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引 言
行政指導（administrative guidance）是行政機關在其職能、職責或管轄事務范圍內，為適應復雜多樣化的經濟和社會管理需要，適時靈活地采取符合法律精神、原則、規則或政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的方法，謀求行政相對人同意或協力，以有效地實現一定行政目的之行為。簡言之，行政指導就是行政機關為謀求當事人作出或不作出一定行為以實現一定行政目的而在其職責范圍內實施的指導、勸告、建議等不具有國家強制力且不直接產生法律效果的行為。行政指導行為具有非強制性、示范引導性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇接受性等特征，它既不同于設立規范的行政立法行為，也不同于具有強制力的行政執法行為，又區別于直接產生法律效果的行政契約行為，它與這些行為共同構成行政機關的行為方式體系，相輔相成、相互配合、各有所長地調整社會生活，從而更有效地實現行政目標。
20世紀中葉以來，隨著現代市場經濟實踐和理論的不斷發展和政府角色的逐步演化，出現了關于行政管理理念發展和方法創新的巨大社會需求。由于行政指導在現代市場經濟條件下的行政實務中日益顯現出特殊的功效性和適應性，因此，不僅日本首先于“二戰”后在行政管理過程中日益廣泛地采用行政指導行為方式（故被譏稱為“日本料理”），而且其他許多重要市場經濟國家（如美國、德國）對行政指導的態度也陸續發生了由否定到曖昧到肯定到注重采用的變化過程。[[1]]可以說，行政指導作為對傳統依法行政的一種必要補充和一種靈活有效的行政活動方式，日益廣泛地運用于許多國家的經濟與行政管理過程中，起著補充和替代、輔導和促進、協調和疏通、預防和抑制等積極作用，并成為當代行政科學特別是行政法學的一個重要范疇，同時也帶來一些需要關注解決的負面問題。簡言之，行政指導是行政民主化潮流下逐漸出現并類型化的一種現代行政管理方式方法，同時也是一個實務問題甚多、理論基礎不足、法治程度不高的重大行政現象。
在我國，20世紀80年代以后，隨著市場導向改革和經濟社會發展，行政機關和行政公務人員在行政管理活動中逐漸自覺主動地采用了一些比較柔軟靈活、不具有強制性的行政指導措施并顯現出特殊的功用性、可行性和實效性，例如政府制定和實施的一些指導性計劃，行政機關的某個產業發展的政策指南，行政公務人員為到本地投資者提供的投資咨詢意見等等。在這次舉國抗擊非典的斗爭中，各級政府和行政機關就因地（時、事）制宜地采取了許多行政指導措施，這些應急性的行政指導措施與行政指令措施配合運用，收到了特殊效果。[[2]]同時，行政指導行為的一些固有缺陷和負面效應，也在我國行政實務中日漸顯露出來，引起各方面的關注和爭論。由于我國過去長期實行傳統的計劃經濟體制，許多人受強調集權集中、強制命令的傳統行政管理和行政法制觀念束縛較深，在體制轉型過程中行政實務界難以自覺地按現代市場經濟的要求來運用行政指導，學術界也未注重對行政指導的研究，因而許多人對行政指導不大了解，有的人至今仍對行政指導持否定態度，這非常不利于在行政實務中積極地、正確地實施行政指導行為并將其納入法治化軌道。特別是在我國貫徹依法治國方略和全面推進依法行政的新形勢下，在公共行政過程中實施行政指導是否具有合法性？行政指導與依法行政是什么關系？我國行政指導實踐中存在哪些突出問題及其原因何在？如何推動行政指導的法治化？這些十分重要而頗多爭議的理論與實踐問題亟需加以系統深入的研究，以助于深化認識，通過觀念更新和制度創新來加快推動行政指導法治化進程，包括正在進行中的行政指導程序立法進程，為我國行政指導程序立法和制度建構提供參考，從而有助于將行政指導納入法治化軌道，實現行政指導理論與實踐的穩健發展。
一、從依法行政理念的演進看行政指導的合法性
行政指導是現代市場經濟與行政民主發展進程中出現的一個重要而復雜的行政現象。由于一部分行政指導行為可在沒有具體法律依據（指行政作用法的具體規定）的情況下實施，或者雖有具體法律依據但為了更有效率地實現行政目的而作為強制性執法行為的弱行為前置程序（替代行為）加以實施，或者行政機關為確保行政指導的實效性而采取某些頗具爭議的保障措施，因此行政指導行為是否具有合法性就成為一個爭論焦點。[[3]]特別是在我國從傳統計劃經濟轉向現代市場經濟、從人治走向法治的過程中，行政指導的運用及其負面效應更加引人注目，人們有理由對行政指導行為的合法性提出疑問、尋求答案，這是在全面推進依法行政的形勢下行政指導能否發揮積極作用、克服負面效應和得以健康發展的一個關鍵。
（一）傳統依法行政觀及其與行政指導的沖突
依法行政是近代法治國家普遍奉行的一個準則。依法行政的初始含義，是指行政必須服從國會法律。這種原初的法治觀是對封建時代的人治觀（此處的“人”，實為封建君主、領主，由他們一手把持行政，實行專斷統治）的一種革命性超越。依法行政原則由早期資產階級思想家提出來，其背景是：在許多國家的資產階級革命初期，國會中新興資產階級力量占優勢，而政府往往是封建貴族勢力的堡壘，資產階級在主觀上需要以國會制定的法律（實為資產階級的意志）去規制政府中保守的封建貴族勢力及其影響；而當時社會發展緩慢，公共管理較為簡單固定，政府職能主要是征稅和維護公共安全秩序，被稱為只需要三個官（稅官、警官和軍官）的國家，客觀上有可能由國會提供公共行政所需的全部法律規范，因此當時要求政府機關和公務員的一切行為均須有國會法律依據，不得隨政府的意志來限制人民權利和增加人民義務。簡言之，“無法律之處無行政”，政府只能囿于國會法律而消極行動，成為國會意志（也既資產階級意志）的單純執行者。對此，美國著名法學家羅斯科·龐德概括地形容為：由法律“將行政限于無以復加的最小限度，在當時被認為是我們這個政體的基本原則。”[[4]]盡管各國歷史背景和法律傳統不同，確立和推行這一原則的過程與做法千差萬別，但這種傳統的依法行政理念畢竟再次給古老的法律注入了新的內容和活力，大大推動了民主政治發展的進程，成為近現代行政和行政法的核心原則。[[5]]
西方國家傳統的依法行政原理（日本等國家的行政法學界也稱之為法治行政的原理）之首要原則是法律保留原則，它要求行政機關的一切行政活動都必須有國會制定的法律依據，此即“全部保留說”的含義。[[6]]從這一角度來看，如果實施沒有國會法律具體依據的行政指導行為，則與法律保留原則發生明顯沖突，也即與傳統的依法行政觀之間形成巨大張力，因而不符合依法行政的原理。所以按照傳統的依法行政理念，難以合理解釋行政指導這一現代行政活動方式。
（二）行政方式的變化與依法行政理念的當展
進入20世紀特別是“二戰”以來，世界各國特別是各主要資本主義國家的情勢發生很大變化，主要表現在社會經濟和科技高度發展，人際之間、社會組織之間、人與社會組織之間的互動日益頻繁，社會公共管理需求大大增加，政府職能急劇擴展，加之國會立法在及時性和專業知識方面受到局限已無法充分滿足行政管理的客觀需求，并且國會和政府已由資產階級“一統天下”。因此，傳統的三權分立模式逐漸發展變形，傳統的依法行政理念逐漸增加了新的內涵。這主要表現為在堅持行政法治主義精神內核的前提下，委任立法、行政司法等公權力運作方式產生和發展起來，行政機關的裁量行為范圍及數量顯著增大，特別是政府對經濟、科技和環保等日益增多的領域進行積極干預和調控。[[7]]
由于各國社會歷史條件和法治傳統的差別，人們對依法行政的內涵和外延的理解逐漸演進、各有不同，特別是大陸法國家和英美法國家的依法行政理念各有側重；但總的來說，進入20世紀后期，既重視形式上的法治要求又強調實質上的法治要求，這已基本形成共識；而且隨著經濟、科技和社會發展以及政府職能的逐步擴張，依法行政之“法”不再限于國會立法，已逐漸擴大到行政立法、地方立法了。特別是在行政模式由傳統的秩序行政、管理行政逐步走向給付行政、服務行政等現代行政的情況下，行政指導作為一種柔軟靈活的行政方式也應運而生并逐步發展起來。許多市場經濟國家和地區的行政機關在公共行政管理過程中采用行政指導行為方式來調動行政相對人自愿協同行政管理的積極性，以期彌補相關國會立法以及委任立法的空白之處和功效不佳、成本過高之處（即所謂“立法空域”和“立法軟地”），發揮出提高行政管理效能的特殊作用。
由上可見，行政指導是社會生活發展、治國方式變化和行政模式轉換的產物，是對傳統的“依法行政”以及進一步對“委任立法”的必要補充，可以在行政法治原則之下發揮積極作用。換言之，這是由于在經濟與社會生活等更基礎的層面上發生了重大變化，具有更多的實施積極行政（包括行政指導行為）的客觀需求和條件，使得傳統的依法行政范疇增添了內涵，促成了依法行政理念的演進。因此，現在人們考量行政指導實踐中的依法行政問題時，視野不應局限于“法律保留說”這樣一個層面的爭論之中。
（三）關于行政指導合法性的“法”的一般構成
對行政指導行為的合法性問題，還可通過對“法”、“法律依據”等概念的具體分析，來進一步加以認識。
依法行政的核心詞是“法”，對它的外延作何理解，關系到能否科學、民主、合法、高效地“依法行政”。按照傳統的依法行政觀，這個“法”只是也只能是國會制定的法律；但隨著社會生活與公共管理的發展，特別是隨著現代市場經濟的發展和法治的演進，人們對依法行政這一概念的認識也進一步拓展和深化，主要表現在實行依法行政原則較早的一些主要市場經濟國家，對行政權力的法律控制較為普遍地出現了由簡單呆板到寬泛靈活的發展變化，也即由形式法治主義到實質法治主義的發展變化，它包括立法控制、行政控制、司法控制等多種監督制約機制在內，包括正式和非正式的、傳統和現代的控制方法在內。具體而言，就是對作為行政活動依據的“法”的理解逐步擴展，于是在一些國家，行政所合之法還包括習慣、判例、解釋、法理、政策、道德等，在某些有限制的條件下，行政機關的行為如果符合習慣、判例等不成文法規則也可被認為合法，此類情況在各種法律傳統的國家廣泛存在。日本著名法學家千葉正士教授也曾指出，不能將法律僅僅理解為制定法，而應將法律視為三層結構的一個整體。他認為，人類社會中的法律是法律原理、官方法、非官方法這樣三層結構組成的（這三要素可簡單理解為由自然法、制定法和習慣法引申而來），它們作為一個國家和社會現行法律的整體結構，適合于并調整著包括西方和非西方在內的整個人類社會中各民族的全部法律生活。[[8]]可見，行政指導作為行政機關在沒有行政作用法（一類制定法）的具體規定時亦可實施的行為方式，乃是對傳統依法行政的必要補充，其合法性已蘊含于現代依法行政理念之中。
（四）行政指導的法理背景分析
行政指導自“二戰”以來首先在日本，20世紀后期陸續在德國、法國、英國、美國以及其他市場經濟國家出現并逐步發展，發揮出特殊的功效，成為當今市場經濟國家一種重要的行政手段、行政方式和政府職能、職責，這決非偶然現象，其中有著多方面的原因。除了戰后各國市場經濟和民主主義的發展對公共行政管理提出了積極靈活高效的廣泛需求等原因外，還可從西方法學理論包括行政法學理論的演進過程和社會影響的角度來考察其原因。這里主要從三個方面略加討論：
1.社會學法學的影響。19世紀末、20世紀初資本主義進入壟斷時期以后，國家大量和廣泛地干預社會，“法社會化”成為時代潮流并深刻有力地影響著社會發展。從社會生活出發并面向現實社會關系來探討法律制度的社會作用和實效，以評價和改善法律制度的所謂社會學法學應運而生，并逐漸成為西方國家的主流法理學之一。社會學法學把法與社會聯系起來考察，著重對法的社會內容、社會作用和目的、效果等進行分析，這有利于認識和理解法的本質。例如：赫克就認為，法起源于利益的對立、矛盾和斗爭，法的最高任務是對利益的平衡，這就從法的目的和內容上觸及到了法的本質；而龐德則進一步系統研究了利益分類、利益主體、利益的矛盾和沖突，以及法律進行利益平衡時的價值等一系列利益問題，還分析了各種社會的、政治的、心理的、文化的諸因素對于法及其運作的作用和影響，這大大有助于人們更多更深地理解法的本質和概念。[[9]]西歐的社會法學于20世紀初傳入美國后，得到了極大發展并長期占據統治地位，形成了當代美國的兩大法學派，即現實主義法學派和社會實用主義法學派，后者的主要代表人物就是龐德（Roscoe Pound）。龐德的社會學法學思想是以實用主義哲學為基礎，并綜合英國分析法學和德國歷史法學的主要觀點而形成的龐雜體系。其主要內容包括“法的社會效果說”、“法律社會工程說”、“社會利益說”，以及“本能和經驗法源說”、“司法立法說”、“預防刑法說”、“新萬民法說”等等。[[10]]縱觀龐德的主要著述觀點，其核心思想是“社會利益說”，即認為法律應在協調、調節各種利益尤其是社會利益中發揮應有的作用。[[11]]結合前述行政指導的特征和龐德社會學法學理論的內容，不難看出：在西方現代市場經濟國家，社會學法學正是其推行行政指導的主要理論注釋和依據。由于龐德社會學法學理論的體系比較完整，邏輯比較嚴密，集西方社會學法學思想之大成，加之“二戰”以來美國經濟、政治和思想文化向世界各國擴張和滲透這一社會歷史背景因素，所以戰后社會學法學對各市場經濟國家包括對日、德等大陸法傳統國家的行政法治產生的影響是廣泛深刻的，這也從理論支持的角度大大促進了行政指導在當下西方市場經濟國家的出現和展開。
2.綜合法學的影響。20世紀40年代開始出現于西方的綜合法學（亦稱統一法學），是西方三大主流法學派在相互論戰、批判又相互妥協、融合中發展的產物，它以開放性、多向性、多維性、動態性的姿態積極影響著當代西方法學理論的發展，“二戰”后對當代西方法學和法治的發展都產生了廣泛和深刻的影響。綜合法學認為：法律猶如一個帶有許多大廳、房間、凹角、拐角的大廈，在同一時間里想用一盞探照燈照亮每一個房間、凹角和拐角是極為困難的，尤其是由于技術知識和經驗的局限，照明系統不適當或至少不完備時，情形就更是如此；而傳統的主流法學只是分別從法學形式、價值或事實等單一因素來理解法，這是很不全面、很不適當的；鑒于法律制度是一個結構復雜的網絡，若干社會的、經濟的、心理的、歷史的、文化的因素以及若干價值判斷都影響著和決定著立法、執法和司法，故應對法作全面、綜合的認識和理解。綜合法學強調，應當把“被統治者的同意”（即公民積極參與行政活動的過程）以及所有在民主進程中所包含的東西，納入實在法的本質之中來加以把握和實踐，這種認識也是有利于社會進步和法治發展的。綜合法學還認為，在任何切實可行的法律體系中，為了保證有效地實現一定的行為模式，都存在著一個有組織的權力和群體信念的結合；過分強調權力因素而輕視法律中的道德和社會成分，是十分錯誤的。[[12]]由于綜合法學的穩健發展和廣泛影響，其上述觀點對于行政指導這種比較柔軟有效的非權力強制性行政方式的出現和普遍采用，可以說起到了某種理論鋪墊作用。
