圍不同。
城市公共空間規劃體系研究如果按照研究范圍來劃分，可以分為區域、總體（城市）和局部（片區或節點）研究。研究范圍是根據不同的個案和目標要求有所不同，對于城市整體或較大區域范圍的城市公共空間研究，著重研究城市整體的空間形態結構，構造城市的景觀體系，組織城市的公共活動空間系統等；而對多數針對城市局部地段的城市空間研究而言，更注重多項具體實質要素的研究。
區域、總體層面和局部層面的城市公共空間研究范圍劃分，也是對應于我國城市現行規劃編制體系中的區域、總體規劃（含分區規劃）和詳細規劃（含控制性詳細規劃和修建性詳規）的階段。不同層面的城市公共空間系統規劃體系的具體形成需要依賴規劃的控制和引導來完成。（圖1）
2.1 區域層面城市公共空間規劃的研究任務與目標
區域層面的城市公共空間規劃是指以城市的自然環境和歷史人文環境為依托的城市公共空間體系，也是一種與城市社會、經濟發展相結合的空間發展對策。
區域層面的城市公共空間體系是一個需要上升到泛城市的區域范疇來討論的問題。在區域規劃中，把公共空間作為與城市實體空間同等重要的要素來進行構造，將會在很大程度上避免特大城市所面臨的諸多困擾。實際上，區域層次的城市公共空間與城市建設實體共同構成了共軛互生的關系，前者避免或是限制了城市無休止的蔓延，為城市提供良好的環境，后者則提升了前者的生態、文化等內涵，體現了其存在的價值。
區域層面的城市公共空間規劃主要針對市域范圍內公共空間的整體結構和分布格局。這一階段的設計目標在于構筑城市公共空間的總體框架，從總體上把握形成整體有序的城市公共空間體系。在實際操作中，它通常與城市區域及國土規劃過程相結合，設計成果多以政策導向和導則取向為主，起到定性的作用，一般不涉及具體明確的空間形態。
對于該層次的城市公共空間注重依托城市道路、廣場、綠地、濱水區等公共活動場所，梳理城市公共空間的總體結構。在區域層次，城市公共空間與城市空間系統的其他要素關系密切，包括總體空間形態，城市景觀體系、城市交通體系等，因此，需要對城市物質環境、經濟活動和交通系統進行全面分析。
區域層面的城市公共空間屬于一種超視域的范疇，是城市自然環境與社會經濟發展共同作用的產物，會直接影響到城市總體的外在形態和生活環境品質。
2.2 總體層面的城市公共空間規劃設計編制
（一）總體研究層面的任務
總體研究城市公共空間是對應于城市總體規劃（包含城市分區規劃）階段，以整個城市或城市分區作為研究對象，任務是配合城市總體規劃，在充分調查和收集現狀資料的基礎上，研究城市的公共空間形態與結構，分析由自然和人文環境組成的城市景觀體系、城市公共活動空間系統，以及交通系統等其它要素，從而根據城市整體發展格局，提煉城市公共空間的意向和特色。
（二）總體研究層面的資料分析與構思
總體層面的研究應對城市的社會經濟、自然環境、城市建設、土地利用、文化遺產等歷史與現狀情況進行深入的調查研究。其基礎資料內容主要包括城市自然歷史背景資料、城市形態和空間結構、城市景觀、城市公共活動與重要區域、城市交通體系以及城市土地使用現狀等。
其主要目的是通過對現狀調研基礎資料的分析整理和研究評價，分析構成城市公共空間環境形態的特定組成要素和內容，確定各要素和相關系統存在的問題和發展潛力，并提出與之對應的保護、發展和創造的對策。具體分為：
1)城市環境與城市公共空間發展對策。總體研究應根據城市總體規劃，在充分了解自然地理環境和歷史文化等人文環境等特點的基礎上，結合城市的社會、經濟發展戰略，制定相應的城市公共空間發展對策。
2)城市形態與空間結構?；诔鞘行螒B格局的發展沿革和空間結構的現狀分析，研究城市的總體格局、空間結構、主要發展區域（軸線）和重要節點。
3)城市景觀。根據城市環境特征和發展格局，研究城市主要景點、景觀帶和景區的布局及相應的視廊、視域等空間視覺分析；挖掘和提煉有特色和景觀意義的城市傳統空間（街區、街道、廣場）、地方建筑風格、地方色彩等。
