時間：2023-08-12 08:24:38
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腐敗問題既是當前和今后可能引起社會沖突、影響社會安定穩定的最大問題，也是導致社會最不和諧聲音、最不和諧行為、最不和諧矛盾的根源之一。少數干部的貪污腐化、、侵害國家和人民利益的行為已經引起了廣大人民群眾的普遍不滿，弱化了黨同人民群眾的血肉聯系，損害了和諧社會的環境，把懲治和預防腐敗問題擺在突出位置加以解決是十分必要的。
那么怎樣有效地懲治和預防腐敗，中央提出了要堅持標本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預防，建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系。這是我們黨對反腐敗工作規律的最新認識，懲防并舉符合客觀事物的發展規律，是根治腐敗的良策。政務公開正是從體制、機制改革入手，與干部廉潔自律相結合，從源頭上預防和治理腐敗的一種有效辦法。首先，通過外部監督，加強對一般機關干部的管理。各級各部門把政務公開與干部日常管理結合起來，通過設立政務公開投訴電話、監督信箱、開辟“綠色通道”、完善投訴處理辦法等方式，讓群眾對全局干部行使職權和日常行為進行全程監督，對未履行公開承諾的，一經投訴查實，嚴格實行責任追究制度，從而有效地約束了干部的行政行為，促進了干部廉潔自律，推進源頭防腐工作。其次，通過內部監督，加強對領導干部的權力制約。如：通過向機關干部公開領導干部個人的收入、子女、配偶出國經商等重大事項，監督領導干部廉潔自律情況；通過公開領導干部的差旅費，監督領導干部是否違規用公款旅游；通過公開車輛用油及維修費情況，監督領導干部是否公車私用；從而避免領導干部暗箱操作，濫用權力，及時糾正和制止了腐敗問題的蔓延，減少了腐敗產生的土壤和條件，實現了關口前移。實踐證明，開展機關效能建設是拓寬反腐倡廉源頭治理領域，實現和諧社會的一種有效辦法。
二、政務公開是拓寬群眾參政議政渠道，加快社會主義民主建設，實現和諧社會的有效方式。
社會主義和諧社會在本質上是民主社會。和諧社會就是要尊重人民群眾的創造精神，讓人民群眾的積極性得到充分發揮，使各種積極因素得到充分調動；就是要有效解決各種社會矛盾和糾紛，確保社會的穩定團結；就是要以人民群眾的根本利益作為一切工作的出發點和落腳點，正確反映和兼顧各個方面群眾的利益?？傊?，和諧社會就是要充分發揚社會主義民主，加快社會主義民主建設進程。
政務公開是擴大基層民主，促進民主決策、民主管理、民主監督制度得到落實，保證人民群眾對政府工作的知情權、參與權與監督權的有效渠道。首先，政務公開有利于擴大群眾參政議政渠道。各級政府緊緊圍繞執政興國第一要務，注意將本地區本部門關于經濟社會發展的重要決策和措施向社會公開，如實行政府決策公示制、預告制、聽證會、電子政務網等途徑，不斷拓寬反映社情民意的渠道，讓人民群眾了解和參與決策的過程，提高政府決策的科學化、民主化水平。其次，政務公開有利于推動社會公平與正義的現實。各級政府緊緊圍繞維護人民群眾切身利益，根據群眾的需求和本級政府的工作性質和特點，對各類行政管理和公共服務事項向社會公開，有利于保障群眾公正地享有合法權益。如：20__年7月，一位孕婦向市機關效能投訴中心反映八次前往臺江區上海街道辦理準生證未果，中心立即督促該街道將有關準生證辦理流程和規定向社會公開，讓群眾辦事明明白白。群眾普遍反映公開政務以后，辦事更明白、更方便，不必“托熟人、找關系”了。第三，政務公開從制度上保證群眾民利的實現。各級政府通過建立健全政務公開評議制度，把政務公開納入社會評議政風、行風的范圍，組織人民群眾對政務公開的內容是否真實、準確、全面，時間是否及時，程序是否符合規定，制度是否落實到位等進行廣泛評價，保證政務公開工作真實、有效。實踐證明，政務公開是拓寬群眾參政議政渠道，加快社會主義民主建設，實現和諧社會的有效方式。
三、政務公開是強化監督制約機制，推動政府依法行政，實現和諧社會的有力保障。
和諧社會要求社會依照既定的規則有序運行，反對社會的無序化與無序狀態。法治是社會有序運轉的重要保證，是社會和諧發展的基石。法治社會中最重要的規則是法律規則。法律是所有社會規范中最具有明確性、確定性和國家強制性的規范。依照法律規則來治理社會，人們就有章可循，有法可依，社會就有了和諧的基礎。因此，可以說法治社會是構建和諧社會的基礎，法治是社會主義和諧社會得以建立的手段和途徑。
實現依法行政，責任在政府。政務公開是政府更新社會管理觀念，更加有效地推進依法行政,實現和諧社會的有力保障。各級各部門通過緊緊圍繞促進政府依法行政，突出對各級行政機關權力運行全過程向社會公開，增強了行政管理活動透明度，強化對行政權力運行的監督制約，防止行政權力的濫用和行政不作為行為。如：20__年羅源縣監察局接到群眾舉報，反映公示的擬錄用進城教師陳某的考核材料存在造假問題。當天下午，縣監察局就派人會同縣教育局進行調查，發現該教師確實存在利用職權、 私自更改年度考核等級的行為?？h監察局當即責成縣教育局取消陳某錄用資格。實踐證明，推行政務公開，各級政府機關和職能部門依法管理、依法辦事、依法行政水平得到明顯提高。
四、政務公開是適應經濟形勢發展，改善投資軟環境，實現和諧社會的有效措施。
人類社會發展的歷史表明，物質財富的生產是人類社會賴以存在和發展的基礎，物質財富匱乏所造成的貧困，是造成社會發展不和諧的根本原因。和諧社會必然是物質財富相對寬裕的社會，經濟發展是構建和諧社會的物質基礎。因此，現階段構建社會主義和諧社會，必須堅持以經濟建設為中心，促進經濟可持續發展。
推行政務公開的根本目標之一就是服務經濟建設，改善投資軟環境。從幾年的實踐看，政務公開在加快政府職能和工作方式轉變，進一步提高行政效能，促進當地經濟發展方面起到了重要作用。如：通過大力推進公共行政社會化服務，加強對機關服務窗口和辦事大廳建設，公開行政許可事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需提交的全部材料目錄和申請書示范文本等，實行一個窗口對外、一次性告知、一站式服務等措施，為企業提供方便、快捷、高效服務。因此，政務公開是改善投資軟環境，促進經濟建設，實現和諧社會的有效措施。
五、政務公開是轉變機關工作作風，推行政府誠信服務，實現和諧社會的有力保證。
前言：
我國高校中，傳統的思想政治教育著重強調的是思想政治教育的工具性作用，而忽略了學生思想政治的理性能力。從研究的方向來看，我國高校著重研究的是思想政治教育的目標、內容、對象，而對一些無意識、間接的隱形教育關注則較少，因此，在高校中在開展隱形教育是十分必要的。
1. 隱形教育的內涵與特征闡述
隱形教育的概念來自美國的教育學家杰克遜，在1968年，其著作《隱形班級》中第一次提及“隱形課程”，這一概念隨即風靡全球，目前，全世界各個國家都開始關注隱形教育的研究。
從字面意思理解，我們可以發現，隱形教育是相對傳統的思想政治教育而言的，是相對較為隱蔽的，是指行為主體在某種環境下，有意或者無意的獲得了某種不在預期內的經驗，采取的手段相對較為自由，主要是在大學生的心目中產生一種潛在的說服力，使其自覺地遵守這一規律。隱形教育將受教育者作為教育的主體，將思想政治教育滲透到生活的各項活動之中，此時，受教育者在各項活動和良好的氛圍中去體現、去把握，去領悟其重要意義，進而使自身獲得提升。從思想政治教育實踐的分析中我們可以發現，隱形教育的特征主要可以從以下幾個方面進行分析：
1.1 多元化的教育內容
隱形教育的界限不是很明顯，涉及到思想政治教育的各個領域，可以涵蓋學生的社會實踐，通過隱形教育可以更好的提升自身的質量，可以更好的豐富思想政治教育的資源，印象教育的多元化教育內容豐富了學生的思想，提高了思想政治教育的水平。
1.2 滲透性的教育過程
相對于傳統的灌輸式的顯性教育，隱形教育采取的是滲透式，學生是在無意識的前提下學習，隱形教育采取的方式是將教育的內容融合到各項活動中，在不知不覺間完成。同時，學生之間是互相學習，互相影響的，促進學生全面進步，共同發展。
1.3 間接性的教育方式
相對顯性教育而言，隱形教育的內容是非主導性的，是隱蔽的，其教育內容沒有明確的計劃，是在自然地狀態下發生的，是一種自我感受，自我體會，自我進步的過炒年糕，在教育效果的表達上存著層層遞進，含蓄表達的特點。
1.4 教育效果的長久性
隱形教育是針對人的內心變化而發揮作用的，是一種由內而外的表現行為。因此，隱形教育會在學生的內心產生較為持續的效果，產生穩定的思想品質和道德觀念，相比顯性教育，隱形教育更加長久，更加穩固。
2.隱形教育與高校思想政治教育的關系分析
從二者之間的研究我們可以發現，隱形教育是高校思想政治教育的一部分，思想政治教育的目的是實現受教育者思想的進步和價值觀念的發展，二者互相扶助，互相強化，促進發展，共同進步。
3.高校隱形教育的優化措施
3.1 為隱形教育創造環境基礎
教育的開展是需要一定的環境做基礎的，隱形教育也一樣，只有良好的環境才能順利的開展教育，因此，高校應該注重環境的建設,為隱形教育的開展打下基礎。我們不可否認優美環境的重要作用，其對調節學生的情緒具有無可替代的作用，其對改進學生的思想具有潛移默化的能力。要從校園的環境著手，進行人文化的改造，構建具有特色的校園文化，促進教學教育的順利開展，提高教學質量。
3.2 校園文化的載體作用不可忽視
校園文化建設是高校隱形教育的重要載體,重要組成部分，具有強烈的暗示性和滲透的特點，校園文化對學生的成長和發展具有重要的影響，隱形教育與顯性教育互相配合，共同促進學生德育發展的進步。校園文化的重要作用是課堂教學所無法實現的，是學校精神的體現。我國高校的校園文化建設應該注意“正氣”文化的建設，在學生中樹立正確的思想觀、價值觀、文化觀，促進學生愛國主義、集體榮譽感和社會責任感的建立；同時加強“誠信”文化的建設，讓“誠信”成為當代高校大學生的重要品質；更要注重“愛心”的培養，以人文本理念的建立，關心他人，注重團結精神的培養，促進和諧校園的建設。
3.3 利用網絡促進隱形教育的發展
隨著科技的發展，網絡無處不在，尤其是處于時代前沿的大學生們更容易接受先進的文化，因此，善于利用網絡進行教育的開展是當代教育發展的關鍵，網絡擁有形象、鮮活、生動的優勢，是傳統思想政治教育所無法比擬的。利用網絡開展隱形教育，可以增強思想政治教育的實效性，開拓學生的視野，激發學生的想象力。高校利用網絡的建設來宣傳積極、正確、健康的思想，讓德育教育成為網絡的主要文化；同時加強網絡的規章制度建立，提高校園網絡的安全；重要的是加強校園網絡隊伍的人才建設，培養高素質人才，促進思想政治教育的發展。
3.4 做好隱形教育的榜樣
榜樣是教育的重要資源，榜樣在高校校園中無處不在，教師、學生、英雄都可以成為學生的榜樣，思想政治教育的最佳手段不是說，而是做，讓學生自己去學習、去領悟，去感知，進而獲得提升，提高自身的修養，尤其是隱形教育，更加注重榜樣的培養，更加注重滲透的教育，讓學生們在對榜樣的學習中獲取力量，獲得鼓舞，進而自我提升。
結束語：
綜上所述，我們可以發現，隱形教育在高校的思想政治教育中有著不可替代的作用，尤其是充滿個性時代的現代教育體系，隱形教育的研究與運用更加重要，是顯性教育所無法替代的，在激發學生學習熱情，提高學生學習激情的方面，隱形教育相較于傳統的教育更容易實現，其效果更加顯著?？傊?，隱形教育與顯性教育互相配合，才能實現現代思想政治教育的發展，促進思想政治教育的進步。
營造企業內部共同的價值觀，應充分發揮溝通的作用。溝通就是為了達成共識，通過公開信息和責任分擔，使員工產生參與感和責任感，意識到自已的工作在企業的重要性，感覺自己得到了企業的尊重和信任，積極主動地努力爭取更好的成績。營造企業內部共同的價值觀，應充分發揮宣傳的作用。宣傳工作對決策的制定有積極推動作用，宣傳工作發揮作用的過程要與決策的制定同步進行。當重大決策方案還在醞釀時，思想政治工作的網絡積極向員工宣傳決策的重要意義，并將員工的愿望和呼聲及時反饋給領導者參與方案的制定；當方案制訂后，又通過收集員工的反響建議和召開專題討論會等充實完善方案；當重大決策方案需要提交職代會通過時，進行廣泛而有針對性的宣傳工作，統一員工認識確保其順利通過。實際上，決策出臺的全過程，也就是宣傳工作發揮積極作用的過程。
二、思想政治工作促成以人為本的工作格局，激發執行者的熱情
執行者最先決的素質是對工作的熱情，而不是能力、責任或其他。企業要想獲得成功，就必須通過對員工的內在控制來激發其工作熱情，這是執行力得以發揮的本源。通過溝通、教育和激勵，使執行者對企業產生信任，激發執行者的熱情。從強化人的責任意識，到增強人的執行能力，最關鍵的在于激發人的工作熱情，因此溝通的作用不容小視。應加強約束性制度、激勵性制度的建設，輔以精神鼓勵，營造良好的溝通渠道和執行氛圍。倘若管理者僅樂于做決定、布置任務，而忽視執行和落實的效果，布置的任務和做出的決定就難以達到預期目標。因此在強化執行的同時，還需利用一套合理的考核制度、督導制度和激勵制度。制度要有可操作性，考核要有一定的透明度，體現客觀、可靠、公平、民主。一是以人為本的原則。應充分尊重員工的價值和愿望，保證員工與企業的共同發展。領導者應以真正平等而誠懇的態度，了解員工的為人、家庭、困難和愿望，表現出對他們的關心、尊重和贊賞，讓每個員工都能感受到自身的重要性，努力提高員工對企業的歸屬感，給員工當家作主的感覺，增強員工對企業的集體觀念，激起員工的戰斗力和團隊精神。二是公平競爭的原則。企業要為員工創造一種公平競爭的氛圍，不能偏私，使員工感到不公平和不公正。一個公平和公正的環境對員工是有吸引力的，它有利于調動員工的積極性，提高工作效率，為實現企業的目標而努力工作；同時也能培養員工的自律意識，自覺維護良好的工作氛圍。
三、思想政治工作推動執行“合力”，形成執行文化
企業的執行文化，就是把“執行”作為最高準則和終級目標的文化。企業內部策略的執行應比策略的制定更受重視。領導者關注并督促策略的實施，員工全心全意地投入到自己的工作中，最終使團隊形成一種目標明確、簡潔高效、監督有力、注重結果的執行文化。思想政治工作推動執行文化建設，關鍵在于調動員工的積極性和創造性，達到在企業內部建立一種和諧的人際關系，互相忠誠、互相尊重、互相幫助、互相理解，企業與員工之間，員工與員工之間，形成積極健康、活潑和諧的氛圍，進一步凝聚人心，提升向心力和戰斗力。思想政治工作推動執行文化建設，還要保障監督有力，獎懲適度，賞罰分明。通過營造公平的環境，實施有效的評估，形成重視結果的執行文化。
四、思想政治工作提升干部隊伍素質，打造執行團隊
