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一、各級地方稅務、財政部門和房地產管理部門，要認真貫徹執行房地產稅收有關法律、法規和政策規定，建立和完善信息共享、情況通報制度，加強部門間的協作配合。各級地方稅務、財政部門要切實加強房地產稅收征管，并主動與當地的房地產管理部門取得聯系；房地產管理部門要積極配合。
二、2005年5月31日以前，各地要根據[2005]26號文件規定，公布本地區享受優惠政策的普通住房標準（以下簡稱普通住房）。其中，住房平均交易價格，是指報告期內同級別土地上住房交易的平均價格，經加權平均后形成的住房綜合平均價格。由市、縣房地產管理部門會同有關部門測算，報當地人民政府確定，每半年公布一次。各級別土地上住房平均交易價格的測算，依據房地產市場信息系統生成數據；沒有建立房地產市場信息系統的，依據房地產交易登記管理系統生成數據。
對單位或個人將購買住房對外銷售的，市、縣房地產管理部門應在辦理房屋權屬登記的當月，向同級地方稅務、財政部門提供權屬登記房屋的坐落、產權人、房屋面積、成交價格等信息。
市、縣規劃管理部門要將已批準的容積率在1.0以下的住宅項目清單，一次性提供給同級地方稅務、財政部門。新批住宅項目中容積率在1.0以下的，按月提供。
地方稅務、財政部門要將當月房地產稅收征管的有關信息向市、縣房地產管理部門提供。
各級地方稅務、財政部門從房地產管理部門獲得的房地產交易登記資料，只能用于征稅之目的，并有責任予以保密。違反規定的，要追究責任。
三、各級地方稅務、財政部門要嚴格執行調整后的個人住房管業稅稅收政策。
（一）2005年6月1日后，個人將購買不足2年的住房對外銷售的，應全額征收營業稅。
（二）2005年6月1日后，個人將購買超過2年（含2年）的符合當地公布的普通住房標準的住房對外銷售，應持該住房的坐落、容積率、房屋面積、成交價格等證明材料及地方稅務部門要求的其他材料，向地方稅務部門申請辦理免征營業稅手續。地方稅務部門應根據當地公布的普通住房標準，利用房地產管理部門和規劃管理部門提供的相關信息，對納稅人申請免稅的有關材料進行審核，凡符合規定條件的，給予免征營業稅。
（三）2005年6月1日后，個人將購買超過2年（含2年）的住房對外銷售不能提供屬于普通住房的證明材料或經審核不符合規定條件的，一律按非普通住房的有關營業稅政策征收營業稅。
（四）個人購買住房以取得的房屋產權證或契稅完稅證明上注明的時間作為其購買房屋的時間。
（五）個人對外銷售住房，應持依法取得的房屋權屬證書，并到地方稅務部門申請開具發票。
（六）對個人購買的非普通住房超過2年（含2年）對外銷售的，在向地方稅務部門申請按其售房收入減去購買房屋價款后的差額繳納營業稅時，需提供購買房屋時取得的稅務部門監制的發票作為差額征稅的扣除憑證。
（七）各級地方稅務、財政部門要嚴格執行稅收政策，對不符合規定條件的個人對外銷售住房，不得減免營業稅，確保調整后的營業稅政策落實到位；對個人承受不享受優惠政策的住房。不得減免契稅。對擅自變通政策、違反規定對不符合規定條件的個人住房給予稅收優惠，影響調整后的稅收政策落實的，要追究當事人的責任。對政策執行中出現的問題和有關情況，應及時上報國家稅務總局。
四、各級地方稅務、財政部門要充分利用房地產交易與權屬登記信息，加強房地產稅收管理。要建立、健全房地產稅收稅源登記檔案和稅源數據庫，并根據變化情況及時更新稅源登記檔案和稅源數據庫的信息；要定期將從房地產管理部門取得的權屬登記資料等信息，與房地產稅收征管信息進行比對，查找漏征稅款，建立催繳制度，及時查補稅款。
各級地方稅務、財政部門在房地產稅收征管工作中，如發現納稅人未進行權屬登記的，應及時將有關信息告知當地房地產管理部門，以便房地產管理部門加強房地產權屬管理。
五、各級地方稅務、財政部門和房地產管理部門要積極協商，創造條件，在房地產交易和權屬登記等場所，設立房地產稅收征收窗口，方便納稅人。
六、市、縣房地產管理部門在辦理房地產權屬登記時，應嚴格按照《中華人民共和國契稅暫行條例》、中華人民共和國土地增值稅暫行條例》的規定，要求出具完稅（或減免）憑證；對于未出具完稅（或減免）憑證的，房地產管理部門不得辦理權屬登記。
七、各級地方稅務、財政部門應努力改進征繳稅款的辦法，減少現金收取，逐步實現稅銀聯網、劃卡繳稅。由于種種原因，仍需收取現金稅款的，應規范解繳程序，加強安全管理。
一、各級地方稅務、財政和國土資源管理部門，要認真貫徹執行國家土地稅收和土地管理的法律、法規和政策規定，共同研究強化土地稅收征管的辦法和措施，通過信息共享、情況通報、聯合辦公、聯席會議等多種形式溝通情況和信息，加強部門間的協作配合。各級地方稅務、財政部門要主動與當地的國土資源管理部門取得聯系，積極研究強化征管的措施、信息共享方式、協作配合辦法。?
二、各級國土資源管理部門應根據當地地方稅務、財政部門的需要，提供現有的地籍資料和相關地價資料，包括權利人名稱、土地權屬狀況、等級、價格等情況資料，以便稅務部門掌握土地的占有和使用情況，加強土地稅收的管理。?
對于通過征用或者出讓、轉讓方式取得的土地，以及出租土地使用權或變更土地登記的，國土資源管理部門在辦理用地手續后，應及時把有關信息告知當地的地方稅務、財政部門。?
各級地方稅務、財政部門對從國土資源管理部門獲取的地籍資料和相關地價資料，只能用于征稅之目的，并有責任按照國土資源管理部門的要求予以保密。?
三、各級地方稅務、財政部門要充分利用地籍資料和相關地價資料，加強土地稅收的管理。建立健全土地稅收稅源登記檔案和稅源數據庫，并根據變化情況及時更新稅源登記檔案和土地稅收數據庫內的信息。要定期將從國土資源管理部門取得的地籍資料等相關信息與房地產稅收征管的有關信息進行比對，查找漏征稅的土地，分析征管中存在的問題及原因，提出解決問題的意見和辦法，并進一步規范土地稅收的征收管理辦法，做到應收盡收。
各級地方稅務、財政部門在征管工作中，如發現納稅人沒有辦理用地手續或未進行土地登記的，應及時將有關信息告知當地國土資源管理部門，以便國土資源管理部門加強土地管理。?
四、各級國土資源管理部門在辦理土地使用權權屬登記時，應按照《中華人民共和國契稅暫行條例》、《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》的規定，在納稅人出具完稅（或減免稅）憑證后，再辦理土地登記手續；對于未出具完稅（或減免稅）憑證的，不予辦理相關的手續。辦理土地登記后，應將完稅（或減免稅）憑證一聯與權屬登記資料一并歸檔備查。?
五、為了方便納稅人，各級地方稅務、財政部門和國土資源管理部門要積極協商，創造條件，在土地登記、審批場所設立稅收征收窗口。?
各級國土資源管理部門在進行用地情況檢查和查處土地違法案件中，發現擅自轉讓（受讓）土地的，除按有關規定進行處理外，還應查驗土地使用人的完稅（或減免稅）憑證，對于不能出具完稅（或減免稅）憑證的，應將有關情況及時通報地方稅務、財政部門。要切實做好地價評估動態監測及基準地價確定更新等基礎工作，規范土地市場交易行為和涉稅評估行為，防止國家稅收流失。地方稅務、財政部門應積極配合國土資源管理部門開展土地管理方面的檢查。?
六、各級地方稅務、財政部門要充分利用國土資源管理部門已有的城鎮土地分等定級、基準地價成果，合理劃分和調整城鎮土地使用稅的等級和稅額標準，更好地發揮稅收調節經濟和土地收益的作用。要大力支持國土資源管理部門做好土地分等定級與基準地價更新工作，及時提供現有稅源登記檔案及稅源數據庫中有關房地產價值等信息。?
省級地方稅務部門應根據國土資源管理部門提供的土地分等的資料，對全省范圍內的城鎮土地使用稅分等定級和確定適用稅額的情況進行研究分析，報經省級人民政府批準后，對各市、縣、鎮的稅額標準進行綜合平衡，使城鎮土地使用稅的分等定級和確定的稅額標準能夠客觀反映各地間地價和土地收益的差別。
一、長寧縣地方稅務局機構設置及其職能劃分
長寧縣地方稅務局是一個縣級地方稅務機構，成立于1994年9月，現有5股2室和8個基層單位，具體劃分了征管科、稽查科、計會科、稅政科、辦公室。其主要職能是負責稅務稽查法律法規、規范性文件的貫徹實施工作；負責稅務稽查規章制度建設和實施工作；負責稽查案源管理，承辦縣局稅務案件舉報中心工作；負責縣局稅務案件立案、檢查、預審。該單位主要負責全縣5545戶企事業單位、個體工商戶的地方稅收征收管理，擔負著全縣范圍內的的征收管理和稽查工作。
二、長寧縣地方稅務局征管改革舉措和成效
長寧縣地方稅務局自成立以來，不斷結合地方實際情況，在積極創新征收管理模式方面，作出了不少努力和探索。主要包括：
一是建立辦稅服務大廳。長寧縣地稅局各所現均已建成了功能齊全的辦稅服務廳，負責全縣的稅務登記、納稅申報、稅款征收、發票領購開具、政策咨詢、宣傳資料發放等工作，納稅人在辦稅服務大廳就可以辦理數項納稅事宜。
二是征管責任體系建設。根據宜賓市地稅局的統一部署，長寧縣地稅局先后制定了《長寧縣地方稅務局全員崗責體系實施細則》。在《細則》中提出如何建立科學的崗位職責劃分體系，明確了工作職責，嚴格界定征管范圍，理順了工作關系。
三、長寧縣地方稅務局現行征管模式存在的問題
長寧縣地稅局現行的稅收征管模式是隨著客觀經濟稅收環境的變遷和稅制改革的不斷深入而形成的。稅收征管是稅務機關依法進行稅務管理活動的核心，實際征管工作中存在的問題日益突出，將逐漸成為制約稅收征管整體效率提高的瓶頸?？偟膩碚f，長寧縣地稅局現行稅收征管模式主要存在以下幾個問題：
1、重任務輕征管的稅收考評體制存在弊端
我國稅收收入計劃的制定是很不規范的，尚未形成一套制定和執行收入計劃的法定程序，往往是根據財政支出的多少決定，而且由于省級以下地稅部門要接受上級稅務機關和地方政府的雙重領導，基層地方稅務系統往往還必須執行兩套收入計劃，造成稅收收入計劃與稅收實際狀況的嚴重脫節。
目前，上級領導部門對長寧縣稅收征管工作的考核主要依據是否完成了全年稅收收入計劃，致使當地稅務機關重收入而輕征管。每年宜賓市地稅局給長寧縣制定的增長任務是13%左右，而長寧縣政府由于經濟發展和預算支出壓力增大等多方面的原因，每年提出的增長任務都在17%以上。為了完成指令性計劃，地稅部門也只有千方百計按計劃進行征收。
2、信息化建設程度較低
