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中圖分類號：F83 文獻標志碼： A 文章編號：1673-291X（2011）07-0101-02
金融監管體制是政府有關當局采取系統的機構設定、職權授予、法規制定、協調體制及制度安排等途徑與措施，對銀行業、證券業及保險業實施有效的監督管理，以求最大限度地規避金融風險并有效降低金融危機所引致的損失。金融監管體制“具體包括金融監管的機構設置，組織結構和監管對象以及對監管結果進行監測”[1]。實施金融監管最根本的目標就在于維護國家或地區金融安全與穩定，為當地經濟的發展繁榮提供良好的金融環境。世界各國或地區采取的金融監管體制各不相同，歸納起來可以分為分業金融監管體制、混業金融監管體制以及介于前兩者之間的不完全混業金融監管體制。
分業金融監管體制就是政府有關當局分別設置不同類型的監管機構，對金融行業分別進行監督管理。政府有關當局會設置銀行業監管機構、證券業監管機構以及保險業監管機構這三大類型的監管機構，分別只對本機構所涉及的監管領域加以監督管理?；鞓I金融監管體制就是政府有關當局只設立一種金融監管機構，該金融監管機構擁有監管金融領域的全部權力，通過該金融監管機構對銀行業、證券業和保險業實施統一的監督管理，該機構對有關的金融監管領域也要承擔全部責任與義務。不完全混業金融監管體制是介于分業金融監管體制和混業金融監管體制之間的監管體制，它既有明確的對銀行業、證券業和保險業進行監管的機構，也有明確的機構對各種監管行為加以溝通與協調，該體制總體上兼顧了分業與混業監管的主要特點。
二、金融監管體制的比較分析
1.監督管理成本的比較。在分業金融監管體制下，主要類別的金融行業都單獨設置了監管部門，這必然增加了大量的人力資源成本和管理費用支出，而且監管部門之間沒有信息共享機制，這也會造成搜集信息所花費的時間與費用成本，這種體制造成了實質上的規模不經濟；在混業金融監管體制下，一個統一的部門對所有的金融領域進行監管，工作人員一般都會肩負起金融領域內跨行業的監管職責，這顯然降低了人力資源成本，而且在部門內各金融領域的信息都可以隨時調取，這種體制在總體上而言形成了規模經濟的模式；在不完全混業金融監管體制下，由于并不存在完全標準化的組織形態，這種體制究竟是規模經濟還是規模不經濟要視其更靠近前兩種體制的哪一種。
2.工作實踐效率的比較。在分業金融監管體制下，各種獨立的金融監管機構之間由于專業化理論及實踐水平較高，在處理日常監管事務時工作效率會較高，而且從政府考評管理角度出發，各監管機構之間形成了一種實際上的競爭關系，但是這種體制很可能會造成重復監管與監管漏洞并存的情況；在混業金融監管體制下，以較少的工作人員來完成全部金融領域監管的方式確實使單位人員工作效率大大提升，但是如果在金融監管任務繁重以及高強度的壓力條件下長期工作，必將降低工作人員的監管效率，此外，混業金融監管體制由于監管機構職能的全面性以及信息的暢通性，會減少重復監管與監管漏洞的存在；在不完全混業金融監管體制下，如果明確的行業監管機構和協調機構能夠各負其責，那么這種體制將比以上兩種體制更加富有工作效率。
3.責任義務承擔的比較。在分業金融監管體制下，每類主要金融行業都有相應的機構進行監管，無論是銀行行業、證券行業還是保險行業存在問題，都有對應的監管機構進行監督管理，哪一個金融行業出現重大紕漏都可以向其監管部門進行問責；在混業金融監管體制下，即使金融監管部門的下屬執行機構權責有明確劃分，但由于金融領域經營的復雜化以及跨行業化，很容易造成相關部門對責任承擔的推諉；在不完全混業金融監管體制下，行業金融監管機構之間容易形成對責任互相推諉的情況，如果協調機構權威性較高，就會在最終責任裁定方面擁有話語權，但是若協調機構僅僅起到溝通橋梁的作用，監管機構之間的這種避責行為就將難以減少。
4.適應金融發展的比較。在分業金融監管體制下，各類金融監管機構專門負責該行業金融監管工作，長期發展下去會形成一種僵化的體制慣性，不能促進金融衍生產品及工具創新和跨行業的金融合作，甚至會由于不同部門之間利益協調的不均衡對金融行業的進一步發展起到阻礙作用；在混業金融監管體制下，由于該體制內部的綜合性與協調性，能夠在很短的時間內適應對金融創新和不同領域金融合作的監管工作，避免對新生金融事務監管出現漏洞的可能性，能夠有效地適應金融的發展；在不完全混業金融監管體制下，行業監管機構會出現在分業金融監管體制下不適應金融發展的問題，但若協調機構能夠及時采取措施使各行業監管機構之間進行協調與溝通，那么將在一定程度上促進金融發展。
三、中國金融監管體制的發展歷程及問題
1.中國金融監管體制的發展進程。作為中國法定中央銀行，中國人民銀行自建國以來一直承擔著執行貨幣政策，履行商業銀行職能以及監管金融行業的多重責任。這種金融監管體制存在監管體制僵化和執法舉措行政化等問題，不利于金融創新的發展，但在當時特定的歷史條件下，這種體制對推動中國國家金融安全具有積極作用。
改革開放后，商業銀行、證券和保險公司紛紛建立并迅速發展，外資金融機構也嘗試在中國境內設置辦事處或有限制地開展金融業務，加入WTO以后，外資金融機構可在更廣闊的地域范圍和經營領域與內資金融機構展開競爭，國內原有的金融監管體制的改革勢在必行。中國證監會、中國保監會和中國銀監會的先后成立，使得中國金融監管體制正式構建完成。中國人民銀行履行對宏觀經濟進行調控以及執行貨幣政策的職能，而三大監委會則分別履行對有關金融行業監管的職能，這種“一行三會”體制是典型的分業金融監管體制。
2.中國金融監管體制當前存在的問題。首先，該體制已經較難適應當今金融領域發展。“由于部分企業集團公司控股下的銀行、信托、證券、保險業之間的業務往來，資金和業務往來已沖破了分業經營的限制，形成了混業經營的事實，使得分業監管體制的缺陷日益顯現?！?[2] 隨著經濟全球化和信息技術的進步，金融衍生品創新和跨行業跨領域的金融合作也迅速開展，中國分業金融監管體制很難有效針對金融行業出現的新問題、新舉措和新方法采取及時的監管應對措施，很容易留下監管漏洞與空白，使得該體制應對現實金融領域發展變化的柔韌度不夠。此外，中國雖然與世界其他各國金融監管機構有廣泛的交流，但是實質性的跨國跨洲監管合作卻沒有開展。其次，該體制行政監督管理理念依然較強。中國三大金融監管機構都是直屬于國務院的正部級機構，各省或各地區的下級監管機構的行政級別依次降低，這種體制行政色彩濃郁，可能會滋長作風與習氣，而恰恰會大大降低監管機構高效地開展工作。而且，各級金融監管機構和當地政府之間雖無形式上的往來，但是卻有千絲萬縷的聯系，這很容易導致有關監管機構出現權力尋租的可能性。最后，該體制工作人員素質有待進一步提高。中國三大金融監管機構毫無疑問地匯聚了中國大批熟知金融領域操作流程、行業規則以及有關法律法規的專業人才，但是隨著中國金融業自身的創新發展以及全球金融資本開始向中國大量地涌入，各種紛繁復雜的金融創新工具以及經營理念紛紛涌現。如果現有監管工作人員不能夠及時學習以應對新情況新問題，那么監管機構將難以做到有效監管。
四、中國金融監管體制改革的建議
1.對金融監管體制進行漸進式的改革。從短期來看，中國需要加強央行、銀監會、證監會和保監會四大主體之間的工作溝通與信息交流，形成正式的協調機制，并設置特定機構全權負責“一行三會”之間定期的交流溝通安排。從中長期來看，中國的監管體制需要向混業金融監管體制轉變，加大對金融混業經營尤其是金融控股集團和金融創新的監管力度。當然，中國監管體制改革的模式選擇并非非此即彼，中國要在立足國情的前提下，汲取各類監管體制的優點，形成具有中國特色的金融監管體制。
2.加強對金融監管機構本身的監督。金融監管機構依法對有關金融經營機構實施監督管理，一旦監管機構自身出現了權力尋租或等嚴重問題，就會對國家金融安全造成非常重大的威脅。因此，對金融監管機構“還應該建立起有效的權利制衡和約束機制，防止權力的過度集中和過度分散”[3]?？梢試L試多種途徑來加強對金融監管機構本身的監督，比如可以賦予現有監管機構內部紀律檢查部門以更廣泛的監督權，也可以專門設置由非利益相關者組成的獨立于監管機構之外的監管機構監督委員會，還可以充分調動輿論媒體的監督積極性。
3.積極培養高素質的監管工作人才。金融經營業務愈加復雜化與跨行業化，對金融監管工作人員提出了更高的業務素質要求。監管機構要通過在崗學習培訓、不斷吸納大批的高素質人才以及不同部門之間輪崗交流等多種形式來提高監管機構的人力資源素質。中國金融監管機構特別要注意招聘那些有著豐富金融行業工作經驗的人才，這樣在開展具體監管工作時能夠更加具有針對性，效率更高。
4.擴大與國外金融監管機構的合作。經濟全球化已經使得許多金融控股集團的金融業務涉及到多個國家和地區，這無形中給金融監管機構加大了信息收集和打擊金融犯罪的難度。因此，中國要繼續擴大與世界各國和地區的交流范圍，深化金融領域的合作，特別是要加強金融信息互換和跨國監管的協調。此外，中國還要積極參加有關國際金融監管的國際組織，爭取在國際金融監管領域擁有更多的話語權。
參考文獻：
關鍵詞 金融監管 體制創新 評價框架 效用假說
一、引言
金融監管是一種補救市場失靈，維護金融體系安全、穩健和有效運行，提高資源配置效率并使公共利益不受侵害的制度安排。金融創新與金融監管體制創新之間是一個相互博弈的作用過程。由于監管體制的時滯，監管方幾乎總是處于被動反應狀態。金融機構的業務創新行為簡單地看是盈利動機驅使，從深層次看卻是金融監管體制創新的相對落后，阻礙了金融機構和金融體系向更高級階段發展。沒有永遠成功、有效的或者永恒不變的監管體制，所以才要對金融監管體制進行不斷的創新。
二、金融監管體制創新的含義
從熊波特的創新理論出發，結合金融監管體制的定義來理解國際金融監管體制創新的含義。金融監管體制創新是指那些便利獲得被監管者的信息、適應金融監管全球化的技術進步，以及新的金融監管體制理論和更發達更完善的金融監管體制組織模式的出現。