3.現代行政法注重平衡之理念的影響。20世紀以來特別是“二戰”以來，由于經濟與社會發生了巨大變化，民主、法治、人權等觀念日益廣泛深入人心，民主參與成為社會發展的客觀要求和重要內容；同時，行政機關積極行使行政權力，加強行政干預，以提高行政效率，推動經濟更快發展，故行政權的作用也更加突出，因而以控權為宗旨的近代行政法受到了嚴重挑戰，更加注重行政權力與公民權利相互制約和平衡的現代行政法便應時出現和發展，并在行政法律制度建設進程中發揮著越來越大的作用。反映這一行政法治進程的行政法學理論觀點主要有“平衡論”。[[13]] 按“平衡論”的觀點，傳統行政法是一種“命令－服從”模式，行政兩造之間（指行政機關與相對一方之間）是“命令－服從”關系；但行政權的強制作用并不總是萬能的，它會由于相對一方有形或無形的抵制而大大降低其功效；行政機關也并不總是需要運用行政權來強制實現行政目的，還可運用一些權力色彩較弱的行政手段來使相對一方主動參與實現行政目的，或自覺服從行政機關的意志，行政兩造之間增加了“積極建議－自主選擇”關系，在此過程中實現行政兩造之間的權力與權利之平衡，而行政指導正是其中最重要的手段之一?？梢哉f，行政指導正是在這樣一種發展變化過程中受到平衡理念深刻影響，應時而生和不斷發展的。[[14]]各國的實踐證明，柔軟靈活的行政指導手段在近幾十年得到廣泛采用，并逐漸實現行政指導行為的法治化，這既是現代行政法的平衡理念的產物，同時它對于改善政府形象、保護公民權益和平衡兩造權益起到了重要作用，也為新的行政法理論的創立提供了例證，創造了條件。
二、結合我國法制現實看行政指導與依法行政的關系
（一）依法行政原則在我國的一般理解和表現
在我國宏觀社會背景特別是行政法制發展背景下動態地考察依法行政的原則和實踐，有助于更清楚地認識行政指導的合法性問題。隨著改革開放和法制建設的發展，我國行政法學界到20世紀80年代末期開始比較明確地采用依法行政的提法。在引介進來的外國行政法學有關理論中，日本的依法行政理念特別是“三要素說”對我國的影響較大。[[15]]一些學者提出：在我國，依法行政是依法辦事這一原則在行政法中的體現；行政機關要依法辦事，自覺遵行“法律優先”原則和“法律保留”原則，這是社會主義民主和法制的基本要求，也是由行政機關的性質、地位、作用以及公共行政管理的基本特點決定的，甚至可以說是有中國特色社會主義民主制度的一個重要組成部分。[[16]]此后有學者更系統地提出：依法行政就是行政機關行使行政權力、管理公共事務必須由法律授權并依據法律規定，其內涵包括職權法定、法律保留、法律優先、依據法律、職權與職責統一等等。[[17]]這些闡述，都著重強調了行政活動必須依據法律規定（盡管有的解釋對司法審查的作用強調得不夠）。總的說來，隨著我國社會生活的不斷發展，對依法行政這個概念的理解也逐步演進。
中圖分類號：D035 文獻標識碼：A
1“公共利益”內涵的厘定
公共利益和大眾福社一直是社會進步和文明發展的關注焦點和產物，也是一般法律所追求的基本目標，在我國努力推行依法治國、依法管理的新的歷史時期，公共利益當然成為公共管理及其政策的核心價值。我國憲法所涉及的公共利益大體上有以下含義：（1）公共利益是社會共同體的基礎和各種利益的整合，反映憲法價值體系的基本要求。因此，公共利益作為社會分工的產物，實際上承擔著為社會提供規則的任務；（2）我國憲法的公共利益，凸現國家作為公共利益維護者的功能，所有規定公共利益的規范中，以國家為實施公共利益的主體，從而確立了國家的地位；（3）內容上，突出以公共秩序或社會秩序為基本價值趨向，強化了公共利益的工具性價值；（4）公共利益、社會利益與國家利益既緊密相連又各自區別。性質上，國家利益主要是以國家為主體而享有的利益，而公共利益主要是由社會成員享有的實際利益，享有利益的主體是不同的。公共利益與社會利益之間的界限主要在于社會利益具有功利性與排他性，社會利益不一定代表公共利益的要求；（5）公共利益與民法、合同法等法律中的社會公共利益是不同層面的概念，普通法律上的“社會公共利益”應以憲法的規定為基礎，受其價值的制約，不能任意擴大公共利益的范圍。公共利益既是解決公益與私益之間沖突的依據，同時也是社會基本價值的指導原則，發揮價值示范作用。
應該說，“公共利益”是一個高度抽象、范圍寬泛和含義復雜的概念，如何明定、判斷一直見仁見智，眾說紛紜，概括國內外學界的主要意見，大多認為，理解和運用公共利益應堅持如下判斷標準：（1）合法合理性必須具有法律依據，才可能對基本權利加以克減和限制，故必須法律保留和法律優先；（2）公共利益的受益范圍一般是不特定多數的受益人，而且該項利益需求往往無法通過市場選擇機制得到滿足，需要通過統一行動而有組織地提供，政府就是最大的、有組織的公共利益提供者；（3）公平補償性運用公共權力追求公共利益必然會有代價，這就造成公民權利的普遍犧牲或特別犧牲。有損害必有救濟，特別損害應予特別救濟，才符合公平正義的社會價值觀。
2公共利益的實現途徑
社會轉型向政府的公共管理提出了挑戰。政府公共管理在回應社會轉型的挑戰和壓力時所做出的調整和創新，是漸進地進行的。應該說，這一探索符合社會發展的基本規律和趨勢，為實現政府改革與構建和諧社會找到了一條新的道路?，F在，公民對政府的期望已經變得越來越明確：公共管理必須走向民主化和公開化；重視社會公民的參與；強調與他人共享權力，使公民真正得到所需要的公共服務。公共管理的精髓和追求目標，就在于“公眾”的利益。
2.1進一步轉變政府職能
公共管理的方向是從“政府主導型”轉變為“社會主導型”，為此，政府公共政策化和公共管理社會化兩大趨勢不可避免。要精簡機構和人員、改革行政審批體制、推行電子政務、建立行政聽證制度、實現行政程序公開等等。政府自身著重要“為經濟建設服務”變為為公共利益服務。也就是說，政府要履行好公共管理職能，必須搞“瘦身運動”，進行公共服務供給的市場化改革。由于我國的市場還不成熟、市場運行的機制和規則不完善等因素影響，我國公共服務市場化改革不能像西方市場經濟成熟國家那樣全面鋪開，而應該是一個循序漸進的過程。
2.2堅持政府行為法定化
近年來，我區推進依法行政工作在區委、區政府的正確領導下，在省市法制部門的幫助指導下，在全區各行政執法部門及所有行政執法人員的共同努力下，取得了較好成績。2011年被評為全省推進依法行政先進單位，2012年被評為全省行政執法監督先進單位。在此，我謹代表區政府，向多年來辛勤工作在全區各條戰線上的全體行政執法人員及在座的各位表示衷心的感謝，并致以親切的問候！
為了確保此次培訓工作取得實效，我再強調三點意見，與大家共勉：
一、統一思想，深化認識，充分理解開展行政執法培訓的重要意義
根據《省行政執法證件管理辦法》的規定，我省行政執法證件包括《省行政執法證》和《省行政執法監督證》，每五年換發一次，即給現持有執法證件的人員換新證,給新申領行政執法證件的人員核發新證。我省2010年換發使用的“兩證”到今年年底就要滿五年，需要重新核發新式證件，新證自明年1月1日起開始使用。在換發新證前，所有新申領行政執法證的人員都必須經過綜合法律知識培訓并經考試合格。因此，舉辦此次行政執法培訓班，很有必要，也很重要，至少有以下三個方面的重要意義：
一是建設法治政府的需要。簡而言之，法治政府就是按照法治的原則運作的政府，政府的一切權力來源、政府的運行和政府的行為都受法律規范和制約。我國憲法明文規定：實行依法治國，建設社會主義法治國家。全面推進依法行政，建設法治政府，是落實依法治國基本方略的必然要求。為此，國務院2009年出臺了《全面推進依法行政實施綱要》，確立了我國用十年左右時間基本實現建設法治政府的目標。依法行政是建設法治政府的本質要求和途徑，是指國家各級行政機關及其工作人員依據憲法和法律賦予的職責權限，在法律規定的職權范圍內，對國家的政治、經濟、文化、教育、科技等各項社會事務，依法進行有效管理活動。依法行政的核心又是行政執法，因為行政執法，是國家行政機關及其工作人員行使國家公共權力，按照法律、法規賦予的職權，對管理相對人采取直接影響其權利義務的行為，或者對管理相對人的權利義務的行使和履行情況直接進行監督檢查并作出處理結果的行為。行政執法行為可謂直接關系到黨和政府的對外形象，關系到法律、法規的正確施行，關系到依法行政的全面推行，關系到公民、法人和其他組織的合法權益。因此，國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強市縣政府依法行政的決定》都明確要求要健全行政執法人員資格制度，對擬上崗行政執法人員進行相關法律知識培訓和考試，經考試合格的才能授予其行政執法資格。所以說，加強行政執法培訓，是建設法治政府的需要。各行政執法人員要充分認識到這層意義，明白自身執法行為所代表的含義，自覺地參加好這次培訓，在加強法律知識學習、提升執法水平上下功夫，使行政執法工作始終服務于法治政府建設的大局。
二是構建和諧的需要。構建和諧具備很多要素，具有很多內涵，依法行政、行政執法都是構建和諧的應有之義和必然需要。當前，隨著“老城改造、新城開發”的步伐不斷加快，我區正處在大改造、大拆遷、大建設、大發展的進程中，各行政執法部門要妥善處理好改革、發展與穩定的關系，以和諧為根本點，始終堅持“以人為本”、“法治”的思想，把行政服務貫穿于行政執法的全過程，處處體現“平和執法”、“文明執法”的理念，善于執法，規范執法，依法執法，切實維護社會和諧穩定，不斷推進“雙城共繁榮”建設。
三是加強隊伍建設的需要。區域經濟發展需要一個良好的投資發展環境做支撐，需要一支政治合格、紀律嚴明、業務精通、作風過硬的行政執法隊伍來保駕護航。而要建設一支法律素養水平與行政執法能力相匹配的高素質執法隊伍，必須加強學習與培訓。從這次培訓對象來看，全區21個部門551人需要換發新證，其中114人是新申領行政執法證的人員，都是這次培訓的主體，可以說都是新手，還沒有走上執法的一線，對國家的和本部門的法律法規還不太熟悉，還沒有達到勝任執法崗位的要求，更需要通過學習來提高法律素質。各行政執法部門要在隊伍建設上下大力氣，加強日常管理，加強業務培訓。區政府法制辦要加強監管，堅決將不勝任執法崗位的人員清理出執法隊伍。
二、端正態度，嚴守紀律，努力確保綜合法律知識培訓班取得實效
一是認真學習出成效。此次培訓，區政府法制辦非常重視，前期做了大量準備工作，不僅請來了資深的專家教授講業務知識，還請來了富有實踐經驗的政府官員說案例、說體驗、說經驗，理論新穎，內容翔實。在座的各位都是分管和即將從事行政執法工作的同志，其中絕大部分都是今年新申領行政執法證，即將真正承擔行政執法職能的同志，更要珍惜這次難得的學習機會，按照培訓班的要求，靜下心來認真學。在學習的過程中，要結合工作實踐，帶著問題來學，帶著思考來學，這樣才能學所收獲，學以致用，指導工作。
二是嚴守紀律保實效。根據培訓安排，此次培訓就一天，星期六下午還要舉辦全區綜合法律知識考試，這是核發行政執法證的兩個前提條件，特別是對于新申領行政執法證的同志來講，更是個必要的環節。不經過綜合法律知識培訓和考試，就領不了證，執不了法。對此，大家要有清醒的認識，認真對待這次培訓，嚴守培訓紀律，確保培訓取得實效。
三是堅持學習求長效。如今，隨著經濟社會加速發展，城市變化日新月異，新知識、新理念層出不窮，特別是人民群眾的法治觀念，以及依法維護自身權益的意識進一步提高，對各行政執法人員的自身素質、業務水平提出了更高的要求。如果不善于長期堅持學習，就會被社會淘汰。今天的培訓只是一個起點，重在強化大家學習法律知識意識。會后大家還要加強日常學習和工作過程中的學習，持之以恒，孜孜以求，使自身學習常態化、長效化，努力做一名政治堅定、業務精通的優秀執法人員。各執法部門也要以這次培訓為契機，不斷建立健全培訓長效機制，積極組織開展部門專業法律知識培訓，著力提升部門依法行政水平，著力推動全區法治政府創建。
三、加強領導，精心組織，全力保障全區“兩證”換發工作順利推進
“兩證”的重新核發，是對行政執法人員和行政執法監督人員資格的清理、審查和確認，是加強行政執法人員管理，規范行政執法行為的重要舉措。區政府法制辦和各行政執法部門要高度重視，加強領導，精心組織，把這項工作作為當前依法行政工作一項全局性、基礎性的工作來抓，統一行動，共同配合，齊心協力推進我區“兩證”換發工作。
一是區政府法制辦要精心組織?！皟勺C”的重新核發，時間緊，任務重，工作量大，涉及面廣，區政府法制辦要精心組織，周密部署，扎實推進，從審核主體資格、舉辦培訓班、組織考試到辦理證件各個環節都要認真審查、嚴格把關、精心安排，確保我區換發兩證工作有序推進，確保全區所有換發新證人員都能持證上崗、合格站崗。
關鍵詞：行政倫理 行政權力 監督控制
Key words:administrative ethics administrative power , supervision and control
作者簡介：陳婭，女，1982.8.12出生，西華師范大學政治與行政管理學院，助教。
一、關于行政權力
行政權力是政治權力的一種，它是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。我們可以這樣說，政府能履行其職能的基礎就是因為擁有行政權力。因此，作為實現政府職能的行政權力具有較為復雜的特點，其特點主要表現在五個方面：①階級性，它是統治階級以國家名義實現其階級統治的權力。②強制性，它以國家暴力為后盾，強制執行國家的意志，推行政府的政策法令。③普遍約束性。在法定的行政管轄范圍內，行政權力毫無例外地普遍適用于所有機構和人員。④國家性。依法獨立自主地管理內政、外交事務，不受外國干涉。⑤有限性。它受憲法和法律的約束，受立法機關、司法機關的制約，受到公眾的監督。許多國家憲法對行政權力有明確限制，以保護公民的權利。
二、關于行政倫理
對于行政倫理的研究，最早起源于西方，當時主要是針對公務員制度的弊端而引發學者開始關注公務員整體的道德問題，當然最終目的還是希望行政倫理能夠幫助提高政府效率。在中國，行政倫理思想古已有之，只是從未真正手段化、系統化、制度化，一直作為政府體制外的思想，沒有發揮其應有的作用。倫理，是依靠社會輿論、傳統習俗和人們內心的信念來維系的，表現為善惡對立的心理意識、原則規范和行為活動的總和。行政倫理就是行政管理領域中的角色倫理，它是以協調個人、組織與社會的關系為核心的行政行為準則和規范系統，是行政權力的重要制約機制之一。①
三、行政倫理對行政權力實現監督的重要機理