雖然長寧縣地稅局已經開始使用征管系統2.0，但在實際工作中，計算機網絡的依托作用沒有得到很好發揮，甚至可能制約征管改革的深入進行。主要原因是：（1）征管軟件發展不夠成熟。目前，長寧縣地稅局的稅收征管工作主要是基于征管系統2.0進行的操作。由于該軟件功能開發不夠全面，地方稅務系統內部分信息無法共享，致使工作效率低下；（2）盲目進行信息化建設投入。當地稅務機關缺乏事前規劃，盲目對信息化建設進行巨大投入，忽視了征管質量與基礎環境建設。稅務人員系統操作能力較低。
四、長寧縣地方稅務局稅收征管模式改革建議
1、建立科學的稅收評價指標體系
要解決長寧縣稅收征管目標“唯收入中心論”的錯位問題，應該把對稅收征管工作考核的重點放在是否依法實施稅收征管、是否做到應收盡收和是否有效促使納稅人依法納稅等方面。在目前的財政體制下，徹底摒棄稅收計劃任務的考核是不現實的，收入計劃考核還是應該作為稅收指標考核體系中的一個重要方面。
科學嚴密的考核體系是強化征管質量考核，實現有效征管效率的必要保證。在重視稅收收入計劃考核指標的同時，考慮建立一個科學的征管評價指標體系，通過多個指標綜合對征收工作質量進行評價。
2、加強信息化建設，重點是建立人機結合的信息化管理體系
作為基層稅務機關，長寧縣地稅局要配合總局關于信息化建設的整體規劃，與上級部門聯手協調做好以下工作：一是按照納稅申報一窗式、納稅資料管理一戶式的要求逐步整合現有的稅收征管軟件，將征收系統2.0中的房地產、建安行業開票系統與稅源管理系統、貨物運輸發票開票系統的信息資源互通共享，實現征管工作各環節在信息化支撐條件下的相互銜接，從而減少基層工作人員對基礎數據重復錄入的工作，并且可以使信息在整個系統內部快速流動，易于查詢、交換和反饋；二是做好跨部門間的溝通協調，如以登記信息交換為基礎，構建登記信息的電子信息交換平臺，做好與長寧縣國稅、工商、技術監督部門之間的稅務登記信息、工商登記信息、企業組織機構代碼信息的相互交換，借助信息化網絡，實現最大程度的數據共享利用，擺脫“信息孤島”。
新的稅收征管改革前，各基層稅務所（分局）集征、管、查于一體，征管改革后，基層稅務機關的機構、職責、權力重新進行了調整和分配，實行了專業化分工，稅收任務到底如何落實，這是基層稅務機關普遍關心的問題。對這個問題，在實際工作中主要有以下幾種意見：第一種意見認為，征管分局（所）承擔著本地區的稅款征收任務，稅收任務當然要由征管分局（所）來完成；第二種意見認為，現在征管分局（所）雖然承擔著稅款征收任務，但職權明顯小了，檢查權也沒有了，部分地區連稅務檢查證也不發了，征管分局（所）只能做到申報多少征收多少，收人任務完成好壞，已無能為力；第三種意見認為三稅收任務落實到稽查更有利，因為稽查分局可以通過分析各行業、各納稅人的納稅情況，有重點地加強稽查，來保證稅收任務的完成；第四種意見認為，稽查分局是對納稅人的納稅情況進行稽查，對違法行為進行處罰，查補稅款的多少根本無法保證稅收任務的完成。
筆者認為，要解決這個問題，應根據職權與義務對等的原則，建立對征管分局（所）、稽查分局的稅收任務考核體系，結合本地區實際情況，制訂考核指標，落實考核任務。
（一）征管分局（所）主要職責是負責轄區內全部納稅人的稅收征管工作，征管分局（所）應承擔主要的稅收任務
征管分局（所）一方面要通過貫徹落實國家稅收法律法規接受納稅人自覺申報來組織稅收收入；另一方面要通過掌握納稅人稅務登記、納稅申報、發票領購等稅收信息制訂具體的稅收征管辦法、措施，不斷加強征管，增加稅收收入，這是完成收入的主要途徑。
（二）征管分局（所）擁有一定的稽核權并以此來提高納稅申報的質量，確保稅收任務的完咸
在新的稅收征管模式下，從稅務機關內部看，因稅務人員都按環節分工，造成了納稅人“自行申報”與稅務機關“重點稽查”兩個環節之間的斷檔問題；從稅務機關外部看，由于各地稅法普及程度不平衡和納稅人納稅觀念不強造成申報不實的問題比較嚴重，征管分局除抓好提高納稅申報率，做到納稅人申報多少征收多少外，不應停留在辦稅服務廳中“守株待兔”，或對申報資料在辦公室內就表審表、就表征收，還需要通過實地稽核納稅人的納稅申報質量，提高申報準確率，這也是征管分局（所）長期的、艱巨的任務。要通過稅務登記管理、發票稽核、申報是否足額等實地稽核工作，提高納稅人自覺申報納稅的觀念，解決納稅人及時足額申報納稅問題，稅務機關才能做到應收盡收，而在這個過程中，征管分局（所）也在行使并且應該行使稽核檢查的職能。
（三）稽查分局的工作職責決定著其不能承擔主要的稅收任務
稅務檢查權雖然是稅收征管中主要的行政權力，但應該看到，稅務檢查最終只能對違法行為進行處罰，而且從現階段看，由于受到稽查信息、稽查手段、稽查技巧等各種因素的制約，稽查面還比較小，查補稅款占稅收任務的比重也較低，如浙江省紹興市國家稅務局1998年1月一9月共檢查企業戶數670戶，占總納稅企業戶數15％，查補稅款2752萬元，占同期稅收任務的6.l％。由此可以看出，稽查分局不能承擔主要或全部稅收任務。只有通過稅收檢查解剖麻雀，發現問題，及時改進完善征管辦法，才能有效地防止稅款流失。
（四）稽查分局應承擔一定的稅收任務，但比例應定在10％一20％之間，而且要加強對查補率和檢查面的考核
稅務檢查雖然僅對違法案件進行查處并依法處罰，但如果不講查補稅款，這樣的稽查只能是空洞的稽查，是沒有力度的稽查。要稽查就必須對違法行為進行嚴厲處罰，這樣才能處罰一戶、教育一片，促使納稅人依法納稅。因此查補稅款是體現和反映稽查工作力度的主要指標；另一方面，在稽查中要防止納稅大戶爭著查、小戶不想查的現象。要拓寬稽查面，避免和減少重復檢查，不但國有企業要查，集體、私營企業和個體戶都要查，每年還要安排一定時間和力量，根據稅收收人分析情況，有針對性地組織對納稅申報異常戶、不申報戶、漏管戶進行檢查，制訂稽查面和查補率考核指標，全面、正確地反映稽查情況，促進稅收征管工作。
二、辦稅服務廳的設置問題
征管改革后把征管和稽查從上到下徹底分離，這是一次大的變革。為體現重點稽查，從國家稅務總局到省一級國家稅務局、地方稅務局對稽查分局內設機構模式都有明確的規定，這對加強稽查組織建設具有重要的作用。但對征管機構設置省局沒有明確統一的規定。根據建設集納稅人納稅申報與稅務機關發證、征收稅款、發售發票、稅務管理、稅法咨詢等各種功能于一體的辦稅服務廳的要求，各級稅務機關都按照這個原則規定，建立了辦稅服務廳，實現了柜臺式辦公，實現了基層稅務機關從管理型向服務型的根本轉變。征管機構和辦稅服務廳的建立，在實踐中主要有以下幾種形式：第一種是市、縣級稅務局下設一個征收分局即辦稅服務廳，其主要職能是負責轄區所有納稅人稅款的征收工作，同時辦理稅務登記、發售發票、稅法咨詢等業務，但對納稅人的管理職能在市、縣級稅務機關。這種類型的優點是職責明確、功能簡明，其缺點是不利于調動基層的積極性，容易造成征收與管理的脫節。第二種是市、縣級稅務局設立征管分局，征管分局內部一般設有綜合業務科（組）、發票管理科（組）、稅務登記科（組）、征收科（組）、稽核科（組）、個體科（組）等職能部門，并建立辦稅服務廳，各職能科（組）都在辦稅服務廳設有專門窗口，派駐專業人員，實行柜臺式服務。這種類型的優點是征管分局功能齊全，專業化分工明確，有利于調動征管分局的積極性，缺點是辦稅服務廳涉及科（組）過多，難以協調統一。第三種是市、縣級稅務局設立征管分局，征管分局除設立綜合業務科（組）、稽核科（組）、個體科（組）等業務職能科（組）外，再設立一個辦稅服務廳，全面負責辦理各種涉稅事宜。
從近幾年稅收征管改革的情況看，存在的問題主要有：（l）取消專管員“管戶”制度后，片面理解按事管理的原則，過多地實行“派工制”，使工作缺乏連續性，干部缺乏責任感；（2）辦稅服務廳內各個窗口由職能科（組）分別管理，工作業務上難以統一協調；（3）科（組）之間工作職責重疊交叉，關系不順；（4）各職能科（組）都在辦稅服務廳設立窗口，干部思想缺乏穩定性。浙江省紹興市國家稅務局征管分局在征管改革之初采取第二種類型，經過近一年時間的運行，針對暴露出來的問題，及時采取措施，進行完善和改進，演變成第三種類型。
一是撤消征收科、稅務登記科、發票管理科，設立辦稅服務廳，把原來的辦稅服務廳從場所轉變成為機構，從多頭領導改變為一個領導，在業務和行政上均進行統一管理協調。
二是按照職能和任務，從便于管理、有利于工作出發，重新明確職責范圍，理順關系，加強聯系，避免工作上重疊交叉和出現真空的現象。
三是完善按事管理制度，把每一項工作職責都落實到人。按事管理就是（相對原征管模式中對納稅人各種涉稅事宜都由一個干部包干管理到底的制度而言）把涉及到納稅人的各項涉稅事宜由幾個干部來實施管理。這不僅是征管改革的需要，也是加強行風建設的需要。但不能片面地把按事管理等同于“派工制”，要使管理工作規范、有序地開展，就要把每一項職責按事管理分解落實到人，保持工作的連續性和有效性。
四是為納稅人創造良好的納稅環境。辦稅服務廳承擔著本轄區全部納稅事項的辦理工作，涉及面廣，任務重，各種職能科（組）要協助配合辦稅服務廳開展工作。在征期，分局長輪流值班，受理納稅人的投訴，協調重要事項，為納稅人方便、快捷辦理納稅事項創造良好的條件。
三、計算機軟件開發應用問題
征管改革依托于計算機網絡，這是發展的必然趨勢。而現階段計算機開發應用還停留在各市、縣級稅務機關自行開發的起步階段。當前在計算機開發應用中應注意以下幾個問題：（1）缺乏統一性。由于各地征管基礎和原先計算機應用程度不一，使得改革后計算機開發應用軟件難以統一。（2）在軟件開發應用維護上相互脫節。軟件的開發管理由計算機信息中心即計財部門負責，而實際應用主要由征管分局負責，使得軟件很難滿足征管工作的需求。（3）缺乏長遠發展規劃。雖然計算機在稅收征管上應用至今已有10多年時間，但應用的廣度和深度還僅能勉強滿足現狀，開發相對滯后，有些功能頭疼醫頭，腳疼醫腳，缺什么補什么，缺乏長遠的發展規劃，也缺乏實施規劃的計算機開發科研組織。（4）缺乏既懂計算機業務又懂稅收征管業務的高級專業人才。在計算機開發應用管理上，往往是懂計算機業務的不熟悉具體稅收征管業務，而懂稅收征管業務的又不熟悉計算機業務。為了實現征管改革以計算機網絡為依托的目標，筆者認為應采取以下措施：
（一）制定本系統計算機開發應用發展規劃
各單位要根據上級稅務機關的要求，結合本地實際情況調查研究，制定近期和遠期相結合的計算機開發應用發展規劃，明確目標和課題，成立科研攻關小組，解決計算機開發應用中的疑難問題。
（二）規范統一計算機軟件的基本功能和各種數據庫格式結構及兼容工作