4)城市公共活動空間。根據城市功能布局，研究城市公共活動的人群及活動特征、類型及其在城市中的分布；了解依托與城市空間結構的街道、廣場、街區等公共活動區域的空間類型和分布。
5)城市交通系統。依據城市總體規劃，研究包括城市地鐵、輕軌、立交和地面交通組成的立體交通體系，配合城市公共活動地區布局，研究城市步行系統區域的分布。
6)城市特色分區和重點地區。結合不同地區在功能配置和環境上的特點，明確特色分區和重點地區，為深入進行局部城市設計，確定了定位和定性的研究基礎。
7)生態與自然空間網絡體系
2.3 局部層面的城市公共空間規劃設計編制
（一）局部研究層面的任務
局部層面的城市公共空間研究是把城市的局部地區和地段（如中心區、商業區、特色地區、商業街、步行街等）作為研究內容，是在城市規劃和總體城市設計的指導下，深入研究局部地區公共空間環境的結構、形態和建筑形態、景觀和自然人文環境、史跡保護、微觀交通與市民步行、活動場所、環境藝術和設施等。
一般對應于詳細規劃的尺度和階段，可以從街區和地塊兩個層面進行研究。
（二）局部研究層面的資料分析與構思
局部城市公共空間的現狀基礎資料調查應根據區域的類型和特點，突出重點，有所側重和取舍?；緝热莅ㄍ恋厥褂?、道路交通、景觀與環境及相關資料部分，并以現狀圖和現狀說明方式表達。
局部研究的分析與構思階段，是對設計研究區域的現狀基礎資料加以分析，總結存在的問題，分析體形環境及組成要素和內容；也是綜合現有信息，提出以形態結構為主的設計構思和創意，綜合性的解決環境問題，塑造環境特色的重要過程。重點是提煉和挖掘城市局部地區的環境特色。主要研究：
1)城市局部公共空間的形態結構。包括設計區域的功能分區、主要軸線和重要節點；設計區域建設高度分布、城市輪廓線、城市標志、高度控制點；規劃區域內重要地塊（街區）等。
2)城市景觀。研究城市公園、公共綠地、廣場等城市景觀要素的布局；分析視點、視域等視線組織分布；確定城市道路、街道等結構性城市景觀的設計意向。
3)建筑群形態。從設計區域整體入手，研究建筑體量、沿街退后、高度、界面、色彩等建筑形態的控制和要求。
4)公共空間及活動。確定城市公共空間（廣場、公園等）的位置、面積、性質、歸屬，活動的內容和設施安排；研究城市公共空間與公共交通、步行區域的聯系。
5)運動體系。研究區域內道路交通組織及重要道路和街道的斷面，確定停車場、公交站點等的分布；組織步行系統，研究主要步行街的形式、斷面及與公共交通的聯系。
6)環境藝術。研究公共藝術品的位置、性質等；確定街道家具的內容、設置原則和形式指導；明確戶外廣告物、招牌等的基本要求及夜景照明的設計原則。
7)重要節點。建立重要地塊和街區的設計意向及其關于形態結構、景觀、建筑形態、公共空間、交通與步行及環境藝術等方面的設計原則。
8)其他。容納重要城市公共事件與活動、慶典、禮儀的場所；公共空間城市文化結構屬性（結構型、外來型、混合兼并）；特性公共活動區（主流文化圈、亞文化圈）
2.4 城市公共空間規劃體系層次框架
根據上述分析，建立城市公共空間體系分類規劃框架如下（表1）
3、結語
本文通過研究城市公共空間體系的構成要素及結構，探求影響其發展的深層機制，進而提出建設我國城市公共空間規劃體系的對策框架，作為城市公共空間規劃體系建設的依據和指導。
以《城市規劃編制辦法》為依托，將城市公共空間體系分為區域、總體和局部來研究，在城市規劃與城市設計領域建立更為規范、合理、明確的公共空間設計準則。包括區域領域、城市領域、局部地段、特殊管理區、重要公共節點等對應區域、總體和詳細規劃及城市設計，編制相應層次的公共空間系統規劃。從而探討了公共空間規劃體系如何與城市規劃體系各層次內容合理對接的問題。該城市公共空間規劃體系的建立是本文對適應我國轉型期城市規劃編制體系理論研究的有益嘗試，對于規劃體系的轉型具有一定現實意義。
