時間：2023-08-14 09:25:04
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“法治”，是做好財政工作必須遵循的基本原則。公共財政是與社會主義市場經濟發展相適應的財政運行模式，法治是公共財政的基本特征。近年來，隨著經濟社會快速發展，財政收支規模越來越大，公共財政涉及面越來越廣，社會各界對財政部門依法行政依法理財的關注度也越來越高。面對新形勢、新任務和新要求，財政部門和財政干部必須牢固樹立法治觀念，加快推進依法行政依法理財，建立健全財政法律制度體系，將財政收支活動納入法制化軌道，確保公共財政的公平性、公益性和規范性；堅持依法行政依法理財，從根本上逐步理順財政分配關系，進一步完善公共財政體系，讓公共財政在“陽光”下規范運行，更好地發揮財政宏觀調控職能，促進經濟社會平穩較快發展。
“精細”，是做好財政工作的基本要求。財政工作的特殊性，決定了做好財政工作必須講科學、求精細。加強財政科學化精細化管理，必須堅持從實際出發，實事求是，把科學、精細的理念和要求體現到財政管理的方方面面，落實到每個項目的審批、每個數據的審核、每項資金的撥付等具體環節，通過細節管理，努力推動財政科學化精細化管理能力、水平的提高。
“績效”，是財政管理工作追求的永恒目標。財政工作是經濟的“晴雨表”，是國家履行各項職能的重要保障，涉及到經濟社會的方方面面，其工作績效如何，直接關系到國家發展大計和千家萬戶的福祉。因此，必須牢固樹立績效理念，把績效管理與評價貫穿預算編制、執行和監督的全過程，以科學發展觀為指導，細化預算編制，量入為出、有保有壓，保障公共支出，壓縮一般性開支，確保收支平衡；切實加快預算收支進度，保證財政資金及時足額發放到位，充分發揮“四兩撥千斤”的引導作用，最大限度地發揮財政資金的經濟效益和社會效益；加強財政監督，強化財政資金運行全過程的監管，及時發現、糾正運行中的偏差和問題，積極預防和查處違法、違規、違紀行為，有效防范財政風險，確保財政資金運行安全、高效。
為了說明公共物品和公共財政問題，現代西方經濟學從市場缺陷的角度。主要按照生產、提供和消費、享用兩個方面的標準，把所有物品和勞務劃分為私人物品和公共物品兩大類。對公共物品的具體定義各有不同，但各種定義都承認和肯定公共物品具有兩個基本標準或兩個基本特征，一是公共物品具有非排他性：二是公共物品具有非競爭性。
從靜態來看，在一個社會中完全具有非競爭性和非排他性的公共物品，可以稱為純粹的公共物品。不完全具有非競爭性和非排他性的公共物品，可以稱為相對公共物品。
從動態來看，在社會經濟發展的不同階段，公共物品的范疇和內容也不完全相同。例如，在物質資料短缺狀況下，由于社會剩余產品非常有限，甚至連最基本的生活需要都無法滿足，國家財政的財力有限，必須集中有限的資金和剩余產品進行經濟建設，以保證最基本的生活需要。因此，公共物品的范圍很小，種類也很少，基本上只限于純粹的公共物品。在不同的國家和地區、不同的社會經濟發展階段，盡管公共物品的范圍和種類有所不同，但也存在一定的共同之處。特別是完全符合非競爭性、非排他性標準和特征的公共物品，是任何社會都需要的。其中，需要由法律來維護的社會經濟活動關系的“公正”：需要由政府來提供的國防、社會治安、交通等方面的“安全”，是最具代表意義的公共物品。因此，“公正”和“安全”就成為最重要、最基本的兩種公共物品。
因此，對公共物品或公共需要的質的界定，應明確兩點：
1、公共物品是一個國家或地區整體社會經濟發展的社會性的公共需要。它可能是全體國民的共同需要，也可能只是一部分人的需要：可能是勞務性的需要，也可能是物質性的需要。不論那種情況，都是一個國家或地區整體社會經濟發展的社會性的公共需要。
2、公共物品或公共需要主要由政府財政來提供，市場不可能提供公共物品，這一點無論是從公共物品的非競爭性、非排他性特點來看，還是從市場經濟的缺陷和外部負效應來講都不難理解。
二、財政的公共屬性界定
以提供公共物品、滿足公共需要為主的財政。稱為公共財政。要界定是否屬于公共財政，除了必須首先對公共物品進行界定之外，還必須明確以下兩個方面的問題：
1、財政的本質取決于社會制度的本質。財政是一種分配關系，所以，財政的本質在于經濟利益，即財政所體現和維護的根本經濟利益，以及與此相關的社會地位、權力等其他社會范疇。
2、財政的公共屬性取決于財政的本質。對財政是否具有公共屬性不能只看表面現象，而要看財政的利益本質，盡管“公共財政”一詞最早由西方提出，盡管西方特別是西方發達國家的財政在公共性支出方面，特別是社會福利方面的支出已占其國家財政支出的相當大的比重，甚至成為所謂的“福利國家”，但是，這些僅僅是表面現象，這些現象只是維護資本關系的具體方式，是維護少數資本階級利益的手段，可以設想，如果要維護少數“資本階級”利益的資本制度，這些所謂的高福利也就很難存在。至于以“安全”名義開支的龐大軍費，則幾乎無一例外的帶有軍事侵略性質，無論對于這些國家本身，還是對于全球其他國家來講，這樣的“公共安全物品”不但沒有公共物品意義上的“安全”意義，反而是一個“不安全”的重要因素。
按照上述分析，首先從公共物品來看，“公正”和“安全”在任何社會都需要由政府來提供，提供這兩種物品的支出就成為政府財政的重要支出，不同時代的財政，即使是奴隸社會、封建社會的財政，也都必須保證和維護這兩種公共物品的供給。這也成為不同時代的財政共性，或者說，從“公正”和“安全”來講，不同時代的財政都具有公共性。
在資本主義社會，所有的“公正”和“安全”，從根本經濟利益上講，是為了保護資本制度和資本關系，維護少數的“資本階級”的利益，是建立在“資本階級”的利益之下的“公正”和“安全”，不是全社會全體國民普遍意義上的一般“公正”與“安全”。因此，從本質上講，資本主義國家的財政并不是公共財政，而是維護資本制度和資本關系的“資本財政”。
社會主義制度下的“公正”和“安全”，既不是帝王式的，也不是資本關系式的，而是建立在整個國家和全體國民利益基礎之上的，因而，社會主義的財政才是真正的公共財政。
三、社會主義財政的本質屬性是公共財政
社會主義財政既不同于帝王式的“家財政”，也不同于資本主義社會維護少數資本階級利益的“資本財政”。社會主義的財政是真正維護全體國民利益的公共財政。
社會主義國家財政提供社會福利性的公共物品少和比重低，既有其歷史原因，也有主觀認識失誤的原因。從歷史來看，截止到目前，世界上所有的社會主義國家，都是在經濟、科學技術落后的基礎上建立的，到目前為止，現存的和曾經實行社會主義制度的國家，在經濟發展水平、經濟實力、科學技術等領域。仍然處于落后狀況，國家財政還無力承擔和提供更多的社會福利性公共物品。全體國民的生活水平和各種社會保障水平的提高，從根本上都取決于整個國民經濟發展水平的提高。而在經濟發展水平、經濟實力、科學技術落后的狀況下，面臨著資金、技術市場等經濟要素的短缺，必須通過國家財政集中有限的資源加快經濟發展速度。因此，社會主義國家的財政在收支兩個方面都偏重于生產，特別是在財政支出方面，用于生產性的支出占財政總支出的相當大比重，呈現為典型的“投資性”財政，而用于社會福利、社會保障等方面的支出則明顯偏低。這種現象不但使西方不承認社會主義國家財政的公共性，就是在社會主義國家內部，對財政的公共性也存在很多偏見。
社會主義的國家財政投資往往會涉及市場經濟的競爭領域，所提供的物品往往是市場經濟意義上的私人物品。因此，這種投資的公共性，或者說這種投資所提供的公共物品并不完全符合公共物品的兩個基本標準或特征，因而其公共性并不明顯，但這不能否定其公共性質。因為這種投資既不是帝王式的“家財政”投資，也不是維護少數資本階級利益的“資本財政”投資：不是為了少數人或局部地區的利益，而是為了整個國家和全體國民利益的財政投資，是真正的公共性投資。
從非競爭性來看，社會主義國家的財政投資，雖然按照市場經濟的眼光來看，已經進入了競爭領域，所提供的很多都屬于私人物品，這似乎否定了社會主義財政的公共性。但事實上，社會主義國家的財政投資，特別是社會主義制度建立初期的國家財政投資并不存在競爭，也就不具有競爭性。這是因為社會主義國家的財政投資是適應社會經濟發展的需要，是必須的，或者說被迫的。在社會主義國家的發展過程中，由于經濟基礎薄弱，經濟處于極度短缺狀況，即使實行了市場經濟體制，市場經濟也很不發達，
民間的市場主體的投資力量也難以承擔起發展經濟的主要投資任務，某些投資領域和項目基本上不存在民間投資主體，需要由國家財政集中有限的財力來完成這些投資。也就無所謂競爭。
從非排他性來看，社會主義國家的生產性財政投資，如果按照市場經濟的眼光來看，所提供的都屬于私人物品。這似乎也否定了社會主義財政的公共性。但是，如果聯系社會現實，就不難看出，這些私人物品正是社會公共利益的體現。這是因為在經濟處于極度短缺的條件下，全社會最大的公共利益在于保證全體國民的基本生存生活需要。如果嚴格按照私人物品與公共物品的劃分，由市場來完成私人物品的供給，看似“公平”，實質上是最大的不公平。因為市場經濟的缺陷導致多數人的貧困化，而有限的物品集中在少數人手中。這實質上是犧牲大多數人的利益來換取少數人的利益。顯然，這不但無法保證公共利益，反而是對公共利益的踐踏。而且，單靠市場和民間的力量根本無法保證經濟意義上的所謂私人物品的供給。至于私人物品的排他性，則需要通過一定的行政手段來解決，以保證全體國民的基本生存生活需要。這正是“公平”的保證和體現。正是由于上述原因，就必須由政府通過財政投資手段，來保證全體國民的基本生存生活需要這個最大的公共物品。
即使到了今天。雖然我國市場經濟體制已經基本確立，經濟發展已經具備了一定的規模和水平，民間的投資力量已經有了很大提高，但是，相對于那些關系國計民生的大型、特大型的投資項目來講，民間的投資力量仍然顯的太小，還需要由國家通過財政手段來完成這些投資。因此，社會主義國家財政的合理投資本質上仍然是公共性投資，所提供的仍然是公共物品。
當然，隨著國家經濟發展和科學技術水平的不斷提高，市場經濟體制的不斷完善，市場競爭會成為一種普遍現象，市場機制會逐漸成為調節社會經濟運行的主導力量，民間的市場主體大量增加，民間的投資力量會達到一個相當的高度，能夠承擔起競爭領域的投資任務。在這個發展過程中，國家財政的生產性投資比重會逐漸減少，逐漸退出市場競爭領域，“投資型財政”的特征會逐漸淡化。與此同時，在國家財政支出中，用于“公正”、“安全”和社會福利性的公共物品支出比重會不斷提高間接體現的公共性財政會逐漸減少和降低，直接體現的公共性財政會逐漸增多和提高。
四、正確認識社會主義財政的公共性
財政的本質屬性取決于社會制度的本質，隨著社會制度的變革而改變。從奴隸社會的“家財政”到資本主義社會的“資本財政”，再到社會主義的公共財政，說明公共財政是社會經濟發展的結果。這種決定關系和變化過程，要求財政必須適應社會經濟發展的需要，隨著社會經濟的變化而改變財政的具體作用范圍和作用方式。
我國的社會主義財政雖然屬于公共財政，但是，必須客觀地承認，目前財政的許多運作方式已經不能適應社會經濟發展形勢的變化和要求：已經不能更好地體現公共財政的本質。同其他領域的改革相比，我國公共財政體制的改革明顯滯后。這主要表現在兩個方面：
一、傳統財政的特征與公共財政構建中的路徑依賴
計劃財政是與計劃經濟相聯系的一種財政制度，也是政府配置經濟資源的主要手段之一，政府在財政活動中發揮著決定性的作用，使得財政活動更多的表現為強制性和政府意志性，財政活動成為政府主導和管制的行為而由公民被動接受決定，財政收支更多的作為政府活動的工具和應對經濟變化的單一、僵化措施。[1]而在過渡財政時期，財政更多的是表現為一種被動的“退出”，對于財政活動的邊界并沒有一個清晰的認識，因此在實踐中沿襲了很多計劃財政時期的做法，從而表現出一些共同的特征。中國自1994年有目的的進行公共財政實踐以來，財政活動的公共性表現越來越明顯，但歷史的連續性使得計劃經濟思想的延續和中國在發展經濟中的一些 “經驗”做法必然會對新的制度建設產生影響，因此傳統財政所表現出來的一些特征也就成為公共財政構建中路徑依賴之所在。
(一）資源配置的政府主導性
在計劃財政時期，政府是資源配置的主導力量，有學者將其稱之為建設型財政或全能財政，而在過渡財政時期，雖然進行了放權讓利等活動導致政府收入尤其是稅收收入占GDP的比重不高，但因為在改革初期，非公有制經濟所占比重不大，大量經濟資源依然掌握在作為政府附屬物的國有企業手中，市場所發揮的力量依然不強，因此在資源配置上計劃性雖然有所松動，但市場的基礎性配置作用尚未顯現出來。而在自1994年有目的的進行公共財政實踐以來，雖然建立了以稅收為主的收入體系，但規范性欠缺，依然把稅收作為政府籌資的工具，以增收為基本取向和手段，從1996年到2004年，中國的GDP增長了近2倍，但稅收收入增長了近3．6倍，這種收入增長速度與GDP增長之間的不協調，尤其是連年的稅收大量超收，并沒有體現出財政與經濟社會統籌發展的關系，也不能實現稅收對市場的“中性”，更與公共財政把財政收入作為公共產品價格、公民自愿犧牲以換取公共服務的根本要求是相違背的，依然是計劃經濟下政府籌資進行經濟建設、處理積累與消費關系觀念的延續，資源配置的最終決定權依然控制在政府手中，只是將市場作為經濟發展的一種實現手段來看，而非實現市場的基礎配置作用。[2]在財政支出方面，重點依然集中在對效率的促進上，經濟增長的單一目標比較明顯。經濟建設支出所占的比重自1978年以來一直最高， 1998年以后依然平均達到了34．88%，尤其是在經濟建設支出中，經營性投資資金自1998年以來占經濟建設支出的比重不斷上升，至2004年已達14．38%，說明中國財政支出結構還是沿襲投資建設型財政的支出結構模式，以行政性投資作為促進經濟增長的基本手段。但這種政府主導的粗放型經濟增長模式并不適合經濟的可持續發展，靠財政擴張推動起來的經濟增長一般需要再下一個周期地進一步擴張來維持，這也是造成中國國債規模不斷增加的重要原因，會進一步加劇財政活動中的路徑依賴，一旦財政不能保證這種擴展能力，經濟可能會陷入衰退。
（二）財政活動的工具性