從近期看，要做好計算機從局域網發展成為廣域網的前期準備工作，從統一計算機應用軟件的基本功能和各種數據庫格式結構著手，使征管軟件符合省一級稅務局的規范和要求，為建成全省征管信息的兼容和共享網絡系統打好基礎。
（三）實行軟件分級管理制度
在征管軟件符合省一級稅務局統一要求的前提下，各市、縣級稅務機關要在信息中心的指導下由主要使用單位實行二次開發，減少管理層次，明確職責，理順關系，使征管軟件更好地為實踐服務，有利于促進稅收征管工作。
（四）進一步拓寬計算機的應用領域
一方面，各市、縣級國稅機關要積極與工商行政管理部幾銀行、地稅等部門聯網，擴大信息量；另一方面，要充分利用納稅登記、申報（發票領購信息，進一步拓寬應用領域，提高信息的利用效率。
（五）培養和造就一批高級專業人才
目前，稅務系統中計算機人才還比較缺乏，一方面要積極引進大專學歷以上的計算機專業人才，充實到稅收第一線去熟悉業務，為今后開發軟件積累實踐經驗；另一方面要加強對懂稅收業務的在職干部進行培訓和深造，使其熟練掌握計算機知識，造就一批既懂稅收業務，又懂計算機業務的高級稅務專業人才。
四、納稅申報和優化服務問題
納稅申報和優化服務是征管改革的基礎，對稅務機關從管理型迅速轉變成服務型起著重要的作用。
（一）簡化納稅申報手續
近期通過實行軟盤申報和PC卡申報等方式，取消了原來納稅申報中的幾種附表，減輕了辦稅員的工作量，但這種方式還存在著兩個問題：（l）軟盤申報經常發生差錯，納稅人在自己計算機上存儲到軟盤上的數據在辦稅服務廳申報計算機上讀不出或數據出現錯誤，而且不能一次性說明錯在什么地方；（2）部分辦稅員對PC卡申報操作不熟練，PC卡操作的計算器顯示內容缺乏直觀性。要解決這兩個問題，在技術上，一是要開發檢查軟盤內容的軟件，統一發給納稅人使用，讓他們在數據軟盤存儲后再檢查一遍，有什么錯誤可以及時發現，自己糾正；二是要開發PC卡計算器與電視機、顯示器可以相連使用的軟件，使錄入時全屏幕顯示發票格式，便于納稅人操作。
（二）采取各種納稅申報方式
納稅申報要充分利用計算機的功能。開辟利用電話申報系統、因特網電子郵件申報和郵寄申報等途經，方便納稅人。這樣既可減輕辦稅服務廳的壓力，又可減輕辦稅員的勞動。
（三）穩定各種辦稅程序
對涉及到納稅人辦理的各種事項，無論是各種表式和資料，都要統一固定，一般情況下不要變動。對每年進行的稅務登記驗證、一般納稅人年檢等工作，要盡量合并，集中安排在每年的某一個月份內，以方便納稅人辦理。對出臺的各種稅收政策措施，在實施中要盡可能簡化手續，減少辦稅人員的來回奔波。
（四）完善稅務服務制
由于我國的稅務尚處于起步階段，對納稅人來說有一個逐步接受的認識過程，對事務所內部也有個逐步拓寬服務領域、提高服務質量的問題。各種有償的稅務服務都必須建立在納稅人自愿的基礎上，不能采取行政手段搞一刀切，也不能將稅務行政職能轉移到稅務機構中去，造成政企不分，各種服務的收費標準要適當，不能任意加重納稅人的負擔。
五、縣、市級國稅機構的設置問題
國稅系統實行垂直管理后，不僅在稅收業務上實行了市（地）管縣，更重要的是在機構設置、人員管理上實行了上級對下級的直接管理。根據有關規定，省以下稅務機關主要工作職責是負責稅收征管工作，因此，市、縣級稅務機關沒有稅收政策制定權和減免稅權。筆者認為，有必要改革縣（市）級國稅機構設置，撤消縣（市）的國稅局，設立市（地）國稅局XX縣（市）征管分局和XX縣（市）稽查分局。其優點是：
（一）有利于減少機構，精簡人員
關鍵詞：
國家稅務局；行政處罰；稅務
稅務行政處罰是稅務行政執法的重要環節，其規范程度直接體現稅務執法質量的優劣。在依法治國，建設法治型政府的時代大背景下，稅務行政執法逐步得到規范，稅務行政處罰有了明顯的改觀。但是，就當前的稅務行政處罰的現狀而言，仍存在很多問題。
一、稅務行政處罰管理現狀
《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)和《中華人民共和國稅收征收管理法》(以下簡稱《稅收征管法》)都賦予了稅務機關的行政處罰權。而稅務行政處罰有三種：罰款、停止出口退稅權、收繳或停止出售發票。從日常的處罰情況看，稅務機關大多采取罰款的處罰方式，很少采取另外兩種方式。實際稅收工作中，從稅務機關內部具體行使稅務處罰權的部門看，可以是稅源管理部門、稽查部門、評估部門、辦稅服務廳或其他業務科室，有的可以對外獨立行使處罰權，有的作為內設機構必須以本局名義行使處罰權。從稅收征管系統中違章案件登記方式看，可以自動登記，也可以手工登記。在實際稅收征管中，林口縣國家稅務局的違章案件登記絕大多數都是系統自動登記，如在催報環節產生逾期未申報違章案源登記，在催繳環節產生逾期未納稅違章案源登記，在辦理開業登記時產生逾期登記違章案源登記等等。在發現其他違章行為時，可以進行手工登記，如發現企業未按規定開具發票，發票丟失或未按規定繳銷發票等違章行為，可以在系統中進行手工發起案源登記。從林口縣國家稅務局2013年處罰總體情況看，發生違章共計613條，其中逾期未繳納稅款29條，逾期未辦理稅務登記28條，未按規定繳銷發票4條，逾期未申報552條。以上案件中，一般程序6條，簡易程序607條。待處理（在限改）的共337條，執行完畢的共215條。
二、稅務行政處罰中存在的問題
（一）稅務行政處罰存在一定程度的隨意性
《裁量基準》自2013年2月1日施行以來，在很大程度上減少了行政處罰的隨意性，使處罰標準在法定范圍內又細分為若干額度，具有很強的操作性。但在實際貫徹執行中還存在一定程度的隨意性，存在未按處罰基準規定執行的情況，如：林口縣富朋煤炭經銷公司2013年7月逾期申報超過限改期限45日以上，依據《處罰基準》規定“限改期滿45日以上的，對企業處以1000-2000元罰款”，應最低處罰1000元，而市場管理所僅罰了50元。再如林口縣龍爪鎮慶豐石業加工廠2013年11月逾期未申報，稅務機關下達的限改期限是要求其在2013年12月24日前改正，企業實際改正日期2013年12月17日。依據《處罰基準》規定“對逾期未申報的，在限改期限內改正的，不處罰”。該戶在限改期限內辦理納稅申報，不應處罰，但市場管理所卻罰款20元。
（二）稅收執法人員對行政處罰的操作不熟悉
很多執法人員特別是年齡較大的人員對《行政處罰法》相關知識了解不夠，界定不清簡易程序和一般程序的處罰標準，在實際工作中，需要進行處罰操作時，經常需要在法規科指導下完成或為其代做。一般程序的行政處罰因為操作流程較復雜，也使很多執法人員產生畏難情緒，特別是面臨執法考核系統的監控，當出現問題時解決起來非常麻煩，加重了執法人員的畏難心理。由于執法人員在稅收征管軟件中的操作錯誤，次日在執法考核系統中帶出監控信息，為避免考核過錯，經常不得已只能由法規科在稅收征管系統中采取非正常刪除違章案源的辦法，再幫助執法人員重新進行違章操作。
（三）適用于處罰一般程序的標準過低
近年來，由于稅收起征點政策的陸續調高，以及一般納稅人門檻的降低，使納稅人享受的便民政策和稅收優惠越來越多，而《行政處罰法》規定“對個體戶處罰50元以上，企業1000元以上，適用一般程序”已與當前稅收形勢不適應。
（四）《處罰基準》對未按規定變更稅務登記的處罰過重
對未按規定辦理變更稅務登記，《處罰基準》以逾期30日為界限劃分處罰標準，逾期30日以下，并處2000元罰款，逾期30日以上，處1萬元罰款。即使在限改期限內改正了，逾期也最少處罰2000元。在實際中納稅人很難接受，覺得處罰過重。而且處罰基準對逾期變更登記的處罰，沒有區分個體戶與企業，對個體戶而言，處罰過重。
（五）征管改革按事設崗的要求與CTAIS中的處罰實施部門相矛盾
自2013年稅收征管改革按事設崗后，稅源管理部門職責發生了變化，如林口縣國家稅務局所有關于開業登記方面的核查都由林口縣國家稅務局朱家分局負責，所有發票核查業務都由林口縣國家稅務局龍爪分局負責。在實際運行中，出現納稅人逾期辦理開業登記時，如果處罰額度較小，辦稅服務廳辦理登記時可直接按簡易程序處罰，但如情節較重，達到一般程序處罰時，因辦稅服務廳沒有調查實施和執行送達文書權限，只能由林口縣國家稅務局朱家分局進行，那么就出現矛盾。因為按征管改革職責劃分全縣所有納稅人的逾期開業違章處罰操作應由林口縣國家稅務局朱家分局負責，但操作時，稅收征管系統卻要求只能由納稅人所屬稅務機關進行處罰。比如，大廳受理一戶林口縣國家稅務局古城分局所屬的逾期開業登記戶，按《處罰基準》應處罰1000元，應適合一般程序。因辦稅服務廳沒有權限實地調查核實，只能由管理分局進行調查并處罰。
（六）稅收征管系統不能合并處理
在一個年度里多次逾期未申報，在CTAIS中體現多條違章記錄。在實際工作中，CTAIS中的每筆同樣的記錄都需要單獨處理，不能合并。這樣針對每條記錄的分別處罰，在執行上增加了工作量，也沒有實際意義。特別是非正常戶解除時，如果不針對每一條違章記錄分別處罰，次日稅收執法考核系統就會顯示過錯。
（七）出現在征管系統中的違章記錄無法采取行政處罰
由于納稅人走失而無法聯系被認定為非正常戶，或納稅人拒不接受處理處罰等情況。以2013年林口縣國家稅務局逾期未申報未處罰為例，2013年逾期未申報552條，待處理（在限改）的共337條，執行完畢的共215條。待處理的情況大多數由于以上原因無法結案。在林口縣國家稅務局2014年9月由省國稅局疑點數據庫下發的疑點數據中，通過林口縣國家稅務局核查后，就有這種情況，使得這些違章記錄一直在系統中長期懸而未決。
三、規范稅務行政處罰工作的建議
（一）繼續深入宣傳貫徹落實《稅務行政處罰基準》
《稅務行政處罰基準》自2013年2月1日開始實施以來，使稅務機關針對不同違法行為，根據輕重程度，按處罰基準對號入座，有章可循，對減少處罰的隨意性發揮了重要作用。要認真做好《裁量基準》的宣傳工作，需要主動向納稅人宣傳講解有關事項，努力爭取納稅人及社會各界的普遍認同，在各地國稅局辦稅服務廳的顯著位置公示《裁量基準》，自覺接受納稅人及公眾的監督。應持久貫徹實施下去。嚴格遵守《裁量基準》規定，依照違法事項不同情形的處罰標準，對納稅人做出公正、合理的處罰決定。
（二）加強稅收征管系統中對一般程序的稅務行政處罰操作的培訓
稅務行政處罰經常發生，但很多執法人員不會操作。國家稅務局各管理分局出現年齡偏大，不懂計算機操作，處理業務時經常找人代做，有時出現責任不清的情況。建議國稅系統內各局法規科對這部分人員進行培訓，并在培訓中向執法人員講清楚，征管軟件處罰流程中哪些地方是執法考核系統所監控的，在操作時謹慎進行，防止次日執法系統提示出錯。
