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1.1風險管理的定義及特點
風險管理是指通過科學合理的方式，實現對可能存在的各種風險的一種管理過程。風險管理的特點有：（1）針對性強，風險管理旨在針對可能或即將出現的風險開展的相關管理，側重于控制風險。（2）管理效果的不可預測性。在風險管理過程中，風險是否出現，具有不確定性，使得風險管理的效果具有不可預測性的特點。（3）預防性。風險管理的目的主要是為了預防風險的發生，提前作出相應的管理對策，從而更好地實現對風險的管理。
1.2風險管理的作用
在項目開發中，可能會出現不同的風險，通過采取相應的風險管理措施，能夠有效地實現對風險的控制，進而將風險降至最低，推動項目開發工作順利開展。風險管理的作用主要有：（1）能夠減小風險產生的影響。在項目開發中，可能存在的風險將會給項目的開發工作帶來嚴重地影響，造成相應的損失，通過科學合理的風險管理，能夠有效地減少風險產生的影響，進而降低風險造成的損失。（2）能夠推動項目的正常有序進行。通過對風險的管理，能夠減少項目實施過程中可能存在的風險阻礙，從而更好地推動項目的正常有序進行。（3）提高生產效率。在風險管理當中，能夠提出相應的管理方法，這些管理方法不僅可以運用到風險管理方面，而且還可以為日常的生產管理提供借鑒，從而很好地提高生產效率。
2.政府融資開發旅游景區項目風險管理的現狀及存在的問題
案例：湖南攸縣酒埠江旅游區開發項目
攸縣酒埠江旅游區是湖南省風景名勝區之一，其中酒仙湖更是國家AAAA級景區。旅游區東與江西萍鄉市接壤，南距炎帝陵80公里、井岡山120公里，西距南岳90公里，北距株洲120公里、至長沙160公里。岳汝高速、衡炎高速、國道106和醴茶鐵路構筑了通往景區的快捷通道，交通便捷，是一塊值得開發的風水寶地。近年來，攸縣縣委、政府加大了對旅游項目開發的支持力度，先后籌措資金26億元，用于景區的基礎設施建設。2013年，我縣游客接待總人數291.2萬人次，旅游綜合收入3.74億元，其中，門票收入900萬元。在風險管理方面，酒埠江旅游開發項目重點從成本風險與運營方面進行了管理，對項目開發成本以及今后的成本回收、盈利等進行了分析，并制作了具體的分析文件，并作出了相應的管理方案，如《湖南攸縣酒埠江旅游景區開發總體規劃》，酒埠江旅游開發投資公司明確了風險管理的責任，這些具體的工作盡管在一定程度上對可能存在的風險進行了相應的管理，但是并沒有起到很好的風險管理效果。
2.1政府融資開發旅游景區項目風險管理的現狀
從上述案例中，可以反映出我國政府融資開發旅游景區項目在風險管理方面，能夠很好地認識存在的風險，并在風險管理方面作了一些工作，重點體現在成本風險與經營風險這些層面，取得了一定的成效。但是，在整體項目風險管理方面，并沒有很好地從風險管理的各個環節去強化對風險的管理。在政府融資開發旅游景區項目風險管理方面，存在的風險不僅有成本風險、經營風險，還有項目開發過程中的工程建設風險、人員風險等，這些都應該納入到政府融資開發旅游景區項目風險管理當中。
2.2政府融資開發旅游景區項目風險管理存在的問題
2.2.1缺乏明確的風險管理主體
在上述案例中，開展了相應的風險管理工作，但是并沒有明確風險管理的主體，也就是由哪一個主體負責旅游景區項目風險管理工作。在政府融資開發旅游景區項目風險管理過程中，不僅有政府部門，而且還有開發商、承包商等，這些主體在旅游景區項目風險管理當中都負有一定的管理責任，但是在具體風險管理主體方面并沒有明確。
2.2.2未能規范風險管理的責任類型
政府融資開發旅游景區項目風險管理過程中，由于不同因素的影響，往往會導致不同的風險存在，如人動會導致人力管理風險，自然因素會導致項目開發受阻等。在這些不同的風險出現時，湖南婁底漣源龍山國家森林公園旅游項目中未能規范風險管理的責任類型，沒有很好地結合不同的風險，對需要承擔的相關責任類型進行規范，導致在項目風險出現之后，難以利用相應的責任類型追究相關人員的責任。
2.2.3風險管理實施流程不明晰
風險管理實施流程旨在出現風險時，按照相應的程序對風險進行管理，進而達到相應的管理效果。在湖南酒埠江旅游開發風險管理方面，并沒有很好地明晰風險管理實施流程，而只是對風險管理作了非常概括性的部署，在具體實施流程上往往難以得到實現。由于風險管理實施流程不明晰，不僅給風險管理實施帶來困難，而且還將會導致風險管理不全面、缺乏可行性等問題的出現，使得項目的開發受到相應的影響。
2.2.4風險管理監督力度不夠
在政府融資開發旅游景區項目風險管理方面，往往只是對相關的風險管理工作作出了相應的規定，但是在風險管理監督方面并沒有加大監督力度，在湖南酒埠江旅游景區開發項目中，并沒有加大對風險管理監督工作力度，而只是以職能管理的方式對風險管理情況進行監督，使得項目風險管理過程中，并不能全面地了解風險管理的具體進展以及可能出現的各種風險問題。
3.政府融資開發旅游景區項目風險管理的對策
針對政府融資開發旅游景區項目風險管理中存在的問題，本文從這樣幾個方面提出了針對性的改進對策：
3.1明確風險管理的責任主體
在政府融資開發旅游景區項目風險管理方面，針對缺乏明確的風險管理主體的問題，可以通過明確風險管理的責任主體的措施予以解決。通過明確風險管理的責任主體，可以更好地推動責任主體開展相應的風險管理工作，在出現風險管理責任時，由該具體的責任主體承擔相應的項目風險。針對這一點，政府融資開發旅游景區項目風險管理過程中可以成立項目風險管理小組，由專業的風險管理人員成立項目風險管理小組，負責開展項目風險管理工作，承擔由此而出現的各種項目風險管理責任。
3.2構建風險管理的責任承擔體系
針對政府融資開發旅游景區項目風險管理中風險管理責任類型不規范問題，可以通過構建風險管理的責任承擔體系，用以規范風險風險管理的責任類型。一是制定項目風險管理的責任承擔制度。在政府融資開發旅游景區項目風險管理過程中，可以結合項目開發實際情況以及可能存在的風險問題，制定項目風險管理的責任承擔制度，通過制度的方式對項目風險管理的責任予以明確，為項目風險管理的責任承擔提供制度保障。二是對項目管理中的各個主體的風險責任進行明確劃分。在政府融資開發旅游景區項目中，有很多參與主體，這些主體由于分工不同，從事的工作內容也不同，需要承擔的風險類型也有著不同的表現形式。在這種情況下，可以對項目管理中的各個主體的風險責任進行明確，如政府的風險責任主要是融資風險、開發商的風險責任主要是開發項目風險以及項目能否得到最終的實現的風險等，通過明確劃分各個主體的風險責任，從而根據這些不同的風險責任來追究相關主體的責任。
3.3采取多樣化的風險識別方法
在項目風險管理方面，可能存在的風險種類有很多，需要對風險進行識別，從而提高項目風險管理的質量與效率。針對政府融資開發旅游景區項目風險防范方法單一的問題，可以采取多樣化的風險識別方法，從而對可能存在的各種風險進行快速識別，進而達到防范風險的目的。一是建立風險識別標準?？梢栽谡谫Y開發旅游景區項目風險管理方面建立風險識別標準，對可能出現的風險類型進行統計，并以具體的數據、問題表現等對識別標準進行明確。在開展風險管理時，則運用這些識別標準進行衡量，以此來實現對風險的識別。二是構建風險反饋平臺。由于政府融資開發旅游景區項目風險的不可控性與不可預知性，隨時都可能會出現風險，針對這一點，可以構建風險反饋平臺，項目開發的各個主體每天都要對風險管理情況進行反饋，并將具體的反饋內容到平臺上面，進而對這些風險管理情況進行整體分析，從而對可能存在的風險及時進行識別。
3.4制定系統化的風險管理流程
針對政府融資開發旅游景區項目風險管理實施流程不明晰的問題，可以制定系統化的風險管理流程，通過具體的流程來推動風險管理工作的有序開展。一是制作風險管理的實施流程圖。政府融資開發旅游景區項目風險管理方面，可以結合項目風險管理的各個環節，制作風險管理的實施流程圖，通過流程圖的形式表現出風險管理的具體實施流程。二是制定風險管理操作手冊。在政府融資開發旅游景區項目風險管理方面，可以制定風險管理操作手冊，風險管理的各個主體通過學習風險管理操作手冊進而掌握風險管理的具體管理流程，按照這些管理流程實施對項目風險的管理，從而將風險減小至最小的范圍內，為旅游景區項目的開發工作提供相應的保障。
一、目前我國旅游景區在開發過程中存在的環境問題
1.盲目追求經濟效益，忽視對景區環境的保護
因我國旅游業因我國旅游業起步比較晚，旅游市場管理機制的不完善，導致很多旅游景區過度追求經濟效益，而忽略了景區存在的社會效益和環境效益。在景區的開發利用中有點盲目，從而導致很多旅游景區的環境遭到了嚴重的破壞。很多高山旅游為方便游客登山或者經濟利益驅使建索道砍伐了大量樹木，造成景觀的破壞。近幾年，有很多景區為了增加娛樂性吸引游客或者增加娛樂項目收益，破壞景觀修建漂流、滑草等項目現象十分嚴重。許多風景名勝區內，多頭管理、搶權、輕責、重開發、輕保護的現象十分嚴重。
2. 旅游景區開發與保護管理體制不健全
旅游景區的監管體制已經成為目前束縛我國景區發展的一大障礙，目前，我國旅游資源分屬不同的部門，包括林業、建設、環保、文化等部門，有的旅游景區還分屬好幾個部門監管，各部門的社會責任及行業功能或者考慮問題的出發點不同，缺乏全局觀念，難以產生一致的管理效應。我國目前多數旅游風景區的管理體制屬于政企不分。所以我們迫切需建立一種機制來解決目前存在的這些問題，以實現我國旅游景區更好的開發與保護。
3.旅游景區開發投入市場后，環境保護意識薄弱
