時間：2023-08-21 09:25:48
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（一）黨建統領，加強審計人員思想建設
一是積極組織開展主題教育。通過開展推進“兩學一做”學習教育常態化制度化、“不忘初心、牢記使命”主題教育，結合“大學習、大調研、大討論”、“解放思想大討論”、干部作風整頓等活動，堅持把學深悟透新時代中國特色社會主義思想作為根本任務，聯系主責主業學思踐悟，深入學習領會對審計工作的重要講話、重要指示批示精神，真正把理論學習聚焦在解決問題、推動工作上。對在學習教育、檢視剖析中發現的問題，逐一明確整改目標、整改措施和完成時限，逐項抓好整改落實。
二是不斷加強政治理論學習。市審計局堅持審計機關首先是政治機關的定位，始終把學習新時代中國特色社會主義思想和黨的及歷次全會精神作為首要政治任務，五年來，以黨組理論學習中心組學習帶動黨小組學習，通過研討交流、觀看先進典型教育片、理論宣講、主題黨日等形式，參加學重要講話，通過新時代中國特色社會主義思想的指導，不斷提高全體審計人員的政治站位。
三是開展黨支部標準化、規范化建設。按照要求完善黨支部工作制度，從嚴把關發展黨員和繳納黨費，嚴格落實《黨支部工作條例》規定，狠抓各項制度的落實；嚴格按照要求落實“”制度，有計劃的召開黨員大會、支委會，開展黨小組學習、黨員領導干部講黨課，組織開展主題黨日及“雙報到”活動；領導班子成員在集中開展民主生活會的基礎上，以普通黨員的身份參加組織生活會，以此推動黨支部標準化、規范化建設。
（二）圍繞中心，依法全面履職盡責
2016年來，我局共開展審計項目350項，其中：預算執行審計項目30項、領導干部經濟責任審計項目（含領導干部自然資源資產審計項目）205項、政府投資審計項目82項、政策落實情況跟蹤審計項目33項。審計主要發現問題金額共計55.47億元，政府投資審計項目核減投資額5908.35萬元，五年來共向紀檢監察機關及各主管部門移送案件69項，為全市經濟社會持續健康發展保駕護航。
一是規范財政預算管理，著力抓好財政審計。五年來，共開展本級財政預算執行審計項目30項，審計查處主要問題金額總計40.54億元。審計中，圍繞加快建立現代財政制度，把加強全口徑預算管理和績效管理作為預算執行審計重要內容，注重圍繞中央八項規定精神和國務院“約法三章”的有關規定，加強對“三公”經費、會議費、“小金庫”津貼補貼、樓堂館所、人員編制等方面的審計，嚴肅財經紀律，促進厲行節約。2020年，市審計局充分利用大數據審計方法，對推進財政預算執行審計全覆蓋進行積極探索，首次實現了對66家一級預算單位預算執行審計全覆蓋。
二是深化經濟責任審計，促進權力規范運行。五年來，共開展領導干部經濟責任審計和領導干部自然資源資產審計項目205項，審計查處主要問題金額總計14.93億元。結合近年來經濟責任審計工作經驗，編發了經濟責任審計工作操作指引，從審計內容、重點事項、資料來源到方法步驟、問題定性進行全面梳理規范，確保經濟責任審計工作全面提檔升級。同時，在全市16個鎮（街道）全部設立了有獨立辦公地點的審計所，選配了65名40歲以下的專職審計所人員，指導各鎮、街道制定了市村級經濟責任審計項目實施計劃，實現全市600個村居三年審計全覆蓋，有效化解了農村社會矛盾，維護了農村社會和諧穩定。
三是加強政府投資審計，保障項目順利開展。五年來,市審計局加大政府投資項目審計力度，穩步提高政府投資效益，按照“規范投資行為、提高投資效益”的總體思路，累計審減投資額5908.35萬元，切實加強對政府投資建設項目的審計監督，保障國家建設資金的安全、合理、有效使用。2020年，市審計局按照上級審計機關工作要求，嚴格厘清建設單位的管理責任和審計機關的監督責任，在建設單位完成結算審核的基礎上對其進行審計監督，不直接審計未經建設單位審核的項目，以此規范政府投資審計，促進政府投資項目資金效益的高效發揮。
四是優質高效的完成各級部門安排的工作任務。自2016年開始，市審計局按照審計署、省審計廳的統一部署，扎實開展“穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險”政策落實情況跟蹤審計。五年來，共開展政策落實情況跟蹤審計項目33項，包括保障性安居工程審計、新舊動能轉換重大工程審計、減稅降費和“一次辦好”政策落實審計、病毒肺炎疫情防控財政資金和捐贈款物審計等。審計中重點關注一系列政策措施在地方的落地情況，注重從政策措施實施后產生的實際效果入手，重點反映各項政策措施效果不明顯的問題，并深入分析問題產生的主、客觀原因，提出意見和建議，切實維護了人民群眾的根本利益，確保跟蹤審計取得應有效果，促進了國家各項惠民政策落到實處。
同時，市審計局高度配合各級完成多項工作，五年來共抽調審計人員參加上級審計項目、各級巡視巡察、扶貧專項檢查、財務大檢查等共計142人次，高效完成了各項抽調工作，均得到了各級領導對審計人員工作的充分肯定。
五是持續推動審計整改，強化審計成果應用。自2016年以來，市審計局受市政府委托，向人大常委會匯報市級預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告。五年來，通過審計促進整改落實有關問題資金32577.44萬元，上繳財政資金11738.73萬元，統籌盤活資金13850.65萬元，根據審計建議，市級各部門制定完善制度99項，共向紀檢監察機關及各主管部門移送案件69項。2020年，市審計局要求各被審計單位嚴格對照審計查出問題建立整改臺賬，整改一項、銷號一項，對在各類審計中發現的問題進行分類匯總分析，對查出的具有普遍性、典型性問題，從體制機制層面探尋問題癥結，通過請閱件等方式向市委、市政府反映，通過政府督導，使被審計單位出臺相關辦法規定，扎牢制度籠子，助推審計問題整改。
六是下大力推進信息宣傳工作發展。為更好地擴大審計影響、優化審計環境、樹立良好的審計形象，進一步強化審計工作的宣傳力度，推動審計信息宣傳工作邁上新臺階，市審計局多措并舉，服務領導決策，加強考核督促，狠抓信息宣傳報道工作，不斷提升審計信息工作的綜合素質。五年來，共有500余篇稿件被各級媒體期刊予以刊登發表，多名審計人員得到了中國時代經濟出版社、中國審計報社和省審計廳的表彰，充分發揮了連接人民群眾與服務社會橋梁的宣傳紐帶作用。同時，將審計人員編寫的審計案例及市級以上發表的宣傳信息匯編成冊，編制了《創新的風采——媒體上的審計》、《案例精選與信息宣傳》等書，為社會積極傳播審計好聲音，注入審計正能量。
二、“十四五”工作計劃
接下來五年中，全市審計工作主要圍繞以下三個方面開展：
一、新常態下對農村財務收支審計的影響
當前中國經濟處于經濟發展新常態環境下，在當前形勢下，政府倡導服務型政府管理體系構建，通過減少政府不必要的行政權力干預來促進社會經濟發展，激發市場經濟活動；同時在經濟發展新常態下，政府也出臺了一系列利好政策，以推動農村經濟的發展，給農村經濟帶來發展機遇，通過制訂一系列金融政策和市場政策推動農村經濟的發展。經濟發展新常態下，農村經濟是中國經濟的基石，基層干部要樹立嚴格自律的形象，并要求農村黨員干部切實做到公正廉潔自律，特別是農村黨員干部要按照“三嚴三實”、“兩學一做”教育工作要求，嚴于律已、嚴于修身，學做結合，做好農村經濟發展的引領工作。經濟發展新常態下，在發展農村經濟的同時要從嚴治黨做好思想政治教育工作，更要做好農村財務收支審計工作?；诖?，本文對新常態下農村財務收支審計問題進行了研究[1]。
二、新常態下對農村財務收支審計面臨的問題與挑戰
1.經濟責任的認定困難。農村是我國的最基層組織，是政府組織機構的最基層機構，村級基層政府組織通常由基層村民自行選舉產生，集體“三資”（資源、資產、資金）的“四權”（審批權、使用權、分配權、收益權）在村干部手中，村（社區）“三委人員”更換快，新官不清楚、不理舊賬問題突出。并且一些會計中心在賬務核算中并未實現收支兩條線，社區也未配置相應穩定的報賬人員，大多由指定的臨時人員擔任。在經濟發展新常態下，村干部即負責政務，又負責財務這種模式顯然是不符合財經紀律要求的，加之村級基層政府組織的內部控制制度的缺陷，加大了滋生個人腐敗問題的可能性。從當前審計角度看，經濟發展新常態下村級基層政府組織的經濟責任認定不明確，很難明確經濟主體責任人[2]。
2.缺乏專業審計人員。一些區域對村級政府機構的審計工作重視程度不足，未配備專業審計人才，導致專業審計人員數量少，現有的部分審計人員專業能力欠缺，審計能力有限[3]。
3.審核內容單一、審計標準模糊。經濟發展新常態下，我國經濟發展形勢發生了較大變化。農村財務收支的審核內容也隨之發生較大變化，一些區域審計人員仍按傳統的項目開展審計工作。我國村級基層政府組織審計經驗不足，對財務收支審計無標準的體系，審計標準模糊，主觀評定因素較多，審計結果不客觀。
4.國家審計政策落實困難。在經濟發展新常態下，為推進社會主義新農村建設，國家出臺一系列優惠政策，為農村經濟發展提供專項資金，很多政策在落地過程中，存在專項資金與項目不匹配、專項資金應用不合理、信息不對稱等問題，加之村級基層政府組織在財務管理上不專業也不到位，導致國家審計政策在村級基層政府組織中的落地困難[4]。
5.審計結果應用不足。在村級基層政府組織的審計中，歸納性提取出審計意見，并明確了評價標準，但是對于審計結果應用不足，一些村級基層政府組織并未根據審計結論進行整改，對于村級基層政府組織的財務收支工作并未做進一步的完善，并未將日常的財務收支工作與審計結果相掛鉤，開展整改工作。
三、新常態下村居經濟責任審計的實施路徑
1.轉變審計思想，發展審計內容，明確責任主體。村級基層政府組織的干部是經濟責任審計的主體，在審計實踐中，要轉變審計思想，明確審計責任主體。村級基層政府組織的干部要切實擔責，擔當起經濟審計的主體責任，積極作為，完善村級基層政府組織的管理，避免財務收支審計問題的出現。
2.做好財務審計人員的教育培訓工作，用先進的管理手段，提高農村管理水平，不斷提高農村財務和審計人員的管理思想和專業素質，促進和諧社會主義新農村建設。同時明確審計負責主體的權限范圍。明確負責主體的權限范圍，讓農村財務收支審計工作有明確的依據，并做好相關制度的執行工作。
3.明確審計標準，豐富審計內容。在經濟發展新常態下完善審計評價體系，做好定量評價，按標準進行統一的財務收支問題審計，讓審計定性評價結論具體量化有依據。
4.及時反饋審計成果，配合部門工作整改。在經濟發展新常態下，對村級基層政府組織的審計結果要及時反饋，并做好備案存檔工作，并配合部門做好落實整改的跟蹤督導工作，確保農村財務收支審計政策落實到位。
5.做好審計結果的應用工作。確保審計結果的細化和量化，具有可操作、可實施地，將審計評價結果計入個人人事工作檔案中，與個人業績掛鉤，以便將審計結果充分與村居領導干部的個人業績、升遷相掛鉤，作為今后人事調動的參考。
四、結論
經濟發展新常態環境下，要做好村級政府組織的財務收支公開與監督工作，促進村級政府組織財務收支規范化管理，為村級基層政府組織培養專業審計人才，做好審計結果的應用工作，對于一些村級政府組織的相關人員的違法違紀等行為要嚴肅依法處理?？傊?，要建立起服務型政府組織，完善村級基層政府組織管理工作，加強村級基層政府組織的財務管理，做好農村財務收支審計工作，推進財務收支情況的信息公開與監督工作，確保村民的知情權，推進村級基層政府組織的民主化、法制化進程。
參考文獻：
[1]師高康，胡輝.新常態下村級財務管理須常抓不懈――基于全國農村集體財務管理專項檢查調研[J].中國農業會計，2015，02
1.“村賬鎮管”制度流于形式，存在“代而不管”現象
“村賬鎮管”制度在國家頒布正式文件中的名稱為“村級會計委托制度”。所謂“村賬鎮管”就是在尊重農民群眾意愿和民利的基礎上，把村級財務委托給鄉鎮統一核算和管理。這種方式切實提高了村級財務管理和核算水平，取得了一定的成效。但在實施中也暴露出一些問題：
（1）“村賬村管”和“村賬鎮管”劃分不清。有的鄉鎮雖然形式上實行了“村賬鎮管”，由鄉鎮經管站記賬、資金由鄉鎮統一管理。但實際上，由于鄉鎮經管站心有余而力不足，只能由村會計記賬，鄉鎮經管站的會計人員只是將會計信息錄入農廉網，而且有的村賬反映的數據與農廉網的數據不一致，未能真正做到統一核算，使“村賬鎮管”流于形式。
（2）雙重管理使權利義務不明確?！按遒~鎮管”模式中，鄉鎮政府、村干部均享有管理的權利和義務，多頭管理則容易形成管理盲區。鄉鎮政府認為錢不是自己花的，只是代個賬而已，出了問題村負責。村干部則認為錢花在哪里政府都知道，賬也是經管站代做的，出了問題政府擔著，結果使村賬成了“兩不管”賬。
（3）會計監督執行不到位。首先，鄉鎮對村級財務的監督不到位。按照規定鄉鎮經管站、財政所應當對村級財務進行指導監督。實際上，經管站作為村級賬務代賬員既是裁判員，又是運動員，不可能做到自我約束。同時，由于部分鄉鎮代賬員的會計水平低、責任心差，無法對票據的真實性、合法性、合規性、有效性進行識別，所以更談不上對村級財務進行有效的監管。其次，未能充分發揮村會計的監督職責。由于大多數村會計學歷偏低，并非科班出身，業務能力較低，常常受制于村干部的牽制，會計的監督職責不能夠充分發揮出來。
2.村級財會人員素質低，會計基礎薄弱
村級財務人員素質的高低直接影響著財務工作的質量，會計法規定，從事會計工作必須持有會計從業資格證。從目前情況來看，絕大多數村級財務人員都未經過系統的專業學習，有的只能做到“記記賬、打打算盤”，有的甚至連最基礎的會計知識都不懂，僅僅記個流水賬，更不用說發現和提供經濟運行和財務管理存在的問題。
3.會計資料不完整，會計核算不規范
村級財務的會計核算與財務管理應當嚴格按照相關法規制度要求，嚴格設置會計賬薄、及時填制會計憑證，規范登記總賬與明細賬，按規定及時、全面、真實地編制會計報表。然而實際上，部分村只設置收入、支出科目，所有收入都記入“其他收入”，支出記入“其他支出”，沒按規定設置總分類賬、明細賬、銀行存款和現金日記賬，更沒有設置往來款明細賬，由于會計核算混亂，賬實不符、賬賬不符、賬證不符現象仍然普遍存在，無法對村級財務進行有效的管理與監督。
二、規范村級財務管理，嚴肅財經紀律的建議
1.完善村級財務管理制度，提升管理水平
財務制度是進行財務管理的基礎。鄉鎮必須嚴格執行新的《村集體經濟組織會計制度》，并結合各村的實際，建立健全切實可行的村級財務管理制度，例如：現金管理制度、支出審批制度和財務公開制度、債權債務管理制度、票據管理制度、財務公開制度等等。同時，要建立健全財務工作流程，所有財務事項都要嚴格按照工作要求進行賬務處理。發生經濟業務要取得有效的原始憑證，經辦人在原始憑證上注明用途并簽名，經村集體經濟組織負責人審批同意并簽字，交由村民主理財小組審核，對符合財務制度規定的單據加蓋民主理財專用章，由村會計到鄉鎮經管站報賬，鄉鎮代賬員按有關規定對原始憑證進行審核后進行會計賬務處理，做到賬簿齊全、記賬及時、獨立核算、民主理財、規范管理。
2.加大監管力度，強化問責機制