金融監管體制創新都是為了替代當時己經成為金融發展阻礙的金融監管體制。率先進行體制創新的國家都是為了化解本國金融業發展的阻礙，所以每一次的體制創新都是對原有體制的揚棄，這就是體制創新的表現，新的體制成為隨后一個時期金融穩定發展的保障，這就是制度創新的意義所在。所謂金融監管體制的根本層面，就是金融監管主體構成。這也就決定了金融監管主體結構的變化是金融監管體制創新重要表現。一國政治、經濟和社會條件的變化，以及創新――監管――再創新――再監管的動態博弈，決定了金融監管的體制的變革，我們要從金融監管體制變遷的含義、背景和原因與目的進行分析 。
三、制定金融監管體制創新的評價框架――金融監管的效用假說
各國之所以變革其金融監管體制，其原因必定是新的體制要好于舊的體制，但是，體制變革的好處往往取決于各國具體的條件。這里，嘗試根據微觀經濟學最基本的效用理論，解釋金融監管體制創新，從而得到一個完整的分析框架，以更好地對金融監管體制變革的效果給出一個全面綜合的解釋。
各國對金融活動的監管所要實現的兩個最主要的目標就是保證系統性穩定(S)和保護消費(投資)者的利益(C) 。S與C就類似于我們在進行效用分析時的兩種商品，在其它條件不變的情況下，為了取得相同程度的系統性穩定和消費(投資)者保護，所需要支付的成本是一定的，也就是說，兩目標的相對價格是不變的，即ps/pc=，則有金融監管的效用函數U=U(S， C) 。這里的監管效用，并不是指單個的監管機構的效用，而是指全社會的總體監管行為所取得的效用，這往往就不只包括監管機構，也可能包括中央銀行、財政部等相關部門，也即對金融市場的人為干預所要達到的總效用。
一國的金融監管能力取決于該國的經濟、金融發展狀況和金融監管的體制安排模式等諸多因素。金融監管體制的變動，必然會對金融監管的效用產生影響。一般說來，可以將體制變革的效用分為：體制變革后的收入效應、體制變革后由于兩目標價格變化所帶來的替代效應和收入效應。
首先是體制變革的收入效應。即指通過變革金融監管體制，使得一國金融監管能力發生了變化，也即金融監管預算線的變動。例如，將原來分散的金融監管部門整合為一個綜合性的金融監管機構，能夠帶來規模經濟，也即降低了監管的體制成本，從而提高了金融監管能力。
其次是相對價格的變化而帶來的替代效應和收入效應。金融監管體制發生變化后，雖然在一定程度上可能會由于監管能力的提高而獲得體制變革的收入效應，提高金融監管的效用，但是，正如前而所討論的那樣，體制變革后由于新體制對不同金融監管目標評價可能發生某些轉變，這樣它要取得相同程度的金融監管目標所要支付的成本也會發生改變。我們假設整個社會對于金融監管各目標的偏好不變。這樣，我們就可以將這種改變視為兩目標的相對價格發生了變化。許多人已經指出，新成立的獨立于中央銀行的金融監管機構，往往更加重視消費(投資)者保護的目標，其采用的監管技術也會隨之發生相應的變化，即改進有利于消費(投資)者保護的監管技術。也就是說，兩目標相對價格隨著監管目標和技術的轉變而變化了，即C的價格相對下降，S的價格相對上升。同樣，為了取得等同的系統性穩定的目標，將中央銀行監管職能分離并成立的綜合性金融監管機構，往往需要與中央銀行和則政部等部門進行緊密的交流與合作，其相應的成本也會增加，這也可以視作系統性穩定(S)價格的上升。
由此可見，兩目標相對價格發生變化，金融監管的效用下降。與一般的效用分析一樣，兩目標相對價格的變化對金融監管效用的影響也可以分解為價格效應和收入效應。
通過對由監管體制變革所帶來的收入效應，與體制變革后兩目標相對價格的變化所帶來的收入效應和替代效應之和進行比較，我們就可以判斷金融監管體制變革是否提高了金融監管的效用 。
需要指出的是，金融監管效用假說，只是試圖給有關監管體制改革效果的討論提供一個統一的分析框架。這個假說本身是以微觀經濟學的效用理論為基本出發點，其隱含的假設條件十分簡單，如它假定金融監管的兩個目標至少在某種程度上是可以計量的，金融監管的成本與收益也是可以計量的，兩目標的關系也符合正常商品的性質，而金融監管預算線也符合消費者預算線的性質，
參考文獻：
1.機構監管所謂機構監管，指的就是將金融機構進行細致劃分，根據分類對各種金融機構進行分別監管。比如，對商業銀行的監管由銀行業監管機構負責，對債券業的監管由債券監管機構進行負責，進行分類管理的主要目的就是保證各類金融機構能夠在有效監管下規范運行。機構監管模式在世界范圍內已經有著悠久的歷史，并形成了自己的獨特優勢：其一，覆蓋范圍較為全面，因為，在法治國家，任何一個金融機構想要投入市場進行運行，都需要到相關部門進行登記注冊，因此，只要該金融機構屬于監管對象范圍，就會被監管模式覆蓋。其二，監管機構的監管對象是對于整個金融機構而言的，并不是針對金融機構中的某個部門，因此，利于監管機構對監管對象的全局掌控和把握，一旦出現運營風險和違規等問題，能夠及時發現、解決。
2.功能監管功能監管，即：針對于相似的金融業務應有同一個機構對其進行過監管，比如，銀行業務由銀行進行監管，債券業務由債券業進行監管，該模式雖然產生的歷史較短，但是也尤其自身的發展優勢，主要體現在三個方面：其一，監管機構的監管對象為自身熟悉的業務，這樣不僅能夠提高監管效率，而且對于監管質量也有著重要的保障作用。其二，由于監管機構的監管對象業務性質相同，因此，在監管制度的制定方面較為便利，避免了多種業務分別制定監管制度帶來的麻煩。其三，在功能監管下，各金融機構均有平等的競爭機會，在很大程度上保護了消費者的合法權益。
3.目標監管目標監管，即：在多元化金融市場的背景下，按照金融機構的監管目標，對監管機構進行科學設計，使系統監管、審慎監管以及業務經營監管均能達到最終目標。其優勢主要體現在兩方面：其一，機構監管和目標監管的對象都是單一的，而目標監管是按照監管目標，對監管機構進行設計，保證了金融機構的各項目標得以實現，從而提高監管效率。其二，由于監管機構的設立不同，因此減少了由于目標不同導致的理念和制度上的沖突。
二、當今金融監管的主要監管體制
目前，監管體制主要有兩種方式，其一是混業監管體制，其二是由分業監管體制發展而來的“傘形”監管體制。
1.混業監管體制混業監管的監管對象針對于各類金融機構的各項金融業務，對其進行全面監管，監管范圍十分廣泛?；鞓I監管體制的優勢：第一，目前金融行業的發展處在規模不斷擴大、多元化特點逐漸顯現，細分分化更加顯著的快速發展時期，隨著社會經濟的快速發展，人們對于金融服務有了更高的要求，采用混業監管體制能夠從宏觀上對金融機構的總體風險進行控制。第二，避免了監管分割導致的監管隊里以及監管重復等問題。第三，由于該體制的監管對象十分廣泛，因此，規模效應較為明顯，對于降低監管成本有著積極作用?；鞓I監管體制的劣勢：第一，只有十分成熟的金融市場才適用混業監管體制。第二，由于監管者的唯一性，因此，競爭環境缺乏。第三，唯一監管者代表著高風險，一旦監管機構在制度和理念方面滯后于快速發展的金融市場，有監管失效帶來的問題則無法避免。
2“.傘形”監管體制分業監管體制經過改良后，形成了“傘形”監管體制，也就是說，在分業監管的基礎上設置一個牽頭的監管者?！皞阈巍北O管體制優勢：第一，各類金融機構在功能監管模式下，自身的專業性得以充分發揮。第二，監管機構競爭激烈，有利于在激烈的競爭中不斷完善和提高自己。第三，作為牽頭監管者，能夠從宏觀上控制金融風險，發揮其協調矛盾和沖突的重要作用?！皞阈巍北O管體制最大的劣勢在于：監管體制的繁瑣性和復雜性，決定了監管難度。
三、我國金融監管存在的問題
1.缺乏完善的金融監管體系我國在1993年出臺了關于金融監管的一系列法律法規，但是，我們知道，經濟社會的發展速度是非常迅速的，當今金融環境與20多年前相比，發生了翻天覆地的變化，1993年出臺的法律法規，已經不能完全使用當今金融監管環境。而且，各法律之間還存在著個別相對矛盾的條款，可操作性較低，缺乏對金融監管機構的約束。
2.金融監管協調機制不健全目前我國金融監管機構主要有四個，這四個金融監管機構之間各有各的分工，雖然都屬于金融監管機構，但是每一個監管機構的任務和目標都存在著巨大的差別，在操作方式，也有很大的不同，監管內容也是各有側重。在實際的監管過程中，各自負責各自的任務和目標，缺乏監管機構之間的信息交流，降低了監管效率。例如，金融監管機構的規章制度存在著較大差異，被監管者必然受到交叉監管或者重復監管，大大增加了監管成本。
3.金融監管組織結構不合理金融機構屬于金融監管的執行者，內部組織結構是否合理直接關系到監管機構的監管效果，決定了其監管職能是否能夠得到有效發揮。但是就目前來說，我國金融監管機構中組織結構存在著嚴重問題，與金融監管機構的監管任務和監管目標相比，工作人員的專業知識水平和專業技能都與其存在著不同程度的差異，充分落實金融監管有著一定難度。主要體現在兩個方面：首先，工作人員的整體素質比較低，大部分的工作人員對于現代金融業務掌握能力較弱。其次，目前工作人員掌握的知識結構遠遠不能滿足金融監管的需要，第三，金融監管方面，研究者較少。
四、促進我國金融監管的改進措施
1.建立完善的金融監管法律體系國家要充分其主導作用，逐漸完善金融監管方面的法律法規。首先，對于1993年頒發的一系列法律法規中，不符合目前金融行業發展的條款要進行剔除或者更改，對于法律法規之間相互矛盾的條款，要進行協調統一，對于空白的法律內容進行補充，建立起更加完善的、符合當今金融監管發展的法律法規。第二，建立獨立的金融執法機制和懲戒機制。法律法規的建設要保證得到落實。相關部門對于金融監管機構要進行不定期檢查，一旦發現存在不嚴格執行國家相關規定的金融監管機構，要進行批評教育，必要時進行處罰，保證一切活動在公平、公開、公正的環境下進行。
