時間：2023-08-14 09:25:03
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各級審計機關履行職責、干事創業的積極性和自覺性不斷提高，但是由于上下級審計機關審計目標不一致、審計計劃不銜接、審計組織方式不統一、審計結果不能相互認可等原因，審計視角片面、審計成果不能共享和提升、不同審計機關對同一事項進行重復審計等問題凸現，審計決定、審計報告等法律有效文書不能像其他執法機關的文書一樣具有同等效力，這也成為了中國審計的一大“特點”。橫向看，審計機關內部處室和同一級政府的派出機構之間重復進點、重復審計的現象時有發生；縱向看，上級審計機關對下級審計機關已審事項不管不問，對審計結果不予理睬、不予認可，國家審計資源形成巨大浪費。統一審計目標、整合審計計劃、共享審計成果成為財政審計發展的必然要求。構建財政審計大格局是構建完整審計大格局的要求財政審計與企業審計、金融審計和經濟責任審計共同組成了我國政府審計的主體架構。近年來，根據我國審計在國際地位中的提升，涉外審計也成為了政府審計的重要組成部分，但這一審計主要在審計署及其派出機構進行，在整個政府審計中所占份量有限。由于企業審計、金融審計和經濟責任審計的審計對象具有特定性，隸屬關系具有唯一性，審計權限具有排他性，因此上述三種類型的審計管理較為單一，審計管理權限較為明確，審計目標的確立、審計計劃的制定、審計工作的實施和審計成果的利用都可以由一個審計機關來完成，適應三種類型審計的統一完整的格局基本形成并日趨成熟。唯獨財政審計由于財政對象的多樣性，造成了目標、計劃、實施、成果等各個方面不能形成全國財政審計一盤棋的局面，進而影響了整個審計大格局的形成。
突破思維定式，創新財政審計工作觀念只有觀念創新，才能引領實踐創新。財政審計人員要突破現有思維定式，改變現有工作慣性，樹立宏觀意識大局，從全局的角度統籌把握和安排財政審計的目標、任務；樹立公共財政意識，充分體現財政“國家”和“公共”的內在要求；樹立審計跟進意識，將財政審計貫穿于財政管理全過程。二是在履行財政審計職能上實現新拓展。緊跟財政資金走向開展全程跟蹤審計，逐步推進政府效能審計。整合審計資源，提升審計效能針對財政審計內容豐富，涉及面廣等情況，審計機關在審計計劃確定、審計力量安排和審計組織實施等方面，都要把它作為一項全局性的系統工程來統籌安排。一是整合審計計劃。以計劃為載體統一審計目標。構建財政審計大格局是一項系統工程，科學確定審計項目和審計計劃極為重要。二是整合審計力量。針對重點專項資金和涉及全局性的審計項目，積極開展上下聯動審計，實現資源共享，成果共用，做到縱深推進、一查到底。三是統一組織實施。為了提高工作效率，減少審計機關內部處室之間的壁壘，成立財政審計協調小組，負責財政審計工作的組織、管理、協調。改進審計方式，提升審計效率不斷深化財政審計工作，有效改進審計方式，積極探索財政審計與其他審計相結合的路子。一是堅持與專項資金審計相結合。以財政審計為龍頭，以專項資金審計為延伸，揭示政府財力的投入價值，促進政府財力的合理配置及行政效能正常發揮。二是堅持與一般部門單位審計相結合。把對財政部門審計與預算單位審計結合起來，稅務審計、國庫審計與企業審計結合起來，對財政資金從預算分配環節和使用環節，從稅款實現環節到征收入庫環節進行全方位監督。三是堅持與政府部門領導干部經濟責任審計相結合。具體實施過程中，制定統一方案，派出同一審計小組，一次進點，做到審計成果共享，取得事半功倍的效果。加強綜合分析，提升審計層次財政審計工作當中，始終堅持站在宏觀、大局的角度，針對體制、制度、機制、管理上存在的漏洞和薄弱環節，從服務宏觀決策和規范財政管理的實際出發，通過定量、定性分析，提出審計建議，有效發揮審計工作建設性作用。堅持以“兩個報告”為平臺，綜合反映預算管理情況和存在的問題，對政府公共財政的發展提出評價，為人大常委會審議預算提供依據，進一步提升財政審計工作的層次。堅持以審計報告為基礎，通過把微觀的經濟事項放到宏觀、全局角度去綜合考察、分析、判斷，查找出帶普遍性、規律性和傾向性的問題，總結提煉出有價值的審計信息，及時向黨委政府報告。
改革審計機關行政隸屬關系,從根本上建立全國一體化的財政審計大格局當前，我國實行的行政型分級負責的審計體制，由此而形成的審計組織隸屬關系、干部管理權限、地方和部門利益、財政對審計經費的控制等因素，使審計工作的獨立性和目標的一致性方面受到嚴重影響，不同層級的審計機關在審計目標確立上、審計重點選擇上和審計成果利用上缺乏一致性，審計的范圍、審計的深度和審計的立足點方面存在較大差異?，F階段下，各級審計機關所提出的構建財政審計大格局的構想基本上都是基于本級審計機關內部機構之間橫向一體化去謀劃實施、組織協調的，而構建縱向一體化的全國財政審計大格局還缺乏行之有效的措施。在現階段的審計體制下，構建上下一體化的全國財政審計大格局任重而道遠。建立全國一體化的審計體制，即長期以來社會和輿論所倡導的上下垂直管理的審計體制，是構建真正意義上的財政審計大格局的關鍵所在。構建財政審計大格局，是國家審計發展的內在要求，是財政審計發展的必然趨勢。審計人員要提高對構建財政審計大格局重要性的認識，增強構建財政審計大格局的緊迫感，明確構建財政審計大格局的工作要求，更好地推動財政審計事業科學發展。
作者：趙斌
2.擴大審計覆蓋面，深化審計內容。2012年在審計任務繁重的情況下，確定了縣財政局等6家預算執行單位為預算執行審計對象，并延伸調查了所屬5個鄉鎮單位，占縣本級預算單位的20%。在擴大審計覆蓋面的同時，深化審計內容。在財政審計及項目安排中，以財政預算執行審計為基礎，以部門預算執行審計為依托，以財政支出為重點，以資金流向為主線，對財政資金涉及到的領域和項目進行全方位的審計和審計調查。重點圍繞縣本級公共財政框架的建立開展預算執行審計，并結合轉移支付資金管理使用情況和政策實施情況、涉及民生的各類專項資金的分配使用情況等深化審計內容。從而促進財政支出結構進一步優化。
3.將全部財政性資金納入財政審計范圍。在項目安排上，統籌安排政府預算、部門預算、民生資金等各項審計和審計調查項目，并加大財政轉移支付資金、上級專項資金的審計力度。在編制審計方案時將一般預算收支、非稅收入、專項資金等全部財政性資金納入預算執行審計范圍，摸清財政性資金的規模、財力結構和主要專項資金管理的現狀，使預算審計的內容更加完整。加大對專項轉移支付資金和上級直接撥付部門的專項資金的延伸審計力度，使預算執行審計的力度得到了提高。
4.將審計與審計調查相結合。充分利用審計調查方法靈活、便于操作、易于深入的特點，對涉及民生的教育、衛生、三農等專項資金通過審計調查的方式，調查資金到位和政策落實情況，并注重分析和解決專項資金運行中存在的體制上、制度上的問題，分析問題產生的原因，提出審計意見和建議。
5.改進審計手段，充分利用計算機輔助審計開展財政審計。在財政審計中改變傳統審計方式，不斷創新審計技術和方法，大力推進計算機輔助審計。針對縣級政府部門信息化水平不斷提高的情況，縣級審計機關從以往審計財政財務紙質數據為主向以審計電子數據審計轉變。審計人員不僅能夠將電子數據自行采集和轉換，同時能夠編寫SQL語句進行數據查詢和分析，大大提高了財政審計工作的效率和效果。
二、縣級財政審計工作當前存在的突出問題和不足
1.縣級財政審計范圍和內容不全面。規范的財政審計范圍應該包括：一般預算及審計；建設性（含債務）預算及審計；政府性基金預算及審計；社會保險預算及審計；國有資本經營（收益）預算及審計；各種專項資金及審計；政府投資建設項目及審計等。但是目前縣級財政審計主要側重于預算執行審計，涵蓋了一般預算和部分政府基金預算等內容，但對中央轉移支付資金審計和地方財政收支的審計覆蓋面不足。由于受審計資源和審計手段制約，縣級審計機關的財政審計難以完全覆蓋財政資金的籌集、分配、撥付、管理、使用以及績效評價等各個環節，往往只關注資金的管理和使用環節，對資金籌集和分配以及績效方面關注不夠。