審計監督是規范財務管理必不可少的重要措施，要建立審計監督體系，加大監督力度，嚴肅財經紀律。一是加強日常監督檢查。由鄉鎮財政所和經管站牽頭，抽調專門人員，對村級賬務進行定期審計檢查。二是廣泛開展村級經濟責任審計。在對村進行科學分類的基礎上，有計劃有步驟的開展村級領導干部任中和離任審計。經濟強村、重點村、難點村由縣農經辦負責組織審計，普通村由鄉鎮政府組織審計。通過審計，對村干部的履職情況、工作業績進行客觀公正的評價，為村“兩委”換屆選舉提供切實可靠的依據。三是實施專項審計。各級部門根據各自的工作職責和工作權限，加大對涉農、惠農等專項資金的審計力度，加大紀委檢察的辦案力度，確保資金能夠?？顚Ｓ茫袑嵃l揮專項資金的使用效益，全力維護廣大農民的根本利益。四是強化責任追究。將各級的檢查結果{入村干部的管理檔案，作為村主要領導干部免職、辭職、換屆考核等的參考依據，并由鄉鎮政府負責督促整改，村民理財小組負責監督整改，村兩委則負責整改落實。對審計出來的違法亂紀問題，要依法依紀作出處理。
上述可見，從我國預算資金管理制度看，是不應該出現年末突擊花錢問題的，但從財政活動情況看還真存在年末有大量的資金被從財政撥付出去。真實的情況如何呢？本文以為，“空轉”應該是財政年末突擊花錢的主因。從操作過程看，“空轉”分為兩個階段，一是把資金以各種名義入到國庫，二是把資金以各種名義弄出國庫。對于財政工作人員來說，把錢入到國庫容易，弄出國庫則就難了。在現行的制度下，有支出名義、預算指標、用款計劃、接收單位等諸多問題需要解決，因“空轉”是一個假戲真做的事情，既費周折又可拖延，往往平日里一拖再拖，到年末不得不完成“空轉”這個下半場規定動作的時候再集中精力弄虛作假，以免年終結余過大，同時也須“迎接”新的“空轉”收入，及時消化“空轉”進來的資金，故而出現年末收支兩旺的“財政繁榮”景象。
近年來，關于我國經濟狀況在第四季度開始好轉、財政收入增長加快的報道常見于報端，不論在之前是以“進入新世紀以來經濟最為困難的一年”、“中國經濟最為復雜的一年”還是“中國經濟不比任何一年輕松”來開端，到了第四季度都會好起來，財政開始增收，尤其是12月份的財政收入占比很高，遠遠超出了正常經濟規律。這種經濟年年都會在第四季度反彈、財政收入在第四季度大幅增收、財政年末突擊花錢的熱烈場面，與普通百姓的感受差距很大，一定程度地證實了“空轉”問題的存在。
三、“空轉”的成因及其社會風險
（一）“空轉”的成因
財政收入“空轉”，表面上看是財政收入不實的問題，是地方政府弄虛作假的行為。深層次分析則不難發現，財政收入“空轉”是財政收入最大化沖動和財源不足之間矛盾的集中體現，是對地方政府行為約束不力的必然結果，也是由現行的官員考核、任免、升遷等功利化標準造成的。
1.“空轉”與地方官員升職沖動高度相關，成為一些地方官員虛增政績的秘密武器
“空稅”盛行的利益驅動有二：一是官員政績。官員政績越大，晉升機會越多。二是眼前利益。憑借“空稅”增加財政收入，比實實在在地發展經濟見效快，省事省力，至于財政欠賬則是后任的事情，況且為后任留下包袱還可以突顯本屆官員的行政能力，“空轉”便成為官員制造政績的秘密武器。官員的升職沖動會引起多級財政收入不實：一是用“空稅”虛增本級財政收入，二是推虛上級財政收入基數，三是通過對下級下達指令的方法，拉虛下級財政。如要求下級達到某一指標，在真實財力無法滿足時，下級只能以“空轉”交差。
“空稅”制造的財政收入政績對地方官員的重要程度，從其對財政收入政績宣傳的重視程度上可見一斑。圖4是以2012年各地方政府工作報告為例，依據對財政收入政績宣傳的突出程度，我們將其分為極不顯著、不顯著、一般、顯著和極顯著五個等級。結果顯示，在31個省份中， 58%的省份為極顯著，29%的省份為顯著，一般和不顯著的省份各有3%，有7%的省份為極不顯著，即有87%的地區以極顯著或顯著的方式宣傳其財政收入政績，反映出地方政府的高度重視態度。
展示財政收入增長政績的位置，并不包括政府工作報告的序言部分；我們將展示位置分為極顯著、顯著、一般、不顯著和極不顯著五個等級。
2.官員的保職沖動也是“空轉”的重要推動力量
受政績基數的影響，虛假財政收入有很強的自我繁殖性，只要出現了就很難自行消弭，在其他條件不變的情況下，其規模只能越來越大。因此，即使是沒有升職沖動的官員，一旦他承繼了一個有“空轉”前科的位置，為保證達到或略超前任的政績基數，也會“沉默而努力”地繼續推動“空轉”，把財政泡沫越做越大。
3.“空轉”與多年來的稅收指標化管理高度相關
政府向財政稅務機關下達收入指標、上級向下級下達收入指標的管理方式，往往是出于官員的政績考量而并不考慮地方的經濟承受能力，導致地方的稅務任務繁重，最后只能以“空轉”來應付差事。尤其是歷史上財政上繳基數一直較高的東北地區，其“空轉”的歷史長，累積的問題也多。
4.對地方政府約束不力是“空轉”問題的本因
“空轉”是一項私密性很強的地方政府行為，我們目前的監督機制和約束方式都沒有把抑制財政收入泡沫納入監督和約束的范圍，在對官員的經濟責任審計中，也沒有把財政收入的真實性列入審計范圍，沒有把官員行為對地方經濟的長遠影響納入考核。即，地方官員在制造財政收入泡沫時便捷又安全，收益可觀成本卻為零，致使“空轉”不斷地漫延盛行。從深層原因看，地方政府經濟行為的非程序化安排，是由于地方政府對官員利益最大化的過度追求和對政府行為沒有約束的結構性缺陷而導致的非理，是“空轉”問題的本因，也是我國經濟運行中諸多問題的本因。
（二）財政泡沫的社會風險
與同期GDP、城鄉居民收入的增長速度相比，財政收入的非正常增長，極不利于社會穩定，易引起社會風險。
1.刺激民眾的“稅痛”感
“稅收和死亡是人生無法避免的兩件大事”的名言，說明稅收之于納稅人有切膚之痛；“拔最多的鵝毛、聽最少的鵝叫”是西方國家所致力的減輕“稅痛”的目標；而我國的一些地方政府官員恰好相反，竟用虛假財政收入來刺激民眾的“稅痛”，并誘發納稅人與政府間的矛盾，需要高度關注。生活中我們常用“打腫臉充胖子”來批諷那些為炫耀而暗自忍痛受苦的人，但是，“打腫臉充胖子”痛的是炫耀者自己，為虛假財政收入而痛的卻是觀者——納稅人，他們以為自己真的繳了那么多的稅而痛苦，無端地增加了國民對政府的抱怨。連吃財政飯的人也認為政府有那么多的財政收入還不肯提高工資是很不對的，因為固定的薪水正在因物價上漲而縮水；面對各地財政在突擊花錢的報道，百姓也在抱怨何不解決一下實際的民生問題。
2.基層組織機構瀕于癱瘓
如果“空轉”僅限于能夠全部留歸本級政府的收入項目，是不會造成額外經濟負擔的，后果也比較可控。但越是基層政府，不參與分成的收入越少，因此，鄉（鎮）政府是最早因“空轉”而出現巨額虧空的政府。隨著“空稅”規模的擴大，和中央與地方、省以下政府分成的收入項目增多，如中央與地方的所得稅共享等，“空轉”的可選項目也越來越小。一旦選擇了與上級共享或分成的項目，本級把實實在在的資金交給上級，上級把虛假收入當作實際收入而安排了支出，致使該級政府無法彌補“空稅”缺口而債臺高筑、經費緊張、拖欠工資，最終影響政府機構的正常運轉。我們的調研顯示，許多鄉（鎮）政府在依靠上級對農村的各級專項轉移支付維持運轉，諸如水利補貼、農產品加工與促銷補貼等，都被挪用于干部工資和政府機構運轉經費，無法真正全部用于發展農業。一些鄉（鎮）政府為避免被問到“何時才能發工資”之類的問題，長期不肯召開干部會議，遇有事項則由黨委書記向負責干部單獨傳達，嚴重制約了基層政權作用的正常發揮。
3.增加了地方財政風險
如果從地方政府自身承受能力出發，“空轉”項目以非稅收入和不參與上級分成的稅收項目為主，但日積月累下去，財政收入結構會變得比較畸形。有些地方官員為了財政收入“好看”，越來越多的縣、市級政府卷入了以與上級分成的財政收入為“空轉”項目的浪潮中，因“空轉”而“失血”的政府級次越來越高，財政收支的實際缺口規模越來越大，地方實際可支配財力越來越少，越來越依賴通過政府公司借款等方式舉借債務的融資路徑，累積了更多的地方財政風險，值得關注。據透露，某知名城市政府貸款的利息支出每天約1億元，雖然許多利息是可以資本化到公共工程的成本中去，但與其僅600多億元的年財政收入相比，風險依然很大，需要警惕。
四、對策建議
“空稅”帶來的財政收入規模擴大并不能增加政府的可支配財力，而高額的獎勵和依據收入虛假增長幅度提拔使用干部的做法，令此風氣愈演愈烈，有百害而無一益，必須盡快剎住。因此，治理目標應是還原地方財政收入業績，消除財政收入泡沫，并通過制度建設來約束地方政府行為，使其回歸理性。
（一）加強監管，夯實財政收入
夯實財政收入，還原政績的辦法有三：第一，可以比照GDP增長率由國家統計局核實的辦法，實行地方財政收入增長率由中央核定。由財政部和國家稅務總局牽頭，國家統計局和審計署配合，對地方財政收入進行查實核定。我國實行地方GDP由國家統計局核定以來，地方自行報告的GDP增長數字越來越“靠譜”，泡沫越來越少。第二，把財政收入的真實性納入經濟責任審計的范圍，讓上級更客觀地評價干部。各級審計機關在預算執行審計中，要在報告中客觀地反映本地的財政收入，指出“空稅”等收入不實問題，使上級領導對該地區的經濟發展有一個客觀的認識，便于領導正確決策。第三，在干部任用上，要對干部有一個全面的考察，不能只看財政收入這一項指標。既要看官員的當前政績，又要看潛在政績，要引導干部樹立通過發展本地經濟增加財政收入的觀念，而不是弄虛作假。
（二）勸阻地方高調宣傳財政收入政績的行為，降低民眾的“稅痛”感
近年來大多數地方的政府工作報告把GDP增長率、財政收入增長率、城市居民收入增長率和農村居民收入增長率等數字排列公布，財政收入指標明顯地高于其他收入指標，并在報告的顯著位置做高調宣傳，極易刺痛納稅人的“稅痛”神經。我們要建立服務型政府，其定位是政府即是服務員又是保姆，“兩會”就是服務型政府在向主人、向納稅人匯報其工作的一種儀式，因此，應遵循保姆向主人匯報工作以做了哪些事情為主而不是強調自己掙了多少錢的一般規則，建議淡化財政收入政績宣傳，勸阻地方的高調宣傳行為，盡量減少對民眾“稅痛”神經的刺激。
（三）改變財政收入的指標化管理的做法，適當降低稅收增長指標
稅收是經濟活動的結果，是納稅人在經濟活動中取得收入、發生納稅行為后繳納的稅收款額。但我國卻存在把結果當目標的問題，許多地方把稅收計劃當作必須完成的指令性指標，以至于到了需要用“空稅”充數的程度，這需要我們反思和校正。西方財稅理論認為，稅收是納稅人向政府支付的特別“費用”，亦即保姆費，在達到相同社會管理效果的前提下，當然是費用越低越好?，F代社會是一個有稅的社會，但絕不是多多益善、稅收越多越好，而是要有一個適當的水平。因此，要改變一些地方將財政收入作為指令性指標管理的做法，控制地方的財政收入增長目標，將其稅收收入增長目標與GDP增長速度結合起來考察，不能嚴重脫離GDP增長而獨自增長。
（四）深化體制改革，加強對地方政府的約束
除了進一步強化中央政府對地方的管控效力外，還須深化體制改革，依賴法治手段和合理的制度安排來控制地方政府的權限、范圍、手段、程序及責任，引導地方政府行為在一個合理的、法制化的框架內充分、積極地發揮作用。充分發揮地方人大、政協機構的監督作用，建立高效敏感的非理預警機制，及時覺察在萌芽階段的非理并予以制止，實現地方政府行為的理性回歸。
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一、鄉鎮工程審計對農村建設的意義
隨著鄉村城鎮化建設的步伐加快，鄉鎮的基礎設施建設在不斷加大，各級財政投入也在逐年遞增，特別是近幾年在貫徹一系列國家政策進行惠農的時候，大量財政資金等都會投入到農村建設中，包括農口、教育、交通等部門的專項資金，投入到學校安全、水利等工程上，因此在鄉鎮建設中往往存在多項工程同時進行。此時就有必要在進行鄉鎮基層建設的同時不斷的加強監督與規范管理，以提高鄉鎮工程資金的合理利用。但是在目前制度的制約下，投入的資金如何可以得到合法、合理的使用，發揮資金的最大效率，保護農村自主經營經濟良好的持續發展，保障鄉鎮經濟秩序與規范鄉鎮財政財務收支管理還需要解決諸多問題，其中鄉鎮工程資金管理就是一個重要的方面，如其管理不嚴、使用不當、重復使用、投資效率降低都會導致其成為政府管理的漏洞，而僅僅依靠鄉鎮基層一級來自我監管難以解決工程建設中存在的問題，所以必須借助外力，通過法律法規、建立健全管理制度、強化廉政建設等多管齊下，保證鄉鎮工程資金的合理合法有序的利用。
審計是加強鄉鎮工程管理的重要措施與手段，鄉鎮工程審計的實施不僅可以實現對農村經濟的全面監管，因為各項惠民或者基礎設施建設都是以國家財政或者地方財政支出為主，而鄉鎮審計是國家審計的基礎性工作，可以保證資金的合理利用；發展工程鄉鎮審計也可以幫助監督基礎管理的廉政化，保障國家利益不受侵害。
二、鄉鎮工程審計存在的問題
（一）鄉鎮工程不規范
鄉鎮工程不規范存在兩個方面，首先，工程本身不規范，《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……”，第五十三條規定“經批準的建設項目需要使用國有建設用地的，建設單位應當持法律、行政法規規定的有關文件，向有批準權的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，經土地行政主管部門審查，報本級人民政府批準”。但在實際審計中發現，由于土地指標的限制，鄉鎮許多道路工程在未辦理土地指標、工程項目未經發改部門批復立項和未辦理建設工程施工許可證的情況下，為規避責任將工程所屬路段拆解到相應村居，再以補助形式將工程資金撥至村居，工程本身不合規。其次，工程建設過程中存在不規范，如存在應由上一級招投標單位公開招標的工作自行招標，應由鄉鎮組織公開招標的工程未經招標直接指定施工單位進行施工；躲避招標，化整為零；部分工程造價決算未按相關規定辦理；陪標、標底審核不嚴；工程存有多頭發包現象；中標單位隨意支解分包工程；部分工程款支付不規范，手續不完備等現象。
（二）工程審計專業技術力量不足
目前基層審計局審計任務與審計力量矛盾比較突出，傳統的審計人員對財政財務收支審計比較內行，所以造成除相關的基建科室能進行工程審計外，其他科室在財政財務收支或者經濟責任審計抽查工程時，更多的是關注工程程序的合法性，對于工程質量等方面則無從下手，工程專業技術力量存在嚴重不足，特別是具有工程專業背景如工程質量管理專業的人員相當缺乏，一些審計機關雖然在近年招錄了一批工程專業背景人員，但其中從事過工程質量管理的人員并不多。此外，絕大部分審計機關都未配備工程質量檢測應當具備的儀器裝備，如混凝土強度回彈儀、超聲波探測儀等，對審計機關開展工程質量審計的技術手段有一定限制。再者由于審計力量不足，一個審計人員往往是一個項目的主審同時也是另外項目的組員，能現場開展或跟蹤工程質量審計工作時間非常有限。
（三）法律授權不明確
鄉鎮經濟特別是東部沿海地區的鄉鎮發展迅速，在其城鎮化建設與發展中面臨的問題具有多樣性，很多時候審計工作的開展必須依靠法律與法規的支持，但目前國家關于工程質量審計的法律授權尚不明確，審計機關對工程質量審計處于嘗試和探索階段，并沒有對工程質量審計實務進行規范的準則或指南，缺乏成熟的組織方式和技術方法。