目前很多旅游景區由于受短期經濟利益驅使，在旅游景區在開發的過程中往往只注重開發資源，利用資源，卻不重對旅游景區的保護，結果導致很多旅游景區生態環境的惡化。同時一些投資開發商，不注重科學規劃，過度追求門票數量的經濟收益，過度接待旅游者，沒有科學的控制旅游景區的環境承載力，致使旅游環境容量過度飽和而使資源遭到嚴重破壞。每年旅游旺季，各個景區都不可避免的發生這種情況，就連九寨溝都不可避免。再者就是如山西應縣木塔這種情況，人為是一個因素，同時因受自然災害影響而造成的景觀破壞。
正是由于上述問題的存在，致使中國很多旅游景區在開發利用中，不能科學規劃開發利用，致使旅游資源不能得到可持續發展，將很難促使旅游業更好的發展。？
二、解決旅游景區開發中存在的環境問題的措施
1.加強政府管理職能的主導地位，健全景區環保管理制度
旅游景區在開發時，政府主管部門要嚴格審批，哪里該建建筑物、索道、娛樂設施，哪里不該建設，一定要嚴格審批，不能有過多的人工建筑。不能單純為了短期經濟效益目標而濫建。旅游景區在開發投入市場后，要健全景區的環境保護管理制度，如景區環境承載力的問題，旅游景區切不可在景區運營后過分追求門票數量的經濟效益而忽視景區的環境容量問題，以免造成超負荷的接待量，嚴重破壞景區的環境。否則后果難以預料。避免出現類似玉龍雪山、九寨溝、滇池這樣的問題。旅游景區生態環境一旦遭到破壞，將很難修復，將使旅游資源不能實現可持續發展，將嚴重損害子孫后代的利益與生存環境。因此，政府部門要從長遠角度出發，加強自身主導地位 切實發揮政府的管理職能，科學管理旅游景區的規劃與開發，同時健全景區的環境保護制度，科學管理利用，實現景區的可持續發展。
2.加大宣傳力度，提高人們的環保意識
旅游景區及主管部門要做好宣傳，提高人們的環境保護意識。制度的制定，需要人們的參與執行。只要人們環保意識增強，做到環境保護全員參與，人人有責。定能為景區的環境保護起到很好的作用。
首先，加強對景區管理者的宣傳，提高景區管理者的環境保護保意識。只要管理者對制度認可，才會把制度執行到行動中，才能切實加強對環境的保護與管理。
其次，加強對游客的管理，目前，游客對景區環境在人為因素的破壞中占到了相當大的比例。游客的亂刻亂畫，生活垃圾的亂丟棄等不文明行為，都對景區環境造成了一定的破壞。游客破壞景區環境的案例比比皆是。因此，加強游客的環境保護意識是非常必要的。
再者，社區參與景區環境保護的作用也不容小覷。旅游景區與當地社區的協調發展，也為旅游景區的開發和環境保護工作創造了有利條件。旅游景區開發與保護要從當地社區利益出發，考慮社區利益，追求旅游景區及所在社區的經濟效益、社會效益、文化與環境之間的平衡。加強社區參與，同時使社區居民的利益得到相應保障，使居民產生旅游景區“主人翁”的感覺，那么，他們自會在景區的開發與保護過程中，積極主動的配合景區，使景區開發得以順利進行。九寨溝就是一個很好的例子。反例比如青州仰天山，在開發初期，沒有與當地社區搞好關系，致使在十一旅游旺季，當地居民毀壞進景區的道路，切斷電源，嚴重影響景區的發展與利益，更談不上當地居民會主動參與到景區的環境保護中來。？
旅游景區環境保護不是對景區不去進行開發而是在保護之下進行合理的開發，保護是為了更好的對景區進行開發和可持續利用。要開發勢必有破壞，作為景區的管理者和開發者們應在合理的保護之下對旅游景區進行科學的規劃開發，將其投入旅游市場，也是為了更好的促進旅游業的可持續發展。對目前已開發利用的旅游景區應立足于保護景區的自然性，確保旅游資源的生態性和完整性，使旅游景區的生態環境得到改善和可持續性的良好發展。當然，對旅游景區的環境進行保護不僅僅是對原有景觀的天然性進行保護，而是要用更為合理科學的規劃和方法去進行維護和管理，旅游景區開發要在保護原生態的文化和當地社區居民的社會和環境利益的基礎上，使旅游景區的經濟效益、社會效益與環境效益達到完整和諧的統一，實現景區的可持續發展。
參考文獻：
[1]蔡守秋.可持續發展與環境資源法制建設[M].中國法制出版社，2003.
[2]金瑞林，汪勁.20世紀環境法學研究評述[M].北京大學出版社，2003.
第一條 為加強對旅游景區的管理，提升旅游服務質量，有效保護、科學開發旅游資源，促進旅游業又好又快發展，根據國家、自治區相關法律、法規，結合我市實際，制定本規定。
第二條 本規定所稱旅游景區，是**行政區域內具有參觀游覽、休閑度假、**健身等功能，具備相應旅游服務設施并提供相應旅游服務的空間或地域。
第三條 本市行政區域內旅游景區的保護、規劃、開發、管理和經營活動適用本規定。
第四條 旅游景區管理堅持注重保護、科學規劃、合理開發、永續利用的原則。
第五條 市旅游行政主管部門負責本行政區域內旅游業促進與發展、旅游資源開發與保護、旅游經營與服務、旅游者活動的指導和相關監督管理。
鄉、場、鎮人民政府負責協助旅游行政主管部門做好轄區內旅游景區管理的有關工作。國土資源、水利、環保、規劃、建設、林業、民族宗教、文物等部門按照各自職責協助做好旅游景區開發、建設、管理的有關工作。
第二章 旅游資源保護與開發建設
第六條 開發建設旅游景區，應當符合城市總體規劃及旅游業發展規劃。旅游景區開發建設和保護規劃應由具有相應規劃資質的單位編制，經旅游行政管理部門同意后，按規定程序報批。任何單位和個人都有保護旅游資源的義務，有對破壞旅游資源行為進行制止、檢舉、控 告的權利。
第七條 旅游區及旅游建設項目的開發建設，應當符合旅游資源保護和開發利用規劃，統籌安排，合理布局，協調發展。
第八條 開發建設（包括新建、擴建、改建）旅游區，應當經市旅游行政主管部門對其旅游價值、環境質量等進行評價并出具評價意見。
第九條 旅游區和重點旅游建設項目的建設，建設單位在申領建設工程規劃許可證前，應當取得市旅游行政主管部門的審核意見。
第十條 在旅游景區內新建、改建、擴建旅游建設項目，應當嚴格按照控制性規劃和修建性詳細規劃進行，應當充分論證，合理布局；項目完工后，應當經旅游行政主管部門參與驗收并簽署意見。
第十一條 禁止在旅游區建設污染環境、破壞景觀和生態的項目；禁止在旅游景區從事污染環境、破壞景觀和生態的生產經營活動。
第十二條 旅游景區建設選址必須符合全市旅游發展總體規劃，開發建設單位在向國土資源部門申請用地前，必須將旅游景區項目規劃書和可行性研究報告報市旅游行政主管部門備案。
第十三條 旅游景區管理機構應當制定旅游區管理制度，加強對旅游區的管理，維護正常旅游秩序，保持旅游設施完好和清潔衛生，完善服務設施。
第十四條 開發建設旅游景區，不得有下列行為：
（一）損害旅游資源、破壞生態環境以及景區風貌；
（二）在旅游景區內進行開山、開荒、采石、開礦、修墳立碑等破壞景觀、植被、地形地貌的活動；
（三）盲目、重復建設，或者未經有關部門批準建設旅游景區項目及配套設施；
（四）在核心旅游景區內建設賓館、飯店、招待所、培訓中心、療養院等與旅游資源保護無關的建筑物。
第十五條 利用自然資源開發旅游項目，應當采取嚴格的保護措施，不得破壞景觀、污染環境；開發旅游景區建設項目，應當進行環境影響評價，其建筑規模和風格應當與周圍景觀相協調。任何組織和個人不得破壞旅游資源。
第三章 管理與經營
第十六條 旅游行政管理部門管理旅游景區應履行下列職責：
（一）宣傳有關法律、法規；
（二）監督旅游景區經營者保護和合理利用旅游資源；
（三）監督旅游景區經營者制定景區管理制度；
（四）監督管理旅游景區經營者的旅游服務活動；
（五）維護旅游者的合法權益，并接受其投訴；
（六）其他依法應履行的職責。
第十七條 旅游景區的經營者應當遵循誠實信用、公平競爭的原則，合法經營，接受旅游行政管理部門和有關行政管理部門的監督和管理。
第十八條 旅游景區的旅游從業人員應當參加職業技能培訓。國家規定應當具備崗位資格或職業資格的，必須取得相應的資格證書、持證上崗。
第十九條 旅游景區的經營者應遵守下列規定：
（一）制定景區旅游管理制度或措施，并負責落實；
（二）設置為旅游者提供服務和受理投訴的游客服務中心和符合國家標準的公共信息圖形標志；
（三）公開服務收費項目和收費標準，保證服務質量，不得對旅游者進行欺詐、勒索、脅迫或誤導；
（四）建立安全管理責任制，配備與安全管理工作相適應的專（兼）職人員和必要的安全設備、設施；
（五）對具有危險性的場所或項目設立明顯的提示或者警示標志，并采取必要的安全防護措施；
（六）負責旅游景區的環境衛生工作；
（七）其他依法應履行的義務；
第二十條 旅游景區的經營者對發生的旅游安全事故應及時采取救護措施，并向旅游、公安、安全生產的行政管理部門報告。
第二十一條 在旅游景區從事經營和服務，不得有下列侵害旅游者合法權益的行為：
（一）不履行或者不完全履行與旅游者的合同或者約定；
（二）不按照國家標準、行業標準提供服務；
（三）強迫旅游者接受服務；
（四）對服務范圍、內容、標準等作虛假的、引人誤解的宣傳；
（五）提供質次價高的服務；
（六）出售假冒偽劣的商品；
（七）侵害旅游者人身和財產安全；
（八）其他侵害旅游者合法權益的行為。
第二十二條 旅游景區的經營者的合法權益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。對侵犯其合法權益的行為，有權檢舉和控告。
第二十一條 旅游者在旅游景區內進行旅游活動時，應當遵守有關法律、法規和社會公德；尊重當地民族風俗習慣；保護旅游資源、環境和設施；遵守旅游景區安全、衛生等規定。
第四章 法律責任