在傳統財政中，財政活動只是作為單純的經濟發展手段或宏觀調控手段，政府為完成某一時期的經濟和政治任務而經常性的改變財政政策，使得財政活動不具有連續性，而成為政府活動的工具，更注重其作為一種“調控杠桿”的作用。在進行公共財政實踐時期以來，也并沒有按照公共財政的本質要求構建完整的公共財政框架，而是保留了大量的投資、補貼和稅收優惠等以刺激經濟的增長，其中以大量的稅收優惠政策吸引外資、促進經濟增長的方式雖然在改革開放之初對于中國尤其是沿海地區的經濟發展起到了重要作用，但中國經濟形勢已發生了變化，對于外資來說吸引力更大的不是稅收優惠，而是中國現在的經濟增長和投資環境，而且這種方式不可能對于中國所有地區都適用，當地區和時機發生變化的時候，這種方式對于區域經濟發展差距的擴大和稅收收入的不必要流失所造成的惡性循環必須引起重視。在宏觀財政政策上，目前也是以相機抉擇為主，自動穩定作用不強。在一個成熟的市場經濟國家中，由于市場經濟體制的較為完善、公民權利的嚴格保護和財政法律制度的有效限制，是不需要也不可能在經濟領域采用不斷調整財政稅收政策而“調節”經濟運行的，更多的應是依靠財政政策工具的自動穩定作用熨平經濟的周期波動。自動穩定政策的主要手段是稅收特別是累進稅制，以及轉移支付制度特別是社會保障制度，目前實行累進稅制的個人所得稅所占比重較小，企業所得稅實行的是比例稅制，在調節經濟中所起的作用并不大，以及社會保障制度不健全等限制了自動穩定政策的發揮；相機抉擇的財政政策，尤其是1998年以后積極財政政策在保證中國宏觀經濟的穩定增長等方面做出了較大貢獻，但對于經濟的干涉過多，也使得我國的國債規模不斷擴大。而且由于財政政策的時滯、政府的執政能力等原因的存在，相機調節的財政政策一旦出現問題，可能會加劇經濟的波動，以及由此可能帶來的投資過熱以致局部經濟過熱、地區經濟差異等問題。
(三) 收入分享與權力導向的財政管理體制
在計劃財政時期，實行的是高度集中的財政管理體制，地方政府只是中央政府計劃的執行者，雖然曾在1958和1969年進行了兩次財政管理體制改革，把相當一部分國有企業下方到地方政府管理，但總體上所采用的仍是“統收統支”的管理體制，實際是以中央權力為主的收入分享體制，地方政府缺乏獨立的財政權力和自主的政府職責。在過渡財政時期，曾在1980、1985和1988年進行了三次財政管理體制改革，在經濟上放權給地方，促進地方提高財政收入的積極性，中央則在地方擴大財政收入的基礎上，通過分成來保證自己的收入，但在政治上中央保持絕對的決策權，但在此期間，中央利用自己“制定規則的權力”不斷改變規則維持中央財政利益，而地方政府也利用其“執行規則的權力”使得規則執行的結果盡量有利于自己。[3]1994年中國實行了分稅制財政管理體制改革，但改革重在建立適應社會主義市場經濟要求的全新的體制框架，在思路上采取了雙軌并行、存量不動、增量調整、逐步到位的漸進策略，一開始體制的過渡性特征就很明顯。如以1993年為基數承認了既有分配格局的合理性，對地方虛增基數等問題引發的矛盾采取通過未來收入增長消化的辦法，對省級以下層層集中財力的現象給予默認，對省以下事權劃分無力規范或暫時未予規范等。而采取稅收返還額在1993年基數上以各地區增值稅和消費稅的平均增長率的1：0．3 系數確定的方式，使中央拿走了增量的大部分，在提高“兩個比重”的同時，也限制了地方政府提供公共服務的資金來源。并且，這種財力的劃分方式并不與地方政府的事權相對應，反而是固化了發達地區的既得利益。隨后的財政運行中，在體制總體適應的格局下，這些過渡特征所潛伏的矛盾也逐漸暴露出來，突出表現在基層財政的困難和區域之間財力的不平衡上，體制內部不同行政級次財政之間財權與事權的不對稱已經影響到整個體制的運行與內部傳導。
（四）城鄉二元的不公平性
傳統財政總的來說是一種城鄉二元分割的財政制度，對農民的課稅主要以土地和人頭為計稅依據，難以體現稅負公平，而財政支出主要投向城市。在計劃財政時期，建立在戶籍制度基礎上的排他性城市就業、醫療、住房、子女受教育等福利制度的安排，基本阻礙了農村勞動力向城市的流動，使得絕大部分的財政支出形成的收益為城市居民所享有，并且由于國內外具體情況的限制，缺乏工業化所必需的資本積累，并且依照蘇聯模式采取了“重――輕――農”的經濟發展結構，因此農業不僅不能得到充分的發展，農業和農民還要為國家經濟的發展提供原材料和資金來源，大量財政收入實際是來源于工農業“剪刀差”。在過渡財政時期，農民依然長期與城市居民承受不同的稅制，而一些基本的公共服務如義務教育、道路等主要是由農民集資提供，導致了“三農”問題非常突出，成為經濟和社會發展的重大障礙和不和諧因素。進入構建公共財政時期以來，這種狀況有了較大改進，目前已在全國范圍內取消了農業稅，并實施了農村義務教育 “三免一補” 等政策。但財政活動中總體上“重城市、輕農村”的格局并未改變，公共財政所提供的應該是對全體國民“一視同仁”的服務，這種城鄉二元分割的財政制度已嚴重違背了公共財政公平與公正的本質要求。
二、路徑依賴產生的根源
財政制度變遷中的路徑依賴有其深遠的思想和實踐上的根源，財政作為政府職能實現的重要手段，在政府行政管理體制改革并未取得突破性進展的條件下，囿于中國經濟社會發展的客觀需要，不得不做出一些與原體制相聯系的讓步而使得經濟社會得以相應發展。
（一）GDP至上的思維定勢導致經濟社會發展觀的不科學
GDP是社會發展進步的物質基礎，其快速增長對于中國經濟社會的發展有著重要意義，但GDP只反映經濟總量，對于經濟增長的質量和結構、人們實際享有的社會福利水平以及社會分配和社會公正等狀況則難以準確反映。改革開放以后，落后的經濟狀況迫使國家必須以經濟建設為中心，而在環境保護等方面思想認識上的不足使得人們忽視了經濟快速發展背后的代價，經濟的高速發展使廣大民眾的實際收入得到大幅度的提高，也掩蓋了居民收入差距不斷擴大的現實。因此，長期以來，受GDP至上的錯位“指揮棒”的驅使，上級政府一般都單純的用GDP來評價一個地區的發展成果、考核領導干部的政績，把干部提拔與GDP緊密掛鉤，導致一些地方只注重增長速度而忽視結構、質量和效益，甚至不惜以盲目建設、浪費資源和破壞環境為代價片面追求GDP增長。[4]因此，在財政活動中，各地以大量投資維持GDP的增速，甚至以大量預算外以至制度外的收入作為籌資來源成為一種必然的選擇，也促使各級政府把財政作為招商引資、促進經濟增長的一種工具來看待。
（二）學習效應導致公共財政的“公共性”并未深入人心，公民未能有效行使自己的權利
制度變遷的速度是學習速度的函數，變遷的方向則取決于不同知識的預期回報率。在中國，對于公共財政知識的學習和了解的過程，主要是由學者提出，由政府財政部門組織學習，所以財政干部的學習程度一定程度上影響和制約著公共財政發展的進程。在中國行政管理的科層制系統中，一般級別越高，學歷就越高，可以將其簡單的分為高層知識系統和基層知識系統。高層知識系統更多的是理論性和原則性的知識，并由高層進行總體政策的制訂，基層知識系統則是如何執行高層的政策并擴大自身的利益，但高層一般不會長期與公眾之間產生直接接觸，具體的工作及解釋行為主要是由基層人員來完成的，因此就會產生信息的截留和扭曲現象，即人們通常所說的“中央的政策一到地方就變樣了”。而公眾的認識更多停留于感性的、表面的、政府宣傳的內容，主要是公眾的義務和政府的成績，對于公眾應具有哪些權利，政府既未組織學習，也未廣泛宣傳，更重要的是并未在現有法律體系中予以全面而明確的表示。公眾不能明確自己的預期回報，也就沒有動力在財政的公共化進程中發揮應有的作用。
（三）“權力崇拜”導致財政行為的扭曲
公共財政是政府為滿足公共需求為公眾提供公共產品和服務的過程，活動的依據應為公眾的許可，也必須要接受公眾的評價與監督，但由于長期受“權力崇拜”思想的影響，財政活動還遠未成為為公眾提供服務的活動，而更多的成為一種管理活動。“權力崇拜”最直觀的表述是唯上偏好和按上級文件辦事，即一切活動的依據是上級政府的命令，而成果則必須是被上級政府認可。財政是一種公權活動，一般在市場經濟國家，在私權領域應是“法無禁止皆可行”，在公權領域應是“法無明定皆禁止”，以防止公權對私權的不合理侵害。但在中國，情況往往是顛倒過來的，個人行為必須有明確的政策依據，而政府行為往往在上級政府未明確禁止的所有范圍內活動，并被解釋為“不違反政策”而成為可以接受的行為，在上級命令和政策與法律發生沖突時，甚至可以罔顧法律的規定，造成權大于法的行政剛性。在財政活動中稅收的連年超常增收、“三亂”現象的出現、法定支出往往難以保證等，都是這種權力指揮棒所導致的結果，也正是這種對權力的崇拜，使得在每次財政管理體制的改革中，各級政府都把大量的精力和時間放在了如何劃分權力上，而對于職責的劃分卻盡可能模糊，造成了所謂“一放就亂、一收就死”的怪圈。
（四）部門利益和利益集團的出現，導致財政制度改革必須要在協調各地區、各部門利益的基礎上艱難推進
路徑依賴形成的深層次原因就是利益因素，一旦某種制度形成，一般就會產生一些與現有制度共存共榮的組織和利益集團，這些組織和利益集團將會加強現有制度，使無效的制度維持下去，更有效率的制度變遷將受到阻礙。在計劃經濟條件下產生的大量組織和政府機構及其行為在市場化進程中不可能完全消除，即使是改革開放后，其初始的制度設置也不可能是與市場經濟相適應的，以經濟建設為中心的指導思想、市場化成熟程度的限制以及大量國有企業的存在則固化了這種地區與部門利益，使得在財政活動中，支出結構必須延續投資型、建設型財政的部分路徑，在收入結構中也難以消除預算外、制度外收入的大量存在。
三、構建公共財政制度的理念更新
一定時期的財政體制需要與當期經濟發展階段相適應，當財政體制調整滯后于經濟發展狀況時，財政體制就會阻礙經濟發展，加劇經濟社會發展的不協調。在中國公共財政構建中所產生的路徑依賴在思想上正是源于對公共財政認識的不足，科學發展觀是中國未來相當長一段時期經濟社會發展的理論指導，在這種大背景下，若要克服路徑依賴，在中國真正建立起公共財政基本框架，就必須要進行理念更新，把握公共財政基本框架的基本特征和要求。
（一）公共財政的基本出發點是公共需要的滿足
以人為本是科學發展觀的核心內容，堅持以人為本，就是一切事情都要以滿足人的需要為基本出發點和最終歸宿，人的需要從來都是私人個別需要和社會公共需要的總和，因此人的生活福利水平從來都是一個既包括私人物品和服務又包括公共物品和服務的綜合指標，私人個別需要可以通過市場由個人或企業提供私人物品和服務而得以滿足，公共財政則主要是通過提供公共物品和服務滿足社會公共需要。實際上，公共財政的產生和發展一直都是在圍繞滿足社會公共需要而進行，是政府活動以人為本思想的重要體現和不可缺少的重要組成部分，也是體現公共財政“公共性”的基本要求。[4]而這種公共需要的有效滿足則依賴于公民偏好的有效顯示和自主選擇，因此，在公共物品和服務提供的過程中，建立人民選擇、人民決策、人民評判的合理的公共選擇機制則顯得尤為重要。
（二）公共財政的根本目標是經濟社會的可持續發展
科學發展觀從最終的目標上看就是要實現經濟社會的統籌發展和人與自然的和諧發展，從而實現可持續發展。統籌經濟社會發展的實質，是在經濟發展的基礎上實現社會全面進步，提高全體人民的福利水平。在中國經濟轉軌進程中，收入差距擴大、城鄉差距等社會問題日益嚴重，是同政府職能的“錯位”緊密聯系的，因此，必須轉變政府職能，退出競爭性和經營性領域，而在社會保障、科學技術、文化教育、公共衛生和醫療等領域承擔起應負的責任，發揮重要作用。統籌人與自然和諧發展的實質，是人口適度增長、資源永續利用和保持良好的生態環境，因此公共財政應發揮積極推動作用，通過稅費、支出等組合工具，對解決生態環境、國土整治、防治污染、資源節約、發展循環經濟等提供積極的支持。
（三）公共財政的主要手段是公共服務均等化的實現
公共服務均等化指政府要為各地的居民提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和服務，為各地居民的生活和社會經濟發展提供基礎條件。財政是政府履行職能的一個重要手段，通過財政收支活動，以財力分配來滿足社會公共需要是其內在職責，科學發展觀的真正實現，客觀上要求指導財政分配及其管理活動的財政政策的適應性調整，促進公共服務的均等化，使得全體國民能夠共同享有由政府提供的公共產品。公共服務的均等化要求政府的公共活動要以公共需要為目的，而非只考慮某一經濟成分或某些階層、某些利益集團的要求和利益，應在財政投入、成本分擔、收益分享等方面為社會各不同利益集團、不同經濟成分、不同階層提供一視同仁的公共產品和服務。[5]
（四）公共財政的本質特征是民主化與法治化
公共財政是與市場經濟體制相適應的一種財政模式，市場經濟是法治經濟，因此，公共財政首先必然是“法治”的財政，而且從現代公共財政的發展來看，公共財政就是從資產階級對王室財政的反對與抗爭中逐漸產生和發展起來的，稅收法定主義和預算制度的建立是其斗爭直接的產物，而這兩者從收支兩個方面規范了現代公共財政制度的發展起點與方向，從法律上明確了公共財政的收支活動的決定權在于人民，體現了現代公共財政制度的民主性和法治性。因此，公共財政收支活動的每個環節都應在法律框架內進行，依法理財是公共財政體制最基本的原則，政府所有提供公共服務以及與此相關的活動也必須由人民的代議機關批準，按照法律的要求進行，公共財政體制應以法律制度為基礎，以運作規范、程序正當為要求，以財政行為依法依規為準則。
四、體制創新是公共財政實現的必由之路
在中國進入公共財政實踐活動以來，在財政改革的各個方面已取得了較大的成就，公共財政的基本框架已經形成，政府職能有了很大轉變，公共支出改革進一步深化，包括部門預算、政府采購及國庫集中支付等在內的財政管理活動改革與逐步完善使得財政的公共性日益凸現。但路徑依賴現象的存在，卻延緩了財政公共化的進程，因此必須按照科學發展觀和公共財政在新時期的要求統籌安排，在繼承現有財政改革成果和進一步完善合理制度的基礎上，至少應在以下幾個方面實現體制創新。
（一）公共財政的道路
民主法治是公共財政的精髓所在，因此公共財政的建設，重要的不是在初始時設計出如何完美的財政收支等制度，然后由政府“賦予”公民以公平的結果，而是如何使財政制度真正成為公平的制度，能夠具備良好的公民偏好表達機制，使公民有平等的機會、公平的權利，而由公民賦予政府實現“公平”的職能。是依據憲法來治理國家的民主政治，是建立在社會契約基礎上的現代政體，而公共財政的實質也正是由全體納稅人和所有公民決定政府如何提供公共服務的一種社會契約，政府所有提供公共服務以及與此相關的活動也必須由公眾的代議機關批準，按照法律的要求進行，[6]因此，道路是中國進行公共財政制度改革的必然方向，必須盡快實現財政入憲和加強財政法律制度建設，通過提高政府預算的公開性、深化政府采購和國庫集中支付制度的改革等提高財政活動的透明度，使財政活動置于公眾的監督之下并實現由公眾選擇公共服務的機制。