（四）審計過程過于簡單且結果不能綜合利用
在實際審計中，由于新情況新事物不斷涌現，審計人員知識更新跟不上經濟發展速度、接觸面狹窄、擴散性性思維不夠，宏觀思維欠強及工程審計專業知識缺乏，在鄉鎮工程審計對程序合法性關注高，對工程實質性方面側重不夠，審計方法過于簡單，不能起到綜合考核鄉鎮政府工作的效果。
三、完善鄉鎮工程審計的措施
（一）規范鄉鎮工程管理，積極推廣鄉鎮工程績效審計
加強對工程實行有效的監督措施，推廣工程建設全程跟蹤審計的覆蓋面，重點加強工程招投標、工程監理、工程決算的監督，及《建筑法》《招投標法》《合同法》等政策、措施、制度的落實，做到建設和資金各主管部門各司其責，規范鄉鎮工程管理；其次鄉鎮工程審計的職能就是規范鄉鎮基礎工程建設和管理，所以在審計中應將審計結果與鄉鎮政府工作績效聯系起來，一方面明確鄉鎮工程建設審計工作的優劣是說明當地鄉鎮工作的成果一個層面，一方面要將鄉鎮工程審計工作的開展與工程資金的利用效率掛鉤，充分考慮工程帶來的價值，并利用統一的標準來衡量鄉鎮工程開展過程中的資金用度情況；按照先進而科學的方法綜合性的判斷審計結果。
（二）加強審計隊伍建設
審計對象不斷的復雜化，這就要求審計工作人員的基本素質不斷提高，以此適應不斷發展的審計環境。同時審計的質量也決定于審計干部的專業素質，這就要求人、法、技術都需要不斷的提高。為此應做好：對審計人員的資格進行審查保證其基本素質，對審計崗位的資格和審計干部交流制度進行完善，不斷的對審計人員進行知識更新培訓與技術提高，特別工程審計時，應積極加大審前調查和審前培訓的力度；最后還可引入復合型人才，針對審計干部的引入可以適度提高待遇吸引社會人才投身審計工作中，積極為國家服務。同時在培訓中還應進行強化職業道德教育，并利用激勵機制來鼓勵人員參與學習與細致工作，提高審計人員整體的責任感。
（三）鄉鎮應完善工程項目管理制度并加強工程財務核算管理
鄉鎮建設單位應制定一套完善的項目管理制度，這包括建設單位工程負責人履職負責制，監理履職負責制等；并建立健全基建及財務管理制度，提高財務核算水平，促進財務人員與基建管理人員的溝通銜接，及時了解工程進度，對所有訂立的合同財務部門都要有備案，以便進行財務監督，以全面、真實、完整地反映工程建設項目的收支全貌；另外鄉鎮領導及鄉鎮工程負責人自身要加強工程建設法規的學習，提高工程建設的管理水平；最后工程竣工決算后應將工程從立項到竣工決算的整套資料裝訂成冊備案，以備調閱，從方方面面有效防范違紀違規的問題發生。
（四）重視對鄉鎮工程審計結果的綜合利用
鄉鎮的工程審計需要一個長效機制，制度化、規范化重視其結果的綜合應用也是重要的審計措施。首先應監督審計問題的整改，即在審計中發現問題不能僅僅的做記錄和匯報，還應針對其提出整改意見，并對其結果進行跟蹤，落實整改，直至看到成效。其次，在審計中必須嚴肅紀律性，對一些審計結果進行公示，審查出的問題必須按照相關法規進行處理，批評與指導相接，且保證措施得當，即可指出問題解決問題，又不傷害基層工作的積極性。最后，審計工作自身也要接受監督，審計工作不能脫離群眾的監督，即對鄉鎮工程審計的結果應以適當的方式向公眾進行公開，讓群眾明確鄉鎮工程開展的全過程，一方面保證工作的客觀性，一方面讓群眾看到工作的透明化。
結束語
總之鄉鎮工程審計是國家規范工程建設和管理審計的一個重要方面，其不僅僅是鄉鎮工程開展的重要保障措施，也是監督和指導農村工作的重要措施，因此必須通過全面的監督與制度機制的健全來完善鄉鎮工程審計，杜絕違紀行為的出現，降低鄉鎮工程的潛在風險。
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關鍵詞 ：城鎮化；農民權利；土地財產權；法治變革；頂層設計
黨的十八屆三中全會《決定》指出，健全城鄉發展一體化體制機制“, 賦予農民更多財產權利”。城鎮化是人口城鎮化、土地城鎮化和生活方式城鎮化的統稱。其中，土地城鎮化是基礎，人口城鎮化是核心，生活方式城鎮化是關鍵。土地承載著生產要素和社會保障的雙重功能，“大多數農村居民不愿意放棄與土地的聯系，土地是他們維持生存多樣性的重要基礎”[1]。城鎮化進程中必須重視保護農民的土地財產權，包括土地歸屬利益、土地利用利益、土地流轉利益和土地未來利益等。本文通過對蘇北M鎮的問卷調查，分析了農民土地財產權保護中存在的主要問題，揭示了由此造成的不利后果，闡明了在堅持農村土地農民集體所有基本制度前提下，強化頂層設計，探索法治變革與農民土地財產權保護的良性運行機制，構建和諧的國家、集體和農民關系。
本文抽取具有代表性的蘇北M鎮進行問卷調查，研究了農民土地財產權法律保護的現狀與問題，考察了城鎮化對農民土地財產權的影響，探索了從制度上構建農民長期而有保障的土地財產權的法治變革路徑。
一、調查統計與分析
M鎮地處蘇北腹地，是重要的交通樞紐，2000年經由3個鄉鎮合并而成。鎮域面積197.5平方公里，人口10萬人，轄23個行政村，2 個居委會，擁有耕地15 萬畝。鎮黨委和政府積極引導農民開展土地流轉，發展農民專業合作社、家庭農場，培育種植大戶，推動特色現代農業建設，農業現代化進程穩步推進。同時，秉持“精致規劃、精品建設、精細管理”理念，建管并重，不斷加大城鎮建設力度，鎮區面積增長迅速，從2011年的5萬平方公里擴展到2013年的7萬平方公里，近3年累計投入城鎮建設資金近2億元，促使城鎮配套功能逐步完善，人口集聚能力得到進一步加強，常住人口6萬人。該鎮城鎮化的水平盡管尚未達到蘇南城鄉一體化的高度，但由于處于經濟后發展地區努力追趕奮勇爭先的進程中，其所積累的經驗和面臨的問題，或許對全國大部地區而言更有代表性與典型性，總結與反思這里的經驗具有一定指導意義。經審慎考慮之后，我們選擇該鎮作為本次調查樣本，2014年暑假在該鎮所轄村隨機發放了120份問卷，收回問卷114份，其中有效問卷112份，有效回收率93.3%。樣本基本情況如下（見表1）。
在經歷30 多年城鎮化發展后，農村土地制度發生了顯著的變化，《土地管理法》《農村土地承包法》和《物權法》等法律法規的頒布實施，農村土地歸屬、利用和發展的法律體系已經形成，確立了農村土地集體所有制度、承包經營制度和科學管理制度，為保護農民土地合法權益，促進農村改革發展奠定了法治的根基。但是，統計結果表明，農民土地財產權保護問題突出，因為農村土地制度不盡完善。
1.集體土地所有權的抽象性
在土地財產權中，所有權是核心和其他各項權利的基礎。回答“村委會有權出讓集體土地嗎？”問題時，40%以上村民明確認為村委會有權處分，加上“說不清”的占比超過65%，表明村民對農村土地的歸屬認識不清晰，也說明當前農村土地集體所有權是模糊的。原因在于法律規定本身含糊不清，表現在：所有權主體、“農民集體”的法律性質和農民對集體土地的成員權不明確?！段餀喾ā返?9條規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”。一般而言，農民對集體土地的成員權指的是在農村土地集體所有權制度下，一個農村集體經濟組織內部的所有成員平等享有該集體所有的土地權利。農民土地集體所有制，對農民而言意味著集體土地人人有份，共同占有。但實際上農民對集體土地的成員權并不明確，就一個農村集體而言，每個人的那份土地所有權到底多少沒有量化，農民對土地的所有權只是間接的、名義的；他們是否有資格獲得集體土地所有權是由戶籍制度決定的，土地所有權的獲得不要付費，失去也得不到補償。
2.土地使用權的定限性
土地承包經營權是農民依法享有土地財產權的集中體現，通過簽訂農村土地承包合同，農民取得集體土地承包經營權。權利人只要不違反法律、公共利益和公認的習俗，就應該對明晰界定到個人的產權自由行使而不受到限制。當問及“你們村承包地由村里收回有哪些情形？”時，41.1%的村民選擇“國家征用土地時土地被收回”，加上“承包大戶出高價土地被收回”及“鄉、村需要用地時收回”，三項合計占比達到81.2%?？梢?，農民行使土地使用權受到許多限制，“在目前承包體制下，土地使用權不能買賣，即使是土地出租也沒有得到完全的允許。”[2]眾所周知，城鎮化的一個重要內容是農民離地進城，在城鎮安家落戶，現實的問題是這筆進城費從何而來？農民的自有資金必定不夠，承包地和宅基地及其上房屋流轉或抵押無疑是現實的選擇，農民的確考慮到了。“你有想過用承包地或宅基地到銀行辦理抵押貸款嗎？”這個問題中，回答“有”和“政策不允許”的近50%（見表2），表明半數農民已經認識到利用土地資本實現融資目的，但由于制度的限制難以僭越?，F行法律對土地承包經營權和宅基地使用權流轉設定了嚴格的限制條件，并嚴厲禁止對其設定抵押權，農民不能取得入市進城必須的資本支持，“守著金礦要飯吃”。
3.農民土地收益權的失衡性
關于“你對國家征收（征用）土地哪些方面不滿意？”問題，近60%的農民選擇“土地價格偏低”與“土地增值村民不能分享”，加上選擇“補償費分配不公平”和“村干部截留、挪用”的村民，超過80%的村民對征地收益不滿意。那么，誰在侵犯農民利益呢？對“承包地或宅基地等集體土地出讓中誰在侵犯村民利益？”問題，34%的村民認為是開發商，28.6%的村民認為是村委會，18%的村民認為是鄉鎮政府。近五成村民認為鄉鎮政府和村委會在其中獲得了更大的利益，導致收益失衡。實際上，中央《決定》已明確要求“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”，賦予農民對農村集體土地享有永久的承包權，可以按自己的意志耕種農作物，獲取土地承包經營收益。但是，法律上還缺乏相應的規定，當農民承包的土地被國家征收時，農民難以獲取相應的土地使用權對價。據調查，在江蘇全省農地轉用增值的土地收益分配中，政府大約得60%-70%，農村集體經濟組織得25%-30%，而農民只得5%-10%。[3]相差懸殊，嚴重失衡。
4.農村土地處分權的無序性
回答“你們村承包地、宅基地或其他土地出讓中誰與買方簽訂集體土地轉讓合同”問題時，近八成村民認為是村委會，超過16%的村民認為是鄉鎮政府，兩項合計超過九成，還有4.5%的村民表示不知道，足以表明農村土地處分權的混亂與無序?！洞迕裎瘑T會組織法》第35條關于村民委員會成員任期和離任經濟責任審計事項為：“(五)本村資金管理使用以及本村集體資產、資源的承包、租賃、擔保、出讓情況，征地補償費的使用、分配情況?！睆闹锌梢酝茢?，村委會依法享有“村農民集體所有的土地和其他財產”的處分權，否則，集體資產、資源的出讓情況從何談起？《土地管理法》第2條和第43條規定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！笨梢?，國家享有集體土地處分權。
二、研究與反思
現有土地制度的缺失成為全面推進城鎮化的障礙，制約了農民土地權利的行使。
1.土地歸屬模糊，權利受損嚴重
工業化和城鎮化的發展，使土地價值得到充分的認同，一些基層政府深受土地財政的誘惑，加緊對土地流轉市場深度干預，往往以規模經營、現代農業示范區、產業結構調整等名義，越俎代庖，充當土地流轉的主體。村委會秘密處分集體土地，農村集體經濟組織早已名存實亡，所謂土地集體成員共同所有，實際上變成了無人所有，或鄉、村干部小團體所有。例如，山東“平度事件”[4]中村委會就扮演了不光彩的角色。在推進農民集中居住過程中，當地方政府利用手中的土地征收權，以公共利益的名義強征農民的土地時，即便一些農民集體組織通過各種途徑與地方政府進行權利抗爭，但由于地方政府土地征收權獲得了制度上的合法性，所以集體組織的抗爭總有不合法之嫌，最終農民集體組織只能不情愿地接受被征收或被改造的現實。而且，農民不能以土地所有權的主體身份參與市場交易，很難有效地與地方政府進行權利抗爭。
2.土地使用權殘缺，造成資源的浪費
《土地管理法》第15條規定：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，須經村民會議2/3以上成員或代表同意，并報鄉鎮人民政府批準?！笔沟棉r民土地流轉的排他性在地方政府官員和村委會干部的干預下大為降低。農民宅基地使用權不充分造成資源浪費。由于國家政策和法律對農民宅基地使用權的管制，農民權能受到極大的限制甚至被合法地剝奪，其對具有永久使用權的宅基地不能變賣為財產帶走，不能發揮融資、變現等功能。帶來的直接后果就是農民宅基地大量閑置荒廢。一些大膽的甚至鋌而走險的農民則開發經營所謂“小產權房”，或者采取以宅基地使用權抵押等違反政策與法律的權利行使方式，公然實施學者所謂的“良性違憲”、“良性違法”行為，給法治建設造成很壞的影響，也導致土地得不到充分利用而造成資源浪費。
3.土地權責不清，影響農民市民化進程
目前中國城鎮中農業轉移人口處于快速穩定增長階段，總量約2.4億人，占城鎮人口的l/3左右。預計到2030年前，全國大約有3.9 億農業轉移人口需要實現市民化，其中存量約1.9 億，增量超過2億。[5]土地制度的不完善，影響了農民市民化。一方面，農民離鄉難離土?！锻恋毓芾矸ā芬幎?，農村土地屬于農村集體所有，農民憑借其“社員權”身份取得集體土地承包權，但農民沒有自由處置土地財產的權利，不能獲得屬于自身的那部分土地財產價值的權利。而農民不可能無償放棄農村土地承包權，使得農民向城市的永久性遷移增添了難度。另一方面，農民離土難收益。根據《土地管理法》規定，宅基地屬于農村集體所有，農民房屋的買賣只能在本村村民范圍內進行，村集體以外的人員無權購買本村集體土地上房屋。同時《物權法》規定，農民宅基地限制流轉到城市居民手中，只能在集體經濟組織內部流轉。這些制度安排使得大批在外務工的農村居民既不愿放棄承包土地，也不能有效地處置住房和宅基地，影響農民的市民化。
三、結論
隨著我國工業化、城鎮化和市場化的深入發展，農村土地的價值得到了充分的體現，基層政府、村委會、農民和開發商等多方主體展開了空前激烈的爭奪與博弈。農民一方面需要從農村集體土地中獲得生存和發展的資源，另一方面需要在農村集體土地的投資和城市化中獲得增值利益，以獲得生活保障和再發展能力。但是，農民的利益受到了損害，我們的調查印證了這一點。因為制度規定有缺陷，農民土地所有權落空，有名無實；使用權定限，有用難押；收益權受侵，有“權”無“利”；處分權落空，有轉無份。黨的十八屆四中全會《決定》指出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這首先要求形成完備的法律規范體系，實現良法善治。開展以確權擴能為導向的法治變革頂層設計，落實農民集體土地所有權主體地位，擴大土地使用權能和增值收益權能。保障農民在集體土地處分中的知情權、參與權、表達權和監督權，是加強農民土地權利保護的正確選擇，是促進農民共享改革發展成果，促進社會公平正義的必由之路。
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按照《____人民政府辦公室關于報送____年上半年工作總結和下半年工作安排的通知》要求，我縣對半年來各項工作開展情況進行了認真總結，并明確了下半年工作重點，現報告如下。