第二十二條 違反本條例依法應當給予行政處罰的行為，由有關行政管理部門依法予以處罰。
收稿日期：2006-05-17
基金項目：國家社會科學基金項目階段性研究成果（046qy068）。
作者簡介：吳三忙（1978-），男，西北大學經濟管理學院2005級博士生。研究方向：旅游經濟。李樹民（1953-），男，西北大學經濟管理學院教授，博導。研究方向：旅游經濟。
中圖分類號F590文獻標識碼A文章編號1006-575(2006)-04-0024-05
旅游景區作為旅游資源的聚集地，在整個旅游產業鏈中日益處于核心地位。特別是旅游飯店業和旅游交通業已取得了長足的發展后，旅游景區越來越成為決定我國旅游業發展的一個重要因素。另一方面，雖然近年來我國旅游景區發展迅速，旅游景區投資已經取代旅游飯店投資成為旅游投資的一個熱點，但是由于傳統計劃經濟體制及其遺留觀念的影響，旅游景區內部管理體制并沒有理順，科學合理、適應現代市場經濟的旅游景區治理模式并沒有建立，導致旅游景區內出現多頭管理、多重目標、秩序混亂、服務較差、資源破壞、環境污染等問題，嚴重制約我國旅游景區的健康、快速發展。因此理順旅游景區管理體制，建立合理的旅游景區治理模式已經成為當前急需解決的一個問題。
一、文獻綜述
近年來，旅游景區治理模式越來越受到國內學者的關注，對旅游景區治理模式的研究也已經取得了一定進展?？傮w上看，在旅游景區治理模式的選擇上，國內學者存在兩種觀點：一是認為旅游景區應當堅持企業化的治理模式；另一種認為旅游景區應當堅持非企業化的治理模式[1]。如張晰竹提出應取消地方政府對公共資源類景區的直接管理，使旅游景區變成一個小級別的行政單位，把資源保護的職能內生化，將旅游景區的所有權、管理權、經營權、收益權一體化[2]，可以認為是堅持旅游景區治理模式非企業化的代表。而馬波、劉秉升、張凌云、魏小安、李樹民等學者堅持認為應當選擇企業化經營模式。馬波、劉秉升認為政府應對旅游管理體制進行改革，將各級旅游主管部門的業務范圍大幅度的拓展，把旅游景區作為旅游經營單位，從事企業化經營，政府在這個過程中應加強管理的力度，尤其是法制管理、規劃管理以及技術管理等[3]。張凌云認為旅游景區行政性管理的弊端很大，并已為社會各界所共識，必須采取市場化經營的方式[4]。魏小安指出風景名勝和文物資源也是經濟資源，在我國當前國情下，對旅游景區資源進行企業化經營才是最有效的方式[5]。李樹民指出在特定的條件下旅游景區從公益型管理向經營型管理的轉軌是一種制度進步[6]。
雖然我國學者對旅游景區治理模式選擇多有論述，但是筆者認為當前對旅游景區治理模式的選擇研究上，存在以下問題：第一，缺乏整體和系統的研究，大多學者對我國旅游景區應選擇什么樣模式的分析都只是從旅游景區存在的問題、旅游景區發展的意義、我國的國情、國外旅游景區治理經驗和旅游景區治理的歷史考察等方面進行；第二，缺乏交易成本的觀念，沒有交易成本的世界是真空的世界，選擇什么樣的治理模式本質上是選擇什么樣的合約問題，而選擇什么樣的合約的一個關鍵是比較各種合約的交易成本大?。坏谌?，缺乏效率觀念。
本文根據現實條件，從節約交易成本和選擇合約的視角出發，對我國旅游景區治理模式選擇進行了全面考察，進而提出適合我國國情的旅游景區治理模式，以實現旅游景區資源的最大化利用。
二、研究的現實條件及基本概念界定
Tourism Science旅游科學基于交易成本節約視角的旅游景區治理模式選擇研究任何研究都是在一定現實條件下展開的。對我國旅游景區治理模式的研究，筆者認為必須注重以下現實條件：
1.旅游景區資源所有權不能轉讓，旅游景區管理委員會代表國家行使旅游景區所有權。
2.任何個體都存在投機傾向，即個體會利用信息的不對稱性來欺騙對方以獲取自己的最大化利益。
3.旅游景區的項目存在兩大類，即基礎性項目和經營性項目，且基礎性項目開發經營的好壞直接影響到經營性項目開發經營的好壞?；A性項目指景區內部的基礎設施，包括景區交通、通信、水電和環保等，旅游景區的內部管理也屬于基礎性項目；經營性項目包括景區內賓館飯店設施、娛樂設施、購物設施及相應服務等。
4.對景區開發經營存在兩種投入方式，即使用專用性強、成本高、質量好的投入和非專用性、成本低、質量差的投入，前者可以實現旅游景區旅游資源最大化利用，后者效率低。
5.地方政府財政收入緊張，景區管理委員會無力對旅游景區經營性項目進行開發經營。
同時，本文既然從節約交易成本視角來分析旅游景區治理模式的選擇，就有必要先對交易成本概念進行界定。交易成本概念由科斯首先提出，他認為交易成本是發現價格的成本[7]。其他學者對這一概念有所發展，如阿羅給交易成本下的定義是經濟系統運行的成本，張五常給交易成本所下的定義是，交易成本是一系列制度成本[8]。本文采用的是威廉姆森提出的把交易成本分為簽訂合約之前成本和簽訂合約之后成本的概念[9]。
三、旅游景區治理模式的提出
1.旅游景區經營性項目的治理模式選擇
如前所述，經營性項目包括景區內賓館飯店設施、娛樂設施、購物設施及相應服務等，其開發經營方式可以采用兩種方式來進行，一是使用專用性強的投入方式，我們假定這種投入方式的投資量為K，K＞0，為保證專用性的投入可以采取一定的安全保護措施，即可以授權某一社會資本所有者長期壟斷開發經營經營性項目，同時景區管理委員會保證提供良好的基礎性項目，甚至直接授權同一社會資本所有者同時壟斷開發經營經營性項目和基礎性項目，這種保護措施可以用S來表示，存在保護措施時S＞0，不存在安全保護措施時S=0；另一種是使用專用性差的投入，這種投入方式的投資量也為K，此時K=0。這樣我們可以得到如下關于經營性項目的3種主要治理模式圖（見圖1）。
圖1中，A點代表K=0且經營性項目的價格為P1的治理模式。此時旅游景區的經營性項目完全由競爭性市場來提供，主要由非專用性資產的投資形成。這種經營性項目整體質量差、固定投入低，其管理服務人員的專業水平也比較差。這種治理模式在我國很多旅游景區中都存在，如我國很多旅游景區門前存在大量檔次低、秩序混亂、服務水平差的由當地居民經營的旅游紀念商品攤販、社會旅館等等，就屬于由非專用性資產的投資形成的。表面上看，在這種治理模式下旅游者可以以較低的價格購買到經營性項目產品，但是這些經營性項目的產品質量相當低，影響旅游者的旅游總體感受，從旅游景區旅游資源利用的角度來看是無效率的。
B點代表K＞0、S=0且經營性項目的價格為P2的治理模式。此時有社會資本進入旅游景區的經營性項目開發管理，進行專用性強、成本高的投資，但是這種投資沒有受到良好的保護，即社會資本的所有者并沒有被授權長期壟斷開發經營經營性項目和得到保證旅游景區能提供良好的基礎性項目。在現實中這種治理模式是不可能存在的，因為從投資者角度來看，雖然此時可以把經營性項目的價格定為P2，且P2＞P3，但是如果沒有保證，其投資回收就成為了問題，因此在現實中，此種模式必然向A模式或C模式移動。
C點代表K＞0、S＞0且經營性項目的價格為P3的治理模式。此時社會資本進入旅游景區的經營性項目，且旅游景區管理委員會授權社會資本的所有者長期壟斷經營開發該旅游景區的經營性項目，同時保證能提供良好的基礎性項目，或者直接授權其直接經營基礎性項目。在這種模式中，如果經營性項目被授權開發經營的合約期限越長，同時提供良好的景區基礎性項目的保證措施越強，K就會越大，即社會資本的所有者對旅游景區經營性項目的開發投入的資產專用性越強、質量越高。在這種治理模式下，旅游者能享受到服務更好、質量更高的旅游產品，從旅游景區的旅游資源利用效率角度來看是最高的。
因此我們可以得出結論，旅游景區經營性項目的最佳治理模式應當是由當景區管理委員會同一個社會資本的所有者簽訂長期合約，授權其長期壟斷經營旅游景區的經營性項目，同時必須采取措施讓社會資本的所有者確信旅游景區有良好的基礎性項目，此時整個景區的檔次將提升，將實現旅游資源的最大化利用。
2.旅游景區治理模式的提出
如前所述，經營性項目應當有一個社會資本的所有者長期壟斷經營開發，但是社會資本所有者必須得到一定的保證，即有良好的旅游景區基礎性項目。因此如何提供基礎性項目就成為景區治理模式的關鍵。既然經營性項目由一個社會資本所有者長期壟斷經營開發，那么如何供給基礎性項目的方式實際上就演化為是否由經營性項目的所有者一體化經營基礎性項目的問題，即如果一體化，就由取得經營性項目的社會資本所有者來同時經營開發旅游景區的基礎性項目，實行旅游景區統一由社會資本所有者經營的治理模式。在一體化的情況下，社會資本所有可以支付一個固定旅游景區租賃費用給旅游景區管理委員會；也可以以分成合約的形式支付租賃費用給旅游景區管理委員會，租賃費用是景區總體經營情況的增函數。
如果不實行一體化，就由旅游景區管理委員會對基礎性項目進行經營開發管理，經營經營性項目的社會資本所有者支付旅游景區管理委員會一個固定的費用，或根據社會資本所有者經營經營性項目的情況提供分成合約支付。
最終我們得到4種旅游景區治理模式(見圖2)。
四、旅游景區治理模式比較分析
對各種治理模式的比較分析主要看哪種治理模式的效率最高和交易成本最低。我們用W來代表景區基礎性的開發建設投入量，具社會資本所有者經營經營性項目總收入是W的增函數。同時由于達成合約存在交易費用，用H來代表旅游景區管理委員會同社會資本所有者達成合約和監督合約履行的各種交易成本。
1.D模式
