時間：2023-10-12 09:28:53
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第二條 凡在本市行政區域內進行土地估價工作的中介機構，均適用本辦法。
第三條 本辦法所稱地價是指一宗地產或多宗地產在一定權利狀態下的某一時點的價格。
第四條 本辦法所稱土地估價是指土地估價機構根據委托方的要求，按照國家土地管理局《城鎮土地估價規程》規定的標準和程序對宗地地產進行評估和計算。
第五條 土地估價工作應遵循合法、真實、公平、可行的原則，土地估價的價格不得低于西寧地區的基準地價。
基準地價由市人民政府定期公布。
第六條 凡在本市行政區域內使用土地的單位和個，有下列情形之一的，必須進行土地估價：
（一）土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押的；
（二）以土地使用權投資聯營、聯建、入股的；
（三）企業兼并、分立、拍賣、破產、股份經營、清產核資等；
（四）外資、合資、合作經營企業使用國有土地的；
（五）依照法法律、法規規定需要進行土地估價的；
（六）由市人民政府決定必須估價的土地。
第七條 西寧市土地規劃管理局主管本市行政區域內的土地估價工作。
物價、城建、財政、國有資產等有關部門按照各自的職責做好估價的管理工作。
第二章 土地估價機構與管理
第八條 土地估價機構必須具備下列條件（一）具有法定代表資格，有與開展評估業務相應的資金和固定的辦公場所；
（二）有土地估價專業人員。其中取得土地估價師技術職稱的人員不得不少3人，除專職人員外，可以聘請兼職人員，但專職人員的比例不得低于50％；
（三）具有一定的土地估價工作經驗。
第九條 申請從事土地估價的機構，須向市土地規劃管理局提出申請，具備本辦法第八條規定的條件，經市土地規劃管理局審批后，到市工商行政管理局申請核準營業登記。
第十條 經市工商行政管理局注冊登記的土地估價機構，應于登記后30日內到市土地規劃管理局辦理土地估價資格證書，持土地估價資格證書到市物價局辦理土地估價收費許可證。
第十一條 土地估價機構資格實行注冊登記審驗制度，有效期3年。有效期內，土地估價資格證書每年審驗一次。有效期滿前，土地估價機構應持工作報告，人員狀況和5個典型估價實例等材料，向發證機關申請登記，經發證機關審查合格后，重新辦理注冊登記。
第十二條 土地估價機構必須遵守以下規則：
（一）嚴格遵守國家有關法律、法規；
（二）對所出具的土地價格評估報告有關內容的真實性和合法性負責。
（三）對委托人提供的文件資料和市土地規劃管理局提供的土地登記證明材料，應嚴格保守秘密，不得公開引用和轉讓；
（四）有關土地估價成果，應在協議規定期限內完成，土地價格評估報告經市土地規劃管理局和市物價局確認、備案后方可提供給委托人。
第十三條 土地估價機構有下列情形之一的，由市土地規劃管理局取消其土地估價資格，市物價局收繳其土地估價收費許可證。
（一）違反本辦法第十二條規定的；
（二）連續二年未進行土地估價工作的；
（三）土地估價人員玩忽職守，造成土地估價結果嚴重失實的；
（四）未取得土地估價機構資格證書和年審不合格的。
第三章 估價程序和審核
第十四條 土地估價按以下程序進行：
（一）申報立項。符合本辦法第六條規定需要進行地價評估的單位和個人，應持《國有土地使用證》、地上附著物產權證明材料等向市土地規劃管理局申請評估立項；
（二）委托評估。被評估地產的單位和個人在準予評估立項后，向指定的土地估價機構提交估價委托書，并簽訂“土地估價協議書”；
（三）土地估價。土地估價機構按“土地估價協議書”和國家有關土地估價規定的要求，完成土地價格評估報告；
（四）評審確認。土地估價機構將土地價格評估報告報市土地規劃管理局、市物價局審核確認后，連同地價確認表一并提供給掃托方使用。
第十五條 市土地規劃管理局、市物價局在接到土地價格評估報告等資料30日內組織審核確認。委托方對所確認的估價結果有異議的可在15日內向估價機構申請復查，估價機構在10日內應作出復查決定，委托人對復查結果仍有異議的可15日內向市土地規劃管理局申請確認。
第四章 土地估價收費
第十六條 進行宗地地價評估，應按照國家的有關規定標準收費。
第十七條 土地估價的收費依據、收費標準以及雙方各自履行的義務和承擔的責任，應在“土地估價協議書”中明確表述。土地估價機構可先預收50％的評估費用，其余費用在提交土地價格評估報告和地價確認書后15日由委托方一次付清。
第十八條 異地執行估價的評估人員的差旅費由委托方承擔，不計入土地估價收費標準內。
第十九條 對外資企業和中外合資、合作經營企業的土地估價收費，比照國際慣例由雙方商定。
第二十條 收費應使用財政部門制發的收費票據，收費不使用財政部門制發的收費票據的，被收費單位和個人有權拒付。
第二十一條 土地估價機構應財政部門的規定管理評估費用，自覺接受財政、審計部門的監督、檢查。
第五章 罰則
第二十二條 用地單位故意隱瞞事實，提供虛假情況或者與土地估價機構串通作弊，致使土地估價結果嚴重失實，市土地規劃管理局有權追究用地單位或土地估價機構直接責任人和主要負責人的責任，并吊銷其土地估價許可證。
第二十三條 土地估價機構玩忽職守，致使土地估價結果嚴重失實的，市土地規劃管理局可以對其給予警告，并責令其重新評估或另行指定土地估價機構評估，評估的費用由原評估機構承擔。
第二十四條 不按協議規定時間提交土地估價成果，或泄漏委托人提供的資料，給委托人造成經濟損失的，委托人有權按法律程序要求經濟賠償。情節嚴重的，可依法追究直接責任人的法律責任。
第二十五條 對違反收費規定的，由物價部門按有關規定查處；情節嚴重的，由市土地規劃管理局取消其土地估價資格，市物價局收繳其土地估價收費許可證。
第二十六條 土地估價人員在估價工作中玩忽職守、貪贓枉法、徇私舞弊的，由其所在單位或上級主管機關給予行政處分，情節嚴重的，依法追究其法律責任。
第二條 凡在本市行政區域內進行土地估價工作的中介機構，均適用本辦法。
第三條 本辦法所稱地價是指一宗地產或多宗地產在一定權利狀態下的某一時點的價格。
第四條 本辦法所稱土地估價是指土地估價機構根據委托方的要求，按照國家土地管理局《城鎮土地估價規程》規定的標準和程序對宗地地產進行評估和計算。
第五條 土地估價工作應遵循合法、真實、公平、可行的原則，土地估價的價格不得低于西寧地區的基準地價。
基準地價由市人民政府定期公布。
第六條 凡在本市行政區域內使用土地的單位和個，有下列情形之一的，必須進行土地估價：
（一）土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押的；
（二）以土地使用權投資聯營、聯建、入股的；
（三）企業兼并、分立、拍賣、破產、股份經營、清產核資等；
（四）外資、合資、合作經營企業使用國有土地的；
（五）依照法法律、法規規定需要進行土地估價的；
（六）由市人民政府決定必須估價的土地。
第七條 西寧市土地規劃管理局主管本市行政區域內的土地估價工作。
物價、城建、財政、國有資產等有關部門按照各自的職責做好估價的管理工作。
第二章 土地估價機構與管理
第八條 土地估價機構必須具備下列條件（一）具有法定代表資格，有與開展評估業務相應的資金和固定的辦公場所；
（二）有土地估價專業人員。其中取得土地估價師技術職稱的人員不得不少3人，除專職人員外，可以聘請兼職人員，但專職人員的比例不得低于50％；
（三）具有一定的土地估價工作經驗。
第九條 申請從事土地估價的機構，須向市土地規劃管理局提出申請，具備本辦法第八條規定的條件，經市土地規劃管理局審批后，到市工商行政管理局申請核準營業登記。
第十條 經市工商行政管理局注冊登記的土地估價機構，應于登記后30日內到市土地規劃管理局辦理土地估價資格證書，持土地估價資格證書到市物價局辦理土地估價收費許可證。
第十一條 土地估價機構資格實行注冊登記審驗制度，有效期3年。有效期內，土地估價資格證書每年審驗一次。有效期滿前，土地估價機構應持工作報告，人員狀況和5個典型估價實例等材料，向發證機關申請登記，經發證機關審查合格后，重新辦理注冊登記。
第十二條 土地估價機構必須遵守以下規則：
（一）嚴格遵守國家有關法律、法規；
（二）對所出具的土地價格評估報告有關內容的真實性和合法性負責。
（三）對委托人提供的文件資料和市土地規劃管理局提供的土地登記證明材料，應嚴格保守秘密，不得公開引用和轉讓；