參考文獻
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文／沈遲目前我國有法定依據的各類規劃就有80多種，非法定規劃更是不計其數。
2014年，國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，“多規合一”試點是深化改革的一項要務，旨在推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃的相互融合。這項試點如果廣泛推進，有望強化政府空間管控能力，實現國土空間集約、高效、可持續利用。
多規矛盾由來已久
據城市規劃學會統計，目前我國有法定依據的各類規劃就有80多種，非法定規劃更是不計其數。從分類上看，有綜合性規劃，如發展規劃；有建設計劃型的規劃，如交通運輸規劃、產業規劃；有控制性規劃，如環境保護規劃、生態規劃等。政府、企業的各類建設、管控和治理行為，絕大多數都先編制規劃，規劃的重要性不言而喻。
在各類規劃中，發展規劃以及一些地方重要的戰略規劃是由政府甚至是黨代會提出；城市總體規劃由地方政府編制、通過人大審查、再經過有審批權的上級政府組織各相關部門聯合審查后審批；控制性詳細規劃由城鄉規劃管理部門組織編制，當地人民政府負責審批；土地利用規劃、環境保護規劃則由行業主管部門主持編制和審批。由于各類規劃在實際編制過程中，出發點、實施人、監督者不同，規劃之間的矛盾由來已久。比較明顯的表現有：不同規劃之間的矛盾，例如城市規劃和土地利用規劃在對城市發展應該占用的土地大小、位置的矛盾；不同地區規劃之間的矛盾，例如京津冀規劃之間的矛盾等。不太明顯但也有矛盾的如環境保護規劃和產業規劃之間的矛盾、水（利）系統規劃和生態保護規劃的矛盾、交通系統規劃和城市規劃之間的矛盾等。
由于各種顯性的、隱性的矛盾，法定的、非法定的規劃之間的矛盾，使各實施主體“選擇性”實施規劃的自由裁量權過大，在各地建設當中因為規劃有矛盾而消耗的成本太高。為解決各種規劃的矛盾，國家發改委于2004年就提出在江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、四川省宜賓市等六個市縣開展“三規合一”（發展規劃、城市規劃、土地利用規劃）試點工作，由于當時規劃在空間上的矛盾不甚突出，上級政府、人大對規劃執行的監督不夠嚴格，使得試點工作并未得到全面推行。直到現在各種規劃之間的矛盾，尤其是各種涉及空間的規劃之間的矛盾愈演愈烈，成為各地發展建設的普遍障礙。2014年中央新型城鎮化工作會議和新型城鎮化規劃再次提出要開展“多規合一”，在中央高層的重視之下，發改委、住建部、國土部和環保部聯合發文在全國28個市縣開展“多規合一”試點，各地積極響應，“多規合一”的工作才在各地如火如荼地展開。
“多規合一”的新探索和成效
上海、廣州、廈門：幾規合一初見成效
上海實踐的核心是將國土局和規劃局合并，成立規劃和國土資源管理局，并由其組織編制土地利用規劃，實現“兩規合一”，確保土地利用規劃和城市規劃的銜接。按照堅持城市總體規劃確定的城市發展方向、空間結構、城鎮布局和重大市政基礎設施安排基本不變的總體思路，依據國家下達的新一輪土地利用總體規劃指標，同步實現規劃建設用地和基本農田保護任務落地。
廣州“三規合一”初衷是解決規劃實施層面的問題，以區為單位進行“三規合一”編制，由廣州市統籌。依據發改委確定的建設項目排序，布局建設用地，確定“三規合一”的建設用地規?？刂凭€及相關控制線，形成“三規合一”最終成果。
廈門則由市主要領導親自任組長、組織協調各相關部門梳理調整了現有的各個涉及空間界限的規劃，逐一協調修改實現各類界限的重合，不僅釋放了50多平方公里的“沉淀”建設用地指標，還進一步結合行政審批制度的改革，實現了從項目立案到規劃許可證階段的審批時間由53個工作日壓縮到10個工作日，用地許可階段申報材料由25項減少至6項，大大提高了行政效率。