2.縣級財政審計獨立性較差。財政審計是縣級審計機關永恒的主題，但是應該看到，預算執行情況審計的對象雖然是財政、地稅及有關預算單位，但實際上的審計對象卻是本級政府，而且財稅部門的好多行為也都體現出了本級政府的意圖。由于縣級審計機關是本級政府的組成部門，干部任免受制于本級人民政府，預算執行審計受到各方面的牽制、壓力，很難體現真正意義上的獨立性。所以對本級預算執行審計的目標和應該發揮的作用，不能完全做主。造成很大程度上只能參照上級審計機關項目執行，審計重點也只能放在財政自身和部門的違規問題上，而對本級政府財政管理、公共財政體制上的問題涉及較少，導致審計沒有充分發揮應有的作用。
3.審計時間緊任務重，影響了審計效果。在預算執行審計中，由于審計人員普遍較少，而預算執行審計時間上又要求比較緊，在3月份進點，被審計單位涉及財政、地稅、預算單位，還要完成小組審計報告、同被審計單位交換意見、作出審計決定等審計程序，必須在5月中下旬結束審計。由于時間緊、任務重、人手不足等原因，導致審計范圍不大，審計覆蓋面不寬，有的問題查得不深不透，沒有達到預期的審計目標，影響了審計效果。
4.審計成果利用不足。審計成果最終體現在審計報告、審計專題報告以及審計信息等方面。目前，縣級審計機關大多只重視審計報告的完成和審計工作報告以及審計結果報告的完成，對審計成果的分析不夠，從體制機制方面分析問題，提出有針對性的政策建議方面不夠，能夠被黨委、政府采納的審計信息和專題報告不多，審計成果轉化不足。對于審計查出的問題，多數只是在審計報告中體現，督促被審計單位整改問題的力度不夠。
三、進一步深化財政審計工作的思路和建議
1.明確財政審計的目標。財政審計的目標必須站在推動公共財政體制的建立和完善的高度，把預算執行審計與財政體制改革，預算執行審計與專項資金審計、經濟責任審計、投資審計以及整個審計工作結合起來，促進政府規范預算管理，提高財政資金使用效益，建立社會主義公共財政制度。
記 者：財政審計是國家審計的永恒主題，劉家義審計長提出構建財政審計大格局理念，從財金處直接從事省級預算執行和下級財政收支的審計工作看，你們認為應該如何理解和踐行？
孟文軍：這是一個大課題。先談一點基本認識。
繼國家審計發揮保障經濟社會健康運行“免疫系統”功能的論斷之后，劉家義審計長提出了構建財政審計大格局的理念。我認為，如果說“免疫系統”功能，闡明的是國家審計發揮什么樣的作用，那么構建財政審計大格局，指明的是國家審計怎么樣發揮作用。
審計機關的基本職責是對財政收支進行審計監督，每年受本級政府委托向本級人大常委會報告本級預算執行和其他財政收支的審計工作，財政審計成為國家審計的永恒主題，審計監督作為經濟社會運行的“免疫系統”和民主法制建設的組成部分發揮重要作用。因此，構建基于有效實施財政收支審計監督的財政審計大格局，是國家審計充分發揮保障經濟社會健康運行“免疫系統”功能的必然要求。
周國亮：構建財政審計大格局，應當把握法定范圍和內容，這是基本前提。
關于財政收支審計，審計法的有關規定是：審計機關對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預算的執行情況和決算，以及其他財政收支情況，進行審計監督。
從審計主體看，對本級各部門預算執行情況的審計，由審計機關內設各專業審計機構實施；對下級政府預算執行情況的審計，實際由上下級審計機關分別采取“上審下”、“同級審”進行。審計主體應當是上下級審計機關、審計機關內設各專業審計機構。
從審計方式看，應當是“同級審”與“上審下”。
從審計客體看，本級各部門預算、下級政府預算都是納入預算管理的收入和支出；其他財政收支，按照審計法實施條例的規定是指財政資金中未納入預算管理的收入和支出。因此，審計客體應當是納入和未納入預算管理的收入和支出，即以國家（政府）為主體的資金活動。
由此，總體上說，構建財政審計大格局，就是構建一個國家審計機關對以國家（政府）為主體的資金活動實行有效審計監督的結構化體系。
孟文軍：廳黨組高度重視構建財政審計大格局。在王殿軍廳長的大力推動下，廳專門設立綜合處，具體負責年度審計項目計劃管理、“兩個報告”起草工作。一是以年度審計項目計劃為統領，對廳各業務處、上下級審計機關的審計資源進行統一整合，實現財政審計“一盤棋”；二是以“兩個報告”為載體，對財政審計信息進行統一歸集和分析，提高財政審計的整體質量。這實際上是搭建了財政審計大格局的基本平臺。
傅志輝：為了不斷推進和完善財政審計大格局，王廳長提出了以財政資金為源頭展開審計的思路，并由財金處組織實施了贛南等原中央蘇區中央、省財政專項轉移支付資金的審計，獲得了有益的實踐經驗。在聽取對省財政廳具體組織省級預算執行的審計情況匯報時，王廳長又提出對省財政廳具體組織省級預算執行的審計與對部門預算執行的審計相結合、財政收支審計與績效審計相結合的思路，要求財金處進行探索。
孟文軍：這進一步提出了適應財政資金運行的特點，是構建財政審計大格局的基本特征。
從省級財政資金運行而言，省財政廳具體組織省級預算執行是源頭，橫向涉及省級預算部門（上繳財政收入和接受財政撥款），縱向涉及下級政府（上繳省級財政收入和接受省級轉移支付資金）。作為作用于財政收支的財政審計大格局，只有把審計省財政廳具體組織省級預算執行與審計省級預算部門結合起來、與審計下級政府結合起來，才能提高財政收支審計的整體效能。
周國亮：這種結合，可以實現審計內容的一體化，并且保持審計方式的多樣化。如審計省級非稅收入管理，從審計內容上，可以把審計省財政廳組織收入情況和審計省級預算部門、下級政府繳交情況結合起來；從審計方式上，在財金處審計省財政廳組織收入情況時，可以由財金處對重點省級預算部門、下級政府的繳交情況進行延伸審計或調查，也可以由各業務處在審計省級預算部門時對其繳交情況一并進行審計，或由財金處或其他業務處組織對下級政府的繳交情況進行專門審計。至于采用何種審計方式，可以通過審計項目計劃和審計工作方案確定。
傅志輝：在這種結合下，還可以實現審計內容的橫向成塊、縱向成線。如對部門預算執行情況的審計，既構成整個本級預算執行情況審計的橫向審計部分，又成為相對獨立的審計單元。再如對某項本級專項轉移支付資金的審計，既是本級預算資金向下級政府轉移支付的縱向審計內容，又是一個相對獨立的審計形態。
孟文軍：如果說，把審計省財政廳具體組織省級預算執行與審計省級預算部門結合起來、與審計下級政府結合起來，是在審計對象和內容上就財政審計大格局的結構性安排，那么，財政收支審計與績效審計相結合，涉及的則是在審計主體和方式上就財政審計大格局的制度性安排。這實際上要求構建財政審計大格局，必須建立協同各類審計的基本機制。
常迎迎：這種基本機制，我認為，應當包括審計類型之間在審計內容上的協同和審計項目在審計時間上的協同。
一是實行一個審計項目融合多個審計類型內容的制度。對財政收支審計采取“同級審”與“上審下”兩種方式是法定的，部門預算執行審計、下級政府財政收支審計是兩種基本審計形態。構建財政審計大格局，應當實行一個審計項目融合多個審計類型內容的制度，如把績效審計內容融入財政收支審計項目，對財政收支審計項目中發現的每個問題分清領導責任，既形成績效審計、經濟責任審計在每個審計項目上的制度化，又為開展專門的績效審計、經濟責任審計保持在審計內容上的銜接。
二是實行年度審計項目為“兩個報告”滾動服務的制度。審計機關每年受本級政府委托向本級人大常委會報告本級預算執行和其他財政收支的審計工作，是一項法定制度，一般在當年6月或6月以后進行。因此，構建財政審計大格局，年度審計項目的安排既要滿足當年“兩個報告”的需要，又要為次年“兩個報告”打下基礎。對每年6月以后的審計項目，我認為可以從兩個方面考慮：一是安排財政收支“上審下”或其他財政性資金審計項目，在審計內容上與次年上半年的財政收支審計項目形成互補；二是在審計項目實施中，對審計發現的問題延伸至當年6月底或審計日的上月底，在審計年度上與次年上半年審計項目的審計年度保持銜接。
孟文軍：上面，就構建財政審計大格局，談及了基本認識、基本前提、基本平臺、基本特征、基本機制，之所以說基本，是因為顯得粗淺，也不一定正確，還請批評指正。
記 者：今年是我國審計機關成立三十周年，財政審計見證和體現了國家審計的整個發展過程，對此有何感想？
孟文軍：感想最深的有兩點。