這種治理模式本質上是一種固定合約。旅游景區的基礎性項目和經營性項目由一個社會資本所有者統一開發經營，交易內部化，不存在兩者之間的交易成本，交易成本主要為達成整體租賃協議，確定租賃費用和景區管理委員會監督社會資本所有者保護景區生態環境，防止其掠奪開發旅游景區的費用。旅游景區管理委員會獲取固定凈收入，經營性項目所有者獲取的總收入是W和K的增函數，同時其凈收益又是W和K的減函數，因此經營性項目的所有者最終會在最合理的W和K的投入量尋求最大化利益，即基礎項目投入和經營性項目投入的邊際產出和邊際成本相等點時，不存在對基礎性項目和經營性項目投入的邊際扭曲問題，整個旅游景區的管理水平和服務水平都比較高，設備設施比較完善，最終實現景區旅游資源的最大化利用，但是存在旅游景區資源被掠奪開發的可能性。
2.E模式
這種治理模式本質上是一個分成合約，此模式中分成合約的特點是旅游景區管理委員會因社會資本所有者的經營努力而獲利，結果必定扭曲社會資本所有者的努力積極性，因為其努力的結果被對方分享，而成本確是自己承擔，或者是經營性項目所有者會隱藏其經營業績情況，實現自己最大化利益[10]。同時在此模式中，由于旅游景區管理委員會分成整個景區經營的收入，其監管社會資本所有者掠奪開發景區的積極性會下降。因此這種治理模式的交易成本主要體現在3個方面：一是景區管理委員會監管社會資本所有者掠奪開發景區的成本；二是社會資本所有者隱藏其經營業績的成本；三是景區管理委員會了解景區經營情況的成本。同時也存在景區資源被掠奪開發的可能性。
3.F模式
這種治理模式本質上也是一種固定合約，但是此時固定合約的特點是由旅游景區管理委員會提供基礎性項目。此時我們發現旅游景區管理委員會具有減少提供良好基礎設施的投機傾向，因為其凈收益同其投資成反比，即W越大其凈收益越小，而其獲取的總收入固定。而對經營性項目所有者來說，固然可以通過同旅游景區管理委員會來簽訂嚴格的、面面具到的合約，來要求旅游景區提供良好的基礎設施，但現實中人具有有限理性，要簽訂這樣的一個合約是不可能的，即使能實現，交易成本將是非常高的；另一面在合約簽訂后經營性項目的所有者要通過各種手段來監督旅游景區管理委員會執行合約，也需要高額的交易成本，而經營性項目所有者的凈收入又同交易成本H成反比，因此，達成面面俱到合同不可能，完全的監督也不可能，旅游景區管理委員會的投機傾向也就不可避免，整個基礎性項目的供給檔次必然下降。由于無法得到良好的基礎性項目供給的保證，最終社會資本所有者必定削弱其對經營性項目的專用性投資，這樣就演化為整個旅游景區的檔次降低、管理水平和服務質量下降。
4.G模式
這種治理模式本質上也是一種分成合約，此時分成合約的特點是旅游景區經營開發的雙方都因對方的努力而獲利，雙方都不承擔對方的努力成本，結果必定扭曲交易雙方的邊際行為。從旅游景區管理委員會角度來看，一方面加大對基礎性項目的投入可以使經營性項目總體盈利情況更好，通過分成能為自己帶來更大化的收入，但是另一方面其投入的加大又使其凈收益下降，即W增大，凈收益減少，因此必定產生邊際上的扭曲，因為投入增大帶來的收益部分被經營項目的所有者獲取，而投入增大帶來的成本必定都由自己來承擔，結果旅游景區基礎性項目經營開發的投入的必定不足；從經營性項目所有者的角度來看，問題相同，由于其經營性收入有一部分必須以分成的方式提供給旅游景區管理委員會，而投資成本由自己全部承擔，因此其專用性投資熱情必定削弱。當然經營性項目所有者與景區管理委員雙方可以達成嚴格合約規定對方行為，再監督對方履行合約的行為，但是所有這些都存在交易成本，簽訂和監督合約越嚴格，這種費用越大，對雙方的凈收入帶來損失越多。因此，在這種治理模式下，理論上可以通過對雙方嚴格監督實現旅游景區資源的最大化利用，但是實際上監督越嚴格交易成本越大，雙方凈收益減少，因此實際上不可行，最終結果是雙方的邊際行為嚴重扭曲，對旅游景區的投資都不足，導致旅游景區的旅游資源非最大化利用。
五、簡要結論及政策建議
綜上所述，我們得出以下結論：其一，對旅游景區經營性項目，在當前國情下，最佳治理模式是授權某一社會資本所有者長期壟斷經營，但是必須解決基礎性項目供給問題，才能保證經營性項目的高檔次和高質量。其二，在旅游景區經營性項目由某一社會資本所有者長期壟斷經營的前提下，旅游景區整體治理模式的最佳選擇是由旅游景區經營性項目所有者來統一經營整個旅游景區，即前文的D模式。但是在運用D模式時，存在旅游景區被掠奪開發的可能性。
根據研究結論，提出以下政策建議：
第一，旅游景區的開發經營應加快引入社會資本，實施旅游景區的轉讓經營，促進旅游景區整體檔次的提高。
第二，由于旅游景區的旅游資源具有社會公共性、公眾性和全民性的特點，必須解決旅游景區轉讓經營后社會福利損失和環境破壞問題。解決這個問題的途徑是通過公開、公平招標的方式進行旅游景經營權轉讓。只要標人可以平等競爭，壟斷經營權轉讓并不會造成社會福利的損失[11]。
第三，由于旅游景區資源具有不可再生性，實行旅游景區整體轉讓經營必須防止經營者的掠奪性開發。解決這一問題，可以通過旅游景區管理委員會的監管，但是這種監管存在交易成本，根據新制度經濟學的基本原理，降低交易成本的根本途徑在于建立健全各種法律法規制度，降低人們的投機傾向[12]。因此政府應完善關于旅游景區保護的立法，加強執法力度。
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二、旅游景區-社區和諧發展的思路構建
1.在旅游景區-社區的構建過程中落實經濟補償制度
在旅游景區開發過程中,必須切實從社區的利益出發,從百姓的實惠出發,因此在考慮經濟收益方面,就應當不能忽視那些雖然沒有投身于旅游景區開發但卻客觀地受到旅游景區開發所影響的社區百姓,充分維護這些社區百姓的經濟利益,通過經濟補償的嚴格落實,進一步加強百姓們對旅游景區開發的滿意程度,以此來深入推動旅游景區的開發力度和群眾基礎。
2.在旅游景區-社區的構建過程中落實征地補償制度
在旅游景區開發過程中,可以考慮城鎮居民低保等相關做法,以此來參照制定社區百姓的低保門檻,并按照這一指標來進行合理的換算,從而確定出合適的征地補償費用和征地補償制度,從而保證社區百姓能夠在旅游景區開發過程中和旅游景區開發后的基本生活水平。尤其是可以考慮將原集體所有的旅游景區內的山川田地等通過股份折算等方式來交給旅游景區的相關部門或單位進行經營,而社區百姓則可以憑自己持有的股份每年獲得一定比例的分紅,從而進一步確保社區百姓們的經濟利益。
3.在旅游景區-社區的構建過程中落實法律保障機制
在旅游景區開發過程中,由于社區百姓的力量比較薄弱,必須以法律的形式對他們的合理利益加以保障?，F有旅游方面的相關法規中并沒有關于社區參與的內容,應對社區參與做出相應的規定,將社區參與的權利內化到旅游規劃的各個環節,使社區參與的權利合法化、具體化。
4.在旅游景區-社區的構建過程中落實經營準入機制
在旅游景區開發過程中,應當積極開展經營準入機制,通過各種途徑努力吸納更多的社區百姓成為旅游區員工并獲得薪金。另外,未安排工作的村民通過兜售土特產品及手工藝商品獲得經營收入,旅游區附近村民家庭通過經營農家樂項目獲得營業收入。
5.在旅游景區-社區的構建過程中落實社區協調管理機制
在旅游景區開發過程中,通過建立社區管理委員會、社區會議、管理小組等方式來實現全體百姓參加,共同對社區事務進行決策通過制定制度、規范等規范社區百姓的參與行為,使社區百姓的參與有序進行;代表廣大社區百姓的利益,與地方政府、開發商協商相關事宜,保障社區百姓的利益,凝聚社區百姓的力量。
6.在旅游景區-社區的構建過程中落實行政監督與收入分配機制
一、明晰產權，確定監督管理主體的責權利
完善旅游景區管理體制的第一項工作就在于產權的明晰。具體來說，就是要進一步明確旅游景區的管理、經營與監督主體，將各自的責權利范圍劃分清楚。旅游景區的管理主體需要明確，不能同時將監管旅游景區的權利賦予多個部門，解決多頭管理問題，避免發生相互推卸責任、爭權奪利的現象。
筆者認為，一是要成立旅游景區協調規劃管理局，它直屬國務院，避免建設部門繼續主持旅游景區的管理、監督，其他部門也不能參與管理景區；各省也要成立地方級的協調規劃管理局，對當地旅游景區的經營事務進行管理；二是明確旅游景區的真實屬性，被定性成風景名勝區的景區、公園等不能同時被稱作森林公園或自然保護區，也就是旅游景區務必要確立身份，由協調規劃管理局全權負責落實管理、監督等事務；三是協調規劃管理局按照旅游景區的實際情況選擇經營主體并授權；在保證投入足夠的資金保護旅游景區資源的前提下，經營者擁有對旅游景區的收益權，且經營者擁有旅游景區內的經營性項目，享有相關權利；協調規劃管理局要負責依據法律法規管理并監督旅游景區的經營情況。
二、管制票價，統一旅游景區票價制定標準
旅游景區具備讓當代人享受服務的社會價值，這決定了它的公益性質。近年以來，很多旅游景區的門票價格快速上漲，為預防經營者通過其壟斷地位謀取超額的壟斷利潤，務必要加強對旅游景區門票價格的管制。
一方面，通過管制門票價格確保旅游景區讓公眾享受普遍，政府部門可采取低定價、優惠甚至免費等方式鼓勵更多游客進入旅游景區，把旅游變成一種經常性的國民社會活動，在發展旅游產業的同時提高社會總體福利；另一方面，通過管制門票價格弱化對旅游景區所在地政府的經濟激勵，這對經營者更新旅游景區經營理念、拓展旅游服務領域等有利，從而為游客提供更優質的、更多樣化的服務，避免過度開發和使用旅游景區。在管制旅游景區門票價格的過程中要遵循分類管理原則，統一制定旅游景區門票價格的標準，嚴格實施門票價格聽證會制度，使門票價格逐漸趨于合理化。
三、協調統一，促進景區與地方發展的同步