各地目前的普遍做法
各地目前主要還是關注空間界限的整合，通過各種手段把各種規劃的界限統一起來，實現空間一張圖管理。武漢通過規劃和國土局的合并，實現了“規”“土”在編制機構內部的合一。廣東順德則是合并了發改、規劃和統計局，國土、城建和水利局，再通過完善規劃編制組織、統一技術方法和規劃邏輯基礎來實現“三規合一”。多數地方還是靠成立“多規合一”的領導小組，協調各部門職能所涉及的空間管理界限，實現“一個規劃、一張圖”。這樣做最明顯的成效一是目前所有涉及空間界限的規劃不“打架”了；二是因為規劃統一了，原有“沉淀”的建設用地指標被盤活了，這是各地最希望得到的效果；三是結合行政審批改革，提高辦事效率有了現實基礎。對“多規合一”前景的未雨綢繆思考
城土環合一， “沉淀”的土地用完后怎么辦？
把因為城、土、環不一致而沉淀的用地潛力挖掘出來是目前大多數城市推進“三規合一”工作最大的動力。“多規合一”實現以后，今后的建設用地指標在土地利用規劃中仍然緊缺，僅僅是規劃同時乃至統一編制，并不能解決根本問題。
如何應對不同規劃的不同彈性？
土地規劃當中建設用地指標由國家分配到省以后，國土部還有一定的指標以應急用；而省國土部門給各地分配指標時大多也留15%左右的機動指標。但城市在編制總體規劃時到某個規劃期時用地規模是個定量，在國土管理部門自上而下確定的規模限定下，城市規劃還要確定每一塊土地的具體用途。城市規劃的剛性如何應對土地利用規劃的彈性仍有待解答。
不同主管部門的規劃主次如何區分？
城市規劃、土地利用規劃的編制都提出要相互協調，但又都有一個誰先誰后，誰實際上服從誰的問題。一般后編制的規劃都要把現在已經有的經過協調和批準的規劃作為前置條件，一個規劃因客觀條件發生了變化需要修改，而屬于不同部門主管的其他規劃大多數時候都是不可能同時修編的，要求經修改（編）的新的規劃去服從一個將來也要修編但目前還沒有修編的既有規劃，顯然也是不合理的。
多規不協調的根源分析
不同部門編制規劃的出發點和目標的不同是多規不協調的根源。簡單表述如下：
國民經濟和社會發展規劃由政府的發改部門負責編制，是對地區重大建設項目、生產力分布和國民經濟重要比例關系等作出5年計劃規劃，為國民經濟發展遠景規定目標和方向。
城鄉規劃由政府城鄉規劃管理部門負責，主要是為了規范城市規劃區內的建設活動。
土地利用規劃則是為了落實土地宏觀調控和土地用途管制；其主要任務是確定耕地保護底線、占保平衡原則、建設用地范圍和規模，是自上而下的嚴格的管控規劃。
城鄉規劃、土地利用規劃編制辦法的上位規劃法《城鄉規劃法》和《土地管理法》都提到這兩個規劃需要以國民經濟和社會發展為依據，而這兩個規劃的編制辦法卻沒有明確這點。
環境保護規劃只是在《環境保護法》第13條里提到， “國務院環境保護主管部門會同有關部門，根據國民經濟和社會發展規劃編制國家環境保護規劃，報國務院批準并公布實施?？h級以上地方人民政府環境保護主管部門會同有關部門，根據國家環境保護規劃的要求，編制本行政區域的環境保護規劃，報同級人民政府批準并公布實施?！彪m沒有編制辦法出臺，但不少地方在2年前已經開始試行。
其他行業規劃多數也是以各自為政，比較典型的是原鐵道部“十二五”規劃，在預計“到2015年我國城鎮化率將達到51.5%”的情景下做出了超乎尋常的鐵路建設規劃。
由于“經、城、土、環”四個規劃的內容涉及發展整體部署，范圍覆蓋行政管轄地區，實施采用“政府負責、部門落實”的垂直管理方式，受編制內容、審批機構和監督方式等環節的影響，容易造成規劃內容交叉、標準矛盾、實施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”的現象。