一是財政審計是一個認識和實踐不斷深化的過程。如財政審計的功能定位，在審計機關成立初期集中體現在查錯糾弊，后來總結為財政審計是國家審計的永恒主題，現在概括為國家審計是保障經濟社會健康運行的“免疫系統”。再如財政審計方式，在經歷了單一“上審下”后，實行“同級審”與“上審下”結合，再發展到構建財政審計大格局。認識和實踐的不斷深化，推動了財政審計事業的全面發展，財政審計在促進經濟社會發展和推進民主法制建設中發揮重要作用。
二是我省的財政審計在繼往開來中呈現嶄新局面。由1985年第一次由省政府批轉46個財政赤字縣（市）的審計報告、1990年第一次在《中國審計》介紹江西省財政審計的基本做法、1998年第一次以省政府令出臺《江西省地方本級預算執行情況審計監督實施辦法》，經十年來的開拓創新，到近些年財政審計為領導決策服務作用的充分發揮、江西省財政審計路子的鮮明特色、《江西省審計條例》的實施，特別是在2011年全國地方政府性債務審計中，江西審計經驗在全國審計機關推廣、審計項目獲審計署優秀審計項目、省債審辦和財金處均獲全國地方政府性債務審計先進集體三等功，標志著我省的財政審計獲得突破性進展，取得歷史性成就，呈現嶄新局面。
記 者：稅收是公共財政收入的主要來源，是財政審計的重要組成部分，財金處從去年開始探索地稅聯網審計，目前進展情況如何？
孟文軍：地稅聯網審計是王殿軍廳長親自推動的我省審計機關第一個聯網審計項目。在何干成副廳長、胡志勇總審計師的高度重視下，經財金處與信息中心共同努力，地稅聯網審計正在有序推進。
楊 樺：目前，已實現聯網方式的數據獲取、轉換和分析。
——完成聯網工作。于今年5月，在省地稅局機房安放前置服務器，通過黨政內網（網），連接廳機房專用服務器，建立封閉式的聯網鏈路。
——獲取征管數據。通過網絡傳輸，獲取了多年來全省地稅征管信息系統的數據庫數據，建立審計數據庫。
——進行數據驗證。對獲取的數據庫數據，按一定的方法，與全省地稅征管信息系統的前臺數據進行核對，驗證數據的一致性。
——修正有關模型。在去年試用的基礎上，對一些數據分析模型的取值范圍或因素設定，進行調整或修正，以適應本地化的運用。
中圖分類號：F239文獻標識碼： A
財政審計大格局是一項系統工程，是審計機關充分發揮審計監督公共財政的職能作用，以維護財政安全和促進公共財政制度的建立、完善為目標，以全部政府性資金運行為紐帶，以揭示和防范財政風險為著力點，統籌整合審計資源，有機結合不同審計類型，依托“兩個報告”平臺，從宏觀性、建設性、整體性層次整合審計信息，形成目標統一、內容街接、層次清晰的財政審計工作體系。
劉家義審計長在2009年中央預算執行審計培訓班上講話時指出，構建國家財政審計大格局，必須做到四點：一是必須整合審計計劃，實行審計計劃的科學管理，國家財政審計總體目標是什么，審計內容和重點是什么，總體上要抓哪幾個問題，要在哪些方面提出建議，必須進行整合，統籌研究確定。二是必須整合資源，統一組織。三是必須將不同的審計項目或類型實行有效有機結合。四是必須從財政管理體制、制度和財政績效這個高度來整合審計信息，充分利用和挖掘審計信息。審計結束后，要按照宏觀性、建設性、整體性的要求，充分挖掘審計取得的各類信息，分析問題，提出意見和建議。在2009年財政審計大格局業務培訓班上，在談到如何構建財政審計大格局時，劉家義審計長再次強調了上述四點。劉家義審計長的上述四點要求是對財政審計大格局基本精髓的高度概括，對于各級審計機關構建財政審計大格局具有重要指導意義。
所以說，財政審計大格局是一種以系統論為指導，以高度整合資源、提高財政審計的效率和效果為目標，在審計計劃、審計內容、審計程序、審計結果與報告等方面都進行科學規劃、合理調度、系統整合的財政審計新思維。它是建設社會主義公共財政體系過程中我國審計機關為更好地適應我國財政管理體制改革與發展的要求而作出的一種探索和嘗試。
構建財政審計大格局有一個由破題向逐步深化、完善的漸進過程，就縣級審計機關而言，現階段應著重把握以下幾點：
一、處理好“三個關系”。一是處理好上下關系，夯實對地方審計機關雙重管理的基礎。上級審計機關要強化對財政審計工作的領導，特別是要加強對財政預算執行審計工作的領導和業務指導，堅持預算執行審計結果報告向本級政府和上級審計機關同時報告的法律規定。要整合審計力量資源，加大對在地方的垂直管理部門、單位和財政轉移支付資金、各項建設資金的審計授權工作力度，把這些部門、單位的資金納入財政審計范籌，拓展財政審計的覆蓋面。要完善對地方審計機關的績效考核機制，突出財政審計的分量。二是處理好財政審計職能機構與其他審計職能機構的關系。財政審計職能機構必須負起整體謀劃，提出方案，督導實施和情況綜合的責任，其他專業審計職能機構應主動圍繞和服從大格局的目標、方案要求，認真抓好審計實施。運用目標管理技術去整合審計資源，一次審計多項成果，以財政預算執行審計帶動其他審計項目的開展。在條件成熟時，可以積極穩妥地探索將經濟責任審計成果納入財政審計工作報告中，為人大、政府任命干部做好參謀。三是處理好財政審計與其他專業審計類型的關系。從宏觀意義上講，財政審計與其他專業審計是包含與被包含的關系，但因其內容復雜而被劃分為多個專業審計類型，致使預算執行審計成為財政審計的代名詞。因此，大格局下的財政審計必須堅持預算執行審計與其他專業審計相結合。按照目前的管理模式，全部政府性資金分為預算管理資金和非預算管理資金兩大類，前者主要指一般預算和基金預算資金；后者主要指未納入預算的非稅收入、專項資金（基金）、部門（單位或國有投資機構）管理的資金（包括政府負債）。從部門分布看，全部政府性資金包括：財政部門管理的各類財政性資金；未納入財政管理的行政事業性收費收入；滯留于國土部門、土地儲備中心、經濟開發區等的土地出讓金收入。政府各部門及政府所屬投融資機構的政府負債。社保部門未納入財政管理的社保資金；地稅部門減免的稅費；國土部門減免的土地出讓金；其他符合全部政府性資金涵義的資金，如行政部門結余資金，包括行政經費結余、專項經費結余和其他資金結余。從收入種類看，全部政府性資金包括：政府憑借法律法規賦予的公共權力取得的稅收收入、政府性基金、罰款和捐贈收入；政府憑借公共產權取得的國有資產收益、土地出讓金、政府性收費和特許權收入；以政府的名義或者憑借政府所掌握的公共產權如土地所取得的地方政府性債務；由政府管理、需要政府承擔最終支付責任的社會保障金等基金以及體現政府對自身資源讓渡的各類減免的稅費。只有合理界定全部政府性資金范圍，才能確定工作的內容和目標，從而實現真正意義上的全部政府性資金審計。
一、公共財政的責任與公共財政審計
財政經濟理論告訴我們，在市場經濟體制下，市場是一種資源配置系統，是一種有效率的運行機制，但市場的資源配置功能不是萬能的，它有其本身固有的缺陷；政府也是一種資源配置系統，財政是一種政府的經濟活動行為；由于存在“市場失靈”和“市場缺陷”，為政府對公共活動的介入和干預，提供了必要性和合理性的依據。
財政作為政府行使職能和進行公共活動的一種財力保障，代表國家支配和管理公共經濟資源。在此過程中，國家的經濟責任也轉移到財政部門的預算行為和公共資金的分配使用；在現行體制下，財政活動主要應定位于彌補市場經濟的缺陷，滿足社會對公共物品的需求，建立相應的公共財政政策和制度，引導和不斷規范用財財政行為，維護國家公共資源的合理和有效使用。
財政部門和政府其他的預算執行部門，作為公共資源的管理者，執行著國家的各項財政收支計劃，其對公共資源行政作為的有效性，直接體現了政府的公共經濟責任的履行。由此而言，公共財政的執行部門，不僅需要按照政府的公共職能使用財政資金，謀求社會的公共利益，而且，還有責任對公共財政資金進行有效的管理。
社會公共資源是有限的，有限資源的分配和使用，如何才能促進經濟和社會的，以增加公共的益，這就產生了外部的評價。公共財政的支出，責任在于效率和效益，其根據就在這里。從這個意義上講，增強公共財政的責任行為，提高公共財政支出的使用效益，是公共財政支出的核心問題。
黨的十六屆五中全會提出，要堅定不移地以發展觀統領經濟社會發展全局，堅持以人為本，轉變發展觀念，創新發展模式，提高發展質量，把經濟社會發展切實轉入全面協調可持續發展的軌道。
科學發展觀的提出，將為國家公共財政的體制發展，提供更加明確的導向，建立符合社會主義市場經濟要求的公共財政的框架，是現階段及今后一個時期財政體制改革與發展的目標。財政改革的重點應轉向優化財政支出結構，完善社會保障制度，增強公共物品的投資建設，完善財政管理制度的職能。使財政行為更好地維護社會公共利益、增強社會公共有效供給，促進經濟社會的協調發展。財政的社會公共屬性將更加明確。