（二）“職責―財力―財權”的財政管理體制優化思路
當前財政的路徑依賴問題很多可歸結為政府“缺位”和“越位”現象，實質是財政職能定位與經濟社會發展現狀的脫節以及與市場經濟體制改革的相對滯后，在實踐上表現為中央與地方政府職責確定上的不合理。當前中國自上到下各級政府的職責基本是雷同的，難以發揮各級地方政府提供本級政府管轄范圍內的公共產品的作用，不合理的財權與職責劃分也是造成各地公共服務能力不強、部分基本公共服務如義務教育等提供不足的重要原因。因此，財政管理體制深化改革與優化應遵循“職責――財力――財權”的思路，在準確界定各級政府職責的基礎上，合理配置財力，并依據財力的要求賦予地方相應的財權。首先，從整體上說，公共財政活動的重心應從經濟建設轉向提供公共產品和實現公平分配上來。其次，合理劃分各級政府的職責和支出范圍,使公共服務的提供達到最優，除明確劃分中央政府與省級地方政府職責外，還應細化省以下地方政府的具體職責。再次，根據各地經濟發展狀況和財政努力度確定地方政府財力配置，并加大地區間公共服務能力均衡的力度，建立更有效的轉移支付制度，解決縱向財政失衡和橫向財政失衡，彌補地方政府在提供公共產品中所產生的外部性問題和稅收劃分方式的不足。最后，應在各級政府間合理劃分財權，一方面按稅種的性質劃分收入，另一方面可以考慮給地方政府適當的稅權，這樣可以在保證地方擁有充足財力的同時,將地方的收費轉為稅收，改變地方可以隨意收費的狀況，使地方政府行為得到約束。
（三）長期穩定的財政政策取向
應改變中國目前應急型財政政策的做法，以經濟長期穩定發展為目標。一是應更多的通過完善稅收和轉移支付等制度提高財政的“自動穩定器”的作用；二是不應再將財政活動定位于單純的經濟發展手段或宏觀調控手段，不再限于當前經濟是否“過熱”而不斷調整投資活動，應建立起經濟穩定發展的長效機制；三是要注重經濟結構的調整和優化，推動技術創新和高科技行業發展，促使經濟向高效益、低污染方向發展；四是向民生傾斜，實現城鄉統一的財政稅收制度，尤其是要通過建立起覆蓋全國的社會保障制度、義務教育制度等實現城鄉基本公共服務均等化。
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Path Dependence and Institutional Innovation in the
Construction of Public Finance
Lv Wei1 Guan Yonghao2
從理論上和歷史上，任何社會經濟形態的國家都存在著財政，財政等同于“國家財政”，也叫“政府財政”，這是“財政一般”。財政因其天然具有公共性，也叫“公共財政”。從這個意義上說，“國家財政”、“政府財政”、“公共財政”是一致的。不過，現在我們所指的“公共財政”是引進西方的。因此，“國家財政”與“公共財政”是兩個不同層次的基礎理論概念，圍繞著這兩個概念可以衍生出不同的次生概念。例如，“國家分配論”、“國家財政論”、“國家需要論”、“國家財政模式（類型）”、“國家財政職能”、“國家財政政策”等都與“國家財政”有著千絲萬縷的關系。而“公共財政論”、“公共產品論”、“公共需要論”、“公共選擇論”、“公共財政模式（類型）”、“公共財政職能”、“公共財政政策”等又與“公共財政”密不可分。財政本質的界定、財政具體論點的爭鳴、財政模式（類型）的劃分、財政職能的整合以及財政政策的取向等問題，都可以分別涵蓋在“國家財政”與“公共財政”的大概念或大關系內。這樣看來，正確認識“國家財政”與“公共財政”就變得十分必要和突出。
在西方，“公共財政”（Public Finance）的提法已有近三百年歷史。我國學者翻譯西方財政論著時，有的譯為“公共財政”，有的譯為“財政”。近幾年來“公共財政”被廣泛引用。隨著社會主義市場經濟的深入發展和財政理論研究的空前活躍，“公共財政”研究進入了一個新時期，形成了一個陣地，發表出版了一批論文論著，正確指出了“國家財政”與“財政模式（類型）”的聯系與區別。這無疑促進了我國財政理論與財政改革的深化，是可喜的進步。但同時必須指出，有的人在研究“公共財政”理論時，存在認識上的誤區，有的回避、混淆甚至否定“國家財政”。這種對待“國家財政”的觀點引起了正常的批評與反批評。于是，質疑答疑的論戰層出不窮?！皣邑斦迸c“公共財政”的關系被演變成了嚴重的對立關系：不是以“公共財政”排斥、否定、最后替代“國家財政”，就是以“國家財政”排斥、否定、最后替代“公共財政”。這兩種認識傾向都是片面的，不可取的。長此以往，必將進一步導致理論不明、實踐不順的局面，不利于改革與建設事業的發展。
我國現行財政體制是從傳統的計劃經濟體制下演變而來的“國家財政”。在傳統的計劃經濟體制下，國家是社會資源配置的主體，財政作為以國家為主體的分配職能，必然在社會資源配置中居于主導地位，相應地形成財政的職能范圍大而寬，幾乎覆蓋了生產、投資乃至消費的各個方面。在市場經濟體制下，社會資源的主要配置者是市場，而不是國家政府，這樣一來，以國家為分配主體的我國財政職能范圍就顯得過寬，隨著我國經濟市場化的推進，有些市場自身難以解決的問題，財政又變得無能為力，國家財政職能開始出現嚴重的“錯位”現象，這主要表現在財政支出范圍上的“越位”和“缺位”問題。所謂“越位”，即不該由國家財政負責的項目和部門，財政卻依然為其提供資金，如企業挖潛改造支出、企業虧損補貼等，這使得財政支出向競爭性生產建設領域延伸過多，遠遠超出了政府職能的范圍。所謂“缺位”，即應該由國家財政保證資金供給的項目和部門，財政卻由于種種原因（財力緊張、收支矛盾尖銳等）而無法滿足，致使有關社會穩定和促進改革進一步深入的政策措施如社會保障、轉移支付等難以付諸實施。還有，財政應當保證的基礎教育、基礎科學、衛生保健等方面同樣也發生了財政資金支出不足現象，這種種跡象都表明，現行的財政體制已不能適應市場經濟的發展了，改革勢在必行。
公共財政是建立在市場經濟條件下的政府財政?？梢哉f，沒有市場經濟，就沒有公共財政；發展市場經濟，也必然要求建立公共財政。公共財政理論的最早奠基人是18世紀英國經濟學家亞當·斯密，在他著名的經濟學著作《國富論》中將政府財政的管理范圍和職能限定在公共安全、公共收入、公共服務、公共工程、公共機構、公債等范圍，基本確立了公共財政理論框架。經過兩個多世紀的研究和發展，公共財政理論日趨完善。公共財政理論認為，在市場經濟條件下，市場機制發揮著資源配置的基礎性作用，也就是說凡是市場可以有效配置資源的領域，都應讓市場機制去發揮作用。但是，僅靠市場機制來完全配置社會資源是遠遠不夠的，因為市場機制無法有效提供公共物品，這就必須依賴于公共財政加以彌補。
公共財政是國家（或政府）為市場經濟提供公共服務的分配活動或經濟活動，它是與市場經濟相適應的一種財政類型和模式。公共財政的主要職能是為彌補市場失效，因此它的活動領域被嚴格限定在市場失效的范圍之內；雙元財政也稱“雙元結構財政”，指的是社會主義市場經濟條件下由相對獨立的公共財政和國有資產財政組成的有機統一體。因此單從二者的概念內涵來看，在我國社會主義市場經濟條件下，公共財政是雙元（結構）財政的一個重要組成部分，雙元財政和公共財政之間并不存在對立或是排斥，而是范圍上的一種包含和被包含的關系。雙元（結構）財政是我國計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的必然產物，是客觀存在的事實。幾十年“大一統”的財政模式由于無法適應市場經濟發展的內在要求，必然需要一種新的財政模式來取而代之，于是公共財政、雙元（結構）財政就提到了政府部門的議事日程。隨著政府作為政權組織和生產資料所有者雙重身份的分開和政府職能的轉變，客觀上也要求新的財政模式內部逐步區分為二個既相互獨立又有內在聯系的財政分配行為，即為滿足國家行使政權組織職能需要的公共財政分配行為和行使生產資料所有者職能的國有資產財政分配行為。很顯然，這種內含兩類財政分配行為的財政模式" ，就是雙元（結構）財政。雙元（結構）財政是與我國轉軌時期經濟發展相適應的客觀財政模式，并且在市場經濟體制建立后還要長時期存在。
（二）我國財稅體制中的主要問題
1.政府財政職能尚未轉換到位，公共財政體制仍處于建立過程之中。各級政府尤其是多數地方政府仍將發展經濟、開辟財源作為政府的首要職責，把公共服務作為第二位職責。不少地方政府直接籌劃和投資競爭性項目，而用于公共服務的資金長期不足，缺口很大，越是基層財政上述表現越突出，矛盾也越尖銳。財政還沒有從它“越位”的領域完全退出，“缺位”的領域進入不足。
2.中央和地方的分配關系還未完全理順，“分稅制”體制不健全，規范的轉移支付制度正在建立的過程中，財政對地區差距和城鄉差距的調節能力還很有限。過去十年間分稅制的幾次調整以財力向上集中為主。集中上來的財力是“吃飯錢”，但相當一部分資金用于了建設，使得基層財政發放工資困難，義務教育等基本公共服務的資金缺口很大；由于財政轉移支付制度的不健全，能夠用于公共服務均等化的資金十分有限，地區間、城鄉間的收入及公共服務的差距不僅沒能縮小，反而有所擴大。
3.現行稅制不規范，不統一，滯后于市場經濟的發育和對外開放的新形勢，影響了市場配置資源功能的發揮。增值稅的實施范圍基本上限于商品的生產和流通環節，多數服務行業實行的是營業稅。流轉稅制的雙重稅種給企業改革和重組造成很大障礙，鐵路、石油化工等行業的重大改革都遇到了稅制的問題。
4.財政的自動穩定器功能發揮不夠。個人所得稅通常采用累進稅率，具有在經濟高漲時自動增稅，經濟衰退時自動減稅，對經濟周期“削峰填谷”的功能。在我國目前的稅制結構中，流轉稅所占的比重高達60％左右，而所得稅的比重只有20％左右，個人所得稅只占10％左右，個人所得稅比重過低使稅收制度發揮自動調節經濟運行的作用受到局限。
我國的社會保障制度與已經確定的“社會統籌和個人賬戶相結合”的制度目標還有較大距離，財政通過社會保障收支來充分發揮穩定器作用，還缺乏稅收收入制度的保證。
二、“國家財政”與“公共財政”討論帶來的啟示
（一）觀點之一：“國家財政”與“公共財政”本質上應屬一致。
按照我們對財政的傳統認識，較為一致的看法是財政應是國家財政，國家財政是國家為了滿足政府（國家）職能的實現而參與社會產品或國民收入分配的財政；公共財政是指建立在“公共產品理論”和“公共需要理論”基礎上，政府應為社會提供公共產品、滿足社會公共需要而分配的財政。從兩者的解釋上看差異是明顯的，前者強調了政府職能的實現問題，后者強調了公共需要的滿足問題。國家財政的核心是在總結財政發展史的基礎上概括出任何財政行為和活動都與國家政府有著密切的關系，國家在分配過程中居于主體地位，屬于矛盾的主要方面，其分配的目的也是為了滿足國家職能的實現。公共財政則沒有特別明確地提出財政與國家間的聯系，而是認為財政的存在是由于在市場經濟條件下完全競爭的市場機制不能提供公共產品、公共需要，并解決相應的效益外溢（外部效應）問題。側重說明的是政府的財政在市場經濟中應扮演的角色。從兩者的認識上來看，這種差異是客觀存在的，但我們不能由于這種差異的存在就得出一種結論，認為兩者是根本對立的兩種財政觀，相反地倒是不難從中發現兩者在本質上有共同的一面，本質上應屬一致。
1.國家財政的提法并沒有否定公共需要，而公共財政同樣也沒有否定財政在分配過程中與國家存在著極為密切的聯系。國家財政本身包含了公共需要的內容，而且公共需要的內容作為國家財政中的重要內容應是永恒存在的。再從公共財政來看，公共財政是以為了彌補市場機制不能提供公共產品滿足公共需要這一缺陷作為立論依據，并以此來限定或要求政府應有的經濟行為。國家財政具有公共財政的屬性與公共財政具有國家主體的屬性恰好說明，兩者并無本質上的矛盾，從性質上來看表現出兩者在認識上有一致性的一面，所不同的只是在對同一問題的表述上側重點和出發點不同罷了。
2.公共財政是國家財政歷史階段的產物和具體化，而不是有別于國家財政的非財政現象。在市場經濟條件下，君主統治已被打破，自給自足的自然經濟被市場經濟取代，國家職能相應發生變化，財政相應地也就發展演變為能夠適應市場經濟發展需要的公共財政。所以，公共財政是國家財政發展階段的產物，而不是對國家財政的否定。
3.國家財政是對財政分配整體的描述，公共財政是對國家財政存在依據的進一步說明。從研究方法上看，國家財政對財政分配的描述既是歷史的也是現實的，對財政分配活動的研究采取“務實”與“務虛”相給合的辦法，力求涵蓋財政領域的各個方面，不僅要揭示財政分配活動內在的規律，而且還注重財政分配活動所產生的各種關系的揭示；不僅研究“財政一般”，而且注重研究社會主義制度下特別是計劃經濟條件下的“財政特殊”。而公共財政是從實用主義出發，以近代市場經濟作為研究的基礎，運用實證的方法，從分析市場機制運行中存在的缺陷入手，研究其存在的依據。
（二）觀點之二：公共財政是市場經濟條件下提供公共產品的財政。
財政的本質是以國家為主導的分配關系，但在不同的歷史時期，財政所涉及的范圍、運行模式有所不同，公共財政就是市場經濟條件下的財政運行模式。在市場經濟條件下，社會發展的兩大動力，一個是市場，一個是政府。市場是主要動力，提供私人產品、市場產品，政府提供市場提供不了的公共產品，這是政府的職能。財政就是為政府履行職能即提供公共產品服務的，這時的財政就是公共財政。
我國為什么要搞公共財政？一是市場經濟體制的必然要求。在市場經濟體制下，政府與市場是經濟發展的兩大動力，市場能做的政府就不要插手，市場不能做而又是經濟發展所必需的，政府就必須干，而且一定要干好。我們提出要搞公共財政，就是因為以前該干的沒干好，不該干的干了不少。公共財政不但是要退出競爭領域，更重要的是不要破壞正常的市場競爭。
（三）觀點之三：我國建立公共財政基本框架面臨的幾個特殊問題。
1.雙元財政——我國公共財政基本框架的新模式。我國計劃經濟體制下存在的是單元財政模式，其基本特征是財政分配主體是作為政治權力行使者、生產資料所有者和生產經營組織者統一體的政府。我國以社會主義公有制為主體的經濟結構，決定了市場經濟條件下的政府不僅是社會管理者而且是資本所有者，兼有政治性和經濟性雙重身份。這樣，我國的政府和財政除了具有西方政治性政府及公共財政相一致的內容外，還存在著不同性質的經濟性政府及其非公共財政的內容。
社會主義市場經濟條件下的我國政府既處于市場領域又處于非市場領域，而顯著的區別" 是僅處于非市場領域的西方政府。處于非市場領域的是政治性政府，其收支活動構成公共財政，這是我國財政與西方財政的一致之處；處于市場領域的是經濟性政府，其收支活動構成了國有資本財政，這是我國財政與西方財政的差異之處。這就使得我國的財政形成了公共財政和國有資本財政并存的雙元財政結構。