通過對行政倫理含義的分析，我們得知行政倫理是對行政權力控制制約的重要因素。以下，我們將著重分析這樣的控制實現的機理，也就是說行政倫理為什么能實現對行政權力的控制。
（一）、行政倫理在目前形勢下能成為對行政權力的重要控制手段，首先還是得益于法治社會的日益完善。我們都知道，法律的制定是基于人性惡這樣一個理念，在社會制度還不完善，人們素質普遍還不夠高的情況下，法治是最好的一個選擇。依法行政是建設法治社會的題中應有之義。依法行政的含義是，由法律給行政機關的權力劃出嚴格的邊界，任何行政機關和行政官員都不得越過這個邊界。如果越過法律劃定的邊界，就須承擔相應的責任和后果，就須受到相應的追究和懲處。雖然依法行政還存在這樣那樣的問題，但是我們基本還是做到了有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。這樣也給部分濫用公權力者施加了一個強大的外部壓力，使其不敢張狂，有所收斂。在外部控制逐漸成熟的時候并且不能完全發揮作用的時候，對行政權力擁有者的內部控制就被放到了一個和外部控制相當的位置，期望能從內外兩方面來對行政權力實現雙向控制。
（二）、行政倫理本身所內含的價值觀本身就是控制行政權力的有力武器。
行政倫理觀主要的三大價值觀分別是公正、正義、民主。這三大價值正是公共行政的價值追求。這樣的價值觀是為了保證行政人員能自覺地在這一倫理價值觀的引領下開展行政活動，謀求行政行為與行政目標、手段與目的的統一。具體的說，堅持這三大價值觀，有助于行政權力使用者盡快確立適應社會主義市場經濟發展的倫理觀念；有助于行政體制的健康運行與發展完善；有助于我們行政權力使用者抵御腐敗思想的侵蝕；有助于總結社會主義國家行政倫理建設的經驗教訓。
四、完善行政倫理對行政權力監督的制度建設
通過以上分析，我們看到了行政倫理對于控制行政權力的強大力量，但是這也只是在理想的一種狀態下，也就是當行政倫理的價值觀能深入每個行政權力使用者的心里，能夠真正將公平正義之心與平時的工作結合起來。只是，目前，我們離這樣的美好藍圖還有很大的距離，所以為了實現這樣的狀態我們必須做到：
（一）、繼續完善和強化法治社會的建設。
法律是道德的最低底線。當前公務人員的素質和價值觀尚未到達我們高尚道德所要求的水準，貪婪與特權思想在市場經濟條件下，有反彈的嫌疑，因此，法治作為一項基本治國之道，不能忽視必須繼續完善。
（二）、行政倫理法制化。
行政倫理法制化，是西方的基本做法，對于我國來說我們可以效仿。目前，由于公務人員個人素質問題，我們不可能要求人人做到公平正義，為了使公平正義之心深入人心，為了是高尚的道德成為人們的習慣，我們有必要用強制的手段使其養成，在違反的時候給予懲罰，強制性的教育。
（三）、高校應該重視行政倫理學的教育，同時對在崗公務人員繼續進行行政倫理培訓。
1 本課題國內外研究現狀述評，選題的價值和意義
1.1 本課題國內外研究現狀述評。我國有關依法治檔研究始于上世紀80年代后期，花芝盛在《上海檔案》1987年第6期上發表的《依法治檔》一文，是目前可查到的有關依法治檔研究最早的期刊文獻。到2012年底，在知網期刊文獻數據庫中，以“依法治檔”為檢索詞，篇名為檢索項，檢得443篇論文。對443篇文獻統計，發表文章在2篇以上的作者有9人，共19篇，沒有核心作者群，多數作者的研究缺少深度與系統性。
（1）關于依法治檔的概念。如，陳作明認為，依法治檔就是運用法律、法規治理檔案事業。所謂“治檔”，則應包括檔案的收集、管理和開發利用，以及對檔案工作機構及其職責和權力的確認和保障。一句話，依法治檔應當是在一切檔案工作領域中依據和運用一切有關的法律和法規。[1]
（2）關于依法治檔所依之“法”。一是狹義之“法”。如，胡鳴放認為，依法治檔就是嚴格按照《檔案法》、《檔案法實施辦法》等法律法規來規范檔案工作。[2]二是廣義之“法”。如，陳作明認為，依法治檔的“法”起碼應當包含三個層次：法律、行政法規和規章、地方法規。而且，在每一層次中，不能僅指檔案法和檔案工作法規，還應包括有關的政治、經濟、科技等一切法律法規。[3]三是模糊之“法”。如，高福祥認為，所謂“依法治檔”，就是檔案工作要依法辦事，要納入國家法制軌道，用法律規范檔案工作的言論、行為，用法律來保障檔案工作的順利進行，用法律來提高檔案工作的社會地位，促進檔案事業的發展。[4]
（3）關于依法治檔的目的。1988年，《檔案工作》第12期以《建立依法治檔的新秩序》為題的評論員文章，指出了檔案部門應該依法辦事。在此后相當一段時間內，許多學者都認為，依法治檔是與行政手段、宣傳教育手段、經濟手段并列的推動檔案管理工作的工具。
（4）關于依法治檔的內容。如，乃康、力剛、永蓮認為：“依法辦事、科學管理，是依法治檔的重要內容?！盵5]
（5）關于依法治檔中“治檔”。一是誰來治。如，管先海認為，依法治檔的主體是檔案部門，包括各級檔案局、檔案館和檔案室，強調了相關機關和各級領導要給予支持、配合和協助。 [6]二是如何治。如，鄧濤認為，要推動檔案行政管理部門職能的轉變，提高制度建設的質量，建立科學、民主的決策機制，理順檔案行政執法體制，規范檔案行政執法行為，完善檔案行政監督制度和機制，提高檔案行政管理部門工作人員依法行政的觀念和能力，健全檔案工作中預防和化解社會矛盾與糾紛的工作機制等。[7]
（6）關于依法治檔存在的問題。如，章劍青認為，依法治檔存在的主要問題是：檔案法制觀念淡薄、意識不強。檔案立法缺乏前瞻性，法律、法規、規章之間協調不夠。檔案行政管理部門執法主體地位不明、執法水平不高。檔案法制宣傳力度不夠、效果不佳。[8]
國外無直接研究中國依法治檔的成果。國內少數學者介紹了歐美，主要是美國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯等國家自20世紀70年代以來的檔案立法進展及其背景，對執法情況較少涉及。
從總體上來說，檔案學界對依法治檔相關研究的整體狀況是：概念逐漸清晰，工作實務強，理論論述弱，研究浮淺分散。在與依法治檔相關的研究成果中，雖然依法治檔的內涵、外延逐漸清晰，但仍需要進一步深入研究，使之更加明晰，特別是對依法治檔的目的、內容、范圍、作用、方法和實施路徑的研究，仍然處在相對浮淺、分散的狀態，需要展開深入系統的研究。
1.2 選題的價值和意義。黨的十報告中提出：要深化行政體制改革，全面推進依法治國，推進依法行政，切實做到嚴格規范、公正文明執法。健全權力運行制約和監督體系，加強民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。檔案事業也要加強依法治檔，加強依法行政，加強依法管理檔案事務。因此，研究依法治檔既是貫徹黨的十報告關于依法治國和深化行政體制改革的精神，也是檔案事業發展的內在需要，既有檔案學的理論意義，也有很強的檔案工作實際價值。
本課題對于檔案行政管理研究、檔案館管理研究、社會組織檔案管理研究以及檔案法學研究都有著積極的意義。第一，對于修改《檔案法》以適應檔案事業的發展和依法行政、依法管理檔案事業，完善檔案法規體系，轉變檔案行政管理職能、轉變檔案行政管理方法，使檔案執法跟上國家依法行政的快速發展步伐有著積極的作用。第二，對于加快國家綜合檔案館轉變功能和加快開放步伐，由“國家模式”向“社會模式”轉變，向公共檔案館轉變，向服務全社會公民轉變，進一步開放檔案以適應社會和經濟發展及全社會公民日益增長的對檔案的利用需求有著一定的推動作用。第三，對于將檔案工作的重點由以安全保管為主，轉移到保管與利用并重上來，樹立“開放是原則，不開放是例外”的理念，加快開放檔案的步伐，最大限度地縮小不予開放檔案的范圍，也有著積極的作用。第四，對于加強各類社會組織和公民形成的對國家和社會有價值的檔案的管理，加強國家檔案資源建設，完善檔案資源體系建設同樣有著積極的作用。第五，對更新《檔案法學》的知識內容具有直接促進作用。
2 本課題研究的主要內容、基本觀點、研究思路、研究方法、創新之處
2.1 本課題研究的主要內容
（1）現狀及趨勢。對我國依法治檔的現狀及趨勢加以歸納和總結。主要涉及國外依法治檔概述、我國依法治檔的歷史脈絡、依法治檔的現狀及趨勢、依法治檔研究文獻綜述等。
（2）法律關系辨析。包括依法治檔的概念、特點和實質。依法治檔所依之“法”的含義， 依法治檔“法”的基礎，檔案法律體系的含義及其建設的內容。
（3）依法治檔的目的。“依法治檔”不僅是檔案工作的工具，而是涉及全社會的有關檔案事務，其重心是檔案依法行政、依法管理國家檔案、依法提供檔案利用服務。
（4）依法治檔的內容和范圍
①依法治檔的主要內容是檔案行政執法、依法辦理檔案事務、依法科學管理檔案。②依法治檔的范圍包括：一是檔案行政管理部門在依法治檔中的作用與職能。檔案行政管理部門必須牢固樹立“法大于權”的信念，切實履行監督職能，既要監督下級檔案部門履行職責，又要監督社會公民守法；既要監督同級有關部門，又要監督領導執法。檔案行政管理部門在依法治檔中的作用為：依法進行科學指導、保證法規貫徹執行、注重解決非程序化問題。檔案行政管理部門在依法治檔中的職能為：教育職能、監督職能、查處職能。二是各級各類檔案館的作用與職能。依法接收和收集分管范圍內的檔案。制定本館關于收集和接收檔案的各項規章制度，采取多種形式和渠道，廣泛開展檔案接收和收集工作，加強檔案資源建設，豐富館（室）藏；依法整理和保管分管范圍內的檔案，建立并完善檔案檢索體系，方便利用；依法開放已到開放期限的館藏檔案，為利用者利用開放檔案創造各種便利條件；做好已公開現行文件提供利用工作；依法公布館藏檔案的全部或者部分內容信息，依法開發和提供利用好館藏檔案；應當正確處理開發利用與保密的關系，從而使館藏檔案在不失國家秘密的前提下最大限度地得以開發利用；安全保護國家檔案。三是社會機構和組織及個人在檔案管理方面的作用與職能。國有單位要依法建立健全本單位的檔案工作規章制度，使本單位檔案工作有法可依、有章可循，逐步走向規范化、制度化。依法做好本單位文件、資料的形成、積累和歸檔工作，以確保形成檔案的齊全完整。依法向有關檔案館移交檔案。對于非國有組織和公民形成的對國家和社會有保存價值的檔案，非國有組織和公民要做到安全保管，為國家積累檔案資源，防止檔案資源的流失，保障信息的安全。
（5）依法治檔的方法。一是檔案行政指導。檔案業務指導是計劃經濟的產物，在當時具有很強的“剛性”，發揮了不可替代的歷史作用。但在當前依法治檔的語境下，它已經弱化為檔案行政指導。檔案行政指導屬于非強制性行政行為，其主要職能是解決機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作會不會做，做得好不好的問題。二是檔案行政監督檢查?，F有的“執法監督”應改為“檔案行政監督檢查”。它屬于強制性行政行為，主要職能是解決機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作做不做的問題，促使這些機構必須依法建立檔案工作、歸檔保存應當保存的檔案、確保檔案的安全，等等。三是檔案行政執法。堅持按照法律程序辦事，建立健全檔案行政執法體制，明確權責，規范檔案執法行為；實行檔案行政執法考核制度和執法過錯責任追究制度。四是實現權力制衡，建立起有效的內外部監督和制約機制。五是轉變檔案行政管理職能，提高管理效能。加快由微觀管理向宏觀管理轉變的步伐，切實搞好由以業務指導為主向以依法監管為主轉變的各項工作。六是實現具體管理職能的轉變。將檔案工作的重點由以安全保管為主，轉移到保管與利用并重上來。七是加強宣傳教育，提高全社會尤其是檔案行政管理部門及其工作人員的檔案法治意識。
2.2 基本觀點。過去認為，依法治檔只是檔案部門的職責，是面向社會組織，尤其是國有組織的單項性執法行為，與檔案部門自身、其他組織和公民無關。在建設法治國家的進程中，依法治檔首先需要界定檔案部門職責與職權，同時界定社會組織和公民的義務與權利。依法治檔，檔案部門既要法人，更要法己。它的實質是用法律的手段規范、約束檔案行政權力的行使，保證檔案工作正常有效開展，保障公民、法人和其他組織在檔案事務中的合法權利不受侵犯。依法行政，確保與檔案、檔案工作有關的一切法律、法規和規章能夠得到有效的實施。實現權力制衡，建立監督和制約機制。轉變檔案行政管理職能，提高管理效能。
依法治檔的內容有三項，即檔案行政執法、依法辦理檔案事務、依法科學管理檔案。這就需要理清檔案行政管理部門在依法治檔中的作用與職能、檔案館的作用與職能以及社會機構和組織及公民在檔案管理方面的作用與職能。只有這樣，才能各司其職，相互協作，共同完成時代賦予的任務。
依法治檔就是要按照檔案法律體系提供的規范，科學地處理檔案事務，合理地調整檔案社會關系，推動檔案事業進步，促進經濟和社會發展的過程。依法科學管理檔案，就是要依法接收、征集檔案，安全可靠地管理檔案，最大限度地開放檔案，滿足社會各方面，特別是公民的利用需求。
依法治檔首先應從檔案部門做起，也就是先“法”自己。同時，做好檔案行政指導、檔案行政監督檢查和檔案行政執法。
2.3 研究思路。在研究中，我們秉承的思路是，從依法治檔的基本問題入手，明確依法治檔的概念，界定依法治檔所依“法”的含義。在此基礎上，確立依法治檔的內容和范圍，尋求實施依法治檔的可行性方法和選擇性路徑。
2.4 研究方法
（1）文獻調研。對《檔案法》頒布以來的研究成果進行調查和分析，對研究中的不足和問題加以歸納，總結原因，在此基礎上展開理論研究，解決應然狀態問題。
（2）實地調研和案例分析。對1988年《檔案法》施行，特別是1996年《檔案法》第一次修改以來，檔案系統檔案行政執法、依法辦理檔案事務、依法科學管理檔案三項活動進行實地的調研，對典型性事例進行分析，總結不同階段的發展特點，提出現階段實施的方法和路徑，解決實然狀態問題。
2.5 創新之處。一是重新界定依法治檔的概念。目前我國對依法治檔的概念研究不清晰、不確切，這對實施依法治檔有不利的影響。要實施依法治檔，首要的是清晰依法治檔的概念。二是重新明確依法治檔的內容和范圍。不明確依法治檔的內容和范圍，就無法有的放矢地實施依法治檔，這也是目前依法治檔實施困難的原因之一。三是依據新的社會條件，提出依法治檔的方法。依法治檔的方法一直困擾著檔案部門，由于依法治檔的方法單一、方法錯誤等，造成依法治檔大都停留在表面，難以深入下去，難以達到依法治檔的目的。
注：本文為2013年度國家社會科學基金項目《依法治檔研究》的論證成果，批準號：13BTQ068。
參考文獻：
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[6]管先海.對依法治檔的理性思考[J].北京檔案，2005（4）：31～33.