要積極探索一套適合旅游景區所在地居民參與的管理體制，及時解決居民參與旅游景區發展的決策及利益分配問題，注重協調和統一各個利益主體之間的關系，主要是整合開發商、景區居民、地方政府這三方利益關系，且在協調統一環節要更強調當地群眾的利益。該整合廣泛涉及各利益主體之間的關系問題，特別是要協調旅游景區開發商與地方政府、景區居民與地方政府、景區開發商與景區居民以及各個政府部門之間的多角度、多層次利益主體關系。在建設和發展旅游景區的過程中還要重視通過各種渠道鼓勵、吸納景區居民積極參與旅游從業及管理工作，采取優先安排就業、積極培養并啟用當地人進入到管理層、完善居民參股經營的股份公司的建立、允許居民在規范管理中自主經營等政策，使旅游景區協調規劃管理局能與當地的居民融為一體，將居民參與旅游業管理及發展的主動性、積極性充分調動起來，最大限度預防當地居民用破壞環境為代價換取經濟發展。
四、完善法律法規體系，真正做到有法可依
從發展旅游景區的管理支撐體制來看，針對旅游景區管理研究制定配套的、完善的法律法規體系是完善景區管理體制、發展整個旅游業的重要一環。由于旅行社已經有《導游人員管理條例》、《旅行社管理條例》這兩部行政法規，所以行政主管部門能有效實行對旅行社的市場化管理。相對而言，在管理旅游景區時卻面臨著短腿現象。要想在既有基礎之上完善旅游景區管理體制，就務必要明確行業主管部門對旅游景區的管理職責，使管理工作有法可依。
旅游景區行政管理是旅游行政管理的一個重要內容，它直接關系到旅游景區的可持續發展。根據公共行政管理和旅游行政管理的基本理論觀點，旅游景區行政管理可以初步理解為：從中央到地方的各級人民政府，通過其授權的相關旅游職能機構，依據國家有關政策法規、方針、遵循旅游景區自身的發展規律和特點，對本國、本地區的旅游景區進行總體管理和綜合調控的過程。簡言之，就是旅游行政部門對旅游景區的總體管理。
張聽竹對風景名勝區的政府規制研究中指出，應取消地方政府對公共資源類景區的直接管理，使旅游景區變成一個小級別的行政單位，把資源保護的職能內生化，將旅游景區的所有權、管理權、經營權、收費權一體化，而劉秉升卻認為旅游景區作為旅游經營單位，從事企業化經營，政府在這個過程中應加強管理的力度，尤其是法制管理、規劃管理及技術管理。張凌云認為當前我國旅游景區實行行政事業性管理必須采取市場化的經營方式，推行企業化管理。張吉林在研究我國西部旅游景區管理模式時認為采用特許經營權委托的方式可能更有利于政府和企業目標的實現。
旅游景區資源特征分析
（一）景區資源壟斷性特征
旅游景區位置的獨特性、資源特點的唯一性、景區資產的不可分割性、游客觀光體驗的差異性，決定了景區的不可替代性和自然壟斷性。這種自然壟斷性意味著對景區經營者收費必須實施經濟管制，否則，景區經營者可能濫用其壟斷地位，為獲取壟斷利潤而制定較高價格，從而損害公眾利益的實現。
（二）景區資源公共物品特征
經濟學研究表明，公共物品在不具有排它性的同時，根據其有無競爭性又可分為純公共物品和準公共物品。準公共物品一個非常重要的特點就是具有“擁擠性”，即公有資源消費者的數目從零增加到某一個可能大的正數，即擁擠點時，公有資源消費就顯得十分擁擠。在沒有超過擁擠點的范圍內，可以增加額外的消費而不會產生競爭，即每增加一個消費者的邊際成本為零；當超過擁擠點之后，增加更多的消費者將減少所有消費者的效用，增加額外消費者的邊際成本趨于無窮大。按照以上理論，風景名勝資源無疑屬于準公共物品。
（三）景區資源外部性特征
景區資源外部性表現為旅游者的消費不僅可以給景區帶來收益，而且景區所在地居民也都能從中獲利。因為旅游產品不僅可以給游客帶來休閑和娛樂，提高所在地區的環境質量而且帶動了當地的基礎設施建設，提高了當地的知名度，增加了就業機會與隱性收入，從而提高了當地的整體社會福利，旅游地整體形象的推廣能大大促進當地旅游業的發展，會使旅游目的地的企業從形象推廣中獲得收益。
（四）景區資源信息不對稱性
信息不對稱性是指經濟效益的雙方對商品價格與質量的有關信息了解程度不一致。在選擇出行旅游時，旅游目的地對旅游者來說是一個陌生的對象，旅游者在獲得關于產品的信息方面處于劣勢，旅游產品的提供者與需求者顯然在信息方面存在著嚴重的信息不對稱。信息不對稱會導致市場競爭秩序的紊亂，甚至會出現“劣品驅逐良品”的現象。景區資源只有通過政府正確信息的才能實現資源合理利用及社會公平。
基于委托理論的旅游景區行政管理模式
（一）委托理論概述
委托理論是過去30多年里契約理論最重要的發展之一。它是20世紀60年代末70年代初一些經濟學家通過深入研究企業內部信息不對稱和激勵問題發展起來的。委托理論的中心任務是研究在利益相沖突和信息不對稱的環境下，委托人如何設計最優契約激勵人。委托關系也廣泛地存在于旅游業中,但是在旅游業中的研究和應用卻幾乎空白。
委托關系是隨著生產力大發展和規模化大生產的出現而產生的。其原因一方面是生產力發展使得分工進一步細化，權利的所有者由于知識、能力和精力的原因不能行使所有的權利了；另一方面專業化分工產生了一大批具有專業知識的人，他們有精力、有能力行使好被委托的權利。實際上不管是經濟領域還是社會領域都普遍存在委托關系。為了使人的行為符合委托人的效用函數，委托人一方面對其人進行激勵；另一方面充分發揮“經理人市場”的監督作用。
（二）委托管理模式
如果說公共型景區資源特征是旅游行政管理委托模式的必要性，那么旅游景區企業作為自主經營、自負盈虧、獨立核算和承擔民事義務的企業則有權利根據自己的實際以最小的投入獲得最大的產出。依據委托理論，旅游景區資源行政管理過程中就產生了一系列的委托關系（如圖1）。
旅游景區實施委托模式的建議
（一）完善相關法律法規
目前，國家所頒布的有關旅游區（點）經營管理上的主要法律文件有《中華人民共和國文物保護法》、《風景名勝區管理暫行條例》以及《旅游景區（點）的質量等級規劃與評定》等。這些規定在一定程度上規范了旅游景區（點）的經營，促進了環境與資源的保護。但是，也應看到，隨著旅游業的發展，旅游景區在旅游業中的地位、作用已經不可同日而語，其所面臨的制約性因素也相繼發生了變化，一些條例在立法的高度和操作性上都已無法適應旅游業發展的需要。
此外，有很多是以“暫行條例”、“暫行規定”、“暫行辦法”等形式存在。這種法律的不成熟和不穩定大大削弱了旅游法律的權威性，使其對旅游活動的管理、規范、指導和保障作用等功能被大大削弱。因此，旅游行政管理部門在對現有的旅游法規、規章進行完善的基礎上，對不同歸口管理單位的法律法規進行整合至關重要；同時，應加強旅游行政執法的力度，統一處理旅游違法行為；此外，還可借鑒國際旅游發達國家的旅游立法經驗，促進旅游法制建設的現代化和國際化進程。
（二）合理規劃旅游景區
目前，在旅游景區的經營過程中，由于旅游資源大多屬于公共資源，大部分經營者、管理者都只追求其經濟利益，規劃缺乏長遠性，過度開發、先開發后治理的現象普遍存在。這就要求有關部門摒棄以往的資源導向的開發戰略，轉向創新規劃開發。創新規劃開發即景區必須面向市場、適應市場、對內部資源進行篩選加工。因此，國家相關旅游行政部門特別是各地方政府旅游局首先應對旅游規劃工作給予足夠的重視。其次在規劃編制單位由旅游行政部門向社會公開招標，規劃編制完成后力求認真實施，使其在開發經營景區的過程中注重景區的長遠發展，加強對景區資源的長遠保護，將短期利益和長期利益結合起來，以實現旅游景區的可持續發展。此外，在景區的開發經營過程中要顧及到周圍社區的發展，實現共贏局面。（三）景區所有權與經營權相分離
景區景點多頭管理是我國目前旅游景區發展過程中面臨的一大頑疾，而其中最令人關注的就是旅游景區的所有權和經營權問題。因此，政府作為國家的最高管理者應該繼續推行產權制度改革，不僅要實現政企分開，把一部分職能轉讓給有能力、有責任的企業和承包商，從宏觀上給予企業一定的指導；而且政府應根據景區資源隸屬不同的行政管理主體的現狀，基于委托理論，把旅游行政管理部門應該作為國家旅游資源歸口管理的唯一法人，集中行使景區的行政管理權，原有歸口部門對其行為進行監督管理和委托管理。這樣一來，旅游管理部門就有了明確的權限和職能，企業有了明確的責任，激發了企業的積極性和熱情。
（四）改善景區投資環境以擴寬資金來源
雖然近年來地方政府越來越重視旅游業的發展，相繼投入了大量資金，但是單靠政府單方面的投入是遠遠不夠的，致使許多景區景點的開發項目得不到資金支持。因此，積極營造良好的投資環境，吸引和引導投資成為擺在地方旅游管理部門眼前的迫切問題。首先，要積極促成平等競爭的市場環境。由于中國旅游企業以中小型為主，因此個體私營經濟在發展旅游業、完善旅游各個領域供給方面具有特殊意義。但是目前大多自有資本運作時，不能享受外資企業所得稅方面的優惠政策。此外，在費改稅之后，部分收費項目模糊，因企業而定，在這種情況下旅游企業通常要承擔比其他企業重的費用負擔。部分地區的相關部門巧立名目，對景區內的企業亂攤派，這就需要旅游主管部門對亂收費現象予以制止，提高企業投資的積極性，增加企業投資的信心。其次，增大銀行貸款力度。旅游管理機構應該本著發展旅游業的目的對旅游項目進行細化財務分析，做可行性研究和宣傳，以贏得銀行的信任和支持，努力增大銀行的貸款規模；再次，采用景區資源歸口管理單位、企業和當地社區各出一部分資金的辦法成立旅游發展專項基金，由旅游管理部門負責基金的具體運作，景區資源歸口管理單位、企業和當地社區給予一定的監督以保證資金的實際用途。
（五）注重交叉地帶景區的開發與管理