____年，在州委、州政府的堅強領導下，我縣始終堅持以黨的十和十八屆三中、四中全會精神為指引，緊緊圍繞“五位一體”的總體布局，堅持建設國際旅游勝地戰略目標，全力實施建設一個樞紐、打造兩個中心、創建三個示范區的“123”發展戰略，著力推進“工程”，搶抓機遇、主動作為、堅定信心、扎實工作，全縣經濟社會繼續保持良好的發展態勢。
（一）主要目標任務完成情況
上半年，實現地方生產總值70461萬元（預計數，下同），同比增長16.1%（以下簡稱“增長”或“下降”），完成州下達半年目標任務的100.8%（以下簡稱目標任務），其中：第一產業實現增加值6553萬元、增長5.1%，第二產業實現增加值23387萬元、增長14.8%，第三產業實現增加值40521萬元、增長18.7%。實現工業增加值1____00萬元、增長25.6%，完成目標任務的100%（其中：規模以上工業企業實現增加值9800萬元、增長26.5%，完成目標任務的100%）。全社會固定資產投資230000萬元、下降2.3%，完成目標任務的100%。實現地方公共財政預算收入6707萬元、增長22%，完成目標任務的135%。實現社會消費品零售總額25387萬元、增長14%，完成目標任務的117.5%。實現城鎮居民人均可支配收入14637元、增長9.7%。實現農村居民人均可支配收入5126元、增長____.1%。接待游客180萬人次、增長1.2%，完成目標任務的100.6%；實現旅游總收入2____00萬元、增長10%，完成目標任務的106.4%。
（二）民生工程任務完成情況
——幸福美麗家園建設提升工程。按照“發展產業、擴大就業、扶貧幫困”和“業興、家富、人和、村美”的總體目標，投資877.04萬元，全面啟動了幸福美麗家園建設鞏固提升工程。進安鄉西門頂村、青云鄉東山村和大姓鄉下納咪村基礎設施建設項目已經開工建設；太陽能路燈、消防設施采購已掛網招標；毛兒蓋片區、熱務片區和牟尼鄉基礎設施建設項目已完成設計工作。
——就業促進工程。全縣新增就業483人，城鎮失業人員再就業24人，城鎮登記失業率控制在2.7％以內。開展農村勞動力培訓594人次、農牧民實用技術培訓3000人次。發放就業創業小額擔保貸款15萬元。
——扶貧解困工程。投資1577.28萬元，在燕云、鎮坪、大姓、大寨、紅土、下八寨、小姓、岷江和白羊等10個鄉鎮實施產業培育項目；對7133名大骨節病患者供應糧食53.05萬公斤。開展法律咨詢6次、解答法律咨詢256人次、辦理法律援助案件10件。
——民族地區幫扶工程。義務教育階段寄宿制學生4095人，小學階段入學率達100%，初中階段入學率達105.12%；繼續深入實施藏區“9+3”免費職業教育計劃。全面實施農村孕產婦住院分娩補助項目，補助275人、13.75萬元。
——教育助學工程。全面落實“兩免一補”政策，為全縣義務教育階段學生免除春季學雜費227.47萬元、教科書費51.2966萬元、作業本費10.3萬元；免除普通高中階段學生春季學期學雜費26.65萬元、教科書費8.815萬元；投入346.223萬元，對4274名義務教育階段家庭經濟困難寄宿制學生進行生活補助；投入208.622萬元，為全縣6137名義務教育階段學生提供營養餐。
——社會保障工程。城鎮低保參保8531人，發放低保金1074.9萬元；農村低保參保12300人，發放低保金738萬元；五保供養412人，發放供養金110.89萬元；享受高齡補貼866人，發放高齡津貼27.67萬元；城鄉居民養老保險參保24392人；城鎮基本醫療保險參保10332人。
——醫療衛生工程。進一步健全城鄉居民健康
檔案。新農合參合59303人，參合率98.54%。組織縣級義診巡診2次，免費診治8031人次、發放藥品價值61793元、發放宣傳資料4275份。對2112名大骨節病確診患者進行了免費藥物和手術治療。免費孕前健康檢查38對。大力開展食品安全檢查工作，檢查餐飲經營單位、學校食堂、食品經營戶857家次，下發監督意見書465份、整改通知書23份?！傩瞻簿庸こ?。____年棚戶區改造項目已開工建設；林業棚戶區續建項目已完成10戶房屋基礎和圍墻建設；____縣____年藏區新居（危房改造）項目已開工建設；農村廉租房建設（安置）任務已安排進安鎮岷山村49戶住房困難戶入住。
——民生基礎設施工程。投資1748萬元，已開工建設村、組道路52.08公里；投資1000萬元，建設橋梁2座；投資1815萬元，建設農村公路安保設施90.753公里；投資2422萬元，實施草阿公路提升改造工程；投資____05萬元，實施松黑公路維修工程。投資3605萬元，實施____年解決藏區新出現飲水不安全問題工程；投資500萬元，實施小水窖項目，解決了鎮坪、鎮江關、岷江3個鄉鎮、12個村組，2150畝蔬菜、水果、中藥材種植灌溉問題。
——生態環境工程。鞏固國有林管護250.9萬畝、集體公益林管護64.5萬畝，完成____年補植2.3萬株、植被恢復人工造林300畝、退耕還林6000畝，培育各類苗木171.51萬株。全面落實草原生態保護補助獎勵政策，編制完成了《____縣____年落實草原生態補助獎勵政策實施方案》，實施草原禁牧150萬畝、草畜平衡288.65萬畝，建多年生人工草地2.4萬畝、一年生人工草地4萬畝。計劃投資4553.41萬元，實施18個地質災害治理工程。
——文化體育工程。加大文化體育場館開放力度，免費開放縣文化館、圖書館、體育館、鄉鎮文化站，共接待群眾1.3萬人次。投資126萬元，全力開展進安鎮、小姓鄉省級示范鄉鎮文化站創建工作。放映公益性電影820場次，觀看人數達13000余人次。完成137套“村村通”設備安裝任務。
（三）主要經驗及成效
——不斷調整產業結構，繼續鞏固農業基礎地位。嚴格按照《____縣生態農業發展規劃（____4—2020）》，圍繞打造“一場、一區、一基地”目標，在優化品種、穩糧增收的基礎上，積極探索切合____實際的現代農牧業發展模式，努力優化種養結構，促進群眾增產增收。大力推進萬畝優質蔬菜、萬頭商品牛、萬頭商品豬、萬畝中藥材“四萬基地”建設，強化獎勵扶持措施，重點加強對龍頭企業、專業合作組織和種養產銷大戶的扶持，鼓勵龍頭企業建立農畜產品基地、發展訂單農業，已初步形成了以蔬菜、中藥材、食用菌和生豬、肉牛等為主導的農牧業產業帶。全縣完成糧食作物播面84400畝，其中：種植馬鈴薯20____畝、油菜2730畝。全縣蔬菜產量達4280噸，增長8.1%；出欄畜禽20771頭（只），增長8.6%；肉奶產量達1300噸、2652噸，分別增長7.7%、4%；禽蛋產量38噸，增長15.2%。
——不斷加強產業支撐，繼續引導工業集聚發展。嚴格按照省州實施多點多極支撐發展戰略和“一體兩翼”經濟發展戰略，引導產業聚集發展。一是重點圍繞破解全縣工業發展瓶頸問題，全力推進四川青藏高原農畜產品加工集中區建設和招商引資工作。園區一期、二期項目計劃投資2792.7411萬元，截至目前，正在進行一期項目鋼結構主體安裝工程和二期項目基礎澆筑、鋼結構定制工作。____縣夏旭冬日天然沙棘食品有限公司、____縣雪山青稞砸酒廠已提交項目建議書和可行性研究報告，____縣奇圣食品有限公司已完成廠房內部
工業設計。同時，已與____東方昆侖生物科技有限公司簽訂戰略框架協議，正在辦理工商注冊等前期手續。二是積極依托水電能源開發，加快劍科電站、紅土電站、鎮江關電站建設的開發進程。上半年，全縣電站總發電量達29312萬千瓦時，實現銷售收入7493萬元。三是加快新能源開發，完成了風能、太陽能等新能源開發摸底調查工作，規劃在毛兒蓋片區建設太陽能電站1座、在熱務片區建設風能電站1座。——不斷突出地方特色，繼續挖掘旅游發展潛能。始終把旅游業作為我縣戰略性支柱產業，圍繞旅游業發展“五個突破”，科學推動旅游業轉型升級。一是加快旅游基礎設施升級改造，加強景區及周邊地區道路、通信、旅游應急救援中心及古城配套服務設施建設。堅持把古城A、B地塊打造成為集旅游休閑接待、古城文化體驗為一體的旅游目的地，預計古城建設工程9月全面完工。二是積極開展川主寺4A級景區申創工作，制定了《____縣川主寺景區申創國家AAAA級旅游景區實施方案》，目前各項工作正在有序開展，預計____年7月底基本完成景區基礎設施與景觀體系等各項建設工作，____年9月底完成申創國家4A級旅游景區省級驗收工作。三是積極打造天堂香谷項目，已完成3000余畝栽培工作，其余基礎設施建設工作正有序推進中，預計7月20日正式開園。四是全力推進紅星巖景區開發工作。____年5月5日，已與四川宏義實業集團有限公司、四川能投新城投資有限責任公司簽訂開發協議。
——不斷強化項目帶動，繼續加快基礎設施建設。始終堅持把項目建設作為壯大經濟總量、調整經濟結構的主要抓手，不斷夯實發展基礎。今年，全縣政府性投資項目（不含毛爾蓋專項規劃）158個，概算總投資72224萬元，截至目前，已開工121個，開工率76.5%；毛兒蓋地區發展與扶貧攻堅實施規劃項目（不含政策補項目）68個，概算總投資4333萬元，已開工30個，開工率44.1%。繼續以項目申報為重點，緊緊抓住藏區發展的歷史機遇，把握上級資金投向，切實加強與上級相關部門的溝通銜接，篩選策劃一批關系我縣長遠發展和增強經濟發展后勁的重大項目，完善充實項目儲備庫。已申報項目6個，概算總投資10605萬元，確保全縣持續擁有一批數量充足、結構合理的重大項目后備“梯隊”。
——不斷深化統籌兼顧，繼續推動社會事業均衡發展。在加快經濟發展的同時，更加重視各項社會事業與縣域經濟相互協調、統籌發展。一是優先發展教育事業，繼續深入實施新一輪民族地區教育發展十年行動計劃，免除義務教育階段學生學雜費和教科書費。進一步強化基礎教育，推進素質教育，合理配置教育資源，鞏固提高“兩基”攻堅成果。二是著力發展衛生事業，深入推進衛生十年行動計劃，加強農村三級醫療衛生服務體系和醫療救治體系建設。積極抓好農村衛生、公共衛生、醫療服務質量、突發衛生事件應急等工作。切實加強對全縣醫療機構的監督，有效確保基本藥物零差率銷售。三是大力發展文化事業，深入開展文化下鄉活動，豐富群眾精神文化生活。扎實推進廣播電視“村村通”工程建設任務。深入開展“掃黃打非”和音像制品市場專項整治，確保文化市場健康發展。四是積極發展各項社會事業，加大知識產權保護力度。共青團、工會、婦女兒童事業健康發展；老齡、殘聯、外事臺僑、武裝、人防、民兵預備役、防震減災、檔案、物價、糧食、供銷、郵政、氣象、紅十字會等工作有序開展。
——不斷堅持開源節流，繼續夯實財稅增收基礎。嚴格執行財稅政策，深挖財稅增收潛力，大力培植地方財源，夯實財稅增收基礎。一是按照“加強征管，堵塞漏洞，清繳欠稅”方針，加大稅源清查和征管力度，完成稅收收入 3585 萬元，增長4% ；完成非稅收入3122 萬元，增長60%。二是嚴控財政支出，嚴格執行預算外“收支兩條線”管理，完成一般預算支出 47006 萬元，執行預算的51%，增長8 %。三是調整信貸投入，優化信貸結構。截至5月底，全縣金融機構各項存款余額25.43億元，貸款余額14.38億元。
——不斷創新社會管理，繼續保障政治大局穩定。牢固樹立“發展是第一要務，穩定是第一責任”理念，全力維護全縣社會政治大局穩定。一是全面貫徹落實黨的民族宗教政策，不斷鞏固平等、團結、互助、和諧的民族關系。堅持管理與服務并重，積極對全縣31座寺廟進行安全隱患排查，制定整改方案和措施，有效掌握其情況。二是緊緊圍繞維穩敏感節點、社會熱點及重點寺廟、重點部位、重點人員，切實加大情報信息搜集和矛盾糾紛排查力度。對重點人員實行“一對一”或“多對一”的管控。進一步加強流動人口和復雜場所治安管理，全面落實“網格化”管控措施。三是以“打黑除惡”專項行動為突破口，嚴厲打擊涉黑涉惡、“兩搶一盜”、聚眾賭博等各類刑事治安犯罪。上半年，各類刑事案件立案44件，破獲35件；受理治安案件63件，查處60件。四是完善訴求機制，暢通利益訴求渠道，繼續開展領導接訪、包案活動，對群眾利益訴求及時調查和梳理，確保群眾合法訴求得到有效解決。共處理網絡件75件次，接待并化解群眾來信來訪71批次、316人。五是狠抓安全生產，深化安全生產專項整治行動，突出抓好道路交通、成品油銷售、煙花爆竹、消防管理等專項整治，各項安全措施得到進一步落實。健全完善各類突發事件應急機制，切實提高處置突發事件的能力。
——不斷深化依法
行政，繼續推進服務型政府建設。一是強化法制建設，深入推進政務公開、村務公開和政府信息公開。繼續推行常務會前學法制度。主動接受縣人大及其常委會、縣政協以及群眾和社會的監督，不斷提高辦理落實人大代表建議、政協委員提案的滿意度。二是深入開展行政效能建設，進一步提高行政效率和工作質量。全面推行以首問責任制、限時辦結制、責任追究制為重點的行政問責制、服務承諾制和辦事公示制，增強了政府工作透明度，提高了政府公信力。三是貫徹執行懲治和預防腐敗實施綱要，全面落實黨風廉政建設責任制，狠抓從嚴治政和領導干部廉潔自律工作。加強項目和資金的監督檢查，充分發揮審計監督作用，強化財務收支審計和領導干部任期經濟責任審計，努力建設廉潔勤政、科學執政型政府?；仡櫚肽陙淼母黜椆ぷ?，我縣在攻堅克難、奮力推進經濟社會全面發展過程中，仍然存在一些困難和問題，主要表現在：
一是經濟社會發展水平有待提高。我縣仍屬于“老、少、邊、窮”地區，經濟發展總體滯后的現狀未得到根本改變，財政收入主要來自旅游及相關產業，結構來源單一，財政收入季節性特征明顯且不穩定；民生工程、重點項目、維護穩定支出壓力過大；非稅收入占全縣總收入的比例過大，收入結構不盡合理；固定資產投資目標任務艱巨。
二是農業、工業發展難度較大。我縣農業基礎條件差，生態環境脆弱，抵御自然災害的能力弱，產業化程度低，農民增收渠道窄、壓力大；工業經濟總量不大，5家規模以上企業均集中在水電和非煤礦山開采加工行業，____家規模以下企業生產規模均較小，抵御市場風險能力弱，產品銷售主要集中在縣內，推動經濟發展方式轉變和經濟結構調整的難度大。
三是區域發展不平衡。由于各鄉鎮、村寨之間的自然資源、區位條件、經濟基礎、基層組織帶動能力等方面的差異，導致農牧民收入呈現牧區高于農區和半農半牧區，城郊及河谷地區高于邊遠高半山區。“平均數”掩蓋“大多數”的現象較為突出，邊遠高半山區是縣域經濟全面協調發展的難點。
四是發展軟實力有待提高。我縣地處高原高寒地區，工作和生活條件、待遇等相對較差，難以引進并留住高端管理人才和專業技術人才。干部隊伍的發展理念、發展能力和專業技術人才的業務技能、綜合素質與當前經濟社會發展的新形勢、新要求還存在較大差距。
為確保順利完成下半年及全年目標任務，下步工作中，我縣將進一步突出發展主題，強化發展意識，對照目標、找準差距、分析原因、增添措施、鼓足干勁、奮力拼搏，全力推動我縣經濟社會跨越式發展和長治久安。
（一）主要目標任務
實現地方生產總值108539萬元（預計數，下同），實現工業增加值21608萬元（其中：規模以上工業增加值17840萬元），全社會固定資產投資完成____0000萬元，實現地方公共財政預算收入9911萬元，社會消費品零售總額達到35794萬元，接待游客305萬人次，實現旅游總收入340303萬元。