對于員工日常行為的影響，中層干部較之企業領導層更為關鍵。企業中層干部是承上啟下的樞紐，很多情況下，有的員工敬業，有的員工懈怠，責任不在員工，而在于中層干部隊伍。作為以執行為本的企業，干部隊伍的素質是決定團隊執行力強弱的重要因素。用思想政治工作提升干部隊伍素質，讓正確的人在適當的時候做好正確的事，打造完美執行的團隊。一是加強黨風廉政教育。利用中心組理論學習、干部會議、警示教育會議等多種會議形式，采取外出參觀學習、聘請專家教授講課等“請進來，走出去”的方法，開展黨政紀檢聯合預防職務犯罪強化中層干部一崗雙責等多種方法，加強干部的思想政治教育、黨風廉政教育，培養一支政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬的高素質干部隊伍。二是加強執行文化教育。從和諧文化、執行文化的廣泛宣講來拓展中層干部的視野，提升干部對執行文化的認識，加強執行力意識和技能訓練，引導干部把思想行為轉移到“建設執行文化”上來，利用制度建設的監督力、團隊建設的組織力、順暢溝通的協調力，搭建執行力建設的平臺。三是宣傳倡導“講實干、求實效”的工作作風。強調干部的工作責任心、管理意識和以身作則，用自上而下的執行力的落實，建設一支務實型的干部隊伍，促進企業管理水平和工作效率的整體提升。四是生活上關心照顧。開展排憂解難談心家訪活動，以組織的關懷溫暖人，有利于調動干部的積極性和主動性，使得執行具有源自內心的動力。
五、思想政治工作方法在企業執行力建設中的應用
思想政治工作的方法多種多樣。溝通交流，以心換心；說服教育，以理服人；關懷體貼，以情感人；樹立榜樣，典型示范；生動活潑，寓教于樂；精神鼓勵與物質鼓勵相結合等等。在執行力建設中，思想政治工作應遵循求實原則，發揚民主作風，強調鼓勵為主，營造公平環境，激發員工的工作主動性、創造性和勞動積極性。
區域公共管理是現代公共管理學與區域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發展始終落后于實踐的步伐，區域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代，區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發展成為兩大不同的學科群：一是區域經濟學；一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”，但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題，這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展，政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區域政治研究；一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的，對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念，并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？[
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
參考文獻：
[1]陳瑞蓮,論區域公共管理研究的緣起與發展[J]政治學研究，2004(1)
[2]王諍,區域管理與發展[M]北京：科學出版社，2000,58-61
[3]楊龍,我國的區域發展與區域政治研究[J]學習與探索，2003(4)
[4]劉鋒,新時期公共管理創新[J],中國行政管理2002(5)
[5]艾德加·胡佛，弗蘭克·杰萊塔尼,區域經濟學導論[M]上海：上海遠東出版社，1992,239
[6]陳瑞蓮，張緊跟,試論我國區域行政研究[J]廣州大學學報（社會科學版）2002(4)
[7]張成福，黨秀云,公共管理學[M],北京：中國人民大學出版社，2001,5-12,
區域公共管理是現代公共管理學與區域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發展始終落后于實踐的步伐，區域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代，區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發展成為兩大不同的學科群：一是區域經濟學；一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”，但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題，這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展，政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區域政治研究；一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的，對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念，并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
參考文獻：
[1]陳瑞蓮,論區域公共管理研究的緣起與發展[J]政治學研究，2004(1)
[2]王諍,區域管理與發展[M]北京：科學出版社，2000,58-61
[3]楊龍,我國的區域發展與區域政治研究[J]學習與探索，2003(4)
[4]劉鋒,新時期公共管理創新[J],中國行政管理2002(5)
[5]艾德加·胡佛，弗蘭克·杰萊塔尼,區域經濟學導論[M]上海：上海遠東出版社，1992,239
[6]陳瑞蓮，張緊跟,試論我國區域行政研究[J]廣州大學學報（社會科學版）2002(4)
[7]張成福，黨秀云,公共管理學[M],北京：中國人民大學出版社，2001,5-12,
一、傳統“行政行為”概念不能應對行政的過程性特征的要求
在現實的行政中，行政機關為實現某一特定行政目的往往需要連續作出一系列的行為，從而形成作為整體的動態過程，即行政具有過程性的特點。但傳統行政法學中一般使用“行政行為”的概念，從行政過程中選擇出若干典型的或主要的行為定位為“行政行為”，并對單個行政行為的合法性分別進行考察，而將作為整體的“行政過程”作為事實概念排除于行政法學研究范圍之外。但現實行政過程具有整體性、動態性等特征，對此，行政行為的概念并不能完成應對行政過程的這些特性對行政法以及行政法學提出的要求。
(一)傳統行政法學以“行政行為”作為核心概念
行政行為的概念在19世紀后期形成于法、德等歐洲大陸國家的行政法學中，當時的行政法學者以民法學中的法律行為概念為模式，將屬于公法領域的行政機關的各種行為以一個統一的概念進行把握，在此基礎上進行體系性的考察，這個概念就是“行政行為”。由于行政行為具有公法的性質，因此必須適用與民事法律行為不同的法律，即行政法，這是行政法及行政法學得以成立的理論基礎。傳統行政法學在此基礎上，以該概念為中心，形成了有關行政行為的定型化、效力論、附款論、瑕疵論等較為系統的行政行為理論，構成了行政法學理論的核心部分。行政行為概念的提出為我們從法學的角度考察現實行政過程并加以法律的規范和控制提供了可能性，行政法學以法律的形式事先規定行政行為的主體、內容、程序、形式等法律要件，并要求行政機關在現實行政過程中必須按照法律所規定的這些要件作出行政行為，對于違反其中某一法律要件的行為則可以通過行政復議、行政訴訟等途徑確認其違法性，進而予以撤銷或宣布無效。可見，行政行為是傳統行政法學的核心概念，在傳統行政法學理論中具有重要意義。
具體而言，在方法論上來看，行政行為的概念在行政法學中具有以下重要意義。首先，行政行為概念促使行政法獨立于私法，是行政法和行政法學作為獨立的法律部門和法學學科得以成立的關鍵。行政行為是行政機關針對相對人行使公權力而作出的行為，與平等主體之間作出的私法行為相比，行政行為具有權力性、單方性等特征以及公定力等特殊效力，因此，規范行政行為的法律也必須不同于調整私法行為的法律，這是行政法及行政法學之所以獨立于私法而成立的理論依據。其次，行政行為概念具有作為行政法學考察工具的意義。行政行為的概念具有“對行政活動的橫向認識與有關行政活動的總則性規律的探討的功能”。①現實行政中的行政活動復雜多樣，在行政法學對于現實行政活動進行研究或者法律對于行政活動進行規范時，必須借助分類的方法，從現實的行政活動中抽象出各種類型的行政行為，在此基礎上分別考察各類行政活動的特性、內容、要件、效力等，分別進行法律的規范和控制?？梢?，行政行為概念是行政法學考察現實行政活動的必要工具。再次，行政行為概念具有構建行政法學體系的作用。傳統行政法學以作為行政過程結果的行政行為作為主要研究對象，并以此來構建整個行政法學體系。圍繞著行政行為將行政法學體系劃分為行政組織法(行政行為的主體)、行政行為法(行政行為的行使)、行政程序法(行政行為的程序)、行政監督及救濟法(對行政行為的監督及對被行政行為侵害者的救濟)四部分，其中具有權力性、法律效果性等特征的行政行為成為了連接整個行政法學體系的核心。最后，行政行為概念在行政訴訟上具有概括行政訴訟受案范圍和作為撤銷訴訟與無效確認訴訟的理論基礎的意義。例如，從公定力理論來看，存在瑕疵的行政行為通?？梢詤^分為無效行政行為與可撤銷行政行為。從行政訴訟制度來看，對于無效行政行為可以提起確認訴訟，而對于可撤銷行政行為可以提起撤銷訴訟，這兩種訴訟類型以行政行為公定力理論為基礎。此外，在一國的行政訴訟制度中，往往以行政行為的概念來概括行政訴訟的受案范圍，例如我國《行政訴訟法》第11條規定行政相對人對于“具體行政行為”不服可以提起行政訴訟，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第1款也規定相對人對于“行政行為”不服可以提起行政訴訟?？梢?，行政行為是行政訴訟的對象，行政行為概念的外延與行政訴訟的受案范圍密切相關。
(二)行政具有過程性的特征
“過程”是指事物發展所經過的階段，是指物質運動在時間 上的持續性和空間上的廣延性，是事物及其矛盾存在和發展的形式。“行政的過程性”是指行政具有作為過程的性質，行政在客觀上表現為一個過程，具體由該過程中的各個發展階段通過在時間上的持續性和空間上的廣延性構成。行政不僅可以分解為各種行為進行考察，而且同時也是一種具有時空上連續性的過程，可以將行政作為過程在整體上動態地考察其運行軌跡。例如，從行政學的角度來看，“行政管理過程”是一個涉及行政決策、行政執行、行政監督等行動的過程，具體表現為確定行政目標、進行調查研究和預測、進行決策、擬定方案、進行可行性分析、具體執行、監督檢查、調整方案、反饋等一系列連續行為構成的動態運行過程，可見行政學注重從整體上動態地考察行政的運行過程。而在行政法學上，現實行政往往抽象為行政立法、行政許可、行政處罰、行政強制執行、行政監督等單個獨立的行為，但各行為之間并非毫無關聯，正是基于這種行為之間的關聯性，即使從行政法學的視角來看，也可以發現行政的過程性特征。
行政的過程性具體表現為現實行政的運行過程，其中又包含有動態性和整體性的特性。首先，行政的過程性表明行政具有動態性②的特征。動態性是行政作為一個過程的基本特征。在行政學上注重考察行政的運行過程，一般將行政運行過程劃分為以下幾個步驟進行考察：“①行政目標的確立；②就目標的有關情況進行調查研究；③擬訂方案，進行決策；④進行可行性分析，選擇最佳方案；⑤制定具體的執行計劃、方案；⑥監督執行情況；⑦通過反饋信息來調整決策或實施方案；⑧實施調整后的方案，并再次進行反饋。”③而從行政法學的視角來看，也可以將行政過程劃分為行政立法、行政決定、強制執行、行政救濟等階段性行為。這些同一過程中的不同步驟或行為被連續地作出，由此表現為行政的動態性。其次，行政具有整體性的特征?，F實行政復雜多樣，為實現同一行政目的，不同的行政機關往往作出各種不同的行為，各行為之間縱橫交錯，但圍繞著同一行政目的，基于各行為之間的關聯性構成作為整體的行政過程。這種行政過程具有統一性，是一個獨立的整體。
(三)傳統“行政行為”概念的局限性
如上所述，行政行為是傳統行政法學的核心概念，傳統行政法學通過建立這種行政行為的邏輯體系，認識和分析各種行政行為的特征，借助于這種邏輯體系，可以對社會現實中所發生的某一特定行政行為進行推理、歸類和定位，從而準確地適用法律。④具體而言，傳統行政行為理論運用概念分析法學方法，在行政主體為達成一定行政目的所實施的各種行政活動中，選定某一特定時點的行為作為控制整個行政活動合法性的對象，從現實復雜的行政活動中抽象地歸納出各種類型的行政行為，即將行政行為類型化，在此基礎上事先運用法律為各種行政行為分別設定法律要件以及主要是事后的監督程序，通過依法行政的要求實現對行政活動的監督與控制。⑤行政行為論從法律技術上為行政法對行政活動的規范提供了可能性，使得依法行政原則具有現實的可行性。因此，從法律技術來看，應當承認行政行為理論在行政法學中的重要性。
然而，由于行政行為概念在行政法學中具有特定的含義，⑥面對現代行政中行為形式的多樣化以及現代行政的過程性特征，這種傳統的行政行為概念并不能完全應對，主要表現為以下兩個方面。第一，傳統行政法學僅僅注重于對行政行為的合法性的考察，但由于行政行為概念外延的限制，使得現實行政過程中的其他行為形式不能被納入到行政法學的視野之中。特別是隨著現代公共行政的發展，行政領域的不斷擴大，行政機關在行政過程中運用的手段或行為方式也呈現多樣化的趨勢，主要表現為行政行為功能的變化(如交涉內在化行政行為、復合型行政行為的出現等)以及合意形成型行政手段(如行政指導、行政契約、行政計劃等)的出現。⑦例如，國務院在2004年制定并公布了《全面推進依法行政實施綱要》，要求各級行政機關“改革行政管理方式”，“充分發揮行政規劃、行政指導、行政合同等方式的作用”，同時“創新管理方式，方便人民群眾”?？梢?，隨著依法行政的實施以及行政管理方式的改革，現實中行政指導、行政合同等非強制性行政活動方式以及其他新創設的行政管理方式將越來越多地得到運用，在這種現實背景之下，傳統的行政行為理論已經不能適應現實行政發展的要求，例如，在現代行政法學中對于行政指導能否被提起行政訴訟就曾引起爭議。⑧第二，行政行為概念包含了對單個行為進行靜態、定點地考察的含義。傳統的行政法學著眼于行政過程的最終結果即行政行為，切斷了各個行為形式之間的聯系，靜態、定點地考察單個行政行為的合法性。在現實的行政中往往以將各種行為形式結合起來共同構成作為整體的行政過程，此時僅僅靜態、定點地考察單個行政行為并不充分，而應當全面、動態地分析整個行政過程中各種行為形式以及各種行為形式之間的關系。
二、以擴大行政行為范圍或導入其他概念的方式重構傳統行政行為概念
對于上述狹義的行政行為概念不能涵蓋現實行政中所有的活動形式的問題，行政法學者們已經意識到了該問題的存在，并從各自的視角出發積極探討解決的辦法。⑨這些解決的辦法大致可以分為兩類。其一是擴大“行政行為”概念的外延，采用廣義的行政行為概念。其二是在行政法學中導入其他概念來取代行政行為概念。
(一)擴大“行政行為”概念外延的方法及其缺陷