公共財政的改革和發展，也給公共財政的審計提出了新的要求。公共財政審計是以國家法規為依據，對政府財政及其他預算執行部門分配、管理和使用公共資源，提供公共產品和公共服務等履行公共經濟責任的行為，進行監督、評價和報告的獨立控制活動，是與市場經濟條件下公共財政相聯系的一種財政審計形式?？茖W發展觀的要求，公共財政的改革和發展，正促使審計機關進一步更新思想觀念，調整審計理念，關注體制變化，從宏觀的、全局的、辯證的、跨專業的角度，去和思考公共財政審計的發展問題。根據政府財政的工作重點和資金流向，更加突出對重點部門、重點資金的審計，更加關注財政公共資金的使用與績效，更加顧及社會發展目標和民生的公共利益，即財政審計需要樹立財政審計一體化的工作理念。
二、關于財政審計一體化的實踐與討論
關注科學發展，關注公共財政的走向，審計機關應重視對財政審計一體化的認識和目標把握。財政審計一體化在一般意義上可理解為：集中配置審計資源，對公共財政資金從收入組織、預算編制、撥付執行、管理使用等過程環節的審計；對公共財政資金的運動過程進行審計監督，并對其真實性、合規性和有效性發表審計意見；最終以審計報告和審計信息的形式反映審計成果，和提供對政府公共財政行為的決策評價。
財政審計一體化與傳統的財政審計相比，在認識上更為深入，定位上更為靈活，組織上應更為周密。
首先認識上，傳統的財政審計是針對本級財政（或者說對財政部門）的年度預算收支審計，側重于預算審查、數據核審、批復程序、內部控制等環節的審查；而財政審計一體化更關注年度預算執行的一個系統性，從預算的編制、收入的組織，資金的撥付，預算的執行，使用的績效加以檢查和評價，沿著財政資金的走向進行重點沿伸和審計，因此，對公共財政資金運行一體化的認識和評價更加深入、更加全面。
其次，在定位上，傳統財政審計的目標定位，主要側重于收入的真實性和合規性。財政審計一體化的取向目標，更應注重公共財政支出的合規性和效益性；在資金的界定上，不僅要看財政預算資金，而且應該關注其他非稅性資金和國有資產的運行；在審計項目上，不僅要看本級預算執行，而且應該關注財政性投資建設、專項資金使用管理，主要預算部門預算執行的情況。在一個大的公共財政資金和資產運行框架內，來審視本地區財政綜合經濟的運行質量和存在的問題，反映和揭示宏觀層面的情況，結合黨委政府科學執政的方向和經濟社會發展的重點，來提升審計的運用成果。
其三，在組織上，財政審計一體化是審計機關在現有的審計對象、人員配備、裝備手段、審計組織程度條件下，對審計資源的一種整合和配置，以求在規定的時期內，能最大效能地實現審計目標，提升審計成果。這種資源整合，不僅有審計對象的配置，還有審計力量的配置，包括社會審計力量、內部審計力量的配合。在審計對象、審計力量、審計信息、審計資源共享的條件下，審計一體化的價值取向十分清晰，審計職能的履行具有高度的統一性和針對性，這對審計組織者來講，是一種考驗，需要一種宏觀的跨學科的駕馭意識，以便能生產出更好的“審計產品”。
有學者提出：“國家審計的產品就是審計信息”，這個觀點十分形象和恰當，如果審計最終產品-審計報告和審計信息，最終只是數據的確認和羅列，而不能經常地適時地從財政經濟一體化的角度提示，為黨委政府的科學執政的領導和公共財政的分配導向，提供有益的審計評價和監督，審計的公共性監督和評價的職能必將弱化。
近幾年來，在浙江省審計廳和杭州市審計局的領導下，杭州市下城區審計局在推進財政審計一體化方面作了如下的審計實踐：
實踐A：以預算執行審計為主線，以促進預算管理的規范性，提高財政資金的效益性為目標，在指導思想上樹立為黨委政府決策管理和人大常委會財經監督服務，推進公共財政審計制度的深入。連續三年來，審計機關對本地區財政預算執行進行客觀反映和提示問題的同時，對預算執行中16項重要事項提出審計建議，引起了黨委、人大、政府的高度重視，財政部門和有關政府部門有效執行審計意見，落實審計結論，區政府及有關部門隨之形成一批政策性的規定，極大的豐富了財政審計的內涵，使審計成果得到有效的轉化。
實踐B：區審計機關連續二年推行了六個預算執行部門的決算審計，圍繞預算執行，從預算編制的科學性、預算執行的嚴肅性、預算收支的合規性進行檢查，拓寬和增強了區級預算執行審計的深度和廣度，使財政審計一體化的工作，從預算編制的源頭和預算執行的過程中統一起來，為人大常委會加強預算執行監督提供了審計依據。
實踐C：圍繞黨委政府的工作中心，結合部門決算、財政績效、專項資金、轉移支付、政府采購等關聯問題，拓展財政審計一體化的，探索對財政重要的專項資金的跟蹤監督，在本地區已建立了對技改、商貿發展、農業開發、進步、外貿支助等五項政府貼息資金的年度定期審計制度，開始形成主管部門立項、財政部門分配、審計部門監督的工作運行機制，有效地促進了財政資金使用管理部門的責任意識，提高了財政資金使用的績效性。
實踐D：根據近年來，財政公共性建設投入增多的特點，按照省市政府的要求，我區落實和建立國家建設投資項目的審計制度，推進國家建設項目的必審制，審計機關全面介入國家建設投資的審計監督，并建立了有效的工作控制流程，二年半來，先后實施投資審計項目202個，核減和節約財政性建設投資5584萬，為提高財政投資的績效，筑起一條新的監督防線。
實踐E：按照公共財政體制下，財政資金、國有資產一體化運營的特點，在財政審計一體化中加大對國有資產的監督和關注，二年來，審計機關組織了對八個部門（街鎮）的國有資產資金審計，取得巨大的監督成效。為政府掌握本地區重要的公共資源、國有資金、土地存量、公有房產、或有債務提供了審計依據，使公共財政在資金和資產二種形態上的資源配置基礎更加清晰，為黨委政府對公共資源的統一調控和運營奠定了決策基礎。
浙江審計廳根據全省的審計實踐和觀的要求，以及公共財政審計體制發展的趨勢，對財政審計一體化已經作出新的定位，提出：財政審計一體化，除有關原有財政審計為基礎外，還應包括政府固定資產投資項目審計、政府基礎設施建設投資公司的審計、其它財政收支審計和專項審計調查。上級審計機關對財政審計一體化范圍和內容的涵蓋，結合審計的實踐來認識，我們認為具有很大的針對性，帶來很大的啟示，是一個切合實際的導向，值得引起我們在工作中深入和思考。
公共財政體制改革的深化和完善、科學發展理念的更新，標志著我們正步入構建公共財政建設新框架的階段，公共財政體制的改革，也必然會激發審計環境和審計觀念的全方位變革。在審計資源一定的情況下，解決的關鍵，要靠審計工作理念的轉變，審計監督職能的調整，并善于把握工作的取舍，以從更高的層次上認識財政審計工作的發展和創新，更好地把握全面審計、突出重點的工作內涵。
三、推進財政審計一體化的對策思考
實現財政審計一體化，要樹立財政審計“一盤棋”的觀念，充分發揮審計各專業部門的優勢，形成合力，統籌規劃，突出重點，使審計機關的整體效能大于分兵出擊，最終為公眾和黨委政府提供更加豐富的審計產品，使審計的成果得到有效的提升和利用。
（一）重視審前計劃 提高組織管理
審計一體化可以看作一項系統工程，涉及的面廣點多，需要加強審計項目立項和審計計劃編制的思考，做好審前調查方案的形成，按照財政資金的走向和資金運動的，確定本地區的計劃目標。審計一體化工作，既是一個系統，就具備一定的和層次，具備一定的時段和對應。審計的組織需要跨越時空和項目的單一觀察，從年度審計的重點和關注的傾向性問題，進行串聯和，分而不亂，合而為一，以提高年度財政審計項目的組織化程度。財政審計一體化，對審計機關內部來講，首先要做到審計項目組織管理的一體化，提高項目指揮協調、項目質量控制、項目問題綜合、項目成果提煉的一體化。
（二）綜合審計內容 做到“六個結合”
審計機關內部各職能部門有著自己的特性和優勢，在財政審計一體化的目標下，各專業審計都承擔著為終極目標提供服務的責任。局部項目與整體工作目標是一個統一體，局部的問題不能局部看，應連貫看，綜合看。從中得出公共財政資金運行的真實性、合規性和有效性，加強各單項審計項目的綜合性、宏觀性。