2.完善金融監管協調機制做到“職、責、權”分明，并且細化到個人，出現問題有部門承擔，有專人承擔，建立計算機管理系統，實現信息交流。除此之外，在遵守國家和政府政策法規的前提下，發展具有自身特色的監管機制，樹立良好的金融監管形象，避免來自各地政府的干預，全面提高金融監管能力。
3.調整金融監管組織結構，提高工作人員綜合素質首先，無論是什么何種層級的金融監管機構，都應當配備專業的監管人員，對于監管人員的設置，要做到不浪費人力資源，科學、合理地進行配置，只要監管人員的數量滿足目前的金融監管機構需要即可，杜絕人力資源浪費現象。對于監管人員較多的監管機構來說，要將“混日子”的監管人員以及專業技能較低的監管人員予以辭退，建立一支高效率、高技能、高素質的監管團隊。其次，對于監管人員的任職資格進行嚴格設置，在聘用監管人員時，要對應聘人員的專業知識水平、綜合素質等進行全面審核。定期對監管人員進行培訓學習，在工作中，一旦發現監管人員有違規行為，要予以批評教育，落實責任追究制度，加強對監管人員的監督，防止出現、等情況。
中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0149-02
一、在金融全球化背景下，中國現有金融監管模式的缺陷
由于中國目前采用的監管模式主要是針對分業經營，因此在很多方面存在著缺陷：
（一）金融監管缺乏獨立性
依據《有效監管核心原則》中的監管原則：如果想促使一個銀行監管的有效執行，不僅必須要具有宏觀經濟政策的持續性和金融基礎設施的完善性，還必須具有保護機制的系統性等基本條件。我們不難看出，一個行之有效的監管模式，既要讓參與的銀行機構具有明確的責任與清晰的目標，同時還必須具有執行上的自和充分的資源。但是從中國目前的監管體系上來看，雖然和之前相比更加獨立，但是從總體上講，還遠遠不夠。它主要還是依靠于較少獨立性的中國人民銀行。作為金融監管體系的中央銀行，很難不受政府政策的影響，因此在制定政策與履行責任上有時還要聽從財政部門的指令。而且央行既負責貨幣政策又負責金融監管，必然在某種程度上會導致金融監管服從貨幣政策，從而較大地影響了金融監管的獨立性。
（二）金融監管缺乏有效的協調性
從中國金融監管體系的構成上看，中國目前的金融監管體系主要由人民銀行、銀監會、證監會和保監會四個部門來承擔。因為主要是針對分業經營的監管，因此這四個部門之間還沒有一套科學有效的協調機制。金融監管的各個部門自稱體系，缺少部門之間的聯動協調機制，這樣必然造成金融監管對金融機構的適應差，影響到監管效率，在分業經營的業務交叉處產生監管真空，給被監管對象提供可乘之機。
二、未來中國金融監管模式的發展趨勢
（一）完善金融監管體制：從分業監管向統一監管轉變
完善這種監管體制實際上也就是由行業監管轉向綜合監管。近年來，中國一直實行“一行三會”的分業管理體制，對顯露專業監管優勢以及提升監管效率具有明顯效果。但同時我們也必須看到，分業監管體制更偏重金融機構的市場準入和業務經營的合規性審批。這就會導致各監管之間的監管標準出現異同，這樣既會重復監管，使嚴格更嚴格；也會出現監管紕漏，讓松懈更松懈；更易導致員工爭權奪勢抑或推諉扯皮。例如，目前越來越多需要多家金融部門協調監管卻始終統一不起來的“表外業務”，以及無法綜合評估整個金融市場系統性風險的金融監管機構等等。
隨著中國金融機構混合業經營態勢的發展，交叉、跨業的金融產品以及金融服務日漸增多，各大金融機構的業務關系也日益密切?；鞓I經營不但削弱了分業監管，更對現行的分業監管模式提出了嚴峻挑戰。
連同分析其他國家的經驗，中國必須將分業監管轉變成統一監管，走金融統一或綜合監管的道路。例如有人所說的合三即銀監會、證監會、保監會為一個監管機構，并在此基礎上設立金融監督管理總局亦或金融監督管理委員會。日后便由此機構統一規劃中國金融行業的發展并且監管中國所有的金融機構。
當然，這種轉變并非一朝一夕便可實現，應以中國金融市場的實際情況為基礎逐步完善監管體制，提高金融監管的效率和質量。以便更好地促使金融業蓬勃向上發展。
（二）完善金融監管模式：從機構監管向功能監管轉變
完善這種模式實際上就是把專業監管轉換成行為監管。傳統分業監管體制中主要采取按照不同金融機構類型來劃分金融監管對象的機構監管模式。這種模式在相對封閉的金融市場中較為有效，但對如今的功能一體化，業務界限日漸模糊，金融機構便需要轉換為功能監管。即依據體系的基本功能劃分。從這種角度監管，不但可以涵蓋所有金融產品及活動，還能夠有效解決混業經營下的金融創新產品監管歸屬問題。金融監管對象從機構轉為業務不但有利于節約資源，提高效率，適應金融的創新需要，還能及時處理解決監管過程中出現的問題。
目前，中國正由分業經營到混合經營，因而可以現有的“三駕馬車式”的金融監管基本組織架構為基礎，科學界定和劃分含金融創新產品的金融業務。以功能監管為原則來明確各監管機構的職責與監管的范圍，從而達到功能性監管覆蓋金融經營。為更好適應新的混業經營形式，銀監會可轉換為銀監會監管銀行和信托業務，保監會監管保險業務，證監會管證券業務。
（三）完善監管工作方式：由合規監管向風險監管轉變
完善這種方式實際上就是由行政審批轉向過程控制。長期以來，金融機構的合規性監管和現場監管較受重視，但已經不能適應迅速發展的金融市場和繁多的金融創新產品。因此，由合規監管向風險監管是實現現場監管與非現場監管并重的現代監管方式轉變的重要步驟。
在中國，金融監管主要是行政審批，控制市場的準入。而風險性監管既不夠完善，也缺乏金融機構市場退出的正常機制。因此，金融監管重點在于跟上金融機構商業模式的重大變化，否則，風險積累到一定程度必然會大規模地爆發危機。
分析中國金融發展特點之后，我們認為應把風險監管方面作為工作重心，為化解和減少各種金融風險，還應協調監管制度，改變手段與方法，并且完善風險預警、風險評價、風險化解及風險隔離等機制。這樣才能更好地掌握金融市場的風險，達到預期目標。
為更好地處理可能出現的危機，避免因個別突發事件引發系統性金融風險甚至金融危機，各監管部分之間要建立健全靈活有效的溝通機制，加強合作與交流。在實際監管過程中，各部門要側重非現場監管，因此健全和完善非現場監管網絡、增加非現場監管的方法，加強對金融機構法人的監管是十分重要的。當然，還要大力加強建設金融誠信檔案，全面系統地了解金融機構的風險狀況以便排除隱患。我們還需完整完善風險指標的體系，多維分析非現場的監管數據，以此提高預警風險的能力水平。
三、結語
隨著美國金融危機的終結，全球經濟復蘇，金融市場必將更加活躍。加強中國金融體系與全球金融體系的聯動性則需更多的擴展國際業務。因此，為使中國監管體制的完善得到更大的發展空間，現有監管體制的改革是必然的。
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[中圖分類號]F830.2 [文獻標識碼]A [文章編號]0257-2826(2012)08-0033-07
一、引言
一般而言，金融監管是指政府根據經濟金融體系穩定、有效運行的客觀需要以及經濟主體的共同利益要求，通過一定的金融主管部門，依據法律準則和法定程序，對金融體系中各金融主體和金融市場實行的檢查、稽核、組織和協調。在現代經濟運行中，由于市場經濟體系固有的外部性缺陷和金融體系的內在不穩定性，客觀上就需要政府對金融市場實行監管，約束和規范微觀金融組織機構的經營和競爭過程，從而創造良性競爭、穩定運行的金融秩序和環境。
從世界范圍內各國金融監管模式的發展歷程來看，金融業組織經營模式的演變在其中扮演了非常重要的角色。在資本主義發展前期的“自然混業經營”階段，政府金融監管的目標是促進建立高效率的銀行制度，因而往往只實行最低限度的管理，政策也主要集中在貨幣監管和防止銀行擠兌方面。自20世紀30年代開始，大蕭條的金融危機使政府開始認識到金融風險調控的重要性，其角色開始逐漸從“守夜人”變成監督者或管制者，監管的目標轉向風險控制和金融穩定，以金融體系安全為優先目標的分業監管模式得以在西方各國確立。同一時期與之相伴生的是英美等國依照法律規定實行的金融“分業經營”，具體表現為金融行業內各子行業如銀行、證券、保險在平行軌道上的專業化進程加快以及金融專業化生產和服務效率的提高。而20世紀80年代以來，隨著全球經濟一體化和金融自由化的發展，金融工具不斷創新和發展，各金融機構之間業務的相互交叉和滲透不斷加劇，銀行和證券公司紛紛以各種金融工具和交易方式創新來規避法律的限制，涉足對方的業務領域，在這種形勢下金融“混業經營”迅速發展，逐漸成為國際金融業組織經營模式的主流。與此同時，為了適應監管需要，各國的金融監管模式也開始出現由分業監管轉向統一的綜合監管或多頭監管。
在特殊的歷史背景之下，我國在政府主導的強制性制度變遷下形成了分業經營的金融業組織經營模式，其建立對于解決20世紀90年代初我國金融秩序混亂的局面、治理通貨膨脹和防范金融風險起到了十分重要的作用。2003年，以中國銀行業監督委員會(銀監會)的成立為標志，中國金融業的“分業經營，分業監管”框架基本形成。而在全球范圍內來看，數年后的今天，混業經營的浪潮不斷高漲，其趨勢不僅是金融業發展的內在要求，更成為開放經濟體提高自身金融競爭力的必由之路。隨著加入WTO后金融服務業的逐步放開，我國金融行業的發展還需要面對全世界跨國混業經營金融機構的激烈競爭，在這種內在的競爭和驅動之下，我國已有如光大集團等大型混業經營金融機構成立，一些新的金融業務如銀證合作、銀保合作、證保合作不斷涌現，混業經營的模式初見端倪。
混業經營的逐步顯現與金融結構的日益復雜使我國分業監管模式表現出了諸多不適，目前仍在實行的以分業經營為監管目標的分業監管體制受到了新的挑戰。因此，本文在對當前國際間現行的金融監管體制模式進行利弊比較的基礎上，分析了現階段我國金融監管模式的不足，并據此提出了我國金融監管體制由分業監管過渡到統一監管的漸進型路徑，為穩步推進金融監管體制改革，完善我國金融監管模式提供了新的思路與政策建議。
二、金融監管體制的國際比較