行政行為概念是行政法學中最基本的概念，但由于行政行為的復雜性以及現實中行政行為的不斷發展，行政行為的含義也在不斷發展。在學界對于行政行為概念的具體含義存在著爭議。由于行政行為是與行政訴訟制度相關聯的概念，因此“各國行政訴訟的范圍和條件不同，影響各國對行政行為的理解不同”。⑩在德國，行政行為是指行政機關為了調整公法領域的具體事件而采取的，對外直接產生法律效果的命令、決定或其他主權措施。(11)日本的學者在明治初期從德國引進“Verwaltungsakt”的概念，并將其譯為“行政行為”，但起初對于該概念的含義存在著爭議，以私法行為、事實行為、統治行為、立法行為、行政上的管理行為、準法律上的行政行為、法律上的行政行為 為順序從大到小取舍，共有七種不同的定義。(12)現在一般采用最狹義的行政行為概念，即是指“行政機關對于具體事實以公權力行使的方式宣告何為法律的行為”，(13)或者“行政機關根據法律的規定，基于單方性的判斷具體決定國民權利義務及其法律地位的行為”。(14)可見，從德國、日本的主流觀點來看，行政行為概念具有外部性(針對外部的行政相對人)、權力性(具有強制性)、法律效果性(變動或影響相對人權利義務)、具體性(針對特定相對人)、單方性(由行政機關單方決定)等性質，由此排除了行政處分等行政內部性行為、行政指導等非權力性行為、不具有法律效果的事實行為、行政立法等抽象性行為、行政合同等雙方性行為。
在我國行政法學界，對于行政行為概念存在著不同的理解。最廣義的行政行為是指“國家行政機關實施行政管理活動的總稱”(15)、行政機關“為實現行政管理目標執行公務的方式方法的總稱”(16)，囊括了國家行政機關的所有管理活動。廣義的行政行為是指行政主體對公民、法人或其他組織所實施的，并由行政主體單方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行為，(17)包括制定具有普遍約束力的規范性文件的抽象行政行為和對特定對象而采取的具體行政行為。而狹義的行政行為僅指具體行政行為，即行政主體針對特定的人或特定的事所實施的，只對特定人或特定的事產生行政法律效力的行為。(18)“在界定行政行為概念時，除了參考外國的有關理論外，還必須緊緊圍繞法律的規定展開論述”，“必須從行政訴訟的角度出發”。(19)在我國，行政行為不僅是一個法學術語，而且還是一個法律用語。例如，我國《行政訴訟法》中就直接使用“具體行政行為”的概念(例如第2條、第5條等)，但沒有對該概念作出明確解釋，引起學界和實務界的激烈爭論。為了指導行政訴訟實踐，1991年5月29日最高人民法院了《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》，明確規定了具體行政行為的概念，即具體行政行為“是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為”。該定義采用了學說上的“狹義的行政行為”概念，將具體行政行為限定于“針對特定的公民、法人或者其他組織”和“特定具體事項”的“單方行為”，對于當時確定行政訴訟受案范圍起到一定的積極作用。但隨著現代行政中行政活動的多樣化，特別是非權力性行為形式的運用，該定義就在一定程度上限定了行政訴訟的受案范圍，不利于對相對人的權利進行充分救濟。為此，1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》時放棄了對具體行政行為進行定義的做法，而是采用了明確行政訴訟受案范圍的方式來確定行政行為概念的外延。在該解釋中雖然沒有明確規定行政行為的概念，但很明顯，該解釋中的行政行為概念較為寬泛。
為了解決傳統的行政行為概念不能涵蓋行政過程中其他行為形式的問題，有學者提議以縮小行政行為概念內涵的方式來擴大行政行為概念的外延，使得行政行為的概念成為能夠充分容納多種行為形式，并以“開放”為特征的新概念。(20)這種意義上的行政行為概念幾乎等同于行政活動的概念，可以涵蓋行政活動所有的形式。然而，根據邏輯學中概念外延與內涵的關系，外延越大內涵就越小，過于寬泛的行政行為概念幾乎喪失了行政行為原本所有特征性的內涵，例如外部性、權力性、法律效果性、具體性、單方性等。而且，隨著現代行政的發展，行政活動的形式也不斷增多，因此，廣義的行政行為概念也必須隨之不斷改變，失去了作為行政法基本概念的穩定性。可見，采用擴大行政行為概念的范圍、采用廣義行政行為概念的方式，在解決沖突行政行為概念不足之處的同時，也使得該概念本身喪失了作為傳統行政法學核心概念的意義。而且，隨著對行政行為概念解釋的不斷擴大，必將導致行政法學理論和實踐中的混亂。
(二)在行政法學中導入其他概念的方法及其缺陷
為了確保行政行為概念本身的存在意義以及行政行為理論體系的完整性，同時解決行政行為概念不能應對現實行政發展要求的問題，在行政法學界也有學者反對上述擴張解釋行政行為概念的做法，而主張在行政法學中導入其他概念來取代行政行為概念，例如，有學者使用“行政作用”、“行政處分”(21)、“行政決定”(22)、“行政處理”(23)、“行政執法”(24)、“行政活動”(25)等概念來取代行政行為的概念。此外，也有學者作為對行政行為概念的補充，在行政法學中引入“非權力行為”(26)、“未型式化行政行為”(27)、“非強制行政行為”(28)、“非正式行政行為”(29)、“柔性行政方式”(30)、“非要式行政活動”(31)、“非單方處理性行政行為”(32)等概念以概括傳統行政行為概念所不能涵蓋的其他行為形式。這些概念雖然都可以在一定程度上解決傳統的行政行為概念不能涵蓋非權力性行為的問題，但一方面，這些概念外延的擴大造成了其內涵過小的問題，即這些概念僅僅具有概括現實行政中所有行為形式的作用，而其概念本身的特征性內涵卻很少，其作為行政法學核心概念的存在意義不大；另一方面，這些概念并沒有與之相對應的理論體系的支撐，如果采用這些概念來構建行政法學理論，仍不能解決行政行為理論中靜態、定點考察的問題。為此，必須尋找并在行政法學中導入更為合適的概念，以彌補傳統行政行為概念及其理論體系的不足。
三、行政過程論的提倡與行政過程概念在行政法學中的導入
為了應對現代行政發展的需要，針對現實行政的過程性特征，本文從行政過程論的視角出發，認為應當在行政法學中導入“行政過程”概念。
(一)傳統行政法學基礎理論的重構與行政過程論的提倡
“行政過程”這一用語本身并非新生事物，在行政學研究中就普遍地被使用。 而行政過程論的產生直接源于西德行政法學之靈感，作為德國最近行政法研究傾向之一，德國的部分行政法學者重視認識“作為過程的行政”，例如有學者認為行政法學不僅只處理以往行政機關與國民間關系的最終決定(如行政行為)，而且主張該決定過程本身的透明化及控制的可能，這被認為是對Otto Mayer以來過度的法學方法和妨礙確切地把握現代行政、行政法的動態的反省。(33)隨著現代行政的發展，傳統行政法學理論逐漸顯現出其弊端，因此，在現代行政法學中，如何對應于現代行政的發展，重構傳統行政法學理論體系是個重大而緊迫的課題。對此，各國的行政法學者在批判的同時，積極地提出變革傳統行政法學理論的行政法學新理論。其中的行政過程論就是日本的行政法學者在借鑒美國的公共行政理論及行政法理論、德國的二階段理論及動態考察方法的基礎上提出的行政法學新理論之一。
在現實行政中，為實現某一特定行政目的，行政主體往往連續作出復數的行政行為或其他行為形式，這些行為之間存在著一定的關聯性，由此構成作為整體的動態過程。但傳統的行政法學過度偏重于作為行政過程最終結果的行政行為，忽略了同一行政過程中各個連續的行為形式之間的聯系，僅僅從靜態上定點地考察行政行為的合法性，試圖通過對單個行政行為的合法性的控制來實現整個行政的合法性的目標。但事實上，單個行政行為合法并不能必然地推導出整個行政過程合法的結果，而且由于行政過程中的各種行為之間具有關聯性，因此，在考察某一行為的合法性時，必須考慮其他行為的合法性對其的影響。此外，在行政過程中，除了要求行政行為必須合法之外，對于其他行為也存在著合法性的要求。而傳統的行政行為理論對于上述問題并不能充分應對，隨著現代公共行政的發展，這種傳統的行政法學理論日益顯現出弊端。對此，行政過程論認為，現代行政法學必須在考察單個行政行為的合法性的同時，直接或間接地考察行政過程中的各種行為形式的合法性，并在此基礎上注重同一行政過程中各行為以及同一行為內部的各環節之間的關聯性，對行政過程進行全面、動態的考察。
(二)行政過程概念在行政法學中的導入
“行政過程”，簡而言之，是指有關行政的過程。“行政過程”這一詞匯最早出現在行政學中，(34)行政學上的“行政過程”是指“行政主體及其他行政參與者(如立法機關、政黨、利益集團、大眾傳媒、公民等)行使各自的權力(或權利)，相互影響，相互作用，設定并最終實現政府公共政策目標的活動過程”。(35)行政學上的“行政過程”概念重視對現實行政運行過程的描寫，而傳統行政法學中，一般采用與行政過程概念相類似的“行政程序”概念，(36)而將“行政過程”概念作為非法學概念，而認為是不具有法學意義的“事實概念”。(37)
行政法學者最初將行政學上的“行政過程”概念借鑒到行政法學中使用，有些并不具有行政法學上的特別的理論意義，而僅僅是在用語上使用“行政過程”來代替“行政活動”。隨著現代行政的發展，行政指導、行政合同等傳統行政行為之外的行為形式逐漸增多，行政法學有必要將這些行為形式納入視野進行探討。為此，有些行政法學者使用“行政過程”概念代替“行政行為”概念。例如，在日本，第一次采用“行政過程”這個詞匯作為其中一個章節的標題的，大概是今村成和所著的《行政法入門》(1966年)中的“在行政過程中個人的地位”。(38)而此后，原田尚彥所著的《行政法要論》(1976年)中，設立了單獨的一章“法治主義與行政過程”。(39)而且，室井力、鹽野宏所著的《學習行政法Ⅰ》(1978年)中追加說明了其意義，并將“行政過程”構成其中的一編。(40)但從其內容來看，上述對于在行政法學中導入“行政過程”概念的做法只不過是以“行政過程”這個用語來概括行政行為概念所不能包含的行政活動的形式而已。(41)在中國，也有學者以“行政過程”作為行政行為的部分內容的標題，但從其具體內容來看，并沒有涉及過程論的內容，而僅僅將“過程論”這一用語用以概括行政活動中的各種行為形式而已。(42)其實，“行政過程”用語具有特別的理論意義，而在上述行政法著作中使用“行政過程”用語代替“行政活動”用語時，并不能說在某種意義之下強烈地意識到行政活動的動態性格。(43)即現代行政法學上的“行政過程”概念具有特殊的理論意義，而非單純地使用該用語來概括行政活動所有的行為形式。
因此，在行政行為概念的變革與重構意義上向行政法學中引進“行政過程”概念時，必須意識到行政過程概念本身所包含的理論意義，即以行政過程的全面、動態考察的觀點來彌補傳統行政行為概念的局限性、靜態性等缺陷，基于行政過程論的觀點提出行政過程的概念。在這種意義上，最早在行政法學中導入行政過程概念的是日本的園部逸夫，其所著的“行政程序”(1966年)將行政過程作為程序的連鎖或行為的連環而有意識地闡述。(44)1969年，遠藤博也公開發表以“行政過程論的嘗試”為副標題的《復數當事人的行政行為》的論文。(45)此后，積極論及“行政過程”或“行政過程論”的文獻不斷出現。(46)此外，在中國支持行政過程論的學者們一般將行政過程與行政行為結合起來研究，認為行政過程是行政行為的過程，例如朱維究教授1997年在《政法論壇》發表的《程序行政行為初論》(47)、1998年在《中國法學》發表的《行政行為過程性論綱》(48)，以及中國政法大學博士李琦在2005年的博士論文《行政行為效力新論——行政過程論的研究進路》(49)中都研究了行政行為的過程性，不可否認，行政行為本身也具有過程性，但除此之外，行政法學還應當研究由各行為構成的宏觀意義上的行政過程，而上述研究對于行政行為概念與行政過程概念的界定并不明確。對此，本文從行政過程論的視角出發，基于現實行政的過程性特征，認為現代行政法學應當在維持原本狹義的行政行為概念的同時，引進“行政過程”概念，行政過程概念不僅包 括行政行為以及不屬于行政行為的行政活動中的各種行為，而且還包含有由各行為通過一定的關聯性而構成的整體過程的意思。
四、在行政法學中導入“行政過程”概念具有重要的理論和現實意義
基于行政過程論的觀點在行政法學中導入的行政過程概念具有特殊的理論含義，這種意義上的“行政過程”是指為了實現一定的行政目的，行政主體依據法律實施一系列的行政行為或其他行為而構成的過程。將該概念導入到行政法學之中，可以彌補行政行為概念的不足，對于構建適合于現代行政法學的理論體系和對現實行政過程進行法律規范具有重要的理論和現實意義。
(一)行政法學中“行政過程”概念的含義
行政過程是指一系列連續的作用，(50)是指一系列法律性或非法律性作用構成的復合的、連鎖的行政作用的組合所形成的過程。任何一個完整的行政活動都是復雜的連續過程，由若干環節或步驟組成并分段進行。(51)就如同人的一生是人的各種活動的連鎖而可以稱為“人生過程”一樣，以該過程的合理性為課題。(52)從行政的動態性、整體性來看，“行政過程”是指為了實現一定的行政目的，行政主體依據法律實施一系列的行政行為或其他行為而構成的過程。具體而言，為實現特定行政目的，行政主體作出行政立法、行政計劃、行政許可、行政處罰、強制執行、行政復議等行為，這些行為在時間序列上構成了作為整體的“行政過程”。
從上述行政過程的定義來看，行政過程由目的、主體、行為形式、行政程序以及各行為形式之間的關聯等要素構成。第一，行政過程的目的。行政過程以實現特定行政目的(公共利益)為目的，而公共利益是行政過程正當性的根據。但是，公共利益或公共性的概念極為抽象，是指行政的總體性目的。在該總體性目的之下，各具體行政過程的目的表現為具體的公共利益。即行政目的在不同的行政過程中具有一定的層次性和階段性，而作為全體行政目的的公共利益由各行政過程中的具體目的構成。例如，行政的總體性目的是保障、增進國民的權利和利益，實現公共利益。具體到食品安全行政過程就是通過確保食品的安全性而實現保障國民生命健康的目的。在該目的之下，有關飲食行業的營業許可的目的是防止因飲食引起的食物中毒等危害的發生。與上述多層次、多階段的行政目的相對應，行政過程也可以劃分為多種階段。即為實現特定行政目的，行政機關必須選擇與該目的最適合的行為形式，在這種意義上，行政過程是指與特定行政目的相適應的一系列行政活動的過程，是以實現公共利益為目的的手段的聯合體。第二，行政過程的主體，即使得行政過程得以運行的人的要素。(53)傳統行政法學認為行政意思的形成是由行政主體一方單獨判斷形成的，在該意思決定過程中并不承認相對人的參與。在這種觀點之下，自然而然地就將行政主體等同于行政過程的主體。但根據國民主權原則，國民具有主體性，具有參與行政過程的權利。因此，從國民的視角來看，行政過程中存在著行政主體與相對人兩種主體。行政過程的主體在概念的內涵與外延上都比行政主體更為寬泛，行政主體是行政過程主體的一部分。第三，行政過程中的行為形式。在現實行政過程中，為實現特定行政目的，往往運用復數的行政行為或其他行為形式，例如在區域開發行政過程中，行政機關往往會作出開發計劃、開發指導、開發許可、建筑許可等行為?？梢?，行政行為以及其他行為形式是構成行政過程的主要要素。事實上，由于現實行政過程的復雜性，在對行政過程進行法學考察時，必須將其分解為各種行為，分別考察它們的法律構造。第四，各行為以及各階段之間的關聯。行政過程由各種行政行為或其他行為形式構成，但這些復數的行為之間并非毫無關系，而是具有一定的關聯性。以這種關聯性為基礎，各種行為構成作為整體的行政過程。此外，就單一行為來看，該行為按照一定的步驟實施，其內部各階段存在著明顯的關聯性，由此構成該行為的整體過程。在這種意義上，可以認為行政過程的構成要素不僅僅是指作為結果的各種行為，而且也包括各行為之間的關聯以及單一行為中的各階段之間的關聯。