一、當前我國行政管理體制存在的主要問題
我國的行政管理體制改革是隨經濟體制改革的進程而逐步展開的，并且經歷了一個適應經濟體制改革要求的不斷發展完善的過程。近30年來，我國的行政管理體制經過不斷地改革，取得了重要進展和明顯的成效，特別是從計劃經濟條件下的行政管理體制到適應市場經濟的行政管理體制改革方面已經有了很大的轉變。從總體上判斷，我國目前的行政管理體制基本上適應經濟社會發展的要求。但是，面對經濟社會不斷發展的新形勢和新要求，現行的行政管理體制還存在著不少問題，仍然存在不適應的地方。
(一)政府自身的視角：我國行政管理體制不適應性問題的具體表現
如果說不適應性是我國行政管理體制的主要問題的話，那么，這種不適應性究竟體現在哪些具體問題上？許多行政管理部門的同志認為，現在行政管理中的主要問題是人員編制不夠、經費保障不足、權威性不高、監管手段不強等。主要體現在這樣幾個具體問題上。
第一，政府職能轉變還不到位，政府直接干預微觀經濟活動的現象依然存在，國有資產監管有待進一步加強，市場監管體制仍不夠完善，社會管理體系仍不健全，公共服務職能仍比較薄弱；第二，政府機構設置不盡合理，部門職能交叉、政出多門、權責脫節、監督不力的問題比較突出；第三，中央和地方的關系有待進一步理順，有令不行、有禁不止和執行不力的問題未能得到全面地解決；第四，依法行政觀念不強，有法不依、多頭執法、執法擾民現象比較普遍。
同時，從理論的視角看，我國行政管理體制不適應性問題具體表現為：從行政管理體制的主體結構來看，主體結構上的問題主要是“政府機構設置不盡合理”；從行政管理體制的職能要素上看，政府職能轉變不到位是目前整個體制的根本性問題；從體制的運行上看，相關機制不健全是行政管理體制比較突出的問題；從體制的制度要素看，法律制度不夠健全和完善是主要的問題。
(二)市場主體和社會和諧的視角：我國行政管理體制不適應性問題的具體表現
分析行政管理體制存在的問題，以什么視角切入是很重要的。目前我們對這個問題的分析，大多是行政機關的看法，主要是從管理者的角度來看待管理體制中的問題。從這個角度看到的問題或者說行政機關感受到的真實而迫切希望解決的問題，恐怕主要是權力不夠大、力量不夠強、經費不夠多、手段不夠硬、處罰不夠重等。這些當然都是問題，作為行政管理者誰都希望不存在這些問題。然而，為什么在計劃經濟條件下行政管理體制不存在這些問題而在市場經濟條件下卻成為問題了呢？我們認為，主要原因是計劃經濟體制下的行政管理理念、職能、方式方法、手段等都不適應市場經濟的需要，其根本問題還是在職能轉變上。當然，也有換位思考來考察行政管理體制問題的情況。但是，換位思考與在本位上思考，還是有所不同的。因此，有必要從市場主體和社會和諧的視角來考察行政管理體制存在的問題。這里有幾點需要說明：一是，市場主體的視角，即從企業和行政管理相對人的角度來看行政管理的問題；二是，從市場主體的視角來考察行政管理體制存在的問題，即可以從被管理者的角度來印證管理者提出的問題，使我們對問題的認識和分析更加客觀和全面；三是，被管理者對問題的感受往往是直接的、真切的，感性認識的成分較大，需要適當上升為理性認識。此外，有些制度在實際運作中的情況可能不盡如人意，這種情況也要注意。
1.關于行政許可問題
行政許可作為一項重要的行政權力，是政府管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的一種事前控制手段，在我國行政管理中被廣泛運用，對于保障、促進經濟和社會發展發揮了重要作用。但是，由于缺少法律約束，實踐中存在不少問題，有些已經成為生產力發展的體制。這也是人們感受到的政府管理的突出問題，主要表現在以下方面：(1)行政許可范圍不清、事項過多，設定行政許可的事項不規范。(2)行政許可的設定權不明確。(3)行政許可環節多、周期長、手續煩瑣，缺少必要的程序規范。(4)重許可、輕監管或者只許可、不監管的現象比較普遍，市場進入很難，一旦進入后卻又缺乏監管。(5)利用行政許可亂收費，將行政許可作為權力“尋租”的手段。(6)行政機關實施行政許可，往往只有權力，沒有責任，缺乏公開、有效的監督制約機制。
2.關于行政處罰問題
行政處罰，是指國家行政機關對違反行政法律規范的公民、法人或者其他組織依法給予的一種行政制裁。在行政執法活動中，行政處罰是其主要的執法活動。據統計，行政處罰在政府及其部門的行政行為中占較大比例，因此，人民群眾對行政處罰的意見較大，反映較強烈。
實施行政處罰，不僅應當根據實體方面的規定，而且也應當有嚴格的程序規定。然而，在行政處罰法頒布之前，由于對行政處罰的一些基本原則沒有統一的法律規定，實踐中存在一些問題。行政處罰法的實施，雖在一定程度上消除了一些問題。但是，從目前的情況看，仍存在不少問題：有些處罰的設置不夠科學，有些領域的處罰過多過濫；有的行政處罰與行政機關的利益掛鉤，收支兩條線制度流于形式；行政處罰的自由裁量權的行使不夠規范；行政處罰偏離處罰目的和
教育與懲罰相結合原則的情況比較突出，為處罰而處罰的情況經常發生，常常激化社會矛盾，影響社會和諧。
3.關于行政收費問題
行政收費和行政處罰一樣，也是企業和群眾認為問題較多的政府行為。其實，問題的要害在于不合法或者不合理的亂收費直接損害了公民、法人和其他組織的合法利益。目前，較大的問題主要有：一是收費項目繁多，范圍較大。據統計，現在的收費種類很多，行政主體依據行政權力在行政管理過程中對相對人收取的費用主要有七大類若干種：(1)許可收費，如排污許可費、土地使用許可費、煙草專賣許可費等；(2)管理性收費，如個體工商戶管理費、出租汽車管理費、計劃外演出管理費、民辦醫療機構管理費、無線電管理費、公路(水路)運輸管理費等；(3)證照收費，如居民身份證工本費、專業技術資格證書工本費、婚姻證書費等；(4)手續費、登記費，如中國國籍申請手續費、社團登記費、收養登記費、企業注冊登記費、船舶登記費、土地登記費等；(5)審查檢驗費，如進出境動植物檢疫費、新藥審批費、進口音像制品審批費、中藥品種保護審批費等；(6)資源使用費，如城市排水設施有償使用費、水資源費、礦產資源補償費等；(7)集資性收費，如港口建設費、車輛購置附加費、教育費附加、電力建設基金等。①此外，還有一些強制性的收費，如交通強制保險費等。二是收費不合理、不公平、不規范。三是收費量大，許多企業不堪重負。
4.關于行政強制問題
在行政強制權的行使上也存在問題。哪些機關可以設定行政強制措施不明確；行政強制措施的具體形式繁多，同一行政強制措施有多種表述，缺乏規范；有些沒有強制權的行政機關自行實施強制措施，甚至授權、委托其他組織實施行政強制措施；缺乏程序性規定，有些行政機關在采取強制措施時隨意性較大，對公民、法人或者其他組織的合法權益造成直接經濟損害。
二、行政管理體制改革的路徑
我國行政管理體制與市場經濟體制和社會發展要求既相適應又相矛盾，矛盾的地方就是不適應的方面。不適應的問題是行政管理體制存在的主要問題。改革行政管理體制，就是要針對其主要問題，解決其不適應的方面，使我國行政管理體制與市場經濟體制和社會發展要求相適應。
(一)路徑探討：行政管理體制改革的市場化？
在西方國家，有關行政管理體制改革的理論中，新公共管理理論主張引入市場化和私人部門管理方法來改造公共部門，奧斯本和蓋布勒的重塑政府(reinventing government)和哈拉基的重理政府(reengineering government)是其中典型。新公共管理興起于20世紀70年代，與西方國家的行政改革緊密相連，有人稱之為“企業型政府”，“以市場為基礎的政策”。按照休斯的看法，新公共管理的理論基礎是經濟學理論和私營管理理論，前者包括新制度經濟學、公共選擇學和交易成本經濟學。新公共管理強調效率，不過也強調與其他價值的平衡。他們主要批評新公共行政以犧牲效率為代價來換取公平的過程。其核心思想和主要觀點包括：公私的重新反思，認為公共部門與私人部門雖然有很多不同之處，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部門；政治與行政二分法的重新反思，政治使得管理更加復雜，但是政治不能與行政分離；重塑政府，奧斯本和蓋布勒提出此概念，主要認為要更好地提高政府的效率；結果導向型而不是過程導向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考慮；績效測量，主要是尋求使政府更富有效率和責任；民營化，主張更多利用私人部門生產公共物品等。重塑政府代表了新公共管理的核心思想。②
我國的行政管理體制改革能否引入市場化和私人部門管理方法？能否把政府改革成“企業型政府”？簡單地說，行政管理體制改革能否市場化？
筆者認為，市場經濟體制的一些方法在行政管理中可以適當運用，但是，是否選擇市場化的改革路徑從而把政府改革成為“企業型政府”，值得研究。比如，在市場條件下，行政機關不能像市場主體/，！/一樣追求利潤的最大化；又如，市場主體相互是競爭關系，行政機關卻不能既是競爭主體又是管理者；再如，市場靠供求關系、價格機制來調節商品的生產、消費等，但行政機關卻不能再用計劃經濟方式指揮干預經濟，也不能用行政權力來獲取經濟利益。
可見，行政管理體制改革把整個體制市場化是有問題的，但是并不是說不能在某些方面使用一些市場機制的原理和方法。如前所述，市場化要解決的是政府行為的效率和成本太高的問題，當然也可以考慮在職能轉變上把不該管、管不了、管不好的事市場化，把政府正在做、不該做、做不了、做不好的事市場化，從而減輕財政負擔，提高行政效率。如將政府機關的后勤管理社會化，將公務用車社會化，某些政府服務外包；將政府的園林、綠化、環衛等部門的職能轉化為社
會化的公共服務等。這些服務性改革，有助于提高服務質量和水平，有轉變職能的一面，也能提高政府機構自身的效率。對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等方面的問題，由于公權力不能市場化，且市場化也并不直接針對這些問題和解決這些具體行政行為中的問題。因此，市場化的改革，是解決政府機關自身建設問題的途徑之一，但不是行政管理體制改革的主要方面。
(二)路徑探討：自上而下的改革
行政管理體制改革是政府自身的革命，因此內部可能產生許多阻力。要革自己的命，既需要充分地認識改革的必要性和緊迫性，也需要有推進改革的外部動力。綜觀多年來我國改革的實際情況，一個重要的特點是改革往往從中央政府開始，自上而下推動。自上而下推動行政管理體制改革，雖然是具有很強操作性的路徑，但是這種路徑更多的是形式意義，尚難回答實體內容上究竟應當通過什么途徑來解決行政管理中存在的問題、深化行政管理體制改革、使行政管理體制適應經濟社會發展的要求。
(三)法治化：行政管理體制改革的基本路徑
隨著我國社會主義市場經濟的不斷深入發展和社會的不斷進步，改革行政管理體制的要求也愈來愈迫切。那么，改革行政管理體制究竟應當重點改什么？我們認為，行政管理體制改革的重點應當是行政執法體制改革，行政執法體制改革，是解決目前我國行政管理中存在的問題和體制上的問題的主要途徑。通過法治化的路徑進行行政管理體制改革，在客觀上就要求將其納入法制的軌道來推進。具體說，有以下幾個方面的要點。
1.以行政執法體制改革為重點，推進行政管理體制改革的深化
(1)從行政管理的基本性質看，行政執法是其核心活動，因此，行政管理體制改革的重心應符合客觀必然性。從政府對社會管理的角度看，加快行政管理體制改革，需要十分關注行政執法體制的改革。政府的責任是管理社會，在于其行政管理使社會各個領域得以健康有序的發展。政府行政管理的主要內容就是依法行使公權力，規范社會行為，維護自然人、法人或者其他組織的合法權利和利益。因此，全面推進依法行政，深化行政管理體制改革，應當首先關注行政執法體制、改革和完善行政執法體制。
(2)當前深化行政管理體制改革面臨的主要任務，就是進一步深化行政執法體制改革?！秶鴦赵喝嫱七M依法行政綱要》明確規定全面推進依法行政的目標就是經過約10年堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府。法治政府的重要內容包括行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制基本建立。行政執法體制改革，集中了行政管理體制改革的核心要求和主要方面。
(3)從行政體制、行政管理體制、行政執法體制三者的關系看，改革行政執法體制是目前工作的主要方面。在行政體制、行政管理體制、行政執法體制這三者關系中，行政體制是一個上位概念。行政體制具有的性質和特征，行政管理體制、行政執法體制也都應當具有，但是，下位概念往往具有更多的自身的內容和特點。行政管理體制和行政執法體制的關系也是十分密切的。行政管理體制不僅包括內部的行政管理體制而且也包括外部的行政管理體制，而行政執法體制的整體性質則主要是行政機關和行政管理相對人之間的外部關系。所以，針對行政管理相對人的外部關系而言，行政管理體制和行政執法體制也具有很大的同一性。因此，深化行政管理體制改革必然要重點強調行政執法體制改革。
(4)從行政管理體制的基本要素看，改革行政執法體制直接關系行政主體、行政職能以及行政權力的運行，十分重要。
2.以政府職能轉變為核心，使行政管理體制真正適應經濟社會發展的要求
簡單地說職能就是權力。職能問題是行政管理體制的核心問題。政府職能轉變不到位，是行政管理體制存在的諸多根本和關鍵問題所在。
關于政府職能的轉變，有幾個要點需要注意：
(1)強調政府職能要依法界定和規范。
(2)切實轉變經濟管理職能，主要用經濟和法律手段管理經濟，而不是行政手段。
(3)明確提出了轉變政府職能的三優先原則，即自主解決、市場競爭機制調節、社會組織自律解決的事項，除法律另有規定以外，行政機關不要通過行政管理解決。
(4)政府管理經濟的職能要切實轉到以主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。同時，要強化公共服務職能和公共服務意識，簡化公共服務程序，降低公共服務成本，逐步建立統一、公開、公平、公正的現代公共服務體制。這既是職能轉變的方向，也是解決不適應經濟社會發展問題的重要方面。
(5)政府職能分為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四大類，職能轉變，需要在這四個方面下工夫。
(6)政府職能轉變既要適應經濟發展要求，也要適應社會發展要求，在轉變經濟管理職能的同時，加強社會管理職能，在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時，完善政府的社會管理和公共服務職能。
那么，如何轉變政府職能？轉變政府職能，調整行政權力，該管什么？不該管什么？如果這個問題不解決，政府職能轉變就難以落到實處。這就需要轉變研究和解決問題的思路，具體地說，有以下幾個要點：(1)通過法制化的路徑能夠比較好的解決此問題。這種便捷的途徑是法律本身具有的特性決定的。(2)就法律法規的制定而言，要貫徹政府職能轉變的思想和理念，切實按照政府職能轉變的三優先原則，來規定公民法人的義務，設置公民法人的行為規范。不符合三優先原則的，就不給公民法人設定義務和行為規范，當然也就不相應設置許可、處罰、征收等內容和法律責任了。這是從源頭上解決職能轉變問題。(3)對現有職能的轉變問題，首先是理清已具有的職能，在此基礎上通過法定渠道來解決。筆者認為，在政府職能轉變的具體操作途徑這個問題上應把政府職能轉變與推行行政執法責任制的梳理工作結合起來，借用梳理的成果，推動政府職能的實質性轉變的進程。(4)通過對現行法律、法規和規章的清理，修改或者廢止相關規定，直接對政府機關不符合標準和經濟社會發展要求的法定權力進行調整。在這個過程中，公民法人可以提出意見，清理機關可以根據民意和經濟社會發展要求，全面考慮，綜合平衡，合理調整，這對政府職能的轉變也很有意義。(5)從法律制度的規定上來推進政府職能的轉變，這是根本性的途徑。從執法的角度來貫徹職能轉變的規定，也是必不可少的環節。(6)進一步深化行政審批制度改革，促進政府職能轉變。要改變政府管理經濟的傳統方式，必須著力解決關鍵性的問題，實現以點帶面、牽一發而動全身的效應。政府職能轉變是行政管理體制改革的關鍵的環節，而減少行政審批事項是轉變政府職能的重要切入點之一。