正如引言中所提到的，世界金融監管體制的演變大概經歷過三個過程：混業經營與中央銀行為主體監管的階段、分業經營與分業監管階段、金家監管機構組織形式的不同分為三種模式，即統一監管、分業監管和介于這兩種模式之間的不完全統一監管。這種差異化的金融監管體制與各國經濟政治文化以及歷史等基礎社會條件具有密切聯系，因此并不能簡單的評價一種模式的優劣。但是以英國、美國和加拿大等西方國家的金融監管體制模式為樣本，通過對上述三種模式的國際比較，我們可以科學客觀地分析不同金融監管體制的利弊，在尋找其內在發展邏輯和演變規律的同時為我國金融監管體制的完善提供指導意見。
(一)統一型金融監管
統一型金融監管體制模式是指由一個統一的金融監管機構負責對整個金融業的監督管理，該機構可以是財政部或中央銀行，也可以是其他機構，不過大多數采用統一監管的國家都是由專門的金融監管統一機構來承擔金融監管的職責，如英國的金融服務管理局(FSA)。
據梳理，最早的一次全國金融會議于1997年11月17日至19日召開。時逢亞洲金融危機爆發，國內國有商業銀行不良貸款高企，中國國有銀行體系被市場廣泛認為已陷入技術性破產。數據顯示，截至1996年6月底，四家國有獨資商業銀行不良貸款為8400億元，占比達24.75%。第一次會議討論的主要議題是加快國有商業銀行的商業化步伐。會后，國務院陸續出臺諸多改革措施：中央財政定向發行2700億元特別國債，補充四大國有銀行資本金；將13939億元銀行不良資產剝離給新成立的四家資產管理公司；以及取消貸款規模，實行資產負債比例管理等重要改革措施。同時，金融監管體制改革也隨之展開，對金融業實行分業監管，成立了證監會、保監會，分別負責證券業和保險業的監管，人民銀行K徑砸行業、信托業的監管；另外對人民銀行自身機構進行了改革，原有的省分行被撤銷，改成9個大區行，貨幣政策獨立性得以加強。
2002年2月5日至7日，第二次全國金融工作會議召開。時任國務院總理對下階段金融工作進行全面部署，加強金融監管與國有銀行改革的思路進一步得到深化，最終組建中央匯金投資有限責任公司主導中國銀行業的重組上市。在銀行改革方面，快速推進新一輪國有商業銀行改革，中國工商銀行、中國建設銀行、中國銀行在股份制改革與海外上市項目的實施上得到了一系列關鍵政策支持。在金融監管方面，撤消中央金融工委，成立銀監會，并成立國有銀行改革領導小組，醞釀、統籌、部署國有銀行改革方案，會議還做出了改革農信社的決定，為此后農信社改革的全面鋪開確立了“因地制宜，分類指導”的指導方針。
2007年1月19日至20日的第三次全國金融工作會議的主要任務是，總結近幾年來的金融工作，分析當前金融形勢，統一思想認識，全面部署今后一個時期的金融工作。中國農業銀行實行整體改制、國家開發銀行全面推行商業化運作、成立中國外匯投資公司運作部分外匯儲備在此次會議上得到明確。時任國務院總理在此次會議上強調，我國金融改革發展面臨新的形勢，金融業處在一個重要轉折期，也處在一個重要發展期。指出，繼續深化中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行和交通銀行改革，努力鞏固和發展改革成果，關鍵是繼續完善公司治理，加快轉變經營機制，深化分支機構和基層改革。央行提出，要以完善企業法人治理結構和優化金融結構為重點，進一步深化金融改革。繼續推進工、中、建3家銀行完善公司治理，加快經營機制轉變。在此次會議上，國開行被明確定調為全面推行商業化運作，并主要從事中長期業務，不得從事零售業務。權威人士透露，此次會議明確了國開行將堅持的三項原則，即自主經營、自負盈虧、自擔風險。政策性銀行改革是已經討論了多年的話題。此次會議強調，按照分類指導、“一行一策”的原則，推進政策性銀行改革，首先推進國開行改革。此次會議還明確，對政策性銀行的政策性業務要實行公開透明的招標制。這為政策性業務的發展確定了方向。
在外匯儲備領域，會議表示要加強外匯儲備經營管理，積極探索和拓展外匯儲備使用渠道和方式；在資本市場領域，強調構建多層次金融市場體系，擴大直接融資規模和比重，擴大企業債券發行規模，同時大力發展公司債券；在監管體制上，提出要完善金融分業監管體制機制，加強監管協調配合。與預期一致的是，此次會議并沒有決定成立一家“超級監管機構”。
最近一次全國金融會議召開于2012年1月6日至7日，時任國務院總理對今后一個時期金融改革發展作出部署：一是為經濟社會發展提供更多優質金融服務。金融行業要大力提升服務功能，擴大服務覆蓋面，加大對薄弱領域的金融支持。重點支持經濟結構調整、節能減排、環境保護和自主創新，特別要加快解決農村金融服務不足、小型微型企業融資難問題；二是深化金融機構改革。著力加強公司治理，形成有效的決策、制衡機制，建立規范有效的激勵約束機制。推進股權多元化，切實打破壟斷，放寬準入，鼓勵、引導和規范民間資本進入金融服務領域，參與銀行、證券、保險等金融機構改制和增資擴股。政策性金融機構要堅持以政策性業務為主體，明確劃分政策性業務和自營性業務，實行分賬管理、分類核算。國家開發銀行要堅持和深化商業化改革；三是加強和改進金融監管，切實防范系統性金融風險。銀行業要建立全面審慎的風險監管體系。證券業要完善市場制度，強化行為監管，保護投資者合法權益。保險業要加強償付能力監管，完善分類監管制度；四是防范化解地方政府性債務風險。當前我國政府債務總體安全、可控。要綜合施策、標本兼治，妥善處理存量債務，規范地方政府舉債融資機制，將地方政府債務收支分類納入預算管理，構建地方政府債務規?？刂坪惋L險預警機制；五是加強資本市場和保險市場建設，推動金融市場協調發展。促進股票期貨市場穩定健康發展，堅決清理整頓各類交易場所，建設規范統一的債券市場，積極培育保險市場；六是完善金融宏觀調控體系，加強貨幣政策與財政政策、監管政策、產業政策的協調配合，有效促進經濟發展和金融穩定。進一步完善人民幣匯率形成機制；七是擴大金融對外開放，提高資源配置能力和金融安全保障水平。穩妥有序推進人民幣資本項目可兌換，提高外匯儲備經營管理水平。深化內地與港澳臺金融合作，支持香港鞏固和提升國際金融中心地位。加快上海國際金融中心建設。積極參與全球經濟金融治理；八是加強金融基礎建設，改善金融發展環境。加快制定完善金融法律法規，建立金融業統一征信平臺，完善登記、托管、支付、清算等金融基礎設施，加強消費者權益保護。
要求金融部門和金融機構認真貫徹中央經濟工作會議精神，做好金融工作。一要實施好穩健的貨幣政策，進一步提高針對性、靈活性和前瞻性，保持社會融資規模合理增長。二要優化信貸結構，加強對國家重點在建續建項目和保障性住房建設，對符合產業政策的企業特別是小型微型企業，對企業技術改造的信貸支持。三要深化新股發行制度市場化改革，抓緊完善發行、退市和分紅制度，加強股市監管，促進一級市場和二級市場協調健康發展，提振股市信心。四要敏銳觀察和跟蹤分析國內外經濟形勢，做好應對預案，切實防范經濟金融風險。
在2009 年“四萬億”刺激政策實施后，政府融資平臺大量成立，地方債務風險逐漸積累。不過業內人士認為，在2012年提出防范化解地方債風險至今，相應風險已經得到較好控制。國務院發展研究中心金融研究所副所長陳道富稱，地方債風險化解采取了兩方面措施：一是加強對地方政府負債的管理，按新《預算法》及43號文規定，融資平臺應剝離融資功能，不再新增政府債務；二是摸清存量債務，通過債務置換將銀行、信托貸款置換為低利率的地方債，大大減輕地方政府債務壓力?！暗糠值胤秸斦С雒媾R壓力，目前地方政府和社會合作模式快速發展，是一個有益的探索，但政府債務和商業化融資間的界限有所模糊，可能還需要進一步關注。”陳道富表示。
金融監管體制改革勢在必行
2012年第四次全國金融工作會議以來，金融業混業發展加速，但監管體制仍主要是分業監管。北京大學金融與證券研究中心主任曹鳳岐認為，“目前新的金融工具如銀證合作、銀行與基金合作、投Y連接保險產品、互聯網金融等在中國不斷涌現，混業經營大勢所趨，中國金融市場國際化的不斷發展，這對現行分業金融監管的有效性提出了嚴峻的挑戰。首先，在分業監管的實施中，缺乏一套合理有效的協調機制。其次，分業監管易產生監管真空和監管套利。再次，分業監管易導致重復監管，增加監管成本。同時，現行的金融監管模式很難適應金融混業經營和金融控股公司發展的需要，難以對金融創新進行有效監管。2015年發生的股市波動，2016年險資大肆舉牌上市公司事件，都說明目前金融監管的脆弱性和各監管部門協調性很差?！标惖栏灰仓赋觯斑@些年金融交叉、融合已經越來越明顯，機構、業務、交易結構、資金都在融合，雖然實行分業監管，但是通過各種通道業務、平臺合作等不斷繞開監管?！眹兄行难芯繂T魏加寧更是直言：“我們目前的金融監管體系存在的最大結構性風險，就是一邊力推混業經營，一邊堅持分業監管不變?！?/p>
事實上，在近兩年召開的中央經濟工作會議上，這一改革要點就已被列入?！白ゾo研究提出金融監管體制改革方案”，這在2015年中央經濟工作會議中提出；而在2016年，經濟工作會議則再次表示“要深入研究并積極穩妥推進金融監管體制改革，深化多層次資本市場體系改革?！辈茗P岐指出，進一步改革與完善金融監管體系“非常必要”。
在此背景下，市場預期如若今年召開全國金融工作會議，金融監管體制改革將是重要議題?！艾F在關注點都在金融監管上，金融監管肯定會涉及，包括宏觀調控的協調。”陳道富表示。