上述四個規劃如果還不拋棄部門管理的狹隘概念，綜合規劃真正做到統攬全局，部門的行業的規劃做到服從整體，科學定位規劃的地位并輔之以技術手段的進步，規劃“打架”的情景將會再次重演。
變革與創新是“多規合一”的根本出路
樹立系統全局思維，建立國家空間規劃體系
目前我國尚未建立全面的國家空間規劃體系是各類規劃依據打架、目標打架、標準打架的根源。國家的整體目標、近期目標，地方的分區目標都沒有建立一個完整的體系，各項規劃即便想找到依據也很難。因此，“多規合一”的順利實施還有待建立國家空間規劃體系，樹立系統的全局思維，解決各項規劃無據可依的現實需求。
各類規劃要擺正位置，各司其職
在發展規劃方面： 《憲法》中明確了國民經濟和社會發展規劃的最高規劃地位，但其科學性（尤其是各地和各行業的規劃，如前面提到的原鐵道部“十二五”規劃）由于普遍的下位規劃在制定目標時參照上位規劃平均目標層層加碼廣泛受到質疑、對各類規劃的指導和銜接也很有限，而各地發展規劃內容和深度也沒有明確的標準。需要補充空間規劃內容，加強科學性論證，真正起到統領全局、指導分區和行業規劃的作用。
城市規劃要在如何既有剛性又有彈性，增加科學性，減少主觀性方面下功夫。
土地利用規劃本是行業規劃，層層指標疊加的做法看似嚴密卻禁不住拷問。如2000年以后，進入城鎮化快速發展階段，盡管城市建設用地和農村宅基地占用農田地面積大幅增長，但糧食產量已經實現了“十一連增”，僅僅從節約土地，保住耕地面積底線的原則出發編制的規劃難以服眾。并且建設用地指標的分配一般掌握在上級政府手中，難免出現以偏蓋全、不合理地分解指標的現象。一旦如此，其他規劃如何與之銜接而又保持科學性呢？
目前各地的環境保護規劃還是由各地自行組織編制，除了涉及生態紅線、環境分區界限以外尚未和其他規劃有其他交叉．但實際上并非如此。例如環境保護目標的確定，就不能從當前的水平推導是不是繼續改善，而要以經濟社會發展目標出發預測未來可能的碳耗、污染物排放等，環境保護規劃如果不結合發展規劃，環境目標可能就是一句空話。一旦用環境目標反饋到發展規劃，則產業負面清單的編制可能就隨著發展規模的擴大而更加嚴格，這樣又會影響到城市的產業結構，要求其他規劃調整發展速度或結構。
其他行業，如水利規劃、交通規劃等不僅要考慮本行業的發展，更應該考慮投入與收益、社會與生態的正負效益之比，以及與當時地方的發展水平匹配的問題。此外，各類規劃技術和方法也要進行大幅度地創新，彌補各自的不足。結語
當前，“多規合一”雖然取得了良好的開局，但僅僅靠近期空間上的統一解決不了根本問題，尤其是城市建設用地不足的問題。5年后，甚至不到5年，老的問題依舊會產生。真正的“一本規劃”不僅僅是“一張圖”，而是成系統的對未來的不斷修正的、進步的、細化的謀劃。
主要
參考文獻
1.加強管控與改造提升相結合，環境質量持續向好。一是加強揚塵管控。以PM10改善排名和各級交辦問題整改為重點，增加揚塵監測站，對責任單位進行排名考核獎懲，倒逼履職盡責。堅持車路場統籌管理，開展貨運車輛排查檢查專項行動、洗城行動，全面降低揚塵污染。二是交辦問題全面整改。按照問題交辦、督導整改、核查銷號的工作模式，市大氣辦、大督查交辦問題****個全部整改到位，第二輪省生態環境保護督察交辦問題****個，除雨污分流工程和**工地監測點外全部整改到位。三是實施企業提標改造。抓住源頭治理，推動****、****、****、****等企業改造提升，切實優化排放指標。上半年二級以上優良天數****天，同比增加****天，重污染天數同比減少****天，PM2.5同比下降****%，PM10同比下降****%。