（四）有關土地估價成果，應在協議規定期限內完成，土地價格評估報告經市土地規劃管理局和市物價局確認、備案后方可提供給委托人。
第十三條 土地估價機構有下列情形之一的，由市土地規劃管理局取消其土地估價資格，市物價局收繳其土地估價收費許可證。
（一）違反本辦法第十二條規定的；
（二）連續二年未進行土地估價工作的；
（三）土地估價人員玩忽職守，造成土地估價結果嚴重失實的；
（四）未取得土地估價機構資格證書和年審不合格的。
第三章 估價程序和審核
第十四條 土地估價按以下程序進行：
（一）申報立項。符合本辦法第六條規定需要進行地價評估的單位和個人，應持《國有土地使用證》、地上附著物產權證明材料等向市土地規劃管理局申請評估立項；
（二）委托評估。被評估地產的單位和個人在準予評估立項后，向指定的土地估價機構提交估價委托書，并簽訂“土地估價協議書”；
（三）土地估價。土地估價機構按“土地估價協議書”和國家有關土地估價規定的要求，完成土地價格評估報告；
（四）評審確認。土地估價機構將土地價格評估報告報市土地規劃管理局、市物價局審核確認后，連同地價確認表一并提供給掃托方使用。
第十五條 市土地規劃管理局、市物價局在接到土地價格評估報告等資料30日內組織審核確認。委托方對所確認的估價結果有異議的可在15日內向估價機構申請復查，估價機構在10日內應作出復查決定，委托人對復查結果仍有異議的可15日內向市土地規劃管理局申請確認。
第四章 土地估價收費
第十六條 進行宗地地價評估，應按照國家的有關規定標準收費。
第十七條 土地估價的收費依據、收費標準以及雙方各自履行的義務和承擔的責任，應在“土地估價協議書”中明確表述。土地估價機構可先預收50％的評估費用，其余費用在提交土地價格評估報告和地價確認書后15日由委托方一次付清。
第十八條 異地執行估價的評估人員的差旅費由委托方承擔，不計入土地估價收費標準內。
第十九條 對外資企業和中外合資、合作經營企業的土地估價收費，比照國際慣例由雙方商定。
第二十條 收費應使用財政部門制發的收費票據，收費不使用財政部門制發的收費票據的，被收費單位和個人有權拒付。
第二十一條 土地估價機構應財政部門的規定管理評估費用，自覺接受財政、審計部門的監督、檢查。
第五章 罰則
第二十二條 用地單位故意隱瞞事實，提供虛假情況或者與土地估價機構串通作弊，致使土地估價結果嚴重失實，市土地規劃管理局有權追究用地單位或土地估價機構直接責任人和主要負責人的責任，并吊銷其土地估價許可證。
第二十三條 土地估價機構玩忽職守，致使土地估價結果嚴重失實的，市土地規劃管理局可以對其給予警告，并責令其重新評估或另行指定土地估價機構評估，評估的費用由原評估機構承擔。
第二十四條 不按協議規定時間提交土地估價成果，或泄漏委托人提供的資料，給委托人造成經濟損失的，委托人有權按法律程序要求經濟賠償。情節嚴重的，可依法追究直接責任人的法律責任。
第二十五條 對違反收費規定的，由物價部門按有關規定查處；情節嚴重的，由市土地規劃管理局取消其土地估價資格，市物價局收繳其土地估價收費許可證。
第二十六條 土地估價人員在估價工作中玩忽職守、貪贓枉法、徇私舞弊的，由其所在單位或上級主管機關給予行政處分，情節嚴重的，依法追究其法律責任。
中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A
一、城市規劃與土地利用規劃的現狀
中國的城市化發展導致城市人口的空前增加和對城市面積不斷擴充的需求，但是在城市面積的擴充中難免就將占用耕地以及對土地的重新利用。現今中國人均耕地面積比較少，且質量水平不高，后備資源十分不富裕。所以城市規劃應該十分注意土地的合理利用，但是由于中國的城市規劃和土地利用規劃起步較晚還沒形成一定的系統性，并且伴隨著近幾年房地產的繁榮發展，在中國絕大部分地區城市規劃和土地利用規劃的協調性的現狀十分不容樂觀。所以若想分析研究城市規劃和土地利用規劃的可協調性發展的情況，我們首先就應該立足于當前，正視當今城市規劃與土地利用規劃不協調甚至產生沖突的現狀。
1、城市布局不合理，標準難統一，土地利用率低
城市是人類進化史上的一次飛躍，城市布局是伴隨著城市的出現而興起的。城市規劃主要講究安全、經濟、美學、社會。一個好的城市規劃對于城市的飛速發展是十分有促進作用的。但是在如今中國的城市規劃中多出現新城區中夾雜老城區，工業區中夾雜居民區，居民區中又混合服務區。布局不僅不合理，而且難以形成規模體系，即混亂又降低了土地的利用率，同時也會對人民的生活造成很大不便，甚至影響整個城市的發展。與此同時單位土地上產生的經濟價值也大大降低，對于城市的美學，安全，經濟，社會都會產生負面影響。
2、大量的新型樓盤，大量的空置房，土地資源明顯浪費
伴隨著經濟的發展，社會的進步，人民的經濟收入也大幅度提高，與此同時對生活質量的追求也進一步提升。另外城市是經濟，文化的中心，它的城市化腳步也不可避免的逐步加快，這就更進一步的促進了城市房地產市場的繁榮。但是，有些房子不僅占用了大量的耕地以及一些其他的用地，而且建筑范圍、建筑地點總是雜亂無章，有的在工業區、有的在郊區、有的在服務區等等。胡亂的規劃和大量的興建已經遠遠超越了人們的購買力，以至于產生了大量的空置房，這些亂建的房子不僅占用了寶貴的土地資源，而且還付出了巨大的人力、物力、財力。
二、城市規劃與土地規劃不協調的原因
1、過度的追求發展，經濟效益
現如今，城市化進程不斷加快，人民對于房子購買力不斷提高，對于住房質量與環境的要求也不斷增強，房地產商從中看到商機，一哄而上的想分享到城市發展進程中房地產業這塊大蛋糕，片面追求發展、一昧追求經濟效益的結果是天價樓房乏人問津、樓房的相對過剩和隨處可見的缺乏后續資金續建的爛尾樓盤。對于這種利益間的交易，使的土地大量流入房產商手中，進而造成了城市規劃中土地的利用率降低。城市規劃是一種對于美學和經濟的相互融合，離不開合理的布局和計劃。而在房地產的利益面前不僅是政府還是開發商都忽略了城市規劃問題。大量的購入大量的建設，不考慮總體布局，不分析土地的合理利用。而且房地產經營者為了進行高價銷售一般都會對周圍建筑進行一定改變，有時是在本該繁華的地區大建綠地，有時是在本該耕地的地方修筑基本無人問津的園林，不僅對城市規劃不好，就是對土地利用規劃也完全不利。
2、監管部門的力度不嚴緊以及“”管理部門欠溝通
對于房地產近幾年的快速不合理發展，不得不考慮相關監管部門的審批力度不嚴，甚至是反過來想通過房地產來維護城市快速發展，從而在利益面前放棄了對城市規劃和土地利用規劃的重視。不僅對房地產開發地皮的審批力度不嚴，而且還低價從農民手中收取耕地然后倒賣給開發商。城市規劃監管部門本應該對城市的未來發展與規劃進行科學的預期與布局，并制定出相關嚴格的措施來進行房地產監管，對土地利用規劃進行科學管理。但是不嚴格以及不全面的監管再配合上利益的交易，使的在城市規劃中土地利用規劃越來越不合理。另外一個監督不嚴的原因是中國城市規劃和中國土地規劃是分兩個部門管理的，它們的自身利益上存在差別，而在使用上又存在統一。我國由建設部門負責城市規劃、由國土資源部門負責土地利用規劃。雖然國務院對這兩個同級行政管理部門的職責進行了明確的分工，但在實際工作當中，二者又存在著職能的交叉，尤其是房地產行業的一時繁榮更增加兩者之間的聯系。建設部門和國土資源部門從各自利益出發，在用地功能布局、用地規模等關系重大的原則性問題上缺乏交流和支持。這直接導致了城市規劃和土地利用規劃的不協調性。
三、城市規劃和土地規劃協調對策
城市規劃和土地利用規劃的出現的問題，不僅對城市發展帶來了限制，更加重了中國土地利用規劃的負擔。那么面對如此現狀我們應該如何進行改變。作者認為應該首先應該從規劃和審批的環節上進行改革，加強政府監管力度，合理進行城市規劃的未來建設。再者應該就已經存在的城市規劃中的土地利用規劃問題進行科學分析，采用最小損失率的方法進行改善。
1、緊抓規劃和審批環節
首先，城市的健康發展不可能離開房地產業的蓬勃發展，城市的建設要有一個從總體上規劃、優化土地利用結構的策略。那么這個策略的首要監督者就是政府相關部門。所以要想改善城市規劃與土地利用規劃之間的關系，政府部門就該加強規劃的合理性和科學性以及審批力度。
對于規劃的合理性首先政府部門應該制定一系列城市規劃的規范措施。修改已經跟不上時代的政策。另外對城市規劃和土地利用規劃進行統一性改革和管理，使得在利益沖突的時候，可以選擇傾向更科學的部分。