對于如何調整監管框架，曹鳳岐說：“目前基本有兩種意見，第一種意見主張恢復由央行‘大一統’監管的格局。即撤銷‘三會’合并到央行中去，由央行進行統一的金融監管；第二種意見是合并‘三會’成立新的金融監管機構，與央行共同監管，即‘雙峰’監管模式。我們認為可以合并‘三會’，在此基礎上建立中國金融業監督管理委員會，進行綜合金融管理，負責統一制定我國金融業的發展規劃。中國金監會對中國金融機構和金融市場進行統一監管。為了更好地發揮中國金監會的作用，建議在金監會下設立三個委員會，一是成立金融審慎監管委員會，將原來‘一行三會’的宏觀與微觀審慎性監管職責轉到該委員會，該委員會更多的負責起宏觀審慎性監管職能。二是成立投資者保護委員會，負責業務運作與投資者保護，該委員會對金融衍生產品進行審查，對投資者進行提示與告知，協助投資者投訴的仲裁甚至訴訟。三是成立金融穩定委員會。原來在中國人民銀行下屬有一個金融穩定局，可考慮將其合并到金融穩定委員會中，負責金融體系的整體穩定性，同時制訂金融監管的各項法規和政策。中央銀行仍然承擔部分金融監管職能。即中央銀行除了制訂和執行貨幣政策、進行宏觀經濟與金融調控外，還負責監管貨幣市場和外匯市場。形成金監會為主與中央銀行分工協作，共同進行金融監管的格局?！?/p>
東方證券首席經濟學家邵宇表示，“雙峰監管”可能比較適合我國未來經濟、金融發展。一方面通過宏觀審慎體系，央行加上銀監會管理的一些系統性重要性銀行，確保貨幣政策供應目標、傳導渠道能夠實現；另外將“一行三會”針對微觀監管部分，強化成一體，共同在這些部門中去協調處理以前出現的監管盲點。
防風險有望成為重要議題
除金融監管外，多位受訪人士認為防風險也將成為重要議題。“宏觀層面，風險肯定是最核心的問題?！敝袊缈圃航鹑谒L助理楊濤稱，“這涉及如銀行體系潛在風險、資本市場潛在風險、地方債風險等諸多方面。”除此之外，很多業內人士認為，金融如何服務實體經濟、金融去杠桿、貨幣政策有效性及利率傳導機制、金融對外開放均可能成為會議內容。
中圖分類號：F830.9 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）05-0-01
在現代經濟社會中，在任何一個經濟體中，金融業都已經成為了其國民經濟的重要組成部分。但是金融活動要形成巨大的社會財富也是需要付出成本的。美國次貸危機與歐債危機所產生的陰影至今仍然存在，在危機產生之后全球金融業都受到波及，各國政府通過各種措施來進行救市，然而其產生的影響仍然波及到了實體經濟，使得世界經濟出現了較為嚴重的衰退。現在國際社會基本形成了初步的共識，金融危機產生的原因就在于監管協調機制存在不合理的地方。這要求對金融監管協調進行重新審視。我國的金融業正處于快速發展的時期，雖然有很多國外的先進經驗可供借鑒，但是因為我國僅僅體制是社會主義市場經濟，存在一定的區別，這就要求要貼合我國的實際來對金融監管協調進行分析思考。
一、我國金融監管協調現狀
金融監管協調機制有著相當重要的地位，在我國的多部法律中都明確的提出了要建立金融監管協調機制。在《中國人民銀行法》的第35條中提出了要求國務院建立起金融監管協調機制，在《銀行業監督管理法》的第6條中也提出了國務院所建立的銀行監督管理機構要和其他各個金融監督管理機構建立起監督管理的信息協調機制。
我國的金融監管部門從2000年就開始建立起了分工合作機制，央行、證監會與保監會通過三方監管聯席會議的方式，每個季度都會進行討論。在2003年，人民銀行所負責的銀行、金融資產管理公司以及其他存款類的金融機構的監管職能都劃轉給銀監會，而在2003年6月銀監會、證監會與保監會成立了專門的工作小組，建立起了協調機制。
在金融海嘯對全球產生影響的過程中，建立起了“一行三會”的金融監管協調機制。通過央行的協調，證監會、銀監會與保監會在維護我國資本市場穩定、對金融風險進行防范與化解、監管產品、市場以及經營機構等方面都做出了很多的成就，為我國市場與行業的發展都做出了積極的貢獻。在金融監管協調機制的實踐中主要取得了以下的成果：（1）并表監管的開展標志著協調監管的開始；（2）各相關監管部門之間形成了良好的有效互動；（3）監管部門之間的協調力度逐漸加大。
二、我國金融監管協調所存在的現實障礙
（一）信息交流成果不多，效果不突出
我國金融業發展相當迅速，已經呈現出了綜合性與交融性的特征，這些特征要求在我國金融業分業監管的模式下，不同金融業行政管理主體之間必須要盡快的加強相互的信息共享與交流。雖然我國已經建立起了國務院金融旬會制度、金融監管聯席會議制度以及反洗錢監管合作機制，能夠做到定期的交流，在具體的實踐過程中是對于不同的領域分別實施金融業的行政管理，一般的信息交流就能夠滿足要求，但是央行有著從全局統領、穩定社會的職責，更加需要準確的判斷系統的不穩定因素，這就需要更加全面與充分的金融監管信息，同時處于對金融風險的監測與防范，也需要進行深層次的信息交流。當前所共享交流的信息資料難以滿足出于維護金融穩定而對金融機構進行實質性分析的需求。
（二）金融監管水平不高
和歐美發達國家相比，我國金融監管機構中的工作人員素質和監管理念以及監管手段上都存在著較大的差距，讓金融監管難以滿足我國金融業發展以及國際金融業發展的需求。特別是在高級監管人員相當匱乏，很多高級監管人員對于自身職責范圍內的監管都較為困難，就更不要說促進監管協調的發展，因此，從當前的情況來看，因為監管水平的限制，使得監管協調更多的是仍然處于理論水平上。
（三）金融監管體制透明度不高，為金融監管協調帶來困難
雖然我國在金融監管體系建設上已經取得了較為顯著的進步，但是在體系、法律依據以及監管程序上仍然是存在著不足，特別是在透明度上存在很大的問題。只有充分透明的監管體制，才可以讓監管機構為金融體系的穩定發展與規范運行提供有效的監管，并能夠促進協調的加深，對各種非必要與非正當的監管行為進行有效的規避。而充分透明的監管體制也是金融監管協調合作的重要前提。
三、改善我國金融監管協調的措施
（一）落實“一行三會”金融監管協調機制，促進信息深層次交流
在我國的分業監管體制下對“一行三會”金融監管協調機制進行落實，不僅僅可以改善金融業行政管理主體之間的關系，同時還能夠有效的促進相互之間的信息交流。因為部門利益的主觀因素以及各個行政管理之間的側重點存在的差異性以及技術上的問題，使得“一行三會”的金融風險信息部能夠有效的進行交流共享，而對信息的利用也難以讓人滿意，有鑒于此，需要對中央銀行監管方法進行豐富，讓中央銀行具有從其余各種金融機構中直接獲取各種相關報表資料的權利以及更加直接與普遍的現場檢察權，在這樣的基礎上結合定期的金融穩定信息交流，可以從信息層面上促進金融監管協調機制的改善。
（二）培養高級監管人才，改善監管人才隊伍
隨著金融業的快速發展，各種新產品與新理念層出不窮，對金融監管人員提出的要求也越來越高。為了能夠促進監管工作的發展，金融監管人員不僅僅是需要對監管領域中的法律法規、正常以及相關的金融業務知識進行掌握，同時還必須要對其他金融監管領域中的相關事項進行熟悉，并且努力的改善自己的監管理念，積極的改善當前的監管手段。因此，需要重視對復合型人才的培養，在引進高級監管人才的同時，通過培訓與自學的途徑，構建起監管人員工資交流機制，互派工作人員進行學習、實踐。
（三）建立金融監管協調監督機制，促進金融監管機制透明化
金融監管體制透明力度不夠，是因為當前的法律部能夠有效的制裁違法違規行為，而監管機構自身的監督機制卻又難以發揮作用。可以根據金融監管協調機制，構建其金融監管協調監督機制，成立專門的監督部門，形成一套完善的金融監管協調監督體制，促使其透明化，對金融監管機構的違法行為進行有效的監督，防范違法行為與不合理行為的產生，形成對金融監管機構的約束力，改善金融監管行為的透明度。
總之，要促進我國金融業的發展，就不能夠忽視了金融監管協調機制的完善。為此，我們需要清晰的認識到當前金融監管協調存在的困難，并積極的進行改進。
二、地方金融管理體制存在的問題
(一)地方金融管理體制不適應經濟發展的需求
在我國不斷推進金融行業改革創新的歷史條件下，地方金融機構也應該大膽創新。地方金融行業雖然得到了快速發展，但是，由于創新存在盲目性，地方金融管理體制仍然還存在不適應經濟發展需求的問題，具體表現為：第一，國家與地方金融管理部門之間信息溝通不順暢，比如地方金融機構中包含大量擔保公司與典當公司，國家并沒有很好地將其納入管理范疇，增加了地方金融系統風險；第二，地方金融管理體制不健全，國家很難對地方金融機構進行有效監管，甚至出現許多金融機構脫離了國家金融監管范疇，增加了金融風險的發生可能。另外，地方保護主義的存在，不同地方立足于本區域利益，制約了地方金融發揮其合力，不利于地方資源的有效配置。
(二)地方金融管理主體權責有待強化
各省市建立的地方金融管理主體不盡相同，甚至有些省市沒有專門的金融管理部門，成立的金融管理部門名稱存在權責不清晰、職能不明確、多頭管理等問題。比如有的省市對不同地方金融機構設立不同的管理部門，省金融辦、國資委、省工業和信息化廳等部門負責農村信用社、城市商業銀行、信托公司、小額貸款公司等，多頭管理的存在，會導致金融管理機構職能交叉情況的出現，對于充分發揮地方資源的優勢是很不利的，也容易引發不同金融管理機構互相推諉扯皮，導致金融管理效益低下。
(三)地方金融監管與地方金融發展不符
當前我國對地方金融機構實施“一行三會”管理模式，對地方金融機構準入嚴格把關，在抑制地方金融風險方面發揮了重要的作用，不過，由于不同省市對金融資源需求不一樣，中央政府對各省市地方金融采用“一刀切”管理模式，沒有考慮到不同省市金融資源需求的差異性，導致有些省市金融資源嚴重不足，制約了地方經濟的發展。因此，建議地方金融監管的權力下放到省市，讓各省市能夠針對本省市需求情況合理配置地方金融資源。
三、完善地方金融管理體制建設的建議
(一)引導建立正確的地方金融發展觀
地方政府只有樹立正確的地方金融發展觀，根據地方經濟發展現狀，切實做好地方金融發展規劃。為此，國家應該進一步完善地方金融管理法律法規，對地方金融機構的權責進行規范，中央政府主要對地方金融預算做好管理工作，控制地方金融風險。
(二)對中央與地方金融管理的邊界進行明確規定
地方金融管理體制是復雜的系統工程，優化地方金融管理體制，需要界定中央與地方金融管理的邊界。中央對地方金融管理發揮總領作用，引導地方金融管理的良性發展，使得中央和地方金融管理更加協調。中央對地方金融管理領導過程中，要遵循“垂直監管，地方協調”原則，即中央金融機構負責監管工作，地方金融機構負責協調工作?？偠灾?，地方金融管理體系要秉持中央金融機構監管，地方金融管理機構負總責，理清地方金融管理機構的職責，規范地方金融日常管理制度以及風險處置流程制度，確保地方金融業健康穩定發展。