3.大力推進相對集中行政處罰權工作
相對集中行政處罰權工作已經開展多年了，總體上看，效果是明顯的。在一定程度上解決了城市管理領域中多頭執法、重復處罰、執法擾民等問題，明顯地提高了行政執法的質量和水平。在一定范圍內進行了管理權、審批權與監督權、處罰權適當分離的探索，為改革現行行政管理模式積累了一些經驗。通過推行相對集中行政處罰權試點，為合理配置政府部門的職能，精簡行政機構初步探索了一些新的路子。形成了新的行政執法機制，樹立了良好的行政執法形象。當然，盡管相對集中行政處罰權工作取得了較大的成效，但是還存在如何進一步深化的問題。
4.強化立法、執法、法制監督
在立法上，應科學合理地規定管理的主體和職權，科學合理地設定權利義務，科學合理地規定和建立管理的機制、程序、方法、方式、手段，科學合理地規定法律責任等，從制度上肯定改革的成果，消除改革的體制。在執法上，通過規范執法、嚴格執法、文明執法，提高行政管理的質量和水平，使行政管
理符合合法行政、合理行政、程序正當、誠實守信、高效便民、權責一致的依法行政的原則。在法制監督上，加強法規規章和規范性文件的備案監督，不僅規范行政管理的依據，而且使行政管理體制的主體、職權、機制、制度等有關下位規定符合憲法和法律的規定；加強行政復議和行政訴訟，使行政管理不致越位、錯位，缺位的情況得到有效地糾正和避免。特別是推行行政執法責任制，通過梳理執法依據、確定執法職權、明確執法責任、加強評議考核、強化表彰獎勵、嚴格責任追究等建立的激勵獎懲機制，對有效解決行政管理中存在的種種問題，以適應經濟社會發展的需要，是很有意義的。
三、行政管理體制改革的目標模式
(一)行政管理體制改革目標模式的含義
如果說行政管理體制改革的目標是解決其存在的問題使之適應經濟社會的發展，那么，行政管理體制改革的目標模式，則是研究什么類型的行政管理體制能更好地適應我國經濟社會的發展和要求。行政管理體制改革的目標針對的是現存的不適應的問題，是實然的過程，是實證的活動，是實在的既存狀態；而目標模式針對的則是現行的行政管理體制的發展方向，是一種應然的過程，是對行政管理體制的理想類型和狀態的未來展望。
行政管理體制改革的目標模式，回答的是行政管理體制“應當”是一個什么樣的行政管理體制，“應當”把現行的行政管理體制改革成一個什么樣的理想類型等問題，其意義在于更好地把握行政管理體制改革的歷史發展和未來方向，更加準確地認識和利用行政管理的內在規律，為我國的行政管理體制改革確立一個應當達到的科學合理的體制標準，從而使我國的行政管理體制真正適應我國的經濟社會的發展和要求，并且成為促進經濟社會全面、協調、可持續發展的強大動力。
(二)關于行政管理體制改革目標模式的不同主張
關于行政管理體制改革應當確立什么樣的目標模式，有許多不同的理論主張。主要有以下一些觀點。
1.公共服務和社會管理型政府論
中央黨校周天勇教授認為，從促進經濟的角度看，中國政治體制最迫切的改革，是建設一個公共服務和社會管理型的政府。政府體制和職能要從生產建設型向公共服務和社會管理型轉變，從提供經濟物品向提供制度環境轉變，從行政管理型向公共服務型轉變，從集中管理型向依靠市場調控型轉變。為此，政府機構設置，要按現代政務需要進行；官員和公務員，要組織選擇與競爭和社會選擇相接合；依法行政，要置政府于法律的制約制衡中；行政行為，要接受社會的監督，透明公開。
2.“適度有限權力和有限責任政府”論
提出一個為大家所接受的政府管理新理念及其建立在新理念基礎上的新目標模式還需要不斷地探索，筆者認為可以將我國行政管理體制改革目標模式確定為“適度有限權力和有限責任政府”，具體包含以下幾點：(1)有限權力和有限責任的政府；(2)應當“適度”有限權力和有限責任的政府；(3)有限權力和有限責任相互對應。③
3.“社會回應型改革”論
中國政法大學薛剛凌教授論述改革的目標模式時認為，經濟轉型給社會帶來多方位和巨大的變革，從理論上來說，行政體制改革應當盡可能地反映這些要求，并通過行政體制改革來促進社會轉型。然而，傳統的行政體制改革只關注經濟轉型的需要，對經濟轉型帶來的整個社會變革沒有做出積極的回應。其結果是社會多元利益沒有得到肯定；地方之間平等的競爭規則沒有確立；傳統的通過控制官員來實現對社會控制的手段開始失靈；公共服務功能不發達；政府對社會的回應能力不理想。因此，行政體制改革的傳統目標模式必須轉變，應當用社會回應型的改革取代經濟調適型的改革。傳統改革的核心內容是以權力為中心的改革，改革的核心內容應重新定位為以權利與權力并重的改革；傳統的指導原則是以市場經濟規律為導向的改革，指導原則應當重構為以行政管理自身規律為導向的改革；傳統路徑程序是行政推進式改革，路徑程序應當轉變為法律推進式改革。④
4.公共行政模式論
我國行政管理體制改革的方向，是要建立公共行政的目標模式。這一目標模式主要包括：建立參與型的公共行政決策架構；實施程序化的公共行政管理模式；推行競爭性的公共行政服務機制。⑤
公共行政的目標模式正在由效率模式向服務模式轉變。公共行政的歷史發展進程證明了這一點。效率行政在一定的歷史條件下也許是適當的，但是隨著歷史條件的變化，效率行政已經無法滿足當代社會發展的需要，公共行政的效率目標模式因而受到懷疑。一種新的公共行政目標模式，即服務目標模式正在得到普遍認同。⑥
(三)多重目標模式：行政管理體制改革目標模式的選擇
社會生活既是豐富多彩的，更是紛繁復雜的，作為社會的管理者、代表者，不可能只是面對單一的要求和訴求。行政管理體制改革要滿足社會各階層的不同要求，滿足社會多元利益的訴求，滿足不同公民個人的不同愿望，滿足不同市場經濟不同主體的不同追求，滿足全球化、現代化、信息化的需要，滿足市場經濟的發展要求，滿足社會民生的吁求，一句話，要滿足社會方方面面、各個領域、各種主體、各種利益的要求，因此，行政管理體制改革的目標模式就不可能只是單一的選擇，而應當是多重目標模式，多層次內涵的建構。所以，行政管理體制改革的發展方向，既需要適應市場經濟的發展，也需要適應社會發展的要求，既需要服務型政府，也需要有限政府、陽光政府、責任政府等等。
筆者認為，應以“法治政府”為中心并與服務型政府緊密結合的多重目標模式概念來表述行政管理體制改革的目標模式。
第一，建設法治政府，既是全面建設小康社會奮斗目標的重要組成部分，也是政府建設的總體的奮斗目標和新的要求。在法治政府的目標統領下，加快建設服務型政府、有限政府、責任政府、陽光政府。為此，十七大報告在第六部分“堅定不移發展社會主義民主政治”中既強調要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，又要求著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制；既強調加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預，又要求完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行，提高政府工作透明度和公信力。國務院法制辦公室
主任曹康泰認為：“hjt同志在十七大報告中多次提到要深入落實依法治國基本方略。在談到實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求時，具體明確法治政府建設要取得新成效。依法治國，對政府來說就是堅持依法行政，建設法治政府，其核心就是各級行政機關按照體現最廣大人民群眾意志的法律、法規、規章，管理國家和社會事務、經濟和文化事業?！雹?/p>
第二，從外延上講，法治政府可以涵蓋經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育工作等方面的行政管理體制改革的具體目標模式，具有很強的綜合性。同時，法治政府可以涵蓋社會各方面、各階層、各主體對行政管理體制改革的各種企求、要求、希望等，范圍十分廣泛，內容十分豐富。
第三，從概念抽象的本質看，無論行政管理體制改革的現象多么繁雜，其改革的本質和方向是改革和調整、理順權力與權利的關系以及權力與利益的關系。那么靠什么來體現、規范、約束、調整這些關系以及其他各種社會關系？只有靠法律規定和法治理念和法治原則。因此，從高度抽象的角度考察，行政管理體制改革的發展方向或者改革的目標模式，應當是符合現代法治要求和原則的行政管理體制。法治政府作為行政管理體制改革的目標模式與行政管理體制改革的方向是一致的。由法律確立，以法律為載體和體現形式，符合現代法治理念和原則的行政管理體制，這是我們所期望的。
第四，從法治政府的內涵上看，它包括了服務政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府等內涵。法治政府的內涵，簡單地說，就是按照法治的原則運作的政府，政府的一切權力來源、政府的運行和政府的行為都受法律規范和制約。法治政府奉行六項基本要求：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。這些要求實際上也就是政府依法行政的基本準則，是衡量政府依法行政的標準，包含了現代法治的基本精神，體現了依法行政重在治權、治官的基本價值取向。這些原則、要求、準則等基本上都涵蓋了服務政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府的內容和要求。
第五，法治作為一個與人治相對應的概念，最核心的思想就是通過法律遏制政府權力，政府必須受到法律的控制。這也就是法治政府與非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人們守法，而自己不用守法；法治政府則不僅要求人們守法，更要求自己帶頭守法。法治政府最基本的特征就是把自身的權力自覺地限制在法律的范圍內，以防止權力的濫用。而這些正是行政管理體制改革所追求的目標。
第六，市場經濟是法治經濟，現代社會是法治社會，行政管理體制改革應當符合法治經濟、法治社會、法治國家的發展方向。如果說社會是法治社會，國家是法治國家的話，那么，政府就應當是法治政府，這是比較符合邏輯的選擇?，F代文明的重要標志就是國家依法治國，政府依法行政。依法治國也好，依法行政也好，其重要性不僅在于對促進經濟發展、推動政治文明建設方面所具有的重要作用，而且也在于它們本身就是人類所追求的一種價值。因此，行政管理體制改革和目標模式的選擇也應當體現這種價值追求。
第七，法治政府的基本框架是：在體制方面，政府與市場、政府與社會、政府與公民個人的關系基本理順，政府職能轉變基本到位；中央與地方、政府與部門的權限比較明確；行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；行政權力與責任掛鉤、與利益脫鉤。在法制方面，行政活動有法可依，制度建設反映客觀規律并為大多數人所認同，法律、法規明確具體、科學規范、切合實際；法律、法規、規章得到全面、正確實施，法制統一、政令暢通，合法權益得到保護、違法行為得到糾正或者制裁、經濟社會秩序得到維護。在機制方面，及時反映人民群眾意愿、權利與責任真正統一的決策機制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制基本建立，社會矛盾得到有效防范和化解；行政監督機制基本完善，監督效能顯著提高。在觀念方面，提高行政機關工作人員法律觀念，遵守法律的氛圍基本形成。
由這樣的體制、法制、機制、觀念和原則、要求、準則等所構成的法治政府的模式，不僅能夠切實解決我國行政管理體制中存在的問題，更好地適應我國迅速發展的經濟、社會的迫切要求，而且也與當代世界發展的總體趨勢相契合?？傊?，政府要積極履行自己的職能，努力建設法治政府。到那時候，行政管理體制順暢，政府行政權力的取得受到良好的規范和制約，行政管理公開、公平、便民、高效、誠信，行政機關及其工作人員會依法辦事、能依法辦事。
綜上所述，我們認為行政管理體制改革的目標模式，既是法治政府和服務型政府的緊密結合體，也包括了有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府等內涵，是用法治政府為中心和主體概念來概括的以服務型政府為重要內容的多層次、多結構、多要素的多重目標體系的綜合模式。建立符合這種目標模式的體制，就是我國行政管理體制改革努力的方向。
注釋：
①參見戴少一、簡龍湘：“我國行政收費的種類”，載中國法制信息網，登陸時間：20__年6月7日。
②參見李文釗：“行政管理體制改革的理論與政策選擇”，《前線》20__年第1期。
③參見呂錫偉：“我國行政管理體制改革的特點及其目標模式”，《政府管理參考》20__年第2期。
④參見薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學出版社20__年版，第99～109頁。
行政法基本原則屬于行政法律體系的“元范疇”，是研究行政法律體系的一個基本性問題［1］。行政法基本原則是行政法的構成要素，貫徹在整個行政法體系中，并且指導著行政法的具體制定和實施。
一、行政法基本原則的性質
法學中的原則，就是構成法律規則和法律理論基礎和本源的綜合、穩定的原理或者準則。我國行政法基本原則是屬于一種思想原則范疇。是法律學者、專家通過借鑒和參考外國法治經驗，再歸納和揭示行政法原理，是對我國行政法治走向的理性要求。我國行政法基本原則的性質之所以為思想原則，主要是因為:
(一)無法治傳統，對行政法治沒有深刻的認識，法律意識相對淡薄;
(二)行政法律制度還不完善，行政法律體系中沒有明確的承認憲法的直接效力;
(三)嚴格遵循成文法原則。
二、行政法基本原則的邏輯起點
在我國，行政法基本原則有著重要的指導作用和現實意義，且有著重要特性:
(一)宏觀性。
行政法的內容和細則是確定的、詳細的，它往往只應用于協調一種或者相似的法律行為，但是行政法基本原則的指導對象具有廣泛性，很多具體法律組織和整個法律體系的價值標準都由行政法基本原則來規范和指導，由于其內容的復雜性和繁多性，必須要應用既定的基本原則，這樣才能使其更加的有序和系統，從而避免不同規則之間發生沖突和矛盾。
(二)抽象性。
不管什么法律在實際實施運行中，都會存在一定的滯后性，法律要制定或者修改往往要落后于社會和經濟的發展。所以，在現實社會和經濟發展中出現的新的問題，法律常常很難及時的調整和規范。
三、行政法基本原則的確定
(一)合法性原則
合法性原則是行政法的首要原則，其他原則都必須以這一原則作為基礎和出發點，從某種角度來看，其他基本原則是它的延續。行政法體系中，合法性原則的內涵由兩方面構成:1．行政主體在行使行政權力時，必須嚴格依據相關法律法規和規章制度，同時還有按照嚴格的程序來操作;2．合法性原則的“法”就是具體的法律法規及各種規章規程，在處理法律適用關系時，必須遵循上位法優先于下位法的原則。行政組織在行使行政權力時，必須按照這一原則執行權力。
(二)合理性原則
合理性原則，其含義為執行具體行政行為時，應為合理，使其達到我們社會人的思維和倫理。合理性原則是行政法的基本范疇，在自由載量性質的具體行政行為上及其適用。法律的核心是公平與正義，真正的公平正義需要在行政法體系中得到體現，才能使行政權利健康、正常的運行，才能有利于我國法治型政府的建設。行政主體在行使自由裁量權的時候，必須嚴格遵循行政法基本原則和相關法律要求，行政主體應該以維護行政管理相對公民或社會的公共利益作為目標，不可利用自由裁量權來行使行政權力時，給公民或社會帶來負面的、不利的影響。
(三)程序正當原則