2.影響和培育市場——我國公共財政的新職責。西方的市場經濟是在生產力發展，資本膨脹的推動下自然建立起來的，并經過了二百余年已逐步走向成熟與完善。我國的市場經濟是在經歷了三十余年的計劃體制后，在改革與探索的基礎上逐步建立的。從目前來看，市場經濟在我國只是雛形，還很不完善，市場配置資源的效率還很低。為實現生產力快速發展，我國市場經濟建設決不能再走西方自然發展的老路，這就要求政府（財政）擔負起影響和培育市場的角色。財政影響和培育市場，其調控的深度和廣度要深些。不僅市場不能干的政府要干，這是公共財政最基本的供應范圍；就是市場能干但現在干不好或干得很慢的政府還要介入，比如說產業結構調整。在公共產品的供應范圍內不僅要加強物質性公共產品的供應，如公共基礎設施建設、社會保障等，還要加強政策、制度、法令的公共產品供應，以健全、完善和穩定市場經濟。
3.不發達型財政——我國公共財政區別于西方的又一特色。財政作為上層建筑總是根據并服務于一定的經濟基礎。與西方相比我國生產力水平還比較低，使得我國公共財政在收支規模和結構上有自己的特點：首先，財政收入總水平還比較低，稅收收入以流轉稅為主，所得稅占的比重較低；其次，財政支出的總規模較小，財政只能提供最基本的公共產品，公共財政的服務范圍還比較小。這使得我國只能建立公共財政基本框架。對西方公共財政的借鑒僅僅霧里看花是不夠的。這需要有模式的引進，更要有理論的消化與吸收，還要充分認識中國國情，注意理論與模式的適應性，才能建立起適合中國特色的公共財政基本框架。
（四）觀點之四：二元（結構）財政和公共財政不僅在概念內涵上是有機的統一體，而且在實踐中也是相互聯系、相互促進的有機統一體。
我們承認二元（結構）財政存在的合理性，并不影響公共財政基本框架的構建步伐。但是中國有中國的特殊國情，我國所要建立的公共財政決不應該與西方發達國家的一樣，我們可以學習借鑒他們的有益經驗和基本思路，但并不等于要與他們在財政模式上走完全趨同的道路。姑且不論所有制的差別，單單是嚴重的“二元經濟結構”以及3／4左右的農村人口比重，就決定了我國的公共財政無論是從收入籌集，還是支出范圍等方面，都難以和西方國家保持一致。所以，對于國情極為特殊的我國來說，應該在立足國情的基礎上，通過適當借鑒西方公共財政制度的有益經驗來加快我國公共財政基本框架的建立步伐，進而從改革的實踐過程中積極尋求真正符合中國市場經濟長遠發展需要的財政模式?；诖耍谖覈⒐藏斦究蚣艿倪^程中，堅持雙元結構的財政模式（以公共財政為主，國有資產財政為輔）應該是現階段的一個較為穩妥的理性選擇。
（五）觀點之五：提倡在中國實行“公共財政”者的本意是讓財政退出競爭性資源領域，是符合社會主義市場經濟要求的，但結合當前實際，有些問題也值得商榷。
1.主張財政退出競爭性投資領域是對的，但不能不考慮我國當前實際，我國經濟在相當長的時期內仍處于發展中階段，面臨著艱巨的結構性調整任務，而實行市場經濟國家的經驗證明，結構性調整不可能靠市場自發來實現，只有發揮財政的資源配置職能才是最佳的途徑。
2.所謂競爭性領域也應作具體分析，諸如鋼鐵、煤炭、化工、鐵路、民航以及高新技術等支配國民經濟命脈的基礎產業部門，既具有壟斷性，又具有一定的競爭性，在我們這樣一個資本市場不發達的國家，也只能通過發揮財政的配置資源的職能，才能得到加速發展。
3.我國競爭性部門的大中型國有企業，過去和現在都是國家財政收入的主要來源，這些企業的出路是實行股份制改造，面向市場，但這需要一個過程。在當前形勢下，尚需要財政投入資本金或實施某些優惠政策給予支持。
（六）觀點之六：以財政的“公共性”淡化“階級性”。
如果說帶有鮮明“階級性”的傳統意義上的國家財政收支格局是“取自家之財，辦自家之事”——將基本取自于國有制經濟單位的錢，主要投向于國有制經濟單位，并且，財政稅收政策被賦予了階級斗爭工具——通過財政收支安排，達到削弱以至鏟除非公有制經濟的目的的話，那么，隨著市場化改革的進程和公共財政框架的構建，逐步趨向于“公共性”的今天的財政收支，已經呈現出“取眾人之財，辦眾人之事”的格局——將取自于廣大社會成員的錢，投向于同廣大社會成員切身利益相關的公共物品或服務項目上，并且，財政稅收政策已經在相當程度上失掉了階級斗爭工具的意義，而走上了為全體社會成員服務的無差別地、一視同仁地對待每一個企業和每一位居民的道路。
以“公共性”淡化“階級性”，決不是一件小事情。事實上，它所帶來的變化，不僅為我們走進WTO之門鋪平了道路，而且，對于中國的經濟社會生活來說，無異于一場革命。
三、財政政策的建議與選擇
專家們普遍主張用公共財政的提法取代國家財政的提法，其目的說到底就是要使財政能夠更好地同發展社會主義市場經濟相協調，使財政的定位更符合市場經濟的要求，以便更好地指導財政的改革與實踐，使其承擔起應有的使命。
（一）建議一：從構建我國公共財政的基本目標來看，應該是以“市場失靈”為標準，凡是市場能解決的，財政就應退出；凡是市場不能解決的，財政就應進入。
（二）建議二：隨著我國社會主義市場經濟的不斷完善，促進政府職能進一步轉變，必須調整財政支出結構。
要做好此項工作，應從以下幾個方面入手：
1.財政分配要退出競爭性生產建設領域。我國目前各級財政都很困難，收支矛盾十分尖銳，財政分配應退出競爭性生產建設領域，以確保公共產品的正常供應。根據專家論證，我國生產支出占財政總支出比重大約在" 10％——15％之間比較合適。這是我國建立公共財政所要考慮的問題。
2.控制行政管理支出的規模。我國的行政管理支出占財政支出的比重逐年上升，至1996年達到13.49％，而美國同一指標僅為3.37％，這是我國行政管理機構不斷膨脹、人員不斷增長的證明，導致了公共支出結構的不合理，加重了財政的負擔。國家機器的規模要適度，不能無休止地膨脹，否則既會加重財政負擔，也會阻礙生產力的發展。
3.確保社會事業經費的供應。包括科學、教育、文化、衛生等社會事業，這是市場配置資源所不能解決的，我國財政在這方面一直表現為投資不足。從我國實施“科教興國”和可持續發展戰略考慮，公共教育支出占國民生產總值的比例應盡快達到4％。對科學、教育等方面的投資，屬生產性投資，而不能作為非生產性的支出。它有助于提高科學文化水平，提高人口素質，是實現經濟發展、民族復興的有力保證。
4.加強對公益工程與公共工程投資。公益工程如電訊、自來水、電力、煤氣以及公共交通等，是自然壟斷集中存在的部門和行業。市場對資源難以有效配置，市場自發運行往往導致大量的浪費和破壞，只能由政府干預來糾正。
5.加強政府對自然資源和環境的保護。經濟的發展離不開環境，而治理污染、保護環境，往往是企業無力承擔又不愿承擔的一項系統工程，應由國家政府承擔其職責。
6.建立社會保障體系，保證社會保障投資。社會保障支出的不足，制約了市場經濟體系的建立。我國政府必須加大社會保障的投入，從而為轉變政府職能，為政府機構改革提供后勤保障。
一、當下我國納稅人的概念及其形成基礎
國內學者在論及納稅人的概念時，幾乎無一例外地將其定義為稅法直接規定的承擔納稅義務的單位和個人。例如，認為“納稅人是法律、行政法規規定負有納稅義務的單位和個人”，或認為“納稅人是稅法規定的負有納稅義務的單位和個人”，我國現行的《稅收征收管理法》第4條也規定法律、行政法規規定負有納稅義務的單位和個人為納稅人。上述定義的形成有其深厚的歷史和現實基礎，擇其要者有二。
(一)財政學界關于稅收概念的界定
長期以來，在我國財政學界占據主導地位的“國家分配論”認為，財政是伴隨國家的產生而產生的。隨著生產力的不斷提高，人類社會出現了私有財產和階級，在階級矛盾不可調和的產物——國家產生后，就必須從社會分配中占有一部分國民收入來維持國家機構的存在并保證其職能的實現，于是就出現了財政這一特殊的經濟行為。因此，“財政是國家或政府的收支活動，它是一國政府采取某種形式(實物、力役或價值形式)，以一部分國民收入為分配對象，為國家實現其職能的需要而實施的分配活動”。相應地，作為財政收入主要來源的稅收則是“國家為向社會提供公共品，憑借行政權力，按照法定標準，向居民和經濟組織強制地、無償地征收而取得的財政收入”?？梢钥闯?，在這種概念下，稅收被定性為國家為實現其職能而取得民眾收入的一種重要形式，而且這種取得具有單方性，即表面上看無須取得公眾的同意。在這里，突出和彰顯的是稅收的政權依據及其所謂“無償性”和“強制性”，公眾(納稅人)的義務被過分地強調，以至于納稅人似乎只有義務而沒有任何權利可言；與之相反的是，國家的義務卻予以淡化甚至忽略，凸顯在納稅人面前的是以國家強制力為后盾的稅收征管權力，而且這種權力還時而被濫用。如此背景下，納稅人也似乎就是依法負有納稅義務的單位和個人。
(二)稅法學界關于稅收法律關系性質的界定
在我國稅法學界，多年來，由于在稅收概念方面受“國家分配論”的影響，關于稅收法律關系性質的問題，一直推崇“權力關系說”。該學說認為，“稅收法律關系是依靠財政權力產生的關系，是以國家或地方公共團體作為優越權力主體與人民形成的關系，該法律關系具有人民服從此種優越權力的特征……稅收法律關系是以稅務當局的課稅處分為中心所構成的權力服從關系，在這種關系中，國家及其代表稅務行政機關是擁有優越性地位并兼有自力執行權的，納稅人只有服從行政機關查定處分的義務”。依此定性稅收法律關系，將使稅收行為無異于一般的行政行為，納稅的核定、執行似乎與警察對違法行為的處分沒有什么兩樣，而作為類似違法者的納稅人負有更多的義務，也就無可厚非了。
二、納稅人概念應予完善的必要性
在當前我國深化財政稅收體制改革，努力構建公共財政框架，全面推進依法征稅，建設法治政府、服務政府的背景下，對已有的納稅人概念予以修正和完善，強調其權利特性，增強其主體地位，無疑是正確和必要的選擇。
(一)構建公共財政框架已成為我國財政稅收體制改革的導向性目標
隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，上個世紀末，為了處理好經濟社會轉軌、政府職能轉變而帶來的財政職能轉變和財政轉型問題，我國適時提出了構建公共財政框架的導向性目標。這一導向的基本特征之一就是要以公民權利平等、政治權力制衡為前提的規范的公共選擇作為決策機制，即要實現理財的民主化、決策的科學化、社會生活的法治化。這種權力制衡的規范公共選擇實際上也是“政治文明”包含的一個基本路徑，即所謂權力制衡的理論：以公眾的權利來抗衡和制約日益龐大而似乎沒有邊界的國家權力。在這種機制下，財政活動盡管直接表現為政府以稅收為主要形式無償地轉移公眾的財產收入，以政府購買、轉移支付等形式提供市場不愿或不能有效提供的公共物品，但當家人——財富的終極所有者和享用者卻是社會公眾(納稅人)，此時政府與社會公眾(納稅人)的關系是“管家”與“主人”的關系。換肓之，公共財政的錢是主人即社會公眾(納稅人)的，而不是管家即政府的。管家能夠支配多少錢，如何安排使用這些錢，都只能由主人來決定，都必須稟承主人的旨意。政府主要是通過稅收方式獲得收入的，而稅收由社會公眾(納稅人)決定，即社會公眾(納稅人)控制稅收決定權，就成為公共財政的起源和基點。依之，應當突出強調的是納稅人的各項權利，而非作為征稅主體的國家的權力，否則便是本末倒置了。
(二)依法治稅、建設服務政府已然成為我國建設法治政府的重要組成部分
上個世紀80年代以來在我國開始的計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的偉大變革，不僅僅是為了重塑市場在資源優化配置中的基礎性地位和作用，更是要高揚法治與規則治理的價值和意義，市場經濟必然是法治經濟。在黨的十五大明確提出了建設法治國家的宏偉目標之后，上個世紀90年代末，國務院通過了《國務院關于推進依法行政的決定》，開啟了建設法治政府、有限政府、責任政府和服務政府的征程，而對公民權利的尊重和弘揚則是建設法治國家、推進依法行政的應有之義。權利乃權力之本，權力為權利而生，為權利而存，為權利而息，已經成為人們的共識，昔日的規制型政府也日益向服務型政府轉變。
因此，改變我國稅收法治領域征稅主體權力意識極度膨脹、納稅服務意識差的現狀，有效控制征稅主體權力濫用的欲望和行為的現狀，適應建設法治政府和服務政府的需要，弘揚納稅人的主體意識和權利意識，便是當務之急。
三、納稅人概念完善的邏輯
一方面，在公共財政框架下，納稅人因國家或政府提供的公共產品或服務而受益，就應當向后者提供金錢，稅收是這兩者的交換，這就是所謂稅收的“交換關系說”。問題的關鍵在于，在這個交換關系中，納稅人享有包括稅收決定權(是否征稅、對什么征稅、征多少稅)、稅收監督權(征稅過程的監督、稅收使用的監督)、稅收救濟權(行政救濟權、司法救濟權)等廣泛的權利(納稅人的權利就其內容而言可以分為宏觀上的納稅人的整體權利和微觀上的納稅人的個體權利。納稅人宏觀上的整體權利，是指通過稅收所體現的國家與納稅人之間的政治經濟關系中納稅人擁有的權利。納稅人微觀上的個體權利，是指具體的納稅人在稅收征納關系中所享有的權利，這種權利與國家稅務行政機關的稅收征收管理行為直接相聯系，主要體現為稅收征納程序上的權利)，同時負有依照法律規定、按照法律程序納稅的義務(此所謂稅收法定原則)。作為征稅主體的國家或政府享有依照法律征稅的權力，同時負有保障納稅人的合法權益不受侵犯的義務和責任。因此，納稅人首先是一個權利享有者，然后才是一個義務履行者，而且僅僅履行他自己的意志。國家或政府不過是按照納稅人的意志，受納稅人的委托去征稅，并按照納稅人的意圖去使用稅收，這個機制也就是前面所說的作為公共財政基本特征之一的公共選擇機制。
所以，政府與納稅人之間應該是服務與被服務的關系：政府行為應以納稅人利益為出發點和落腳點，政府應該是而且也只能是納稅人的公仆。對于納稅人來說，權利是第一性的，義務是第二性的，是先有權利，后有義務，而不是相反，這顯然異于傳統理論中國家或政府對于稅收強制性、無償性的過分強調，而后者在相當程度上也應該為我國公民長期納稅意識的淡薄埋單。