（二）重點工作及保障措施
——突出產業培植，促進經濟發展。以結構調整為主線，進一步優化三次產業結構。一是著力發展現代農牧業，按照省州關于發展現代農牧業的總體戰略，全力推進“一場、一區、一基地”建設，圍繞技術引進、市場拓展、土地流轉、資金投向等問題，充分利用優勢資源，以無公害種植、牲畜畜種改良為重點，加快實施農牧業結構調整、基礎設施建設、保障體系建設等項目。大力實施“萬畝優質蔬菜、萬頭商品牛、萬頭商品豬、萬畝中藥材”基地建設，著力構建城鄉經濟社會一體化發展新格局。廣泛推廣“公司+基地+農戶”發展模式，引進和培育龍頭企業，促進農牧業產業規模化、標準化、品牌化發展。二是大力發展現代工業，加快推進四川青藏高原農畜產品加工集中區建設。加大協調力度，減輕企業負擔，搭建銀企橋梁，強化金融服務，支持有潛力的小微企業快速成長壯大，促進工業提速增效。三是加快第三產業優化升級，堅持把加強旅游基礎設施升級改造與完善旅游服務功能結合起來，推進旅游標準化建設。全面完成天堂香谷打造和川主寺4A級景區申創工作。繼續加快構建與國際接軌的旅游服務體系，加強旅游從業人員培訓，推進標準化旅游服務，規范旅游市場秩序。
——突出項目建設，增強發展動力。抓緊當前最佳施工時間，倒排工期，強力推進項目建設工作。一是扎實推進交通建設，繼續協調推進成蘭鐵路（____段）、雪山梁隧道建設工程。完成____年度農村公路建設，繼續抓好公路養護，確保轄區公路暢通。二是加快推進電站建設，加大協調力度，全面加快在建電站建設進度。三是切實加強水利建設，深入實施農村安全飲水工程，著力解決農村飲水安全問題。四是突出抓好城鄉基礎設施建設，全面完成棚戶區改造、藏區新居建設任務。加快古城AB地塊、市政基礎設施建設、大悲寺等重點工程建設進度。深入推進城鄉環境綜合治理，不斷改善城鄉環境面貌。五是繼續深入實施生態建設，切實抓好天然林保護、退耕還林、草原生態獎補等重大生態工程，組織實施好國家重點生態功能區建設項目，確保生態環境恢復與保護工作取得實效。
——突出民生改善，推動扶貧攻堅。一是抓好各項民生工程項目建設。大力開發就業崗位，認真落實“四項補貼”和小額貸款等優惠政策。深入落實《____縣農村居民建房管理辦法》，加強民房建設管理，促進村莊建設規范化。全力抓好供水工作，徹底解決城鄉居民飲水難問題。繼續實施好學生營養改善計劃，做好家庭困難學生的資助工作。加強綜合醫院和中心衛生院的中醫藥、民族醫藥科室建設。積極推進城鄉低保提標擴面，實現動態管理下的應保盡保。二是切實推動扶貧攻堅。繼續深入實施《____縣毛兒蓋地區專項扶貧規劃》，以加快產業發展為重點，積極建設特色蔬菜、優質青稞、牦牛繁育等種養基地，重點開發紅色文化旅游項目，促進農牧民增收。以提升基礎設施建設為重點，有序推進易地搬遷、民族新寨、村道、牧道、農田水利灌溉、農村電網升級改造、通訊網絡等項目建設，有效改善片區生產生活條件。
——突出公共服務，狠抓社會事業。堅定不移發展社會事業，切實增強“軟實力”。一是提升教育發展水平，繼續深入實施教育發展十年行動計劃、藏區“9+3”免費職業教育、“兩免一補”等工作。進一步整合學校資源、加強教學管理、提高教學質量，加強教師隊伍建設、提高素質教育水平。二是增強衛生服務能力，健全完善公
——做大做強工業。實施“115588”工業追趕計劃，全年完成工業投資10億元，新增億元企業10家；新落地開工、新增規上企業各50家；新培育省級以上品牌企業等8家，確保工業總產值突破80億元。推進產業集聚。集聚開發“一心五點”，加大基礎設施建設和“一園一業”產業集聚力度,促進新興產業成型定型，爭創“中國汽車空調零部件產業基地”，全年實現五金汽配產值21億元、不銹鋼加工產值6億元；加快傳統產業改造升級，引導企業內部合并、中外嫁接、技術改造，延伸產業鏈，壯大產業群，全年實現竹木加工產值22億元、青瓷寶劍產值6億元。加速產業提升。加快規模企業、千萬元企業、億元企業培育和企業集團組建步伐；實施中小企業成長工程，新建標準廠房2萬平方米；鼓勵企業創牌，推廣企業管理信息化工程，確保50%的規模企業擁有自主商標，加快汽車配件檢測中心建設；鼓勵發展邊界經濟，加速形成總部集聚格局。深化企業幫扶。開展“暖冬行動”，采取“一幫一、月月評”的幫扶措施，全面落實《關于進一步優化環境服務企業的若干意見》和《關于促進金融支持地方經濟發展的若干意見》，切實為企業解難幫困。
——做精做亮農業。繼續按照“大力發展竹產業、提升發展食用菌、特色發展茶蔬果”的思路，建設全省乃至長三角地區綠色農產品基地。開展糧食高產創建活動，穩定糧食播種面積。加快生態產業優化升級。續建毛竹省級核心示范基地4000畝，提升改造低產低效竹林10萬畝。建成食用菌生產標準化示范基地20個、示范村3個，標準化生產率達27%。建成茶葉標準化示范基地10個、茶廠10家，培育金觀音茶葉示范村10個，實現金觀音茶葉產量與產值翻番。建設“萬畝山地蔬菜核心區”和“西街千畝農業科技合作示范園”，建成商品蔬菜示范村、標準化示范基地各10個，實現商品蔬菜播種面積和產值翻番。建成萬頭生態畜牧小區1個、千頭生態規模豬場10個，發展土雞等特色養殖50戶，實現生態養殖比重90%以上。大力發展木本油料產業，積極推進高產油茶種植。實施農產品品牌戰略。加快香菇、靈芝、筍竹等產品系列開發；策劃使用“*綠”蔬菜、“*金觀音”茶等公用品牌，申報“*黑木耳”證明商標和“*靈芝”原產地域保護。推進標準化生產，新增無公害放心菜基地5個、農產品產地2個、農產品2個、綠色食品1個。加快服務體系建設。完善政策性農業保險制度。建成省級規范化合作社1家、*市級20家；成立行業協會1家。
——做優做新旅游業。按照“江浙之巔、劍瓷*”的定位，打造“山水生態游、劍瓷文化游、養生度假游”品牌，努力建設“長三角著名的生態旅游度假基地”，確保實現旅游人次突破100萬。推進*山一期建設，加快官浦垟至大賽通景公路工程；完成白云巖景區提升工程并對外開放；啟動**窯遺址保護工程，推進*村景觀改造；加速推進香樟園五星級旅游飯店、寶劍文化創意基地、爐田甌江民俗風情園、棋盤山城市休閑山莊等項目；完成昴山通景公路路基建設和4A級景區規劃；做好*山旅游項目的前期工作。加強宣傳營銷，強化區域合作，拓展自駕游市場，打造“雁蕩山—*山—武夷山”、“千島湖—仙都—*山”等旅游線路。強化隊伍建設，提高業務技能和服務質量。
（二）以激發發展活力為重點，著力推進項目雙進活動
緊緊圍繞項目引進和項目推進，開展“項目雙進年”活動，破解瓶頸，激發活力，努力打造全面追趕新優勢。
——千方百計引進項目。圍繞產業招商，以科技型、環保型、龍頭型企業為重點，加大定向招商、境外招商、專項招商力度，全年協議利用市外資金總額30億元，確保實際利用市外資金11億元，力爭引進億元以上項目10個，其中工業項目7個，農業、旅游、基礎設施建設項目各1個。加大借智發展力度，加強與科研院校的全面合作，擴大市校合作范圍，完善市校合作機制，推進重點領域和重大科技項目的突破，新增市校合作項目100個，其中科技項目75個，確保與浙大合作重點項目實施有重大突破30個。發揮商會凝聚引導作用，鼓勵*籍在外創業人員回鄉創業。
——強力推進項目建設。全力保資金、促投資、搶進度，強勢推進“五個一批”,即“完工一批項目、續建一批項目、新上一批項目、推進一批民資項目和加快一批前期項目”，重點實施“十大獻禮工程”：1、高速公路興建工程；2、城市公園建設工程；3、劍瓷基地創建工程；4、工業振興提速工程；5、千年古塔重建工程；6、區域中心打造工程；7、城區道路聯網工程；8、甌江景觀塑造工程；9、城鄉環境整治工程；10、旅游景區提升工程。
——努力破解要素制約。強化資金保障，加大項目包裝力度，拓寬項目對接渠道，全年爭取扶持資金5億元以上；加大與域外商業銀行合作力度，開展股權質押融資、項目融資、企業上市融資試點，完善權證融資擔保機制，加快*銀行*支行籌建，激活地方金融市場。繼續發揮省低丘緩坡綜合利用開發試點市（縣）和推進“山上*”的政策作用，以整合省級工業園區為重點，不斷推進平臺擴容增量提升，確保拓展工業空間1600畝，其中省級工業園區500畝，蘭巨工業功能區1000畝，塔石工業功能區100畝；盤活現存土地資源，提高土地投入產出率。以企業為主體，加大創新型、技能型、經營管理型人才的培育和引進，不斷提高科技創新創業能力。
——積極推進自主創新。加快創新平臺建設，新增省級高新技術企業、企業研發中心各1家，科技型中小企業2家、農業科技企業2家、專利示范企業1家、高新產品5個，組建校企共建創新平臺2家，爭取省級以上科技項目立項45個，其中重大項目5個以上，高新技術企業年產值同比增長20％以上；專利申請量和授權量同比增長30％以上。
（三）以夯實發展基礎為重點，著力推進新農村建設
全面落實《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，深入實施*市提出的“農民增收新的六大目標”，加快社會主義新農村建設。
——強化農業基礎保障。加快耕地林地流轉，推進農業生產要素集聚，耕地林地規模經營結構比例調整到13%以上，耕地林地流轉率比上年各增長3%。深入推進林權配套制度改革，全面開展林權所有權地籍勘界和林權信息化建設工作，實現林權抵押貸款余額8000萬元，其中林農小額循環貸款余額2000萬元。新建省級項目竹林道200公里，開展竹林道硬化試點工作；建成“沃土工程”和“測土配方施肥”項目核心示范點1000畝；建設高效節水灌溉的現代水利科技示范區，實施高山蔬菜、黑木耳、烏龍茶為重點的農業主導產業節水灌溉工程，改善灌溉面積8000畝；完成農田水利項目170個；抓好水庫除險加固工程及重要山塘的整治；完成土地開發2000畝。深入開展貧困村村級發展互助資金試點工作。推行放心店擴面和農村連鎖便利店工程，著力推進農村現代流通網絡建設。
——拓寬農民增收渠道。確保農民人均純收入增幅高于全國或全省水平。繼續實施“低收入農戶奔小康”、“百村千戶萬人幫扶”工程，開展“一戶一策一干部”幫扶活動，力爭啟動新一輪庫區困難群眾異地脫貧工程，抓好230個低收入農戶集中村結對幫扶工作，確保全市2500元以下低收入農戶減少20%以上。提升農民就業創業能力，完成農村勞動力職業技能培訓1500人，實現農民轉移就業6500人，幫助解決農民就業崗位1950個，其中異地轉移農民占60%以上；加快發展農村信息服務業，幫助農民掌握更多的就業、致富信息。積極發展來料加工和農家樂旅游，來料加工業覆蓋全市60%的行政村，培育省、市級農家樂特色村各1個。深化興林富民示范工程建設，建成省級興林富民示范鄉鎮1個、示范村2個，*市級示范鄉鎮1個、示范村5個。繼續落實移民后扶政策。
——改善農村基礎條件。開工建設城西脫貧小區，做好城東脫貧小區項目前期。全年完成建房8萬平方米，實現生態移民940戶3700人，整村搬遷人數占50%以上。實施舊村改造26個，農村危舊房改造5034戶以上。加快通村公路建設，完成路基183公里、路面119公里，實現35個行政村道路通車；啟動農村聯網公路工程前期，硬化村坊道路100個村。深入實施“十村示范百村整治”工程，加強麗龍高速、54省道及通景公路沿線村莊的連片整治，創建農村新社區1個、新農村示范村2個，農村環境整治村48個。實施“十萬農民飲用水工程”,解決70個村3.77萬人飲用水困難；實施萬里清水河道整治工程，疏浚河道34公里，河溝11.3公里，建設活水進村示范點5個；實施廣播“村村響”工程村190個。
（四）以突出功能完善為重點，著力推進城市化進程
以建設“山水古城、劍瓷名城、旅游新城”為方向，堅持建管并重，完善功能，打造精品，彰顯特色，提升城市品位，強化城區的輻射帶動功能。
——完善基礎設施。全面推進“一街兩岸三山四園五路”建設，完成中山東路東段、后沙路北段、華樓街東段（*大道至環城東路）、一村北山路（東茶路以西）、公園南路、龍翔路北段等道路工程建設，新增城市道路8公里，基本形成“五縱五橫”城市道路格局，建成區面積達到12平方公里。實施水利西進工程和江濱南路西段改造，完成堤防景觀建設4.4公里。實施巖樟溪飲用水引水工程，加快南大洋水廠擴容。開工建設110KV芳野輸變電工程等項目。繼續加快中心鎮、建制鎮建設。
——豐富城市內涵。實施現代物流發展規劃，加快區域性中心市場建設，完成浙閩贛食用菌交易中心、檢測中心和信息中心建設，啟動浙閩贛邊際交通物流中心建設，完成公路養護中心主體工程、交通運輸物流中心基礎工程，爭取開工客運站遷建項目。建成人民公園廣場并投入使用，圖書館、文化中心綜合樓主體工程結頂，完成青瓷博物館、華嚴塔、歐冶子公園建設和大師園主體工程，提升改造杏園，啟動龍淵公園、香菇博物館、食用菌加工冷藏中心、黑木耳菌種中心建設，完成浙大主題公園項目前期。
——深化城市管理。完善城市管理長效機制，啟動國家級衛生城市創建。建立“兩違”源頭管理機制，遏止違法用地、違法建設行為。實施城市道路交通秩序整治行動，新增紅綠燈3處、停車場2處、停車泊位800個，治理亂停車行為，清理占道經營行為和規范三輪車營運，有效改善交通狀況。繼續實施“小巷工程”，改造、硬化10條背街小巷，新建壓縮式垃圾中轉站，提高城市保潔水平。推行經濟適用房、拆遷安置房、廉租房“三房合一”集中建設，完成經濟適用房二期選址；加快廉租房、拆遷安置房建設，新增廉租房配租對象50戶。分類分批實施“貨幣化分房”政策。
——完善交通網絡。開工建設龍慶高速公路*段，加快龍浦高速公路前期工作；推進龍松公路*段、53省道*至八都段一期工程，爭取開工建設51省道遂龍公路；謀劃*至南平鐵路*段項目前期。
（五）以建設生態文明為重點，著力推進生活品質提升
全面開展基層創建，扎實推進“811”環境保護新三年行動，進一步提升生態環境的承載力和支撐力，確保建成省級生態市、森林城市。
——全面加快生態創建。完善生態市建設規劃體系，深入推進生態鄉鎮、村創建，創建省級生態鄉鎮8個、生態村55個，省級生態鄉鎮率達80%。開展最美鄉村評比、綠城大行動、市樹市花“三進”、“三沿三山”綠化美化等四大活動，新增建成區公共綠地6萬平方米，綠化覆蓋率達35.3%；完成綠化造林3萬畝、“三沿”綠化1000畝、“三山”風景林營造200畝，建成省級綠化示范鄉鎮、示范村各1個、*市級56個。
——切實加強節能減排。鼓勵資源綜合利用，大力推進清潔生產，加快發展循環經濟，確保2家企業通過清潔生產驗收。全面完成第一次污染源普查，積極開發利用普查成果，夯實環保管理基礎。嚴格建設項目環境準入，加強全過程環境監管，組織重點用能、排污企業實施節能減排項目，繼續加快推進重點行業、重點企業、重點監管區污染治理。
——深入推進環境整治。完成“回歸工程”和塔石污水處理廠、城區南片污水收集管網建設，開工建設安仁污水處理廠，完成溪北污水處理廠前期，爭取開工建設，實現8個建制鎮污水集中處理。建成高塘垃圾填埋場導氣、防滲等系統。實施規模養殖場污染治理項目25個、生活污水治理村11個，新增“五整治一提高”實施村44個，農村垃圾集中收集處理村22個。
（六）以強化民生保障為重點，著力推進社會和諧發展
促進城鄉就業，提升社會保障，推進民生工程，建立覆蓋城鄉的市場就業、社會保障和權益維護體系。