目前，處在交叉地帶的許多景區景點，由于在行政劃分上同時屬于多個地區管理，導致出現了實際上的無人管理，或只從自己受益的角度規劃與開發，注重局部利益，沒有形成大旅游的觀念。鑒于全國都存在許多處在交叉地帶的旅游資源，建議在這些區域打破行政界限成立高于行政劃分之上的專門的旅游發展組織，負責交叉地帶旅游資源的規劃與開發，地方不再對其進行直接管理，而是托管形式。該組織直屬上一級旅游局并對其負責，但在景區的規劃與開發過程中地方各級相關部門要給予一定的配合和支持，爭取發揮特有資源的優勢，實現帕累托最優的共贏局面。
（六）加強景區人力資源開發與管理
雖然目前旅游從業人員日漸增多，但其從業人員整體素質水平層次不齊。根據《中國旅游業發展“十五”計劃和2015年、2020年遠景目標綱要》要求，首先制訂旅游人才建設整體規劃。其次，從委托理論出發，對旅游從業人員進行指定地點的集中培訓，提升區域整體服務質量。此外，加強對旅游教育的管理，包括控制和調整旅游教育整體結構；強化旅游人才素質教育；加強旅游學科和課程建設等。
參考文獻：
一、海南生態旅游景區管理現狀分析
（一）過度開發問題突出
海南屬于海島型省份，其中涉及到的景區范圍廣，生態系統建設很是關鍵。所謂的生態系統就是一定區域內生物與生物間、生物與環境所形成的穩定結構，該結構體屬于一個重要的自然體系。然而，海南生態旅游景區相對脆弱，景區環境極易受到影響，這些重要的生態資源大都是易損性的資源。新時期，海南生態旅游開發工作不斷深入，為海南經濟發展注入了活力，但是也帶來了嚴重的自然環境問題，使得生態系統、生態環境與生物多樣性等形成嚴重的破壞。但是，從海南生態旅游景區管理的現狀來看，了解到當地的旅游資源過度開發問題較為突出，紅樹林、珊瑚礁被破壞嚴重，致使生態環境受到嚴重危害。此外，海防林破壞也非常嚴重，此海防林能起到躲避臺風干擾的目的，一旦遭到破壞，會導致整個海岸的安全系數降低。
（二）景區容量問題被忽視
海南生態旅游景區的范圍有限，景區的容量與承載能力也有限，對于重點保護區，必須禁止過多的旅游者進入到景區內。在海南地區，天涯海角屬于重點景點，伴隨著國家實力的不斷增強，國際影響力在不斷增強，游客數量大大增加，特別是在旅游旺季，景區內人山人海，過多的人員會超出景區原可容納的人數，成為當前的一項突出性問題。
（三）景區管理不夠科學
從目前海南生態旅游景區管理情況來看，景區管理不夠科學，常常會為了獲得更高的經濟效益而盲目的進行生態管理。海南地區擁有豐富的旅游資源，如紅樹林、珊瑚礁、火山口、熱帶雨林等，都是當地的標志性景區，但是生態景區管理不科學問題仍舊存在，制約著生態旅游景區管理的實效性。
二、海南生態旅游景區管理措施
（一）運用多元化宣傳渠道，強化對景區管理的宣傳
現如今，人們生活水平在不斷提高，人們的物質生活已經得到滿足，更加重視對精神的追求，尤其是旅游經濟，進而諸多旅游景區被不斷建立。為提升人們的環保意識，保護景區的生態資源與景區環境，前期應運用多元化方式來實現對環保重要性、科學發展觀等知識點的宣傳，能讓人們通過多種渠道獲取相關的信息，是提升生態旅游景區管理水平的重要途徑。為達到理想的宣傳效果，可將生態旅游知識點制作成宣韃幔也可通過電視臺、微信、網站、微博等平臺實現宣傳的效果，是開展精確管理工作的重要前提。景區負責人應將環境惡化表象、過度開發行為等利用圖片、視頻等形式進行展現，能及時將相關的網頁、視頻等分享到群內，呼吁全民開展景區保護，定能起到良好的宣傳效果。
（二）禁止景區過度開發行為，強化對生態景區的保護
為全面推進海南生態旅游景區建設，應重視景區管理，規范與約束旅游者的行為，要求其必須堅持科學發展觀，遵循可持續發展戰略，以實現對生態環境與自然資源的保護。旅游開發者應具備足夠的公德意識，不可單純為了獲取經濟利益而對森林資源濫砍亂伐，容易發生盲目開采與過度開發行為，會對現代海南生態旅游行業的發展形成制約。此外，開發者應遵循以人為本的原則，注重人、經濟與自然的和諧發展，將可持續發展理念滲透到生態景區建設與管理體系之中，利于從中獲取足夠的投資效益。與此同時，為實現對景區環境的保護，開發者應在景區內設置警示語與條幅，選擇警示性標語來提醒游客來保護環境，還可在景區內安裝監控攝像頭，旨在監視游客的一舉一動，能適度緩解景區內垃圾亂丟、亂扔的現象，進而可提高生態旅游景區的運行效率。另外，在旅游景區中應建設大面積的公共綠地，還要重視給排水系統建設，準備好垃圾與污水處理等設施。
（三）實現海南生態經濟的轉型，促進經濟的進一步發展
為從長遠角度出發，還要實現海南省生態經濟的完美轉型，利用好當地的自然資源與環境優勢，全面推進旅游景區管理工作，在旅游滲透一定的生態元素，以求獲得更好景區管理效果。為凸顯生態經濟運行的價值與影響力，還要將生態元素與扶貧思想相結合，對多種旅游產品進行改造與轉型，能促進旅游業的進一步發展。新時期，海南生態旅游經濟的轉型，應強調生態經濟、社會與環境三大效益的相結合，進而達到可持續性目標，利于將經營模式由粗放型向集約型轉變，利于實現生態旅游經濟的可持續發展。
旅游景區直接面向旅游者，主要通過為旅游者提供旅游產品，使旅游者獲得不同方面的滿足，面對不同消費需求、消費偏好、消費能力的旅游者，景區必須在依托自身物質性旅游資源的基礎上，甚至是在物質性旅游資源匱乏的情況下，制定發展戰略，找準市場定位，開發差異化產品，選擇適宜的營銷策劃手段，為旅游者提供周到、細致的服務。因此，旅游景區需要有一支合格的專業化隊伍，人力資源的開發與管理自然也就成為景區資源開發與管理的關鍵性工作。
據統計，截至2011年底，我國共有各種景區20976個，其中A級景區5573家，全國各等級旅游景區中，發展數量出現兩極分化，5A、1A 級旅游景區總量偏少，2A、3A、4A 級旅游景區是我國 A 級旅游景區的接待主體。5A 級旅游景區130 家，占 A 級旅游景區 2.33%；4A 級旅游景區 1814 家，占 A級旅游景區 32.55%；3A 級旅游景區 1840 家，占 A 級旅游景區33.02%；2A 級旅游景區 1661 家，占 A 級旅游景區 29.80%、1A級旅游景區 128 家，占 A 級旅游景區 2.27%。每個景區的從業人員從幾十人到幾千人不等。同時，各地每年還在不斷開發一些新的旅游景區，數量上已經具有相當可觀的規模，但不同景區的市場吸引力、社會評價和盈利狀況等卻存在很大差異。除了旅游資源自身硬件因素外，景區從業人員的素質是導致差異產生的重要原因。2011 年全國旅游景區接待游客規模和綜合營業收入增長均超過20%，增速明顯高于同期全國星級飯店和旅行社行業，旅游景區的主體地位進一步增強。
二 我國旅游景區人力資源管理存在的問題
總體來看，目前我國旅游景區在人力資源管理方面取得了一定的成績，涌現出了一批經營業績好、社會評價高、員工滿意度高的A 級旅游景區和精品旅游景區，但在發展過程中也普遍存在以下
問題。
1.景區高素質專業人才缺乏
A級旅游景區人員學歷層次平均水平總體較高，大專、本科及研究生以上人員占57.2%，但各旅游景區差別很大，部分新開發旅游景區的員工學歷水平很低，甚至直接用當地的老百姓從事景區相關工作。管理人員平均學歷層次較高，高層管理人員中60%為本科以上學歷，中層管理人員中近60%為大專以上學歷，但各旅游景區差別很大，部分旅游景區管理人員中擁有本科學歷的比重極低。大量新的旅游景區不斷的建成為相關人才提供了大量的就業崗位，但從業人員的素質參差不齊，服務水平相差較大。直接接觸旅游者的一線工作人員進入門檻低、待遇低、流動性大，服務技能和職業態度相應也差，形成惡性循環，而他們的服務在很大程度上影響旅游者對景區的滿意度。同時，景區的產品開發、包裝策劃、營銷推廣等工作需要具有較高綜合素質的人才能勝任，但是目前這類人才比較稀缺。許多景區在產品開發上跟風模仿，產品嚴重雷同，或者做淺層開發，以噱頭賺眼球，或者形象定位模糊，盲目推廣，這些情況都反映出景區缺乏了解旅游景區運作、旅游市場發展規律以及旅游消費者心理的專業人才。
2.人力資源開發投入不足
不少景區在硬件的開發建設上往往投資較大，但在軟件開發上，特別是人力資源的開發上卻顯得保守。視“人力資源”為“成本”的觀念還比較嚴重，通過人力資源的開發所獲得的收益具有一定的無形性，也在無形當中影響了管理者對人力資源開發本身的價值判斷。因此，花費在儲備培養高素質專業人才、對員工進行系統性培訓、提高員工福利待遇等方面的資金往往不高。景區管理者“有錢就有人”的思維方式制約了景區自身從業隊伍的建設和提高，必然影響景區的可持續發展。
3.管理理念和管理方式相對落后
在我國大多數的旅游景區，人事管理采用的仍然是傳統的模式，很多景區沒有把人力資源的開發與管理放在應有的高度。不少景區在選人、用人、育人、留人等各個環節缺少自主性，一些新興的旅游景區和改制為企業的旅游景區雖然在人力資源管理方面有了較大的自主性，但受制于管理者自身的局限，往往管理方式單一，缺乏科學性和系統性的規劃。尤其是在一些規模較小、位置偏遠的景區，旅游產品設計單一，經營模式固化，從業人員數量少，專業人才又不愿意到這樣的景區工作，導致管理的隨意性較大，景區內部員工配置不到位，直接影響到游客游覽的效果。
三 人力資源管理對景區發展的作用
做好人力資源管理工作，對旅游景區的發展有重要作用，可以使景區規范、有序、可持續發展。具體來說有以下幾個方面的作用。
1.能夠幫助景區決策層更好的做出決策
人是景區發展最為重要的、活的、第一資源，只有管理好了“人”這一資源，決策層才算抓住了管理的要義、綱領，綱舉才能目張。景區的其他各項工作都能夠因為人力資源管理工作的科學開展而邁上新的臺階，決策層才不會因為人力資源的困境而在產品開發、包裝策劃、營銷推廣等問題上捉襟見肘。