關鍵詞金融體制 金融監管 金融監管協調
一、我國金融監管體制的現狀
20世紀90年代，全球范圍內金融業出現了一種金融混業經營的趨勢，我國金融機構的混業經營也逐漸呈現出相互滲透的模糊狀態。建立金融監管協調機制，預防系統性金融風險的發生，是我國現行分業監管、混業經營的金融體制的要求。首先，隨著我國金融體制的改革和金融產品的創新，金融業綜合經營的趨勢越來越明顯，在某些金融領域單純依靠某一家監管部門已經無法實現有效監管，存在著監管交叉和監管真空的潛在風險。其次，隨著經濟金融日益開放和金融發展步伐的加快，也提高了我國發生系統性金融風險的可能性。美國次貸危機表明：金融業發展水平和金融開放程度，與發生系統性金融風險、爆發金融危機和受到外部金融危機的沖擊相關聯。在國際金融危機中，我國經濟之所以沒有受到嚴重沖擊，主要原因在于我國對金融市場較為嚴格的監管，同時也說明我國的金融開放程度還不是很高，金融業發展還處于初級階段。因此，在分業監管、綜合經營的金融體制下，要發揮監管體制的功能，就必須建立金融監管協調機制，加強跨部門的監管協調與監管合作，充分發揮金融監管的合力作用。
二、我國金融監管的現狀分析
1.我國金融監管的現狀
從我國實際情況看，目前實行的是分業經營、分業監管的模式，監管職能主要是“三會”，即“中國銀監會”、“中國保監會”和“中國證監會”。從目前業態發展趨勢看，混業交叉經營發展比較迅速，包括產品交叉、機構交叉。因此，在原有的機構監管框架下，容易出現監管真空和多頭監管現象，監管競爭和監管套利將成為我國當前監管模式的潛在風險。
2.金融監管協調存在的問題
目前，加強金融監管協調機制面臨的主要問題：一是健全法律法規問題。我國目前的法律并沒有賦予任何一個監管部門有協調其它監管部門的職能。2008年的中國人民銀行“三定方案”中提到了人民銀行要加強與金融監管部門的統籌協調，防范和化解金融風險，維護國家金融安全；加強綜合協調并推進金融業改革和發展，研究、協調解決金融運行中重大問題，但是，中國人民銀行法卻沒有賦予人民銀行綜合協調的職能；二是堅持協調發展問題。2003年“一行三會”的體制形成后，我國一直試圖建立金融監管協調機制。2004年6月銀監會、證監會、保監會起草了《三方在金融監管方面分工合作的備忘錄》，建立了監管聯席會議機制，于當年9月18日召開了第一次監管聯席會議后沒有下文；三是權責利的劃分問題。在現行的“一行三會”體制下，各個監管部門已經形成了一套既成的職權劃分體制，重新進行職責劃分，勢必會影響部門利益。
3．目前對系統性風險的預測
當前，我國系統性金融風險較小，發生金融危機的可能性不大。從銀行業情況看，五大商業銀行經過股份制改革、法人治理結構逐步完善，經營效益逐步提高，資產質量明顯改善；股份制商業銀行加快了金融創新步伐，經營更加穩健規范，資產規模逐步擴大；地方法人金融機構通過增資擴股、引入戰略投資者、合并重組等方式，化解了歷史包袱，增強了資本實力，改善了資產質量，發展步伐明顯加快。證券期貨業發展穩健，證券期貨機構的盈利能力顯著提高，經營實力明顯增強。保險業發展步伐加快，資產規模不斷擴大，保費收入穩步增長，經營效益明顯好轉。
三、加強金融監管協調機制的對策建議
1．加強宏觀審慎監管
國際金融危機表明了加強宏觀審慎管理和系統性風險的必要性，我國金融業的快速發展也提出了相應的要求。宏觀審慎管理主要是指監管當局以防范系統性風險為目標，以整個金融體系為管理對象的管理模式，與微觀審慎相比，更富有挑戰性。要充分重視系統性風險的防范，堅持宏觀審慎監管與微觀審慎監管的相互協調，相互補充，保證完整和科學的金融監管全覆蓋?？茖W的金融監管應當是通過宏觀審慎管理引導市場理性發展，從規范的角度去防范微觀主體機構的風險，二者相互協調，共同維護金融系統的穩定。
2.建立金融風險危機管理體制
建立健全系統性金融風險防范預警體系和處置機制，實際上就是建立金融風險的危機管理體制。危機管理體制包括預警體系和處置機制?，F有的監管協調難以解決現有監管體制的潛在風險，更不能解決系統性金融風險。因此，要建立監管聯席會議機制和經常聯系機制,明確監管職責，尤其是對金融控股公司監管的分工。
3.建立信息共享機制
對宏觀審慎管理框架而言，由于與貨幣政策和貸款人有著密切的聯系，信息的取得非常重要。為了中央銀行和監管當局的更好合作，實現信息共存對宏觀審慎管理框架的建設具有重要作用。應當建立一種信息共存機制，并以相關的約束來保證信息質量的可靠性。此外，人民銀行還應當根據內部資金清算數據等，分析我國宏觀經濟形勢的特點，防范風險于未然。
4.健全和完善監管法律體系
《中國人民銀行法》雖在法律層面確定了人民銀行維護金融穩定的權力，但缺乏對該權力的明確界定，在實踐操作中欠缺必要的工具和手段。應當在立法和實踐層面擴大人民銀行的監管權限，賦予必要的政策工具，以確保金融體系的整體穩定。應當盡快填補相關領域監管法律法規的空白，根據有關法律規定，衍生品交易在我國已具有合法地位，但目前還缺乏衍生品的發行規定。
長期以來，各國在實施金融監管的具體方法上存在很大差異。但近年來，各國都加強了對金融機構業務資料的監測分析，同時加強了現場檢查的力度，并廣泛地利用了外部的審計力量。這里將通過對英國的銀行金融機構監管模式的分析，尋求建立和健全中國金融監管體系的經驗與啟迪。
（一）市場準入
英國銀行的注冊管理是由英格蘭銀行監管局負責。英格蘭銀行給予銀行準入注冊，又稱為授權或認可。1、授權資格必須是法人，是公司性的信貸機構。2、最低資本。銀行至少有500萬英鎊。3、申請者要提供即將接受存款業務的規模、性質、業務計劃和管理安排，以及監管當局可能要求的其他資料。4、機構的每位董事、控制者或經理人員在其位置上是合適的；業務經營至少由兩個人有效地進行管理，這個標準又稱為“四只眼原則”。
（二）對銀行經營的管理
1、資本充足率。英國監管當局要求銀行資本的最低清償比率為8%；同時規定比最低清償比例高約50%的觸發比例；目標比率是在觸發比例確定之后設定的，目標比例通常至少高于觸發比例1%之上，若銀行認為目標比例要少于觸發比例1%時，則需監管當局同意。目標比例可以起到一種“警告燈”的作用，是監管當局開始與商業銀行討論其確保觸發比例不被侵犯的信號。
2、流動性管理。監管當局對銀行流動性的監管是以流動性缺口來衡量的。凈缺口數值是一定時期流動性資產減去到期負債。監管當局對流動性缺口的監督是通過設立流動性指導線來進行，通常只對第1時區（8天以內）和第2時區（1個月以內）的流動性缺口設立最高指導線，即8天以內流動性缺口率不超過10%，1個月以內流動性缺口率不超過20%。
3、貸款大額風險的監督。監管當局認為，對單一顧客、某集團、某一經濟領域、某金融業務領域（如外匯）的超額貸款使銀行承受巨大風險，需要通過與資本掛鉤或資產分散化來加以控制。監管當局主要運用大額風險與資本基礎掛鉤（10%-25%）的報表來予以監督，任何單一貸款或風險顯著增加，都將導致現場檢查的增加。
4、風險準備金。在英國，銀行準備金的提取和使用是根據金融和會計慣例進行的。對此，法律沒有明確具體的規定。事實上，英國銀行的準備金有兩種，即特殊準備金和普通準備金。特殊準備金表現為某筆特殊貸款的減值，普通準備金是根據那些損失而提取的。按規定，決定準備金水平是銀行決策層的職責。在按法定要求對銀行進行審計時，審計師要就銀行所提準備金的充足率作出評價。監管當局在對銀行管理層就審慎監督問題進行例行會談的過程中，準備金的提取情況也是重要議題之一。
（三）現場和非現場稽核
英國監管當局對銀行的現場檢查不以己為主，而是由報告會計師和檢查支隊代表監管當局，根據1987年《銀行法》和監管當局的要求，對銀行進行現場檢查，并向監管當局報告，然后由監管當局與被檢查銀行就上述報告或監管當局認為有必要的問題舉行各種會議，討論和解決檢查出的問題。監督的內容主要包括資本充足性、流動性、大額風險和外匯風險。監管當局對資本充足率予以高度重視，且與大額風險、外匯風險等監督掛鉤。監管當局非現場監督的目的是監督銀行的授權標準是否被遵守，以確保存款人的利益。
（四）危機處理和市場退出
1、市場退出。指重組、合并或自動解散等。監管當局的監管作用是持續到所有存款償還為止。2、監管當局有權對不符合授權最低標準的銀行予以取消、禁止或限制授權。3、在監管當局認為必要時，銀行可被置于管制狀態或清盤。4、英國的存款保險管理。英國實行強制性存款保險制度，存款保險限于1萬英鎊以內的存款，存款中只有75%可保險。
對我國金融監管的啟示
英國是舉世公認的金融監管體系最為完善的國家之一，通過上述分析，我們可以看出：英國在金融監管上注重功能性監管和控制風險的防范與預警體系的建立，注重混業經營下的集中統一監管與綜合性監管。英國的監管運作在許多方面是值得我們借鑒的。
第一，各國金融監管體制如何構建，是與各國國情和經濟、金融發展的狀況密切相關的。世界上沒有一個統一的、最優的金融監管體制模式。而且，雖然金融監管體制對金融監管效率和有效性有著重要的意義，但它只是為有效的金融監管提供良好的環境，監管體制本身并不能確保有效的金融監管（Goodhart et al,1998）。從某種意義上說，金融監管體制如何設計，充其量只能算作第二位的重要問題，而取得并加強金融監管的能力與效果才是金融體制改革的首要目的。科學有效的金融監管體制應該既是學習外國經驗同時又是從我國國情出發、既在技術上可行又在成本上經濟的體制。英國選擇統一監管有其深刻的歷史背景。而現階段我國仍處于社會主義初級階段，經濟不發達，市場經濟體制還在不斷建立和完善的過程中，尤其在金融市場體系不健全、不發達的條件下，金融配置資源的能力不強，潛在的金融風險較大，商業銀行和其他金融行業的自我約束力不足，所以我國目前不宜過快推行統一監管，而應維系分業監管的格局。眾所周知，統一監管必須具備四個條件：一是具有完善的法律體系；二是金融機構具有很強的自我約束和內部控制能力；三是監管體系必須有明確的責任劃分、順暢的協調機制、合理的制度安排以及快速的反應操作；四是具有較高水平的復合型優秀監管人才。若不顧條件，脫離實際盲目樂觀，急于從分業監管向統一監管過渡，最終只能是削弱不同監管主體之間的競爭力，誘發權力壟斷和，致使統一監管的潛在優勢喪失。