因此，在財政審計一體化中，應努力做到“六個結合”：（1）加強專業審計目標與財政審計目標的結合；（2）加強一般部門單位審計與財政預算執行審計的結合；（3）加強財政財務收支審計和財政績效審計的結合；（4）加強責任審計與財政審計的結合；（5）加強專項審計調查與財政審計的結合；（6）加強審計信息化建設與財政審計的結合。
（三）整合信息資源 構筑信息平臺
我們說，從本質上講，財政作為一個經濟范疇，可以說是以國家（或政府）為主體的分配活動。財政收支體現了政府與其它經濟主體之間的利益關系。財政審計一體化的實施，使這種“分配活動”和“利益關系”在一個新的統一體方面得到觀察和思考。比如說一筆“財政專項資金”在預算執行審查中，觀察的要點是程序和合規。但在審計一體化的組織中，將沿著資金的流向，一直跟蹤到受益單位（）使用的真實性和有效性，得到的信息又反饋出該項財政支出的績效性和必要性。
因此，在財政審計一體化條件下，各類審計資源的整合尤為必要。這既包括審計機關內部的審計資源整合，也包括外部的社會審計和內部審計資源的整合。這些縱橫交錯的審計信息，同置于一個公共的審計信息平臺，通過各審計組信息的共享，使財政審計信息得到更好的開發利用。客觀上，審計信息的一體化，信息的完備性，傳導的流暢性，在財政審計一體化的項目管理中具有決定性的意義。特別在審計機管理系統（OA） 和審計計算機輔助審計系統（AO）條件下，使信息的搜索、傳遞、處理和反饋機制成為可能，審計信息的共享機制，將有助于財政審計一體化項目的有效推行。
（四）確定終極目標 提高審計成效
推行審計一體化，其最終的目標，應該是不斷深化財政審計的內涵，提升財政審計的質量，綜合反映財政經濟的情況和問題，形成具有價值的“兩個報告”，為政府公共財政的發展提供評價，為人大常委員會審議財政的預算執行提供依據，使審計成果得到有效的利用。在新的條件下，審計機關年度財政預算執行的審計報告，要求立意高、力度強、容量大，具備全局性和宏觀性，這是審計機關審計成果反映的最重要的載體，需要認真的把握。
一、縣級財政預算執行審計的主要做法
（一）抓審前準備，確保細致周密。由于財政審計存在點多、面廣、時間緊、任務重的特點，因而，要想在短時間內，高質量地完成財政預算執行審計任務，必須在審計前，積極穩妥地抓好審前準備工作。一是加強審前集中學習，組織參審人員系統地學習財政預算執行審計的相關知識、財政管理的相關法規、制度；二是認真開展審前調查工作，向財政部門了解財政預算管理和財政資金分配的業務流程，了解審計年度財政預算編制及調整情況，了解財政部門各職能股室的職責及其所掌管的專項資金規模、流向，摸清全縣財政收支的總體規模和構成，同時掌握了解財政預算盤子之外以政府名義籌集、并由政府來管理和使用的所有收入（即所有政府性資金，既包括縣財政局各股室管理的各項資金，也包括其它部門管理的政府性資金，范圍較廣）；三是制訂細致周密的審計方案，組織財政預算執行審計，必須要有一個操作性較強的審計方案。
（二）圍繞方案，抓住重點，充分運用審計方法和審計技巧開展審計實施階段工作。
1.審查財政預算編制的科學性。
①審查年初預算是否真實。主要審計預算編制是否符合預算法等法律法規和國家的有關政策，預算編制依據和標準是否充分、合理，是否堅持了量入為出、收支平衡的原則，預算編制各項支出有無細化到明細科目、細化到具體部門。按照《預算法》第三十二條的規定：“各級政府預算應當按照本級政府預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害救災開支及其他難以預見的特殊開支”，審查財政是否按規定提取了預備費，在按規定提取了預備費的情況下，是否還存在預留一定的指標，作為機動數使用，沒有使預算指標全部細化到部門或單位，財政機關可以從中任意安排。
在審計中，從年初預算報表著手，檢查各項預算資金是否真實、合理；通過延伸審計或審計調查所屬部門和單位，檢查預算資金是否足額撥付，全部到位；如果預算有預留指標作機動數使用的，了解這些機動數的安排使用情況，認真審計核對，逐項查看撥付單位。通過這幾年的財政預算執行審計，發現每年都存在年初預算不夠細化，有些專項資金或項目資金未細化到具體項目或單位，最后都是通過政府抄告單辦理撥款。
②審查是否有預算赤字。《預算法》第二十八條明確規定：“地方各級預算按照量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字”。但因我縣是“吃飯財政”，實際每年的預算都有赤字，而且赤字占當年財政支出額的比重較大，是不符合預算法規定的，預算赤字的原因，主要是上級的轉移支付、專項補助以及各種“爭取資金”的不確定性，在年初預算掌握不準，很難做到“量入”；而在支出上，有的政策性指標剛性較強，有的項目資金需要地方配套，也有的是上面出政策下面出資金落實。
在審計實施中，核實當年財政收入基數，收入基數是否完成，加上按照財政體制，上級應補助的收入和應返回的收入數，檢查是否保持收支平衡，是否存在超財力安排支出數。
③審查上年度結余用于本年度的支出數是否真實。按照《預算法實施條例》第二十三條：“各級政府預算的上年度專項結余，應當用于上年度結轉項目的支出”的規定，上年度專項結余應當完整無缺地結轉本年使用，作為本年度預算編制內容之一。由于人大對政府預算的批復基本上是履行了一道法律程序，多數情況下并未進行實質性的審查，所以容易形成上年度資金被下年度挪用于其他項目的“偷梁換柱”行為，改變資金用途。
2.審計預算執行過程中的合規性。
一要審查是否使用“科目調劑”進行預算調整?！额A算法》第四十七條第二款規定：“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行”。財政部門在預算執行過程中，可能通過“科目調劑”，在各支出項目中進行調增、調減，改變資金用途，逃避人大常委會的監督。
審計中，核對預算支出調整數，與年初預算數相比較，看是否增加或減少；預算調整是否通過人大常委會審批。
二要審查專項資金的撥付，是否做到?？顚Ｓ茫欠裼小皬埞诶畲鳌爆F象。專項資金在財政預算中占有很大的比重，而且它的嚴肅性和約束性非常強。首先，查看本級財政與上級財政年終結算單，對照財政專項資金支出情況，檢查上級財政撥入數與本級財政的支出數是否一致，逐一檢查各項資金的去向；其次，延伸審查資金使用單位的財務收支審計，審計專項資金的管理和使用情況；最后，在審計的方式上，可采用預算執行審計與專項資金審計相結合的方式進行。
3.檢查預算執行結果的合法性。
預算執行結果是否合法，關鍵是要檢查財政收支是否真實、完整。首先是要清理核實全年預算收入、支出數字，是否有把本年度的收入和支出轉為下年度的收入和支出；是否把應繳預算收入放在預算暫存，應作預算支出放在預算暫付；查看是否存在人為調整預算收支的情況。
其次是通過核對年初預算，檢查收入是否減少，支出是否增加，是否經過人大常委會的審批。經過逐項審核，推斷預算執行結果是否真實、合法。
三是審查財政年終結余數。通過幾年的審計發現，每年財政決算中的年終結余數較大（主要是上級的轉移支付、專項補助資金），當年未安排支出，放在結轉下年支出科目，但資金大部門都被當年的“暫付款”所占用。
二、縣級財政預算執行審計的幾點粗淺體會
首先，要認真學習，提高業務本領。審計人員不但要熟練掌握財經審計法規，還要精通財政業務。由于從事財政預算工作的人員，對財政預算業務比較熟悉，審計人員如果業務素質不過硬，是很難開展工作的。因此必須認真學習、不斷學習，熟練掌握《預算法》、《預算法實施條例》、《審計法》、《審計法實施條例》等基本的法律法規，以及相關的各種財政審計規章、制度。弄清財政預算執行監督的內容，明確政府部門、財政部門的職責、權限，在工作中切實做到依法審計，“對癥下藥”。
第二，注重審計計劃和審計方案的制定。首先，在制定年度審計項目計劃時，按照財政審計大格局要求，圍繞全部政府性資金，將所有審計項目納入“一盤棋”通盤考慮，以財政預算執行審計為主題、以滿足“兩個報告”內容的需要為目標，合理安排審計項目；其次重視審計工作方案和審計實施方案的制定，隨著財政體制改革的深化，財政審計的內涵和外延都有了相當大的擴展，因此，制定審計工作方案，在宏觀上有了方向和目標，審計人員心中才踏實，工作起來不會忙亂。在具體時間安排上，加強審前調查及編制審計實施方案，在充分摸清情況的基礎上，確立財政審計的重點，將整個審計任務按財政資金運行環節細分，確保整個審計實施方案具有指導性和可操作性，審計人員才能有條不紊地開展工作，取得較好的審計效果。