（三）提高一般程序行政處罰標準和聽證標準
《行政處罰法》自2002年實施以來，已有十多年了，對處罰程序的界定應重新劃分，適當提高一般程序處罰標準。建議對個體戶一般程序標準由50元提高到300元，企業由1000元提高到5000元。聽證標準個體戶由2000元提高到5000元，企業由10000元提高到30000元。
（四）因地制宜地制定行之有效的處罰操作辦法
1.簡易程序處罰遵循“誰登記、誰處罰”的原則
稅源日常管理崗、一窗通辦崗均可進行處罰登記。對個體處以50元以下罰款，對法人或其他組織處以1000元以下罰款適用簡易程序的，稅源管理分局或辦稅服務廳均有權自行發起違章案件登記并進行處罰。
2.規范一般程序行政處罰所涉及各環節的具體職責
在違章處罰實際工作中，有權處罰的部門應與稅收征管系統保持一致，建議仍由納稅人主管稅務機關負責實施調查和文書送達。對個體處以50元以上罰款，對法人或其他組織處以1000元以上罰款適用一般程序的，如果是辦稅服務廳發起的違章案件登記，辦稅服務廳應按納稅人所屬稅務機關及時傳遞給納稅人主管稅務機關調查核實。納稅人主管稅務機關調查完畢后移交法規科審理。法規科審理完畢后，再由納稅人主管稅務機關送達處罰決定書，在系統中做回證銷號。
3.先處罰后受理增加強制監控功能
納稅人辦理各項涉稅業務，應先通過稅收征管系統“稅收法制綜合查詢”模塊查看其是否有違章記錄在案。對沒有違章記錄或已結案的，再受理其業務。如逾期辦理開業登記的，辦稅服務廳可先錄入基本信息，先進行違章案源登記，根據情況進行簡易程序或一般程序的處理。在違章案件未結案前，暫不核準發放稅務登記證。對于注銷稅務登記證，納稅人違章記錄必須全部結案后，方能注銷，而且CTAIS對此進行了強制監控，否則無法注銷。建議增加對其他情形的強制監控，待所有違章案件結束后，再辦理相關業務。
（五）對同一納稅人的多條違章記錄進行合并處罰
在稅收征管系統中，經常出現同一納稅人出現不同屬期的同類違法行為或同一納稅人在同一屬期不同稅種的違法行為的情況，針對多條違章記錄，為簡化工作流程，建議可合并處罰，按總的罰款金額，對其中一條違章記錄進行操作，而對其余幾條記錄做結案處理。如果次日執法考核系統提示其他幾條記錄未處罰，則可以通過無過錯申辯調整來解決。
（六）加強稅務行政處罰的管理
納稅人違反稅收征收管理制度，稅法規定處以相應處罰，是法律賦予稅務機關的權力，納稅人理應接受。雖然處罰不是最終目的，只是一種懲戒和教育。但是如果對已經生效的稅務行政處罰長期不執行，稅法會被納稅人一再漠視而再犯，也不利于稅收工作。為達到懲戒教育目的，促進處罰的執行，建議可采取《征管法》賦予稅務機關的權限，如《稅收征收管理法》第七十二條規定“納稅人拒不接受稅務機關處理的，稅務機關可收繳或停止其發票”。待處罰案件執行完畢后，再解除這項限制。而這項權力在實際中稅務機關往往被忽視，在稅收征管系統中很少運用這項功能。
一、提高認識，切實重視個體稅務登記管理
個體稅收收入占稅收總量的比例很小，但納稅人數量占全國納稅人總量的比例很大。個體稅收征管水平的高低，直接影響到廣大個體工商戶的切身利益，也影響到總體稅收征管水平的提高。個體工商戶稅務登記管理作為個體稅源管理的重要基礎，對個體稅收征管水平的高低起著決定性作用。各級稅務機關要從依法治稅和維護納稅人合法權益的高度，充分認識規范個體工商戶稅務登記管理的重要性，依法、及時為個體工商戶辦理稅務登記，不得以各種理由拒絕辦理。在具體工作中，各地要本著實事求是的原則，根據管戶數量和工作量大小，適當充實和合理配置人力，同時，加強對個體稅收征管人員的培訓，不斷提高他們的業務素質，努力使個體稅收管理人員的數量和素質適應個體稅收規范管理的需要。
二、依法辦理登記，糾正不規范管理行為
目前，稅務登記管理不規范的個體工商戶主要集中在集貿市場和有出租柜臺的大型商場。主管稅務機關對在集貿市場和大型商場內租賃經營且領有營業執照的個體工商戶，通常只核定定額，委托代征單位代征稅款，并不為每個個體工商戶辦理稅務登記。這種現象在全國范圍內均不同程度地存在，個別地區較為嚴重。依法為領有營業執照的個體工商戶及時辦理稅務登記并提供相應的管理與服務，是稅收征管法賦予稅務機關的法定職責，也是納稅人應該享有的權利。稅務機關不得拒絕為符合條件的個體納稅人辦理稅務登記。存在上述問題的稅務機關應當深入剖析內部原因，及時改進和完善管理措施和管理手段，依法為個體工商戶辦理稅務登記，堅決糾正只征稅而不辦理稅務登記的做法。
三、加強協作，做好登記信息的交換比對
密切配合
一、加強領導。
將每一戶煤炭企業的稅收征管服務責任落實到部門、落實到人員，煤礦企業兼并重組工作是省委、省政府站在轉型發展、平安發展、和諧發展”高度作出的一項重大戰略決策。各級人民政府、相關部門和稅務機關要充分認識煤炭資源整合和煤礦兼并重組工作的艱巨性和緊迫性。各單位要加強對兼并重組煤礦及煤運企業稅收管理的領導。明確職責，協調配合，一抓到底。
稅收管理難度較大，煤礦資源整合工作涉及面廣。國稅部門要積極主動向當地黨委、政府匯報有關涉稅問題，協調工商、地稅、煤炭、國土資源、銀行等部門，積極配合開展稅收工作。
二、全面加強稅收管理
也帶來一些新的稅收問題和管理風險，應引起各級國稅部門的高度重視，隨著煤炭企業的兼并重組和核算體制的改變。積極實施稅收專業化分類管理，全面加強稅源控管。
規范戶籍管理。各單位要密切關注和隨時了解兼并重組煤礦的復工復產、工商登記、注冊地點、資產重組、核算模式等情況，
一）明確征管范圍。根據稅收政策規定，明確征管范圍，及時料理稅務登記、稅種核定和增值稅一般納稅人認定手續，全面規范戶籍管理。
注冊為法人企業的如果新辦企業的權益性出資人(股東或其他權益投資方)實際出資中固定資產、無形資產等非貨幣性資產的累計出資額占新辦企業注冊資金的比例不超過25％的其新辦企業的企業所得稅根據《國家稅務總局關于調整新增企業所得稅征管范圍問題的通知》國稅發〔〕120號）第一條和《財政部國家稅務總局關于享受企業所得稅優惠政策的新辦企業認定規范的通知》財稅〔〕1號）第一條的相關規定，
1.整合后的煤礦企業依照國家法律、法規以及有關規定在工商行政主管部門料理設立登記。由企業所在地的國家稅務局負責征收管理；
注冊為法人企業的新辦企業的權益性出資人(股東或其他權益投資方)實際出資中固定資產、無形資產等非貨幣性資產的累計出資額占新辦企業注冊資金的比例大于25％的根據《國家稅務總局關于繳納企業所得稅的新辦企業認定規范執行口徑等問題的補充通知》國稅發〔〕103號）第二條及《國家稅務總局關于調整新增企業所得稅征管范圍問題的通知》國稅發〔〕120號）相關規定，
2.整合后的煤礦企業依照國家法律、法規以及有關規定在工商行政主管部門料理設立登記。其投資者中，凡“原屬于國家稅務局征管的企業投資比例高于地方稅務局征管的企業投資比例的該企業的所得稅由所在地國家稅務局負責征收管理；凡原屬于國家稅務局征管的企業投資比例低于地方稅務局征管的企業投資比例的由企業所在地的地方稅務局負責征收管理；凡國家稅務局征管的企業和地方稅務局征管的企業投資比例相等的由企業所在地的地方稅務局負責征收管理；凡企業權益性投資者全部是自然人的由企業所在地的地方稅務局負責征收管理”
注冊為分支機構的根據《國家稅務總局關于調整新增企業所得稅征管范圍問題的通知》國稅發〔〕120號）第二條第二款的相關規定，
3.整合后的煤礦企業依照國家法律、法規以及有關規定在工商行政主管部門料理設立登記。年起新設立的分支機構，其企業所得稅的征管部門應與總機構企業所得稅征管部門相一致”
依照相關規定操持。對于其他未盡事宜。
減少稅收流失。各級國稅部門要切實擔負起兼并重組煤炭企業的稅收征管責任，
二）加強日管。牢牢掌握稅收工作主動權。一是對已停產關閉的待整合煤礦要督促其盡快料理稅務登記注銷手續。注銷環節一定要嚴格履行審核審批順序，結合煤焦領域反腐敗斗爭對整合煤礦近年來的納稅情況進行稅收稽查、清算，決不能將其隨意轉為失蹤納稅人進行非正常認定；二是要加強被整合煤礦的發票及防偽稅控設備管理。凡關閉、出賣、被兼并、重組需注銷稅務登記的煤礦，原有發票一律依法停止使用，按規定繳銷空白發票及防偽稅控設備;三是嚴格固定資產進項發票抵扣管理。由于煤礦規模和采煤條件的不同，各整合煤礦所上綜采設備的型號和套數不同，基層稅收管理員一定要實地查驗綜采設備購置情況，嚴格掌握固定資產進項抵扣政策，防止不符合規定的進項發票抵扣；四是加大清欠力度?；鶎佣愒垂芾聿块T要分稅種、分年度摸清被整合煤礦呆欠和陳欠稅金的具體情況，綜合分析納稅人欠繳稅金的原因及生產經營現狀，科學評估納稅人清欠能力，對有支付能力但拒不繳納欠稅的企業依法采取強制措施，防止新戶不理舊帳問題的發生。
嚴格稅前扣除。
三）加強憑證管理。各級國稅部門要嚴格按照《國家稅務總局關于印發<進一步加強稅收征管若干具體措施>通知》國稅發〔〕114號)要求，對煤炭生產運銷企業購進貨物和接受勞務，凡未按規定取得合法、有效財務憑據的一律不得在企業所得稅前扣除。
防止稅收轉移。煤炭資源整合后，
四）開展納稅評估。所有煤炭生產企業一律按要求取消炮采上綜采。原來通過火工品等耗用指標進行納稅評估的做法已不適應新的煤炭采掘方式，稅務部門必需通過認真細致的調查測算，建立新的納稅評估指標體系和確定評估預警值，全面開展納稅評估工作。同時，跨省、跨市煤炭集團對我市煤炭生產企業的兼并重組，必將帶來財務核算體制上的革新。如果市區外新的辦礦主體改變原來的產品銷售格局，統一煤炭銷售，就有可能形成稅收轉移。各單位必需深入了解煤炭企業整合后的資本構成、營銷模式和財務核算方式，采取有效措施，積極防范關聯企業稅收轉移。
三、切實優化納稅服務
國稅部門應全力支持和服務全市煤礦企業兼并重組大局，煤炭資源整合對保增長、保就業、保民生、保穩定具有十分重要的意義。切實搞好納稅服務工作。
開展納稅輔導。各單位要進一步轉變納稅服務理念，把納稅服務擺到更加突出的位置，及時、準確、全面的將有關兼并重組和煤炭運銷的稅收政策和規定向納稅人公開，防范稅收風險，降低納稅本錢，使納稅人合法權益得到保證。通過定期、不定期地集中輔導或上門輔導的方式，為納稅人講解稅收政策規定、釋疑解惑。針對納稅人在稅務登記、一般納稅人認定、政策執行、納稅申報、稅款繳納、財務核算、發票使用等方面存在潛在風險和稅務部門在納稅評估、稅務檢查中發現的罕見不遵從問題和傾向，及時向納稅人作事前提醒預警，
一）公開稅收政策。告知納稅人予以糾正，主動協助納稅人提高遵從度，防范和降低稅收風險。