2.幫助人力資源管理部門對員工進行優化配置
人力資源管理工作的大部分具體執行工作都要依靠人力資源部門來完成，這是人力資源部門的本職工作。景區人力資源部們通過對自身職責的正確行使，變被動為主動，通過制定科學、合理、有效的人力資源管理政策、制度，為景區決策提供有效信息。
3.幫助一般管理者開發團隊
景區中的基層管理者也要承擔一部分人力資源管理工作，任何管理者都不可能是一個“萬能使者”，更多的應該是承擔指揮、激勵、協調等工作。他不僅僅需要有效地完成業務工作，更需要了解員工特點，培訓員工，挖掘員工潛能，建立和諧的團隊關系，以避免人心渙散、工作懈怠的局面，使全體員工步調一致，圍繞景區目標共同工作。
4.幫助普通員工進行職業生涯規劃
景區員工都想掌握自己的命運，但自己適合做什么、景區的目標、價值觀念是什么、崗位職責是什么、自己如何有效地融入景區中、結合景區目標如何開發自己的潛能、發揮自己的能力、如何設計自己將來的發展等，這是每個員工十分關心，而又深感困惑的問題，有效的人力資源管理能為每位員工提供切實可行的幫助。
四 旅游景區人力資源管理策略
由于旅游景區自身的特點，旅游景區與其他組織的人力資源管理工作相比，既有共性也有自己的個性，概括起來，在旅游景區人力資源管理工作中，可以采取以下策略：
1.旅游景區要不斷進行系統優化
系統優化是指景區人力資源系統經過組織、協調、運行、控制，使其達到最大的優化配置。所有的人力資源管理工作都應該經過周密的成本收益分析。實現這一原則必須建立在景區組織結構設計合理的基礎上，然后對各個職能部門配備數量、質量合適的工作人員，通過健全的組織管理制度和運行規范，保證各項工作有序開展，同時加強部門與部門、層級與層級之間的信息交流與反饋，促進各類資源在景區內的共享，最大限度減少景區由于人為原因造成的內耗，更好的做到人盡其才、才盡其用。
2.對員工加強激勵
對員工從物質方面和精神方面進行適當的鼓勵，員工在被激勵的情況下，能夠產生比平時更大的積極性，提高工作效率，增強對組織的認同感和歸屬感，同時增強了員工對景區的忠誠度。因此可采用物質激勵或者精神激勵。但每個員工因自身情況存在明顯差異，因此需要充分了解每個員工的特點和需要，結合景區的實際情況，采取有針對性的激勵措施。同時要注意激勵的公平性、及時性，使員工能夠及時了解景區弘揚什么、抑制什么，以矯正自己的行為。另外，管理人員要輕許諾、重承諾，以維護員工對組織的信任。
3.景區人力資源要在競爭中加強合作
景區在選擇錄用員工時，應該根據景區需要聘用人才，充分體現競爭的公平性，在日常工作中，由于景區經營本身不斷需要新的創意和更完善的工作，也要采取一定的管理方式，調動員工的競爭意識，使組織有生機和活力。但競爭是良性的，在競爭中雙方或多方都應受益。同時，競爭中有合作，由于人力資源個體差異化，景區員工在知識、能力、氣質、性格、愛好、年齡等存在差異，應揚長避短，各盡所長，互補增值。
4.采取多種形式培訓一線服務員工
培訓有見效快、針對性強、形式靈活、時間短以及易于控制等優點，景區與住宿業及餐飲業相比是很特殊的，因為面積大，各種經營單位或個人分散，很難進行現場管理，而要提高服務質量，樹立和保持良好形象，關鍵在于建設一支訓練有素、工作負責的員工隊伍。鑒于我國景區一線從事各種服務的人力資源質量現狀，加強對一線員工的培訓是必須重視的環節。
5.發揮資源優勢，低成本獲得智力資本
有些景區在人才稀缺，地理區位和經濟條件劣勢并存的大環境下，通過勞動力市場常規渠道吸引人才是不現實的，但可以在方法上進行創新。景區內部人員可以通過與人才們接觸的方式提高自己。譬如，提供掛職鍛煉崗位、類似支持西部的人才計劃、大專院校實習基地建設、院?；蚩蒲袉挝谎芯咳藛T調研基地建設等方式，吸收先進的經營管理理念和方法。通過提供方便交換智力資本，提高景區內部的人力資源質量。這種方式成本低，效益顯著，而且對景區也具有宣傳作用。
6.打破地域限制，完善用人機制
合理招人、選人、用人、育人、留人是景區的重要課題，需要從體制上給予保證。在招人、選人、用人時，那種從上而下的委派方式必須改變。對一些重要崗位的人選，應該從下向上民主選舉產生。不管范圍多大，在選人的程序上首先要科學。
一、引言
隨著中國經濟的快速發展，旅游消費占據中國家庭的消費比例正在快速攀升。如何維持和增強景區的競爭力，景區管理成為重要的手段。旅游景區管理，指景區的管理者通過合理的組織人力、物力、財力，高效率的實現預定管理目標的過程。旅游景區管理包含風景區日常經營與管理、人力資源管理、風景區財務管理、風景區旅游信息管理等多個部分，任何一個管理部分出現問題將會影響風景區的整體競爭力。這些年，我國對景區的管理雖然積累了部分經驗，但也暴露出了一些問題，制約著景區的競爭力的提升。
二、旅游景區管理中出現的主要問題和原因
（一）機制落后、條塊分割
景區有多個上級管理部門，比如：旅游局，隸屬旅游部門，負責景區開發、設施建設、酒店評級等；文物局，隸屬文化部門，負責景區文物和博物館業務管理，也負責世界文化遺產保護和管理的監督工作；風景管理局，隸屬城建部門，負責編制旅游景區總體規劃、投資計劃、招商引資；地方政府，負責景區的治安、村鎮管理、票務管理工作。如此多的管理部門，獨立看職責明確、分工合作，但事實上其管理對象都是同一個景區，實際操作中經常出現管理職責相互重疊、管理效率缺失，甚至管理部門之間相互推諉的現象。景區管理的條塊分割也導致政府機關的官僚作風顯現。在經營推銷景區時，不主動打響旅游宣傳；在經濟收支上，實行事業單位經營，不對景區進行經濟扶持，要求景區自負盈虧，卻要其承擔地方經濟支柱的職責；在組織人事上，機構臃腫，人浮于事。
（二）經濟效益第一、缺乏可持續發展觀念
一些地方政府將旅游景區開發作為拉動地方經濟的杠桿，賦予旅游景區“地方經濟支柱”的錯誤定位。旅游景區的開發潛力被無限挖掘，但景區的保護卻被放在一旁，政府一味強調對景區開發帶來的巨大利潤，甚至不惜犧牲旅游景區品牌和口碑去換取經濟效益。黃山門票十年來上漲三次，旺季價格由以前的80元上漲到230元。山東曲阜的孔廟、孔府和孔林，平均每年接待游客量已經高達100萬人次，每年的門票收入都穩定在1.5億元左右。而這些收入，全部上繳了地方財政，景區的保護和維護所需資金則要打報告申請。張家界因為武陵源景區嚴重違規建筑問題，影響“世界自然遺產”這個金字招牌，耗資3.45億元拆遷建筑物，損失的金額相當于1990年至2011年武陵源所有門票收入總和。
（三）忽視游客體驗
近來國內許多主題公園紛紛倒閉，對中國的旅游業造成的損失高達3000多億元。江蘇吳江的福祿貝爾主題公園耗資10億元，運營不到1年半宣布破產，投資上億的通身海南中華民族文化村開業8個月突然宣布倒閉。景區為什么失去了對游客的吸引力？景區管理中忽視游客體驗是導致景區倒閉的癥結。隨著旅游業的不斷發展，游客對景區的要求也隨之變高。游客期待在景區旅游過程中獲得“舒暢、開心”的旅游體驗。部分景區建設策劃、設計及施工粗糙，沒有打造出精品旅游產品，旅游管理中忽視游客體驗，便失去了在激烈競爭中生存的條件。
三、景區管理問題的對策
（一）建立旅游景區分類管理模式
事實上不同的景區應該采用相應不同的管理模式，以期達到最好的管理效果。首先應對景區資源的性質來分類：公益性質、非公益性質，然后建立相應地管理機制，如資金機制、管理機制、經營機制、監督機制等等，最后使管理手段和管理目標相匹配。例如，針對縣級以下的旅游景區，可放權讓企業經營，但針對省級以上的景區，尤其是世界遺產或國家級風景名勝區，應成立國家公園管理局，對景區專門管理。
我國旅游景區可分為三種管理模式：公益型、中間型、競爭型。公益型模式是指以可持續型發展為核心，適合于世界遺產、國家自然保護區、國家級風景名勝區。這類旅游景區為保護為主，在當地嚴格控制過度修建，并且由政府撥款對景點進行維護、嚴格管理。中間型模式適合具有科教性質但并存休閑旅游功能的景區。該類景區可以采用企業管理，同時引進其他資本參與開發，使景區發揮其公益性的同時進行經濟開發。競爭性模式適合人造景觀、具有競爭性的景區。該類景區的管理應以滿足游客旅游需求為目標，力爭在激烈的市場競爭中創造高利潤。
（二）嘗試建立體驗式經濟的景區管理
一個成功的旅游景區必須要讓游客獲得快樂的體驗，同時將景區的資源同景區環境和景區文化背景相統一。
1、長期規劃、總體掌控。應在旅游的全過程，即游客離開家門到旅游目的地中做到全程空間管理。運用多種行政手段，對旅游景區加強行政監督和處罰力度。對游客進行保護環境意識宣傳，培養有責任感的游客。
2、景區配套項目突出三大特征“差異性、參與性、挑戰性”。景區配套項目體現新鮮感、獨特性。如每3年對景區產品做一個更新，節日慶典表演保持30%的更新率。參與性體現在游客參與景區的項目設計和組合中，讓游客體驗到由自己參與而帶來的個性化產品。挑戰性是游客通過一些自我突破而體驗到的自豪感。
3、景區服務帶有親切感。導游或者當地的旅游服務者是帶給游客最深體會的源泉，他們可以向游客提供親切感和自豪感。例如馬爾代夫的導游，他們往往既像是節目的主持人一樣的風趣幽默，又像是普通游客一般自然親切，同時又具有導游的專業素養、有求必應。在和游客面對面的交流中，讓游客真實的感受到時時刻刻的快樂體驗。
（三）發展旅游景區電子商務
采用現代手段引入IT技術，發展旅游電子商務。在酒店訂票、景區宣傳、旅游景區聯盟、綜合服務中間商方面都起到了廣發的作用。使用電子商務可以滿足旅游者個性化需求，提高旅游自由度，同時根據游客的個人喜好和需求，設計旅游線路、逗留時間、住宿條件，使游客獲得旅游景區的最大優質服務，為景區獲得更多的利潤空間。