——加強就業再就業工作。推進人力資源市場建設，每月舉辦人力資源交流會，建立勞務協作基地，組織勞動力培訓6000人，新增城鎮就業1800人，下崗失業人員實現再就業600人，基本消除“零就業家庭”。構筑和諧穩定的勞動關系，確保案件結案率90%以上。
——提升社會保障水平。新增養老保險2000人、醫療保險1500人、工傷保險1500人；新增城鎮職工基本醫療保險參保人數1500人，城鎮居民參保率達68％以上，出臺城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險門診政策。確保新增被征地農民“先保后征”。繼續實施“殘疾人共享小康工程”，出臺殘疾人扶助實施辦法。
——完善社會救助體系。提高低保對象保障標準，城鎮居民和農村居民的低保補助標準分別提高到276元、166元，每人每月補差不低于100元。開展敬老院規范化建設,穩步提高供養水平；提高醫療救助標準，實現救助對象全覆蓋；完成社區換屆選舉工作；積極推進社會福利事業發展。
——辦好為民十件實事。圍繞人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，重點辦好“十件民生實事”：1、改善城鄉飲水條件；2、緩解群眾住房困難；3、建設生態移民小區；4、擴大城鄉居民就業；5、提高醫療保障水平；6、優化城區交通秩序；7、完善鄉村道路體系；8、提升污水處理能力；9、改進基礎教育設施；10、保障社會公共安全。
（七）以提升軟實力為重點，著力推進社會事業繁榮
堅持統籌兼顧，加快教育、文化、衛生等社會事業發展，不斷擴大影響力，促進經濟社會協調發展。
——均衡發展教育事業。創建省級教育強市；深入實施“職業教育六項行動計劃”，全面實施“城鄉教育互助共同體方案”；加快打造浙閩贛邊際區域職教中心，完成中等職業學校擴建工程并投入使用；完成東升小學、*歐冶國際學校（原文武學校）遷建一期工程；加強幼兒教育管理，出臺幼教發展政策，完成實驗幼兒園項目前期，爭取開工建設；維修翻修破舊校舍8000平方米；繼續做好中小學生資助及愛心營養餐工作。
——大力發展文化事業。創建省級文化先進市，弘揚傳統特色文化，承辦全國第八屆食用菌大會；組織浙大在*辦學70周年紀念活動；舉辦*置縣1250周年慶?；顒郁叩谒膶弥袊?青瓷·*寶劍節。繼續抓好青瓷文化創意基地建設；完成**窯遺址文物保護一期工程、3個鄉鎮文化中心改造項目建設；繼續抓好“*青瓷傳統燒制技藝”申報世界非物質文化遺產工作；繼續開展第三次全國文物普查，做好重點文物保護單位的推薦申報及45處文保單位的保護修繕工作。積極打造中國書法創作培訓基地、中國美院寫生基地和省作家創作基地。
——加快發展衛生等事業。農村公共衛生服務綜合達標率85%以上，新增農民健康體檢2萬人；繼續提高新型農村合作醫療的補助標準，人均籌資達到140元，參合率保持在90％以上；啟動城鎮參保居民健康體檢；動工建設人民醫院遷建項目；完善城鄉社區衛生服務體系，開展省、*市級衛生鄉鎮、衛生村創建工作。全面開展免費婚前檢查和孕前優生檢測，深入實施新農村生育示范村建設，穩定低生育水平。繼續重視國防、人防、老齡、民族、宗教、外事、僑臺、氣象、檔案、統計、地方志、物價、體育、社區、科普等工作。
（八）以提升維穩能力為重點，著力推進社會安全保障
開展“平安建設規范深化年”活動，以實現“平安市”五連冠為目標，全力以赴保障生活安全、經濟安全、生產安全和公共安全，推進提升“平安*”、“法治*”建設，創建省級平安市。
——全力維護社會穩定。以解決民生問題為重點，及時排查和妥善化解不穩定因素，全力做好特殊群體的疏導穩控。完善綜治工作中心“五聯”機制，進一步延伸綜治網絡。繼續深化基層平安創建，加強外來務工人員管理，不斷完善群防群治工作機制。構筑社會治安防控體系，完善處置預案，開展“兩搶”打擊大會戰，依法查辦和嚴厲打擊各種違法犯罪行為。深入實施“五五普法”，積極推進基層法制建設。
——積極應對金融風險。繼續整頓和規范市場經濟秩序，加快社會信用體系建設。加強大額資金監測，努力防范金融風險。正確引導和規范民間融資行為，構建全方位、多層次的企業風險預警系統，妥善處理民間集資問題，加大對經濟犯罪的打擊力度，維護經濟良好運行。
——切實加強公共安全。深入開展“安全生產年活動”，深化安全生產基層基礎建設，落實安全生產責任制，全面開展安全隱患排查治理工作，切實防止重特大事故發生。加大對小網吧、小音像店等“十小行業”的整頓和監管力度。廣泛開展公共安全教育，強化藥品、食品及疫情監管，嚴密防控各類突發性公共衛生事件；加強應急管理網絡和應急隊伍建設，完善突發事件應急預案，切實提高自然災害、事故災難等突發性事件的處置能力。
三、自身建設：勤政、廉政、善政，
切實增強政府執行力和公信力
發展階段的新特征、宏觀環境的新變化、區域競爭的新態勢，對政府工作提出了更高的要求。我們必須全面提高行政能力和管理水平，不斷激發創造力、增強凝聚力，著力打造人民群眾滿意的政府。
——強化發展意識，提升能力強素質。開展實踐科學發展觀教育活動，進一步解放思想、實事求是、改革創新，增強推動科學發展、促進創業創新、實現社會和諧的自覺性和堅定性，突出提升科學發展和應對金融危機的能力，切實提高招商選資、項目推進、企業幫扶、要素保障和多辦實事的能力，真正使干部受教育、發展上水平、群眾得實惠。
1.1各項改革有序推進
1.1.1切實加強了領導，為醫改有序推進提供組織保障2009年5月，我省成立了深化醫藥衛生體制改革領導小組，并于同年11月明確了發改委、財政廳、衛生廳等16個成員單位職責，省政府加強了對醫改工作的組織領導和統籌協調，各市、州、縣、市、區也相繼成立了醫改領導機構和辦事機構，形成了上下聯動、部門協調配合的醫改工作新格局。根據中央精神，在充分調查研究的基礎上，先后制定出臺了醫改實施方案、醫改重點工作安排以及18個配套文件，大部分市、州出臺了醫改實施方案，有力地推進了醫改工作。
1.1.2加大了醫改投入，為醫改有序推進提供財力支持2009年撥付醫改五項重點資金144.1億元(含基數和新增數，下同)，2010年撥付165.6億元，2011年1至4月省級財政已撥付69.6億元。按中央和地方已明確的投入政策和預算安排看，年底肯定將超額完成三年新增425億元的投入任務。落實公辦基層醫療衛生機構的建設發展經費、人員經費、運行經費以及突發公共衛生事件處置經費，創新經常性收支和建設發展支出管理方式，進一步規范了補助方式和補助標準，采取“以獎代補”方式推進村衛生室建設，以政府購買服務方式保障鄉鎮衛生院和村衛生室運行經費。
1.1.3堅持試點先行，為醫改有序推進提供制度基礎重點抓了國家公立醫院改革聯系試點城市株洲市的改革試點工作。株洲市推行資產重組、整體轉制、公私混合經營、功能轉換、聯合體、托管與合作、成立醫院集團等多種改革模式；進一步完善績效考核制度，實行領導年薪制、全員聘用合同制、職稱評聘分離制、會計委派制、后勤服務社會化等改革舉措；初步建立董事會和院務會領導下的院長負責制，為自主經營和科學決策奠定了較好的制度基礎和運行環境。在全省公立醫療機構逐步開展了網上掛號、預約診療、“一卡通”、無假日彈性工作制等服務，積極推行同級醫療機構檢查結果互認，推廣臨床路徑管理、住院醫師規范化培訓、電子病歷等多項試點。1.2四大體系基本建成
1.2.1全民醫保的目標基本實現據統計，2010年全省新農合平均參合率達95.37%，與2005年相比較參合人口增長8.25倍；共籌集資金172.70億元，累計補助7168.06萬人次，補助支出162.11億元；次均住院補助由2006年的685.25元增加到2010年的1294.48元，實際住院費用補償率也由29.16%提升到了49.81%。同時，2010年湖南農村五保對象在縣、鄉級新農合定點醫療機構住院基本醫療費用全額減免。2011年我省城鎮職工醫保、居民醫保參保人數達到1822萬人，新農合參合率穩定在90%以上，基本解決關閉破產企業退休人員和困難企業職工參保問題。城鎮職工醫保、城鎮居民醫保80%的統籌地區實現醫療費用即時結算（結報），新農合在100%的統籌地區、80%的省、市級定點醫療機構實現醫療費用即時結算（結報）。并且做好農民工等流動就業人員基本醫保關系跨制度、跨地區轉移接續工作，推行以異地安置退休人員為重點的異地就醫結算服務。在補助城鄉所有低保對象、五保戶參保的基礎上，對其經醫保報銷后仍難以負擔的醫療費用給予補助。對農村五保戶在縣、鄉醫療機構住院實行基本醫療費用全免政策。另外，開展了兒童白血病、先天性心臟病等重大疾病醫療保障試點，取得明顯成效。
1.2.2基層醫療衛生服務體系日趨完善進一步健全基層醫療衛生服務體系，使老百姓就醫看病更為方便。2009年總投資22.76億元，在實施1195個基層醫療衛生項目建設的基礎上，2010年啟動1100個建設項目，其中縣級人民醫院43個、社區衛生服務中心64個、鄉鎮中心衛生院65所、村衛生室920所、精神衛生服務機構8所，極大地改善了基層醫療衛生機構硬件條件。在加大硬件建設的同時，積極加強軟件建設，特別是基層醫療衛生人才隊伍建設。重點為鄉鎮衛生院招收400名定向免費醫學生、招聘70名執業醫師、安排870名基層醫療衛生機構在崗人員進行全科醫生轉崗培訓，鞏固完善40個三級醫院與120個縣級醫院對口協作關系，安排264名縣級醫院骨干人員到三級醫院進修學習，在崗培訓鄉鎮衛生人員9276人次，村衛生室衛生人員4.439萬人次、城市社區衛生服務人員3892人次。全省2010年為鄉鎮衛生院人員培訓3.14萬人次，村衛生室衛生培訓5.25萬人次，社區衛生服務人員培訓5545人次。同時，為提高基層衛生人才的待遇，省里投資3000萬元在150所鄉鎮衛生院建設公轉房1500套。通過強化硬件建設和軟件建設，進一步明確基層醫療衛生機構的功能定位和服務模式，全面增強基層醫療衛生機構服務能力，逐步使基層醫療衛生機構成為群眾就醫的首選之處。
1.2.3基本公共衛生體系趨于完善，基本公共衛生服務朝著均等化的目標邁進在2009年人均15元的基礎上，2010年按人均17.5元的標準安排基本公共衛生服務經費，2011年的標準進一步提高到24.5元；在城鄉組織實施了9類基本公共衛生服務項目和6個重大公共衛生項目，并免費向城鄉居民提供，惠及上千萬居民。全省兒童一類疫苗免費接種由6種擴大到14種，完成了1056萬個兒童的麻疹強化免疫和300萬個15歲以下補種人群的首針接種。在76個農村縣市區開展了常見婦科疾病免費檢查，啟動了國家下達的20個縣區宮頸癌、乳腺癌檢查項目和123個縣區農村育齡婦女孕前和孕早期免費補服葉酸項目。從2009年4月1日開始，全省農村婦女在縣鄉醫療機構平產分娩實行免費。為1.1萬例貧困白內障患者免費開展了復明手術，完成2.2萬戶農村無害化衛生廁所建設以及13萬戶地氟病區改灶，并在全省率先啟動了新農合兒童先天性心臟病救助試點。開展城鄉居民健康檔案建檔工作，實行健康檔案信息化管理。截至2010年11月底，全省城鎮居民健康檔案平均建檔率達到44%，農村居民平均建檔率達到21%，超額完成了國家規定的目標任務。
1.2.4國家基本藥物制度建設穩步推進，基本藥物體系全面實行建立了基本藥物集中采購、統一配送、優先配備、合理使用制度。成立了藥品采購交易中心，建成了全省統一的藥品采購網絡交易平臺，實行網上采購交易。除國家確定的307種基本藥物外，還將省內增補的198種非基本藥物經專家遴選后也納入集中采購程序。組建編制為30人的省藥品集中采購服務中心，明確為財政全額撥款事業單位，負責全省基本藥物的集中采購和配送工作。1.3衛生服務公平性基本實現從衛生資源配置的角度，實現了村村有衛生室，鄉鎮有衛生院，社區有衛生服務站，各地、州、市城鄉居民每千人口醫生數、每千人口病床數等指標的區域差別不斷縮小。從衛生資源利用的角度來看，改變了應就診未就診率、應住院未住院率較高的狀況，基本實現城鄉居民“病有所醫”。據統計，2005年年末，長沙、衡陽、懷化三市每千人擁有醫生數分別為2.11、1.38、1.22；而截止2010年年末分別為2.8、1.31、1.34；2005年年末每千人口病床數分別為4.41、1.93、2.31，2010年年末分別為6.53、2.77、3.47。除長沙市外，其他地市的資源配置水平差異明顯縮小，其中，2010年末的每千人口醫生數接近全省平均值1.56，每千人口病床數接近全省平均值3.29。1.4居民醫療費用負擔明顯減輕居民醫療費用負擔明顯減輕，這得益于基本藥物制度的實施。基本藥物實行以省為單位的網上藥品集中招標采購，其價格比省基層醫療機構原零售價平均下降了47.12%，比國家發改委公布的基本藥物零售指導價平均下降了53.21%。據統計，2010年上半年，36個試點縣（市、區）基層醫療衛生機構次均門診費用為50.33元，同比下降39.42%，次均住院費用為780.92元，同比下降16.9%。各級政府對新農合和城鎮居民醫保補助標準從2009年人均80元提高到2010年人均120元，2011年已提高到人均200元。城鎮居民醫保、新農合統籌區域內門診統籌率達到100%；2010年全省城鎮職工醫保、城鎮居民醫保、新農合政策范圍內住院費用報銷比例分別達到82.8%、60%、65.1%，2011年城鎮居民醫保、新農合政策范圍內住院費用報銷比例將不低于70%。所有統籌地區城鎮職工醫保、城鎮居民醫保的統籌基金最高支付限額分別提高到當地職工年平均工資、居民可支配收入的6倍以上。新農合統籌基金最高支付限額提高到全國農民人均純收入6倍以上。
2存在的主要問題
2.1基本醫療保障運行效率有待提高
2.1.1“四分問題”導致醫保運行成本過高“四分”指制度分設、城鄉分割、管理分離、資源分散。全省城鎮職工及居民醫保系統歸屬于人力資源和社會保障廳，新農合系統歸屬于衛生廳，各自擁有一套獨立的管理和經辦服務機構。據統計，全省城鎮職工醫保系統共有在崗職工3502人，新農合系統在崗職工2800余人（2009年數據），按人均5萬元/年的標準計算人頭經費和辦公經費，每年分別需要1.5億元左右。在調研過程中，兩個系統均表示編制不足，經費緊張；各自需要一套費用不菲的信息系統，尤其是新農合急需投巨資建設自己的信息系統，如此高昂的管理和建設、運行成本，極大地影響了基金運行效率。此外現有城鎮與農村兩個醫保體系，政策差異較大，信息平臺不同，不僅造成病人之間的誤會和不平衡，而且大大增加了醫院與醫師的工作量，醫療機構和醫務人員苦不堪言！隨著參保人數增多，基金規模擴大，人口流動速度快，加上新醫改提出了醫?？绲貐^轉移接續、制度之間有效銜接、異地就醫及時結算、統籌層次提高等一系列新問題，建立城鄉統籌、平臺統一、一體化管理的基本醫療保障制度勢在必行。