為兼并重組企業開通“綠色通道”認真落實首問責任、限時服務、延時服務等各項服務制度，堅決防止和避免“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”現象。通過“一站式”服務、一窗式”辦稅及時為重組后煤礦料理稅務登記、一般納稅人認定、領購發票以及其他涉稅事宜。要根據兼并重組后企業的生產經營規模合理確定領購發票種類、版別和數量，
二）開通“綠色通道”提高辦稅效率。要進一步建立健全納稅服務體系。保證企業正常生產經營用票。要依托信息化手段，積極推行網上辦稅、自助辦稅，切實提高辦稅效率，方便納稅人辦稅，營造良好納稅環境。
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論建構還是制度設計方面，都存在著一些矛盾、沖突和偏差。
【一)稅務槍查的目標及其法律定位
稅務稽查的目標與法律定位，是稅務稽查整體制度構建的基石。目標與任務的明確是稅務稽查制度存在的基本出發點，而法律定位的清晰則是稅務稽查制度的合法性和效率性依據。但我國現有的制度體系不僅對稅務稽查沒有明確的界定，同時現行有效的規范性文件之間也存在不一致或矛盾之處，導致對稅務稽查基本內涵和外延的不明確。
1.法律層面的制度缺失。我國現有法律和行政法規并沒有對稅務稽查進行明確的界定?！吨腥A人民共和國稅收征收管理法))(以下簡稱《稅收征管法》)只在第11條規定“稅務機關負責征收、管理、稽查、行政復議的人員的職責應當明確，并相互分離、相互制約”，除此之外再無對“稽查”的表述。我們可以將之理解為稅務稽查的最終目標同征收、管理等都是服務于稅法功能與稅收法治的實現，只是在具體實現的途徑上有所不同，并且必須與征管等職能嚴格執行“相互分離、相互制約”。在《稅收征管法實施細2則》中，也并未對稅務稽查制度進行明確，只是對《稅收征管法》第14條【2】關于稅務機構設置方面進行了說明，《稅收征管法實施細則》第9條規定:“按照國務院規定設立的并向社會公告的稅務機構，是指省以下稅務局的稽查局?；榫謱Ｋ就刀?、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處?！钡@種專司職責是否就是稅務稽查的全部職責，或者說稅務稽查是否還存在著廣義與狹義的區分，若存在種種區分在現實制度中的具體反映又當為何?除此之外，對于稽查機構的職能等再未明確，只在第六章“稅務檢查”部分規定，“稅務機關應當制定合理的稅務稽查工作規程”。
因此，從立法法意義上的“法律”體系理解，能夠準確界定、有效規范稅務稽查基礎制度的“法律”并不存在，這種法律定位上的缺失不僅使得稅務稽查制度缺乏基本的法律依據，也使得稅務稽查制度在具體實施中更多地依賴于稅務部門的通告，更使得其合法性與正當性受到社會的質疑。
2.規范性文件的沖突矛盾。由于法律層面的制度缺失，對于稅務稽查的理解和實踐操作，更多地表現為以稅務部門的通告等為依據。2001年《稅收征管法》修訂后，新
的稅務稽查工作規定一直沒有出臺。因此，1995年國家稅務總局的《稅務稽查工作規程))(國稅發「1995〕226號)成為指導稅務稽查工作的具有普遍約束力的制度規范。該規程規定了稅務稽查的基本任務是“依照國家稅收法律、法規、查處稅收違法行為，保障稅收收人，維護稅收秩序，促進依法納稅，保證稅法的實施”。同時規定，“稅務稽查是稅務機關依法對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務情況所進行的稅務檢查和處理工作的總稱。稅務稽查包括日?；?、專項稽查、專案稽查等”。這一定義成為人們研究稅務稽查制度的普遍出發點。可見在此，“稅務稽查”概念的外延較廣。
但隨著稅務稽查制度的發展，尤其是隨著《稅收征管法》的修訂，對于稅務稽查的外延，在國家稅務總局的諸多文件中已經受到一定的限制和縮小。如2003年國家稅務
總局的《關于進一步加強稅收征管基礎工作若干問題的意見))(國稅發[2003]124號)就將對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務的日常性檢查及處理劃歸基層征收管理機構，稅務稽查的主要任務在具體的實施過程中，日益被定位于“通過查處涉稅違法案件，整頓和規范稅收秩序”?！?】
雖然《稅收征管法》2001年修訂后，并沒有專門的稅務稽查工作規程，但從制度運行來看，修訂前與《稅收征管法》不合的若干制度，也在逐漸地被稅務部門新的通告所取代，“法”與規范性文件之間的沖突也逐步得到了解決。
盡管文本意義上沖突逐漸消洱，但稅務稽查仍然缺乏統一、明確的法律定位，其內涵、職能不清，突出地反映在外延—稅務稽查機構的設置與職能方面，即稅務稽查機構的法律定位問題同樣沒有得到很好的解決。
(二)稅務稚查機構的法律定位
稅務稽查機構是稅務稽查職能實現的物質基礎，一方面稅務稽查機構的合理建構取決于稅務稽查法律職能的統一與明確，另一方面稅務稽查機構職能的有效發揮將促進稅務稽查功能與目標的實現，從而推進整體稅收法治與和諧社會的建構。但如前所述，稅務稽查的定位不明，影響了在制度推進中稅務稽查機構本身的定位及其職能、職權的實現與
完善。
1.稅務稽查機構的職能。根據《稅收征管法實施細則》第9條的規定，稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。雖然規定了稽查局的四項專司職能，但是否這就是稽查機構的全部職能，日?；椤ｍ椈?、專案稽查等職能是否全部歸屬于稽查機構，還是在稅務系統內部有更細致的分工，這在法律上也沒有得到明確。該條第2款規定“國家稅務總局應當明確劃分稅務局和稽查局的職責，避免職責交叉”，國家稅務總局《關于稽查局職責問題的通知))(國稅函[2003]140號)指出，在國家稅務總局統一明確之前，稽查局的職責主要是:稽查業務管理、稅務檢查和稅收違法案件查處;凡需要對納稅人、扣繳義務人進行賬證檢查或者調查取證，并對其稅收違法行為進行稅務行政處理(處罰)的執法活動，仍由各級稽查局負責。
從國家稅務局系統稽查局的職能來看，根據國家稅務總局《關于進一步規范國家稅務局系統機構設置明確職責分工的意見》(國稅發〔2004〕125號)的規定，國家稅務局稽查局的主要職責是，“組織貫徹稅務稽查規章制度，擬定具體實施辦法;負責稽查選案、檢查等工作;負責稅收舉報案件的受理、上級交辦、轉辦及征收管理部門移交的有關稅務違法案件的查處工作;負責上級稽查局對稽查情況進行復查復審工作的組織與配合;負責與公安、檢察、法院協調稅務稽查中的司法工作，對涉嫌犯罪的案件，稅務機關除依法進行行政處理(處罰)外，要嚴格執行國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》及相關法律、行政法規，及時移送公安機關處理;負責增值稅專用發票和其他抵扣憑證涉稅問題稽查和協查工作;牽頭組織稅收專項檢查和整頓規范稅收秩序工作”。
根據國家稅務總局《關于進一步加強稅收征管工作的若干意見))(國稅發〔2004〕108號)的規定，在稅收征管中涉嫌“偷逃騙抗”等稅收違法行為需要立案的，要及時移交稅務稽查部門查處。同時國家稅務總局《關于進一步規范國家稅務局系統機構設置明確職責分工的意見》(國稅發[2004]125號)規定，稅收違法案件的查處(包括選案、檢查、審理、執行)由稽查局負責，專項檢查部署由稽查局負責牽頭統一組織。同時，該意見明確要求各地稅務機關應劃清日常檢查與稅務稽查的業務邊界，提出加強協調配合的具體要求。
據此，無論是關于稽查機構的具體業務的規定，還是關于稅收征管和稅務系統職責分工的規定，可以看出目前稽查局的職能主要集中于專項和專案稽查，而不包括日?；椤?/p>
但稅務系統的職能分工必須有明確的法律依據，而不能僅僅從實踐的操作或是含混的法律文件中進行推斷。
2.稅務稽查機構的法律定位。組織稅收收人是稅務機關最主要的職能，而收人來源一方面是通過征收申報人庫稅款，另一方面是通過稽查取得查補收人。同時，《稅收征管
法實施細則》第9條還賦予了稽查機構執法主體資格，為稅務機關打擊涉稅違法犯罪活動提供了法律保障。故稅務稽查機構作為稅務系統的重要組成部分，與征管機構之間的協調運作不僅關系著稅務稽查機構自身的職能完善，也關系著稅務機關整體職能的實現。
在稽查與征管之間的協調方面，目前的劃分主要依據是:在征管過程中，對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務的日常性檢查及處理由基層征收管理機構負責;稅收違法案件的
查處(包括選案、檢查、審理、執行)由稽查局負責;專項檢查部署由稽查局負責牽頭統一組織?！?】
在稽查系統內部，由于同時存在著國家稅務局系統和地方稅務局系統，各設稽查局，但目前對于兩個系統內的稽查局之間的配合與協調并沒有明確的規范。同時，上下級稽
查機構之間的關系，目前雖然國家稅務總局的《關于進一步規范國家稅務局系統機構設置明確職責分工的意見》(國稅發[2004]125號)明確了上級稽查局對下級稽查局的執法辦案進行指揮協調的職權，但目前稽查局在各級稅務機關都有設立，對專項稽查和專案稽查的需求在地域分布上也有所不同，目前的機構設置造成了機構和人員的重復，也使得對于大案要案的稽查缺乏跨區域的協調機制，使得存在稽查力量不足的潛在危機。
(三)我國稅務稽查的實踐及其缺陷
由稅務稽查及其機構的職能與地位的缺陷不僅反映在法律規范的不足，更突出地表現在制度實施中的不足。
1.稅務稽查的職責與職權不明。如前所述，《稅收征管法實施細則》規定了稽查部門的專司職責，即“偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”，但并沒有明確是否屬于稽查的全部職責?這使得稽查機構在進行日?；?、專項稽查、專案稽查時，實際上是欠缺法律依據的。與職責相對應的，是稅務稽查機構的職權。
由于法律上對“檢查”與“稽查”往往并列使用，而稅務稽查是稅務檢查的一類，故對于《稅收征管法》第四章“稅務檢查”關于稅務機關職權的規定，可以被認為是稅務稽查機構行使職能時所享有的職權。如查賬權，生產、經營場所和貨物存放地檢查權，責成提供資料權，詢問權，對托運、郵寄應納稅商品、貨物或者其他財產的有關資料檢查權，存款賬戶查詢權，稅收保全或強制執行措施實施權，錄音、錄像、照相和復制權等。【5】