城市規劃更傾向于布局，所以在審批環節一定要緊緊圍繞著城市規劃的合理布局進行考慮，盡量使得工業區，居民區和服務區分離的原則，讓城市的布局呈現出美學，經濟，安全和社會的根本特性。對于不符合布局的審批時必須一律駁回。只有緊抓規劃與審批，我們的城市規劃和土地利用規劃才會在中獲得利益最大化以及得到可持續的發展空間。
2、推進老城區改革，堅守新城區
在城市規劃與土地規劃的不協調部分主要表現愛老城區與新城區方面。老城區主要表現在布局不合理，土地利用率低。而新城區主要表現為大量空置房，土地資源的浪費。所以要想實現城市規劃和土地利用規劃的協調性發展我們就應該推進老城區改革，堅守新城區要求。避免老城區的土地利用率低和加強新城區土地的合理利用，避免浪費。而在新城區的建設方面要進行土地規劃和城市規劃的雙重考慮，多多考慮土地數量限制和城市發展需求之間的矛盾，努力尋求更加科學和更加高效的土地利用。其中可以考慮香港的填海建屋和最新眾多城市興起的地下商場等等。
結語
總之城市規劃和土地利用規劃的共同目的就是實現我國經濟的協調和可持續發展。所以面對如今中國出現的城市規劃和土地利用規劃的不協調性我們要進行及時的修正，盡可能的獲得兩者之間的最大效益。
參考文獻
目前，我區土地規劃體系主要包括土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃三大類，其中土地利用總體規劃體系又分為自治區、盟市、縣、鄉四級。自治區共編制三輪土地利用總體規劃，其在引導全區保護和合理利用土地資源、加強土地宏觀調控、嚴格保護耕地等方面起到了重要作用；土地利用詳細規劃編制工作在內蒙古地區尚屬薄弱環節，至今未編制完成相關類似規劃；全區土地利用專項規劃主要包括土地整治規劃、未利用地開發利用保護規劃、耕地保護規劃等。各類規劃間形成了土地規劃體系，總體規劃與專項規劃分工明確、層次分明，各類規劃之間基本銜接。土地規劃情況見表1。
二、土地規劃與相關規劃的矛盾
（一）土地規劃體系協調性分析
就土地利用總體規劃本身而言，省級與盟市級層面規劃基本銜接，規劃內容一致性較高；盟市級與旗縣（市區）級規劃之間協調性較弱，二者在規劃編制時銜接性較好；旗縣（市區）級與鄉鎮（蘇木）級規劃基本上同步編制，規劃內容一致性較高。土地利用總體規劃與土地各專項規劃之間協調性較好，各類專項規劃均在土地利用總體規劃的框架下，以總規為前提條件和依據，開展編制工作。規劃編制的數據基礎、分類標準、統計口徑等基本一致，只是在規劃編制基期、規劃期限及側重點方面有所不同。
（二）土地規劃與其他規劃之間矛盾問題分析
主要表現為：一是法律依據不統一，缺乏主導性規劃加以協調；二是規劃編制基礎缺乏協調和統一，各部門有著各自的國家標準和行業規范，出現用地分類標準不統一、規劃編制所依據的基礎資料不一致、規劃編制的基礎統計口徑不一致、空間管制分區的規定不銜接等問題；三是規劃編制的技術方法和路線不一致，規劃的目標和結果也存在較大差異；四是相關規劃之間管理體制不順，規劃協調不暢，不同規劃在不同部門主管下自成體系，每一體系又有諸多不同層級、不同深度的具體規劃類型。
三、空間規劃體系重構建議
綜合考慮各項規劃特征，統一的空間規劃理想模式應為――主體功能區規劃定“政策”，城鎮體系規劃“定需求”，土地利用總體規劃“定供給”，生態功能區規劃“供底圖”。在相關目標的引導下，需綜合平衡國土空間需求和供給，并通過相關政策引導將有限資源配置到“底圖”上。
（一）空間規劃體系
對現有規劃類型進行改造和功能定位，形成以保護、管控規劃為基礎，綜合規劃為引領的空間規劃體系。主體功能區規劃不再作為規劃而是以主體功能區劃形式同生態功能區劃、自然區劃、農業區劃等一同作為規劃編制的理論依據；分解整合土地利用總體規劃職能，作為空間規劃體系基礎與骨干的土地利用總體規劃和作為國土部門主要職責范圍的耕地和基本農田保護專項規劃；城鎮體系規劃仍定位為城鄉建設規劃體系的最高層次規劃類型，但同時也是空間總體規劃的專項規劃；城鎮體系規劃、基礎設施規劃、農地保護利用規劃、林地保護利用規劃、礦產資源規劃、水資源規劃、生態環境保護規劃等均作為綜合性專項規劃進行編制實施。各專項規劃、次區域規劃可根據需要進一步編制行業性專項規劃、詳細規劃、年度計劃等。由此形成空間規劃橫向體系，統籌協調生產、生活、生態等用地需求和農業、國土、水利、財政等部門關于土地利用的各種政策。
（二）空間規劃層次
合理的空間規劃體系，不僅需要考慮橫向規劃層面，即整合現有各類規劃，形成有機統一橫向空間規劃體系，從而達到對國土資源的統籌安排。還需考慮科學構建規劃層次，即縱向規劃體系，從省、市、縣、鄉不同層級政府的行政、立法、司法權力的差異及不同層級行政區域空間尺度的差異出發，采取不同路徑形成各有側重的空間規劃成果：省級空間規劃屬宏觀層面，應突出戰略性、政策性和指導性，統籌落實區域發展總體戰略和主體功能區戰略；市、縣級空間規劃屬中觀層面，應推進以土地利用總體規劃為基礎的“多規合一”，強化管控性和綜合性；鄉鎮空間規劃屬微觀層面，應重點強化地區內土地利用詳細規劃的編制與實施，有機整合各類橫向空間規劃，著重體現可操作性。
（三）空間規劃指標體系
考慮構建合理的指標體系，在分析梳理各類空間規劃的規劃目標、核心內容及調控對象等基礎上，研究形成統一的空間規劃指標體系。設定約束性指標與預期性指標，約束性指標主要涉及耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地總規模、主要污染物排放總量，等等；預期性指標涉及單位GDP能源、水資源、建設用地消耗、城鎮化水平、生態用地面積，等等。在構建完整指標體系的基礎上，科學設定各指標的規劃目標值。
（四）合理確定省級空間規劃期限
統籌考慮目前各類規劃的特點及相關法律法規的要求，探索確定統一協調的規劃中期年限與目標年限。目前，國民經濟和社會發展規劃、生態環保規劃屬于中短期規劃類型，規劃年限通常為5年；而土地利用規劃與城鄉規劃的規劃時間相對較長，一般在10年以上。省級空間規劃屬于長期規劃類型，其著眼于未來10到15年的長遠可持續發展，規劃期限應設為15-20年?？紤]空間規劃的合理性與現實性，可適時開展空間規劃評估調整工作。綜合考慮上述情況，建議將空間規劃期限設定為15-20年，每5年開展一次評估調整工作。
（五）空間規劃開發、利用、保護格局
1科學發展觀和土地利用規劃的概念及其關系
1.1科學發展觀的概念
科學發展觀以以人為本為核心，強調全面、協調、統籌、可持續的發展?？茖W發展觀的目標是實現人的全面發展，切實滿足人民群眾的物質文化需求，進而促進經濟的發展和社會的進步。
1.2土地規劃的概念
所謂土地規劃，即在了解某一區域土地特性和經濟發展規劃的基礎上，對該區域的土地提前進行規劃與安排[1]。土地利用規劃致力于在某一特定區域內，尋求土地利用資源效益的最大化。
1.3科學發展觀與土地利用規劃的關系
土地利用規劃致力于尋求效益的最大化，推動經濟發展。而科學發展觀則是在科學的基礎上指導經濟社會的快速全面發展，在以下的幾個方面能對土地的利用規劃進行科學指導：（1）科學發展觀引導社會發展，指導土地利用規劃與相關規劃協調、上下級協調及部門協調。這要求在土地利用規劃編制與實施過程中，加強公眾參與，注重部門協調，保證規劃的銜接性。（2）科學發展觀協調城鄉和區域發展，指導土地利用規劃并協調各區域間用地需求。因而，在規劃土地時要綜合考慮各區域發展需求，合理確定城鄉用地規模。（3）科學發展觀堅持以人為本的可持續發展。因為，在規劃土地時，必須考慮到環境因素，在尋求土地效益最大化的同時保障生態環境不被破壞。
2土地利用規劃中存在的弊端
2.1規劃編制方面
盡管土地利用規劃在土地利用和經濟發展上起到了一定的積極作用，但是在市場經濟的體制下，用地需求模糊，科學發展觀缺乏，規劃體系還不夠完善。主要體現在以下幾個方面：（1）規劃的思路落后，難以科學的進行用地預測。分解指標的不合理，導致欠發達地圖的土地富余，而經濟發達的地區土地資源緊缺甚至無地可用，這都是不利于社會經濟全面協調可持續發展的。（2）由于缺少專題研究，缺乏科學技術的高效應用，導致土地資源在時間上的不合理安排以及在空間上的不合理分配，拖緩了經濟的發展。（3）規劃的基礎數據尚未嚴格的規范化。①部分基礎數據不真實。②各種分類體系無法銜接的現象仍然存在[2]。③不同部門之間數據還存在著統計路徑上的差異。（4）土地規劃與相關規劃協調性差。土地利用規劃與相關的城市規劃、交通水利等專項規劃協調性差，導致實施起來難度較大。（5）缺乏公眾參與，大大降低了規劃在實際操作工程中的可操作性。比如，中心村的位置。在確立中心村位置的過程中，沒有征詢人民的看法，沒有以人民利益為基礎原則選址。在中心村位置確定之后，對農民的風俗習慣、土地產權等因宅基地改變而產生的問題進行研究解決。