我國目前僅見的對納稅人的法律界定——《稅收征收管理法》第四條規定：法律、行政法規規定的負有納稅義務的單位和個人為納稅人。毫無疑問，這里的納稅人不是具有人格意義的人，他只是稅收征收管理的特定對象，而不是真正的完全意義上的納稅人。之所以這樣說，是因為它只是義務的承擔者而不是權利義務的統一體，充其量不過是稅務管理意義上的一個稱謂。但作為稅收交換關系當事人的納稅人，應該是一個理性的經濟人，是一個具有完整公民人格的人。理性經濟人是自私的，以是否有利于自身作為行為的判斷標準。納稅人之所以繳納稅款，是要購買依靠納稅人個體力量無法達到的公共需求如國防安全、禮會治安、環境保護、能源交通和社會保障，等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值，納稅人這一經濟人就可能拒絕為此支付款項。所以，作為理性的經濟人，納稅人希望享有權利，希望從自己勞動所得中讓渡的那部分收入得到相應的回報，這就是納稅人的權利。只有理性的經濟人才可能成為稅收交換關系的當事人，因為是理性的經濟人，所以納稅人應該是權利義務的統一體。另外，在現代民主國家，公民作為當家做主的主人翁，應該享有完整意義上的公民人格，除了負有義務，更重要的是享受權利。
另一方面，在體制下，相對于稅收法律領域的“權力關系說”，越來越被廣泛被接受的“債務關系說”似乎更契合且更有利于稅收法律領域法治目標的達成。1919年德國《魏瑪憲法》和《德國租稅通則》確立了債務關系說。德國稅法學者阿爾拜特·海扎爾則在他的《稅法》一書中對該學說進行了闡述。他認為，“稅收法律關系是國家對納稅人請求履行稅收債務的關系，是一種債權請求權，國家和納稅人之間的關系是法律上債權人和債務人之問的對應關系?！痹谶@種情況下，“政府與公眾(納稅人)之間明顯的不平等的命令與服從的關系，早就被以平等為特征的服務與合作的關系所取代”。
實際上，西方現代行政關系更多地表現為政府為納稅人服務的基本思想，更多地體現了征納雙方在行政法律關系上的平等地位。如美國在1994年和1996年兩次公布了《納稅人權利法案》，法案明確規定納稅人有權享有專業的服務和禮遇，甚至在受到粗暴對待時，納稅人有權上告，直到獲得滿意答復為止。法國為了更好地保護納稅人的權利，各省都設有省級稅務委員會。這是一個獨立的機構，其成員一半來自稅務機關，一半來自納稅人，又稱對等委員會。值得一提的是，2009年11月6日，我國國家稅務總局在其官方網站上了《稅務總局關于納稅人權利與義務的公告》，表明我國在依法保護納稅人權利的道路上邁出了標志性的一步。
盡管在是否可以用“債務關系說”解釋包括稅收實體行為和稅收程序行為在內的所有稅收行為的問題上尚存爭議，但其對于重新審視稅收行為、革命性地定性稅收法律關系、還原法治國度里對納稅人的應有禮遇、保障和尊重納稅人的權利、制約和控制征稅主體的權力無疑具有重大的理論和現實意義。它有利于征稅主體和納稅人雙方地位的科學定位，有利于保護納稅人的權利，有利于征稅主體行為方式由強制型向服務型轉變，最終有利于稅收領域法治的實現。相對于“權力關系說”，“債務關系說”彰顯了納稅人的權利，與前述公共財政框架下對納稅人主體地位的弘揚遙相呼應。
綜上，無論是作為公共財政基本特征之一的公共選擇理論對納稅人主體及其權利地位的本質要求，還是作為體制下法治政府重要特征之一的服務型政府對納稅人權利的尊重，都突出強調了納稅人的權利特性，因此，再將納稅人僅僅定義為“法律、行政法規規定負有納稅義務的單位和個人”已經變得非常不合時宜，建議將其界定為“法律、行政法規規定享有稅收權利、承擔納稅義務的單位和個人”。表面上看，這似乎只是一個微不足道的文字上的更改，但它的背后卻折射出觀念上的深刻變化：從國家本位到個人本位，從官本位到民本位，從權力本位到權利本位，從強制型行政到服務型行政。而且這種觀念上的變化將產生不可估量的實踐力量，進而成為深化我國財政稅收體制改革、構建公共財政框架，實現依法征稅、依法用稅，建設法治政府的潛在動力之一。
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中圖分類號：F810.省略
一、高等教育均衡的內涵與外延
1.高等教育均衡的內涵
對于高等教育均衡的認識，理論界尚未形成比較權威的觀點和見解。有學者認為高等教育均衡應突出“協調、平衡”之意，主要強調高等教育和區域系統中各子系統之間的協調性，重點關注教育與經濟發展之間的協調和均衡發展。也有學者認為，教育結構的平衡與協調是相對意義上的概念，絕對的平衡是不可能也不存在的，因此所謂教育平衡，一是相對每個地區而言，盡可能地實現教育與當地經濟社會的發展的協調互動；二是政府采取宏觀調控措施，適度縮小城鄉、地區間教育發展水平的差距。
本文認為,高等教育均衡是高等教育系統動態均衡、相對均衡、特色化均衡和整體協調均衡的統一。動態均衡是指，高等教育要適應社會經濟實力和自身發展規律，高等教育發展的過程是從不均衡到均衡的螺旋交替，從低水平均衡到高水平均衡的逐步提升；相對均衡是指，均衡發展不應是簡單的平均分布、均等發展或削峰填谷，實質應是“造峰揚谷”，根據不同高校類型或不同區域狀況分別規劃、分類發展；特色化均衡是指，鼓勵不同區域或不同類型的高校，根據各自實際情況，創造性地探索自身的特色發展道路，避免重復建設，最終實現優勢互補、特色發展；整體協調發展的均衡，則突出了整體性，當非均衡現狀超出社會公眾的可接受范圍，影響到高等教育系統乃至社會經濟的健康發展時，政府有必要重點扶持落后地區，以實現高等教育的均衡發展。
2.高等教育均衡的外延
結合上述高等教育均衡的內涵，本文認為高等教育均衡的外延主要體現在以下三個方面：
一是高等教育辦學層次的均衡。重點要處理好本科院校和高職高專院校的關系。前一階段，我國本科院校的招生比例不斷增長，而高職高專類院校的招生比例卻有所萎縮，人才培養的層次結構呈現“倒金字塔”型，人才供給層次與勞動力市場需求層次相脫節。因此，未來我國應該積極鼓勵高職高專院校發展，改善辦學條件，擴大招生規模，提高此類院校的人才培養質量，改善我國人力資源的層次布局。
二是高等教育區域發展的均衡。重點要處理好東、中、西部高等教育發展的關系。受到改革開放后我國非均衡發展戰略的影響，區域間高等教育也呈現出明顯的非均衡發展態勢。東部地區教育經費投入充足，教育科研水平相對較高，高等教育與區域經濟發展逐步形成良性互動；而中、西部教育經費投入不足，教學科研能力普遍較低，尚未形成高等教育與區域經濟的協同發展的態勢。因此，我國需要適度提高中、西部地區高等院校的辦學水平與生均經費支出標準，促進區域間高等教育的均衡發展。
三是高等教育學科建設的均衡。重點要處理好理論學科與應用學科、熱門學科與冷門學科之間的關系。前一階段，受到成本分擔制度與財政撥款模式的影響，我國經管、法律和計算機等熱門學科和應用學科的教學點迅速增多、規模迅速擴大，而農林等冷門學科和其它一些基礎性學科則發展滯后，導致人才供給的科類結構與勞動力市場的需求結構相脫節，造成教育資源的浪費。因此，未來我國應該加大對社會需要的冷門學科和基礎學科的財政投入力度，保障這類學科的辦學規模和質量，促進不同學科專業的均衡發展。
二、財政促進高等教育均衡發展的理論依據
1.高等教育具有準公共產品的性質
目前理論界對我國高等教育的產品屬性基本達成共識，認為高等教育屬于準公共產品［1］，具有一定程度的消費非獨占性、一定范圍內的競爭性、技術上的局部排他性和正的外部性或外溢效應。其中外部性表現在：一方面，高等教育不僅能夠提高受教育者的收入水平，還可以推動經濟增長，提升國家競爭力，改善收入分配的不公平，促進社會文明進步；另一方面，從教育提供者角度看，由于勞動力要素的流動性，地方政府投資高等教育的收益往往會溢出轄區邊界。高等教育的準公共產品特性，決定了高等教育發展需要公共財政的支持和補貼。
2.我國高等教育市場存在的不足
關于高等教育市場的發展程度，盧乃桂和操太圣認為中國高等教育市場化的特征是：一方面在教育領域引進了市場機制。辦學模式呈現多元化，以經費競爭促進了辦學效率和效能的提高，實行了“用者付費”的成本分擔機制，高校的辦學自有所擴大。另一方面政府依然主導教育發展的進程。非政府部門的力量還非常薄弱，缺乏完全市場化的制度基礎［2］。
另外，我國法律規定高等教育機構為非營利性質，無法滿足市場主體追逐利益最大化的目標，使得高等教育市場先天不足，資本市場在高等教育領域存在失靈。資本市場追求投資收益率，一般認為高風險應獲得高收入。但是，高等教育領域投資的風險卻難以測評，且高等教育具有較大的外溢性，投資收益難以保證。所以如果沒有政府的擔保和支持，資本市場的資金較難自動流向高等教育領域。
3.公共財政的界定
雖然，理論界對公共財政的理解存在爭論，但是對公共財政基本特征的概括存在一定的共性。高培勇用“三性”――公共性、非盈利性、規范性來概括公共財政的基本特征［3-4］。賈康則認為公共財政應具備滿足公共需要、提供公共產品、形成公權制衡和防止公權扭曲四個層次的基本特征［5］。
兩位學者對公共財政基本特征的表述均從不同側面提到了公共性、政府職責定位、對公權運用的規范與制衡這三方面。對照上述公共財政的基本特征，促進高等教育均衡發展有利于滿足社會公共需要，有利于細化政府在高等教育領域的職責定位，有利于進一步規范高等教育領域的公權運用，保障公共利益的最大化。因此，從完善公共財政建設的角度出發，我們有必要研究公共財政促進高等教育均衡發展的責任。
綜上，高等教育具有多目標性，高等教育產品會對經濟社會產生多重影響，難以明確劃分中央、地方政府對高等教育的財政責任。合理界定中央、地方政府間的高等教育財政責任是促進高等教育均衡發展的難點與突破口。
三、高等教育財政責任劃分的國際經驗
1.美國經驗：分權但不放權，高等教育財政支持方式應勢而變
美國高等教育管理體制以州政府管理和統籌為基礎，高等教育財政體制帶有典型的分權特征與分散性。但聯邦政府始終沒有因此而中斷對高等教育的支持，主要通過立法撥款、科研撥款和設立獎、貸學金的方式把聯邦政策滲透到各州和地方，所資助的項目按照種類不同，由政府各職能部門和一些專業機構來完成。
20世紀之前，聯邦政府以州政府為中介對高等教育提供資助，對各州高等教育事業的資助范圍很廣，且幾乎沒有什么限制或附加條件。進入20世紀后，資助模式開始發生變化，聯邦政府直接對各資助機構提供撥款，不再以各州政府為中介。尤其是隨著美國分稅制分級財政體制的日趨完善，在對高等教育事業的財政支持上，聯邦政府與各州政府的緊密合作日益減少，呈現出各盡其職的態勢。
聯邦政府主要通過對學生的資助和對院校的資助兩種方式來落實中央對高等教育發展的政策意圖。其中20世紀60年代以前,主要以院校資助為主,主要目的在于應對冷戰形勢，促進國家經濟社會的發展。20世紀60―80年代初,資助重心由院校資助逐漸轉向直接對學生個體所提供的資助,其主要目的是促進高等教育機會均等,保持社會各階層一定的“向上”流動性，保障社會公平［6］。從20世紀80年代中期起，聯邦政府用于學生資助部分的預算內資金投向助學金的比例日益提高。相應地，貸學金提供部分則更多地引入了市場成分，聯邦政府僅從預算外開支中對貸款機構提供補貼，當然，這是以美國高度發達的市場經濟和回報社會的理念為支撐的?？梢?，應對經濟社會形勢變化和高等教育發展中的突出矛盾轉變，美國聯邦政府順應社會需要，適時調整著高等教育財政支持方式。
2.英國經驗：通過撥款中介機構體現政府對高等教育的指導
按照英國學者Williams對高等教育資源分配模式的劃分，英國高等教育財政模式是典型的學院模式，其政府教育資源主要通過高等教育撥款委員會以不同撥款的方式整筆分配給各個高校，高?？梢愿鶕枨筮\用資金［7］。
英國政府通過中介撥款機構對高等教育發展承擔起了部分教育、科研、學生資助和履行區域、國家戰略項目的財政責任。撥款方式分為直接撥款和間接撥款兩大類。直接撥款由政府將高等教育公共經費直接或者通過中介機構撥付給高等院校，包括體現均等化的教育撥款、體現競爭性的科研撥款和為實現國家戰略性目標而設置的特殊撥款。除直接撥款方式外，英國政府還采用間接撥款方式，以進一步維護教育公平，保障優秀學生接受高等教育。即政府將經費以對學生進行資助的形式支付給受教育者，再由受教育者以學費方式付給學校，此做法可以鼓勵高校間展開學生競爭，提高課程質量，增加入學機會。
總的來說，英國政府通過設置撥款中介機構代為向高校撥款，并且根據資金的用途不同，設計了公平性撥款、競爭性撥款、一般用途撥款和專項撥款等差別化的撥款方式。從而體現了英國政府在促進教育機會公平、強化教育科研質量競爭和落實國家戰略目標等方面的財政責任。
3.日本經驗：中央財政教育資金投向經歷了點面點的轉變
根據日本“國學為國家所用、私學為庶民所用”的傳統教育思想，國立院校謀求國家利益，由中央政府集中資金重點支持；私立院校承擔高等教育普及化的責任，中央政府僅投入少量資金作為“公平成本”。權衡公平與效率的關系，日本發展高等教育的戰略選擇可以視作“效率優先、兼顧公平”。這種高等教育的戰略選擇與財政分配模式使日本在較短時期內發展起了普及化且具有國際競爭力的高等教育體系，并被東亞其它“后發”型國家所效仿。
雖然日本高等教育的戰略選擇以“效率優先”，但是為了在追求國家利益的同時兼顧社會福利與公平，日本中央政府除了通過實施國立大學特別會計制度對國立高等院校負責外，還先后建立起公立學校補助金制度、私立學校振興補助制度、育英獎學金和科研經費撥付等方式對公立高校、私立高校以及重點學科的研究提供資金支持，并在不同教育發展階段適時調整著不同類別的資金支持力度。
概括來說，日本中央政府對高等教育的財政投入呈現出點面點的轉變過程［8］。在“精英”高等教育階段，中央財政資金主要投向為數不多的國立高等院校；當高等教育發展到“大眾化”階段時，中央財政資金的投向則由點向面擴散，更多地承擔了維護教育公平、教育機會均等的成本；而進入“普及化”階段后，資金投向進一步由面向點集中，日益重視教育、科研質量的提升和資金的使用效率。這種中央財政資金投向點面點的轉變過程，在一定程度上反映了高等教育發展的一般規律，值得我國借鑒學習。
四、我國高等教育發展不均衡的現狀分析
1.辦學層次的不均衡現狀
自從2002年我國高等教育進入大眾化階段，高等教育逐漸出現了中央和地方高等教育之間的功能分化，中央屬高等院校日益承擔起“精英”教育的功能，而地方屬高等院校則演化為“大眾化”教育的承擔者。但資源分布和財政投入的約束導致地方屬高等院校，尤其是經濟欠發達地區的地方屬高等院校難以保證教育質量、教育特色喪失、高職高專教育逐步萎縮，影響了我國大眾化高等教育的健康發展。以下主要從教育經費收支方面分析我國高等教育辦學層次的不均衡現狀。
（1）中央、地方屬高等教育經費收入差異
從經費收入總規模來看，由于擴招后地方屬高等院校數量不斷增加，院校數量的增長推高了地方院校的經費收入規模。2008年，中央屬高等教育經費收入占全國高等教育經費收入比重由1999年的51.34%降至29.04%，相應地方經費收入占比則由1999年的48.66%升至70.96%。1999―2008年間，中央屬普通高等教育經費收入年均增長14.90%，地方經費收入年均增長27.62%。