可見，即使在大案或要案的查處中，稽查機構的執法權限仍然局限于一般性的檢查權限。雖然國家稅務總局《關于稅務稽查機構執法主體資格問題的通知》(國稅發[1997]148號)明確了稅務稽查機構具有獨立執法主體資格，并且《稅收征管法實施細則》第9條也授予了稽查機構以自己的名義獨立作出稅收處理、處罰決定的權限，但有限的執法權影響了其執法效力。
2.稅務稽查的內部關系—稽查與征管機構的職能不清。我國現行稅務稽查制度的建立實際上是根據近代茜方分權制衡理論在稅收征管制度上的具體應用。如前所述，由于稅務稽查與稅收征管在職能方面存在著天然的交叉，而國家稅務總局出臺了若干文件，試圖劃清稅務稽查與征管的界限，基本的內容是“征管部門負責日常檢查、稽查部門負責
日常檢查之外的案件檢查與專項檢查”。但事實上無法解決實踐操作中的職責交叉。主要表現在以下幾點:
(1)稽查機構與征管機構的重復檢查。根據有關規定，征管機構納稅申報的日常檢查和納稅評估的期限原則上以納稅申報的當期、當年為主，稅務稽查的期限以往年度為主，
但在實際執行中，時常發生征管機構對以往年度也進行檢查和納稅評估的情況。《稅收征管法》第56條明確規定，納稅人、扣繳義務人必須接受稅務機關依法進行的稅務檢查。對納稅人的這種重復檢查，甚至帶來處理的重復或不統一，不僅加重了納稅人額外的負擔，還帶來了稅收征管體制的系統性混亂，妨害了和諧征納關系和稅收法治的構建。
(2)稽查機構與征管機構的協調缺失。“相互分離、相互制約”是《稅收征管法》對二者關系的基本定位，但同作為稅務機關的職能部門，除了彼此之間的相對獨立性，稽查機構與征管機構又是相互依存、相互制約、相互促進的有機整體。但實踐中，由于二者在職能劃分上存在交叉，在重復檢查之外，還存在著征管機構在日常檢查和納稅評估中，發現被查戶和被評戶以往年度有重大問題也不按規定程序移交稽查局，而是直接查補稅款，加收滯納金;【6】或者雖然稽查機構在稽查過程中獲取了重要信息，但由于缺乏有效的信息傳導和溝通機制，使得征管機構不能進行有效的管理;或者征管機構片面地理解了集中征收、重點稽查的內涵，不能給稽查機構提供信息支持，從而使得稽查泛化?！?】這種信息上的不溝通造成的管理盲區，給諸多偷逃稅單位和個人可乘之機，嚴重削弱了稅法的嚴肅性和剛性。因此，作為稅收功能實現的重要支柱，稽查與征管只有在分工明確的基礎上，形成合力，才能有效地保證彼此功能最大地發揮。
3.稅務稽查的外部關系—與公安、檢察機關等部門。稅務稽查的涉案對象為在稅收征管活動中有納稅義務的納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人及相關當事人。根據我國《刑法》、《刑事訴訟法》、《稅收征管法》及其他相關法律、法規的規定，稅務違法案件由稅務機關管轄，涉稅犯罪案件由公安機關的稅案偵查部門管轄，由于稅務、公安兩機關查處、偵辦稅案的執法力度和專業技術力量各有不足，導致涉稅案件的查處工作有時是心有余而力不足。一方面，由于稽查權限不足，稅務稽查的職能實際上被分解為稅務機關和公安機關的三個部門，即稅務機關的征管機構、稽查機構和公安機關的經濟偵察機構，因此稽查機構在調查取證、追繳稅款等方面，需要相關執法部門或管理單位建立稽查協作網絡，聯手打擊偷逃騙抗稅等違法行為。另一方面，由于沒有明確的協查機制，松散型的稅警配合，使稅收執法剛性并無實質性提高，稅務稽查的手段有限，使得其職能實現受到很大制約。
4.稅務稽查的縱向關系。我國目前國稅、地稅系統分設，而稽查部門也同時存在國稅和地稅系統。一方面造成了成本增加和效率低下，另一方面尤其在后者，地方政府的干預使得稽查機構的獨立性再次被削弱。雖然分稅制下分設國稅、地…稅兩套系統，在稅收征收管理上和財政利益的劃分上有一定必要性，但把這種分設關系應用到案件查辦當中，反而降低了稽查效率。無論是專項稽查還是專案稽查，往往同時涉及國稅和地稅系統，因此對于特定納稅人而言，除了要接受一個系統(國稅或地稅)的兩個以上部門(征管機構、稽查機構等)的檢查，還有接受另一個系統檢查的可能性。尤其在兩個機關認定的事實不一、處理意見不一的情況下，不僅造成了對納稅人帶來的負面影響，同時影響了稅務部門的效率和合法性?；谀壳岸悇栈橹贫确矫娴睦Ь撑c缺陷，有必要對稅務稽查的國際經驗進行研究和借鑒。
2、稅務稽查制度的國際比較
稅務稽查在世界各國的稅法實施中都受到了普遍的重視。從合理的稅務稽查權限、規范的稽查機構設置等方面，都有值得我國借鑒之處。
(一)關于稅務稽查機構
大多數發達國家的稅務稽查模式，基本上實行完全獨立于征收系統之外的稽查模式，即將稅務稽查與稅務征收機構分別設置。
美國聯邦、州、地方均設有各自的稅務機構，聯邦一級為國內收人局，州、地方分別設有相應的稅務局。各級的稅務機構均設有專門的稅務稽查機構。國內收人局總部及大區
稅務局都設有單獨的稅務稽查組織機構，一般以管理稅務稽查工作為主，通常不負責案件查處工作，案件查處工作主要由分區稅務局的稽查機構負責。【8】稅務稽查人員擁有很大的查處權，通?？梢圆殚喖{稅人的賬戶、存款，發現問題時，有權直接凍結存款、查封私宅、收繳財產，直到納稅人繳清稅款?！?】
德國稅務局內部，根據經濟區域、稅收工作量和人口密度等因素，設有征收分局、稽查分局、違法案件調查分局。征管分局負責聯邦、州、地區三級行政機構的稅收征管工作，接受納稅人納稅申報，負責管轄范圍內的中小企業的日常稽查?；榉志重撠煷笮推髽I的稽查工作，接受征管分局移送的案件。調查分局具有司法職責，負責稅務稽查分局移送的涉稅犯罪案件和公民檢舉揭發的涉稅犯罪案件的各項調查和刑事偵察工作，其中經調查與偵察，認為構成刑事犯罪的案件要移送司法部門查處;認為未構成刑事犯罪的案件，要移送稅收征管分局來處理。而調查分局的調查人員不配槍支，不授警銜，但具有稅官和警官的雙重身份，擁有稅收違法犯罪刑事調查權?！?0】
日本則將稅收犯罪的刑事偵查權賦予稅務機關的一個特別部門(即稅警部門)來行使，稅警部門專司打擊稅收犯罪活動，違法活動則由一般的稅務人員負責調查。由以上國家的稅務稽查機構設置可以看出，各國對稅務稽查都給予了高度的重視，都設置了專門的稽查機構，并且還突出涉稅犯罪案件的稽查，將該項權力授予專門的機構。
(二)關于稅務稽查的職權與稅警制度
稅務稽查的職權關系著稅務稽查職能的實現程度，而為了彌補稅務稽查執法性和剛性不足的潛在可能，國外對此的補充和完善主要是通過稅警制度體現。
德國的違法案件調查分局實際上是一個不配備武器、不授予警銜的稅務警察機構，具有警察、檢察和行政三種職能，兼具稅官和警官的雙重身份。
俄羅斯、意大利則實行的獨立稅務警察制度，脫離于公安、稅務部門之外，自上而下自成體系，屬于司法部門，是國家的一種特殊武裝力量，可以保存和攜帶槍械和其他專用武器。其優勢在于高壓集權、政出一門、反應迅速，便于協調行動，統一指揮，能有效地打擊稅收犯罪。
日本則在大藏省國稅局內部設立查察部，也稱稅收犯罪調查部，并在各地財政局內部設立相應的查察部，從而完成了稅警機構的組建。國會通過《打擊國稅犯罪法》，授予查察官(即稅收犯罪調查人員)調查稅收違法犯罪行為的刑事調查權和一系列相應的刑事偵查權。即稅務警察不僅有權對一般稅收違法行為進行調查，還有權進行犯罪調查。因此，稅收犯罪行為由查察官直接移交檢察機關追究刑事責任，不必通過警察部門。因此，從形式上看，稅務警察屬于稅務行政人員的一種，但實質上整個調查過程適用的是特別的司法程序而不是行政程序。在取證程序的嚴格程度上，稅務調查體現了行政合法與效率兼顧原則，由稅務署長同意就可以進行。稅收犯罪調查程序要嚴于課稅調查程序，強制調查權須經法院授權才可以行使?！?1】
從各國關于稅務稽查的職權與稅警制度的選擇來看，稅務稽查的功能主要定位在打擊和懲戒稅收犯罪。為了實現這一功能的有效性，各國除了設置專門的負責機構外，還通
過法律賦予稽查機構更多的權限，即在一般的詢問、檢查權限之外，還規定稅務稽查人員在調查案件時擁有搜查住所、封存賬簿、查封財產等刑事偵查權。雖然程度不同，但稅務稽查部門或多或少都擁有一定的刑事偵查權，如強制檢查權或人身自由限制權，從而為打擊犯罪提供了強有力的保障。
因此，無論是機構設置還是功能定位，對我國稅務稽查制度的改革與完善都具有重要的借鑒意義。如通過法律授予稅務稽查部門在特定情況下的特殊權限，增強稅務稽查部
門的獨立性和執法性等。
四、我國稅務稽查制度的改革
(一)稅務稽查的基本定位與改革思路
稅收稽查是稅收執法的主要表現形式，是稅收公平正義的最大體現。因此，對稅務稽查的定位，需要同時從微觀和宏觀兩方面考慮。微觀方面，主要是稽查機構內部的部門設
置、職能分工等，同時，包括稽查機構設立的形式、職能配置以及上下級稽查部門之間的管理體制等。宏觀方面主要涉及稅務系統內稽查與征管、法制機構的關系以及稅務稽查與公安、檢察等部門之間的關系。
因此，改革的思路應當是從法律上保證稅務稽查的地位與獨立性，完善和強化稅務稽查的職能與執法手段，確保其剛性。
(二)稅務稽查制度改革的路徑
1.實行全國統一和垂直領導的稅務稽查管理體制。統一和垂直領導的稅務稽查管理體制體現了稅務稽查機構縱向安排的發展趨勢。在全國范圍內實行一體化的稅務稽查管
理體制，形成獨立的稅務稽查系統，將實現相互配合、信息共享、降低成本。
垂直管理體制的重要作用之一在于將稅務稽查機構與其所在的地方政府之間樹立一道隔離墻，防范地方政府在政績觀驅動下對稽查機構的不當干涉。在原有的按照行政區
劃層層設置稽查機構的制度下，稽查職能的發揮將明顯受到影響。這一新管理架構的生命力在于，必須樹立垂直管理體制的權威，不容地方政府和各類利益集團染指，保證稅務稽查的統一性與有效性。
垂直管理體制在我國宏觀調控領域已是普遍的制度模式，我國目前比較重要的政府職能部門，主要包括履行經濟管理和市場監管職能的部門，如海關、工商、煙草、交通、鹽業的中央或者省級以下機關多數實行垂直管理。1998年人民銀行撤銷省級分行，設立9家大區制分行，此后，銀監、證監、保監均參照實行垂直管理，同年，省級以下工商管理機關實行垂直管理。200。年，省以下質量技術監督檢驗檢疫局和藥監局都賣行垂直管理。2004年，國家統計局各直屬調查隊改制為派出機構，實行垂直管理。同年，省級以下土地部門的土地審批權和人事權實行垂直管理，借以強化中央政府的宏觀調控能力。2005年，國家安監總局下面的國家煤監局實行垂直管理。除了上述形式的垂直管理以外，我國實行的督察制度又催生了來自不同中央部門的跨省區的大區機構，通過巡視、檢查來督察中央政令在地方的實行情況，如2006年國家土地監督制度的建立，這也可以看成另外一種特殊的垂直管理形式?！?2】