2.2規劃實施方面
（1）規劃編制和實施的嚴重脫節。比如上輪的鄉級規劃編制，過度的重視編制，在確定指標方面投入了80%的精力，卻嚴重的輕視實施評估，僅僅只有20%的精力投入到規劃圖件中；但事實上，在規劃實施過程中，恰恰是圖紙的使用率占80%，反而規劃指標極少用到。缺乏體系化的規劃實施。無法及時對發現的問題進行調整，導致建設用地嚴重超預計，土地資源的利用不合理化，影響的周圍的生態環境。（2）相關政策的出臺滯后，使規劃在實施過程中缺乏支撐，最終導致規劃實施的實際情況與預測結果的嚴重不符。比如，農村居民點整理的問題。因為相關理論與相應政策的不足，降低了居民點的整理力度，大大延緩了實現規劃目標的進程。（3）過度重視建設，忽略了對環境的保護。在城鎮化和工業化的建設過程中，地方政府被眼前的經濟利益所模糊，盲目的擴大用地規模，忽視了以人為本的核心理念，導致生態環境被嚴重破壞，極其不利于社會經濟的可持續發展。
3土地規劃利用工作科學化的建議
3.1創新規劃編制的方法
（1）規劃修編法制化，堅決貫徹科學發展觀。當前社會經濟發展的多樣性和各地發展的差異性決定了修編規劃的必要性。在修編過程中，必須堅持科學發展觀的理念，明確修改編制的原則、條件、范圍、審批程序等，保障修編過程的科學化，確保規劃的權威。（2）建立土地利用規劃的體系。根據規劃的任務和范圍，土地利用規劃大致可以分為三大類。分別為土地利用專項規劃、土地利用總體規劃和土地利用詳細規劃。土地利用的總體規劃在很多活動中不足以控制土地的利用，在這基礎上，需要進行更具有針對性的深入規劃，這有利于土地利用規劃指標的落實，同時提高規劃實施過程中的可操作性。（3）修編的同時，進行土地利用戰略的研究。在土地規劃的修編過程中，需依托于科學發展觀的理念，在城市化和工業化用地與耕地保護間達到協調。土地利用戰略研究主要包含以下三個方面：①研究區域的經濟發展趨勢及其對土地利用的影響；②研究區域經濟和生態環境對土地利用的需求及其變化方向；③研究在規劃期內土地利用應該達成的戰略目標。（4）優化土地利用的時空布局?；趨^域的土地特色和經濟發展狀況，運用科學的規劃理念和先進的技術，研究確定區域的規劃重點，避免規劃的同一性、空想性和不科學性等問題。（5）協調好各部門工作。編制過程中的部門協作是關鍵，這決定了規劃是否切合實際、是否有廣泛的社會基礎。規劃編制過程中可以從三個方面搞好部門協作：①落實人員，由當地政府選派熟悉情況，業務水平較高、責任心強的專業人員參與土地利用規劃的編制；②強化職責，由政府要求各部門提供與土地利用規劃有關的準確的基礎資料，組織編制本部門用地規劃方案，參與相關的規劃論證協調；③加強交流與溝通，規劃技術負責人與各主要用地部門的領導和專業人員進行交流，對其宣傳規劃工作的重要性和嚴肅性，掌握部門規劃的思路和用地特點，聽取部門對規劃的意見和要求。（6）重視規劃銜接。著重注意四個方面的銜接：①與部門規劃的銜接，做到總體規劃與部門規劃在基期數據、發展思路、規劃目標、用地指標等方面的基本一致；②與上級土地利用規劃的銜接；③在土地規劃體系內做好總體規劃與專項規劃的銜接；④與國民經濟和社會發展戰略目標相協調[3]。（7）堅持以人為本，加強公眾參與。以人為本，建立完善的聽證會制度，對土地利用規劃方案進行科學論證。
3.2創新規劃實施政策制度
一般我們將與人類社會用水有密切聯系而且能夠不斷進行更新的淡水統稱為水資源，這其中也包括地表水、地下水以及土壤水。在這眾多水資源中，地下水所占的比例是最大的，而且它更新的周期也是最大的，因而對于地下水資源的保護也是當今世界各國在環境保護中的首要任務。通過相關調查數據顯示，地下水資源具備兩種特性，一個可再生性，另一個是不可再生性。另一方面，地下水的更新周期一般是一千四百多年，因而對其在參與現代水循環中的補給速度就比較小，而且地下水的大部分儲存資源都不能進行到現代水的循環之中，所以這部分水資源就是地下水中的不可再生部分，所以我們在對地下水的利用和開發過程中就應該考慮到這一點。
在含水系統中，地下水資源是一個重要組成部分，具有統一水力的聯系，而且對于地下水資源本身來講就具備著系統性，是一個統一的整體。在整個含水系統中，地下水的任何一部分水資源的加入或是排出，所造成的影響都會涉及到整個含水系統，這也正是地下水資源系統性的體現。
1 當前我國地下水資源的現狀分析
根據相關資料顯示，近二十年內，我國的地下水的平均開采量都是逐年增長的，與此同時，我國百分之九十城市的地下水都遭到了污染，這其中包括有毒物質的污染。地下水資源污染的狀況由而向面的進行擴展，每年所造成的經濟損失也高達近百億。近幾年來，相關部門對我國的一百一十八個大中型城市進行了地下水的監測，從檢測的結果來看，地下水污染情況比較嚴重的城市就占據了百分之六十四，而污染較輕的城市占據了百分之三十三，從區域上來看，我國地下水的三氮污染最為嚴重。在農村中，有近三點六億的人已經喝不到健康的、符合標準的飲用水了。另外從我國的地質環境公報中可以看出，我國的三十一個省、自治區以及直轄市的地下水都面臨著不同程度的污染，因而也存在些由于水污染而造成的疾病，由此可見，地下水污染所帶來的消極作用是不容忽視的。
隨著工業化發展的推進，眾多環境問題紛紛涌現出來。森林的無休止砍伐，大氣污染程度的加劇，使得沙漠化，全球變暖等環境問題逐漸上升為國家的政治問題。其中水污染的嚴重性引起了人們的恐慌，成為當下社會最熱點的話題。
由于工業用水量之大，排污及處理污水的系統的不完善，商家環保意識薄弱，人們用水危機意識的淡薄，導致地下潔凈的水資源越來越少。隨著地下水水位的不斷下降，原有的生態環境遭受到巨大的威脅。許多生態景觀遭到破壞，例如聞名遐邇的中國第一大淡水湖--鄱陽湖，由于各種原因導致湖面幾經干旱，水面大起大落，嚴重影響到魚蝦的繁殖，破壞了原有的自然景觀。馳名中外的濟南泉水，山西的晉祠泉等都因水位年年下降，最終導致泉水的枯竭。由于氣候干旱，蒸發量過大，周邊生態環境的不斷惡化，使得青海的湖水水位出現一定程度的下降，青海主要補給的河流出現多次斷層，甚至有些小河已經干涸。這一系列自然生態景觀的破壞都源于地下水資源供給的不足，導致環境不斷惡化及地質災害的頻繁發生。
2 我國地下水資源稀缺惡化的原因
我國的建設的起步相對于西方國家較晚，許多專家學者稱，國家的工業化發展都是要以犧牲自然環境為代價。如今我國工業的發展正進入一個飛速發展的階段，水資源被大量的開采，工廠的污水處理系統不能被很好的使用，導致工業污水大量排入江河湖海，最終導致水污染的產生。在日常生活中，人們節約用水的意識比較淡薄，對地下水污染的危害認識存在欠缺，沒有把對地表水的保護灌輸到對地下水的保護中來，這導致地下水污染問題長期得不到解決。加之我國降水量分布不均，很多城市的地下水得不到及時的補給，當地人們對地下水的依賴需求不斷增加，導致了地下水資源過度開采。
3 保護地下水資源的對策與措施
3.1 加快地下水資源組織結構的建設步伐，構建水資源開發與利用中心
從我國地下水資源保護機構的建設可以分析，尚需完善的水資源組織結構在聯網系統構建以及水資源開發利用方面還有所欠缺，往往生態災難之后水資源流失問題才被發現。從避免水資源災難性后果方面考慮，關于地下水的開采問題需要積極構建專業的國家地下水資源保護中心，通過先進的信息技術來對地下水資源的開發與利用進行管理，合理設置地下水資源動態管理網絡，在不間斷動態網絡監控過程中實現對地下水資源的保護。從儲量及水資源更新速度我們可對水資源的利用量進行合理估算，并在此基礎之上加快地下水資源預警系統及地面預警系統的建設步伐，完善地下水資源的早期預警工作。此外，針對西部水資源嚴重匱乏地區還應采取嚴密的水資源監控管理制度，及時預警沿海地區的海水倒灌問題，盡可能阻止地下水資源生態災難等嚴重問題的發生。
3.2 做好地表水與地下水的統籌規劃工作，平衡水資源的利用率
從我國地下水資源的基本格局不難看出，南多北少的基本趨勢已然決定了地下淡水資源的開發與利用狀況。我國南方地區地下淡水資源的可開采量達到了1991億立方米，這一數額占到了全國總地下淡水資源的近百分之七十，而北方地區的地下淡水資源可開采量僅僅為南方資源總量的77%，由此可見，我國地下水資源保護工作的開展還應當考慮到地表水與地下水之間的統籌關系，平衡地下水資源的利用率，這對地下水資源保護工作的開展意義重大。