第三，既要堅持原則，又要善于協調。財政預算執行審計，是對本級政府和財政部門的監督。財政局在政府職能部門中屬比較重要的部門，工作人員優越感較強，審計人員在審計執法過程中，要打消思想顧慮及畏難情緒，排除各方面的干擾和阻力，敢于依法審計、堅持原則。同時審計人員在實施審計時，又要注意工作方法和技巧，協調好相互之間關系，盡量避免矛盾激化。在財政審計中，應將審計工作開展情況，特別是審計中發現的問題，要及時主動地向領導匯報，征得領導的支持，依法妥善處理具體問題。
財務人員由開發區財政審計局統一安排，接受財政審計局領導。各部門、單位、公司（投資公司的資金管理，除本條文之外，開管[]02號文件另有規定）不再單獨設立財務機構、財務人員。
為提高管理水平和工作效率，更好地服務開發、服務群眾，在對原有行政事業單位實行結報制成立財務核算中心的基礎上，把涉及群眾兌付與一般支付功能的業務，全部納入核算中心，擴容財務核算中心新的業務范圍。財務核算中心對機關部門、行政事業單位等實行分戶記帳，分別核算。其經費實行報帳制，各部門、單位只設一名報帳員，建立備用金制度，定時定期結報。
二、加強預算管理，提高預算約束水平。
根據《中華人民共和國預算法》和財政改革的要求，結合開發區特點，通過建立預算管理制度、改進預算編制方法、細化預算編制內容、規范預算編制程序、強化預算執行，來全面加強預算管理，提高預算的約束力。根據開發區經濟發展水平與開發建設要求，確定全年預算收支總水平。預算編制必須經過部門（單位）預算、財政分析匯總，然后報開發區主任會議討論通過，正式文件批準。對行政事業單位、機關各部門實行部門預算和集中預算，對部門預算中一般預算支出，按開發區“三定”方案與機構改革新明確的定員及定額標準來計算核定。經批準的部門預算，實行預算指標管理。對項目支出，必須先對每個項目概算進行不匯總，然后按照開發建設輕重緩急的原則進行科學論證、合理排序，再根據預算總規模，確定列入年度預算的項目。在預算執行過程中，確因特殊原因需對經主任會議批準的年度財政預算進行調整時，必須按預算編制的相同程序進行，然后經主任會議討論通過，正式文件批準。未列入預算的開支費用，財政部門可以拒絕執行，嚴禁未批先用、未準先支現象發生。
三、有效組織收入，逐步增強財政實力。
根據市委、市政府對開發區財政收入征納范圍、享受政策的調整決定，財政部門要積極做好工作，加強與稅務、銀行等部門的工作聯系，嚴格按照政策要求，有效組織和征納各項財政性收入，做到應收盡收，不斷壯大開發區財政實力，逐步提高對全市財政的貢獻率。
四、嚴格支出管理，有序執行預算支出。
（一）規范支出程序。開發區財政收入要優先保障單位（部門）一般預算支出，保證行政事業單位正常工作的運轉，適度安排專項經費支出，在此基礎上，安排一定的預算資金撥付給投資開發公司，作為開發建設補貼，用于開發建設的項目支出，土地收入專項用于滾動開發的投入。
中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）03-0-01
一、聯網審計的特征和必要性
聯網審計是指審計機關與被審計單位進行網絡互聯后，在對被審計單位財政財務管理相關信息系統進行測評和高效率的數據采集與分析的基礎上，對被審計單位財政財務收支的真實性、合法性、效益性進行適時、遠程檢查監督的行為。與傳統現場審計相比，聯網審計有以下特征：
（一）實時性。聯網審計通過計算機網絡實現數據傳輸，審計主體與審計客體建立實時的監控系統與機制，實現信息的實時傳輸。審計人員通過網絡訪問被審計單位信息數據庫，縮短了每次檢查活動的相隔期間以及檢查時間，對于具體的財政財務收支事項，既可以在該事項結束后實施審計，也可以在該事項進行過程中適時進行審計，從而實現了事后審計與事中審計相結合，增強了審計的時效性。
（二）主動性。聯網審計的重要特點，就是能夠對審計客體的財務資料、業務信息進行全過程的實時跟蹤、監控，實現對審計客體全過程預警、分析、核查等。傳統現場審計模式中，審計項目根據年度計劃確定，且延伸審計經常依靠主管部門安排，降低了審計追蹤的準確性。通過聯網審計模式，審計范圍更廣、審計內容更深、能夠便捷地發現審計疑點，有針對性地選擇延伸審計對象，審計人員充分掌握了主動性。
（三）動態審計。聯網審計對比傳統現場審計，最大的區別在于由以往的靜態審計變為實時的動態審計，將審計活動由在特定時間進行的靜態活動發展為多時點、多維度的系統性動態活動。
二、推進聯網審計在構建財政審計大格局中的作用
（一）擴展財政審計覆蓋面。預算執行審計作為審計機關永恒的主題，在為服務宏觀調控、規范財政預算管理、提高資金使用效益發揮了積極的促進作用，財政管理逐步走上規范化的軌道。然而，由于基層審計機關業務人員少，預算執行審計組規模小等客觀原因，審計過程中對預算單位抽查力度小，預算執行審計的覆蓋面窄，審計盲區多，影響預算執行審計作用發揮。
推進聯網審計，通過數據采集、預警設定、橫向分析、趨勢分析等手段，科學統籌審計資源，提升審計效率效果。通過審計方式、審計技術方法的變化，以被審計單位計算機信息系統和數據庫原始數據為切入點，在對信息系統進行檢查測評的基礎上，通過對數據的采集、轉換、清理、驗證，運用查詢分析、多維分析、數據挖掘等多種技術和方法構建模型進行數據分析，發現趨勢異常和錯誤，把握總體，突出重點，精確延伸，從而收集審計證據，實現審計目標，逐步提高財政審計覆蓋面，最終實現財政資金的全覆蓋，構建財政審計大格局的目標。
（二）實現更高效的數據采集和分析。在傳統現場審計中，審計人員利用計算機輔助實施審計數據的采集和分析，在數據量上受到所攜帶設備、審計范圍的限制；在時間上受到現場組網和審計進度的影響。在聯網審計中，前期平臺一次建立，在日程采集中數據采集和分析的數量基本不受設備限制，審計范圍在事前確定為最大可能的范圍，時間不受現場組網時間與審計期間影響。因此聯網審計具有更高的審計數據采集和分析效率。
（三）實現更科學的項目計劃和管理。在聯網審計模式下，能夠及時把握趨勢，發掘重點，跟蹤線索，以選取重點資金、重點部門安排審計項目。在信息化條件下統籌安排、合理布局，將一個單位或部門的全部審計項目作為一個整體，讓其他項目直接或間接地為預算執行審計服務，更清晰地把握預算執行的過程和結果，審計方案制定更具體、更具操作性。
（四）實現更多樣的審計成果。聯網審計模式下，審計節點更具實時性，審計范圍更具全局性，審計手段更具科學性，因而審計查出問題更具針對性、準確性，更能發現帶有全局性、傾向性的問題，撰寫審計分析、審計綜合報告等，為政府宏觀決策提供參考意見。
三、推進聯網審計建設的幾點思考
（一）完善制度保障。要建立和完善制度保障，以指導聯網審計工作實踐的深入。要建立規范管理的制度，明確審計部門與被審計單位雙方的權利和責任；確定聯網審計的基本模式，建立審計部門內部審計流程、權限管理、風險管理等一整套規章制度，做到在聯網過程中有章可循，為開展聯網審計提供制度保障。
（二）加強宣傳引導。審計部門采取多種方式，利用多種渠道進行聯網審計宣傳，使得被審計單位的領導、財務及相關人員理解聯網審計的實質性意義，消除被審計單位對聯網審計的誤解，從而積極支持和配合聯網審計的進行。
（三）加快網絡建設。在現有的基礎上加強審計網絡建設，有計劃地逐步建立全面的審計網絡。利用好現有的現場審計實施軟件，開發能面向各種系統、各類被審計對象、各種主題的審計軟件，配置先進實用的計算機設備和功能性強、可兼容的系統軟件，從被審計單位準確獲取各種數據，實現有效的遠程審計。
（四）防范審計風險。在網絡環境下，審計面臨的不僅僅是企業內部控制風險，網絡的安全性也為審計帶來新的風險。因此，被審單位的信息系統控制和網絡信息的安全可靠性成為網絡審計中審計風險防范和控制的重點。要著重對系統的職責分離情況、操作權限設置進行審查，采取安全可靠的措施做好保密工作。在聯網審計實施過程中，嚴禁接觸數據的電腦連接其它網絡，以凈化聯網審計的網絡空間，保證聯網審計實施過程中的網絡安全。
參考文獻：
[1]張聰聰.利用財政聯網審計擴展預算執行審計的覆蓋面.審計月刊，2011（1）（總第273期）.