法律的正義性體現在兩個方面，分別為實體正義和程序正義。通過法律法規的內容來表現的是實體正義;而在道德層面給予法律加以限制則為程序正義。程序正義是法律正義不可分割的一部分，是用于實現實體正義的基礎與前提。由于行政主體的抽象和具體行政行為都要有公信力和權威性，而這兩者不但是來自法律規則的規定，也是程序正義所給予的。同時，程序正當原則能夠有效的防止行政主體濫用行政權力，以維護行政管理對人的合法性權益，促進政府行政部門的公信力提升。
四、行政法基本原則的作用
(一)連接憲法和行政法
行政法與憲法是相互依存的關系，在實施和執行行政法律法規時，憲法的基本原則已經不自覺的貫徹在行政行為中。從憲法角度看，憲法的基本原則表現在行政法的領域就形成了行政法的基本原則，雖然并不是所有的行政法基本原則都是由憲法基本原則所推導出來的，但它確實是憲法精神在行政法體系的具體體現。
(二)規范和指導了行政權的運作
行政法基本原則規范和指導了行政主體的行政權力的運作，原因是:1．行政法基本原則具有的一般法律原則的特征可以有效的對動態的行政權給予相應的控制;2．同一行政基本原則通常都涵蓋了前述實體法規范和程序規范，是實體和程序共同內容，比如依法行政的原則不但要依據實體法行使行政權，還需要依據程序法來行政。
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［中圖分類號］D90［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2011）11－0015－03
為了進一步了解當前領導干部的法律意識現狀，我們對遼寧省處級以上領導干部進行了問卷調查。本文試圖用實證研究的方法對遼寧省處級以上領導干部的法律意識狀況進行評價和分析，為領導干部法律意識的提高盡些微薄之力。此次調查將領導干部的法律意識分解為法律素質、法律學習與培訓、對法治的認知、對法治建設的評價和依法辦事能力五個方面，圍繞這五個方面設計了包括40個問題的問卷，隨后對遼寧省處級以上領導干部進行了抽樣調查。本次調查共發出問卷240份，收回201份，收回率83．75％，在201位被調查者中，從職務級別看，廳局級干部52人，處級干部149人，分別占被調查者的21．67％、62．08％；從被調查者的年齡構成看，多數處于35－55歲之間。此次調查數據可能有不科學的地方，但在一定程度上反映了遼寧省中高層政府官員的法律意識和依法辦事的能力與水平，以下是幾個方面的具體分析。
一、對法治的認知度普遍較高，個別較低
1．多數領導干部清楚“國家的一切權力屬于人民”的憲法原則。我國憲法第2條明確規定，國家的一切權力屬于人民。調查表明，多數領導干部清楚“國家的一切權力屬于人民”這個憲法原則，只有少數人不清楚。對國家機關的權力是誰授予的這個問題，有74％的人認為是人民賦予的，但有20％的人認為是人大，有6％的人認為是執政黨，還有極個別的人認為是上級機關賦予的。從本質上講，領導干部的權力是來源于人民，是人民賦予其代表人民行使國家各項權力。
2．多數領導干部對依法治國的理解是正確的，但還存在不小的偏差。黨的十五大提出依法治國方略，憲法修正案也以根本大法的形式加以確認，但從調查問卷來看，還有的領導干部把法律僅僅看做是工具。對于依法治國首要任務的理解，76％的人認為是依法治理社會事務，只有23％的人認為是依法治官，還有1％的人認為是依法治民。事實上，依法治國的本質所在是依法治官和依法治理社會事務。盡管大部分人選擇依法治理社會事務，這的確不算錯，但二者相比較，依法治官重于依法治理社會事務。由此可以看出回答者在理解依法治國這個問題上的價值立場。值得注意的是仍然有1％的回答者選擇依法治民，這種理解實際上與依法治國的本質含義是相悖的。
3．普遍認識到法律的廣泛作用，但對法律的具體作用認識上有差別。法律的作用分為規范作用和社會作用。法律的規范作用包括明示、指引、評價、預測、教育、強制等。法的社會作用包括保障、引導和推進社會主義市場經濟、民主政治、精神文明、對外開放，維護國際和平和發展。對于法律的作用，62％的人認為是保護公民的權利，47％的人認為是調整社會秩序，33％的人則認為是處罰違法犯罪，而有13％的人認為是政府管理的工具。由于這是一項多選題，領導干部對法律的作用選擇又受各種因素的影響而導致在這方面的認識差別。但就法律對社會進步和經濟發展的作用，92％的人認為法律對社會進步和經濟發展具有很重要的作用，但有4．9％的人認為有作用，0．9％的人認為作用不大，還有些人不清楚?？梢?，絕大多數人認識到法律對經濟社會發展的重要促進作用。
4．普遍樹立了“法律至上”的理念，極個別人有“權大于法”的觀念。法律至上是指在所有社會規范中，法律具有最高的權威和效力，政府、組織及個人的行為要符合法律要求。法律至上是法治的核心理念。對權與法的關系，91％的人認為法律至上，但還有少數人認為權大于法或法的權威不能大于人的權威。樹立法律至上理念是我們建設社會主義法治國家應有的內涵或精神。而權大于法的觀念與此是相背離的。
5．普遍信仰法律，但少數人不信仰法律或法律信仰不堅定?！胺杀仨毐恍叛?，否則它形同虛設。”信仰是法治的精神要件，法律是信仰的理性形式。信仰法律是西方法治的傳統。西方人非常信仰法律，甚至為信仰法律而獻身。古希臘的思想家蘇格拉底就是為法律而獻身的人。對法的生命在于法律被人們信賴和信仰，80％的人持肯定態度，15％的人持否認態度，其他人則為不清楚?？梢姡蠖鄶殿I導干部是信仰法律的，極少數人法律信仰不堅定也是基于現實中存在的“權大于法”的現象導致法律的權威被踐踏等緣故。
二、對提高法律素質的需求度普遍較高，個別較低
1．普遍認識法律知識的重要性，但知識準備不足。領導干部依法管理社會事務必須具備一定的法律知識。調查顯示，對于領導干部當前最缺乏的知識，排在第一位的是法律知識，其次是公共管理知識，最后是經濟知識。即58％的人認為缺乏法律知識，38％的人認為缺乏公共管理知識，有21％的人認為缺乏經濟知識（這是一項多選題）。對法律知識是否適應實際工作的需要，有65％的人認為基本適應，16％的人認為適應，15％的人認為不適應，還有少數人不清楚。這說明多數領導干部的法律知識能適應實際工作的需要。對報紙上刊載的新法律是否關注，84％的人回答關注，僅有14％的人回答不關注，極少數人不清楚。對所有法律知識中最重要的法律知識，38％的人認為是行政法，31％的人認為是憲法，22％的人認為是法理學，18％的人認為是經濟法，14％的人認為是民法（這是一項多選題）。在領導干部的依法行政行為中，這些法律知識都很重要，憲法、行政法、經濟法都屬于公法，是維護公權力的重要法律保障。法理學是法學基礎學科，掌握任何法律知識都離不開法理學知識。民法是維護私權利的基本法，作為領導干部應當懂得民法，因為在其工作中會出現公權力與私權利的博弈，如何保證在行使公權力的同時不侵害私權利，掌握民法知識就顯得尤為重要。調查表明，領導干部普遍認識到法律知識對自身工作的重要性，但從被調查者對法律知識的不同需求來看，體現了他們對法律知識的掌握程度的不同及相關知識準備不足。
2．普遍認識到法律培訓的重要性，但培訓機會少。法律培訓是提高領導干部法律素質的重要渠道。從調查來看，被調查者普遍認識到法律培訓的重要性。在對待提高自身的法律素質途徑選擇上，67％的人認為通過法律培訓，33％的人認為通過自學，29％的人認為通過法律實踐，8％的人認為通過法律報告?？梢?，法律培訓則是提高領導干部法律素質的主渠道。然而，現實中對領導干部的法律培訓機會太少，難以滿足領導干部對法律培訓的需求。普法教育是法律培訓的一個重要途徑，但成效并不理想。在對我國每年對領導干部開展普法教育效果進行評價時，60％的人認為有成效，28％的人認為沒效果，8％的人認為效果良好，4％的人認為難評定。這說明我們對領導干部的普法教育還有不盡人意的地方。在對今后領導干部普法的重點理解上，49％的人認為是依法辦事能力，42％的人認為是法律意識的培養，29％的人認為是學習法律知識，8％的人認為是遵守法律程序?？梢?，目前的法律培訓還缺乏針對性，不能滿足領導干部對法律知識的需求。領導干部法律培訓在師資、培訓內容、培訓形式、培訓機制等方面都亟須改進。
三、對法治建設評價度普遍不高，認識上差別較大
1．我國法治建設取得了一定的成效，但問題也不少。針對我國法治建設的狀況，我們設計了幾個問題進行抽樣調查。調查表明，領導干部對我國法治建設的成績給予了肯定，但同時，也看到了一些問題。在對影響我國法律執行狀況的主要原因分析上，65％的人認為是執法不嚴，31％的人認為是法律不完善，25％的人認為是領導干部不守法，18％的人認為是多數人不信法。在這項多選題中，多數人選擇了執法不嚴。這說明領導干部普遍認為執法不嚴是影響我國法律執行狀況的最主要原因。在對我國公民行使民利，參與政治、經濟和社會生活的狀況的評價上，41％的人不太滿意，僅有41％的人滿意或比較滿意，其他為不滿意或不清楚。這說明我國公民的政治參與的權利意識還不太強。在怎么看待“不信法”這個問題時，46％的人認為缺乏法律權威，40％的人認為法治效果不好，14％的人認為“鬧的孩子有奶吃”，13％的人認為法律意識淡薄。在這項多選題中反映出多數領導干部看到法律的權威性在實踐中被踐踏以及法律得不到有效的貫徹實施，特別是中國人的傳統文化中的“鬧的孩子有奶吃”的慣性思維及解決問題的習慣，使得一些人看準了，而且抱著“不鬧不解決、小鬧小解決，大鬧大解決，特鬧特解決”的態度，而政府為了維穩往往在一定程度上滿足了合理或不太合理的要求。這使陷入了一個怪圈。此外，在對生活中哪些問題最不滿意的回答上，78％的人認為是食品不安全，30％的人認為是虛假廣告泛濫，23％的人認為是空氣噪聲污染，10％的人認為是稅賦不合理。這說明食品安全已經成為我國公民生活中的重大問題，同時也反映了我國食品生產者和銷售者為謀取暴利而不惜以身試法和政府部門為了部門利益或個人利益而監管失控。
2．對遼寧省政府法治建設的總體評價不高。針對遼寧省政府法治建設的狀況，我們也設計了幾個問題進行抽樣調查。調查表明，領導干部對遼寧省的法治建設評價不高。在對我省行政執法狀況的評價上，47％的人認為一般，42％的人認為較好，9％的人認為不好，2％的人很好，其他少數人不清楚。這在一定程度上反映了行政執法還存在不令人滿意的問題。而在對遼寧省各級政府公信力的評價上，43％的人認為一般，39％的人認為較好，9％的人認為不好，6％的人很好，其他少數人不清楚。這說明遼寧省政府公信力與老百姓的期望值還是有差距的。在對遼寧省各級政府行政公開的評價上，50％的人認為一般，35％的人認為較好，8％的人認為不好，5％的人認為很好，其他少數人不清楚。這說明遼寧省各級政府行政公開的程度還可以，但還有許多需要公開而未公開的事項，還有待改進。
四、普遍認為領導干部依法辦事的能力有所提高，但問題不少
針對領導干部依法辦事的能力，我們設計了幾個問題進行抽樣調查。調查表明，被調查的領導干部普遍認為依法辦事的能力有所提高，但問題不少。
1．普遍認識到法律在自身工作中的重要性，但個別人認為不重要或不清楚。調查表明，領導干部非常清楚自己工作中最需要的是法律。在法律對您的工作是否重要的回答上，92％的人認為重要，僅有6％的人認為不重要，還有極少數人不清楚。這說明我們絕大多數領導干部認識到法律對自身工作的重要性。而在對日常工作中經常接觸的法律的回答上，46％的人認為是行政法，30％的人認為是民法，27％的人認為是經濟法，23％的人認為是其他法。調查表明，領導干部日常工作中接觸最多的法律，排在第一位的是行政法、第二位的是民法、第三位的是經濟法。
摘要：行政收費是行政主體對特定的管理性對人強制收取費用的行政行為，由于行政部門自身利益的驅動，常常導致收費的混亂，引發社會問題。本文從法學的視角觀之，行政收費的相關立法滯后是問題的主要原因，無論是在程序上還是實體上都不符合現代法治的要求，而建設法治政府的是我們追求的目標，也是WTO規則的內在要求，因此必須規范行政行為，把行政收費納入法治的軌道。
關鍵詞：法治行政收費依法行政
引言
行政收費并非法律術語，而是一個法學理論術語。目前通說認為：行政收費是國家機關向特定對象實施特定管理，提供特定服務強制收取相應對價的一種具體行政行為①。因此行政收費也可稱為政府收費，在我國，與行政收費相關且已被立法確認的概念是行政性及事業性收費。1982年遼寧省物價局首先使用了行政性收費和事業性收費的概念，并為1987年制定的《中華人民共和國價格管理條例》所確認。國家物價局、財政部(1988)價涉字278號《關于加強行政事業性收費管理的通知》規定：“行政性收費是指國家機關、事業單位為加強社會、經濟、技術管理所收取的費用。事業性收費是指國家機關、事業單位為社會或個人提供特定服務所收取的費用?！雹跓o論怎樣定義行政收費，事實上都是對管理相對人財產的一種直接處分和變相剝奪，對相對人來說并不亞于行政處罰，而行政處罰隨著行政處罰法的出臺，至少已經在法律上得到了規制，行政收費卻至今還沒有相應的比較高層次的法律出臺，其直接后果就是導致了行政收費的泛濫，不僅損害了相對人的利益，增加社會的不穩定因素，也嚴重損害了政府的形象。作為一個向現代法治社會轉型的國家，法治政府的建設是當務之急，尤其是在加入WTO后，WTO對我國政府行為的影響是空前的，法治政府、陽光政府的理念在更新我們的原有的觀念，法治政府的核心是依法行政，政府的行為必須有法律的授權，受到法律的規制，這是現代法治社會的一個基本要求。本文試圖從法治的視角解讀行政收費存在的問題，進而為行政收費找出一條法治路徑。
一、行政收費的法治資源匱乏
現代法治國家的核心理念之一就是依法行政，英國法學家威德說過：行政法定義的第一個含義就是它是關于控制政府權力的法。對行政權的控制是行政法治的基本內容和價值取向。行政收費作為一項與相對人財產權利密切相關的行政行為，自然應當奉行行政法治的原則，而當我們從行政法學的角度對各種不同的行政收費行為加以解剖時，我們會驚奇的發現法治資源的匱乏。主要表現在：
第一，行政收費的依據混亂。行政收費其實質是對相對人的財產權利的剝奪和限制，從這一結果來看，它與行政處罰并無多大區別，但法律對行政處罰有著嚴格的規范，而行政收費在我國的行政法規至今還沒有針對性的規范，更不用說是法律了。在國外大多數國家，對政府收費大都實行法律保留，有最高立法機關以法律規定，我國在1985年《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或條例的決定》中把大量本應由立法機關的權限授權給行政機關，至今這個授權決定也沒有被宣布廢止。如果說在改革開放之初是不得以而為之，那么現在這種解釋就不免顯得蒼白。這種做法直接后果就是導致了行政收費的混亂，只要有管理權的主體都自己制定規范性的收費文件，甚至是一些政府職能部門的紅頭文件都在作為收費的依據，這種實體規范的的多主體低層次造成了各地區各部門往往從各自的利益出發，爭相給自己設定收費權及項目和標準，使有關行政收費的規章和非規范性文件泛濫。對這種現象美國行政法學者施瓦茨在《行政法》一書中說“如果在控權法中沒有規定任何標準制約委任之權，行政機關則等于拿到了一張空白支票，它可以在授權領域里任意制定法律，這樣，主要立法者成為行政機關，而不是國會。”③授權行政機關確定行政收費的權力，這實質上就是政府機關自我賦權，而所收之費，也就是政府憑借權力向相對人實施的掠奪。嚴重違背了法治國家的基本原則。
第二，行政收費程序存在重大缺陷。行政程序在法治行政建設中的基礎作用似乎是不言而喻的，學習和研究行政法的人恐怕沒有人會懷疑行政程序這些實現行政法目的過程中的重要性。正當程序是現代法治理念的重要內容，同時也是依法行政的重要保障。沒有正當的程序，行政相對人的權利就難以得到保障和維護，行政管理者也難以在管理過程中實現公開、公平和公正。我國由于傳統的“重實體輕程序”的影響，程序法的建設始終跟不上法治建設的需要，這種現象在行政收費當中表現得更為明顯，與行政處罰和稅收相比，行政收費的隨意性相對較大，所依據的規章規范性文件大都比較粗糙，存在許多程序瑕疵：
1.行政收費的設定缺乏民主性