從我國淡水資源分布的基本狀況分析，這一南多北少的格局對于淡水資源的利用有著重要影響，因此資源聯合調度制度的實施是現階段保護地下水資源的有效舉措之一。通過綜合管理來盡可能降低環境對水資源的破壞，控制地下水資源的開采速度，進而實現對地下水資源的有效保護。過量開采是地下水資源面臨的重大問題之一，出于城市工業用水與生活用水的基本需求，引水入市自然成為了緩解水資源壓力的主要途徑。由于北方地區雨季和旱季之間的劃分極為明顯，因此少雨季節地下水就難以得到及時補給，相應的這一時期地下水的供應就會減少，地表水的利用應當作出適當補充，這樣不僅可以緩解地下水的供給壓力，同時也可以有效防止地下水位下降帶來的水環境問題 。此外，在雨季之前做好庫容準備對于擴大蓄水量也有積極作用，是保護地下水資源的有效舉措。
參考文獻
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作者簡介： 十報告指出，加強農村土地規劃管理，切實提高新農村建設工作。一方面以國家戰略目標為前提，對農村土地進行科學規劃，盡早實現城鄉一體化；另一方面，穩步推進城鎮化，縮小城鄉差距，實現社會主義和諧新農村的建設目標。盡管我國在轟轟烈烈的新農村建設工作中取得喜人的成果，但我們仍然可以看出新農村土地規劃管理仍存在一些問題，為此在落實科學發展觀的基礎上提出應對措施，以保證新農村土地規劃管理工作質量實現質的飛躍。
1 農村土地規劃管理存在的問題
1.1 農村土地產權制度不完善
首先，對農村土地所有權沒有明確定義，缺乏必要的法律依據。在《土地管理法》中明確規定：土地是集體所有，村民沒有土地處置權力。這與所有權實際上是矛盾的。在城鎮化進程中，各類性質的征地屢見不鮮，在這個過程中農民始終處于弱勢地位，自身的合法權益很難得到保障。其次，所有權主體不明確?！锻恋毓芾矸ā芬幎ǎ恨r村的集體土地可以由村委會或者集體經濟組織進行管理，也可以由鄉（鎮）農村集體經濟組織負責管理或經營。然而，規定與實際的配套監督機制卻并不匹配，導致一些道德素質低下、只顧自身利益的干部，利用職務之便，進行權錢交易，從而嚴重影響村民的切身利益。如發生在山東平度的征地事件，在村民完全不知情的情況下，村長以權謀私，私自將村民土地出讓。村民對征地嚴重不滿，與相關方面展開對抗，結果受到傷害的總是手無寸鐵的農民。最后，所有權弱化。農民普遍認為土地所有權歸國家所有，這種認識導致村委會等集體土地所有權組織實際職能弱化，執行力、約束力嚴重不足。
1.2 農村土地規劃管理存在問題
首先，土地規劃不科學。我國土地總體規劃特別強調土地利用，對總體規劃的重視程度較高，而對于專項規劃卻只作為一種補充，沒有引起足夠重視。這樣就會出現，在實際過程中各級規劃的核心職責缺乏明確分工，導致土地規劃太過于片面，缺乏戰略性和協調性。在實際操作中，很容易出現“偏軌”情況，提升了農村土地規劃難度。其次，機構設置不全面。農村土地利用規劃主要由縣、鄉（鎮）國土管理部門負責，而在落實上主要由縣級規劃管理部門進行管理，這樣造成了實施過程中的諸多矛盾。在城鄉土地利用收益上存在明顯差異，特別是在欠發達地區，這種差異將更加顯著。再次，規劃管理信息化水平不高。目前，信息技術在我國各個領域得到廣泛應用，在規劃管理上應用也非常廣泛。但在大多農村的信息化建設水平相對滯后，信息化管理現狀令人堪憂。最后，土地利用率較低。農民對擁有土地只能承包使用，不允許出讓或用于非農業建設。這一模式導致土地市場配置作用無法發揮，土地資產價值得不到體現。
2 農村土地規劃管理的原則
一是優先農業耕作使用。在2012年以后，我國一躍成為世界“第二大經濟體系”。雖是如此，但我國仍然是一個不折不扣的農業大國，土地仍然是農民賴以生存的基礎。農業耕作質量好壞直接影響農產品質量及產量，直接影響到社會穩定，所以保持一定的農業耕地面積是優先條件。二是節約土地原則。隨著人們生活水平的提高，人們希望自己所居住的生活環境是舒適的、大面積的。然而這必然會占用大量土地，所以在節約土地的原則上，應盡可能的利用劣地或者荒山做建設用地，從而達到節約資源的目的。三是因地制宜的原則。不同地區經濟發展不同，土地規劃利用也存在差異，所以要根據當地的實際情況，國地制宜地進行合理規劃。
3 我國農村土地規劃的具體措施
3.1 發達地區的農村土地規劃管理
發達地區是土地規劃管理的重點區域，這些區域的土地整治資金相對充足，應制定長遠的規劃目標，把農村建設用地的整治工作作為重點。其整治方向應放在農村宅基地和基礎設施建設上，引導村民向中心村靠攏，形成產業園區，對建設用地布局進行合理規劃，盡早實現新農村建設。
（1）遷村并點。農村宅基地占有大量土地，在整治工作中，盡量將分散居住的村莊遷移到具有一定規模和經濟基礎的中心村。在遷移之后還要進行復墾工作，從而保證村民的正常生活。統一的住宅布局、完善的配套設施，復墾帶來了更多的耕地，為農民解決了后顧之憂。
（2）整村搬遷。對地處偏遠、居住環境差的村子整體搬遷到適宜生產生活的地區。地理條件較差、不適宜生產生活的地區，不利于提高居民的生活水平，配套設施較差，改造起來成本較高。然而，如果進行整村搬遷后，原地點的土地還可以整體規劃，提高了耕地使用率。
（3）舊村改造。在原村地址上進行舊村改造，提高閑置空房的利用率。
（4）建立城鎮化社區。將農村土地規劃與城鄉建設有機結合起來，部分居民生產生活方式進行城鎮化轉變，使居民享受與城鎮居民相同的福利待遇。
3.2 次發達地區的農村土地規劃管理
次發達地區主要以糧食生產為主，而穩定的糧食生產是國家穩定生產的基礎。在農村土地規劃過程中，要采取以下方式。
（1）農田改造。對較好的農田進行改造，同時健全相慶的配套設施，提高產量、質量，形成標準化農田。
（2）農田產品發展。通過農村土地的整治，給當地農業產業結構的調整以及土地的承包經營權的流轉提供平臺，從而可以為地方發展現代農業產業創造便利的條件，并且提供優質的服務。在土地整治方面，一定要與現代化農業產業形勢發展相適應，符合現代化土地規劃及產 業化發展的具體要求，建設有地方特色的現代化農業基地。
3.3 落后地區的農村土地規劃管理
3.3.1 特色農業。為特色農業提供配套設施，基礎平臺。比如有的地區有豐富的光熱資源和灌溉條件，這是發展特色農業的基本保障。通過土地整治，完善水利基礎設施，使農作物能夠得到充分的光熱資源和養分，為優質農業奠定良好資源基礎。
3.3.2 生態保護。在土地整治過程中一定要注重生態環境的保護。所以，要針對不同地區的實際情況，因地制宜的開展土地整治，在地質環境脆弱區以及城市生態隔離帶等不同地區制定相應的整治規劃方案，進行分類整治，從而達到保護生態的目的。
4 結束語
總之，我國土地規劃利用從無到有，從不規范到科學管理，取得了一定成果。但同時我們也應該意識到，土地規劃管理是一個長期的過程，而我國正處在起步階段，需要做的工作非常多，任重而道遠。
參考文獻
1土地利用總體規劃編制和實施中存在的主要問題
1.1基礎數據難統一
編制土地利用總體規劃時，涉及到的數據和資料很多，數據在審核時，也需要通過多個部門，再由低一級部門向上級部門遞交數據，以此類推，由最高級部門來進行最終數據的統計和審核。在這個過程中，會存在一些虛假的數據編排。如在過去，農民需要交納一定的農業稅，使得賬戶上記載的耕地面積小于實際耕地面積。此外，土地在編制過程中，程序較為復雜，需要多個部門的審批，經歷的周期也比較長，導致一些數據的統計錯過了時點，數據的有效性缺失也是造成基礎數據難以統一的一大問題。
1.2不確定因素難以把握
為了更好地實施制度，人們會事先確立一個相對完善的計劃。但是，俗話說：“計劃趕不上變化”。在計劃實施的過程中，會有諸多的不確定性因素。如在土地規劃過程中，氣候條件是主要影響因素之一。對土地的年產值進行評估時，尤其是農業用地。它的主要經濟產值是農作物的產量，而作物的產量在絕大多數條件下都受到氣候的影響，因此，在對其進行評估前，氣候因素是較難把握的。此外，任何一個計劃的實施在預測范圍內的情況少之又少。在土地利用總體規劃以及編制方面也是同樣的道理。
1.3產業建設用地指標被截留
隨著社會的發展，統籌城鄉規劃，促進城鄉共同發展被提上新的議程。然而，在實際操作過程中，政府總是較多地將目標放在中心城市的發展軌道上，一幢幢豪華辦公樓的興起就是代表性特征之一。所以說，在土地的利用上，優先滿足城鎮建設用地，對于產業用地的指標，則有所截留。產業是一個地方發展的特色甚至是一種經濟上的支柱，離開了產業，區域性的經濟發展就受到了限制。顯然，產業建設用地指標的截留對于當地的發展是有不利影響的。