但從校均經費收入情況來看，地方屬普通高等教育的校均收入不僅規模始終低于中央，而且增長速度也慢于中央。1999―2008年間，中央屬普通高等教育校均經費收入年均增長25.64%，而地方校均經費收入年均增長僅為19.26%。雖然中央、地方校均收入差異在2001年達到7.63倍的峰值后逐步縮小，但2008年中央與地方校均收入比仍為5.60，高于1999年擴招之初3.50的水平。地方高校校均收入規模的較慢增長難以支持起學生規模迅速擴張后社會對大眾化高等教育的新需要、新期望。
（2）中央、地方屬高等教育經費支出差異
從生均角度比較中央、地方屬普通高等教育經費支出的差異。這里的“生均經費支出”是《中國教育經費統計年鑒》中的事后統計概念，而非撥款時所核定的生均經費支出。更能直觀地看出中央、地方屬高等院校辦學狀況的差別。擴招政策實施后，中央屬普通高等教育生均經費支出水平逐年大幅提升，2008年達到3.28萬元，比1998年增長了1.57萬元；而同年地方屬普通高等教育生均經費支出水平為14 517元，僅比1998年增長3 335元。相比中央屬高等院校，地方院校長期處于低成本運營狀態。生均經費支出水平低，造成地方院校經費支出結構更加偏向于滿足人員經費，弱化了事業發展，從而使其辦學水平、教育水平遠遜于中央屬高等院校。
表1展示了中央、地方屬普通高校生均經費分別投向個人、公用和基建支出的比例。2001―2006年間，地方屬普通高校的生均經費支出更多地被用于個人經費和基建支出，與中央屬高校相比，經費支出的結構具有明顯的“保吃飯、保建設”特征。反映出當時地方高等教育發展仍處于較為低級的階段，地方屬普通高校缺乏充足的財力去尋求高質量、特色化的發展路徑。
2007年起，地方屬高校明顯降低了基建支出比重，增加了生均公用經費、個人經費支出在總生均支出中所占的比例，支出結構有所改善。這說明地方屬高校在普遍走出大規?；〝U張階段后，也開始將更多資金用于改善教學設施、提高教學質量。但由于經費規模限制，地方高校生均支出結構的改善總是比央屬高校慢一步。2008年中央屬高校大幅提升生均公用經費支出比例，同時調減個人經費和基建支出比例，表明中央屬高校的人員和基建支出需求已經較好地得到了滿足，未來增量資金能夠更多地用于公用經費促進教育事業的發展。
表1中央、地方屬普通高等教育生均經費支出結構（1998―2007年）單位：%
地方屬高等院校在全國高等院校中占了絕大多數比例，多元化高等教育體系的建立主要依靠地方屬高等院校辦學模式的豐富和辦學特色的增強。但從地方屬高等教育經費支出的結構看，充實人員經費支出仍是當前地方院校的首要任務，如何吸引、留住優秀師資仍是地方院校的關切點。因此，未來應該繼續充實地方屬高等院校的經費收入，以足夠的教育經費保障地方屬高等院校提升教育質量、發展教育特色。
（3）普通本科院校與高職高專院校的經費收支差異
2008年普通本科院校與高職高專院校校均經費收入情況該數據根據《2010中國教育經費統計年鑒》的各級各類高等教育機構經費收入情況和《2009中國教育統計年鑒》中的各級各類高等教育機構數計算得到。顯示，普通本科院校校均收入遠高于高職高專院校。2008年普通本科院校的校均收入為3.16億元，是高等專科院校（0.73億元）的4.31倍，是高等職業學校（0.67億元）的4.71倍。其中，校均預算內教育經費占本科、?？?、職高院校總校均經費的比重分別為48.2%、48.7%和36.0%，國家財政對高等職業學校的支持力度較弱。
從生均教育經費支出觀察各級各類高等教育機構的發展差異，如表2所示，高職高專院校經費支出在生均水平上也明顯低于普通本科院校。高職高專院校是培養高技術工人的重要教育機構，該類院校辦學能力差、教育規模小和教育質量低，導致我國人才市場大量缺乏高技術工人，一定程度上阻礙了我國產業轉型和經濟增長方式轉變的戰略目標順利實現。因此，從國家發展戰略和現實人才需求來看，現階段我國有必要增加對高職高專院校的財政支持，擴大高職高專院校規模，提高教育質量。
表22008年全國高等學校生均教育經費支出單位：元
2.區域發展的不均衡現狀
區域間高等教育發展的不均衡一方面會影響區域經濟發展，另一方面會影響社會公平，削弱社會系統的自組織能力，造成資源浪費。本部分主要以變異系數指標分析區域間高等教育的經費收支和財政投入的狀況，探討區域間高等教育在結構和質量上的發展差異。
（1）區域間高等教育經費收入差異
第一，經費收入總體差異。由圖1可見，全國各地區教育經費收入的平均值呈現逐年增長，2008年比1998年增長了7.72倍。1999―2008年間，年均增長率為21.98%。以變異系數反映各地區教育經費收入的差異程度，擴招政策實施的頭兩年，教育經費收入的變異系數有所上升，說明在擴招政策實施之初我國地區間高等教育經費的總體差異有所擴大。2000年以后，教育經費收入的變異系數有所下降，并且自2002年起該變異系數一直低于1998年的水平，說明2000―2008年間，我國地區間高等教育經費的總體差異有所縮小，且當前地區間經費差異已小于擴招前的水平。
具體觀察經費收入主要項目情況，預算內教育事業撥款變異系數一直高于事業收入的變異系數，說明地方政府財力差異是導致地區間高等教育發展不平衡的主要原因。如果加大中央政府對西部地區高等教育的財政轉移支付力度，則能夠有效緩解我國地區間高等教育發展的不平衡。
第二，經費收入結構差異。如圖2所示，橫坐標按照各地區普通高等教育經費總收入排名從左至右排列，展示出不同高等教育經費收入水平的地區，在收入結構上的共性與差別。結合各地區經濟發展情況，基本可以看出如下規律：第一，最發達地區的財政支持能力較強，經費籌措多元化程度相對較高。第二，經濟發展水平處于中上游的地區，以事業收入為經費收入的最主要來源，學生家庭分擔了相對較多的教育成本。第三，經濟發展水平處于中下游的地區，經費收入呈現“二元”模式，受經濟發展水平限制，其它渠道的多元化收入規模甚小。第四，經濟最落后的地區，由于難以提高學費分擔的比重，主要依靠財政性經費舉辦當地高等教育事業。
（2）區域間高等教育經費支出差異
由于生均經費支出比總量經費支出更能反映出一地高等教育經費的支出水平與經費充裕程度，該部分各地區經費支出比較僅以生均支出為考察指標。
第一，生均經費支出總體差異。
各地區生均經費支出的差異程度由變異系數反應。如圖3所示，擴招政策實施前，地區間無論預算內、外經費的生均支出都較為均衡。擴招后，各地區生均經費支出的變異系數呈現出三類明顯特征：第一，相對于各地區高等教育總經費規模的擴張速度，地區間預算內經費支出的增長速度快慢不均。第二，擴招后各地區間生均經費支出的差異性首先體現在基建支出和公用支出上。第三，自2006年高等教育擴招速度放緩后，地區間生均經費支出的差異程度開始縮小，這主要歸功于2006年后地區間生均預算內基建支出的差異明顯遞減。
第二，生均經費支出結構差異。
如圖4所示，橫坐標依照1998―2008年各地區生均經費支出的平均水平高低，從左至右排列。全國31個地區中，僅有北京、上海、、廣東、浙江、天津和江蘇七地，生均經費支出超過或一度超過20 000元；多數地區的生均經費支出水平集中在10 000―20 000元之間。可見，我國地區間高等教育生均資源分布不均衡，僅有少數地區生均支出長期處于較高水平，而其它多數地區的生均支出普遍較低。
綜上，雖然從總體看近年我國各地區高等教育經費收支的差異有所縮小，但地區間高等教育資源分布不均衡的現狀依然十分明顯，中西部地區部分省份的生均經費支出水平低，影響了當地高等教育的健康發展。因此，有必要通過加大對中西部地區的高等教育財政投入力度，彌補地區間高等教育發展不均衡的現狀。
由此可見，我國在學科發展領域存在明顯的市場失靈現象。首先，勞動力市場需求與國家戰略發展需求不相吻合，僅憑勞動力市場的調控無法促使基礎理論學科發展滿足國家長遠發展的戰略需求。其次，勞動力市場需求與高校各學科的成本―收益核算不相吻合，由于過去的財政撥款制度沒有制定分學科的細化撥款標準，使得高校熱衷于擴大人文類的低成本學科，而抑制了農林類專業的規模擴張速度。綜上，由于學科發展領域的市場失靈和政府缺位，使我國學科發展明顯不均衡，有必要向地方推廣按照學科分類建立的教育經費撥款制度。
五、促進我國高等教育均衡發展的財政對策
1.以一般性轉移支付制度改革促進辦學層次與區域發展的均衡
以高等教育產品的受益范圍來界定各級政府職責，地方屬高等院校以及高職高專院校應主要由地方政府管理并提供財政支持。而我國，由于區域間經濟發展不協調，地方政府間財力差異較大，落后地區僅能維持較低的公共服務水平。因此，需要通過完善一般性轉移支付制度，均衡地方財力，補足落后地區財政收入規模，相應增加當地政府對地方屬高校及高職高專院校資金投入的規模，從而實現高等教育在區域間、辦學層次間的均衡發展。
我國未來需要進一步調整轉移支付的結構，將財政性轉移支付整合為一項統一的一般性轉移支付［9］，提高一般性轉移支付占全部轉移支付的比重。并且，在因素法中引入中西部地區高等教育預算內生均教育經費撥款標準與各省份履行上述撥款標準的財力缺口指標，有效補充中西部省份的財力不足。同時，通過完善教育法規，要求省級政府確保本地區高等教育生均預算內撥款標準達到事前核定的水平，對于未能達標的省份給予減少未來年度一般性轉移支付金額等方式的懲罰。
2.以高等教育專項轉移支付制度改革促進學科發展的均衡
一是清理整合已有項目。對不符合當前形勢、不宜通過專項轉移支付方式支持的項目，限期予以取消；對方向和用途類似、可以歸并的項目，予以整合；對需要較長時期安排補助經費，且數額相對固定的項目，劃轉列入一般性轉移支付；對適應新形勢需要的項目予以保留。
二是適當開設新的項目。開設有利于優化高等教育學科結構，鼓勵高等教育多元化、特色化發展的項目，從而促進高等教育的結構調整和質量提升，促進高等教育均衡發展。
三是公開專項轉移支付的標準和支付對象以及支付額度，從而增強社會監督，防止行敗，同時也對高等教育機構形成明確的激勵機制。
四是加強對專項經費使用過程中的監督檢查，建立相應獎懲制度，以提高資金使用效率。
3.引導社會資金促進高等教育均衡發展
首先，以稅收優惠措施鼓勵對高等教育的捐贈和投資。加大企業和個人對高等教育捐款的稅前扣除力度，放寬稅前扣除的捐款范圍；加大個人所得稅中教育支出抵稅的力度，拓寬教育支出抵稅的范圍；加大企業所得稅中職工教育經費稅前準予扣除的比例；規范民辦高等教育的稅收優惠力度。
其次，發行教育彩票，同時建立高等教育基金制，以教育彩票收入充實高等教育基金。將教育彩票和高等教育基金制二者聯動起來，一方面可以保證教育彩票收入得到合理、規范的使用，另一方面使高等教育基金有穩定的資金來源和較為充實的資金支持。規范高等教育基金的申請渠道，適時成立專門的高等教育基金委員會，負責高等教育經費的分配，建立嚴格的基金運作程序。
最后，創新面向高等教育建設的政策性投融資。成立教育發展銀行，發行教育債券，管理教育資金，對高等教育機構提供貸款，承接學生助學貸款項目；設立高?？萍籍a業投資基金和教育信托公司，促進高?？萍籍a業集團發展，扶植高?？萍籍a業公司上市，探索高等教育BOT項目融資模式。
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筆者認為。現階段中國的公共財政應該從傳統的“綜合平衡”，即每年或者若干年的總支出與總收入平衡的理念，轉變為資產負債表管理的新思維；從以擴大財政收入維系財政收支平衡為目標，轉到以全面支持國民經濟長期建康、快速發展為核心。
基于這樣的理念，現階段的中央公共財政應該也必須轉向大量負債，這不僅是應對金融風暴沖擊的必要措施，也是幫助中國實現經濟結構轉型、落實科學發展觀、奠定中國經濟長期穩定發展基石的舉措。
根據這一分析，筆者建議，4萬億財政刺激方案主要由中央財政埋單，其中2萬億元以上通過中央增發國債來支持，如此可以大大提高財政刺激計劃的執行效率，也可以避免地方政府雖財政緊張又急于貫徹中央精神所帶來的不顧經濟規律辦事的后果。
中國經濟的基本問題：消費過低，出口，投資過高
中國經濟所面臨的基本問題遠比當前所面臨的金融風暴的沖擊更為深刻、更為根本，那就是中國經濟的消費比重過低而對外依存度和投資依存度過高，其原因可以歸結為兩條。
第一是體制問題，對此中國經濟學界以及政策制定者之間都沒有太大的分歧。要解決這一問題，就需要繼續深化改革，落實科學發展觀，完善市場經濟作為資源配置的基礎性體制，包括提高資源價格和資源費稅，促進節能減排，減少投資。在這個問題上，共識是有的，問題在于如何落實。
第二是經濟發展階段性的基本規律。對此，中國經濟學界、政策界在認識上似乎還不夠統一和深刻，甚至還沒有完全意識到。中國經濟目前正處于發展的早期到中期，也就是購買力平價人均GDP為2000－6000美元之間的階段。在中國這樣的一個社會里，這一階段必然會出現一個儲蓄率高、消費率低、投資力度高從而很自然地依賴于外部市場的格局，這是所有東亞國家都經歷過的發展階段。這個發展格局并不能完全歸咎于“粗放型”經濟發展方式，也跟中國的人口結構、社會結構和文化習俗等密切相關。從人口結構來看，中國人口結構非常年輕，大量的人口正在為自己的養老、醫療等進行儲蓄。就算國家以最大的力度推進社會保障、醫療保險，恐怕也不能完全解除老百姓和年輕人為自己的未來消費以及子女的教育等進行儲蓄的動機，這是社會發展的基本格局，各種政策和體制難以打破這種格局。
從文化角度上講，中國百姓注重教育、勤儉樸素，由此導致的高儲蓄率是儒家文化的基本特征，也是中華文化的美德。這是在儒家文化圈中的其他東亞經濟體如日本、韓國、新加坡、中國臺灣和香港等都面臨的問題，不是某一個體制或政策所能完全逆轉的。
從發展格局上看，由于中國的工業化速度遠遠超過了城市化速度，大量農民進城的速度趕不上資本轉移的速度，因此，盡管農民工的工資最近上升得很快，但在GDP中的比重還是遠遠低于穩態經濟發展中應有的比重(詳見本專欄2007年9月文章《重視GDP中勞動收入比重的下降》)。
城市化速度低于工業化發展的現象也是一個長期的發展階段的問題，在短期內難以在政策上和體制上加以扭轉，盡管這方面的政策和制度改革也應該大力推進。如果中國當前經濟增長轉型的格局不能完全由體制問題或者說“粗放型”發展的格局來解釋，那應該如何應對呢?