從上述行政過程的定義來看，行政過程具有目的性(公共性)、連續性(動態性)、統一性(整體性)、法律性(合法性)等特性。第一，目的性(公共性)。行政目的(公共性)是行政過程的要素之一?，F代行政過程以“公共事務”為對象，為最終實現公共利益這一行政目的，實施一系列的行政活動，由此構成行政過程。因此，行政過程必須以公共利益為目的。“國家及其他公權力主體的行為，不論是以公法或私法的形式為之，均應維護公共利益，始具有正當性及合法性。”(54)也就是說，維護公共利益是行政權力正當性及合法性的基礎，追求公共利益是行政主體進行行政活動的目的之所在。“公共性”或“公共利益”是典型的不確定性概念，但從現實的行政過程來看，作為行政過程目的的公共利益并非抽象的，而是具有一定的具體內容，一般由單行法個別規定。對此，有學者提出“公共性分析論”，即通過對現實行政過程中的公共性目的的分析，對行政過程進行規范和控制。(55)第二，連續性(動態性)。行政過程是行政的運行、發展過程，呈現為不斷發展變化的運動狀態。在現實行政過程中，為實現特定行政目的，行政主體往往相繼作出一系列的行為，這些行為之間具有連續性，由此構成的行政過程則體現為動態性。第三，統一性(整體性)。行政以實現統一的行政目的為目標，因此承擔行政任務的行政組織在整體上構成統一、完整的行政組織體系。圍繞著特定行政目的，各行政組織的活動也具有統一性。在同一行政過程中往往存在著各種行為，各種行為具有一定的獨立性。但從特定的行政目的來看，各行為的實施都是為了特定的行政目的。也就是說，為了特定行政目的而做出的一系列行為之間具有關聯性，由此構成的行政過程在整體上來看具有統一性，即行政過程是指在特定行政目的之下實施的各種行為共同構成的整體。第四，法律性(合法性)。在傳統行政法學中采用“行政行為”的概念，要求行政行為必須符合法律規定的法律要件，而將“行政過程”作為事實概念排除于行政法學的對象之外。(56)“行政過程”作為事實概念 ，并不具有法律上的意義。但現代行政法學除了行政行為之外，也重視行政過程的法律性。所謂行政過程的法律性主要表現在兩個方面。首先，行政是執行法律的活動，行政過程就是行政執行法律的過程。(57)其次，從行政過程與法律的關系來看，行政過程必須依法運行，要求行政過程的合法性。“法律性是行政過程的屬性”，“有了法律性，行政過程才有了法律意義”。(58)也正是基于行政過程的法律性，由此存在著在行政法學中考察行政過程以及對行政過程進行法律規范和控制的必要性。
(二)“行政過程”概念在行政法學中的理論和現實意義
狹義行政行為具有外部性、單方性、具體性、法律效果性等特點，是行政主體在行政過程中所采取的各種行為形式中最具有典型意義的行為。在這種意義上，行政行為是行政過程中的行為形式之一，是構成行政過程的要素之一。可見，行政行為概念與行政過程概念之間具有密切的關聯。但作為行政的典型性行為的行政行為僅僅是行政過程的構成部分，并不能等同于作為整體的行政過程，兩者的區別主要表現為以下幾個方面。第一，行政行為僅僅是行政過程中的行為之一，在行政過程中，除了行政行為之外，還包括其他行為形式，例如事實行為等。第二，行政行為的主體只能是行政主體，而行政過程中的法律主體除了行政主體之外，還包括行政相對人以及第三人等主體，相對人及第三人的參與等行為與行政行為一樣，都是行政過程的組成部分。第三，行政行為是一個單一行為，而行政過程在多數情況下是由復數行為的連續行使所構成的整體，具有整體性。作為整體的行政過程并非各單個行為的簡單相加，其本身具有獨立性。此外，行政過程還具有動態性，在同一行政過程中的各單一行為之間具有關聯性。因此，行政法學除了關注單一行政行為的合法性之外，還應當考察同一行政過程中的各行為之間的關系，追求作為整體的行政過程的合法性。從行政學的角度來看，作為事實概念的行政過程是行政法規范的對象，但在將行政過程概念通過行政學引入到行政法學后，行政過程不僅僅是原本行政學中的事實概念，還是處于行政法的規范和控制之下的法律概念。它既是實施“依法行政”原則的結果，也是以行政法對行政過程進行法律規范的結果。也正是在這種意義上，行政過程概念具有上述法律性(合法性)的特性。根據“依法行政”原則，行政法要求行政主體必須依據法律行使行政職權，實現行政的合法性。但傳統行政法學將“依法行政”原則局限于行政行為概念的層次進行理解，將“依法行政”原則等同于行政行為的合法性。而事實上“依法行政”原則的真實含義是要求行政主體必須依據法律行使行政職權，實現行政的合法性。“依法行政”原則所追求的目標是行政的合法性，具體包括行為的合法性與過程的合法性，行為的合法性是指行政主體所作出的行為必須符合法律所規定的要件；過程的合法性是指除了要求行政過程中各行政行為的合法性外，還要求作為整體的行政過程也必須符合法律的規定。因此，行政法除了對行政行為作出考察外，還必須對行政過程進行法律的規范和控制。
基于上述對行政過程概念與行政行為概念差異的認識，現代行政法學應當在維持傳統行政行為概念及其理論體系的基礎上，引進行政過程的概念以及與該概念相對應的理論體系。這在行政法學理論上可以彌補行政行為概念以及行政行為類型化理論的不足，并且在實踐中可以解決行政行為概念不能應對現實行政發展要求的問題。在這種意義上，現代行政法學應當從現代行政的過程性特點出發，將“行政過程”的概念從行政學中引入到行政法學中，對現實的行政過程進行全面、動態的考察。在此基礎上，現代行政法學應當從實質行政法治主義出發，不僅應當關注作為行政過程最終結果的行政行為的合法性，而且還應當將行政過程中的各種行為形式全盤納入視野，重視同一行政過程中各種行為形式之間以及同一行為的不同階段之間的關聯，對行政過程進行全面、動態的法律規范和控制。
注釋：
①[日]山田幸男等編：《演習行政法(上)》，青林書院1979年版，第139頁。
②在行政學上，行政的動態性還含有另外一層含義，即“動態性是指公共行政適應社會歷史的進步，相應改變組織自身及社會管理行為的特征”。參見唐曉陽主編：《公共行政學》，華南理工大學出版社2004年版，第6頁。這是行政與外部環境之間的動態性，但此處僅探討行政過程內部各階段之間的動態性。
③李盛平主編：《公務員百科辭典》，光明日報出版社1989年版，第243頁。
④葉必豐：《法學思潮與行政行為》，《浙江社會科學》2000年第3期。
⑤李琦：《行政行為效力新論——行政過程論的研究進路》，中國政法大學2005年博士學位論文，第12頁。
⑥有關行政行為概念的定義雖然并不統一，但總體而言，我國的行政法學界以及行政訴訟法律制度中現在仍以采用狹義的行政行為概念為主，而將行政機關的內部行為、制定規范性文件的抽象行為以及非單方行政行為排除在行政行為的概念之外。參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，1999年版，第141頁。
⑦[日]大橋洋一：《行政法學の構造的変革》，有斐閣1996年版，第5-11頁。
⑧參見莫于川：《應將行政指導納入我國行政訴訟受案范圍》，《重慶社會科學》2005年第8期。
⑨參見章志遠：《行政行為概念重構的嘗試》，《行政法學研究》2001年第4期；張春榮：《行政行為概念的反思與重構》，《西南政法大學學報》2004年第2期。
⑩王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第134頁。
(11)[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第181頁。
(12)[日]和田英夫：《現代行政法》，倪健民、潘世圣譯，中國廣播電視出版社1993年版，第182頁。
(13)[日]田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957年版，第259頁。
(14)[日]桜井昭平、西牧誠：《行政法》(第五版)，法學書院2005年版，第18頁。
(15)王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97頁。
(16)應松年主編：《行政行為法》，人民出版社1992年版，第1頁。
(17)參見姜明安：《行政法學》，山西人民出版社 1985年版，第295頁。
(18)羅豪才主編：《行政法論》，光明日報出版社1988年版，第150頁。
(19)楊建順：《關于行政行為理論與問題的研究》，《行政法學研究》1995年第3期。
(20)田文利、張艷麗：《“行政行為”論》，《中國社會科學院研究生院學報》2010年第4期。
(21)在日本行政法中，理論上多數使用“行政作用”概念，法律條文中較多使用“行政處分”概念，此外，還有“公權力的行使”等概念。當然，這些概念的含義并不完全相同，存在著一定的差異。參見江利紅：《日本行政法學基礎理論》，知識產權出版社2008年版，第176-180頁。
(22)例如在國務院于2004年3月22日的《全面推進依法行政實施綱要》中就使用了“行政決定”的概念。
(23)參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第146頁；葉必豐：《行政法學》，武漢大學出版社1996年版，第179-182頁；宋功德：《聚焦行政處理——行政法上熟悉的陌生人》，北京大學出版社2007年版。
(24)參見羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1997年版，第183頁。
(25)參見朱新力：《行政法學》，高等教育出版社2006年版，第284頁。
(26)參見莫于川：《非權力行政方式及其法治問題研究》，《中國人民大學學報》2000年第2期。
(27)參見李傲：《未型式化行政行為初探》，《法學評論》1999年第3期。
(28)參見崔卓蘭：《試論非強制行政行為》，《吉林大學社會科學學報》1998年第5期。
(29)參見蔣紅珍：《非正式行政行為的內涵——基于比較法視角的初步展開》，《行政法學研究》2008年第2期。
(30)參見莫于川等：《柔性行政方式法治化研究——從建設法治政府、服務型政府的視角》，廈門大學出版社2011年版。
(31)參見[德]平特納：《德國普通行政法》，朱琳譯，中國政法大學出版社1999年版，第87頁。
(32)參見[德]漢斯·J.沃爾夫等：《行政法(第1卷)》，高家偉譯，商務印書館2007年版，第140頁。
(33)[日]室井力：《行政法學方法論議》，載広岡隆等編：《現代行政と法の支配——杉村敏正先生還暦記念》，有斐閣1978年初版，第14-15頁。
(34)在行政學中除“行政過程”概念外，還使用“政策過程”、“政府行政過程”、“公共行政的一般過程”、“行政運行過程”等用語。
(35)張立榮：《中外行政制度比較》，商務印書館2002年版，第287頁。
(36)例如，有學者認為“行政程序只不過是一種法定的行政過程”，即以是否法定化作為行政程序與行政過程的區別。參見高小平主編：《現代行政管理學》，長春出版社2003年版，第174頁。
(37)[日]兼子仁：《現代行政法にぉけゐ行政行為の三區分》，載雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集·公法の理論(上)》，有斐閣1976年版，第303頁。
(38)[日]今村成和：《行政法入門》，有斐閣1966年版。在1975年的新版中，增加了“對行政決定住民意思的反映”章節，設定“行政過程和個人”一章。
(39)參見[日]原田尚彥：《行政法要論》，學陽書房1976年版。
(40)參見[日]室井力、塩野宏：《行政法を學ぶ1》，有斐閣1978年版。
(41)另外，行政過程論現已成為日本行政法學的主流學說，在行政法著作中使用行政過程概念的也比較多，但大部分并沒有意識到行政過程論的全面、動態考察的觀點，沒有在特別的理論意義上使用“行政過程”概念。例如[日]遠藤博也：《実定行政法》，有斐閣1989年版等。
(42)例如張建飛、古力：《現代行政法原理》，杭州大學出版社1998年版，第85頁；王錫鋅：《行政過程中相對人程序性權利研究》，《中國法學》2001年第4期。
(43)[日]藤田宙靖：《行政法Ⅰ総論(第三版再訂版)》，青林書院2000年版，第131頁。
(44)[日]園部逸夫：《行政手続》，載雄川一郎、高柳信一編：《巖波講座現代法4現代行政》，巖波書店1966年版，第99頁。
(45)[日]遠藤博也：《複數當事者の行政行為——行政過程論の試み》，《北大法學論集》第20卷第1-3號。
(46)從正面采納并積極主張“行政過程論”的有原田尚彥：《訴ぇの利益》，弘文堂1979年版，第166頁以下、218頁以下(1979年)。
(47)朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，《政法論壇》1997年第3期。
(48)朱維究、胡衛列：《行政行為過程性論綱》，《中國法學》1998年第4期。
(49)李琦：《行政行為效力新論——行政過程論的研究進路》，中國政法大學2005年博士學位論文。
(50)[日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論——行政裁量論の代替規範論》，慈學社2006年版，第49頁。
(51)朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，《政法論壇》1997年第3期。
(52)[日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論——行政裁量論の代替規範論》，慈學社2006年版，第55頁。
(53)也有學者分別論述行政過程與行政主體，將其中的行政過程作為相當于傳統行政法學的行政行為部分。例如，[日]小早川光郎：《行政法(上)》弘文堂1999年版，第49頁。對此，本文認為行政主體是行政過程概念的構成要素之一，因此可以放在行政過程的概念之中進行探討。
(54)翁岳生編：《行政法(二版)》(下)，中國法制出版社2002年版，第163頁。
關鍵詞：行政行為；綜合意志性；強制性行政行為；非強制性行政行為
中圖分類號：D922.1文獻標志碼：A文章編號：1001-862X（2011）06-0114-007
關于行政行為單方意志性的論斷，似乎已然成為我國行政法學界通說。但這一理論認識具有自相矛盾性，在邏輯上不能自圓其說。同時，現代行政法治強調的行政相對人的主體性也對行政行為的單方意志性提出了挑戰。實際上，行政程序法治化賦予了行政過程交互性，瓦解了單方行政的格局，使得行政行為不可能僅僅表現行政主體的單方意志，而是表現為參與行政程序的各方主體的綜合意志。
一、行政行為單方意志性論斷的矛盾
窘境及其瓦解