2.空間規劃與產業謀劃相結合，產城融合夯實基礎。一是推動與****、****公司合作，高標準編制我區國土空間規劃及產業規劃，為發展空間及產業布局打下良好基礎。二是處置批而未供土地****畝，全面摸排低效用地并組織研究盤活方案，切實提升土地利用效益。三是根據發展需求，對****產業鏈項目、文旅產業項目等推進實施總規過渡性調整。四是搶抓機遇，積極謀劃包裝項目，爭取專項債券資金。通過市級審核項目****個，總投資****億元；謀劃中包裝項目****個，總投資****元。五是做好****建設服務保障，手續審批、外圍保障工程建設高效推進。六是****片區積極探索打造農旅產業鏈，激發“后旅發時代”新活力。
3.縣城建設與精細管理相結合，城市品位有效提升。一是對標先進，提高標準。組織人員多次赴外地考察學習，充實我區縣城建設實踐經驗。省、市縣城建設43項考核指標已達標40項，達標率93.02%。二是全力推進****、****棚戶區、****棚戶區、城中村改造施工進度。組織棚戶區群眾工作攻堅行動，征地拆遷工作不斷取得新突破。三是全力做好城市品位提升、精細化管理。推進“潔凈城市”專項行動，城區機械化清掃率達92.1%，精細化修復行動有效開展。建立垃圾分類試點，重點打造2個示范小區和2家樣板單位。加強流動攤戶管理，探索免費進屋新模式，市容市貌切實提升。
4.民生保障硬件與軟件相結合，群眾獲得感顯著增強。一是推進供熱設施改造、城區民用天然氣切改工作，全面提升供熱、供氣效果。二是推進****水流域治理項目建設，水利惠民工程有序開展。三是在2019年全市農村人居環境整治考核中位列****、全省上半年排名****的基礎上，繼續探索農村環衛市場化，推進問題廁所改造，農村人居環境持續提升。四是落實社?！皽p免”政策。減免社會保險費****萬元，穩崗返還資金****萬元，臨時價格補貼****萬元。五是深化“不見面審批”改革，網辦率達100%，提前完成全年任務，排名****，群眾辦事體驗顯著改善。
地下空間作為一種新型土地資源，在城市開發和建設方面，正在發揮越來越大的作用。發達國家的發展歷程表明，人均GDP在2000～3000美元之間，地下空間將具備大規模開發利用地下空間的條件和實力，2013年我國人均GDP超過了6000美元，已經進入大規模開發利用地下空間的高速發展期。資料顯示，到2010年我國已建成地鐵480公里，預計到2020年總里程達到6200公里；到2011年，僅城市供水、排水、燃氣、供熱四類市政地下管網總長度就已超過148萬公里；北京市現有地下空間面積已達3000萬平方米，上海更是達到了4000萬平方米，各大城市已經著手開始規劃和建設地下綜合體工程。目前，我國地下空間開發利用的總體規模和發展速度已居世界同類城市的先進前列，已經成為世界地下空間開發利用的大國。
在國家層面，對這一新型國土資源重視不夠，相配套的法律法規、技術規范和政策體系不完善，宏觀層面的規劃及管理指導不深入，《城市地下空間開發利用管理規定》（1997年10月27日建設部令第58號，2001年11月20日修正），作為部門行政法規，法律約束性不強且未涉及地下空間權屬劃分，已不能很好地適應現狀。在地方層面，地下空間建設與管理滯后于城市建設的總體水平，由于缺乏統一的指導和管理，行政部門和建設使用單位各自為政，規劃、建設、管理及運行維護方面問題突出，各類事故時有發生，造成了人身傷亡和嚴重的經濟損失。
因此，針對我國經濟社會的發展現狀，全面加強地下空間規劃與管理，已經顯得十分必要和非常迫切。
二、我國地下空間規劃與管理存在的主要問題
近幾年由于地下空間規劃與管理不到位造成的事故令人觸目驚心：2010年7月28日南京地下廢棄化工管道爆炸事故導致13人死亡，120人受傷；2013年11月22日，中石化黃濰輸油管線泄漏引發的城市地下管網爆燃特大事故，共造成62人遇難，136人受傷，直接經濟損失7.5億元；2012年北京“7?21”暴雨造成嚴重內澇，導致因災死亡78人，受災人口190萬人，直接經濟損失116.4億元；哈爾濱曾在8天內出現7次路面塌陷，造成2人死亡2人受傷等。