2.1.2醫保支付范圍及方式單一、結算明顯滯后、引發連鎖反應（1）醫保支付重住院輕門診，造成“住院難”?，F行醫保制度在統籌資金極其有限的情況下，一方面醫保支付范圍太寬，只有住院基本上可以報銷；另一方面門診控制太嚴，除特殊病種之外，門診費用不能報銷，使得參保病人舍門診擠住院的現象十分嚴重，縣以上醫院人滿為患，病床使用率多數超過100％；（2）醫保支付按項目不按病情，誘導“過度醫療”?，F行的按項目付費方式易誘導過度服務及“過度醫療”，造成醫療總費用的不斷上升，成為“看病貴”的原因之一；（3）醫保結算明顯滯后，引發“三角債”。醫保管理機構與醫保定點醫院就經費結算事宜本有協議約束，實際操作中由于費用審查費時、經辦人員不足、服務意識不強等多方面原因，一般要3個月才能結算，有的還更長。由于結算周期長，支付不及時，造成醫院資金周轉困難，影響醫院正常運轉，醫院只好延后支付藥品及材料、設備供應商的資金，一般延后半年以上，造成企業資金運轉困難，引發新的“三角債”。
2.1.3醫保基金籌措困難，個人帳戶沉淀積壓一是醫?；鹫骼U沒有建立合理的動態機制，基金征繳不能足額到位，影響了醫保的支付能力。醫?；鹬Ц兜脑瓌t是“以收定支，收支結余，略有盈余”。據了解，我省醫保基金繳付比例是1998年確定的，至今已十多年，這期間物價指數、城鎮居民收入也上漲，由于醫保基金來源不足、籌措困難，醫保基金支付范圍卻越來越廣、支付標準越來越高，造成醫?；鹈黠@不足，長此以往將難以為繼！據統計，2010年全省醫?；鹉晔杖朐鲩L21.2％，年支付卻增長31.8％，收支相抵，虧損8個億。二是職工個人帳戶資金沉淀，不能發揮應有的效益。據統計，目前全省醫?；鹨幠?33億，其中個人賬戶上的資金就有70多億，占52.6％，所以實際醫?；鹂捎觅Y金是嚴重不足的。由于對醫保個人資金缺乏有效的使用、監督措施，有的被用于在零售藥店購買生活用品，不能發揮其醫療保障的功能。
2.2基本藥物難以滿足用藥需求
2.2.1基本藥物品種不足在我省已確定的505個藥物品種中，約有30%的品種由于毒副作用較大或耐藥性等原因在大醫院已基本淘汰?？股仡愃幤酚捎陂L期以來濫用普遍，相當部分病人對目錄中的主要抗生素產生了耐藥性。在農村，心腦血管疾病、高血壓等已經成為影響農民健康的重大威脅，屬于慢性病防治的重點病種，緩釋劑需求量大且療效持續穩定，但目錄內該類藥品很少。
2.2.2基本藥物制度實施形成“鄉鎮孤島”目前，基本藥物制度僅在鄉鎮衛生院一級實行，上至縣及縣以上醫院，下至村衛生室都沒有實施，對于轉診病人形成明顯的用藥差別。鄉鎮衛生院難以執行上級醫院回轉病人的醫囑，不能滿足轉出機構的處方要求，或者不能保證病人治療的連續性，或者因為病人自購藥物帶來嚴重的醫療安全隱患。
2.2.3基本藥物制度受到了社會藥店的沖擊社會藥店普遍采用價格競爭的辦法來爭奪藥品市場，以低于鄉鎮衛生院招標采購價向農民出售基本藥物，給鄉鎮衛生院帶來了一定的沖擊。
2.3基層醫療衛生服務體系運行機制不健全
2.3.1村衛生室條件差，功能不健全所調查鄉鎮的村衛生室從業人員素質差，60%以上沒有經過系統培訓；衛生人員服務過程中存在嚴重陋習，特別是無菌觀念差，醫用材料、藥品、醫用廢棄物等隨意堆放，甚至有一次性注射器重復使用的現象；實行鄉村一體化后，村衛生室沒有編制，衛生人員沒有“五險一金”，鄉鎮衛生醫療缺乏有效的激勵和約束措施。
2.3.2鄉鎮衛生院補償機制不健全我省各地財政狀況差別很大，對鄉鎮衛生院的縣財政補償受到當地財政狀況的制約，在補償標準、補償資金到位的及時性等方面差異明顯。
2.3.3鄉鎮衛生院用人制度不完善，激勵機制不健全（1）鄉鎮衛生院人員編制標準滯后，影響基本公共衛生服務項目的開展和相關醫改任務的落實。目前我省鄉鎮衛生院的編制仍沿用上世紀七、八十年代的編制標準，但目前鄉鎮衛生院承擔的任務與當時有較大區別，現在的鄉鎮衛生院除承擔基本醫療衛生服務外，還提供了大量的公共衛生服務、衛生監督、對村衛生室的管理和業務指導等工作，其編制標準應適時調整。2009年省編委出臺文件規定：鄉鎮衛生院人員編制按每1000人服務人口配備0.8~1.2人的標準核定，但如何根據各地實際，將鄉鎮衛生院的編制落實到位、落實到人則還有很多工作要做；（2）專業衛生技術人員聘用制度不完善。在許多鄉鎮衛生院的在崗人員中，自籌經費的聘用制人員占較大比重。這些自籌經費的聘用制人員，都是近年來新招的工作人員，往往呈現學歷較高、技術能力較強等特點，是目前各個鄉鎮衛生院開展業務工作的生力軍。但由于政策限制，難以入編，影響了這部分人的積極性。此外如果只對在編人員實施績效工資，將會引起新的矛盾，一方面導致非在編人員工資無法解決，另一方面導致那些停薪留職人員重新回鄉鎮衛生院領取績效工資，從而造成基層醫療衛生隊伍的不穩定；（3）醫改后，一方面由于藥品提成等隱形收入受到了約束，較之沒有實施基本藥物制度和績效工資制度的其他醫療機構，鄉鎮衛生院醫務人員待遇下降明顯。
2.4公立醫院改革進展緩慢
2.4.1公立醫院“看病難、看病貴”問題依然突出樣本醫院調查顯示，縣級以上公立醫院門診“三長”(掛號候診時間長、檢查排隊時間長、劃價取藥時間長)現象依然嚴重，病人住院等候時間長，醫療費用水平并無明顯下降。
2.4.2公立醫院體制機制改革無突破從試點的情況來看，目前改革大多圍繞較易推動的項目來進行，如住院醫師培訓、醫療服務質量管理、醫療服務信息化、集團化等，對深層次的關鍵問題，如管辦分離、法人治理結構和人事制度改革等卻并未從根本上予以觸及，以藥養醫的模式沒有打破。
2.4.3公立醫院規模擴張迅速，債務負擔沉重且繼續增加2008~2010年，我省累計批準醫院基建項目24505個，實際完成投資額2181838萬元。3年內累計房屋竣工面積1197818平方米，新增固定資產606722萬元，因新擴建增加床位13169張。公立醫院規模擴張反映出政府和醫院的投資需求膨脹，也反映出區域衛生規劃對醫療衛生資源配置缺乏應有的指導作用和約束力，同時醫院的規模擴張帶來了沉重的債務負擔。
2.4.4公立醫院管理惰性嚴重，改革動力不足在現行的體系中，由于缺乏有效激勵，再加上供給誘導需求所帶來的持續回報，使醫院產生了管理惰性，突出表現在對成本控制的不力和對知識資源的開發不夠。由于藥品和物化技術手段給醫院帶來了豐厚的盈余，使醫院獲得了“發展”的物質基礎和經驗，從而產生了對藥品和物化技術手段的依賴與迷信。所以，盡管醫療機構與醫務人員作為遭受公眾輿論批評最為強烈的一個利益集團，他們缺少改革動力，另外，在醫改過程中，醫院和醫務人員被作為改革對象而使其對醫改缺乏熱情，表現“兩頭熱、中間冷”的狀態。
2.5醫藥定價機制急需改革
目前我國的藥品價格采取政府定價、政府指導價、市場調節價三種管理形式，分別占已上市藥品數量的0.8%、22%、77%?，F有醫藥定價機制存在以下主要問題。
2.5.1藥品價格管理政府不占主導地位70％的藥品品種由企業自行定價，不在政府價格管理部門管控范圍，為藥價“虛高”開了方便之門。醫院用量極大的醫用材料及耗材也由企業定價，為商業賄賂及回扣留下較大空間。
2.5.2管控品種價格審定缺少客觀依據我國目前實行分級管理，國家及省價格主管部門任務重，人手嚴重不足，同時，缺乏醫療服務和藥品生產流通的成本信息，因而也難以制訂出科學合理的醫藥價格，基本上以企業報價為基礎，或以此備案。此外還允許處方藥品在進價基礎上收取差價，導致多開藥、開貴藥很自然就成了醫院的“常規行為”。
2.5.3醫療服務價格不符合市場規律（1）最基本的常規服務項目收不抵支。改革開放以來，醫療服務收費價格指數變化不大，大約只是消費價格指數變化的1/4，湖南省醫療服務價格自2002年制定后，一直未調整。導致最基本的常規服務項目收不抵支，如診查費、護理費、注射費、針灸推拿費、手術費等；（2）定主項目不定細目引發分解收費。尤其是一些新項目，初期物價部門提供的收費標準缺乏明確的界線，僅規定了主項目，但沒有對服務項目包括的醫療用品和輔助服務作出明確規定，而醫院的反應是分解收費，將更大的注意力和熱情轉向藥品和能夠增收的項目等；（3）高新服務項目收費收大于支。物價部門容許“新設項目新定價”，這些項目所定的價格基本上收大于支，如早期CT、MRI等的過高收費，后期則起到了鼓勵醫院想方設法增加新的服務項目的作用，即使是過去的一些常規項目也以更新的儀器設備重新定價。所以，我國CT、MRI等高新尖設備按人口配置密度，不亞于西方發達國家。
2.5.4缺乏合理的價格浮動機制藥品價格只降不升，而且一降再降，有的已接近或低于成本，其結果是降一次價格，死一批藥品，老百姓很難享受到藥品降價帶來的實惠。藥品作為一種商品，它的原材料是受市場價格波動而變化的，尤其是中成藥，原材料屬農產品，價格波動非常大，以常用的幾種中藥材為例，2011年與去年同期比較：太子參漲價600％，黨
參漲價400％，漲幅之大出人意料！如果不管原材料價格，一味強調降價或采用行政干預不準漲價，其結果是藥廠停止生產，市場無藥可賣，最終受影響的還是消費者和患者。2.6中醫藥在醫改中的作用未得到充分發揮
2.6.1中醫藥在醫改中具有明顯優勢，但遇到了發展難題中醫藥“簡、便、驗、廉”的特色在降低群眾疾病的經濟負擔、促使健康觀念的轉變，在治療、調理慢性病，健康飲食，營養搭配等預防保健領域有著不容置疑的優勢和前景。中醫藥在緩解“看病難、看病貴”方面應當可以發揮非常重要的作用。我們對湖南中醫藥大學第一附屬醫院張滌教授一周(2011.8.7~2011.8.14)的全部門診病歷計1078例小兒常見病例的分析，結果顯示，次均費用95.98元，其中掛號費50元，中草藥費43.26元，西藥費0.29元，中成藥費0.04元，檢查費1.84元，治療費0.50元，去掉掛號費，實際次均費用僅45.98元?？梢姡l展中醫藥有利于節約降低醫療費用，有利于醫療收費價格的合理化，也必將有利于節約醫療保險基金的支付水平。但是，中醫發展面臨巨大困難，過去中醫藥在基層，尤其在農村廣受歡迎，現在的情況卻不容樂觀，以寧鄉某衛生院為例，年藥品銷售收入600多萬元，其中飲片收入僅10萬元，而且全靠一個兼通中西醫的老醫生在門診使用。其原因主要在于：一是中醫藥診療服務收費標準低，補償機制不健全；二是中醫特色發揮不夠，“簡、便、驗、廉”的實用技術和方藥推廣不力；三是中藥材大幅度漲價所帶來的中藥生產成本提高，使中藥企業的生產面臨諸多難題。
2.6.2缺乏過硬的、實質性的扶持政策對于中醫如何在醫改中發揮積極作用，如何制定既能鼓勵醫療機構提供，又能引導患者選擇中醫藥服務的基本醫療保障制度、醫療機構補償機制，如何完善鄉村、社區中醫藥服務網絡，探索發揮中醫藥“治未病”優勢的途徑和方法等方面，并沒有明確的意見和具體的措施。
3對策與建議
3.1加強領導、堅定信心、當好保障者
3.1.1增強全局意識善于從全局的高度，宏觀的角度，準確地分析當前衛生事業發展面臨的機遇和挑戰，善于捕捉各種有利于醫改發展的良機，緊密結合工作實際，進一步理清發展思路，統籌謀劃整體工作。各級領導干部努力提高思想境界和理論素養。勤于實踐，提高駕馭復雜局面、處理復雜問題的能力和水平。
3.1.2增強責任意識，樹立強烈的責任感和使命感醫改是時代賦予我們的重任，各級政府要強化對深化醫改的組織領導，細化分解工作指標，層層落實責任。完善組織領導體系，構建分工明確、上下暢通、運轉高效、執行有力的工作機制，使各項醫改任務和政策措施能夠及時有效地落實到基層。充分調動每一位干部的積極性、主動性和創造性。做到在其位謀其政、行其權盡其責，勤勤懇懇、兢兢業業，殫精竭慮、真抓實干求實效。
3.1.3增強效率意識要統籌兼顧，注重效率，突出重點，狠抓不放。高度重視抓好落實，落實重于一切。堅持把督查考核作為推動醫改的重要抓手，建立健全逐級督查、定期督查、隨機抽查等制度，加強對改革進展和效果的考核評價，對各項任務進行動態監督管理，及時查找不足，落實整改措施。結合醫改目標任務的落實，查找并解決管理不嚴、執行不力、效率不高等問題，通過治庸治懶，改進作風，優化服務，提能增效，創優爭先，使管理和服務水平明顯提升，辦事效率和服務效能明顯提高。
3.1.4加強輿論宣傳醫改是一項民生工程、民心工程，最終要看老百姓是不是滿意，看病難、看病貴的困難有沒有實質性的改觀。應該做到“人人知曉，個個參與”，各級宣傳部門和新聞媒體要堅持正面引導，廣泛宣傳醫藥衛生體制改革的成績，及時解答群眾關心的問題，科學引導社會預期，讓老百姓知道惠從何來、惠在何處，增強群眾的改革信心，消除群眾疑慮，增強群眾信心，使社會各方面和廣大民眾理解、支持并積極參與改革。充分發揮企業，慈善機構，社團團體，非政府組織，民間自助組織，宗教組織的作用，匯聚民力。重要制度設計應該充分論證，多方征求意見，匯聚民智。
3.2突出重點、化解難點，當好改革者
3.2.1建立健全基層醫療衛生機構績效考核制度在考核導向上，要突出公益性，堅持社會效益優先，促進服務質量和水平的提高。在考核內容上，要突出服務效率，合理量化，綜合評價，實現多勞多得、優勞優得；在考核方式上，要突出群眾參與，將行政部門考核與群眾滿意度調查結合起來，將專業評估與群眾感受結合起來；在考核結果運用上，不僅要把考核結果作為財政核撥補助經費和績效工資的依據，而且要作為基層醫療衛生單位負責人評價、任用的依據。同時，指導基層醫療衛生機構做好內部績效考核工作，形成以崗位責任和績效為基礎的獎懲機制。
3.2.2建立健全城鄉基層醫療衛生服務體系通過技術支持、專家定期坐診、人員培訓等方式，帶動城鄉基層醫療衛生服務機構發展；通過合作、托管等方式促進醫療資源合理配置，逐步實現分級醫療和雙向轉診，加快建立社區首診制度和雙向轉診制度，努力形成公立醫院與基層機構之間長期穩定的、制度性的分工協作機制，建立上下聯動、城鄉一體的醫療衛生服務體系。探索建立家庭醫生制度，以家庭醫生式服務模式起步，逐步形成家庭醫生首診制和醫保預付制，使家庭醫生真正成為居民健康的守護人。
3.2.3高起點規劃和推動衛生信息化建設一是要認真研究制定區域衛生信息化建設的總體方案，根據醫改的目標和方向，按照整體設計、系統集成、分步實施、突出重點、實用高效的原則，提出切實可行的建設目標和任務；二是要加快建設以居民健康檔案為基礎的區域衛生信息化平臺，逐步將疾病控制、醫療服務、醫療保障等業務系統整合、聯通起來；三是要同步推動醫療衛生系統的縱向和橫向合作，對醫療管理與服務等進行整合規范，促進分工協作、雙向轉診等機制的建立，有效降低醫療成本，提高醫療服務質量效率和公平程度；四是統一各醫院就診卡，建立病人唯一號，實現醫院間就診卡通用。將醫?？ā⑸矸葑C等與就診卡捆綁，多種形式并存，實現城鎮居民一卡通?！耙豢ㄍā惫こ桃院鲜趧雍蜕鐣Ｕ喜块T發放的醫保卡為基本卡，以湖南省衛生信息中心為平臺，以各醫療機構自行研發的多功能自助服務機為載體，以整合醫院、預防保健機構、社區、社保、銀行信息資源為突破口，實現區域內居民在不同醫療機構與預防保健機構個人健康信息的實時共享。
3.2.4加快培養使用農村衛生人才一是加強培訓工作。組織鄉鎮衛生院醫生到縣醫院、縣醫院醫生到三級醫院層層進修，提高在職人員技術水平；二是大力培養一批人才。做好農村定向免費培養大專生工作，并積極為農村基層免費培養本科層次醫學人才；三是構建人才培養使用長效機制。建立和實施住院醫師規范化培訓制度，制定完善基層衛生人才培養、使用、評價和激勵辦法，努力用好的制度和機制留住人才、用好人才。