在我國行政法學界，關于行政行為單方意志性的認識，似乎已然成為通說。這種認識，是從兩個角度分別表述的。一是直接把單方性概括為行政行為的特征。“行政主體實施行政行為，只要是在行政組織法或法律、法規的授權范圍內，即可自行決定和直接實施”。[1］110行政行為是對公共利益的集合、維護和分配，“只能是代表公共利益的行政主體的一種單方面意思表示。”[2］178二是從單方行為與雙方行為、多方行為相對應的分類意義上使用單方行政行為的概念。一般認為，依據行政行為參與意思人的多少，可將行政行為區分為單方行為、雙方行為和多方行為?！皢畏叫姓袨椋孕姓袨樾Яτ尚姓黧w單方意志決定為特征；……雙方行政行為，它以行政行為的效力取決于行政法律關系雙方當事人意見一致為特征?！盵3］226但是，另一方面，這些論著又頗為矛盾的承認現代行政法越來越多地保障和追求行政相對方的參與，行政過程應當越來越多地吸收和表現相對方的意志。比如，有學者針對行政行為的單方意志性特征提出了應特別注意，“現代行政法上，越來越強調行政相對方的參與性，也就是其意志應當一定程度地反映到行政行為中去。”[1］110-111“隨著行政民主化的發展，現代社會的行政相對人已能廣泛地參與行政程序或行政行為的實施，即參與意思表示，但這仍然取決于行政主體的接收和采納?！盵2］178
仔細體味，我國行政法學界在行政行為單方性的認識上確是自相矛盾的。其一，既承認行政法應當確認和保障行政相對人的行政法律關系主體地位，卻又否認作為行政過程之結果的行政行為表現相對人意志的可能性，否認行政相對人對行政決定的影響性。其二，既承認“行政行為的作出過程必須充分合理地考量當事人的參與，要求聽取當事人一方的意見”，又堅稱單方意志性作為“行政行為的基本特征，它并未動搖”。[1］110-111其三，既明確“現代行政法理論引入了合作、服務、協商等具有平等色彩的法律精神”，又無奈地承認這種精神“并沒有完全改變行政機關與相對人之間不平等的法律基礎”，行政行為仍具有單方性特征。[4］132-133這種關于行政行為意志屬性的理論窘境，展現了“單方意志性”論者對于行政法治應然趨向和實然狀況的混同，也表現了現代行政法學理論對傳統觀念消極繼受的思維定勢。
但是，現代行政法治的發展開始逐漸瓦解“單方意志論”的固有觀念，也要求行政法學的理論體系盡快更新發展。一方面，行政相對人概念的提出和對其法律地位的全面認識，直接挑戰了“行政行為是行政主體單方意志”的偏執觀念。行政相對人概念，充分反映了個人、組織與行政主體的對應主體地位；行政相對人理論，根本性地賦予了行政法律關系以實質性的意義。如果沒有對應主體的存在及其主體性的實現，行政主體作為法律關系主體的地位就是虛置的，沒有意義的。行政相對人制度，使得行政過程具有了法律規制的必要性和可行性，也使得行政程序制度的運行具有了主體間性的支撐。另一方面，行政程序法制對行政過程交互性的確認和保障，也使得行政行為過程的主體間交互作用、博弈互動的屬性明白地展現出來，從制度層面上拋棄了“行政行為單方意志性”的論斷。私人主體的參與，使得行政過程具有了交互性。這種交互性或許可以用伽達默爾的所謂的“主體間性”和“視界融合”來解釋，接受者、闡釋者的規定性不是在其主體性中得到確認，而是在其主體間交互性中得到界定。探尋行政過程交互性的邏輯正當性，也可以從行政裁量權存在的必然性、行政參與權的合法性和法律關系主體的自由性等角度著手。行政過程交互性的實現最主要依賴于行政法上權利義務的分配制度、行政程序的參與原則和參與制度的確立。
二、本文語境下行政行為的涵義
要理解行政行為的意志屬性，必須先明確行政行為的內涵。在我國行政法學界，關于行政行為內涵、外延和分類的爭論一直都沒有停止過，而在討論《行政訴訟法》修改的過程中，基于可訴行為范圍的爭論也一度促使有關行政行為內涵的爭論甚囂塵上。在這種爭論過程中，基于對行政行為外延范圍的不同認識，行政行為的涵義就有了“狹義型”和“廣義型”，[5］40-44“最廣義”、“廣義”“中義”和“狹義”，[6］278-281“最廣義說”、“廣義說”、“狹義說”、“最狹義說”、“折中說”[7］301-302等多種不同的理論歸納。
“狹義型”行政行為概念，借鑒德、日等國的行政法學說及立法成果，以“行政行為”取代“具體行政行為”或“行政處理行為”，使行政行為與行政立法、行政合同、事實行為等處于同一位階?！靶姓袨?，是指行政主體為實現國家行政管理目標而依法行使國家行政權，針對具體事項或者事實，對外部采取的能產生直接行政法律效果，使具體事實規則化的行為”。[6］281
“廣義型”行政行為概念對行政行為做一種寬泛意義上的解釋，把行政行為理解為“行政權作用”，而不拘泥于法律效果要素。這種認識與我國早期行政法學者關于行政行為的認識是契合的，王名揚教授在我國第一部行政法學教材中就采用了此種方法認識行政行為，“行政行為，是國家行政機關實施行政管理活動的總稱，”可以區分為“事實的行為和法律的行為”，“抽象的行為和具體的行為”等。[9］36-46當前，開始有諸多學者主張“恢復王名揚先生的行政行為體系”，[9］36-46“考慮將行政行為作寬泛主義的解釋，甚至恢復到我國上世紀80年代初期的提法，即行政行為作為一個學理概念，指稱所有行政主體所為以達到行政目的的行為?！盵10］514
當然，關于行政行為內涵和外延的理論爭論，都是基于認識和使用行政行為的不同目的和標準而形成的。雖然，如何界定行政行為的內涵和外延不是本文的主旨，但毫無疑問，如果能夠明確廣義型的行政行為的綜合意志性，對于狹義行政行為意志屬性的認識也就迎刃而解。因而，本書借鑒“廣義型”行政行為概念，把行政行為理解為“所有行政主體所為以達到行政目的的行為”，“是國家行政機關或法律法規授權的組織或個人具有行政職權因素的行為。”[10］514-515
在“廣義型”行政行為概念之下，“柔性行政方式和剛性行政方式受到同等重視――都是行政行為，都受到行政法的規范，只不過受行政法規范的方式和程度不同罷了”。[5］40-44同時，廣義型行政行為概念恰好契合了公共行政的發展趨勢。目前，服務型行政已經取代管理型行政逐漸取得優勢地位，具有“協商――合作”精神的行政指導和行政合同等柔性行政方式更加有利于服務行政精神的實現。據此，行政行為就可以區分為強制性行政行為和非強制性行政行為。[10］531這種分類，突出了非強制性行政行為的獨立地位，對于豐富和發展行政行為理論以及指導行政行政法治實踐都具有重要意義。
這種分類方法與本文的寫作目的也是契合的，本文是在對傳統行政法學關于行政行為“單方意志性”論斷反思的基礎上，論證現代行政法治下行政行為的意志屬性。因而，借鑒這種基于對傳統行政法學關于“行政行為就是強制性行政行為”觀點揚棄之下所形成的新的分類方法，形成本文分析行政行為“綜合意志性”的行文框架，更有利于論證的推進和完成。
三、強制性行政行為的綜合意志性
強制性行政行為主要是指行政處罰、行政征收、行政許可等傳統意義上的行政法律行為。這些行為因其法律后果的直接性、明確性和強制性，已經成為行政法規制的核心范疇?，F代行政程序法已經針對強制性行政行為設立了聽證、陳述申辯、說明理由等程序制度，以保障當事人在行政過程中的參與主體地位，同時也能夠監督和制約行政主體強制當事人服從壓制行政。這類保障當事人表達意見、要求行政主體聽取當事人意見的程序，已經逐漸地改變了強制性行政行為的“單方意志性”，使得最終形成的行政決定綜合反映了行政主體、相對人、相關人等參與行政程序的多方主體的意志。
首先，在所有可能影響當事人權益的強制性行政行為中，聽取當事人的意見都構成行政機關的法定義務，當事人表達自己的意見和建議都是一項法定權利，除非這種聽取意見的機會“與公益之強制性要求相抵觸”。這一權利義務的法理基礎可以追溯至英國自然法中的公平聽證規則，即任何人都有為自己辯解的機會，任何人的抗辯都應該被公正的聽取，每個人都有陳述和被傾聽的權利。延伸到現代行政程序法，則轉變為“正當行政程序”原則，其基本要素有四個方面：受告知權、聽證權、公正作為義務、說明理由義務。[11］1082-1097
就制度淵源而言，這種陳述和被傾聽的權利在多國行政程序法典中都有明確的規定。例如，《美國聯邦行政程序法》第554條規定，“機關應當向所有利害關系人提供下列機會”，“提出并研究各種事實、論據、解決方案或調解建議的機會，如果該程序的時間、性質及公眾利益允許?！盵12］77再如，《德國行政程序法》第28條之規定，“干涉當事人之行政處分做成之前，應給予當事人對與決定有關之重要事實，表示意見之機會。”[12］130《日本行政程序法》第8條規定，“行政機關對申請為處分時……如有必要，應盡量以舉辦公聽會或其他適當方法給予申請人以外第三人聽取其意見之機會”；第13條規定，“行政機關將為不利益之處分時，”除符合豁免的情形外，應對于不利益處分相對人，采行“陳述意見之程序”、“賦予辯明之機會”。[12］443-444我國《行政處罰法》第32條、42條、《行政許可法》第36條、47條等，也明確作出了行政程序中當事人表達意見和行政機關聽取意見的權利義務性的規定。
其次，無論是抽象行為還是具體行為，表達和聽取意見都是其必要程序。當然，由于程序的繁瑣和復雜程度不同，表達和聽取意見這一必要程序有時表現為正式的聽證程序，有時則表現為陳述、申辯、討論會、論證會等非正式程序。
在美國、葡萄牙等國，聽證泛指聽取當事人意見，是廣義上的聽證；在日本、韓國和我國，聽證專指聽證會形式聽取意見，是比較正式的制度，而聽證會之外聽取當事人意見的程序，不同國家有不同的稱謂，日本稱“辨明程序”，韓國稱“公聽會”“意見聽取”，我國則稱“陳述申辯”程序。例如，我國《行政處罰法》和《行政許可法》等都規定了一定情形下的聽證程序和所有行為均適用的陳述、申辯程序；我國《規章制定程序》和《行政法規制定程序》則規定了行政立法起草、審查過程中“采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式”聽取意見的程序。
當然，基于提高行政效能和維護公共利益的考量，許多國家和地區的行政程序法也規定了表達和聽取意見程序的例外。但學說認為，這種但書條款應從嚴解釋?！绊毱渌捎休^本法嚴格之程序規定，始得排除本法程序規定之適用”；“其他法律之程序規定是否較本法嚴格，應從嚴個別認定”；“本法‘正當程序’規定對于應適用本法之主體，所為應適用本法之行政行為，具有補充效力?！盵11］944、1032
最后，聽取意見這一必要程序不僅具有程序意義，而且還會產生相應的實體后果，決定著行政行為的生效與否。聽證權“程序違反”主要有三種情形：一為預告程序之瑕疵；二為未舉行聽證；三為進行程序之瑕疵。對于預告程序之瑕疵，除已經及時補正著外，應認定為“不能補正之程序瑕疵”，構成終局決定得撤銷的原因。對于未舉行聽證的，應由機關舉證“縱使曾為聽證，仍將維持原處分結果”；如果屬于應當“依聽證記錄作成處分的”而為舉行聽證的，應認為屬于“重大明顯瑕疵”而無效。至于聽證進行程序之瑕疵，當事人得“即時聲明異議”，否則當事人即“失權”；如果當事人即時聲明異議后，對聽證主持人的處理仍有異議，則再如聽證記錄，于對實體決定聲明不服時再一并提出。[11］1111-1114
我國《行政處罰法》第41條規定，“行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。”
綜上三點，表達和聽取意見的權利義務規定性、表達和聽取意見程序的法定性和必要性以及該程序對行政行為效力的決定性意義，可以看出，行政主體所作出的最終行政行為決定，形式上似乎表現為行政主體的單方意志，但實質上則是行政主體和當事人共同意志的表現。因為，無論行政決定的內容如何，行政主體必須聽取并且考量當事人所表達的意見。也就是說，無論行政主體是否全部或部分認可當事人的意見，當事人的意見都必然對行政決定的形成產生影響。這種影響的發生，并不取決于行政主體的意志，而是淵源于法律規定的聽證和辨明程序。從這個意義上而言，該類行政行為的決定，當然就是行政主體和當事人共同意志的表現，而不是行政主體單方面意志的表現。
四、非強制性行政行為的綜合意志性
非強制性行政行為概念淵源于德國的“行政私法”、日本的“非權力行政”等觀念。德國行政法學認為，在給付行政和引導行政領域，只要沒有法律規定或事實理由反對。行政機關就可以選擇公法方式或者私法方式活動?！霸谝运椒ǚ绞綀绦兄苯有姓蝿諘r，行政機關仍然受特定公法原則和規則的約束，這就產生了公法和私法的一定混合，即行政私法?！盵13］422“行政機關借用的是私法的形式，而不是私法的自治自由和可能性”。[14］11-18日本現代行政法學也認為，如果不能關照到現實行政中廣泛存在的“裁量基準、行政指導、行政計劃、行政調查等各種行為和制度”，“就不能論及現代的行政現象，從行政現象的法考察的觀點來看也不能不說有許多不足。”[15］37“權力行政是國家或公共團體對相對人使用權力手段，也就是在法律上站在優越地位實行行政活動。非權力行政是國家或公共團體對相對人使用非權力手段，也就是在法律上站在對等地位施行行政活動?！盵16］51
在德、日等國行政法學對于此類行政活動研究的基礎上，我國學者發現此類行為“不被允許由掌握相應行政職權的行政機關以外的主體實施，”“權力與非權力并非行政指導等行為區別于行政強制、行政處罰等種類行為的根本所在”，因而稱之為非強制性行政行為更為合適。[17］29-33非強制性行政行為在行政實踐中廣泛應用，對于促進相對人的積極參與、推動行政民主和降低行政成本具有重要價值。其在行政法學研究中不應再是“附屬品”，而應成為行政法學研究的“盤中餐”。[18］138非強制性行政行為主要包括現代行政法上新興的行政指導、行政合同、行政獎勵、行政調解、行政信息服務、行政資助等行政行為。“非強制行政行為的理論核心是在一定的行政管理領域內，行政機關以行政權力為背景，以法律、政策或法律原則為指導，弱化傳統的行政行為理論所強調的強制性，通過指導、協商、鼓勵等溫和的手段來實現行政管理目標?！盵19］67-73
從非強制性行政行為的形成過程來看，非強制性行政行為體現了行政主體和相對人的共同意志。相對人意志的表達和吸收，是強制性行政行為成立的充分或必要條件?？梢哉f，不表達和吸收相對人的意志，行政合同行為和行政指導行為就不可能成立。
行政相對人意志的表達和吸收，是行政合同行為成立的充分條件。行政合同是行政主體為實現行政目標、履行行政職權而與相對人經過協商、達成合意的行政行為。行政合同的形成過程，如同民事合同一樣，也有明顯的要約與承諾環節，只不過，一般情況下要約是由行政主體發出的。行政合同所產生的法律效果，是由行政主體和行政相對人雙方合意而形成的，是行政主體和相對人雙方意思表示一致形成的共同意志。因而，行政合同被認為是典型的雙方行政行為，行政相對人的意志是行政合同法律效果得以發生的必要條件。
行政相對人意志的表達和吸收，是行政指導行為成立的必要條件。行政指導中當事人地位的重要性比較行政合同行為更甚，因為，當事人意志對于行政指導目的的實現更具有決定性作用。沒有當事人意志的表達和參與，行政目標就不可能實現。行政指導是指“行政機關為謀求行政相對人作出或不作出某種行為以實現一定的行政目的而實施的指導、勸告、建議等不具有國家強制力且不直接產生法律效果的行為。”[20］46-54行政指導的實施一般體現為如下過程：行政主體提出建議――行政相對人接受建議并作出相應的行為――行政目標達成和相對人利益獲得。一方面，在建議和接受環節存在著大量的兩造互動、雙向溝通作用。行政主體為了使建議方案能夠為行政相對人所接受，為了使所承諾的誘導性利益對相對人形成接受指導的足夠動力，必然要對相對人的自身情況和具體需求進行調研和訪問。同樣，相對人也必然會通過相應的信息反饋、提出建議和意見等方式表達訴求，從而使得自己的需求更能夠充分反映在行政主體的指導方案中。另一方面，對于行政指導目的的達成，相對人是否接受是決定性的因素。如果行政主體的建議不符合相對人的實際情況，或者方案中的誘導性利益對相對人不具有足夠的誘惑性，相對人就可能不接受指導，行政主體的建議也就流產了，也就談不上行政目標的實現了。也就是說，行政指導“法律實效的有無和高低，卻基本上取決于相對人是否接受、或在多大程度上接受行政指導意見?！盵10］1186