1.4規劃缺乏應變性
土地在利用和建設過程中會有一些突況的發生，如政策的改變以及外來文化的影響等，而這些影響往往是無法預測的，這就要求土地字啊規劃和應變過程中具備靈活應變的能力。但是，在現有的土地規劃中，一般是按照《土地管理法》的要求進行的，對于建設用地以及宅基地利用等方面都進行了相對完善的分析。但是，不足之處在于這些指標是定性和定點地分析，以至于在實施過程中太過具體，缺乏靈活性和應變性。
2對土地利用規劃的相關建議
2.1有效控制城市建設用地規模
隨著城市人口的增多，人們對于城市房產的需求也越來越大。近年來，城市建設用地正在以城市中心為一個點，向著四周擴張。一幢幢高樓大廈拔地而起，這種無限制式的擴張對于土地的合理利用而言，失去了土地原有的價值，也損害了農民的利益。此外，城市發展速度過快，使得農村和城市建設之間完全脫節，不利于城鄉的統籌化發展，情節嚴重時，還會產生泡沫。所以，相關部門應該嚴格控制城市建設用地規模，平衡農村和城市的協調化發展。
2.2合理評價城市建設用地規模
城市建設用地的規模應該做到集約高效，從土地利用的實質出發，使得土地得到有效利用。從科學的角度來說，一個城市的土地利用是否合理和該城市的規模并不直接掛鉤，和城市的用地量也沒有直接的關系，而是看該城市的土地利用是都集約高效。如果一味地擴大城市建設用地，造成土地在城市中處于閑置的狀態，而農民也失去了土地的使用權。顯然，這是極不協調的狀態。所以說，城市發展建設用地的合理性是和城市的經濟發展關系有關的。評價一個城市的建設用地，必須從整體性出發，統籌該城市的文化、經濟以及政治發展狀況。
2.3統籌主體功能區規劃和土地利用總體規劃以及城市發展規劃之間的關系
主體功能區規劃、土地利用總體規劃以及城市發展規劃應該是統一協調的關系，三者之間都由政府統一編制，其大體的方向和目標也是一樣的，必須建立在科學發展觀的基礎上。在土地利用上，還需要充分考慮區域性的建設對于當地環境的影響，建立環境集約型社會。同時，在加強城市功能區建設，完善各項設備時，還應該考慮當地經濟建設的發展狀況。
2.4強化規劃的科學意識
城市的建設是一個操作性的實踐過程，實踐過程的實施需要以科學的理論作為依托。此時，規劃的科學意識就是一種理論的概念。在土地規劃前，必須認清事物的本質，從基礎入手，政府在編制過程中，尤其要注重實驗數據的分析，并且在總結經驗和教訓的基礎上做出強有力的判斷，尋找出城市發展的自然規律和本來面貌。同時，還應該注重成本和利益之間的關系，在規劃過程中，符合各項法律規章制度，降低產業成本。在保障建設質量的同時考慮成本效應。
小結：
土地的利用和總體功能區的規劃是一個循序漸進的過程，不是一朝一夕能夠完成的。作為政府相關部門，應該在編制過程中注重科學發展觀，平衡城市和農村之間的差異性，進一步縮小城鄉一體化建設的差距，使兩者統一、協調發展。
參考文獻：
一、土地規劃認知
土地規劃指的是一國或一定地區范圍內，按照本國的經濟發展的前景和需要，對土地的合理使用等，所作出的長期安排的活動。土地規劃的目的在于保證土地的利用，同時能滿足國民經濟各部門按比例發展的要求。現有自然資源、技術資源、人力資源的分布和配置狀況是土地規劃的依據，最終使得土地得到充分、有效的利用，而不因人為的原因造成土地資源的浪費。
二、我國土地利用規劃的現狀及存在問題
城市以土地為載體，它是具有多種功能的人口聚集地，不言而喻，城市規劃與土地利用總體規劃有著密不可分的聯系。在我國，城市規劃主要是根據城市的客觀條件而因地制宜，在合理統籌安排部署下，使得其余的各個方面都能得到均衡協調地發展，但是，對于土地利用中的總體規劃來講，其主要關注的是耕地數量的保護以及城鄉建設用地規模的控制，對于產業用地布局分散在農業發展規劃、工業園區規劃以及旅游發展等規劃在次要等級的規劃之中。目前，我國社會主義初級階段，各領域的現代化建設都處在一個漸進的過程之中。自土地使用制度改革后，我國政府不斷進行著土地利用相關制度的建設，同時也頒布、修訂了諸多的法律及法規，使得土地利用規劃受到了整個社會的普遍重視，與之相應的，各級政府按照規劃規劃使用、管理土地的意識大大的增強。但是，就目前而言，我國整體的土地利用規劃中實踐仍然不盡協調。對比我國土地利用總體規劃，以及城市規劃的本質概念、特征屬性兩個方面，不難發現，城市規劃作為土地利用規劃的一種，其與總體規劃具有密切的聯系。但是在土地利用規劃的實踐中，由于我國土地利用規劃體系的不完善性，使得規劃實施環節容易造成脫節，導致土地利用方面出現整體與個體利益相悖、總體規劃與城市規劃的關系脫節問題產生。其只要表現在以下幾個方面。
1、土地利用規劃的種類較多，分工不明確。土地利用規劃三大類包括土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃與土地利用專項規劃。土地利用總體規劃體系又分為五級，分別是國家、省、市、縣、鄉五級，按理說是層次完整的，但是，由于我國目前各級總體規劃職能分工的不明確性，以及內容相似雷同，其他專項規劃的編制則相對缺乏，致使詳細的方案規劃活動不能夠積極地去開展。但是，相對于其他國家的土地利用規劃而言，國外最高級別的土地利用規劃，往往是比較宏觀的，只是對下一級別的規劃，單方面的具有一定指導作用，在其他的地方制定的土地利用規劃則上，內容詳實，分類細致，有的甚至是圖文并茂的形式呈現。
2、土地利用總體規劃體系的不完善。土地利用總體規劃、區域規劃以及城市規劃等等方面各成體系，土地利用總體規劃，基本上無法有效發揮對于區域內社會經濟發展對于土地利用需求的整合作用。同時，土地利用的總體規劃，一般是屬于計劃性規劃，其出發點是土地供給，前提是上級下達的非農業建設用地控制指標，重心在控制，有效引導需求；而城市規劃，則是按城市在市場經濟條件下發展的客觀規律編制來進行，著眼于發展。二者在規劃的目標、時間、部門職能分工以及編制規劃所依據的技術標準等等的方面存在比較大的差異，最終導致了城市發展規模不斷的突破各種規劃的失靈現象。其次，土地利用總體規劃的內部體系，在目前而言，仍然存在協調性與銜接性差、形式死板的缺陷，這些原因導致土地利用總體規劃對城市用地規模的控制規劃失靈。
3、政府規劃干預政策存在缺陷。政府干預政策的存在的原因是市場失靈，而政府干預手段的一種體現即是土地利用規劃的編制和實施。政府規劃干預措施雖然取得一定成效，但是往往也存在缺陷，比如規劃指標下達依據不充分、規劃指標設定不科學等等的因素造成非農建設用地量稀缺導致城市規劃與總體規劃相悖以及缺乏公共參與等。
4、激烈競爭。激烈競爭導致了城市間沖突和區域性矛盾不斷地加劇，在全球化的背景之下，國家、區域、城市越來越受到重組化的影響。尤其改革開放以來，我國的經濟體制產生了巨大的變化，加之市場化和全球化改革進程的不斷加快，使得我國地方政府之間開始存在愈發激烈的競爭關系，地方政府的首要任務由原先變成了發展地區經濟、增強城市競爭力，由于城市之間競爭的關系的進一步加劇了，在一定程度上也導致了城市間區域性的矛盾激化。
三、應對措施
1、規劃編制。強調的保護基本農田、維持耕地總量動態平衡和控制非農建設用地規模等方面，向全面保護國土資源方向轉變，最終目的是達到我國經濟社會的可持續性發展，理想是保障區域發展的公平性和人與自然共存的和諧性。
2、轉變控制體系。我國土地利用規劃的體系，應當由以指標控制體系為主向，同時結合以宏觀控制手段為主、與空間布局相結合的概念轉變，弱化單純的指標控制、分配作用，不斷地加強產業布局優化、用途管制的規模等，做到少說假大空話，一定要切中要點，提高土地利用規劃體系的效率。
3、保證指標設置的彈性化。在規劃編制的過程中，指標的控制是無可避免的，因此，規劃的制定必須要保證指標設置的彈性化，其目的是降低信息不完整的特點帶來的規劃制定不科學，以及脫離實際情況的帶來的風險。
4、引入適當的公眾參與機制。我國土地利用規劃制度在制定過程中，可以適當的引入公眾參與的機制，其目的是為了推動土地利用規劃在土地資源配置，使其發揮更積極的作用。
5、規劃實施。構建規劃管理信息系統，保證各級規劃在實施過程中的信息數據的透明化。同時，實施保護規劃的價格屏障，加強重視價格機制，以期完善土地利用總體規劃與城市規劃間的空白。此外，還應該不斷的提升土地利用規劃的法律地位，相關配套的政策措施，保證從土地利用總體規劃到城市規劃、甚至其他的下級規劃，在各級政府單位的職責范圍內都能夠得到順利的實施。