從法理上講，立法應當充分吸納和體現民意，而不能單方面決定，尤其是為公民設定義務的立法過程中，公眾相對人的參與應成為一項原則，也是社會文明的一個標志。我國《立法法》第五十八條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽政會等多種形式?！痹诹⒎ㄉ蠟楣妳⑴c行政收費設定提供了法律保障。然而就現實而言，由于沒有與之配套的制度設計公眾的意見很難進入決策者的視線。行政主體在設定行政收費時，往往很少征求相對方(行政收費涉及到的利害關系人)的意見，雖說現在聽政似乎也很流行，但聽政在某些人眼中無非是聾子的耳朵，一種擺設而已。比如一些價格聽政會，你根本就不用猜，結果肯定是價格上調，價格聽成了價格上漲的代名詞。個中原因很多，但聽政程序不完善是一個重要的因素，民主化只是流于形式，公眾參與制度等于形同虛設，這種情況任其發展，將會嚴重影響到我國公民參政議政的積極性，也不利于公民自覺守法，正如美國法學家伯爾曼所言：“法律程序中的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑，除非人們覺得，那是他們的法律，否則，他們不會尊重法律。”④2.有關行政收費的規定不透明
收費的法律依據不公開、不透明，很多的收費權所依據的是行政機關內部文件和規定，有的甚至是已經被廢止的內部規定仍在作為收費依據使用。在很多情況下繳費的人根本不清楚哪些該交，哪些不該交，更搞不清楚他們繳納的這些費用有多少是真正交給了國家，有多少是真正用在了所謂的交費項目上。面對名目繁多的行政收費，公民、法人等行政相對人往往無從知曉，不知道哪些是屬于合理收費，哪些屬于違法收費。行政收費項目的廢止或收費標準的變更也缺乏公開性。從上個世紀中期開始，信息公開逐漸成為政府依法行政的一個基本要求，美國于1966年和1976年分別制定的《情報自由法》和《陽光下的政府法》，前者規定除幾種特殊情況外，政府文件必須公開；后者則對合議制行政機關的會議公開作了具體規定。公開原則是政府活動公開化的體現，是公民參政權的延伸，如果行政主體以并不為公眾所知悉的文件規定為依據征收費用，顯然違反了政府公開原則，也是與WTO規則相悖的。
3.行政收費的監督制約機制不健全
行政收費是公權力的行使，必須要受到相應的監督和制約，才能防止被異化。在對行政收費的監督制約方面，至少還存在這么兩個問題，一是對執行收費的程序需要進一步完善，有利于行政相對人監督，也有利于防止執法腐敗。我認為一套規范、完整的行政收費程序至少應包括以下要點：①表明身份，說明收費理由，出示收費許可證；②實行“定、收”分離制度，通過指定的金融機構來統一收取行政收費以減少腐敗貪污現象；③相對人填寫收費登記卡；④收費主體填寫統一、法定的收費收據；⑤收費主體告知相對人不服該收費的救濟途徑。二是收費的使用缺少監督，支出極為混亂。由于征收的資金沒有全部納入預算管理，使得部分資金游離于預算外，坐收坐支。有的把行政性收費變成了脫離預算監督脫離審計監督的第二財政，致使大部分資金留在機關的“小金庫”里，收入不入帳，支出不記帳，幾乎成為行政機關自由支配的“私有財產”。而且收費監控、監督機制不健全也是導致收費混亂的原因之一?，F有的監督體制下，監督主體和監督對象混淆，導致監督作用難以發揮。按照控制論要求，監督主體和監督對象應當是兩個相對獨立的系統，否則，自己監督自己、自己審查自己，必然導致監督力度大打折扣。
二、行政收費的法治進路
行政收費作為交換公共部門所提供的特別商品和服務而進行的支付，其存在有其合理性，而且實際上，收費已經成為各級政府不可缺少的一種收入形式，但我們也必須把它歸置在法治的框架內，針對當前行政收費所存在的問題，建立健全符合現代法治觀念的行政收費制度，我個人認為可以考慮從以下幾個方面入手：
第一，明確和嚴格行政收費的設定主體。今后應當明確主要行政收費必須由法律和法規來規定，規章和規章以下規范性文件不能設定行政收費，從而徹底改變行政收費主要由行政機關設定的狀況，從源頭上遏止行政機關隨意收費，超標收費，借收費創收的可能性。至于規章是否享有創設行政收費的權力，筆者認為即使給予規章創設行政收費的權力，也應將其嚴格限定在創設一定數額的行政收費之內，規章以下的規范性文件則堅決不允許其創設行政收費；在有上位法的情況下，下位法的細化規定不可超過上位法關于收費的條件、種類、幅度的規定。
第二，早日制定統一的《行政收費法》。正如一些專家所指出的：“目前法律對收費的規范處于嚴重缺失狀態，不但修改相關法律極為迫切，制定一部收費基本法更是刻不容緩?！雹莨P者認為如果目前尚感制定一部系統完整的行政收費法典的時機和條件不成熟的話，也可以考慮采取制定“行政收費法通則”的過度辦法。“通則”中規定行政收費的原則和行政收費的一般條件以及運用的范圍，借此統一各類行政收費的立法、設定活動，以及為司法機關和行政準司法機關對行政主體的收費行為實施監督提供依據和標準。待實踐中積累了充足的經驗時，再將“通則”上升為法律。
第三，建立有效的監督制約機制。不受監督的權力必然導致濫用，實踐也充分證明了這一點。以往對行政收費采取的內部監督實施的辦法經時間證明具有很大的缺陷，基本上不能使行政主體亂收費得到有效的控制，為此，必須在嚴格內部監督的基礎上建立和健全行政收費的外部監督機制。在此方面，發達國家的經驗值得我們借鑒，即不管行政行為的實體內容，只要違反體現正當程序或自然正義要求的行政程序，即可導致整個行為無效，當事人就可拒交費用，從而在事前就起到了一個監管作用；除此之外，我們還必須完善行政收費的救濟制度，通過行政復議制度和行政訴訟制度給予相對人充分的救濟，尤其是要進一步完善行政訴訟制度，對行政收費進行司法審查，審查行政收費是否有法定依據，審查行政收費是否越權、是否、是否違反法定程序，對行政主體違法行使收費侵犯公民、法人或其他組織合法權益并造成損害的，可以按照《國家賠償法》第四條的規定，受害人可以通過司法程序取得國家賠償，從而是相對人得到充分的法律救濟。
注釋
①應松年.行政法新論[M].北京：中國方正出版社，1998.
②崔紅.我國行政收費的法律特征及分類[J].經濟法，2004(12).
引言
行政收費并非法律術語，而是一個法學理論術語。目前通說認為：行政收費是國家機關向特定對象實施特定管理，提供特定服務強制收取相應對價的一種具體行政行為①。因此行政收費也可稱為政府收費，在我國，與行政收費相關且已被立法確認的概念是行政性及事業性收費。1982年遼寧省物價局首先使用了行政性收費和事業性收費的概念，并為1987年制定的《中華人民共和國價格管理條例》所確認。國家物價局、財政部(1988)價涉字278號《關于加強行政事業性收費管理的通知》規定：“行政性收費是指國家機關、事業單位為加強社會、經濟、技術管理所收取的費用。事業性收費是指國家機關、事業單位為社會或個人提供特定服務所收取的費用。”②無論怎樣定義行政收費，事實上都是對管理相對人財產的一種直接處分和變相剝奪，對相對人來說并不亞于行政處罰，而行政處罰隨著行政處罰法的出臺，至少已經在法律上得到了規制，行政收費卻至今還沒有相應的比較高層次的法律出臺，其直接后果就是導致了行政收費的泛濫，不僅損害了相對人的利益，增加社會的不穩定因素，也嚴重損害了政府的形象。作為一個向現代法治社會轉型的國家，法治政府的建設是當務之急，尤其是在加入WTO后，WTO對我國政府行為的影響是空前的，法治政府、陽光政府的理念在更新我們的原有的觀念，法治政府的核心是依法行政，政府的行為必須有法律的授權，受到法律的規制，這是現代法治社會的一個基本要求。本文試圖從法治的視角解讀行政收費存在的問題，進而為行政收費找出一條法治路徑。
一、行政收費的法治資源匱乏
現代法治國家的核心理念之一就是依法行政，英國法學家威德說過：行政法定義的第一個含義就是它是關于控制政府權力的法。對行政權的控制是行政法治的基本內容和價值取向。行政收費作為一項與相對人財產權利密切相關的行政行為，自然應當奉行行政法治的原則，而當我們從行政法學的角度對各種不同的行政收費行為加以解剖時，我們會驚奇的發現法治資源的匱乏。主要表現在：
第一，行政收費的依據混亂。行政收費其實質是對相對人的財產權利的剝奪和限制，從這一結果來看，它與行政處罰并無多大區別，但法律對行政處罰有著嚴格的規范，而行政收費在我國的行政法規至今還沒有針對性的規范，更不用說是法律了。在國外大多數國家，對政府收費大都實行法律保留，有最高立法機關以法律規定，我國在1985年《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或條例的決定》中把大量本應由立法機關的權限授權給行政機關，至今這個授權決定也沒有被宣布廢止。如果說在改革開放之初是不得以而為之，那么現在這種解釋就不免顯得蒼白。這種做法直接后果就是導致了行政收費的混亂，只要有管理權的主體都自己制定規范性的收費文件，甚至是一些政府職能部門的紅頭文件都在作為收費的依據，這種實體規范的的多主體低層次造成了各地區各部門往往從各自的利益出發，爭相給自己設定收費權及項目和標準，使有關行政收費的規章和非規范性文件泛濫。對這種現象美國行政法學者施瓦茨在《行政法》一書中說“如果在控權法中沒有規定任何標準制約委任之權，行政機關則等于拿到了一張空白支票，它可以在授權領域里任意制定法律，這樣，主要立法者成為行政機關，而不是國會?！雹凼跈嘈姓C關確定行政收費的權力，這實質上就是政府機關自我賦權，而所收之費，也就是政府憑借權力向相對人實施的掠奪。嚴重違背了法治國家的基本原則。
第二，行政收費程序存在重大缺陷。行政程序在法治行政建設中的基礎作用似乎是不言而喻的，學習和研究行政法的人恐怕沒有人會懷疑行政程序這些實現行政法目的過程中的重要性。正當程序是現代法治理念的重要內容，同時也是依法行政的重要保障。沒有正當的程序，行政相對人的權利就難以得到保障和維護，行政管理者也難以在管理過程中實現公開、公平和公正。我國由于傳統的“重實體輕程序”的影響，程序法的建設始終跟不上法治建設的需要，這種現象在行政收費當中表現得更為明顯，與行政處罰和稅收相比，行政收費的隨意性相對較大，所依據的規章規范性文件大都比較粗糙，存在許多程序瑕疵：
1.行政收費的設定缺乏民主性
從法理上講，立法應當充分吸納和體現民意，而不能單方面決定，尤其是為公民設定義務的立法過程中，公眾相對人的參與應成為一項原則，也是社會文明的一個標志。我國《立法法》第五十八條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽政會等多種形式?！痹诹⒎ㄉ蠟楣妳⑴c行政收費設定提供了法律保障。然而就現實而言，由于沒有與之配套的制度設計公眾的意見很難進入決策者的視線。行政主體在設定行政收費時，往往很少征求相對方(行政收費涉及到的利害關系人)的意見，雖說現在聽政似乎也很流行，但聽政在某些人眼中無非是聾子的耳朵，一種擺設而已。比如一些價格聽政會，你根本就不用猜，結果肯定是價格上調，價格聽成了價格上漲的代名詞。個中原因很多，但聽政程序不完善是一個重要的因素，民主化只是流于形式，公眾參與制度等于形同虛設，這種情況任其發展，將會嚴重影響到我國公民參政議政的積極性，也不利于公民自覺守法，正如美國法學家伯爾曼所言：“法律程序中的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑，除非人們覺得，那是他們的法律，否則，他們不會尊重法律?！雹?/p>
2.有關行政收費的規定不透明
收費的法律依據不公開、不透明，很多的收費權所依據的是行政機關內部文件和規定，有的甚至是已經被廢止的內部規定仍在作為收費依據使用。在很多情況下繳費的人根本不清楚哪些該交，哪些不該交，更搞不清楚他們繳納的這些費用有多少是真正交給了國家，有多少是真正用在了所謂的交費項目上。面對名目繁多的行政收費，公民、法人等行政相對人往往無從知曉，不知道哪些是屬于合理收費，哪些屬于違法收費。行政收費項目的廢止或收費標準的變更也缺乏公開性。從上個世紀中期開始，信息公開逐漸成為政府依法行政的一個基本要求，美國于1966年和1976年分別制定的《情報自由法》和《陽光下的政府法》，前者規定除幾種特殊情況外，政府文件必須公開；后者則對合議制行政機關的會議公開作了具體規定。公開原則是政府活動公開化的體現，是公民參政權的延伸，如果行政主體以并不為公眾所知悉的文件規定為依據征收費用，顯然違反了政府公開原則，也是與WTO規則相悖的。
3.行政收費的監督制約機制不健全
行政收費是公權力的行使，必須要受到相應的監督和制約，才能防止被異化。在對行政收費的監督制約方面，至少還存在這么兩個問題，一是對執行收費的程序需要進一步完善，有利于行政相對人監督，也有利于防止執法腐敗。我認為一套規范、完整的行政收費程序至少應包括以下要點：①表明身份，說明收費理由，出示收費許可證；②實行“定、收”分離制度，通過指定的金融機構來統一收取行政收費以減少腐敗貪污現象；③相對人填寫收費登記卡；④收費主體填寫統一、法定的收費收據；⑤收費主體告知相對人不服該收費的救濟途徑。二是收費的使用缺少監督，支出極為混亂。由于征收的資金沒有全部納入預算管理，使得部分資金游離于預算外，坐收坐支。有的把行政性收費變成了脫離預算監督脫離審計監督的第二財政，致使大部分資金留在機關的“小金庫”里，收入不入帳，支出不記帳，幾乎成為行政機關自由支配的“私有財產”。而且收費監控、監督機制不健全也是導致收費混亂的原因之一?，F有的監督體制下，監督主體和監督對象混淆，導致監督作用難以發揮。按照控制論要求，監督主體和監督對象應當是兩個相對獨立的系統，否則，自己監督自己、自己審查自己，必然導致監督力度大打折扣。
二、行政收費的法治進路
行政收費作為交換公共部門所提供的特別商品和服務而進行的支付，其存在有其合理性，而且實際上，收費已經成為各級政府不可缺少的一種收入形式，但我們也必須把它歸置在法治的框架內，針對當前行政收費所存在的問題，建立健全符合現代法治觀念的行政收費制度，我個人認為可以考慮從以下幾個方面入手：
第一，明確和嚴格行政收費的設定主體。今后應當明確主要行政收費必須由法律和法規來規定，規章和規章以下規范性文件不能設定行政收費，從而徹底改變行政收費主要由行政機關設定的狀況，從源頭上遏止行政機關隨意收費，超標收費，借收費創收的可能性。至于規章是否享有創設行政收費的權力，筆者認為即使給予規章創設行政收費的權力，也應將其嚴格限定在創設一定數額的行政收費之內，規章以下的規范性文件則堅決不允許其創設行政收費；在有上位法的情況下，下位法的細化規定不可超過上位法關于收費的條件、種類、幅度的規定。
第二，早日制定統一的《行政收費法》。正如一些專家所指出的：“目前法律對收費的規范處于嚴重缺失狀態，不但修改相關法律極為迫切，制定一部收費基本法更是刻不容緩?！雹莨P者認為如果目前尚感制定一部系統完整的行政收費法典的時機和條件不成熟的話，也可以考慮采取制定“行政收費法通則”的過度辦法?！巴▌t”中規定行政收費的原則和行政收費的一般條件以及運用的范圍，借此統一各類行政收費的立法、設定活動，以及為司法機關和行政準司法機關對行政主體的收費行為實施監督提供依據和標準。待實踐中積累了充足的經驗時，再將“通則”上升為法律。
第三，建立有效的監督制約機制。不受監督的權力必然導致濫用，實踐也充分證明了這一點。以往對行政收費采取的內部監督實施的辦法經時間證明具有很大的缺陷，基本上不能使行政主體亂收費得到有效的控制，為此，必須在嚴格內部監督的基礎上建立和健全行政收費的外部監督機制。在此方面，發達國家的經驗值得我們借鑒，即不管行政行為的實體內容，只要違反體現正當程序或自然正義要求的行政程序，即可導致整個行為無效，當事人就可拒交費用，從而在事前就起到了一個監管作用；除此之外，我們還必須完善行政收費的救濟制度，通過行政復議制度和行政訴訟制度給予相對人充分的救濟，尤其是要進一步完善行政訴訟制度，對行政收費進行司法審查，審查行政收費是否有法定依據，審查行政收費是否越權、是否、是否違反法定程序，對行政主體違法行使收費侵犯公民、法人或其他組織合法權益并造成損害的，可以按照《國家賠償法》第四條的規定，受害人可以通過司法程序取得國家賠償，從而是相對人得到充分的法律救濟。
注釋
①應松年.行政法新論[M].北京：中國方正出版社，1998.