第二，分工與協作的和諧統一。英國在FSA成立不久就了《財政部、英格蘭銀行和金融服務局之間的諒解備忘錄》，為英國金融監管體制改革后財政部、英格蘭銀行和金融服務局之間分工協作建立了制度性框架。同樣在我國，人民銀行、銀監會、證監會和保監會之間建立穩定的信息溝通機制和雙邊及多邊緊急磋商機制，這對順利推行貨幣政策和開展金融監管具有重要意義。為了防止人民銀行、銀監會、證監會和保監會的協調機制流于形式，應當將協調機制通過立法的方式有效固定下來。
第三，權力制衡不可缺少。英國“金融服務和市場特別法庭”的成立再一次告訴我們：權力必須受到監督，失去監督的權力必然導致腐敗。在我國，金融監管的權力制衡應包括兩個方面：一是對金融監管部門的監管權力必須接受有關部門的監督。當被監管單位對監管部門的處罰不服時，應該有不同系統的單位受理申訴，而不應該由金融監管部門的上級受理，以確保執法的公平公正公開；二是針對農村信用社歸地方政府管理的現實，應賦予金融監管部門有權否決地方政府可能隨意撤換信用社領導的權力，以盡量減少來自地方政府對金融的行政干預。
第四，我國的立法必須明確規定監管機構的監管目標。我國目前的監管目標籠統，落實難度較大。防范風險、維護金融安全是金融監管部門工作的努力方向，但在實踐中如何實現目標，既沒有對監管工作制定考核標準，也沒有明確不能實現目標應負什么樣的責任。由于在實際操作中缺乏與最終目標相配套的、明確的中介目標，導致省以下監管部門在實踐中無所適從、難以抓住主要矛盾。另外，由于監管資源有限，因此所有監管資源應該用來實現監管目標。這就要求樹立風險監管的主導思想，這里的風險監管不是指對特定金融機構的風險防范，而是指要注重防范那些影響實現監管目標的風險。
第五，監管機構應根據金融機構對實現監管目標可能產生的風險對金融機構進行分類，從而把大部分資源用到那些風險較大的金融機構身上。由于金融機構對實現監管目標所產生的風險是經常變化的，因而對金融機構的分類也應定期進行。
第六，監管機構在實行監管措施時，應該進行成本效益分析。任何一項監管措施都是有成本的，包括監管機構實施監管本身所產生的成本，以及金融機構的遵守成本，這些成本的總和應該要小于其所產生的效益?，F實中，雖然監管效益很難量化，但應該在成本效益的框架下，鼓勵金融機構的金融創新。
第七，法律應該明確規定監管機構負有一個重要的職責，即要提高普通消費者的金融知識。一個安全而穩定的金融制度不但要依靠監管機構的有效監管，還要依賴市場約束。市場約束取決于信息披露和公眾的金融意識。提高全體民眾的金融意識應該是責無旁貸的義務。
中圖分類號：F832 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2014）11-0027-06
地方金融監管體制是我國金融體制的有機組成部分，是區域經濟、社會穩定的重要制度保障。黨的十八屆三中全會明確提出：“落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任。”2013年12月，山東省政府印發《關于健全地方金融監管體制的意見》（魯政發[2013]28號），山東省地方金融監管體制改革全面啟動。本文選擇濟南、青島、東營、臨沂、濱州為樣本，走訪省、地（市）、縣（市）金融辦及山東省“一行三局”，實地考察《關于健全地方金融監管體制的意見》落實情況及地方金融監管面臨的問題，并對加快完善山東省地方金融監管體制提出對策建議。
一、山東省地方金融監管體制現狀
（一）地方金融監管組織體系
當前，山東省已形成以“省維護金融穩定工作領導小組”為領導，“一行三局”與各級政府職能部門相結合的地方金融監管格局。其中，領導小組主要負責貫徹落實中央和省委、省政府有關金融穩定工作部署，分析全省金融穩定形勢，協調解決影響全省金融業穩健運行的重大問題，提高金融風險防范和處置成效?！耙恍腥帧必撠煂π刨J市場、貨幣市場、資本市場、保險市場進行監管。地方政府負責管理中央駐魯金融監管部門法定監管范圍之外的新型金融組織和金融活動（見圖1）。
山東省地方金融監管權限分屬以下部門：金融辦（地方金融監管局）負責監管小額貸款公司、融資性擔保公司、農民信用互助社、民間融資機構、區域易市場;發改委（局）負責管理各類股權投資公司、投資基金、企業債發行;商務廳（局）負責典當、融資租賃公司審批與監管。此外，山東省農村信用合作社聯社對全省農信社系統（農商行、農合行、農信社）行使部分監管權;省農業廳參與對全省農業政策性保險試點工作的監管;省供銷合作社系統負責對農村資金互助組織進行審批。
在地方金融監管體系中，各級金融工作辦公室居于重要地位。以省級金融辦為例，其承擔的監管職責為兩方面：一是協調組織對地方金融機構的管理，包括對股權投資、私募基金、產權交易所、小額貸款公司、融資性擔保公司等準金融機構的監管;二是主動協調中央監管部門，完善相應監管制度，建立金融風險預警系統，提高金融風險意識和防范能力，維護金融秩序，開展生態環境建設。
（二）山東省地方金融監管改革的特點
比較國內各地金融監管實踐，山東省地方金融監管具有以下特點：
第一，地方金融監管改革走在全國前列。2013年山東、遼寧被銀監會列為地方金融監管體制改革試點省份。同年12月，山東省率先出臺《關于建立健全地方金融監管體制的意見》（以下簡稱《意見》），明確了地方政府的金融監管職責，地方金融監管的體制機制，監管方式、組織實施，各項改革措施穩步推進。作為全國最早啟動地方金融監管改革的省份之一，山東的探索與實踐將為全國提供可復制與可推廣的經驗。
第二，地方金融監管組織體系初步形成。山東省率先在省、地（市）、縣（市）三級設立獨立的地方金融監督管理機構。自2013年末以來，各級金融工作辦公室增掛“地方金融監督管理局”，預計2014年底，全省各縣區市將完成機構設置，明確職能和編制。金融監督管理局為各類地方金融組織的主管部門，將整合分散于各職能部門的監管職責，逐步形成統一歸口管理，發改委、商務局等部門相互配合的監管模式。
第三，山東省金融辦不涉及金融國資管理。上海和遼寧等省市將本應由國資委進行監管的地方金融國資的監管權限托管給金融辦，并且承擔相應的國資的保值增值責任。按照《意見》，山東省各級地方金融監督管理局成立后，金融辦的職能從原來的“綜合、協調、指導、服務”轉向“協調與監管”并重，地方金融監管成為其核心職能，不涉及金融國資管理。
二、山東省地方金融監管體制存在的問題
（一）地方政府金融監管權責不完全對等
《意見》明確規定，地方金融監管的對象主要是“中央駐魯金融監管部門法定監管范圍之外的新型金融組織和金融活動”，地方政府對于轄區內金融機構并無監管權限。但在我國現有金融監管體制下，地方政府具有維護省內金融穩定、防范和協助“一行三局”化解地方金融風險的職責，特別是地（市）、縣（市）級政府在處置涉及金融機構的局部性風險方面發揮著主導作用。同時，銀監分局在縣（市）級的監管辦事處人員少、監管的銀行類金融機構眾多，證監局、保監局在地（市）、縣（市）基層均缺乏機構，“一行三局”履行監管職能需要地方金融辦的協助與支持。地方政府對金融機構監管權力有限，對新型（準）金融組織風險監管尚缺少切實有效的手段，風險處置責任偏重。
（二）地方金融辦（監管局）履職存在諸多制約
第一，發展與監管之間存在沖突。目前，地方金融辦與金融監督管理局實行“一套機構、兩個牌子”，但兩者的目標并不完全一致。從發展角度看，地方金融辦需要積極爭取改革試點，鼓勵和推進金融創新，為當地經濟發展籌措資金;但從監管角度看，地方金融監督管理局又需要控制風險、維持金融穩定。特別是在各類新型金融機構試點中，“重發展、輕監管”和“重監管、輕發展”的現象在各地均有顯現，如何保持兩者的平衡是地方金融監管機構面臨的考驗。
第二，履職缺乏必要的法律依據。目前，對小額貸款公司、融資性擔保機構、民間資本管理機構、資金互助專業合作社等機構的監管依據均為地方政府或部門的文件，而非行政性法規。監管機構在監管過程中難以行使有效的處罰措施，存在執法依據上的空白。同時，由于缺少監管的法律依據，一些傳統的監管方式難以為繼。例如，在簡政放權的大背景下，地方金融辦無法再借助工商年審等手段，對股權投資公司實施監管。
第三，單位性質和工作職能存在矛盾。目前，我省各級金融辦（監管局）多為政府組成部門，也有部分地（市）為政府直屬事業單位（如濱州市），經省政府授權負責地方金融監管工作。但從性質上看，事業單位不具備執法資格，即使地方金融監管有了法律依據，能否正常行使職能仍有爭議。地方金融監管機構存在上下機構設置不統一、機構性質和職能不匹配的矛盾。
第四，縣（市）級地方金融監管部門履職能力不足。一是部分地（市）、縣（市）級金融監管機構及隊伍建設尚處于起步階段，監管力量薄弱，編制和人員尚未完全到位?，F有人員缺乏從事金融管理工作的知識儲備和經驗，對現場檢查、非現場檢查、準入管理、合規管理等監管手段還不熟悉，日常工作多停留在簡單的審批上，無法滿足金融專業監管的要求。二是作為監管的直接和第一責任單位，地方金融監管局在小額貸款公司、融資性擔保公司等準金融機構的設立變更過程中只有初審權，缺乏審批和管理權限，權力與責任不盡一致。
（三）地方金融監管歸口管理落實存在難度
針對全省地方金融監管工作存在的機構不足、力量薄弱、職能缺位、業務分散等突出問題，山東省積極推進融資租賃、典當、拍賣、股權投資、創業投資、農業保險等地方金融業務統一歸口管理。但調查顯示，“統一管理”目前只在全省部分地區得以落實（如濟南市）。由于對上述機構的管理權限在中央層面分散于各大部委，從業務對口角度看，省級機構管理權限統一歸口存在障礙，推進并不順利。