轉型期公共財政必須發揮對沖和平衡作用
通過以上的分析，我們自然可以得到這樣的結論：在中國當前乃至未來若干年的發展過程中。盡管相關的體制改革和配套政策會大量推出，但低儲蓄、高投資的基本格局將會持續。既然如此，公共財政就應該起到相應的對沖和平衡作用。
公共財政就是政府收入與支出的基本政策取向。在轉型時期，公共財政必須起到扶持經濟轉型的特殊作用。百姓的消費率低，那么政府就應該領頭來推進公共性消費；百姓的支出低，政府就應該采取擴大支出的政策，從而引導社會的支出。這樣才能引導整個國民經濟不至于過度依賴外部經濟，因為依賴外部經濟的格局是難以為繼的，它必然會在更廣的范圍和更長的時間內影響中國經濟的長遠發展。帶來影響深遠的國際摩擦和國際矛盾。
目前，中國的最終消費占GDP的比重不到一半，僅為48.5％。在這種情況下，政府應該出面，比如說，每年拿出占GDP的3－4％的赤字來降低對外依存度。如果國內的居民消費率通過各項改革措施能在現有的基礎上提高3－5個百分點，而政府通過財政赤字和政府消費的方法又進一步提升消費率3－5個百分點，那么，中國經濟的對外依賴問題也將基本解決，而且，屆時中國的國內消費率會上升到60％左右。
這樣的經濟格局如果能維系若干年，對外將會減少國際摩擦，提升中國的國際地位，在國際上為中國爭取主動；對內來看，如果這些政府消費方向合適，是以解決民生問題、緩解社會矛盾為主，也會反過來促進社會穩定，從而有利于進一步改革措施的推出；如果這些社會開支中有一部分面對節能環保，也會促進百姓的環境消費，如清潔的水和干凈的空氣，從而為一個能源高效、環境友好的中國經濟奠定基礎。
現階段財政赤字不僅必要而且合理
按照以上的分析，中央財政必然會出現赤字，但這種赤字不僅是必要的，而且是合理的。
第一，中國政府有條件維持一定程度的財政赤字。因為中國百姓的儲蓄意愿和儲蓄率都極高，中國的居民銀行存款與GDP之比約為100％，廣義貨幣M，占GDP的比重更是高達170％，所以，中央政府以發行債券的方式來支撐其財政支出沒有任何問題。
第二。長期看，在考慮政府財政問題時。應該計算中央政府的資產負債表而不僅是現金流量表。在資產負債表的資產一欄中，中國政府有中石油、中石化、中移動以及國有商業銀行等大規模的優質國有資產。總資產規模為GDP的120－150％；而在負債一欄中，中央政府除了已經發行的國債以及對退休人員的養老承諾以外。相對比較有限。在這
種情況下，中央政府多承擔一些債務，極為安全而且合理。
第三，當前的情況是地方政府普遍面臨地方財政的可持續性問題。依賴土地轉讓的財政收入模式明顯不可長久，在此情形下。地方財政必須改革，最好是試點改革，包括物業稅、開辟地方債等等。這需要時間。在地方財政改革不能大規模推進的前提下，中央財政多發債，用于補貼地方財政，是大格局的要求。以4萬億財政刺激計劃為例，如果中央不出大頭，讓地方自己想辦法，其隱患可能是長遠的。
第四，大規模的財政赤字和發行國債也是對未來改革的一種承諾。大規模地發行國債，就要求政府在今后中國經濟結構變得更為合理的某些時期，適當地減持國有資產，這對中國經濟的未來發展無疑是必要的，這實際上也是對未來持續改革的一種宣誓。
第五，較大規模的國家債務是建立一個成熟資本市場的必然要求，也是人民幣國際化的必然要求。一個國際貨幣要有大量的、以國家信用為基礎的國家債務，才能吸引大量的國際投資者，而一個健康成熟的資本市場也必須有大量的、以國家信用為擔保的國家債務。美國次貸危機乃至金融危機的一個重要原因就是美國國債的規模在克林頓政府后期不斷下降。從而引起投資界的恐慌，并引發了人為創造高質量債券的運動包括金融創新，最終引發了后續的一系列問題。
所以，中國政府發行相當數量的債券。從長遠來說有非常多好處。
財政支出的方向與原則
根據以上的陳述，財政開支必須堅持三個原則。
一財政開支應該是民生型、福利型而不是生產型的，財政開支不應與民爭利，不應帶來擠出效應，而應該有帶動其他社會開支的效應。
――財政開支的方向應該是消贊型而不是生產型的，消費型的投資是提升國民消費的重要舉措，而不是增加過剩生產能力。
預算管理體制是處理政府間財政關系的基本制度，預算管理體制是政府財政管理體制中非常重要的部分，在公共財政框架下，預算管理改革直接關系到社會政治經濟生活，其自身的任何變化都會對社會產生較大影響。因此，對公共財政下預算管理改革的問題進行分析探討，具有非常重要的現實意義。
一、公共財政下預算管理體制的主要特征
（一）財政分權與政治架構的統一
由于我國長期實行的是單一的中央集權體制，在這種體制下，中央政府具有極高的權力，具有絕對優勢，隨著改革開放的推行，民主化進程不斷加快，但在財政分權與政治架構的統一方面，與西方發達國家相比，還存在較大差距，西方國家的地方政府，彼此間基本都不存在行政隸屬關系，財政分權的程度較高，極大地推動了國家的發展進步。因此，我國的預算管理體制應綜合考慮我國的具體國情，使財政分權能夠與我國的政治架構相統一。
（二）財力和事權的統一
在公共財政框架下，政府的預算管理體制應做到財力與事權的相統一，主要體現在：（1）對政府的財政收入、支出等進行合理支配，其使用權限應與各級政府所需履行的職能相統一。（2）財政支出責任由事權決定，并對財政收入權限進行確定。（3）財力與事權之間的關系并不是絕對的，而是相對的，要想實現兩者的一致幾乎不可能，因此，對于在財力上存在缺口的政府，上級部門有義務給予適當的轉移支付補助，以保障其事權的執行，通過這種轉移支付的形式來實現財力和事權的統一。
（三）法制性與穩定性的統一
預算管理體制的實施離不開法律的支持，預算體制必須采用立法的形式對政府的責任、權限等進行明確規定，以規范地方各級政府之間以及中央的財政的財政關系，因此具有較強的法制性。由于預算管理體制會直接關系到國家或地區的經濟發展，因而該體制必須具有穩定性，避免頻繁變動，影響預算管理體制的穩定性，實現法制性與穩定性的完美統一。
二、公共財政下預算管理改革存在的問題
就目前我國公共財政下預算管理改革的現狀來看，由于受種種因素影響，還存在諸多不足，極大地阻礙了預算管理改革的穩步推進，其問題主要體現在以下幾個方面：
（一）先易后難的改革模式，后續改革難度較大
我國目前的預算管理改革主要是從國庫集中支付、部門預算等領域進行的，政府收支分類改革則相對較慢，政府收支分類改革是政府預算管理改革的基礎，我國目前所使用的會計體系主要是完全的收付實現制，所以在短時期內要想轉變為權責發生制，還不具備這種現實條件，改革具有較大難度。
（二）政府資金配給權限擴大，影響預算管理統一性
雖然預算管理改革的推行，極大地增加了政府預算的透明度，減少了尋租行為的發生，但是由于我國的相關制度還不是非常完善，難以通過有效的監督機制對資金分配部門的資金配給情況進行監督和控制，我國預算管理改革在立法方面對預算過程控制的約束較少，從而導致政府部門資金配給的自由權限不斷沒有得到約束，反而在不斷擴大。
（三）預算管理改革立法滯后，缺乏法律保障
就目前的形式來看，我國預算管理改革的相關立法還較為遲緩，在1994年我國通過《預算法》時，由于當時的經濟體制還帶有比較濃厚計劃經濟色彩，與現代市場化經濟差距較大，因而導致我國的預算管理改革一直無法徹底突破該法律的框架，計劃經濟遺留問題明顯。即使是在2002年我國頒布的《中華人民共和國政府采購法》，依然存在計劃經濟的遺留問題，內容也不夠規范和嚴謹，立法滯后于預算管理改革，導致很多改革措施缺乏有效的法律依據和法律保障，無法有效落實。
三、公共財政下預算管理改革的應對措施
我國目前預算管理改革中存在的問題，可采取以下應對措施來推進預算管理改革，推動經濟發展。
（一）明確事權劃分
清晰的政府間職權是保障財政管理體制正常運轉的重要基礎，由于我國目前政府間職權不明確的情況比較突出，因此，應進一步明確事權劃分，加快改革步伐，明確各級政府部門的職責。明確的事權劃分，不僅可以有效避免多頭管理和相互推卸責任的情況發生，從而提高工作效率，還可以合理確定轉移支付的方式，使各級政府的財力與事權能夠相匹配。
（二）充足的財力保障
政府職能的有效實施離不開資金支持，充足的財力能夠有效保障政府職能的發揮，在成熟的市場經濟條件下，對于入不敷出的地方政府，在初次分配的基礎上，應通過轉移支付方式來彌補這種財力缺口，以保障政府能夠有效履行職責。因此，我國在進行預算管理改革時，應立足于我國基本國情，重視財力與事權的統一，盡可能弱化初次分配導致的財力不均，采用轉移支付的方式為地方政府提供足夠的資金保障。
（三）完善資金監管機制
我國目前缺乏對轉移支付資金的后續跟蹤和監督管理，因此，我國應建立轉移支付資金使用情況報告機制，加強對資金使用情況的監督管理，并設計合理的考核指標，對政府資金使用進行約束和引導，并通過完善相關法律法規，加大對不按規定使用資金行為的懲罰力度，保障資金的合理使用。
（四）推進法制化進程
預算管理改革應加強立法，完善各項法律制度，使預算管理改革有法可依，保障預算管理改革的順利進行。應對振幅間財政關系的相關事宜進行界定，建立長效、穩定的財政體制，加快預算管理改革的法制化進程。
四、結語
公共財政下的預算管理改革必須與國家發展戰略需要相結合，從具體國情出發，做到具體問題具體分析，及時采取相應的措施解決預算管理改革過程中存在的問題，加快預算管理改革進度。
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（一）處理公平與效率的關系，應堅持以下基本原則：第一，二者要兼顧，不能偏廢；第二，二者可以有所側重，在不同時期、不同國家和不同領域，可以有所不同。就目前我國來說，應該力求做到：
1.在經濟生活中，要把效率放在第一位。
2.在社會生活中，要把公平放在第一位。
3.初次分配要注重效率，發揮市場的基礎作用。
4.再分配要注重公平，加強政府對收入分配的調節作用。
（二）改革開放以來，我國在處理公平與效率的關系上實行“效率優先、兼顧公平”的基本原則，總的來看是正確的。
（三）我國經濟和社會發展到現階段，在處理公平與效率的關系上，應當把二者兼顧起來，不再提“誰優先、兼顧誰”。
（四）在財稅工作中，我們應該提倡并實行“公平優先、兼顧效率”的理念和原則。
二、財稅理念轉變的原因分析
（一）個人收入分配差距擴大的影響
個人收入分配公平與效率之間是辯證統一的關系，需要積極尋找這兩大目標之間的最佳結合點。在個人收入分配差距尚未突破人們的承受限度之前，隨著分配差距的擴大，其對經濟效率的激勵作用會逐漸加強，主要表現為一種正效應。然而，一旦個人收入分配差距突破了人們的承受限度，隨著分配差距的擴大，其對經濟效率的激勵作用則會逐漸減弱，社會成員之間的內耗會大幅度增加，主要表現為一種負效應。若以橫坐標軸表示個人收入分配差距，縱坐標軸表示邊際效率與邊際激勵成本，便可得到邊際效率曲線與邊際激勵成本曲線。
如圖所示，邊際效率曲線自原點始，向左上方傾斜且增幅逐漸減小；邊際激勵成本曲線自原點始，向右上方傾斜且增幅逐漸加大；兩曲線交于e點。當個人收入分配差距在與e點相對應的x限度內逐漸擴大時，其所帶來的邊際效率大于所支付的邊際激勵成本，故可增加凈社會福利；當個人收入分配差距越過x點繼續擴大時，其所帶來的邊際效率小于所支付的邊際激勵成本，則會減少凈社會福利；當個人收入差距為x時，其所帶來的邊際效率等于所支付的邊際激勵成本，凈社會福利最大。簡言之，e（x，y）點即為效率目標與個人收入分配公平目標的最佳結合點。
依據上述分析，所謂“效率優先，兼顧公平”與“公平優先，兼顧效率”，不過是向效率目標與個人收入分配公平目標的最佳結合點e（x，y）趨近的兩種政策取向。具體說來，當個人收入分配差距尚未達到x點以前，應適當擴大個人收入分配差距，采取“效率優先，兼顧公平”的政策；當個人收入分配差距超過x點時，則應適當縮小個人收入分配差距，采取“公平優先，兼顧效率”的政策。
那么，我國當前的個人收入分配差距狀況到底如何呢？
第一，我國個人之間的收入差距在不斷擴大。從經濟學的角度看，有關個人收入差距的衡量指標有基尼系數、收入不良指數、泰爾指數和阿特金森指數等，用得較多的是基尼系數和收入不良指數。據國家統計局和人民網提供的數據，2000年～2003年，我國居民的基尼系數分別為0.417、0.458、0.454和0.460，已經超過了0.4的國際警戒線，表示我國目前的收入差距已經很大了。
第二，我國地區之間的居民收入水平相差較大。根據國家統計局的數據，2001年農村居民人均純收入最高的為上海，最低的為；城鎮居民人均可支配收入最高的也是上海，最低的是山西；各地區職工平均工資最高的還是上海，最低的為安徽。
第三，城鄉居民收入差距過大。2001年中國城鎮居民平均可支配收入是農村居民人均純收入的2.9倍。如果考慮到實際購買力和享受政府提供的公共服務水平的不同差距則更大。據國際勞工組織發表的1995年36個國家的資料，絕大多數國家的城鄉人均收入比都小于1.6：1，只有3個國家超過了2：1，中國便是其中之一。
第四，城鎮內部居民收入差距不斷拉大。據馬曉河對城鎮居民1990年以來不同收入階層之間收入分配情況的研究，從1990年到2001年11年間最低收入戶居民與最高收入戶居民的收入差距擴大到了將近兩倍。
第五，農村內部居民收入差距不斷擴大。從改革開放以來，農村內部收入差距變動的總趨勢是不斷擴大的。
（二）財稅的分配性質所決定公共財政作為一個經濟范疇，是政府集中一部分國民收入用以滿足公共需要的收支活動，或者說，是以國家為主體參與國民收入分配和再分配的一種經濟活動。在市場經濟條件下，公共財政具有三個基本特征：一是公共性，著眼于滿足社會公共需要；二是公益性，立足于非營利；三是法制性，收支行為要規范。公共財政發揮作用的領域是市場失靈的領域，即單純依靠市場機制無法解決或解決得不好的領域，這就需要公共財政通過財政支出、稅收、轉移支付等手段參與國民收入再分配，為全體社會成員提供公共產品和公共服務。與初次分配相比，再分配更注重社會公平。而公共產品的非競爭性與非排他性，也暗含了社會公平的本意，即無論占有資源的多少，支付能力的強弱，社會成員都有均等地享有最基本的公共產品和公共服務的權利。所以，公共財政的本質是公平導向的，或者說是公平優先、兼顧效率的。
稅收作為政府參與再分配的重要手段，本身也存在公平與效率的抉擇問題。就稅制建設本身來講，兼顧了公平與效率的稅制才是最好的。但對某一時期的稅收政策來講，要么偏重效率，要么注重公平，兩者并重不一定是理想狀態。一般而言，效率型稅收政策更能促進經濟增長，而公平型稅收政策則更有益于社會穩定。筆者認為稅收作為國家參與再分配的有效手段和宏觀調控的重要工具，理應在公平收入分配和促進經濟社會協調發展方面發揮更大的作用。
實現教育公平是實現社會公平的基本途徑和前提,健康是人全面發展的基礎,而城鄉一體化的社會保障是社會公平與公正的體現。當前要落實義務教育均衡發展,縮小城鄉義務教育差距,一是盡早確定并落實農村義務教育公用經費的基準定額,不斷提高預算內公用經費補助標準和教師收入水平等措施,使農村義務教育保障水平全面提高;二是對貧困、邊遠學校的資金扶持政策。采取多種途徑加強對貧困、邊遠學校的經費投入,通過設立貧困、邊遠學校建設專項資金,做到貧困、邊遠學校建設資金優先安排,重點保證,努力縮小義務教育學校之間的差距。三是對弱勢群體學生入學的補償政策。
高額的醫療費用和農村薄弱的基本醫療體系成為中國農村貧困的一個重要原因。目前農村醫療衛生仍面臨著投入不足、效率低下、保障缺乏、公共衛生薄弱等主要問題。首先,政府應增加對農村基本醫療體系的支持力度,每年增加的衛生事業經費主要用于發展農村衛生事業,要合理安排農村衛生機構經費和建設資金。其次,農村衛生改革的核心是加大鄉鎮衛生院改革力度,促進農村衛生事業發展。醫療衛生鄉鎮衛生院是開展農村醫療衛生工作的主體,承擔著農村預防保健、基本醫療、健康教育等公共衛生職能。三是以新型農村合作醫療為主導,抓住農村基本醫療保障的突破口,重點做好建立新型的農村合作醫療制度,擴大新農合制度的受益面,增強新農合制度的普惠性。
建立健全農村社會保障體系,完善城市社會保障制度,是全面建設小康社會的重要內容。根據農村社會保障的構成,首先,建立和完善農村居民最低生活保障制度。與養老保險、失業保險等其他社會保障制度相比,農村低保制度具有更加明顯的貧困指向特征,是由政府直接對城市貧困人口給予“兜底”式定期定量救助。因此,實現農村貧困人口最低生活保障的“應保盡?！笔峭晟妻r村社會保障體系的首要目標。為此,應改變主要靠地方籌集農村低保資金的做法,增加中央和省級財政的投入,保證支出需要。其次,重點加強新型農村合作醫療制度和養老保險制度。目前農村醫療保障的資金來源主要是以農民自籌為主,財政補助為輔?？陀^上說,政府的投入水平還是較低,應在此基礎上有所提高。通過構建這樣的社會保障制度,不僅有利于實現城鄉平等,促進社會公平,而且有利于協調城鄉關系,推進城鄉一體化進程。此外,應完善城鄉居民最低生活保障制度,逐步提高保障水平。