3.2.5扎實推進公立醫院改革試點（1）著力解決衛生行政部門與公立醫療機構管辦不分的問題。這是因為：第一、由于管辦不分，盡管公立醫療衛生機構名義上是法人，但其法人治理結構根本沒有建立起來，其法人代表根本不能自主決策，更難以獨立承擔民事和刑事責任；第二、由于管辦不分，衛生行政部門必然要保護公立醫療機構的利益，在其履行醫療衛生行業監管職能時，必然會不公平地對待非其下屬的或民間資本舉辦的各類醫療機構；第三、還是由于管辦不分，醫療衛生事業行政管理體系支離破碎。目前醫療衛生事業可謂九龍之治水，而相當一部分政府部門實際上缺乏對醫療衛生事業進行公共管理的專業知識、專業信息和專業技能。在管辦分離得到落實的前提下，醫藥衛生行政部門應該也必須成為醫療衛生事業全行業的監管者，因此，醫療衛生監管體系的整合必須提上議事日程。這一整合的必然選擇就是“大衛生制”，而“大衛生制”的可行組織形式可能是“湖南省健康委員會”之類；（2）建立協調統一的公立醫院管理體制。界定公立醫院所有者和管理者的責權，明確政府對公立醫院的發展建設、投資補償、資源調配和衛生行政部門對公立醫院的宏觀調控、依法監督職能；落實公立醫院法人地位，建立以醫院管理委員會為核心的醫院法人治理結構。制定公立醫院院長任職資格、選拔任用和以公益性為核心的績效考核管理制度；建立公立醫院院長激勵約束機制，推進公立醫院院長職業化、專業化建設。成立隸屬于衛生行政部門的公立醫院管理中心，履行對公立醫院的績效考核、重大事項審批和相關事務管理職能。建立公立醫院所有權和經營權相互分離，決策、執行、監督相互制衡的政事分開、管辦分開的有效形式；（3）建立高效規范的公立醫院運行機制。建立公立醫院內部決策議事機制和規范化管理運行體系，推進醫院管理的民主化、制度化、規范化、科學化。嚴格執行《國家基本藥物目錄》制度，切斷醫院與醫藥銷售之間的利益聯系，促進醫院合理用藥，減輕群眾用藥負擔?？茖W合理地核定公立醫院人員編制，改革人事、分配制度，建立健全以聘用和崗位規范化管理為主要內容的合同用人機制；完善醫護人員以專業技術能力、醫療服務質量、業績成果和醫德醫風為主要標準的考核評價和職稱評定制度；實行崗位績效工資制度，探索注冊醫師多點執業，充分調動醫務人員工作積極性。嚴格醫院預算和收支管理，加強成本核算與控制，落實醫院內部審計制度和引入現代會計管理制度。堅持以病人為中心，優化服務流程，規范用藥、檢查和醫療行為，實行同級醫療機構檢查結果互認制度，控制醫藥費用不合理增長。嚴格醫院內部準入制度，健全診療規范標準和常見疾病檢查路徑，逐步實行統一的醫院電子病歷。強化醫療安全管理，構建和諧醫患關系。全面實施醫院信息公開制度，加強醫德醫風建設，不斷提高群眾的滿意度。鼓勵醫院參加醫療意外、醫療責任等多種醫療執業保險，減少公立醫院的醫療事故責任風險。
3.2.6建立保障有力的公立醫院補償機制政府主要承擔公立醫院基本建設和大型設備購置、重點學科發展、符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損補償等，對公立醫院承擔的公共衛生任務給予專項全額補助，對政府指定的緊急救治、救災、援外、支農、支邊和支援社區等公共服務經費給予保障，對急救中心、中醫院（民族醫院）、傳染病院、精神病院的人員經費和工作經費予以全額補助。逐步將公立醫院補償由服務收費、藥品加成收入和財政補助三個渠道改為財政補助和服務收費兩個渠道。逐步取消公立醫院藥品加成后，醫院由此減少的收入或形成的虧損通過增設藥事服務費、調整部分醫療服務收費標準和增加政府投入等途徑解決。藥事服務費納入基本醫療保障報銷范圍。但政府補貼必須要把握：第一，政府的財政補助不能過多地干預醫療服務市場；第二，財政補助必須要透明、公開，不能是一筆糊涂賬。如由于醫院管理經營不善而導致的虧損不應屬于財政補貼的范圍，否則醫院依然沒有脫離原有的靠政府吃飯的行政管理體制。
3.3政府為主、市場為輔、當好監管者
3.3.1切實保障政府發揮主導作用堅持有所為、有所不為的原則，強化各級政府在基本醫療衛生制度中的責任，強化政府在制度、規劃、籌資、服務、監管等方面的職責，維護公共醫療衛生的公益性，促進公平公正。轉變衛生行政管理部門職能，實行衛生全行業管理。按照“行業管理、統一規則、培育主體、市場監管、維護公平”的職責要求，實行管辦分離，通過法律、行政、經濟等手段，建立與社會主義市場經濟相適應的高效、透明、廉潔、公正的醫療衛生市場監管體制。堅持政府主導與發揮市場機制作用相結合。注重發揮市場機制作用，動員社會力量參與，滿足群眾多層次、多樣化的醫療衛生需求。研究制定公立醫院設置規劃，合理確定公立醫院數量和規模，優化結構和布局。實行政府宏觀調控與市場配置資源有機結合，推進我省國有醫療衛生資源戰略調整。各級政府不再新辦國有獨資或國有控股的公立醫療機構，重點資助一定數量的能確保提供基本醫療服務及體現區域水平的綜合性醫院。引導多元投資主體在新區、遠郊新建多元化多層次的醫療機構。推進城區社區衛生機構的規范化建設。各級政府在新建小區的公共建設配套設施中，應設置社區衛生服務用房，確保社區衛生服務機構的工作需要。各區、縣(市)要加大鄉村醫院建設的力度，加快鄉鎮衛生院逐步向社區衛生服務中心轉變。在深入調研的基礎上，完善各項配套政策。著重研究“管辦分離”、“寬進嚴管”、“醫藥分家”、營利性醫院和非營利性醫院“兩條腿”走路等重點、難點問題。針對“產權”和“人”等改革癥結，解放思想，與時俱進，大膽探索，突破不利于醫藥衛生事業發展的條條框框，以改革創新的理念，制定符合湖南省實際的醫院改制、醫藥分離、公共衛生、藥品流通、醫療補助、醫療救助、農村合作醫療、企業退休人員門診醫療費社會統籌等具體的實施細則和方案。
3.3.2著力構建新型醫療服務體系形成以公有制為主體、多種所有制醫療機構并存的新型醫療服務體系，建立以高水平的綜合性醫院為龍頭、以特色?？漆t院為骨干、以提供“六位一體”服務的社區衛生服務機構為基礎的醫療服務網絡；建立科學、協調、靈敏的公共衛生管理體制，保障有力的公共衛生專業機構，應對突發公共衛生事件的應急機制;形成具有多元組織形式、規模結構、所有制成分，符合群眾防病治病健康要求，適應市場機制運行的藥品消費格局;構建城鄉一體化、覆蓋全社會的醫療保險救助制度。以小病不出社區、大病確有保障為目標，構筑滿足人民健康需求的較為完善的現代醫藥衛生和醫療保險救助體系，讓群眾享有價格合理、質量優良的醫療服務，解決群眾“看病難”問題，提高人民健康水平。設立慈善醫院。按照“一套班子，兩塊牌子，兩項任務”的運行模式，依托現有非營利性醫院興辦慈善醫院，由衛生行政主管部門實施行業管理，對全省城鄉低保戶、特困戶和困難戶等提供基本醫療服務。慈善醫院在掛號、診療、護理、住院等方面為基本醫療救助對象實行優惠減免措施。取消市場準入限制，制定政策鼓勵社會力量對慈善醫院進行投入，凡企事業單位、社會團體、個人通過各級慈善機構向慈善醫院捐資贈物的，在年應納稅所得額3%以內(個人30%以內)的部分給予稅前扣除。
3.3.3充分發揮民營資本在醫療衛生體制改革中的作用（1）開放醫療市場，構筑多元化投資興辦醫療機構的新格局。一是鼓勵湖南省以外的境內醫療機構或民資、外資在湖南興建中外合資、合作醫院；二是鼓勵境外資本、民資投資收購或興建護理院、老年病院、康復醫院、精神病院、傳染病院等公益性非營利性醫療機構；三是鼓勵境外資本建立專門為來湘商人提供醫療服務并連接境外醫療保險體系的營利性醫療機構；四是設立公開、公正的游戲規則，一方面允許甚至鼓勵醫療服務領域的多元競爭，另一方面通過指導或引導（例如提供配套資金或補貼等）來防止有害的過度競爭。（2）鼓勵興辦營利性醫療機構。堅持“政府不舉辦營利性醫療機構”的基本原則，制定相應政策引導、鼓勵境外資本、民營資本興辦營利性醫療機構。一是營利性醫療機構不受區域和數量限制均可申辦，并且享受工業企業招商引資優惠政策；二是凡新辦的醫院，前3年取得的醫療收入直接用于改善醫療衛生條件，對財務制度健全、核算準確的，可考慮給予特殊優惠政策，如申請免征營業稅及房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅和自產自用制劑的增值稅等;按照前3年繳納的企業所得稅地方留成部分的額度(含計稅工資的納稅調整)，通過單位申請，由財政給予專項資金補助。后3年參照企業有關政策所繳納的各種稅收(地方留成部分)，通過單位申請，由財政給予減半補助；三是符合條件的營利性醫療機構經申請核準可為醫保定點單位。政府要進一步完善醫保定點醫療機構的準入標準和考核辦法，加強監督管理，強化并完善考核機制，實行動態管理；四是新辦營利性醫療機構用地采取出讓和租賃兩種方式供地。采用出讓(租賃)方式供地的，按市政府批準的醫療衛生設施用地價格受讓(租賃)土地，并按“收支兩條線”返還一定比例土地出讓金(租金)。（3）加快公立醫療機構產權制度改革。鼓勵民資、境外資本以收購、兼并、重組等方式，參與公立醫療機構產權制度改革，改革后設置為營利性醫療機構的，3年內不減少原有經常性財政撥款。制定公立醫療機構改革的總體方案。需轉制的公立醫療機構，按照國有資產管理的有關規定，認真清產核資，嚴格資產評估，遵循公開、公平、公正原則，可以通過投標掛牌拍賣等形式公開整體出讓。出讓過程中，要注重投資者的信譽與資質，不以簡單的出價高低為選擇標準，注重醫療機構的無形資產，避免國有資產流失;對規模較大的公立醫療機構，可吸收境外資本、民資投資參股，進行股權多元化改造。原則上國有資本退出控股地位，鼓勵經營者持大股，不提倡租賃承包、委托管理、分立改制等做法?，F有公立醫療機構轉制過程中，可享受改制企業的土地出讓政策，土地出讓金允許在3~5年內分期付清。公立醫療機構改制后，國有醫療衛生資產管理，組建一個獨立的國有醫療衛生資產管理委員會，承擔法人化后的公立醫療機構所有者職能，代表出資者參與其法人治理。這個機構最好隸屬于財政部門或國資委，以確保國有資產的保值增值。
3.3.4建立嚴格有效的醫院監管機制管辦分開是當前公立醫院改革的最大難點，也是改革的主要瓶頸之一。目前改革試點中所出現的許多嘗試大多囿于形式，并未真正突破管辦合一的局面，一些法人治理結構也大多是議事性組織而非決策性機構，其人事制度改革也與所有事業單位改革一樣面臨著諸多障礙。必須徹底轉變傳統管理理念和政府的行為方式，實現辦醫機構的真正“獨立”———相對于政府的獨立，而對“獨立”后的醫療機構的管理也必將從傳統的行政化管理向專業化管理過渡。對衛生部門來說，管辦分開意味著轉型上的困難，必須要從原有上級主管部門命令式的管理方式向現代意義上的依法監管轉變。實踐中許多衛生部門對此并未有充分的準備和認識，因此始終無法突破。衛生部門的行業監管需要依法而行，因此要求相關法律規則的建立、細化與可操作性。全省所有醫療衛生機構不論所有制、投資主體、隸屬關系和經營性質，按照屬地化原則，均由衛生行政部門統一規劃、統一設置、統一準入，依法實行全行業監管。建立對醫療機構、人員、技術、設備的準入和退出機制。嚴格控制公立醫院建設規模、標準、大型醫用設備配置和信貸行為；控制公立醫院特需服務范圍，明確提供特需服務的比例不超過全部服務的10%；控制公立醫院非國家基本藥物使用比例。完善公立醫院管理評價制度和醫療質量安全評價體系，加大公立醫院財務和資產監管，建立健全公立醫院財務決算審計和醫院院長經濟責任審計制度。實行財務公開，接受有關部門監督。發揮商業保險等社會多方和醫療行業協會對公立醫院的評價監督作用。
3.3.5充分發揮商業保險在醫改中的積極作用在我國醫療保障體系中，商業健康保險和基本醫療保障、多種補充醫療保險共同構成了覆蓋城鄉居民的多層次醫療保障體系。其中，商業健康保健的作用主要是滿足人民群眾不同層次的醫療保險需求。市場銷售的健康保險產品達到上千種，包括疾病保險、醫療保險、長期護理保險等。此外，保險業還以委托管理等方式開展了新農合、城鎮職工和居民基本醫療保險等經辦管理業務。保險業提供經辦管理服務，建立了“征、管、監”互相分離、互相制約的運行機制，提高了服務水平和保障質量，節約了政府成本，拓展了保險業服務領域，取得了政府、群眾、醫療機構和保險業多方共贏的局面。本次醫改明確提出要積極發展商業健康保險，鼓勵企業和個人通過參加商業健康保險解決基本醫療保障之外的健康保障需求。建議從3個方面來推動商業健康保險的發展：一是要開發個性化的健康保險產品，提供優質的健康管理服務。滿足廣大群眾多層次、多樣化的醫療保障需求；二是開發補充醫療保險市場。根據基本醫療保障對象和保障范圍的變化，及時開發與其互為補充的健康保健產品，與基本醫療保障形成良性互補，滿足人民群眾更高的健康保障需求；三是積極穩妥地參與基本醫療保障經辦管理業務，提高經辦管理服務質量，確保基金安全，服務國家醫療保障體系建設。
3.4轉變觀念、創新機制、量入為出不冒進，當好購買者
3.4.1加大衛生投入，建立投入機制設立醫藥衛生發展資金，加大政府對公共衛生事業的投入，各級財政對衛生事業的投入不低于同期財政支出增長比率，強化政府對公共衛生資源的配置。公共衛生事業投入主要用于公共衛生基礎設施建設、設備添置、業務項目開展、疾病預防控制和衛生監督機構人員經費及經常性經費。婦幼保健、精神衛生等其他公共衛生機構按其工作性質、承擔的任務，財政予以一定比例的補助；新增衛生投入重點用于公共衛生、農村衛生、城市社區衛生和城鄉困難群眾基本醫療保障。按分級包干的原則合理劃分市、區、鄉鎮各級政府的投入責任及機制。對境外資本、民資興辦的醫療機構從事公益性醫療活動，給予一定的財政補助和優惠政策；對興辦的非營利性醫療機構，將采用與公立非營利性醫療機構同樣的稅收、價格政策和財務制度。慈善醫院的資金除通過各種渠道募集捐贈外，不足部分由政府用醫藥衛生發展資金資助。
3.4.2更新管理理念，健全多渠道籌資機制創新公共財政機制樹立公共財政理念，探索公共衛生“政府出資，企業化運作”的市場機制，破除國家單一投資的觀念，建立穩定政府主導的多元投入機制，明確政府、社會和個人投入分擔責任和比例。力爭用2~3年的時間，建立合理的政府、社會和個人投入分擔機制，確保政府籌資在衛生總費用中的比重達到40％，穩定社會和人民群眾個人投入，使得社會和人民群眾個人投入在衛生總費用中的比重各保持在30％左右，并按國內生產總值（GDP）增長速率同步增長。采取國際上通行的“政府購買服務”方式，建立“養事不養人”機制，制定政策鼓勵多元化產權的衛生機構參與公共衛生體系的建設，節約資源，提高效率。
3.4.3擴充醫?；?，完善基金管理解決百姓“看病難、看病貴”問題，一個重要基礎條件是要增強醫?；鸬墓矟捅Ｕ夏芰?，以讓更多百姓獲得醫療保障的機會，并通過提高基本醫療保障水平，減輕百姓看病負擔。加大基本醫療保險擴面和基金征繳力度，切實妥善解決破產國有企業退休人員參加城鎮職工基本醫療保險問題。實行“投資少回報多；特殊困難人員不需繳費，無門檻參保；擴大門診特殊病種范圍；實行直報，方便就醫”等惠民利民措施。保障的范圍也要從保大病為主，逐步向門診的多發病、常見病擴展，逐步解決保障水平從低到高的問題，并且均衡城鄉和地區之間的待遇。完善相關醫保的管理辦法、提高基金統籌層次、最大限度地發揮基金使用效率。加強制度銜接，人力資源和社會保障部門與衛生部門都有各自的醫保基金管理隊伍，兩個部門應合作建立統籌城鄉醫療機構保險基金的專業管理機構，有效降低行政成本。