五、行政行為的綜合意志性是現代行政的必然取向
現代公共行政的興起和發展，已經破除了傳統的單方行政觀念，要求行政行為必須考量并體現參與主體的意志。20世紀80年代以來，許多國家相繼掀起了聲勢浩大的公共行政改革。雖然，各國改革的理念有所不同，如“重塑政府”（Reinventing Government）、“再造公共部門”（Reengineering the Public Sector）、“新公共管理”（New Public Management），我國也進行了“黨政分開”、“轉變政府職能”等一系列改革活動。但是，注重公民參與、建設公民社會、實現服務行政和合作行政，是各國行政改革的共同內容。“世界上許多國家都在積極重建政府與公民的關系，擴大政府與公民的信息溝通渠道；根據公民的普遍需求決定政府提供什么服務以及如何提供服務；建立顧客導向的公共服務運營機制；從私營企業借鑒先進管理方法，促進公共服務質量和效率提高。顧客導向（customer orientation）已經成為公共行政改革最流行的語言。”[18］76行政過程中的公民參與逐漸成為行政實踐的普遍要求和客觀趨勢，公民意志的表達、被聽取并進而影響行政決定也當然成為行政行為的重要內涵。
各國行政程序法對行政相對人、相關人主體地位的確立和保障，是實現行政行為綜合意志性的前提。恰如《論語》中所謂“名不正則言不順，言不順則事不成”，許多國家或地區的行政程序法典均明確規定了私人參與行政過程的主體地位。如葡萄牙行政程序法第二部分“主體”，分為第一章“行政主體”、第二章“利害關系人”，從立法體例的形式安排上就明確了私人參與行政程序的主體地位，在第二章的內容上更進一步明確了利害關系人的范圍、權利、義務、參與方式等。還有奧地利行政程序法第二章“利害關系人”、意大利行政程序法第三章“行政程序的參與”、韓國行政程序法第一章的第三節“當事人等”、澳門行政程序法第二章“利害關系人”、臺灣行政程序法第一章的第三節“當事人”等都以專門的章節明確規定了私人主體的范圍、法律地位、參與方式等。即便沒有以專章、專節規定私人主體地位的，如美國、德國、瑞士、西班牙、荷蘭、挪威、瑞典、希臘、日本、法國等國的行政程序法，也通過分散的條款明確了私人在行政程序中的權利和義務。
各國行政程序法制的健全和完善，是實現行政行為綜合意志性的保障。信息公開制度，是保障利害關系人知情權、規范行政主體公開義務的一項程序制度。各國除了在行政程序法典中明確信息公開的基本原則和基本制度外，還紛紛建立了信息公開的專門立法，如美國的《聯邦會議法》、《信息自由法》、《隱私權法》、《陽光下的政府法》、《電子信息自由法》，芬蘭的《公文公開法》、日本的《資訊公開法》、英國的《政府信息公開法》、保加利亞的《公共信息獲取法》等。說明理由制度要求行政主體對行政相對人說明行為的事實根據、法律依據以及行政裁量時所考慮的政策、公益、形勢、習慣等因素，在對相對人作出不利影響的決定時說明理由程序尤為必要。說明理由制度的正當性在于，“公民不找出決定背后的推理，他便說不出是不是可以復審，這樣他便被剝奪了法律保護”。[21］1931958年英國的《裁判所與調查庭法》首次確立了說明理由制度，法國1979年制定了關于說明理由制度的專門法律即《說明行政主體理由及改善行政主體與公眾關系法》，美國、德國、日本等國的《行政程序法》也都有明確規定。行政聽證制度要求“任何參與裁判爭端或裁判某人行為的個人或機構，都不應該只聽取人一方的說明，而且要聽取另一方的陳述；在未聽取另一方陳述的情況下，不得對其施行懲罰”。[22］69聽證程序的制度化發展過程，可以追溯至英國1215年《自由大》的規定，之后美國《聯邦憲法》第5、14條修正案和《聯邦行政程序法》更是將聽證制度發揚光大，大陸法系國家雖然沒有英美法系自然正義的法律傳統，但隨著行政程序制度的健全和法典化，關于聽證制度的規定卻也相當普遍，比如德國行政程序法第26條、西班牙行政程序法第91條、日本行政程序法第13條、我國臺灣地區行政程序法第57至66條等都確立了行政聽證制度。
可見，行政行為應當包含和反映當事人的意見，既是現代公共行政觀念的彰顯，也是現代行政程序法治的必然結果。當然，由于行政過程中行政權力和行政目標的主導性，以及行政方式的多樣化，決定了行政行為不可能都表現為合同性的主體意思表示一致，而只能體現為各方參與主體的綜合意志。
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電子政務是現代政府管理觀念和信息技術相融合的產物。面對全球范圍內的國際競爭和知識經濟的挑戰,許多國家政府都把電子政務作為優先發展戰略。在全球信息化的大趨勢下,電子政務的發展程度直接影響政府的競爭力,成為衡量各國發展水平的一個指標。電子政務為政府服務工作和了解民眾意見等基本政務提供了重要通道,為促進和諧社會的發展提供了最基本最重要的科技保障。
1、國內外電子政務最新進展
信息技術的迅猛發展,特別是互聯網的普及應用,使電子政務發展成為當代信息化最重要的領域之一。絕大多數國家都在努力推動電子政務的發展,并將其列為國家級的重要事項。從發達國家到發展中國家,各國政府針對本國的電子政務建設制定了各自的戰略目標和措施,電子政務作為一個新興的研究方向,近年來也日益受到了國內外學者的廣泛關注。
黨的十七大報告中提出了“健全政府職責體系,完善公共服務體系,推行電子政務,強化社會管理和公共服務”的重要論述,明確了電子政務是加快行政管理體制改革,建設服務型政府的重要手段。中國的電子政務建設作為國民經濟和社會信息化發展的戰略重點,要不斷以需求為導向,增強政府工作的科學性、協調性和民主性。
隨著我國各級政府電子政務建設的投入加大和其戰略地位的快速提升,電子政務領域的學術研究也逐漸受到重視,并取得了一系列研究成果,帶動了中國電子政務的科學長效發展。
電子政務實驗室可以利用其在公共政策與管理方面的科研優勢,加強對電子政務理論的深入研究,在概念、功能、技術、標準、政策、法規,在實現方式上建立比較系統化的電子政務理論,用理論研究成果推動中國電子政務的實踐與創新。電子政務實驗室通過攻克前沿技術難關,搭建各種實驗模擬系統,可以為各級政府提供全面的電子政務網絡解決方案。此外,電子政務實驗室可以利用搭建的模擬系統,對干部職工進行培訓,為干部職工系統的學習電子政務,提高管理服務能力提供保證,從而培養一批精煉的電子政務專業隊伍。
2、電子政務實驗室建設的意義
電子政務是一個涉及政府行政管理和信息技術的復雜的系統工程,它包括政府職能、組織結構、決策方式、管理行為、運行模式、工作流程,以及網絡技術、軟件開發技術、信息安全技術等。因此,建立電子政務實驗室,開展電子政務理論研究、構建符合山西省實際的電子政務管理模型、開發具有示范效應的各類政務系統、進行電子政務人才培訓,引領山西省的電子政務建設,提供切實可行的電子政務解決方案,進行電子政務建設示范,從而為山西省的電子政務建設服務。
建立電子政務實驗室,是山西省電子政務發展的實際需要。電子政務作為政府現代化和公共行政改革的主要方向,其重要意義是毋庸置疑的,也是信息時代世界各國的一個共識。忽略這一點,就會造成國家和政府現代化發展戰略的嚴重失誤,也會帶來巨大的損失。政府的現代化和信息化以及公共行政的改革,是電子政務在一段時期內長期追求的目標。
建設電子政務實驗室,有利于山西省信息產業和信息服務業的發展。電子政務建設涉及政治、經濟、國家安全等重要問題,需要依靠具有自主知識產權的網絡設備和操作系統等軟、硬件環境作為政府信息交換和資源共享的平臺。所以,政府上網以及整個電子政務的實施需要采購大量的信息技術產品,特別是具有自主知識產權的軟、硬件產品,這對我國信息產業的發展將會產生極大的促進作用。
隨著電子政務建設的不斷深入,建設的重點由基礎設施轉向應用,用戶對軟件的需求不斷增加,這為我國的軟件市場注入了新的動力,而電子政務的特殊性也為軟件企業的發展提供了難得的機遇。電子政務建設對信息產業的要求也主要體現在軟件建設方面。對軟件市場的需求主要有平臺軟件、中間軟件和應用軟件。操作系統是電子政務建設的基礎軟件;數據庫、系統及網絡管理軟件是政務數據資源建設的關鍵和電子政務深入開展的保障;網絡安全軟件是電子政務系統的安全基礎設施,它關系到國家安全和政府工作的正常運轉,防范病毒感染和黑客入侵,提高系統對信息安全保護、安全檢測與監控、應急反應和災難備份、恢復能力。電子政務對應用軟件產品的需求主要表現在辦公軟件、與電子政務相關的行業定制軟件以及信息服務型的管理軟件等。
3、實驗室建成后的效益
建立電子政務實驗室將對電子政務涉及的網絡基礎設施建設、政府內部網系統設計、數據分析系統、電子政務內網系統、電子政務外網系統等政府主要電子政務應用進行全面系統的研究和模擬實驗,必將大幅度提高山西省在電子政務研究和應用方面的水平,降低政府辦公的成本,提升政府公共服務能力。
實驗室研究人員將通過直接深入電子政務實踐尋求未來電子政務發展的有效解決方案。一方面,模擬公務員在電子政務環境中從事實驗活動,接觸政府核心機密網,了解政務運作程序,檢測政務安全防御體系。另一方面,構建電子政務的整體框架,前瞻性運作電子政務模型,并以公民身份超前應用網上辦事等功能,為電子政務提供新的需求,探索新的解決方案。
通過研究和建立電子政務建設模式,可以減少低水平重復建設,整合現有網資源,提高信息共享率;通過對聯合辦公模式和技術的研究,可以實現業務管理的一站式審批,大幅提高行政效率,提升政府的公共服務能力;通過網絡和信息安全實驗,可以進一步尋求保障政府信息系統的有效方法,尋找信息安全保障與降低建設成本的平衡點,避免電子政務的安全風險。
參考文獻
中圖分類號：DF31
文獻標識碼：A
一、行政裁決該何去何從
通說認為，行政裁決是指國家行政機關依據法律、法規的授權，以居間裁決者的身份，對特定范圍內與裁決機關行政管理職權密切相關的民事糾紛依法作出處理的具體行政行為［1］。在我國，行政裁決是行政法學上一個非常重要的概念，同時也是實務部門一項重要的行政職能。傳統理論一直認為，“由法律授權的行政機關對特定的民事糾紛進行裁決，是當今世界許多國家普遍存在的一個事實，也是現代行政表現出的一個顯著特點。行政裁決的產生和發展適應和滿足了社會經濟發展的需要，是對國家職能分工的調整和完善，也是歷史發展的一種趨勢?！保?］然而，從行政實務領域來看，行政裁決制度并沒有獲得普遍的認同，特定民事糾紛的當事人總是希望案件能夠由法院直接受理，行政機關也對于履行法定的裁決職能瞻前顧后，猶豫不定?？傮w來看，我國行政裁決的基本功能沒有得到很好的發揮，其原因主要有兩個方面：
首先，行政裁決派生于過去的計劃經濟體制，這使其在現實情況下的合理性受到質疑。建國以后，我們借鑒蘇聯模式，建立了各種政治、經濟、文化管理體制；國家對社會的控制非常嚴密，市民社會沒有生成的空間，大多數事項都首先甚至最終通過行政途徑獲得調控和解決。這樣的理念很自然體現到了國家制定的法律之中，在我國較早期出臺的《土地管理法》、《森林法》、《專利法》、《商標法》等法律當中都設置了一些“行政先行處理”程序。行政裁決就是行政干預民事糾紛的重要手段之一，但是，隨著我國市場經濟的發展，國家和社會日益分離，行政權逐漸退出了一些社會領域，社會及其成員的自利不斷豐富和完善。根據“私法自治”的原理，政府最佳的角色似乎是“調停者”而不是“決定者”。民事主體對于相互之間的法律糾紛不能協商解決的，應當根據民事法律向人民法院提起民事訴訟。然而現在依然有不少法律規定了某些民事糾紛如果與行政管理職權密切相關，公民不能直接提起民事訴訟，而必須經過行政裁決這樣的前置程序。但面對變化了的社會現實，人們不禁要問，行政裁決是否還有存在的必要呢？
其次，行政裁決長期缺乏健全的制度性規范。行政裁決面對的是與行政管理密切相關的民事糾紛，這就要求行政裁決機關既要具備專門的行政專業素養，又能保持客觀、中立的位置，理性的作出決定。此種要求必須通過建立完善的行政裁決制度予以保障。遺憾的是，目前我國既沒有統一的行政裁決法律，也沒有在專門的行政領域對行政裁決制度進行具體的規定，而僅僅在一些法律中作了模糊而籠統的規定。如《土地管理法》第16條第一、第二款規定“土地所有權和適用權爭議，有當事人協商解決，協商不成的，由人民政府處理”，“單位之間的爭議由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理?！蹦敲淳烤剐姓C關應該如何受理土地權屬爭議，是否需要成立專門的裁決機構，裁決人員應當具備什么樣的資格，裁決應當怎么進行，是否應當聽取爭議雙方的意見，是否需要搜集證據、如何搜集證據，如何確認證據等規范都付闕如。這種嚴重缺乏具體規則的行政裁決所導致的后果是，既不能保證立案程序的公平性，也不能確保實體處理結果的合法與準確性。由于行政裁決是具體行政行為，根據《行政訴訟法》的規定，公民、法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為不服的，有權依法向人民法院提起行政訴訟。不少行政機關實施行政裁決不但沒有及時消除社會矛盾，使民事糾紛偃旗息鼓，反而引發新的行政糾紛，這種“引火燒身”的結果著實讓一些行政機關感到困惑，行政機關裁決民事糾紛究竟是否還有必要呢？
二、服務型政府的功能定位
任何行政法律制度都根植于其生存的環境之中，并與之休戚相關。意欲判斷行政裁決在當代存在的必要性與合理性，就必須將其置身于我國目前正在積極構建的服務型政府的背景下，服務型政府的功能定位將決定著行政裁決的發展方向。
經過30年的改革開放，我國的市場經濟建設取得了舉世矚目的重大進展，社會和經濟結構都發生了重大的變化，怎樣改革行政管理體制，建設與之相匹配的政府管理模式業已成為關注的焦點問題。2005年總理在十屆人大三次會議上作的《政府工作報告》中正式提出建設服務型政府的目標，2007年總書記在黨的《十七大報告》中指出要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。服務型政府已被確立為我國各級政府及其職能部門為社會經濟、文化發展提供更好的公共服務的基本價值目標。在公共行政學上，一種較為學者們普遍接受的觀點認為，服務型政府是“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。”［3］如此定義服務型政府顯然過于抽象與模糊，于是有學者提出服務型政府的基本內涵應當包括以下幾點：“以人為本”、 “執政為民”是服務型政府的治理理念；由“全能政府”向“有限政府”轉變是服務型政府的發展目標；“依法行政”是服務型政府的行為準則；“顧客導向”是服務型政府的服務模式；“違法必究”是服務型政府的問責機制［4］。服務型政府在經濟上主要職能是制定公平規則，確保市場經的有效運行，彌補市場之不足，為社會提供市場不能夠提供的公共產品和服務；在政治上樹立以民為本的治理理念，為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環境；在社會問題上，從長遠眼光、全局利益出發，協調社會沖突，提供社會福利，確保社會健康發展［5］。