（四）建立景區品牌管理
品牌管理就是從品牌定位到品牌增值一系列活動的全部過程。在旅游市場中能夠生存，延長旅游景點的生命周期，最有效的方法就是建立自己的旅游景區品牌。美國迪士尼公園經百年而興隆昌盛，建立起了龐大的迪士尼旅游帝國，這就是一個很好的例子。景區管理應該以品牌為溝通工具，確保景區的品質和價值，在游客心中構建值得購買、確認其價值的形象，使游客在選擇同類型旅游景區時，排他性選擇自己的旅游產品。
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旅游景區經營權轉讓問題曾一度引發了社會各界的廣泛關注與研究，尤其成為旅游學術界、政府管理部門及旅游相關企業關注的焦點。筆者認為仍需對該問題做一關注與思考。旅游景區經營權轉讓比較復雜，轉讓的可行、必要與否，不僅涉及到其合法性的問題，而且涉及到資源、環境保護等一系列問題。因此，不乏出現贊成方（包括謹慎贊成者）及反對方，筆者則屬于謹慎贊成者一方。
一、旅游景區經營權轉讓的可行性分析
第一，就我國旅游景區資源的屬性而言，屬于準公共產品。景區資源產權與其他普通產權一樣具有排他性、有限性、行為性、可分解性與可交易性。這一屬性為旅游景區采取多種經營方式提供了更多的理論依據。
第二，需要明確旅游景區經營權的概念。界定旅游景區經營權概念是探討其能否轉讓的基礎。其概念界定中應明確以下幾點：旅游景區經營權只是所有權的一部分，是可以從所有權中分離出來的，經營權轉讓不等于所有權轉讓。這一概念的界定為景區所有權轉讓的可行性提供了理論基礎。
第三，轉讓不等于出賣。旅游景區經營權轉讓并非所謂的“賣山賣水”，賣“祖宗留下的基業”。需要明確的是，不論景區的特許經營權轉讓于何種經營者，旅游景區資源的所有權、管理權始終掌握在國家手里。這是典型的政府出資源、企業出資金的旅游投資模式，體現了國有資源與企業資本的較佳組合。
第四，旅游景區所有權、經營權、管理權的分離與合并是運作方式問題。將開發經營權與所有權分離，運用市場化手段予以轉讓，在合理的規制合同制約下，可以確保各方對所有權、監督保護權和收益權的權利與義務。旅游景區經營權轉讓是在市場經濟條件下使景區資源更好地實現其價值高效率運作的一種有效方式。
第五，景區所有權和經營權分離本身并不一定會造成景區資源的破壞。而遭遇破壞常常是認識不足、規劃不周、景區管理、政府部門監管不到位的結果，當然也不排除其他可能性。旅游景區經營權轉讓可以解決政府在旅游開發、資源保護過程中資金短缺的問題，減輕政府負擔，調動企業與政府的積極性，在某種程度上會為旅游資源的保護上贏得一定的財力、物力與時間。
第六，旅游景區經營權的轉讓，可以引進先進的管理理念，創新景區經營模式，克服以往出現的政企不分、政事不分的弊端，強化監管，搞活經營，促進地區經濟發展。
還需強調的是，并不是“經營權一分就靈”。從理論上講，旅游景區經營權可以轉讓，有其可行性，但并不意味著必須轉讓，其轉讓與否關鍵要分析哪種形式更有利于景區的協調發展、資源的優化配置與保護，有利于公眾社會福利最大化的實現。在實踐中要對一些保護性項目與經營性項目做一定的區別，適度引入特許經營權市場化，謹慎處理旅游景區經營權轉讓問題。一些反對者提出的問題也不無道理，在轉讓過程中應予以充分重視與避免。簡言之，旅游景區經營權轉讓與否，必須至少在以下三個標準的前提考量下做出：第一，能否實行嚴格的資源保護；第二，能否有效促進景區品味的提升；第三，能否真正使景區資源讓社會公眾享用。
二、旅游景區經營權轉讓中面臨及需解決的主要問題
旅游景區經營權轉讓無疑是景區發展過程中的重大改革，改革就難免會出現一些差錯，面臨一些阻力。換言之，雖然旅游景區經營權目前在我國不斷興起，部分景區嘗試成功，但在經營權轉讓熱的過程中，難免出現轉讓失敗的景區，如貴州馬嶺河峽谷、山東曲阜“三孔”、貴州鎮遠古城、山西喬家大院等。故需從這些失敗案例中分析失敗原因，總結出在旅游景區經營權轉讓過程中可能面臨與亟需規避和解決的主要問題。
（一）相關法規尚未健全
目前我國對旅游景區資源的產權、產權實現形式、景區管理體制、經營者權利與義務以及景區經營者轉讓各個環節的法律法規制度未作出明確界定。部分政策法規的出臺滯后于景區開發、經營、管理實踐，缺乏先導性。至今未出臺有關旅游景區經營權轉讓方面的專門法規，對旅游景區經營權轉讓方、受讓方、可整體或部分轉讓景區的類別以及對各方利益主體的法律地位、權責范圍、相互關系均未作出明確規定，難免會造成經營權轉讓過程中或多或少的不規范操作等行為，致使部分旅游景區經營權轉讓夭折，引發各方利益主體間的矛盾。
（二）國有資產易流失
國有資產流失是旅游景區經營權轉讓中比較嚴重的問題。由于旅游資源屬于無形資產，其通常具有的稀缺性、壟斷性等特征決定了其價值無法準確衡量，目前旅游景區經營權轉讓中價值評估環節還未形成統一標準，因此對旅游資源價值很難進行科學規范的評估。加之部分地方政府考慮到政績問題與經濟利益，在未作出合理性評估就急于將旅游景區經營權轉讓，在旅游景區經營權轉讓中低估旅游資源價值，廉價轉讓旅游景區經營權，對景區景點無償委托企業經營管理等，這些均易造成國有資產的流失，致使私營資本侵蝕國有資產，應引起高度重視。
（三）政府管理機構監管不當
旅游景區經營權實現轉讓，實現了旅游資源的市場配置，使政府管理部門角色發生轉換。但在實際轉讓過程中，政府監管往往會出現過死或過松兩個極端：一些政府及主管部門由于受傳統觀念的影響，雖然與經營者簽訂了合同，但仍堅持政府主導，只是名義上轉讓了經營權，企業缺少自主經營的積極性；一些政府及主管部門在轉讓之后存在“甩包袱”心理，對景區經營行為基本不聞不問，削弱對其宏觀調控與監督管理力度，造成管理缺位，導致企業出現粗放式經營，對景區造成嚴重的破壞性開發。
（四）企業短視行為極易造成資源破壞
企業經濟目的與資源保護間的矛盾不可忽視。部分企業在投資開發旅游資源時，更多的是考慮到經濟利益，所以再取得旅游景區經營權后，易出現短視行為，急于收回成本，無計劃、無限度地開發景區的資源而不注重保護，忽視環境效益與社會效益。一些企業由于經驗不足，在景區建設內開發與景區建設相不協調的項目，超負荷接待游客，忽視景區環境承載能力，最終致使景區資源嚴重破壞甚至流失，其損失不可估量且不能恢復。
三、旅游景區經營權轉讓的若干建議思考
（一）加強法制建設，將旅游景區經營權轉讓納入依法管理的軌道
實現旅游景區經營權的轉讓，必須以完善的法律法規作為保障。但目前我國關于這一方面的法律法規甚少。為了確保景區兩權、三權分離的改革能正常運轉，出臺針對性的法律法規十分迫切。首先，要理順旅游管理體制，解決長期存在的條塊分割的行政管理和利益分配機制，要進一步劃清景區資源權屬，著力解決旅游資源開發與管理中景區內產權資源歸屬等問題；其次，要規范旅游景區經營權轉讓程序及方式，成立專門的旅游景區經營權轉讓的機構，負責收集和信息、進行景區資源評估、組織拍賣會、監督企業經營行為等，同時要通過各方力量嚴格評定受讓企業的資質；第三，要盡快統一轉讓標準，嚴格采取公開招標等公平競爭手段吸納企業進行旅游景區開發經營，嚴禁暗箱操作，堅決杜絕尋租、設租等行為。
（二）科學評估景區資源價值，確保國有資產保值增值
在旅游景區經營權轉讓過程中，轉讓價格是轉讓協議能否達成的關鍵因素之一。轉讓價格過高或過低都會影響轉讓效果。轉讓價格過低，很可能會造成國有資產流失，轉讓價格過高，可能會降低受讓方的收益預期。因此，首先要建立科學的旅游資源評估體系，對經營權轉讓價格做出合理性評估。應嘗試采用動態的思維方式考慮旅游資源的成長與增值性，合理考慮物價水平、旅游者消費水平、可支付能力、旅游景區價值與屬性、旅游市場需求、旅游承載力等不同相關指標在不同時期的特點，來減少靜態定價造成的價格與價值的非合理性偏差，較為合理地確定旅游景區經營權轉讓價格。其次要組織旅游領域專家、各相關行政管理機構、當地社區代表成立專門的資產評估小組，共同科學評估景區資源的價值及經營權轉讓的額度，確保資源可持續保護與國有資產的保值增值。
（三）強化政府監管，實現景區健康發展
在旅游景區經營權轉讓之后，政府的監督與管理是必不可少的。健全和強有力的監管機制可以督促旅游企業完善經營體制，促使旅游資源的開發與保護形成良性循環，有利于優化景區開發經營中的社會、環境效益。因此，政府要建立切實有效的監督、管理機制，運用行政、法律及其它社會手段，正確引導和約束旅游企業投資行為，引導其合法、健康成長與經營，切實保障企業的合法權益。另一方面，要加強對旅游建設項目的審批監督，加強對運行過程中出現的市場秩序、人力資源的監督管理，確保資源的合理利用與景區開發經營規范有序。同時引導公眾積極參與和監督旅游企業行為，加大對合同執行、生態環境保護和公益性狀況的監督約束力度。
（四）強化企業環保意識，定期評估景區資源環境
資源環境的保護是獲得旅游景區經營權的企業實現經營目標的基礎。旅游企業的命運與景區的命運息息相關，對景區資源環境的保護是其應盡的責任與義務。政府要強化經營者保護資源環境的意識，定期組織專家對轉讓經營權的景區資源環境進行評價，督促企業采取合理措施，嚴格執行經審批后的規劃方案，最大限度地減少開發經營活動對資源環境造成的負面影響，防止其掠奪式開發。同時增加資源環境保護資金的投入，對不重視資源環保的企業絕不包庇，采取警告、罰款、收回旅游景區經營權等不同程度的措施，進行嚴肅處理。
（五）合理控制旅游景區經營權轉讓，保障各相關者利益