農村經濟社會發展緩慢,基礎設施落后是重要原因。為推動農業的持續穩定發展,政府應逐步加大對農村基礎設施的投資力度。當前要抓住新農村建設機遇,把農村基礎設施建設作為新農村建設的有效切入點。首先,應將農村道路、供電、供水、通信等鄉村公益性基礎設施的投入,列入各級政府的預算支出范圍,改變鄉村公益性基礎設施建設主要依靠向農民收費和集資來解決的現狀。其次,中央和地方要集中財力,以直接投資的方式,為大中型防洪工程、灌排工程、水資源工程、水土保持工程、防護林工程等方面的建設提供資金保障。第三,推動市政公用事業市場化,帶動農村環境建設。以城市供水、供氣、公共交通、污染治理為主要內容的市政公用事業改革正在深入開展。要實施城市帶動農村,將完善小城鎮和村莊基礎設施納入目標,總結已有經驗,引導民間資金投入小城鎮和村莊,引導城市骨干市政公用企業引領村鎮市政公用設施建設和管理。
(二)完善公共資金的投入機制和管理體制,加強對農村公共產品提供的有效監督
長期以來,農村公共資源的使用過程,往往缺乏有效的監督機制,導致農村公共產品供給效率低下。它表現在以下幾個方面:一是政府對農村公共產品資金的籌措、管理、使用缺乏規范的監督,沒有實行專門統一的管理,經常被挪作他用,造成了公共資源的管理混亂;二是政府提供農村公共產品的中間環節較多,公共資金被一層一層“過濾”,公共產品被層層加價。三是在生產和提供農村公共產品的過程中,地區之間、部門之間竟相攀比,導致農村公共資源和公共產品供給效率的低下和增長無序,增加了對農村公共資源的籌集需求,提高了農村公共產品的供給成本,農民負擔加重。因此,必須建立有效的公共產品供給監督機制。其主要內容包括:一是加強政府對農村公共產品資金的籌措、管理、使用的監督,實行專門統一的管理;二是減少政府提供農村公共產品的中間環節,確保公共資金提供到位,提高公共產品的供給效率。三是必須及早完善農村的管理體制,確保農村公共產品的提供和維護管理,通過建立維護管理的責任制度等手段保證農村公共產品的正常管理和維護。
(三)提升農村公共服務機構的服務質量,改善服務機構的人才結構
政府作為傳統的公共產品提供者,其行為必然對農村公共產品的供給產生影響。因此,政府必
須加強自身的制度建設,通過建立合理的績效考核制度防止出現追求“形象工程”的自利短視行為,并及時完善自身的財政體制,及早落實用于農村公共產品和服務提供的資金。同時,政府應該加強自身的倫理道德建設,牢固樹立“服務為民”的理念,深入農村,具體根據農村的現實對癥下藥,防止原本不足的農村公共資源的浪費。同時,通過建立各種激勵機制促進高學歷人才服務農村,進入鄉鎮工作,一方面可解決農村基層人才后繼乏人,改善服務機構的人才結構問題,另一方面可提升公共服務機構的服務質量。 (四)建立農村自治體制,加強農民素質培養。
公共財政是憲法政治下的必然形式,沒有民主和法治就沒有公共財政。公共資源的配置如果不能體現公眾的意愿,結果既不會公平也不會有效率。目前我國農民對財政財務的決策權和民主選舉權基本限定在村一級,而且這樣的重要權力往往把握在少數人手里。由鄉政府專斷運用公共支出,或按照農村少數人利益配置公共資源,進行收入分配,這樣的公共財政制度效率一定很低。建立農村的自治體制,加強農村居民自治的程度,可以提高農村居民建設和維護公共設施的積極性。同時,農村的居民自治有利于完善村民對于自身需要的公共產品的表達機制,有利于村民自主選擇需要的公共產品,防止公共資源的浪費。但是,農村的自治必須與政府的外部調控機制并存。農村自治體制的建立,還需加強農民素質的培養。只有通過加強教育,切實提高農民的文化素質,才能充分表達自身意愿,才能真正將農村現有的公共產品利用率提高,才能真正提高財政資金的使用效率。 二、城鄉公共經濟協調發展的技術手段研究
(一)公共支出手段
農村公共產品供給應改變現有的國家財政支出結構,將農村純公共產品全部納入國家預算支出范圍,由“依靠農民自身”轉向“以政府為主”的模式。其支出手段是:一是合理界定各級政府提供農村公共產品的范圍和責任。目前中央應主要從事跨經濟協作區的大江大河大湖的治理、農業基礎科技成果推廣、農業環境保護、農業信急網絡建設、農業基礎科學研究以及與國防建設有關的民兵建設、與國民素質相關的義務教育等。地方政府應主要從事本區域內的農業基礎性及社會效益較顯著的項日的投資及管理。二是調整財政和國債投入結構,加大對農業、農村基礎設施建設的投資。增加國債資金用于農業、農村的數量和比重,使農村能夠獲得較多財政資金,由此為增加農村公共產品供給總量提供資金保障。三是政府在稅收、補貼、貼息等方面對民間投資給予優惠和鼓勵,以吸引民間資金投向農村。
(二)公共收入手段
提供農村公共物品的資金來源渠道包括財政渠道、市場渠道等。分稅制改革以來,中央財政預算內支持農村公共產品生產和建設方面的籌資作用在下降,而地方財政預算內籌資渠道的地位在增強。為此,在財權劃分上,要加快地地方稅制體系的建設,擴大地方財源,同時建立規范的政府轉移支付制度,以平衡各地區的財力差異,實現公共產品供給的均等化。此外,可利用資本市場籌資,或成立旨在推動某項公共產品生產和建設的專項發展基金,或利用減免稅收和給予信貸優惠等政策,調動經濟組織增加對公共產品生產的投入。
(三)財政投融資手段
資金問題是農村公共產品供給中的核心問題。因我國農村地域廣闊,且對農村公共產品的需求較大,僅僅依靠有限的財政投資,往往力不從心。從現實的矛盾和問題出發,統籌城鄉關系的重要措施是為農民提供基本而有保障的公共產品,形成一個完善的、以公共財政為主體的、多渠道融資的農村公共產品供給新體制。通觀世界各國對農村公共產品的供給經驗,大體上有以下幾種融資渠道:一是完全在公共財政的制度框架內解決,這是首要的也是最重要的供給公共產品的方法;二是由政府和私人通過談判的方式聯合供給公共產品,這種公共產品通常可以通過清晰界定產權賦予私人部分收益權;三是由私人提供政府補貼的方式;四是完全由私人或非營利組織提供?，F階段,我市農村公共產品的供給應堅持政府融資為主,引入民間資本,采取政府與私人供給或由私人供給、政府給子適當補貼的形式,多方面籌集資金,以解決農村公共產品供給的大量資金需求。近年來農村公共產品供給民營化呈現出蓬勃發展的趨勢,特別是東部發達省份民營供給地方公共產品情況較好。大量的越來越多的事實證明,農村公共產品的民營化供給、降低了成本、提高了效率、解放了思想、擴大了供給量。但公共產品供給民營化既需要一定的范圍和界限也需要完善的條件作保證。因此,我們應在廣泛的推進農村公共產品民營化進程中,具體做到:一是各級地方政府要切實轉變觀念,拓寬民營化供給的地方公共產品領域;一是切實控制地方公共產品民營化供給的質量和數量,確保民營化供給的地方公共產品滿足人民群眾的要求;二是加強制度建設,保證我國地方公共產品民營化供給的規范和健康發展。
(四)轉移支付手段
財政轉移支付對保證農村地區基本公共需要有著特別重要的意義。在實現城鄉統一稅制的過程中,取消農業稅,減輕了農民負擔,但也造成政府財政收入的減少,縣鄉一級農村公共財政的困難。并且,鑒于我國區域間經濟發展水平差距較大。因此,有必要通過中央、地方事權的重新界定,擴大轉移支付的范圍,增加轉移支付的數量,建立針對農村基層政府的轉移支付框架,促進地區間的均衡發展。目前中央對省的轉移支付制度正在逐漸向規范化的目標靠近,亟待解決的問題是:進一步加大中央對貧窮地區的財政轉移支付力度;完善省市一級財政對區縣的轉移支付辦法,從而保證基層政府有足夠的財力。目前對鄉鎮政府的一些支出如農村教師工資應實行縣級財政統籌,農村的社會保障開支實行省級統籌,以減輕鄉鎮財政負擔;中央應加強對農業的專項轉移支付。
(五)公共品提供機制的創新手段
眾所周知,一方面是廣大農村地區日益膨脹的公共產品需求和農村經濟發展對公共產品依賴性的不斷增強,一方面是稅費改革后形成的對農村公共產品供給的“釜底抽薪”之勢。目前的關鍵在于:盡快構筑公共財政框架下的農村公共產品供給新體制。這一新型供給體制應著眼于以下幾個方面:
1、完善公共產品供給決策機制
2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》要求流入地政府對委托承擔進城務工農民子女義務教育的民辦學校,要在辦學經費、師資培訓等方面給予支持和指導,提高其辦學質量。流入地政府的責任得到了進一步明確。2008年《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》重申并補充了“以流入地政府為主”的政策,它要求對符合當地政府規定接收條件入讀公辦學校的農民工子女免除學雜費,不收借讀費;該文件還提出中央財政將對進城務工農民工隨遷子女接受義務教育問題解決好的省份給予適當獎勵[3],隨后財政部、教育部便制定了《進城務工農民工隨遷子女接受義務教育中央財政獎勵實施暫行辦法》。雖然,中央及流出地政府的經費分擔責任仍不明確,但可以看出中央政府已經開始通過財政獎勵等方式在作積極探索了。這一階段進城務工農民子女義務教育經費分擔政策的基本特征是:“以流入地政府為主”的經費分擔責任逐漸明確,但中央政府及流出地政府的經費分擔責任仍未明確,也沒有對流入地各層級政府間的經費分擔責任作出明確規定。流入地政府作為利益主體,一方面在態度上不愿全部承擔進城務工農民子女義務教育經費的投入責任;另一方面從財力上看,在現行的分稅制財政收入體制及義務教育經費投入體制下,流入地政府財政難堪重負。因此,截至目前中央政府的進城務工農民子女義務教育經費分擔政策還是一項責任下推的半模糊政策[4]。
現行進城務工農民子女義務教育經費分擔政策存在的問題
從進城務工農民子女義務教育經費分擔政策本身來看,目前仍存在著諸多問題,筆者試從以下幾個方面展開分析。(一)各級、各類政府經費分擔責任不明確,區縣級財政壓力大在一定意義上說,“兩為主”政策是一種“半模糊政策”。首先,政策中只是將進城務工農民子女義務教育經費分擔責任“推”給了流入地政府,并未對中央政府的經費分擔責任作出明確的規定,流出地政府也被豁免了相應的經費分擔責任。其次,應由哪一層級的流入地政府來承擔進城務工農民子女義務教育經費,政策中也未明確規定,流入地不同層級政府間產生了相互推諉的現象。在現行的分稅制財政收入體制下,中央和省級財力相對于市、區、縣級財力來說顯得十分雄厚,但是中央政府只承擔著政策制定和監督實施的低成本責任,省級財政的統籌作用也甚微,而財政相對拮據的市、區、縣級政府卻要承擔絕大部分的經費投入責任。這種財權與事權的極不對稱性,是導致進城務工農民子女義務教育經費無法得到切實保障的重要原因。(二)公共財政覆蓋面小,農民工子女學校缺乏經費保障農民工子女學校在很大程度上緩解了公辦學校接收進城務工農民子女以及地方政府財政支出的壓力,然而,國家出臺的一系列進城務工農民子女義務教育政策顯示,財政性教育撥款的對象大多僅局限于接收進城務工農民子女的公辦中小學校,對于以接收進城務工農民子女為主的農民工子女學校,則更多的只是規定了各級政府對其進行管理和監督的責任,因此,就讀于農民工子女學校的進城務工農民子女基本無法享受到公共財政的支持。農民工子女學校由于經費投入不足,普遍存在辦學條件差、師資隊伍不穩定、辦學不規范等問題。近年來,雖然,中央政府及部分地方政府已經采用多種形式逐年加大了對農民工子女學校的資助力度,但是相對于數量龐大、增長速度快的進城務工農民子女群體來說,這部分資助仍顯得杯水車薪。(三)經費督導保障政策缺失,進城務工農民子女義務教育經費難落實“以流入地政府為主”的經費分擔責任逐步明確,中央政府也設立了財政獎勵資金用于鼓勵進城務工農民子女義務教育解決好的省份,然而對于如何督導流入地政府經費分擔責任的落實及財政性教育經費的規范使用,在國家出臺的系列政策中卻未明確規定。目前,農民工子女義務教育經費方面仍存在諸多紕漏。首先,部分流入地政府并未落實政策規定的、應由其承擔的經費投入責任,對進城務工農民子女義務教育經費的投入明顯不足,投入結構也欠合理;其次,進城務工農民子女義務教育經費的使用和管理欠規范,存在經費撥付不透明、經費發放不及時、經費分配不公平、經費監管不到位、經費使用效率低等問題。進城務工農民子女義務教育經費督導保障政策的缺失是導致這些問題出現的重要原因,嚴重影響了進城務工農民子女義務教育經費的落實。
進城務工農民子女義務教育經費分擔政策的改革思路
教育政策是為了實現一定歷史時期的教育發展目標和任務而制定的,然而,現行進城務工農民子女義務教育經費分擔政策存在偏差,未能有效保障進城務工農民子女義務教育經費的落實,為此,需要對其進行修改和完善。筆者初步提出以下幾方面意見。(一)明確各級政府經費分擔責任,加大中央政府財政支持力度義務教育具有全國性公共物品屬性,對進城務工農民子女義務教育的投入理應實行以中央為主的投入體制,但中央政府卻在沒有增加自身成本的前提下將經費投入責任“轉嫁”給了流入地政府,而流入地政府并未因此獲得更多的來自中央的財政轉移支付。譬如,就廣東省而言,至今已經接納了約占全國三分之一的外來義務教育階段適齡兒童、少年就學,但中央財政對此幾乎沒有給予任何經費支持。顯然,這一教育投入的責任配置存在著不夠合理之處[5]。因此,國家在政策設計中應明確中央政府對進城務工農民子女義務教育應承擔的經費分擔責任,中央政府可以通過加大對流入地政府財政轉移支付力度、設立進城務工農民子女義務教育專項資金等措施來切實保障進城務工農民子女義務教育經費的落實。(二)減輕區縣級財政壓力,構建以省級財政為主的經費保障機制《義務教育法》明確義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔,省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。實際上,中央政府的“共同負擔”責任及省級政府的“統籌”責任并未落實到位;地方政府的財權和事權不對稱,市、區縣級政府尤其是區縣級政府的財力不堪重負。在現行的分稅制財政收入體制及義務教育經費投入體制下,要滿足進城務工農民子女對義務教育經費的需求,最關鍵的是將進城務工農民子女義務教育的財政投入主體上移,構建以省級財政為主的經費保障機制。借鑒世界一些國家發展基礎教育的成功經驗并結合我國的現實國情,省級政府要真正對義務教育負起財政責任,重點是要確保義務教育階段中小學教師的工資福利待遇及其公用經費的不斷提高[6]。(三)促進教育公平,構建對農民工子女學校的公共財政投入機制義務教育作為公共產品,理應納入公共財政的保障范疇,而公共財政的一個重要特征就是“公平性”,即要求政府及其公共財政為社會成員和市場活動主體提供平等的服務[7]。進城務工農民子女作為社會弱勢群體,根據羅爾斯“最大化最不利群體利益”的正義原則,他們不僅應當和本地戶籍學生享受同樣的教育投資,而且還應根據補償原則獲得更多的教育投資。但僅僅因為他們是在農民工子女學校就讀就剝奪他們理應享受的公共教育資金,這不僅體現了我國公共財政建設的滯后,也體現了公共財政觀念的滯后。在觀念上人們還習慣于把公共財政、公共提供和公共生產劃等號,認為公共財政就要投到公家機構,由公家機構來生產公共服務,如果把錢投入到私人部門就容易造成國有資產的流失。事實上,公共提供并不一定非要公共生產,一些私人部門同樣可以提供公共服務。當前,公辦學校難以充分滿足進城務工農民子女對義務教育的需求,農民工子女學校則彌補了公辦學校的供給不足,政府應當用購買服務的方式向農民工子女學校提供財政支持,構建對農民工子女學校的公共財政投入機制,促進公辦學校和農民工子女學校間的均衡發展。(四)提高經費使用效率,構建進城務工農民子女義務教育經費督導保障機制進城務工農民子女義務教育經費的落實離不開經費督導保障政策的約束和激勵作用。相關學者指出義務教育的主要責任在政府,我國義務教育的發展主要取決于各級政府對教育的重視程度和經費投入狀況,所以,需要突出督導的“行政監督”職能,強化對政府教育工作的監督,即“督政”[8]。為此,政府應構建進城務工農民子女義務教育經費督導保障機制:一方面應盡快制定并完善進城務工農民子女義務教育經費督導保障政策,以監督各級政府經費分擔責任的落實情況,使經費投入和經費使用有法可依、有章可循。另一方面應建立進城務工農民子女義務教育經費督導保障工作小組,加強對經費的監督檢查,確保上級財政轉移支付資金及時足額撥付到接受進城務工農民子女的公辦學校及農民工子女學校,做到政策公開、程序公開、對象公開、監督到位等。與此同時,政府要建立進城務工農民子女義務教育經費督導工作考核獎勵制度,各級政府應對經費落實工作開展好的地區給予表彰并予以獎勵;對經費落實不到位,管理制度不健全,滯留、截留、擠占、挪用經費的地區,則應采取相應措施予以處罰。