筆者認為，從行政法的視角看，就服務型政府的功能定位而言，首先應當將“服務”作為法的一般原則以指導公權力的行使，將為公民、法人或者其他組織提供良好的公共服務作為其行為的出發點和歸宿。為此，當其他的行政理念如秩序價值與服務理念相沖突時，應當以后者為優先考慮。其次，在服務理念或者原則的指引下，應當重構或者調整目前的行政法律體系。有些領域政府權力必須限制，給予行政相對人自由行動的空間，而政府只是通過制定行為規范，間接而消極地進行管理。在有些領域，政府就必須摒棄消極的立場轉而積極的通過自己的公權力行為進行直接的干預；但是不論何種立場，服務型政府與以往注重管制的政府形態都有天壤之別，這必然需要在政府行為上破除現有法制的“藩籬”，但脫離法制駕馭的“絕對權力”的任意馳騁無論如何將是一種危險，善良的行為也可能造成對行政相對人權利的傷害，因此，就需要新的行政法駕馭約束。
前述分析不難看出，服務型政府要求當代的公共行政必須具備以下幾種行政職能：第一，管制行政職能。傳統意義上的管制行政也有稱“規制行政”，是旨在通過限制私人的權利、自由，以實現行政目的的行政活動?！袄?，交通規制、建筑規制、經濟規制等。這些都是通過規制個人及企業的活動，以維持秩序，或者實現防止危險的行政作用?！保?］規制行政經歷了從消極的維持社會秩序的警察行政，到當代消極行政兼有為形成良好的自然環境、社會環境，而展開對私人的權利、自由施加制約的積極行政。在市場經濟的條件下，政府的公共權力需要從市場和社會適當地退出，但其中又要保留一定的管理職能，為經濟活動和公民權利提供可靠的秩序保障。第二，給付行政職能。給付行政是從德國學者福斯多夫（E. Forsthoff）提出的“行政作為給付主體”之概念出發，針對人民生存條件及改善以保障及生存照顧為重心，所為直接之促進或分配之行政［7］。大陸法系國家和地區一般將給付行政細分為提供基礎設施之行政、社會行政、促進（助長）行政和資訊行政。強調現代國家的任務就是為行政相對人的生存和發展提供盡可能完善的公共產品和服務。經過多年工業化發展，雖然昔日的“生存照顧”的內涵已經發生了重大的發展，現在的“生存照顧概念強調政府及其它行政主體必須提供各種不同的服務措施，例如建立妥善的公共事業、社會救濟、文教事業、社會保險制度是公民在衣食住行之生活工作教育等方面，得到國家最多的服務與最大的照顧。同時也著眼于國家經濟之繁榮或衰頹，往往是國家命脈及民生福利所系。故振興國家之經濟，亦是國家行政責無旁貸之任務之一?！保?］規制行政和給付行政是政府的兩項基本職能，其比重會隨著政府管理領域的變化和行政方式的嬗變而發生變遷。不僅如此，在服務型政府的背景下，兩者都必須共同遵循一個共同的更高的行政理念，即服務行政。包括規制行政和給付行政在內的公共行政的活動空間、行為理念、行政方式的設置都是為了政府更好地實現履行服務的職能。第三，非權力行政。政府通過行政獎勵、行政指導、行政合同等方式與公民、法人或者其他組織形成公法法律關系，挖掘民間的潛能，通過政府與民間的協作，更好的達成行政目標。第四，解紛行政。現代社會利益主體多元化趨勢日益明顯，從而在社會生活和經濟生活中難免發生各種矛盾沖突，這些發生于公民之間或者公民與公權力主體之間的矛盾沖突涉及一些與政府管理有關的專門性問題，糾紛的數量龐大且呈不斷上升的趨勢，法院已經不能及時處置，這就需要通過賦予政府一定的權限，建立各種行政內部的糾紛解決機制。這就是為何當代法治發達國家和地區不斷建立并強化行政裁判所、訴愿委員會等行政裁決機構的緣由。我國的行政裁決制度就是行政系統為公民提供的一種廉價、高效的行政解決糾紛的手段，在服務型政府的背景下，在服務行政的框架內應該有其廣闊的發展空間。
三、 服務型政府的行政裁決職能
改革開放30年來，以市場經濟為取向、以“小政府、大社會”為模式的社會改革，正加快國家與社會的分化和社會主義條件下市民社會形成的步伐。盡管目前國家與市民社會相分離的進程尚未完成，甚至有人認為現在“國家權力已經基本上在微觀經濟領域退出，經濟領域獲得了較大的自主性。但在社會領域，政府仍然控制了大部分的社會權力”［9］；不過，國家與市民社會的這種二元有機互動架構的不斷形成和發展，將進一步改造國家的權力運作模式和促進市民社會走向成熟，并最終為社會主義民主和法治奠定堅實的社會基礎?！霸谏鐣髁x條件下，消除了市民社會與國家的二元對立，因而能最大限度的貫徹國家服從服務于市民社會的‘民主契約’精神。”［10］就行政裁決制度而言，其產生之初衷出于公權力對私人權利進行干預、制約，進而達到國家秩序目標的需要；然而現在一方面通過行政改革，國家行政權力為公民讓出了相當大的活動空間，另一方面，根據中國的實際情況，行政裁決權在相關的領域被保留，其行為方式和價值理念似乎也隨著社會的發展正在發生悄然的改變。
這種變化體現在3個方面：第一，從行政機關壟斷行政裁決權到民間組織也可獲得裁決權。以民商事仲裁為例，（注：《仲裁法》規定的民商事仲裁本身是否屬于行政裁決，是一個可以單獨討論的問題。從公法理論分析，民間組織經過法律法規的授權可以成為行政主體，依法實施相應的行政權力。仲裁委員會對相應的民商事法律糾紛進行裁決，盡管爭議的雙方有很多選擇權，但是由于裁決本身具有強制性特征，在法律上應當認定其屬于行政裁決行為。）1994年的《仲裁法》出臺之前，公民因民商事糾紛需要有關的行政主管部門進行裁決。但是該法頒布以后，這種裁決權從行政機關剝離出來交由作為民間組織的仲裁委員會實施。根據《仲裁法》的規定，仲裁委員會由具有法定資格的獨立的專家組成，通過他們的中立地位和適應專業優勢，在保留仲裁權威的同時又適應了的專業特點。第二，行政裁決一般不再具有終局性?，F在，盡管在一些行政領域行政裁決制度被保存下來，即一些民間糾紛仍然需要行政機關先行處理，但很多不再是終局決定；公民對行政裁決不服的還可以向人民法院提訟。如修改后的《商標法》和《專利法》都規定了對于商標評審委員會和專利復審委員會的行政裁決結果不服的，可以提訟，而之前上述機構的裁決在法律上屬于不可訴的終局行為。這樣做的意義在于，一方面發揮了行政機關在解決與行政管理密切相關的民事爭議上的專業性優勢，盡可能地為法院減少訟累，另一方面又能夠防止行政濫權，保證公民的“司法最終救濟權”。第三，行政裁決的價值類型發生變遷。從先前的管制型逐漸演變為服務型。從先前的重在通過行政權強制消除爭議，演變為注重保護權利人的合法權益，為及時高效地解決民間糾紛提供一種新的方式。筆者認為，如今的行政裁決盡管依然具有管制行政的功能，但其所體現的更為重要的價值在于政府通過利用自身熟悉行政專業事務的優勢為社會提供高效的糾紛裁決機制，及時解決糾紛，保障公民的合法權益，鼓勵并促進社會的文明進步和經濟文化發展。
可以肯定地說，在服務型政府建設的背景下，發展和完善行政裁決制度有重要的現實意義。除了需要保留并發揮現有的行政裁決服務功能外，在服務型政府的架構中，行政裁決應當具有更為廣闊的發展空間。在很多私人活動領域產生的民事糾紛，比如業主與開發商、物業管理公司之間的糾紛；顧客與生產者、經營者之間的糾紛；乘客與公交公司、鐵路部門、航空公司之間的糾紛等都可以嘗試設立并運用行政裁決制度；另外，也可以在一些行政管理方式上嘗試進行變革和創新，將原本調整行政審批或者行政許可、行政確認等方式調控的行政事項，轉變為通過行政裁決的方式調整。比如物價部門的價格審批制度可以通過采取行政裁決的方式進行。只要建立完善的行政裁決的程序制度，其實施效果應該比行政審批制度更好，更能保證價格管理方面做到公正、合理。不妨對英國的行政裁判制度作有益的制度借鑒。英國的行政裁判所制度引起我們的關注由來已久，但是以前我們常常是作為行政復議的參照物而去考察它，忽視了英國的行政裁判所的決定還可以包括類似我國行政法上的行政裁決行為。王名揚先生認為，“英國的行政裁判所不僅受理行政機關和公民之間的爭端，有些行政裁判所還受理公民之間的爭端，這是因為公民之間的某些爭端和社會政策密切聯系?！保?1］由于兼有這兩種行為，所有英國的行政裁判所無論在數量上還是在受理案件的管轄范圍上都是大的。按照王名揚先生1980年代的統計，英國當時的行政裁判所中受行政裁判所和調查法支配的就有50多種，數目超過2000多個［12］，如果再算上不受該法調整的其他行政裁判所，其規模極為龐大。這些行政裁判所受理行政管理密切相關的民間糾紛，保證社會的穩定發展，保護公民的合法權益，減輕普通法院的訴訟壓力發揮關鍵性的作用。
四、行政裁決制度的規范化發展
學者們就行政裁決制度本身如何完善提出了很多有益的建議和意見。學者郭永長和楊素華認為，行政主體的行政裁決權只能由法律明確授權；行政裁決應堅持行政合法性原則、行政合理性原則、回避原則、行政調解原則、立裁分離、裁執分離原則、經濟效率原則；應當確定行政裁決事項的主管或管轄機關和建立專門的行政裁決機構；行政裁決程序應當法律化；應當建立行政裁決的行政附帶民事復議制度、行政附帶民事訴訟制度、對選擇復議或訴訟由當事人選擇，對復議決定不服的還可以提訟；應當加強國際性行政裁決的立法［12］。吳漢全先生認為，應當規范行政裁決機構、行政裁決人員的職權；行政裁決程序應當公開化；行政裁決過程應當透明化［13］。學者周佑勇、尹建國認為，應當建立重建獨立的層階式行政裁決機構體系；加強裁決人員專業化建設與強化獨立性保障措施；完善聽證、回避、職能分離與公開等基本的行政裁決程序制度；構建完備的行政裁決程序制度；改進行政裁決的司法審查制度［14］。上述學者對構建和完善我國的行政裁決制度提出的意見和建議其中不少無疑是建設性的，對于以后我們制定專門的行政裁決法律制度具有重要的理論參考價值。重復設計行政裁決法律體系并非本文的旨趣，然而一些有關行政裁決的基礎性問題的討論對規范我國的行政裁決制度可能更具有關鍵性的影響。
第一，行政裁決內涵的拓展。目前的行政法教科書一般都將行政裁決的領域限定在于權屬糾紛、侵權糾紛、損害賠償糾紛三大類（注：這是目前我國行政法學界的通說，（張正釗.行政法與行政訴訟法［M］.中國人民大學出版社，2004：172；姜明安.行政法與行政訴訟法，北京大學出版社，高等教育出版社，2005.）。筆者認為，這種界定過于模糊和狹隘。除上述3類糾紛外，其實還可以將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇。1994年《仲裁法》出臺之前，民商事糾紛和其他法律糾紛都由行政主管部門仲裁，該法頒布實施以后，我國的仲裁制度發生了重大變化。根據該法規定，《仲裁法》調整范圍是“平等主體的公民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛”，“婚姻、收養、監護、扶養、繼承糾紛；依法應當由行政機關處理的行政爭議”不能申請仲裁。繼而在地級市以上設立了相應的的仲裁委員會，對上述民商事糾紛實施仲裁。人們習慣性通過對仲裁委員會民間性法律身份的判斷，將《仲裁法》所規定的仲裁稱為“民間仲裁”。將其他仍然由行政機關實施的仲裁，如勞動爭議仲裁，稱為“行政仲裁”。行政仲裁目前主要包括兩大類，即行政系統外部的行政仲裁和行政系統內部的行政仲裁。外部的行政仲裁目前主要的是勞動爭議仲裁，根據《勞動法》、《勞動爭議仲裁條例》以及新近出臺的《勞動爭議調解仲裁法》的規定，對于企業和工人之間產生的勞動爭議，由勞動行政部門組成專門的勞動爭議仲裁委員會實施仲裁。目前類似這樣的行政仲裁正在不斷的增加，如競技體育領域正嘗試建立體育仲裁制度。內部行政仲裁是行政系統以及具有公共管理職能的事業組織內部建立的，針對公務人員與所在的行政機關或者事業組織之間的法律糾紛實施的仲裁活動。如2006年實施的《公務員法》規定，聘任制公務員與所在行政機關之間發生人事糾紛的，公務員可以向有關部門提起行政仲裁請求。
在理論和實務上，仲裁有民間仲裁和行政仲裁之說，前者適用《仲裁法》，后者依據其他單行的法律、法規規章。兩者在法律性質上究竟是否存有重大區別呢？他們針對的都是民事糾紛（民間仲裁針對的是民事主體之間的民商事糾紛，行政仲裁針對的是公民與其單位之間的民事糾紛）；兩者都是由仲裁機構居于中立者的地位實施仲裁。所不同者只在于民間仲裁由仲裁委員會實施，行政仲裁由行政機關（一般是行政機關內部成立的臨時性仲裁組織）實施。按《仲裁法》規定設立的仲裁委員會實施民商事仲裁，就該仲裁的法律性質而言，它是民間機構經過法律的授權實施的仲裁行為。從行政法理上分析，其組織的法律性質屬于法律法規授權組織，屬行政主體的范疇。既然仲裁委員會是行政主體，其實施的仲裁與行政機關實施的仲裁并無實質性的區別，應當就是行政仲裁。而行政仲裁在實施主體、行為對象等關鍵要素方面又與行政裁決無異；由此，將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇就變得順理成章了。
第二，行政裁決是否應當“司法化”或者一裁終局。針對有些行政裁決機關擔心成為行政訴訟被告，理論與實務界就有了一種主張將行政裁決司法化或者一裁終局的思潮，認為裁決的司法化或者終局性可以使行政裁決機關放心決斷而不必因裁決而成為被告。如果行政裁決是司法行為，公民對其不服向法院提出民事上訴。在近年出臺一些法律中就有公民對行政裁決結果不服的可以向人民法院提起民事訴訟的規定。如《勞動法》就規定，公民對勞動爭議仲裁委員會的裁決不服的，依法可以提起民事訴訟。《仲裁法》規定公民對仲裁委員會的仲裁決定不服，除仲裁決定存在法定的違法情形可以申請人民法院撤銷外，不能就仲裁決定提訟。這樣的做法并不符合行政法的基本原理。既然行政裁決在行政法上是行政機關實施的職權行為，是具體行政行為的種類之一，那么法律強制規定公民只能提起民事訴訟或者禁止訴訟都是沒有理由的。
對于這個問題，英國和美國行政界和法學界作過廣泛的討論。行政界認為行政裁判所應當是行政機構的一部分，幫助完成行政任務，應受行政機關控制。法學界包括弗蘭克斯委員會的成員則認為，行政裁判所應當成為司法機構的一部分，應按司法審判規則運作。從本質上看，行政裁判所是按議會旨意設立的審判機構，不是行政機構的一部分，當然也不能等同于法院［11］139。因此，這種主張并沒有被議會所接受。在2006年議會的《裁判所、法院和調查法》中，依然將裁判所確定為行政機構。美國聯邦最高法院認為，行政裁決是行政機關最為中立的第三方，利用其行政管理的專業知識對行政職務或者行政以及其他的正義作出的最后決定。1946年《聯邦行政程序法》規定，行政裁決是行政機關除制定法規以外所作出的最后決定的全部或一部，可以采取肯定的、否定的、禁止的、確認的形式（包括批準許可證在內）。由此可以認為，美國《聯邦行政程序法》所指的行政裁決是指行政機關作出能夠影響當事人的權利和義務的一切具體決定的行為［15］。英國和美國都傾向于將行政裁決確定為行政行為更有利于其功能的發揮。事實上，人們期望的通過行政裁決的“司法化”解決其裁決的公正性問題，完全可以通過在傳統的層級行政體系之外建立相對獨立的行政機構來實現?，F代國家所擔負的任務不再只是典型的治安、外交、國防事務，因此“典型的、層級制的行政組織，就不能完全應付行政任務的需要，而必須發展出一些擺脫層級制行政體系的組織形態?！钡聡鴮W者Frido Wagner就認為“假使行政組織所從事的工作具有‘不受指示拘束’（weisungsfrei）的必要性的話，就有可能賦予其某種組織上的獨立性?！保?6］從目前我國的法治與社會發展的現狀看，將行政裁決機構從層級制行政系統獨立出來成為相對獨立的行政裁決機構，更利于該制度的發展及其功能的更好發揮。