因此，在借鑒我國現有各類垂直管理制度的基礎上，可以根據我國稅務稽查的現實需要進行制度設計。具體的設想是:由國家稅務總局的稽查局統一、垂直領導全國的稅務稽
查隊伍，打破行政區劃設置，按照大經濟區域設立若干稽查分局，即為國家稅務總局稽查局(如北京、廣州、武漢)分局，稽查分局以實施稽查、辦案為主并具有系統業務管理職能，稽查分局以下再設若干稽查特派員。這樣有助于實現征管和稽查的分離，提高執法權威。與此同時，整合我國目前的國稅、地稅兩套并行的稅務稽查力量，即在現有的稽查人員中保留部分精干，其余充實到征收機構中。
2001年國家稅務總局《關于改進和規范稅務稽查工作的實施意見))(國稅發「2001〕118號)明確提出在市(地)、縣(市)兩級逐步實行一級稽查體制。在市(地)的全部城區、
直轄市的區和縣(市)的全域集中設立稽查局進行一級稽查;在大城市或城區較大、交通不便的城市，市稽查局可以適當設立少數分支機構或派出機構，以保證有限的稽查力量充分使用。這樣，一級稽查的逐步推進，將成為促進稅務稽查機構縱向體制完善的制度基礎。
2.依法確認稅務稽查部門為有較高獨立性的辦案機關。在理論上，稅務機構的專屬管理權具體分為專屬征管權和專屬檢查權。專屬征管權與專屬檢查權，是不能互相代為行使的，否則就不成為專屬權。故應當抓緊修改《稅收征管法》，制定具體管理辦法，加強稽查組織體系的構建，加快稽查的專業化進程，使稽查機構成為獨立于征收系統之外有較高獨立性的稅務稽查辦案機關，并賦予其管理和直接辦案執法的職能，使其既是一個稽查實體，又是一個稽查管理指揮中心，以使稽查部門真正獨立行使對外打擊偷稅、抗稅、騙稅行為，對內以查促收、以查促管、以查促廉的職能，充分發揮稽查在整個稅收工作中的重要作用。
對于日常檢查則歸屬于征管機構職能為宜，征管部門在稅收征納過程中既負擔對納稅人和扣繳義務人履行程序法方面的管理，如稅務登記等，又負責進行實體法方面的管
理，如確定計稅依據等，為其進行日常檢查提供了充分的信息資源?；闄C構主要進行專項稽查和專案稽查，這樣將更有利子合理安排稽查的力量，從而建立一支以實現稅收公平正義最大化為目標，以保障善良納稅人的合法權益、維護正常的稅收秩序為宗旨，以查處稅收大案要案、打擊稅收犯罪活動為主要任務的精干、高效、公正、廉潔的稅務稽查隊伍。
3.賦予稅務稽查部門較大的執法權。如前所述，稅務稽查部門的主要職責在于查處稅收大案要案，故需要在從法律上確認稽查的執法主體資格的基礎上，賦予稅務稽查部門
較大的執法權，為稽查部門采取稅收保全、稅收強制執行措施、暫停支付和扣款，以及對有關證據實施保全措施等提供必備的法律依據。只有通過法律上的明確規定，稅務稽查才能真正得到司法機關的支持。與此同時，可考慮修改《稅收征管法》，設“稅務特別調查(或稅務稽查)”專章。
針對涉稅違法犯罪日益智能化、多樣化、復雜化的特點，既需要協調好稅務稽查與稅收征管機構、稅收法制機構的關系，依法明確各自的權力和責任;又需要拓寬部門(紀檢、監察、財政、審計、海關、銀行、司法等部門)協作的深度與廣度。稅務稽查部門應與外部執法或管理單位聯手辦案，建立情報交換機制?；椴块T應建立信息交換平臺，掌握現代信息技術手段，實現多執法部門或管理部門的信息共享，建立稽查協作機制。
4.建立具有中國特色的稅務警察制度。從目前的現實考慮，在我國單獨設立稅務警察系列可能帶來的負面效應，如政府機構的龐大、引起納稅人的反感等等。因此，目前在
我國應當通過對稅務稽查的職能完善，即把涉稅犯罪的刑事偵查權賦予稅務稽查部門行使，在稅務稽查機構內部設立人員固定的稅務犯罪刑事偵查機構，即“不配備武器、不授予警銜”的稅務普察制度，賦予其刑事偵查權，將公安機關經偵部門查辦稅案的職責移交給稅偵機構。這樣不僅可以提高案件的查處效率，而且可以借助刑罰的威懾力提高稅務機關在納稅人心目中的權威。稅務普察隸屬于稅務稽查機構，實行統一垂直的管理體制，也將成為稅收征管中國稅、地稅系統改革的契機。同時，由于實踐中稅務稽查部門一直參與稅收案件的查處和移送司法機關處理工作，實際上已承擔著部分偵查稅收犯罪的職責，在稅收犯罪的調查、認定上都積累了豐富的經驗，組織上也有較為完備的系統和工作制度，為建立具有中國特色的稅務警察制度奠定了一定的基礎。
稅務機關應同時采取有效措施，鞏固已有建賬成果，積極引導個體工商戶建立健全賬簿，正確進行核算，如實申報納稅。
第三條符合下列情形之一的個體工商戶，應當設置復式賬：
（一）注冊資金在20萬元以上的。
（二）銷售增值稅應稅勞務的納稅人或營業稅納稅人月銷售（營業）額在40000元以上；從事貨物生產的增值稅納稅人月銷售額在60000元以上；從事貨物批發或零售的增值稅納稅人月銷售額在80000元以上的。
（三）省級稅務機關確定應設置復式賬的其他情形。
第四條符合下列情形之一的個體工商戶，應當設置簡易賬，并積極創造條件設置復式賬：
（一）注冊資金在10萬元以上20萬元以下的。
（二）銷售增值稅應稅勞務的納稅人或營業稅納稅人月銷售（營業）額在15000元至40000元；從事貨物生產的增值稅納稅人月銷售額在30000元至60000元；從事貨物批發或零售的增值稅納稅人月銷售額在40000元至80000元的。
（三）省級稅務機關確定應當設置簡易賬的其他情形。
第五條上述所稱納稅人月銷售額或月營業額，是指個體工商戶上一個納稅年度月平均銷售額或營業額；新辦的個體工商戶為業戶預估的當年度經營期月平均銷售額或營業額。
第六條達不到上述建賬標準的個體工商戶，經縣以上稅務機關批準，可按照稅收征管法的規定，建立收支憑證粘貼簿、進貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置。
第七條達到建賬標準的個體工商戶，應當根據自身生產、經營情況和本辦法規定的設置賬簿條件，對照選擇設置復式賬或簡易賬，并報主管稅務機關備案。賬簿方式一經確定，在一個納稅年度內不得進行變更。
第八條達到建賬標準的個體工商戶，應當自領取營業執照或者發生納稅義務之日起15日內，按照法律、行政法規和本辦法的有關規定設置賬簿并辦理賬務，不得偽造、變造或者擅自損毀賬簿、記賬憑證、完稅憑證和其他有關資料。
第九條設置復式賬的個體工商戶應按《個體工商戶會計制度（試行）》的規定設置總分類賬、明細分類賬、日記賬等，進行財務會計核算，如實記載財務收支情況。成本、費用列支和其他財務核算規定按照《個體工商戶個人所得稅計稅辦法（試行）》執行。
設置簡易賬的個體工商戶應當設置經營收入賬、經營費用賬、商品（材料）購進賬、庫存商品（材料）盤點表和利潤表，以收支方式記錄、反映生產、經營情況并進行簡易會計核算。
第十條復式賬簿中現金日記賬，銀行存款日記賬和總分類賬必須使用訂本式，其他賬簿可以根據業務的實際發生情況選用活頁賬簿。簡易賬簿均應采用訂本式。
賬簿和憑證應當按照發生的時間順序填寫，裝訂或者粘貼。
建賬戶對各種賬簿、記賬憑證、報表、完稅憑證和其他有關涉稅資料應當保存10年。
第十一條設置復式賬的個體工商戶在辦理納稅申報時，應當按照規定向當地主管稅務機關報送財務會計報表和有關納稅資料。月度會計報表應當于月份終了后10日內報出，年度會計報表應當在年度終了后30日內報出。
第十二條個體工商戶可以聘請經批準從事會計記賬業務的專業機構或者具備資質的財會人員代為建賬和辦理賬務。
第十三條按照稅務機關規定的要求使用稅控收款機的個體工商戶，其稅控收款機輸出的完整的書面記錄，可以視同經營收入賬。
第十四條稅務機關對建賬戶采用查賬征收方式征收稅款。建賬初期，也可以采用查賬征收與定期定額征收相結合的方式征收稅款。
第十五條按照建賬戶流轉稅征收權的歸屬劃分建賬管轄權，即以繳納增值稅、消費稅為主的個體工商戶，由國家稅務局負責督促建賬和管理；以繳納營業稅為主的個體工商戶，由地方稅務局負責督促建賬和管理。
第十六條依照本辦法規定應當設置賬簿的個體工商戶，具有稅收征管法第三十五條第一款第二項至第六項情形之一的，稅務機關有權根據稅收征管法實施細則第四十七條規定的方法核定其應納稅額。
第十七條依照本辦法規定應當設置賬簿的個體工商戶違反有關法律、行政法規和本辦法關于賬簿設置、使用和保管規定的，由國家稅務局、地方稅務局按照稅收征管法的有關規定進行處理。但對于個體工商戶的同一違法行為，國家稅務局與地方稅務局不得重復處罰。
第十八條個體工商戶建賬工作中所涉及的有關賬簿、憑證、表格，按照有關規定辦理。
《中華人民共和國稅收征收管理法》及相關稅收法律法規的規定，
結合本市實際，制定本辦法。
第二條本辦法所稱個人房屋，是指個人居住或使用的房屋。
第三條本市行政區域內從事個人房屋裝修業務的單位、工
程承包人和其他個人，均為本辦法的納稅人。
第四條納稅人應按照本辦法規定在裝修工程所在地稅務機
關繳納營業稅、個人所得稅、城市維護建設稅和教育費附加等稅
費。
第五條本辦法第四條所列各項稅費，按綜合征收率5%或
每平方米核定稅額征收。
第六條每平方米核定稅額按以下規定執行：
（一）渝中區、大渡口區、江北區、沙坪壩區、九龍坡區、
南岸區、北碚區、渝北區、巴南區及北部新區、經開區、高新區
普通住房每平方米按4元—8元標準征收，復式房（含躍層式、
錯層式和別墅）每平方米按6元—12元標準征收；
（二）其他區縣（自治縣、市）個人普通住房每平方米按2
元—5元標準征收，復式房（含躍層式、錯層式和別墅）每平方
米按3元—7元標準征收。
（三）每平方米核定稅額由各區縣（自治縣、市）地方稅務
局按上述稅額標準自行確定，并報市地方稅務局備案。
第七條個人房屋裝修工程按以下計征方式確定應納稅額：
（一）對有裝修工程合同且合同所定價款真實的，以裝修雙
方結算的價款（包括裝修工程中的原材料及其他物資和動力的價
款）作為計稅營業額，按本辦法規定的綜合征收率計算征收。應
納稅額計算公式為：應納稅額＝計稅營業額×綜合征收率
（二）凡未提供裝修工程合同或按合同所定價款計算的稅額
低于同類地區每平方米最低核定稅額的，按該地區規定的每平方
米核定稅額計算征收。應納稅額計算公式為：應納稅額＝裝修房
屋的建筑面積×每平方米核定稅額
第八條個人房屋裝修工程的稅款由各區縣（自治縣、市）
地方稅務局征收，也可由各區縣（自治縣、市）地方稅務局委托
的街道辦事處（居委會）、鄉鎮政府（村民委員會）、物業管理單
位、建設管理部門等（以下簡稱代征單位）代征。
第九條各區縣（自治縣、市）地方稅務局應與本轄區內的