慘痛的事故教訓，不僅暴露出我國地下空間存在底數不清、信息不全、狀況不明、帶病運行等現實問題，更反映出在地下空間規劃、管理方面存在的深層次問題。
1.法規體系不健全，專業規范時效性差。
總體來看，我國還沒有形成完整的立法體系。在國家立法層面，關于地下空間利用方面的專門法律尚屬空白，與其相關的內容在《城鄉規劃法》、《物權法》等諸多法律中都有涉及；部門法規層面，建設部的《城市地下空間開發利用管理規定》中雖然明確了相關內容，但是作為行政規章，該《規定》法律效力較低，且內容也不完備，缺乏對實踐的指導意義；地方規定層面，只有部分省市出臺了一些有關的政策文件。
2.規劃滯后，總體性不強。
地下空間利用缺乏科學的整體目標和全面規劃，功能布局不詳細，地域之間和行業之間未聯動，低效、無序和重復開發利用問題突出。各行業按照各自眼前需要自行開發和安排地下工程，缺乏聯通，整體性和系統性差；地面建筑、市政設施的布局之間缺乏有機聯系，對于公共用地即規劃紅線以外的地下空間，一直以來更是存在任其自然發展的無管理現象。這不僅導致產生了我國地下空間開發建設上的各類問題，更重要的是，地下空間開發利用的綜合效益不僅不能體現，還造成了空間資源的嚴重浪費，甚至導致后續開發無法進行，嚴重影響了城市的可持續發展。
3.管理缺乏統一協調，體制機制不完善。
一直以來，我國地下空間規劃與建設開發缺乏統一管理。相關報告顯示，當前城市地下空間設施的產權主體分屬地鐵、自來水、排水、燃氣、熱力、電信、電力公司，以及政府、部隊、工礦企業等數十個單位。在建設過程中，各環節的管理又分屬于不同的政府管理部門，如規劃管理由城市規劃部門負責，開工許可管理由城市建設部門負責，工程檔案管理由城建檔案管理部門負責等，缺少統一的監管協調部門。
4.基礎資料缺失，信息化管理落后。
以城市地下管網為例，按照規定，各地的城建檔案管理機構應當繪制城市地下管網綜合圖，建立城市地下管網信息系統，并及時接收普查和補測、補繪所形成的地下管網。而事實上，全國擁有城建檔案管理機構的城市并不多，2012年統計，在253個做過普查的城市中，只有少數設立了城建檔案管理機構，也存在信息沒有形成動態更新的機制問題。另外，當前的城建檔案沒有得到高效、低成本的利用，企業如果需要資料數據還需要花錢購買，如果想鋪設管網，需要自己到城市各個部門去收集，去探測施工地域的地下管網資料。
三、解決地下空間規劃與管理問題的建議
地下空間具有稀缺性和不可替代性，戰略地位突出，發展前景廣闊。建議國家從法律法規、統籌規劃、體制機制、信息化等多方面著手，科學規劃并有效監管地下空間。
1.加快立法，完善法規體系建設。
將地下空間使用權納入法制體系，做出明確的界定。修改和完善相關立法，既要明晰國家對地下空間資源的所有權，保證公共利益不受侵害，又要明確地下空間使用權的主體權利、義務。
2.統籌規劃，實現節約高效利用。
建議在國家層面修訂完善土地利用總體規劃，將地下空間資源利用規劃納入其中，明確規劃主要控制指標，進行宏觀控制和引導，同時制定跨省市地域空間的整體規劃；在地方層面，在國家土地利用總體規劃和地下空間利用規劃指導下，結合自身發展特點，在地下空間利用狀況全面普查、安全及風險評估的基礎上，全面編制城市地下空間開發利用總體規劃、控制性詳細規劃或修建性詳細規劃，同城市地平面和立面規劃一樣進行法制化、規范化和程序化管理，以確保城市地下空間合理、有序開發。
3.統一管理，健全管理體制和運行機制。
政府部門應建立統一的管理體制和業務流程，統籌規劃、審批、建設、監察和檔案管理等全過程。建議國家層面有部門統籌地下空間規劃管理工作，地方政府因地制宜地設立地下空間綜合管理機構，統一協調規劃、建設、市政、城管、施工企業和產權單位等眾多部門、諸多行業，保證地下空間開發利用的有序、高效運行。