一、前期工作重點
建設項目前期工作按基建程序分，一般包括：預可行性報告（項目建議書）、工程可行性報告、核準、初步設計及施工圖設計、建設準備等階段。 重點一：成立項目籌建處或項目公司、代建指揮部。重點二：編制評估報告，取得批復文件。項目決策階段，要遵循“十?八”原則，即編制好十個專項評估報告，與八個評估審核單位建立溝通協調機制，其中土地預審、環境評估是前期工作的重中之重，是項目通過省發改委核準立項的必要條件。 重點三：施工前的征地拆遷工作。它是工程建設的先行官，也是控制工程工期和成本的關鍵所在，同時也關系到老百姓的切身利益，是確保工程順利推進的前提和保障。
二、工作難點
難點一：土地預審難。《建設項目用地預審管理辦法》規定，核準或者批準建設項目前，應當依照規定完成預審，未經預審或者預審未通過的，不得批準農用地轉用、土地征收，不得辦理供地手續。建設項目可行性研究報告中應當包含土地利用的章節，內容包括規劃選址情況、用地總規模和用地類型、補充耕地資金落實情況等。土地預審是項目核準的重要環節，沒有預審意見或預審未通過的，不得核準或批準建設項目。土地預審前必須由有資質單位編制土地規劃調整方案并報土地管理部門批準，待土地規劃調整方案批復后才能辦理土地預審。難點二：耕地占補平衡難。根據《國土資源部關于嚴格耕地占補平衡管理的緊急通知》和《關于進一步加強土地開發墾造耕地項目管理的通知》要求。 難點三：基本農田補劃補建難。任何單位和個人不得擅自改變或者占用。國家和省人民政府批準立項的能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址，確實無法避開基本農田保護區，需要占用基本農田，涉及農用地轉用或者征用土地的，應當經省人民政府審核同意后，報國務院批準。同時，用地單位應當按照國家和省人民政府的規定繳納耕地占用稅、耕地開墾費等有關稅費。 難點四：征地拆遷安置難。征地標準和補償安置方案直接涉及老百姓切身利益，如何平衡工程造價和維護老百姓利益是工作難點。
三、工作方法
方法一：按照節約集約用地原則，盡可能地核減用地規模。 遵守土地利用總體規劃，對項目可行性方案根據實際情況及時調整和修改，盡可能地核減少用地規模。方法二：健全建設用地標準體系，優化工程建設用地標準。 在滿足功能和安全要求的前提下，按照節約集約用地的原則，重新審改現有各類工程項目建設用地標準。方法三：熟練運用土地法律法規，規范有序破解征遷難點。 高速公路從方案比選到項目實施往往要經歷幾年的時間，其間國家政策的變化、土地地域的差異、土地現狀的改變、地方經濟的發展等等都要求我們要合法、合理、合情處理前期征遷工作中所遇到的問題。我們在做好土地復墾、占補平衡、農保外移等工作的同時，更應該把工作的重點放在房屋拆遷、三線遷移、改路改河等涉及地方切身利益的具體工作中，只有切實做好了每一個環節工作，取得了地方政府的支持和理解，才能充分發揮地方政府的作用，徹底解決征遷工作的“瓶頸”問題。方法四：重點控制企業和民居拆遷，做好群眾思想工作。 牢固樹立以人為本的思想，維護好老百姓的利益。工程前期離不開老百姓的支持，要把征地拆遷和長遠的地方規劃結合起來，堅持群眾利益無小事的原則，“公開、公平、公正”地執行征地補償政策，既要保證工程建設的順利進行，又要切實保障群眾的利益。方法五：加強與當地政府溝通協調，抓住有利時機開展工作。 指揮部要與沿線鄉鎮村各級政府保持良好的溝通，隨時掌握動拆遷進度，利用有利時機開展工作。發現有可能拖延交地的前兆時，應及時聯系交涉，查明原因，盡早處理。
四、做好工程開工前的幾點建議
做好交通工程項目的前期工作，首先要了解和掌握國家經濟和社會發展的有關政策、法規和規劃。在項目前期工作進入實施階段后，一方面要加強內部管理，提高工作人員素質，使其熟練掌握項目管理的方針政策和業務知識，落實工作責任制，提高辦事效率和服務意識，另一方面要緊緊依靠各級政府、沿線村鎮及相關職能部門和廣大人民群眾的大力支持。
首先：成立交通工程前期領導小組。 成立由市政府主要領導掛帥的領導小組，由市發改委、國土、環保、財稅、建設、交通、規劃、林業、水利、農業、航道、海事、文物、地質等部門主要領導參加，定期召開協調辦公會，對耕地占補平衡和基本農田補劃補建等難點問題統一考慮解決，提高辦事效率，協調交通工程前期工作和建設過程中政府各部門之間關系。同時，組建交通工程前期工作辦公室，負責可行性研究、項目建議書等設計文件編制委托、上報等工作。
其次：工程代建指揮部要落實前期工作責任制。 代建指揮部要梳理出一套專業化、規范化的工作流程，并且用規章制度加以約束。通過明確崗位職責，責任到人，將各部門的工作職責納入流程的對應環節，實現專業分工基礎上的有機合作，加強內部管理提高隊伍凝聚力、執行力，落實前期工作責任制，明確項目各環節、各崗位的崗位職責和一系列工作程序和制度。同時必須克服前期管理的隨機性，聚集各方力量，提高前期工作效率和工作質量。
一、我國土地有償使用中的現存問題
1.土地利益分配關系扭曲
國有土地所有權被虛置，中央政府和地方的利益分配不公。大部分的國有土地出讓金歸負責具體實施的縣或市政府所有，而中央和省級政府僅僅提取少部分。于是，地方政府有很強的經營土地的動力，大肆通過圈地運動和賣地來增加地方性財政收入，嚴重扭曲了中央和地方的利益關系。
另外，地方政府和農民之間也存在收益分配不公。法律明確禁止集體土地的所有權直接交易，對于被征土地農民的經濟補償應包括安置補償費、土地補償費以及青苗和地上附著物補償費三部分。但是，由于農民缺乏對補償費的了解和認識以及相關立法的缺失，常出現把土地補償費克扣在村委會和地方政府，僅將安置補償費以及青苗和地上附著物補償費發放給農民的問題。
2.土地市場既不規范也不健全
由于土地的使用行為具有廣泛的外部性，因此，土地市場公開化就顯得尤為重要。早在1999年，國土資源部就已開始籌建全國土地市場信息系統，但是目前在土地市場信息傳導和披露等方面仍然存在著信息公開完備性不足以及渠道過于單一等問題，而且，在征地過程中，農民參與土地活動的渠道也不夠通常暢，缺乏透明度。
城鄉土地市場不一致，缺少統一的土地市場，這也是目前存在的嚴重問題。在農村，集體土地不能流轉進入土地一級市場并參與土地一級市場的收益分配，而在城市，土地則可以流轉成建設用地和商業用地并參與到土地一級市場的收益分配，從而導致城鄉土地市場二元化。
二、現存土地有償使用問題的原因分析
1.中央和地方政府的職責以及目標不相容
理論上，中央政府對土地的使用具有無可爭辯的決定權，但在具體實施中，中央政府的影響力卻很難體現。中央政府是土地政策的制定者，擁有批準占用土地的權力，而地方政府則是土地政策和土地占用補償的具體實施者。地方政府通過各種手段操縱和變通占用補償政策，應付和規避中央政府的規劃和管理，通過土地出讓和招商引資等方式增加財政收入，彰顯其政績。由于中央和地方政府的職責以及目標不相容，有的地方便出現低價出讓土地，大量土地亂占和閑置等情況。
2.土地市場化程度低與土地供給的雙軌制
在我國，土地一級市場被壟斷，土地的使用取決于政府的行政計劃和管理，什么時候轉變土地利用類型以及轉變成什么類型，這都是由各級政府的行政屯批和規劃決定的，因此，市場機制不能優化配置土地的使用。另外，由于土地供應的雙軌制，使得市場價格和非市場價格同時存在，并有很大的差異，加之政府行政劃撥的價格指導，這又造成了土地的市場價格不能客觀體現土地的真實價值，從而出現低價補償的情況。
3.相關法律法規的缺失或不完善
首先，由于沒有相關的法律指導，在土地征用過程中，農民對如何參與到征地方案的制定中，沒有具體的參與方式和途徑，對征地農民的土地補償也沒有具體的標準說明，因此，地方政府低價補償以及克扣農民土地補償金的現象也屢禁不止。其次，土地規劃的效力也大打折扣，由于相關法律法規的不完善，公眾對規劃應由哪些部門負責、多長時間進行一次、政府如何向公眾公示以及公眾如何參與規劃等問題都無法獲得確切答案。最后，由于相關法律的缺失，土地被肆無忌憚的征用和閑置，尤其是對農民耕地的違法占有。
三、促進土地有償使用管理的對策
1.土地利用規劃方面的對策
努力建立一套系統科學、穩定權威、可操作性強、公眾參與度高的土地利用規劃體系，為土地政策和計劃的有效實施打下基礎。