②崔紅.我國行政收費的法律特征及分類[J].經濟法，2004(12).
③[德]施瓦茨.行政法[M].上海：中國大百科全書出版社，1997.
引言
行政收費并非法律術語，而是一個法學理論術語。目前通說認為：行政收費是國家機關向特定對象實施特定管理，提供特定服務強制收取相應對價的一種具體行政行為①。因此行政收費也可稱為政府收費，在我國，與行政收費相關且已被立法確認的概念是行政性及事業性收費。1982年遼寧省物價局首先使用了行政性收費和事業性收費的概念，并為1987年制定的《中華人民共和國價格管理條例》所確認。國家物價局、財政部(1988)價涉字278號《關于加強行政事業性收費管理的通知》規定：“行政性收費是指國家機關、事業單位為加強社會、經濟、技術管理所收取的費用。事業性收費是指國家機關、事業單位為社會或個人提供特定服務所收取的費用。”②無論怎樣定義行政收費，事實上都是對管理相對人財產的一種直接處分和變相剝奪，對相對人來說并不亞于行政處罰，而行政處罰隨著行政處罰法的出臺，至少已經在法律上得到了規制，行政收費卻至今還沒有相應的比較高層次的法律出臺，其直接后果就是導致了行政收費的泛濫，不僅損害了相對人的利益，增加社會的不穩定因素，也嚴重損害了政府的形象。作為一個向現代法治社會轉型的國家，法治政府的建設是當務之急，尤其是在加入WTO后，WTO對我國政府行為的影響是空前的，法治政府、陽光政府的理念在更新我們的原有的觀念，法治政府的核心是依法行政，政府的行為必須有法律的授權，受到法律的規制，這是現代法治社會的一個基本要求。本文試圖從法治的視角解讀行政收費存在的問題，進而為行政收費找出一條法治路徑。
一、行政收費的法治資源匱乏
現代法治國家的核心理念之一就是依法行政，英國法學家威德說過：行政法定義的第一個含義就是它是關于控制政府權力的法。對行政權的控制是行政法治的基本內容和價值取向。行政收費作為一項與相對人財產權利密切相關的行政行為，自然應當奉行行政法治的原則，而當我們從行政法學的角度對各種不同的行政收費行為加以解剖時，我們會驚奇的發現法治資源的匱乏。主要表現在：
第一，行政收費的依據混亂。行政收費其實質是對相對人的財產權利的剝奪和限制，從這一結果來看，它與行政處罰并無多大區別，但法律對行政處罰有著嚴格的規范，而行政收費在我國的行政法規至今還沒有針對性的規范，更不用說是法律了。在國外大多數國家，對政府收費大都實行法律保留，有最高立法機關以法律規定，我國在1985年《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或條例的決定》中把大量本應由立法機關的權限授權給行政機關，至今這個授權決定也沒有被宣布廢止。如果說在改革開放之初是不得以而為之，那么現在這種解釋就不免顯得蒼白。這種做法直接后果就是導致了行政收費的混亂，只要有管理權的主體都自己制定規范性的收費文件，甚至是一些政府職能部門的紅頭文件都在作為收費的依據，這種實體規范的的多主體低層次造成了各地區各部門往往從各自的利益出發，爭相給自己設定收費權及項目和標準，使有關行政收費的規章和非規范性文件泛濫。對這種現象美國行政法學者施瓦茨在《行政法》一書中說“如果在控權法中沒有規定任何標準制約委任之權，行政機關則等于拿到了一張空白支票，它可以在授權領域里任意制定法律，這樣，主要立法者成為行政機關，而不是國會。”③授權行政機關確定行政收費的權力，這實質上就是政府機關自我賦權，而所收之費，也就是政府憑借權力向相對人實施的掠奪。嚴重違背了法治國家的基本原則。
第二，行政收費程序存在重大缺陷。行政程序在法治行政建設中的基礎作用似乎是不言而喻的，學習和研究行政法的人恐怕沒有人會懷疑行政程序這些實現行政法目的過程中的重要性。正當程序是現代法治理念的重要內容，同時也是依法行政的重要保障。沒有正當的程序，行政相對人的權利就難以得到保障和維護，行政管理者也難以在管理過程中實現公開、公平和公正。我國由于傳統的“重實體輕程序”的影響，程序法的建設始終跟不上法治建設的需要，這種現象在行政收費當中表現得更為明顯，與行政處罰和稅收相比，行政收費的隨意性相對較大，所依據的規章規范性文件大都比較粗糙，存在許多程序瑕疵：
1.行政收費的設定缺乏民主性
從法理上講，立法應當充分吸納和體現民意，而不能單方面決定，尤其是為公民設定義務的立法過程中，公眾相對人的參與應成為一項原則，也是社會文明的一個標志。我國《立法法》第五十八條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽政會等多種形式。”在立法上為公眾參與行政收費設定提供了法律保障。然而就現實而言，由于沒有與之配套的制度設計公眾的意見很難進入決策者的視線。行政主體在設定行政收費時，往往很少征求相對方(行政收費涉及到的利害關系人)的意見，雖說現在聽政似乎也很流行，但聽政在某些人眼中無非是聾子的耳朵，一種擺設而已。比如一些價格聽政會，你根本就不用猜，結果肯定是價格上調，價格聽成了價格上漲的代名詞。個中原因很多，但聽政程序不完善是一個重要的因素，民主化只是流于形式，公眾參與制度等于形同虛設，這種情況任其發展，將會嚴重影響到我國公民參政議政的積極性，也不利于公民自覺守法，正如美國法學家伯爾曼所言：“法律程序中的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑，除非人們覺得，那是他們的法律，否則，他們不會尊重法律?！雹?.有關行政收費的規定不透明
收費的法律依據不公開、不透明，很多的收費權所依據的是行政機關內部文件和規定，有的甚至是已經被廢止的內部規定仍在作為收費依據使用。在很多情況下繳費的人根本不清楚哪些該交，哪些不該交，更搞不清楚他們繳納的這些費用有多少是真正交給了國家，有多少是真正用在了所謂的交費項目上。面對名目繁多的行政收費，公民、法人等行政相對人往往無從知曉，不知道哪些是屬于合理收費，哪些屬于違法收費。行政收費項目的廢止或收費標準的變更也缺乏公開性。從上個世紀中期開始，信息公開逐漸成為政府依法行政的一個基本要求，美國于1966年和1976年分別制定的《情報自由法》和《陽光下的政府法》，前者規定除幾種特殊情況外，政府文件必須公開；后者則對合議制行政機關的會議公開作了具體規定。公開原則是政府活動公開化的體現，是公民參政權的延伸，如果行政主體以并不為公眾所知悉的文件規定為依據征收費用，顯然違反了政府公開原則，也是與WTO規則相悖的。
3.行政收費的監督制約機制不健全
行政收費是公權力的行使，必須要受到相應的監督和制約，才能防止被異化。在對行政收費的監督制約方面，至少還存在這么兩個問題，一是對執行收費的程序需要進一步完善，有利于行政相對人監督，也有利于防止執法腐敗。我認為一套規范、完整的行政收費程序至少應包括以下要點：①表明身份，說明收費理由，出示收費許可證；②實行“定、收”分離制度，通過指定的金融機構來統一收取行政收費以減少腐敗貪污現象；③相對人填寫收費登記卡；④收費主體填寫統一、法定的收費收據；⑤收費主體告知相對人不服該收費的救濟途徑。二是收費的使用缺少監督，支出極為混亂。由于征收的資金沒有全部納入預算管理，使得部分資金游離于預算外，坐收坐支。有的把行政性收費變成了脫離預算監督脫離審計監督的第二財政，致使大部分資金留在機關的“小金庫”里，收入不入帳，支出不記帳，幾乎成為行政機關自由支配的“私有財產”。而且收費監控、監督機制不健全也是導致收費混亂的原因之一?，F有的監督體制下，監督主體和監督對象混淆，導致監督作用難以發揮。按照控制論要求，監督主體和監督對象應當是兩個相對獨立的系統，否則，自己監督自己、自己審查自己，必然導致監督力度大打折扣。
二、行政收費的法治進路
行政收費作為交換公共部門所提供的特別商品和服務而進行的支付，其存在有其合理性，而且實際上，收費已經成為各級政府不可缺少的一種收入形式，但我們也必須把它歸置在法治的框架內，針對當前行政收費所存在的問題，建立健全符合現代法治觀念的行政收費制度，我個人認為可以考慮從以下幾個方面入手：
第一，明確和嚴格行政收費的設定主體。今后應當明確主要行政收費必須由法律和法規來規定，規章和規章以下規范性文件不能設定行政收費，從而徹底改變行政收費主要由行政機關設定的狀況，從源頭上遏止行政機關隨意收費，超標收費，借收費創收的可能性。至于規章是否享有創設行政收費的權力，筆者認為即使給予規章創設行政收費的權力，也應將其嚴格限定在創設一定數額的行政收費之內，規章以下的規范性文件則堅決不允許其創設行政收費；在有上位法的情況下，下位法的細化規定不可超過上位法關于收費的條件、種類、幅度的規定。
第二，早日制定統一的《行政收費法》。正如一些專家所指出的：“目前法律對收費的規范處于嚴重缺失狀態，不但修改相關法律極為迫切，制定一部收費基本法更是刻不容緩?！雹莨P者認為如果目前尚感制定一部系統完整的行政收費法典的時機和條件不成熟的話，也可以考慮采取制定“行政收費法通則”的過度辦法?！巴▌t”中規定行政收費的原則和行政收費的一般條件以及運用的范圍，借此統一各類行政收費的立法、設定活動，以及為司法機關和行政準司法機關對行政主體的收費行為實施監督提供依據和標準。待實踐中積累了充足的經驗時，再將“通則”上升為法律。
第三，建立有效的監督制約機制。不受監督的權力必然導致濫用，實踐也充分證明了這一點。以往對行政收費采取的內部監督實施的辦法經時間證明具有很大的缺陷，基本上不能使行政主體亂收費得到有效的控制，為此，必須在嚴格內部監督的基礎上建立和健全行政收費的外部監督機制。在此方面，發達國家的經驗值得我們借鑒，即不管行政行為的實體內容，只要違反體現正當程序或自然正義要求的行政程序，即可導致整個行為無效，當事人就可拒交費用，從而在事前就起到了一個監管作用；除此之外，我們還必須完善行政收費的救濟制度，通過行政復議制度和行政訴訟制度給予相對人充分的救濟，尤其是要進一步完善行政訴訟制度，對行政收費進行司法審查，審查行政收費是否有法定依據，審查行政收費是否越權、是否、是否違反法定程序，對行政主體違法行使收費侵犯公民、法人或其他組織合法權益并造成損害的，可以按照《國家賠償法》第四條的規定，受害人可以通過司法程序取得國家賠償，從而是相對人得到充分的法律救濟。
注釋
①應松年.行政法新論[M].北京：中國方正出版社，1998.
②崔紅.我國行政收費的法律特征及分類[J].經濟法，2004(12).