第三，行政裁決的理念轉換。學者們提出的從實體法和程序法的角度規范行政裁決的設想固然有一定參考價值，但筆者認為，規范我國的行政裁決制度時還要考慮，或者更重要的應當考慮有關的理念問題。行政裁決的稱謂首先給人的一種感覺是：行政機關對民事糾紛的裁決是一種行政機關的單方決定行為，其中立性特點比較單薄，而管制行政的色彩較濃。這種理念體現到行政裁決實踐中，就表現為行政裁決人員缺少中立者意識和程序、證據觀念，從而在行政裁決時隨意作出裁決決定。筆者建議，可以進行適當的法概念轉換，將“行政裁決”改稱為“行政仲裁”，仲裁突出的中立性可能更有利于促使行政裁決機關及其人員養成公正裁判意識；并認識到自己應當居中裁判案件；嚴格依照法定程序和法定的證據規則裁判；調查事實，適用法律做出準確的決定，而不再將行政裁決行為等同于一般的行政職權行為。
綜上所述，建立行政裁決制度在我國服務型政府框架下不僅必要，而且它有著非常廣闊的活動空間，在很多領域可以廣泛地建立起行政裁決制度。當然，行政裁決功能的真正發揮還有賴于我們對一些基礎性問題的正確認識并予以制度規范。
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The Administrative Adjudication Function of Public
Service Oriented Government and Its Regulation
LU Weiming（Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 400031, China）
關鍵詞：
公共管理；工商管理；區別
一、引言
公共管理同工商管理本身都屬于管理學，因此具備著管理的發展特性，在組織、管理以及調控等方面有著較多的相似點。這些共同特征直接導致了公共管理和工商管理成為管理的重要組成部分。西方的公共管理中將企業管理直接運用在公共管理中，更多的傾向于引用科學化的市場機制，但是公共管理和工商管理本身就是不同時特質的管理，根據不同的發展規律，有效的借鑒公共管理的發展前提，保證公共管理發展能夠實現進一步的創新管理和發展。公共管理本身就是通過以政府為核心的公共權力使用實現，對于社會公共管理發展，其本身就是公共權力的管理和實際運行，工商管理的發展核心內容是工作效率，其最終的發展目標是進行最小的成本投入，通過實施有效的運行機制和措施，最終實現經濟利益的最大化發展目標。兩者的發展目標都是為了實現主體的進一步發展，因此，從其出發點來說，都是為了實現更好的發展目標所采取的一定的措施和方式。
二、公共管理概念分析
公共管理是20世紀70年代提出的概念，同時也是公共行政管理發展的最終必然發展趨勢，對于傳統意義中的公共行政問題提出了巨大的發展挑戰，公共管理就是公共行政的延伸發展，從本質上來說，公共管理和公共行政兩者都是一致的，但是，對于兩者來說，公共管理更加傾向于重視社會發展公平和平等問題，公共管理的產生和發展本身就是公共組織進行創新和深入發展的基本職能，同時公共管理最終的發展目標就是進一步實現公共利益的獲取，維護社會的健康、穩定發展。從廣義的層面上來說，公共管理主要包含：行政管理以及城市管理等內容，屬于現代化管理學的重要內容之一。公共管理的核心權力層是各級政府，政府部門通過出臺實施相關的政策、法律來進一步增強政府管理水平，同時對于公共管理的發展主體來說，公共管理的多元化發展主體能夠有效的實現提升社會公共利益的發展目標。一般來說，公共管理中公共權力部門同政府機構等都屬于國家的權力機關，其同國家政治以及治理等方面有著直接的聯系，因此，從一定意義上來說，有著較為濃厚的政治色彩，同時在權力方面則是更加側重于政治權力的賦予和使用。
三、工商管理概念分析工商管理的研究
重點本身就更加側重于經濟方面管理，工商管理的內容主要包括：制定企業發展戰略以及對企業內部行為管理問題，工商管理有著較為獨立的應用性，屬于企業內部重要的行政管理部門，工商管理對于相應的專業性提出了更高的發展要求。同時通過對管理學以及經濟學的有效運用，能夠實現對企業管理的發展目標，保障整個企業能夠實現更好的發展和進步。工商管理所包含的內容十分廣泛，其中相應的專業性要求也較高，因此，對于企業的發展而言首先要保證的是對工商管理工作進行完善化的發展。工商管理更加側重于企業建設管理等方面，在市場經濟的發展范疇中有著重要的發展意義。
四、公共管理與工商管理的區別
1、公共管理與工商管理涉及領域不同公共管理主要是針對公共領域的分析和研究管理問題，也就是所謂的公共問題，工商管理則是更加側重于私人領域管理問題的分析和研究。社會本身可以直接分為三種基本的發展領域和部門，主要包括公共領域或部門、私人領域和第三部門，其中公共領域或部門主要指的是政府組織，私人領域或部門則是針對競爭性的工商企業等，第三部門主要指的是介于政府組織和私人部門之間的部門，也就是我們所謂的準公共部門。第一部門和第三部門兩者都是公共部門的發展范疇，因此，對于第一部門和第三部門來說，其中最大的發展問題就是公共問題的解決。公共管理主要是針對公共領域所產生的管理問題，其解決的主要問題就是公共管理問題，也就是所需要提供的各種公共物品管理。公共問題主要指的是社會成員在公共生活中所受到的各種影響，兩者之間關系十分密切，同公共利益相關的公共性問題本身就是社會問題。對于公共管理和工商管理的發展來說，首先兩者的發展領域有著本質上的不同，對于公共管理來說，主要針對的是公共領域管理，同時需要解決的主要問題為公共社會問題，對于工商管理來說，則是更加傾向于私人領域問題的解決，主要是以企業的發展為管理對象，是帶有較強競爭性的企業。2、公共管理與工商管理資源配置不同公共管理的重要主體是政府部門，政府部門通過運用本身權力實現對公共事務的管理，最終實現其發展的職能管理目標，但是，對于政府部門而言，其本身需要主動的掌握一定的公共資源，其中公共資源主要包括：公共權力、財務資源以及自然資源，其中公共權力主要指的是公共管理主體在進行實際管理活動過程中所具備的強制力和約束力，政府的財務資源則主要指的是政府的合法納稅收入，政府財政從本質上來說屬于公共財政，政府只有保障移動的財政發展基礎，才能夠實現對財政資源的有效控制和管理進行相應的管理活動。對于政府所管理的自然資源，如：水利、國土等資源來說，則是能夠實現一定意義上的壟斷性發展，對于公共管理來說，通過公共權力的使用能夠進一步促進整個社會管理的健康、穩定發展。對于工商管理來說，主要掌握的是非公共資源，和非公共權力，工商管理的非公共權力主要是企業內部的組織權力，通過對企業生產經營實施的管理活動，最終實現企業發展目標。工商管理的權力主要是組織內部的約束力之外的企業產權，工商管理的管理權力合法性主要是來自于企業的產權，是企業產權所產生的權力。對于工商管理來說，其所支配的資源主要是市場經濟發展范疇中所涉及的各類生產資源，這部分的發展資源通過企業科學化的使用，最終能夠保證社會經濟的平穩發展。
3、公共管理與工商管理價值目標不同公共管理的核心主體本身是政府部門，政府通過公共權力實現社會公共利益的有效維護發展目標，對于公共管理的發展而言，其最終的目的是為了實現公共利益的維護和獲取，針對公共管理作用的有效評價除了要基于其管理的實際效率之外，同時還需要從公共利益方面進行直接的體現，通過有效維護和獲取公共利益的方式為更多的群眾創造更多的福利。公共選擇理論提出：真正意義上為公共利益所服務的群體和組織并不存在，政府部門以及內部人員屬于理性的經濟人，能夠通過自身權力的有效利用實現公共利益的最大化發展目標，滿足更多社會群眾的實際發展需求，促進社會福利的平等化發展。公共管理本身屬于法制化的管理方式，其本質上的發展目標是為了實現公眾的福利發展需求，現今，隨著政府階級統計職能的進一步弱化發展，相應的社會職能開始逐漸地提升發展，公共管理本身的能力提升發展能夠為公共創造更多的集體利益。公共管理的內在價值體系是為了進一步實現公共權力的公平化和科學化實施。同公共管理不同的是，工商管理本身就是盈利組織的管理問題，屬于私域管理的范疇，公共管理的根本價值目標就是實現企業利潤以及利益的最大化發展，工商管理的主體是經濟人，經濟人在進行管理的實際過程中，首先要做到的就是嚴格遵循市場經濟的發展規律，同時受到市場經濟管理的直接影響。工商管理的發展核心內容是工作效率，最終的發展目標是進行最小的成本投入，實現經濟利益的最大化發展目標。對于工商管理而言，其所采取的發展手段和方式本身就是一致的，工商企業能夠為社會提供更多的產品，但是這種提品的發展形式最終的目標都是為了實現更多的經濟利益。企業的社會責任就是實現經濟利益獲取的最大化，在市場競爭的發展環境下，通過資源的有效利用實現利潤的獲取。
4、公共管理與工商管理運行機制和方式不同公共管理本身就是通過以政府為核心的公共權力使用實現，對于社會公共管理發展，其本身就是公共權力的管理和實際運行，公共權力在進行實際運行的過程中，需要嚴格根據國家法律，實施法制化的管理，公共管理在進行實際決策的過程中，首先要做到的就是遵守法律的發展要求，行政行為需要符合現行國家法律的相關規定，同時在進行公共管理的過程中還需要時刻保持被監督的狀態，保證整個管理過程中的公共監督性。公共管理本身同政黨政治之間有著較大的聯系，同時在公共權力的使用方面也存在中密切的關系，對于公共管理的發展而言，首先要保證的就是運行主體的客觀性特征，同時在實際的運用機制和實際的操作方式方面，則是更加的偏向于政治化發展。工商管理主要是基于市場發展規律進行的，對于市場經濟的發展而言，其本身也屬于法制經濟，市場經濟的發展也需要受到法律的約束和限制，但是由于法律對于市場經濟的發展和規范來說本身就是外在的管理監督方式，能夠對市場經濟發展進行直接管理和決定的是市場經濟的發展規律，企業為了能夠在市場競爭中獲得競爭發展優勢，就必須要順應市場發展規律，保證對市場經濟規律進行深入的了解，最終實現在市場中進行科學化的發展，對于工商管理而言，需要積極的應對市場發展的快速變化要求，把握市場發展熱點，才能夠最終在變化的市場環境下獲得進一步的發展。
五、公共管理與工商管理間聯系
公共管理和工商管理兩者從本質上來說都是管理學的重要內容，但是兩者在實踐領域以及管理范圍等方面存在著較大的不同和區別，從整體上來說，公共管理和工商管理兩者屬于辯證統一的發展關系。公共管理和工商管理都是通過特定的管理方式實現對其相應主體的管理和規劃發展，同時其實施都對主體的發展有著較為重要的影響，通過科學化的公共管理和工商管理能夠實現促進社會穩定發展的目標。
六、總結
公共管理和工商管理本身就是不同時特質的管理區別，兩者的管理主體、重點以及具體內容都存在著較大的差異。根據不同的發展規律，有效的借鑒公共管理的發展前提，保證公共管理發展能夠實現進一步的創新管理和發展。本文針對公共管理和工商管理差異的分析，從根本上對于公共管理和工商管理之間的區別進行有效的分析，通過有效異同點的比較分析能夠進一步實現對兩者的科學化比較分析。
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一、對行政效率有影響的因素分析
（一）組織形式對于行政效率的影響
行政組織是行政效率的研究主體，同時行政組織的人員素質、機構規模與行政的模式都是影響行政效率的重要因素，而合理的行政組織的安排能夠大幅度的提升行政效率。機構之間協調的合理性，人員編制安排的科學性以及機構化責任化的安排能夠提升行政效率。而反之，由于責任劃分的不同，機構之間協調夠同的不充分，這會使得相互之間推諉責任，瞞報、誤報一些重大信息，而低廉的違規成本更加促使了這些行政違規行為的發生。與此同時，就當下的情況而言，由于我國的具體國情與歷史原因，大量機構的人員都處在超編狀態，而且這些人員由于負責機制運行的不正常，其雖然在就職之初具有較高的職業素養與專業水準，但是，在機構工作之后的懈怠消極學習使得他們跟不上日新月異的信息化的社會環境與行政方式，這就讓本就有缺陷的行政效率方面出現了嚴重的硬件缺陷，嚴重影響著行政效率的提升。
（二）行政權力的分配能夠導致行政效率的差異性
行政權力的行使是行政行為得以保障的前提，因此，行政權力關乎著行政效率提升問題。行政權力的分配在行政行為上的體現就是相關權力、職責以及下層工作的人事安排，合理的高效的行政權力的分配能夠使行政過程中的責任以及工作的重點得以在行政行為中得以體現。行政權力的合理科學分配的依據是各個行政人員的個人素質、專業能力、應變能力等個體化因素，而依據這些因素對行政權力進行分配能夠在各個細分的職權管理層面提升權力行使的效果，多個行政效果的集合就達到了行政效率的提升。
（三）具體的行政行為能夠直接影響行政效率
現代的行政管理行為之中，對于行政效率的影響方面在于能否跟上時代的腳步，換句話說即行政效率的提升在很大程度上取決于行政管理活動能有效地運用現代科學技術和現代管理方法。計算機技術的應用、電子信息化辦公的發展以及新的行政理念以及員工的現代的公務人員的世界觀等；而在辦公設備的更新域投入也能夠積極影響行政效率的提升，影響其穩定與可靠性。科學的決策方法，可以提高決策水平，更快速，準確地選出最佳方案。無數的事實表明，一旦行政決策失誤的實現，即使行政客觀條件再好，也不能得到很好的結果，尤其是錯誤的決策水平高，危險越大；執行更牢固，社會效益很低。
二、我國行政效率分析
（一）縱向層次多，機構規模龐大
我國的行政層次較為復雜，多種體制并存，這就造成了行政資源的浪費，正式的層級主要包括二、三、四級制。
除了這些正式層級之外，事實上還存在著一些非正式的層級這些層級雖不存在行政長官和地方國家權力機關，但它容易根據實際情況進行調整，實際上起著正式層級建制的地方政府作用。因此，我國實際上是個層級眾多的國家，從中央到地方，各級機構數量難以盡數。
（二）機構臃腫，人浮于事
我國長期留存下來的官本位價值取向，是造成機構臃腫，人浮于事的主要原因。從官本位過度到權力本位，所謂“學而優則士”，人們追求行政級別，能上不能下，能官不能民，人員分流觸及到了部門和人員的切身利益，再加上中國傳統人情觀念的影響，使得改革阻力巨大。1993年機構改革以前，國務院機構人數為 37000人，各地方機構的部門設置，人員編制還要繁雜，這給政府帶來了沉重的負擔。
（三）政府組織有自我膨脹的傾向
政府都有自身擴展權力的需求與特征，政府在進行執行行為的過程中，由于長期執政的影響，其組織機構有依賴權力的欲望。對于我國來說，由于具體國情與歷史原因的制約，我國長期處于行政與情政并存的階段，我國的政府長期擁有相對絕對的權力，這使得其對于下屬或下級單位擁有權力膨脹的趨勢，而這種趨勢的制約或制止行為不是能夠由行政主體自身來約束的，必須要有切實有效的行政法規的約束才行，但是目前來講，我國的行政部門的設置在某些部門來說具有混亂的特征，責任職責劃分不清，這樣監察部門對于其的監察監督效率則會降低，進而影響力行政效率的提升。
（四）機構職能上，職能交叉，職責不清，相互扯皮
機構之間互相扯皮，是影響行政效率的一大頑癥“三不管”事件層出不窮，“三不管”地帶眾多，往往是有利益一起插手，無利益誰也不管。行事要牽扯到各大相關部門，難以提高效率。
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