1.資源分散，形成塊塊式審計。原來的預算執行審計沒有打破行業分工界限，各個業務處的工作相對獨立、處室之間的信息相對封閉，形成了塊塊式審計。對審計人員而言，長期從事塊塊式的審計工作，很容易導致查出問題的流失或減弱發現問題的敏感度。長期從事同一類型的審計任務，與相對穩定的被審計單位打交道，容易產生工作疲勞，降低審計熱情，一些審計出來的問題也因為長期的交往接觸而不自覺流失。同時，會固化審計人員的審計認識，影響到工作創新。
2.審計力量不足?，F階段地方財政預算執行審計涉及財政部門組織預算執行情況審計、地稅部門稅收征管情況審計、部門預算執行情況審計及政府臨時交辦的檢查事項，內容廣泛，任務繁重。受機關人員編制的限制，審計部門的審計力量相對薄弱，在具體實施過程中，基本是全體動員保證預算執行審計項目的完成。
3.難出審計精品。主要體現在審計業務部門之間相對封閉，審計項目安排與審計成果互不溝通，客觀形成了部門之間的“壁壘”，阻礙著審計工作總體水平的提高。由于同一單位不同審計項目而出具的審計報告是彼此孤立的，查處同一單位的諸多問題被反映在兩個或多個審計報告之中，審計結果很難得到進一步提升，也很難打造出高質量的審計精品。
二、建立以預算執行審計為核心，以財政專項資金審計為重點的立體化審計模式
這個模式的基本操作思路是：將預算執行審計內容貫穿到專項資金審計中去，將專項資金審計的成果歸集到預算執行審計這條主線上來，使整體審計思路更加清晰和準確。即：根據預算具有整體性特點，開展預算執行審計時，可以把財政、行政事業、社會保障、投資和農業環保等專業審計結合起來，審計內容涉及預算資金的籌集、分配、管理、使用等各個環節，從源頭上把握財政資金的總體情況和財政政策的制定情況，重點關注那些事關全局、社會敏感度高、資金最大的部門、單位、項目和資金。例如：今年政府關注社保、水利等幾項專項資金的使用及效果、年初安排審計項目時除省財政廳以外，還應重點安排對水利、民政等幾個廳局的審計。預算執行審計時財政廳審計組把握財政資金的總體情況和財政政策的制定情況，掌握社保資金、水利資金等專項資金的總額以及分配情況并及時反饋給民政廳組和水利廳組等，水利、民政廳等組沿著專項資金使用流向和監管方式一直延伸審計到具體的使用部門，檢查專項資金的管理使用情況以及效果如何。整個預算執行審計以財政廳審計組為核心，其他審計組以專項資金為重點，在審計過程中做到信息及時溝通、及時反饋。
三、建立預算執行審計與專項資金審計相結合的立體審計模式，有利于提升審計工作的水平
1.整合審計資源。《審計署2008年至2010年審計工作發展規劃》明確提出，要整合資源，構建國家財政審計大格局。預算執行審計結合專項資金審計，是根據審計項目安排審計人員，可以打破傳統的以業務職能部門劃分的部門“壁壘”，避免以前同一單位接受多個審計組的重復勞動，也可以做到審計人員對未來項目審計的不確定性，使項目和人員達到較好的配置。
（一）財政資金實現全覆蓋
聯網審計系統采集了總預算會計、國庫集中支付、會計核算中心、非稅收入等電子數據，覆蓋了一級、二級預算單位，涵蓋了“預算指標－預算執行－財政集中支付”全過程；鋪設了千兆專用光纖，大大提高了數據采集速度，采集當天發生全部財政數據只需五分鐘左右，而且可以根據工作需要隨時采集，做到了實時更新數據，審計人員可以應用最新的電子數據實施審計。
（二）審計數據實現集中匯總
借助財政聯網審計系統的數據庫服務器，將非聯網數據導入到聯網審計系統中，既可以利用服務器的高性能運算速度提高工作效率，又實現了從零散數據到審計數據庫的集中，使審計數據得以共享。如我們在“五項社?！被饘ｍ棇徲嬛?，把“五項社保”的財務、業務數據導入到財政聯網審計系統中，計算機人員通過財政聯網審計系統對海量業務數據進行篩選整理后，存儲在服務器中。在當年的預算執行審計中這些數據又為預算執行審計所用，并且在次年的農村勞動力培訓資金審計時又得到應用。逐步積累數據庫中的數據，為開展縱向深度分析，宏觀長遠預測等提供依據。
（三）審計實現動態監控
通過財政聯網審計系統動態監測功能，對數據進行多維分析，及時發現并核實審計疑點，查處和糾正違紀違規問題，從而增強了審計監督的主動性和有效性，實現了由靜態向動態、由定期向經常的轉變，使審計“預防”功能得到了較好的發揮。我們以國庫支付明細為基點向支付時間、預算單位、預算科目、摘要等維度延伸，動態監測財政支出狀況，對大額支出項目、支出單位開展審計調查，實現了“全面審計、突出重點”的審計思路。如：在對2009年國庫支付數據進行動態監測時，發現補發教師績效工資支出占總支出比例最高，將此列為2010年的審計調查項目，以查明是否有違反績效工資政策亂發錢物及突擊發錢等現象；以國庫支付明細為基點向摘要等維度延伸，發現公務接待費支出占總支出比例較大，進一步向預算單位延伸，出現某單位公務接待費排列第一，立即對該單位進行了招待費專項審計，查處、糾正違紀違規問題，達到了降低行政成本，嚴肅財經紀律的目的。將預算數據與國庫支付數據進行對比，發現了隨意調整預算指標的問題，將此作為預算執行審計的問題向人大報告，督促財政部門加以整改，促進其科學編制預算，嚴格執行預算充分發揮了審計震懾力。
（四）審計工作實現高效率
財政聯網審計系統采集的數據具有全面性的特點，可以通過開展橫向對比等分析性復核的方法為審計立項提供數據依據，使審計立項更加科學、有效。通過財政聯網審計系統，在審計立項時就可以通過財政聯網審計查閱被審計單位的預算數據、國庫集中支付數據、財務數據，掌握其基本情況，從多個角度進行數據分析，為科學安排審計項目提供依據。在審計調查階段審計組通過財政聯網審計系統下載預算數據、國庫集中支付數據、財務數據，在進駐被審計單位前已經確定了審計重點，做到了心中有數，審計人員在被審計單位的主要工作不再是查賬找問題，而是帶著疑點找問題。在開展審計項目時，通過縱向對比，使審計重點、審計目標更加明確。利用財政聯網審計系統，通過ASL語句將審計業務人員的經驗方法編寫成審計方法，財政聯網審計系統利用這些審計方法可以對所有數據進行自動審計，實現全面預審。如通過預審提交的審計疑點發現會計核算中心的大部分會計憑證存在多借多貸等會計處理不規范的問題，通過與會計核算中心溝通后，這些會計技術方法有問題得到了糾正。
財政聯網審計的開展使審計獲得了大量有用的、多種類型的信息，通過數據的多維分析的方式對經濟結構、發展趨勢、同級單位橫向對比等宏觀信息進行總體反映，一方面可以摸清全部財政資金的分布狀況、總量規模、資金投向，實現了財政支出由功能分類向經濟用途分類的轉變；另一方面，由于財政資金動態、實時的特點及全面、多維的數據量，使審計工作可以全方位、多角度地開展，提升了工作層次，構建了“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”財政審計大格局。
二、困難與問題
財政聯網審計創新了審計工作手段，提高了審計工作效率，擴大了審計工作影響，但是通過審計工作實踐，我們也發現存在一些難點與問題，主要包括：
（一）審計法律法規不完善。一是《審計法》規定審計機關必須持審計通知書才能實施審計，被審計單位應依法提供電子數據，審計機關有權對被審計單位信息系統進行審計。但對財政聯網審計這種全面、實時、動態審計沒有明確的法律依據，新修改的審計法實施條例也沒有涉及這種情況，只能靠地方政府和部門間協調，如果發生行政訴訟，敗訴的可能性非常大。對聯網審計中發現的問題僅靠“審計建議函”等方式反饋給被審計單位，沒有法律效力，起效不大。二是財政聯網審計目前沒有統一的操作規范和工作指南，如網絡安全設置、采集數據方式、數據分配管理、審計預警結果運用等問題沒有統一的規定，靠應用單位自己采取措施管理。
（二）審計外部環境不適應。財政部門積極推行以部門預算為基礎，國庫集中支付為核心，政府采購、收支兩條線為重要組成部分的財政制度改革和“金財工程”建設，為財政聯網審計創造了良好的審計環境。在通過財政聯網審計過程中發現財政部門的四項改革還不盡完善，如部門預算編制不細、國庫集中支付執行不全、操作人員違規規定隨意刪改預算數據等問題，使得財政聯網審計采集的數據不全、不實，影響了財政聯網審計系統的應用。
（三）審計風險“潛滋暗長”。財政聯網審計能夠適時、準確、快捷地了解被審計單位的信息系統，這在給審計工作帶來便利的同時，但也帶來前所未有的審計風險，如資源的共享使會計信息的安全性受到威脅，同時計算機病毒侵襲、不合理操作以及硬件損壞等問題也會導致數據毀損或丟失，嚴重時可能破壞被審計單位的整個系統，從而帶來顯性或隱形的審計風險。
（四）審計人員素質不高。財政聯網審計對審計人員的能力提出了非常高的要求，要熟練掌握oracle、sqlserver、db2等數據庫知識，計算機網絡技術，會計知識，財政業務知識等。只有具備復合型知識背景的人員才能勝任這項工作，尤其是我們基層審計機關，這樣的復合型人員非常缺乏，財政聯網審計系統的部署和維護甚至更換數據模板都依賴于軟件公司，就更難說在審計工作中能較好的做到財政聯網審計工作實踐。