首先，要加強公眾的參與度，保證公眾意見直通渠道的暢通，重視專家在土地利用規劃中的關鍵作用。由專人講解規劃方案，并經電視、報紙等媒介公布規劃方案，通過匿名反饋意見和代表協商等形式，暢通電話、微博、匿名書信等渠道，對公眾認為不合理的地方做出詳細的答復，讓公眾親身參與到土地利用規劃中來。其次，突出不同產業和不同區域的土地利用特點，統籌安排用地規模、范圍和時間。重點保護好城市發展的周邊區域和農民耕田，嚴格限定城市建設用地總量。在城市內部，在滿足生產生活實踐需求的前提下，抑制城市建設用地的不合理增加，減少重復建設和盲目建設。在城市外部，減小對農、林以及濕地的破壞，保障糧食產量和安全，維持生態平衡。
2.土地市場方面的對策
2.1 發揮市場機制的基礎性配置作用
發揮市場機制基礎性的配置和調節作用，政府調節只作為市場體制的補充。首先，相關政府部門要完善市場規則，凈化土地市場環境，增加市場信息透明度，讓市場機制調節和控制土地價格，引導土地合理使用。其次，相關政府部門要積極地進行土地使用政策指導，在必要時可給予適當的優惠，促進土地的社會效益能夠最大限度的發揮，保證土地有償使用的可持續發展。最后，建立提供土地市場信息服務的中介機構，嚴格審核其條件和資質，規范中介行為，保證其能夠在評估土地市場價格和土地市場供需雙方土地信息等方面提供正確而及時的服務。
2.2 建立城鄉一體的土地市場
打破集體土地不能直接流轉進入市場一級市場的原有格局，實行集體土體和國有土地同地、同價和同權。不論是農村的集體土地還是城市的國有土地，都可以在統一的土地市場進行土地活動。遵照市場公平的原則，通過轉讓、出租等形式，集體土地所有者可以把土地使用權轉交給任何需要建設用地的企業或個人，以市場機制控制的價格作為土地使用權的價格，集體土地所有者和國有土地所有者一樣擁有獲得工業化與城市化利益的權利，從而切實保障集體土地所有者的利益。
3.法律法規等司法體系方面的對策
盡快建立并完善相關的法律法規，只有明確規定政府和公眾參與土地有償使用管理的權利和義務，使土地有償使用活動有章可循、有法可依，才能更好的促進土地的合理使用。結合我國現存的主要問題，針對我國土地有償使用的法律法規等司法體系有以下建議。
首先，開展土地規劃立法工作，保證土地規劃具有法律效力，明確公眾的參與權，從而解決土地重復建設和盲目建設的問題，遏制非法圈占土地的行為。其次，改變國有土地與集體土地同時存在的土地二元化格局，破除土地一級市場壟斷局面，通過相關立法使集體土地能夠直接進入土地一級市場，從而在源頭上減少設租、尋租和壟斷的危害。第三，在法律上明確說明和確認農民的土地財產權利，例如，農民宅基地的申請和出租、宅基地的財產權利等。最后，完善司法體系，設立獨立于政府部門之外的公共機構和組織，專門解決土地使用糾紛，保障土地規劃和土地征用中的各方利益。
四、結束語
只有從土地利用規劃、土地市場和法律法規等司法體系三個方面聯合解決當前我國土地有償使用中的問題，才能促進我國的工業化和城市化進程穩定前進。
參考文獻
[1]劉佳.劃撥土地使用權市場化法律制度研究[J].行政與法，2013，（03）.
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
隨著社會的發展，我國對于中小城市建設與規劃管理工作提出了較高的要求，在相關的規劃管理標準中對城市規劃工作提出了明確的要求，對于城市規劃過程中的監督、引導等行政管理活動以及組織編制、審批等過程都提出了明確的要求，隨著產業結構的優化調整、城市的急劇擴張、經濟體制的轉變、社會經濟的變革，這給城市的規劃工作帶來了較大的困難，相關的城市規劃主管部門應該在社會主義市場經濟中遵循相關的規劃原則，適應新時期的智能轉變，但是在實際的城市規劃管理工作中，還存在一些缺陷，本文就主要針對此進行簡單分析，并提出相關的應對措施。
一、中小城市建設與規劃管理中的漏洞
1.規劃意識淡薄，起步晚
在新時期的發展過程中，我國的城市建設工作取得了較大進展，但是由于我國的城市規劃工作起步較晚，相關部門在城市建設過程中，規劃意識較為薄弱，在實際工作很多規劃工作中都沒有嚴格按照相關的管理及審批制度實施規劃工作，這使得我國中小城市的規劃工作規劃質量不高，在規劃方案及建設過程中存在較多的缺陷。
2.遠性
城市規劃工作是一個長期的建設過程，其規劃工作中各級管理及職能部門的數量眾多，并且這是一項系統性的工作，在城市規劃及建設的過程中，不僅要綜合的考慮其短期內的各種影響因素，保證其規劃的合理性，還需要做好長期的規劃工作，保證城市建設的可持續發展，但是對我國城市規劃現狀進行簡單分析不難看出，由于沒有建立起完善的規劃制法體系，城市規劃中的執法主體管理職能被弱化，缺乏健全的監督管理力度，一些中小型城市在規劃及建設過程中只注重短期的經濟效益，對于城市中的違法違規建筑沒有予以強有力的懲治，相關的審批部門也沒有嚴格的按照相關的法律法規執行審批工作，導致城市規劃建設工作中，存在很多缺陷，在長期的發展過程中，會對城市的進一步發展產生阻礙作用，難以實現可持續發展。
3.沒有明顯的地方規劃特色
在歷史變遷過程中，各個城市都具有其自身的文化特色，每個城市中都具有凝聚歷史變遷的街區及文物古跡，這是城市發展過程中最為重要的歷史見證，但是現代中小城市規劃建設工作中，沒有對自身的歷史文化及文物古跡予以足夠的重視，而是照著統一的標準實施城市規劃工作，導致城市規劃及建設過程中，具有自身特色的文化古跡遭到嚴重破壞或是直接消失，這使得中小城市建設及規劃的過程中，不具備其自身的地方規劃特色，這使得現代化的城市難以實現其個性化發展。
4.缺乏科學性
在中小城市的規劃及建設過程中，保證其規劃的科學性是整個城市建設順利開展的最基本的保證，這就需要在城市規劃過程中，綜合的考慮各種長期及短期的影響因素，保證城市的可持續、健康發展，但是在實際的規劃工作中，一些政府職能部門及城市建設部門，受到短期經濟利益的驅使，盲目的劃定企業生產建設用地，導致城市中心區及商業區建筑密集、交通狀況差的同時，對城市的環境造成嚴重污染，直接給城市中居民的生活及健康造成嚴重影響。
5.資金和規劃設計管理不到位
城市規劃過程中，除了要保證規劃設計圖紙的科學合理性之外，還需要在實際的工作中，做好規劃設計的管理工作，并要根據實際的規劃設計、建設內容，做好資金的預算及管理工作，在保證建設質量的前提下，盡量的減少施工成本，這對于城市規劃、建設質量的提升是非常必要的。
二、重視并提出解決規劃管理中漏洞的措施
由以上的分析中可以看出，中小城市建設是一項系統性的、具有較大難度的建設工程，在其規劃建設工作中，還存在較多有待解決的問題，這就需要在現有基礎上，采取相應的解決措施，用以提升其規劃、建設質量，這對于城市的建設是非常必要的，下面就針對此予以簡單分析。
1.“政企分離”的問題解決
由于中小城市規劃及建設過程中，存在各級規劃及管理部門職責模糊的問題，導致其在實際的規劃及建設過程中，規劃質量及規劃效率不高，同時還存在嚴重的資源浪費問題，政企分離能夠有效的解決由于各部門職責模糊不清、互相推諉、互相包庇所導致的腐敗問題，做好各項工程的招投標工作及質量監督管理工作，這對于城市規劃及建設質量的提升具有非常重要的作用。
2.土地規劃
土地規劃是城市建設工作中非常重要的工作，這就需要在城市總體規劃的過程中，對土地的利用與規劃進行科學合理的安排，制定出完善的土地規劃措施，以便于從源頭上很好的控制土地規劃管理失控的問題，并要對土地利用結構予以有效的控制，對工業用地的比例嚴格控制，保證城市規劃中的生態環境要求。
3.城市規劃定位問題
城市在長期的發展過程中形成了一套具有自身特色的歷史文化特色，城市在發展過程中，在追求發展速度的同時，還需要對城市規劃目標及個性化發展思路予以明確，形成具有其自身特色的規劃及建設風格，這對于城市的可持續發展是非常必要的。
4.完善規劃管理機制
制定完善的規劃管理制度對于城市規劃質量的提升是非常必要的，這就需要有關部門在建立完善的規劃管理機制的基礎上，要求各個部門依據相關的管理機制做好城市規劃的編制、審批、落實及變更工作，對于各種違規行為予以嚴厲的處罰，這對于保證城市規劃及建設質量是非常必要的。
5.強化規劃管理和行政執法
我國法律中有較多的關于城市規劃及建設的法律，這就需要在實際的城市規劃及建設工作中強化其管理工作，并加強各個步驟中的行政執法力度，保證城市規劃及建設工作順利進行。
結束語
隨著社會市場經濟的發展，我國的中小城市規劃及建設工作取得了較大進展，但是在其發展過程中還存在較多的有待解決的問題，本文就主要針對其規劃及建設工作中存在的漏洞進行了簡單分析，并提出了相關的應對措施，對于其規劃質量的提升具有積極的作用。