個人房屋裝修工程所在地的代征單位簽訂代征稅款協議書，代征
單位負責人須在代征稅款協議書上簽名。
第十條納稅人與住戶訂立裝修合同或口頭協議后，在進場
開工之前，應到工程所在地稅務機關或代征單位領取并據實填寫
《重慶市承建個人房屋裝修工程納稅登記審核表》（以下簡稱《登
記審核表》），并帶下列資料到工程所在地稅務機關或代征單位進
行工程申報：
（一）稅務登記證或注冊稅務登記證副本原件及復印件（未
進行稅務登記的臨時施工隊憑負責人身份證原件及復印件）；
（二）外出經營活動稅收管理證明原件及復印件；
（三）工程合同原件及復印件；
（四）填寫完整的《登記審核表》。
稅務機關或代征單位對納稅人的資料進行核對，并在上述復
印件上加蓋“經審核與原件無誤”字樣印章，將相關原件退還納
稅人。
第十一條未進行稅務登記的納稅人在辦理開工手續時，應
向稅務機關繳納一定的稅收保證金。
第十二條納稅人需開具發票的，一般應憑《登記審核表》
及稅收完稅證到主管稅務機關辦理填開建安發票手續，由主管稅
務機關審核后予以開具。對代征業務量大、票證管理制度健全的
代征單位，經各區縣（自治縣、市）地方稅務局審核批準，也可
由代征單位填開建安發票。
第十三條代征單位應指定專人具體負責各項稅款的代征工
作。代征稅款使用《中華人民共和國稅收完稅證》，嚴禁以其他憑
證代替“稅收完稅證”。代征單位應到各區縣（自治縣、市）地方
稅務局領取稅收完稅證（加蓋征稅專用章）和建安發票（加蓋發
票查驗章）。
代征單位要按規定填開和保管稅收票證和收據。不得收稅不
開稅收完稅證；不得涂改、分聯填寫稅收完稅證；填寫錯誤的票
證要全套保存，不得撕毀；丟失稅票的，代征單位應及時書面報
告主管稅務機關。
第十四條代征單位應指定專人結報和管理稅款及稅收票
證。
代征單位按實際工程結清稅款并開具稅收完稅證。納稅人可
用已繳納的納稅保證金抵扣應繳稅款，多退少補。
代征單位應及時按稅務機關的規定解繳結算稅款，并在次月
10日內向各區縣（自治縣、市）地方稅務局填報上月《委托代征
個人房屋裝修工程報表》，同時將納稅人填寫的《登記審核表》和
相關登記資料復印件報送各區縣（自治縣、市）地方稅務局備案。
第十五條代征單位發現有下列情況，應及時報告主管稅務
機關，由主管稅務機關按照《中華人民共和國稅收征收管理法》
及相關法律法規處理。
（一）納稅人未辦理申報登記、填寫《登記審核表》的；
（二）納稅人在申報登記時提供虛假材料的；
（三）納稅人在裝修工程完工后拒絕繳納稅款的；
（四）納稅人在裝修工程完工后未完清稅款并逃逸的。
第十六條各區縣（自治縣、市）地方稅務局應加強對代征
單位和代征人員的業務培訓和政策輔導，負責提供發票、收據及
稅收完稅證，指導其正確執行稅收政策，正確使用并妥善保管稅
收票據，及時結報稅款。
各區縣（自治縣、市）地方稅務局應加強對代征單位和代征
工作的監督、管理和檢查。對稅收票據的領發結報，稅款清繳，
稅款和報表的匯總統計，代征資料的存檔等工作，各區縣（自治
縣、市）地方稅務局都要建立制度，落實責任，定期考核，確保
代征工作的正常運轉和稅款、票據的安全。
第十七條各區縣（自治縣、市）地方稅務局根據有關規定，
向代征單位支付代征手續費。
第十八條施行中的具體問題由重慶市地方稅務局負責解
釋。
第十九條本辦法自印發之日起施行。
重慶市個人出租房屋稅收征管暫行辦法
第一條為加強我市個人出租房屋稅收征管工作，根據《中
華人民共和國稅收征收管理法》及相關法律法規的規定，結合本
市實際，制定本辦法。
第二條在本市行政區域內擁有房屋所有權、使用權的個人，
將其房屋提供給承租人使用并向承租人收取租金的，均為本辦法
的納稅人。
第三條納稅人應按本辦法規定在房屋所在地稅務機關繳納
營業稅、個人所得稅、房產稅、城市維護建設稅、教育費附加等
稅費。
第四條本辦法第三條所列各項稅費，按綜合征收率7.5%或
每平方米核定稅額（具體標準詳見附表）征收。
第五條個人出租房屋按以下計征方式確定應納稅額。
（一）對租金收入申報屬實，能提供真實有效的合同、協議
和收費依據的，以租金收入按本辦法規定的綜合征收率計算征收。
應納稅額計算公式為：應納稅額＝租金收入×綜合征收率
（二）對租金收入申報不實，不能提供合同、協議和收費依
據或按提供的合同、協議和收費依據記載的租金收入計算的稅額
低于同類地區每平方米最低核定稅額的，按該地區規定的每平方
米核定稅額計算征收。應納稅額計算公式為：應納稅額＝出租房
的使用面積×每平方米核定稅額
第六條個人出租房屋稅款的納稅期限，分別為1個月、1
個季度或半年。納稅人的具體納稅期限，由各區縣（自治縣、市）
地方稅務局根據納稅人應納稅額大小等情況分別核定。
第七條個人出租房屋的稅款由各區縣（自治縣、市）地方
稅務局征收，也可以由各區縣（自治縣、市）地方稅務局委托的
街道辦事處（居民委員會）、鄉鎮政府（村民委員會）、物業管理
單位、建設管理部門等（以下簡稱代征單位）代征。
第八條各區縣（自治縣、市）地方稅務局應與代征單位簽
訂代征稅款協議書（代征單位負責人須在代征稅款協議書上簽
名）。
第九條代征單位應指定專人具體負責各項稅款的代征工
作。代征稅款使用《中華人民共和國稅收完稅證》，嚴禁以其他憑
證代替“稅收完稅證”。代征單位應按規定填寫稅收完稅證，不得
涂改、分聯填寫，不得收稅不開票。填寫錯誤的票證要全套保存，
不得銷毀。丟失稅票的，代征單位應及時書面報告主管稅務機關。
代征單位應指定專人管理結報稅收完稅證。
代征單位應及時按稅務機關的規定解繳結算稅款，并在次月
10日內向各區縣（自治縣、市）地方稅務局填報上月《委托代征
個人出租房屋稅款報表》。
第十條各區縣（自治縣、市）地方稅務局應加強對代征單
位和代征人員的業務培訓和政策輔導，指導其正確執行稅收政策，
正確使用稅收完稅證，及時結報稅收票款，妥善保管稅收票據。
各區縣（自治縣、市）地方稅務局應加強對代征單位和代征
工作的監督、管理和檢查。對稅收完稅證的領發結報，稅款的清
繳，報表的統計等要建立制度，落實責任，定期考核，確保代征
工作的正常運轉和國家稅款、稅收票據的安全。
第十一條各區縣（自治縣、市）地方稅務局根據有關規定，
向代征單位支付代征手續費。
第十二條享受城市最低生活保障費人員或下崗職工出租房
屋月租金收入不足300元的，免交出租房屋的相關稅款。
第十三條屬本辦法管轄的納稅人和代扣代繳義務人應按照
本辦法按時足額繳納稅款或代扣代繳稅款。拒不執行本辦法的，
代征單位應及時報告主管稅務機關，由主管稅務機關按照《中華
人民共和國稅收征收管理法》及相關法律法規處理。
2018年7月，江漢區稅務局響應國家推進政治體制改革的步伐，原武漢市江漢區國家稅務局、武漢市江漢區地方稅務局正式合并。從經濟體體量來看，武漢市江漢區屬于較發達地區，稅收主要以商業為稅源，稅源結構復雜。2018年，合并后的江漢區稅務局共完成區級全口徑收入236.34億元，較上年增長2.4%，增收5.55億元。其中個體稅收完成1.59億元，僅占全年總收入的0.67%。江漢區轄區內總機構53個，累計截至2019年9月，轄區正常戶管155056個，其中單位納稅人35805個，個體工商戶及其他（含報驗、臨時戶等）119251個。個體征管戶數占總體征管戶數的76.9%。按現行稅收政策規定,對月銷售額3萬元(含本數)的增值稅小規模納稅人，免征增值稅。截至2018年末，個體核定征收僅3666戶，應納稅所得額1.59億元。從人力資源配置看，江漢區稅務機關編制2000余人，其中負責個體稅收管理的共計不超過300人，占總人員的15%左右，卻負擔著全區155056戶納稅人的征管工作。
2.個體稅收征管中出現的問題
2.1個體稅源遍布轄區，點多面廣，稅源分散
以江漢區為例，轄區內包括民族、民權、花樓、水塔、滿春、前進、民意、新華、萬松、北湖、唐家墩、常青、漢興13個街道辦事處，108個社區居民委員會，面積雖只有不足30平方公里，其中個體工商戶總量卻達到119251個。正是由于這種高度密集的分布方式，消費者支付的金額被大幅度分攤，江漢區達起征點的商戶只有3666戶，2018年個體稅收入庫僅為1.59億元。
2.2個體稅收容易被忽視，征管力量不足
個體戶的稅收征管狀況復雜，但在實際執行管理的過程中，通常對個體稅收的重視不夠。以江漢區為例，119251戶個體工商戶僅由不足300名稅收管理員進行管理，征管力量與工作繁重程度存在嚴重不協調。
2.3稅收起征點政策帶來的臨界點矛盾
2018年，以3萬為起征點的個體工商戶優惠政策被批準延期至2020年12月31日。在這一政策下，個體工商戶月營業收入只要超過3萬元就必須全額征收，而只要低于3萬元就完全減免。這就給營業額處于臨界點的商戶帶來巨大壓力，甚至可能促使其做出謊報、瞞報等逃稅漏稅的行為，損害個體稅收的社會公平性。
2.4居民納稅意識薄弱，缺少剛性執法手段
個體工商戶業主普遍存在逃避納稅的心理，甚至有部分個體業主堅決不予配合，稅務機關又缺少剛性執法的力度，這直接導致漏征漏管的現象。
3.解決的方式
3.1充實個體征管力量，提高對個體稅收重視程度
一是通過劃分屬地，專職人員與兼職人員配合進行定期巡查，分散征管壓力；二是定期輪崗，發揮業務精通的稅務骨干力量，為改善稅收征管情況集思廣益；三是根據巡查結果動態劃分個體工商戶經營狀況類別，及時做出針對性的征管辦法和措施，剛柔并濟的實現稅收征管目標。
3.2實行動態核定征收，聽取民意和市場情況
一是按季度劃分稅收申報區間，實行動態管理。縮減定額征稅申報區間，將一年一征收改為一季一征收，價格水平參考市場平均價格水平波動情況，區分淡旺季。二是聽取民意，實行稅收標準與市場價格掛鉤的制度，定期核定市場價格波動情況，按實際情況調整定額征稅額。
3.3多方聯控，協調合力，提高稅收征管效率，維護正常的稅收及市場秩序
（1）稅務部門應與工商部門協同合作，密切關注市場價格波動及個體工商戶經營的淡旺季分布，按市場情況擬定合理的季度制定額征稅標準。一方面，避免經營收入在征稅臨界點的工商戶有的全額納稅有的全額免稅的稅負差異，更大程度上促進社會公平；另一方面，作為對未達起征點的個體工商戶的季度考核，避免因季節收入分配不均導致的總額低于起征點的情況，挖掘隱蔽的個體稅收。（2）稅務部門應與街道社區密切聯系，做好稅收核定程序的公開工作及收集民意的過程，定期舉辦稅收核定聽證會，廣泛聽取民意，最大程度上保證個體稅收促進社會公平的作用，保障和改善民生。同時，做好稅收宣傳工作，通過社區宣傳日積月累，將納稅意識深入人心。
注釋：