三、對策與建議
（一）進一步建立健全聯網審計的法律法規
上級審計機關及相關立法部門應盡快研究相關法律法規的健全完善問題，使審計工作在法律的約束指導下更好地發揮其建設性作用。應盡快出臺財政聯網審計準則或財政聯網審計工作指南，使之成為審計人員在實施財政聯網審計工作時必須恪守的行為規范和專業指南，并作為判斷財政聯網審計工作質量的權威性準繩，以規范數據審計與系統審計相關審計行為和審計管理。要明確建立財政聯網審計管理制度，包括跟蹤作業制度、日常監控結果應用制度、審計人員權限管理制度等，開發相應的財政聯網審計系統電子監控子系統，對審計人員的所有操作進行全程監控，以加強審計管理。
（二）進一步深化創新財政聯網審計
聯網審計通過構建財政審計數據平臺，采用及時采集數據、及時預警分析、及時評價揭示、及時督促整改的思路，逐步實現事后審計向事中審計、靜態審計向動態審計、現場審計向遠程審計的轉變。不僅創新了財政審計方法，更是審計方式的重要變革。《審計署2008至2012年信息化發展規劃》和審計署“十二五”規劃都針對聯網審計提出了明確的要求。2009年，審計署印發了《聯網審計系統》規格說明書，標志著聯網審計從探索階段逐步走向規范化發展的道路。
二、聯網審計的應用特點
（一）審前準備全覆蓋
聯網審計系統覆蓋全區所有單位的預算數據和執行數據、收入數據和支出數據。在預算執行審計項目審前準備階段，審計人員通過聯網審計系統在本局機關內完成全部審前調查內容，摸清了財政資金預算、執行的總體情況以及了解資金總體分配結構，資金投入的重點項目、重點部門和重點領域，從而確定整個財政同級審的工作方案和審計重點。聯網審計系統使預算執行審前調查涉及的范圍更廣、審計內容更深、審計聚焦更準，更便捷地發現審計疑點，更有針對性地選擇審計對象，使審計人員充分掌握了主動性。
（二）審計實施高效率
聯網審計模式下，通過有針對性的設計，能利用預設的分析模型分析被審計單位大規模數據，據此查找出疑點和問題，解決了數據設計自成體系和數據量過大的問題，從而提高了審計效率。
（三）審計過程縱向化
聯網審計模式可以進行財政資金的縱向跟蹤，全過程掌握資金從財政部門到預算單位，從資金預算分配部門到項目執行單位，從資金使用單位到商品供應方的使用情況。例如政府采購預算執行模型就能反映預算單位從采購的預算申報到實際的預算批復，從執行采購到采購完畢的資金流轉的全過程，審計人員對此依據特定的指標條件進行必要的篩選分析，發現某些項目做了政府采購的預算但是實際沒有執行；有些項目的政府采購預算和執行存在差異；有些項目雖然已經執行但是未按規定編制預算；政府采購預算批復的項目本身不合規。審計人員通過進一步與被審計單位溝通，發現這些分析結果主要暴露出部分項目由于前期考慮不細導致無法執行預算，財政部門對部分單位的資金控制不力導致執行率低等問題。
（四）審計監督日?；?/p>
傳統模式下對財政預算執行數據審計都是事后的，聯網審計模式下可以通過每天對數據及時更新，實現對數據及時監控、跟蹤，利用風險指標體系實時預警，解決了現場審計事前對風險預警力不從心的狀況，也減輕了審計人員對相同項目重復檢查的勞動強度，強化了審計管理的作用，增強了審計的時效性。聯網審計系統中預警模塊使時時監督事事監督成為可能，有效地發揮了審計預警監督的職能。
（五）系統完善循環化
審計項目結束后，審計組積極厘清思路，將實施審計中對基礎數據的分析過程進一步規范化程序化，結合聯網審計建設需求，固化成審計模型，也可以將現有審計模型進行調整修改，以便更具針對性地完成審計任務。同時，根據審計需求，進一步與被審計單位溝通協商，補充聯網審計系統的數據信息，完善信息化系統建設。由此可見，聯網審計系統是一個可以在實踐中不斷循環完善的系統。
（六）審計成本降低化
聯網系統為遠程審計提供了可能性，審計空間的變化，減少了就地審計的時間成本和經費成本。同時，由于審計人員可以遠程獲取主要審計資料，有效地減少了傳統審計中被動等待被審計單位提供數據的時間，降低了審計中的溝通成本。另外，利用固化的模型可以節省審計分析的時間，無形中減少了時間成本和人力成本。
三、聯網審計系統目前存在的問題
（一）聯網審計系統尚未真正實現全過程審計
由于目前財政主要申報、審批資料仍然采取紙質的形式，當前的信息化建設水平未能將所有業務數據轉化為電子形式導入聯網系統。因此，目前的聯網系統建設與真正的遠程聯網審計還存在一定差距。
（二）聯網審計建設沒有相關法律法規保障，財政部門配合度不高
目前，《審計法》只規定了被審計單位應依法提供電子數據，審計機關也有權對被審計單位信息系統進行審計，但審計機關是否具有通過聯網的形式實時傳送、預警跟蹤被審單位數據的權利，未有明確規定。正是由于沒有相關法律法規的強制要求，被審計單位沒有義務無條件、無保留地實時提供所有業務數據傳輸。另外，僅憑雙方的反復溝通商議，簽訂合同協議確定數據來源，不能滿足審計需求，形成聯網審計系統建設的瓶頸。同時，由于被審計單位領導的意見不統一及對業務數據保密程度的拿捏不同，導致數據流不穩定，部分數據未完整納入聯網審計系統。
（三）財政系統設計規范性差影響了聯網審計系統的設計和規范化建設
由于財政各業務系統是多個并行的數據系統，③未統一數據標準或信息共享，大量的信息數據、資料不能實現有效的共享，形成信息孤島。此外，部分預算數據設計不規范，預算執行不銜接導致數據之間的關聯，賬表之間的合并重建不能如愿實現。部分數據模型受財政部門數據結構設計的限制，分析功能無法順利實現。
目前聯網審計軟件是各地審計機關根據本地財政信息系統數據進行自主開發出來的，自成體系，相互間可借鑒的經驗相當有限。
（四）審計模型更新升級被動
聯網審計系統中的分析模型是依托財政數據結構開發固化而成的，一旦財政的業務系統升級更新，那么聯網系統中的分析模型就可能出現差錯，不能正常運行。在這種情況下，審計人員只有在被告知財政系統更改的情況下，才能進行數據結構的變更升級。若財政沒有及時通知，分析模型就無用武之地。因此，聯網審計系統處于被動更新升級的狀態。
（五）計算機審計專業人才欠缺
審計署信息中心王智玉主任曾說“聯網審計在審不在聯”。基于聯網審計的最大特點是能對海量數據進行分析處理，并能做出實時預警，這就必須要求審計人員既要掌握較為精湛的數據編程分析能力，又要精通財政預算執行審計業務審計技能。目前審計機關的老同志精通審計業務，但對聯網審計這種實時傳送、預警跟蹤的審計模式存在畏難情緒；年輕同志對計算機技術掌握應用的熟練程度較高，但審計業務技能缺乏。
（六）預警功能未能充分發揮、督促整改落實困難
由于傳統審計的組織方式對于項目的立項、實施、整改落實有嚴格的審計程序限定，而聯網預警功能直接顯示了財政資金的異常情況或違規問題，越過了前期的項目立項實施程序，那后期的整改落實怎么實現存在難點。沒有前期立項信息，審計機關依據什么要求被審計單位整改，被審計單位遵照什么落實。至今，審計機關只能以口頭的形式通知被審計單位，不具法律效力，整改落實自然沒有法律強制力的保障，導致督促整改落實困難，為審計機關未來審計項目的實施帶來了審計風險。同時，由于預警功能是實時的，而審計機關日常工作量大，人手不足的問題凸顯，必然無法事先安排人員專職負責預警業務，導致預警功能成效不顯著。
四、聯網審計未來發展的建議及對策
（一）政府立法明確權利，保障數據來源
審計機關應根據保密法規以及聯網審計的特點，完善聯網審計立法工作，使開展聯網審計有法可依。或者由地方政府主導協調審計機關及相關被審計單位的關系，有針對性地制定審計數據的聯網規范，與被審計單位形成互有權責義務的數據提供協議，強化聯網審計建設環境，避免審計風險，增強聯網審計效果。
（二）嚴格執行相關標準，實現審計“大聯網”
審計署及市縣應在系統技術層面上統一出網審計建設標準，嚴格規范聯網系統的建設，合理規范聯網審計實施。結合目前審計中規模使用的金審AO系統及京OA系統的設計規范，探索數據間的交互及共享，真正實現審計數據的“大聯網”，最終形成一個“內容上全包括、數據上全共享、流程上全銜接、管理上全統一”的聯網審計大系統。
（三）積極協商，獲取聯網完整數據
審計機關應主動向被審計單位介紹聯網審計的審計理念、聯網審計方式未來發展的方向，積極爭取被審計單位的理解與支持。另外，審計機關也可以通過政府文件形式明確審計機關及被審單位的權利義務，保障聯網審計的質量效果。
（四）健全聯網審計反饋機制，充分發揮聯網預警功能
審計機關統一規范聯網審計預警反饋機制，明確各方權利義務，利用函告等文書形式告知被審計單位，督促整改落實，提高審計質量，規避審計風險。另外，借鑒稅務稽核的經驗，確定專門處理預警信息的人員，發揮“審計稽核”的職能，實時監控，實時預警，實時溝通協調，實時整改落實。
（五）加強復合型審計人才的培養，完善聯網審計模型集合