（四）與“一行三局”的溝通機制有待完善
當前，有關金融機構風險狀況的信息主要由“一行三局”掌握，地方金融監管部門則掌握各類新型（準）金融機構的業務信息。各機構通常在其職權范圍內行使金融管理職能，彼此間缺乏有效的信息共享機制，監管合力不足。雖然省、地（市）各級政府成立了金融穩定工作領導小組（或金融穩定聯席會議）等，但其作用主要是金融風險事件爆發后，由其牽頭負責處理風險事件、化解債務危機、維持社會穩定，或者是分析地方金融運行情況，研究如何爭取金融機構對地方經濟發展的資金支持，對地方金融監管事務統籌與管理的力度不夠?！耙恍腥帧迸c地方金融監管機構間的制度性協調機制亟待強化。
（五）民間金融監管存在空白
2013年底，山東省在全省逐步推開民間融資規范引導工作，規范發展民間融資機構，規范民間融資秩序，促進民間資金供給與需求的有效對接。相較于浙江溫州等以市為單位試點的地區，山東省成為全國首個在省級層面全面推動此項工作的省份。但是，民間金融本身存在著透明度低、隨意性大、風險難以監測的局限性，地方監管力量顯得非常薄弱。地方政府對民間借貸、非法集資問題被動應對，對金融違法違規行為難以事前發現和處理。新型（準）金融機構如小額貸款公司、融資性擔保公司等違規參與民間金融的現象屢有發生。對于非融資性擔保公司、網絡貸款公司、投資咨詢公司等，目前還沒有明確的監管主體，這成為地方金融監管的漏洞和盲區。
（六）缺乏處理風險事件的長效機制
在風險防控方面，《意見》雖然提出“建立地方金融數據監測信息系統，加強相關監管信息數據交換與整合”，“切實做好風險預警、評估和處置工作，嚴格防范苗頭性、趨勢性問題引發系統性、區域性風險等措施”，但是當前地方金融統計體系、風險監測制度體系不健全，數據采集的時效性、準確性受限，無法及時監測地方金融運行。在現有的金融監管法律體系中，尚缺少對地方金融監管和危機應急處理的制度設計。特別是對于小額貸款公司、融資性擔保公司等眾多新型（準）金融機構，尚未建立明確的投資者保護制度和相關風險救助體系，各地普遍缺少穩定基金或風險準備金等風險緩沖制度。
（七）地方金融監管的法律法規建設相對滯后
當前，山東省地方性金融機構的發展還處于起步階段，與監管法規相配套的實施細則和管理辦法尚在制定和完善過程中。在地方金融監管領域的眾多規范性文件中，部門規章的比重過大，實施起來缺乏權威性。同時，許多行業監管制度不健全，規范性法律文件之間的銜接性不強，存在著重復和空白。一些機構受利益驅使，超范圍經營甚至違規開展業務，給金融運行帶來風險;對于許多的金融糾紛，很多依據是非正式的制裁機制和習慣性法則，影響金融穩定。
三、完善山東省地方金融監管體制的對策
地方金融監管是一項系統工程。在當前經濟金融形勢下，建議按照“全面統籌、安全穩健、公平高效、靈活適用”的原則，加快落實《意見》，完善地方金融監管組織體系，推進地方政府與中央金融監管部門協調配合，防止出現監管滯后和監管真空，確保山東省金融運行的穩定（山東省地方金融監管組織體系框架設計如圖2所示）。具體建議如下：
（一）完善地方金融監管立法體系
一是加快立法進程，盡快出臺《山東省地方金融監督管理條例》等地方性法規，明確各級地方金融監督管理的機構、職責、措施和法律責任等，為地方金融監管機構提供法律支持。二是在各級政府前期的各類“意見、管理暫行辦法、實施方案”等文件基礎上，由省政府出臺針對小額貸款公司、融資性擔保公司、民間融資機構的地方性法規，配套完善相關實施細則，規范其業務發展，使地方金融監管有法可依。
（二）健全三級“金融監管聯席會議”制度
強化現有各級“金融穩定領導小組”功能，在省、地（市）、縣（市）三級建立由“一行三局”、金融辦（監管局）、發改委、商務廳等部門組成的“金融監管聯席會議”制度，統一機構職能、完善議事規則。作為地方金融監督管理的最高協調機構，聯席會議定期召開，負責研究加強行業監管的工作意見，制定地方金融監管標準及監測框架，建立金融業綜合信息平臺。把信用體系規劃、信用管理制度建設、信用監管納入工作職責，建立權責明確的風險排查、風險處置與損失承擔機制，監測、評價各地區風險情況。必要時聯合有關部門開展專項整治活動，打擊非法集資、非法證券、金融詐騙等犯罪活動，共同維護區域金融穩定。
（三）發揮各級金融辦（監管局）的作用
第一，穩步推進地方金融監管權限歸口管理。統一歸口管理是地方金融監管體制改革的趨勢。當前，應在理清責任機構的基礎上，逐步將監管權限向各級金融監督管理局劃轉。落實“誰審批、誰監管、誰負責”的基本工作原則，著力解決多頭管理問題，避免監管重疊、消除監管空白。不強求上下對齊，積極穩妥地推進歸口管理工作。
第二，強化金融辦（監管局）的協調服務、宏觀管理職能。各級金融辦（監管局）應將地方金融管理工作的重點從爭取資金投入轉為地方金融協調、管理和服務，以市場化的金融資源配置為主導，不干預金融機構的具體業務操作。地方金融監管部門應從實際情況和經濟發展規律出發，制定本地區的金融業發展規劃，著力加強地方金融生態和信用環境建設，為地方金融體系整體功能的發揮創造良好的制度環境和外部條件。
第三，地方金融監管重心向地（市）、縣（市）下移。當前，小額貸款公司、民間資本管理公司等新型（準）金融機構主要在縣（市）區域內開展經營活動，而各類風險事件也多發生在縣（市）一級。因此，地方金融監管制度設計應立足現實，在監管的機構設置、人員配備、經費投入等方面向基層傾斜。同時，適當下放對小額貸款公司、融資性擔保機構的審批和管理權限，提高地（市）、縣（市）地方金融監管部門監管工作自主性。
（四）完善監管機構間的分工與協作機制
第一，加強與“一行三局”的合作。在現行金融監管框架下，地方金融監管局與“一行三局”應適度分工、緊密配合，共同做好金融監管?！耙恍腥帧敝饕O管客戶眾多、風險容易外溢并誘發系統性風險的金融活動。地方金融監管部門負責部分“一行三局”無法覆蓋的領域的監管，應發揮基層的監管信息優勢，消除局部金融活動風險。
第二，推動與政府相關部門的協作。按照《意見》的規定，地方金融監管對象包括轄區小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理機構、民間融資登記服務機構等新型金融組織和權益類、大宗商品類等具有金融屬性的交易場所。在地方金融監管統一歸口模式下，雖然監管權限最終將劃歸各級地方金融監管局，但現階段受人員、專業等方面的限制，要做好監管工作，尚需要發改委、商務局等部門的協助（包括與省級、中央各部委的協調）。
（五）創新地方金融監管模式
第一，完善地方（準）金融機構治理結構。在設立審批上，建立公開選擇機制，確保主發起人具備充足的風險承受能力，防止出現虛假、欺詐行為;加強對公司法人的合法性、真實性監管，探索建立地方金融機構高管任職資格核準制度。強化對公司高級管理層的監督，實現權力責任制衡機制，把對金融機構的業務監管與對高級管理層的監管有機結合起來。
第二，對地方（準）金融機構內部運行的監管機制。地方各級金融監管機構定期對相關市場主體經營情況和風險狀況進行監測、分析、評估和預警，全面揭示風險與問題，出具年度監管報告。對金融機構的內部運營機制進行有效監督，對經營管理決策、執行、監督行為進行全程監控，明確合理的資產流動性、風險準備金等要求，增強對高風險行業的行為約束。
第三，創新地方金融監管工作機制。推廣臨沂市的經驗，加強與社會中介組織的協作，充分發揮各類銀行業協會、保險業協會的自律管理職能。引入第三方機構，開展現場與非現場專項檢查工作，各類機構必須聘請會計師事務所進行年度財務審計。
（六）建立地方金融監管信息共享制度
一是加快建立地方金融征信體系。從縣（市）基層著手，由金融辦牽頭，整合村鎮銀行、小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理公司等未納入央行征信系統的地方金融機構信用信息，建立地方金融機構貸款信息共享平臺。通過征信管理平臺，建立信息化數據庫，實現信息采集、錄入、分析和使用的透明化，為民間金融風險防范提供支持。二是探索將地方金融征信體系接入人民銀行征信系統，建立信息共享機制，明確信息共享的范圍、采集分工、信息共享方式等，減少市場主體交易過程中的信息不對稱，共同打造良好的金融生態環境。
（七）健全地方金融風險事件處理機制
第一，籌建地方金融穩定基金。由各級金融辦牽頭建立金融穩定基金，用于金融機構的兼并、重組、救助和退出等金融風險處置，提升金融風險的規避與處置能力。發揮行業協會作用，針對特定行業（如小額貸款公司）探索建立風險補償基金，提高行業抗風險能力。爭取人民銀行和銀監會支持，試點建立面向全省村鎮銀行的存款保險制度。
第二，建立風險處置快速反應機制。在各級地方金融監管機構設置獨立的風險管理部門，負責對風險的集中分析和跨部門風險的協同管理，強化風險防范和處置職能。建立金融風險處置工作預案制度，健全群眾舉報、媒體監督、日常監管和定期排除等渠道，對突發性事件做到及時處置，防止局部風險演變擴散為系統性風險。創新司法模式，設立金融仲裁院、金融犯罪偵查支隊、金融法庭，建立金融監管與金融審判聯席會議制度，多方協作化解金融風險。
第三，建立完善金融機構的市場退出機制。設計符合實際的風險指標體系和風險評價標準。明確對地方中小金融機構的風險處置責任，制定風險處置、損失分攤辦法。對長期業務不足、評級不達標的機構，建立退出機制;對嚴重違法違規、經營不善導致資不抵債的新型地方金融機構依法實施破產清算。
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Problems Faced by Local Financial Regulatory System in Shandong and the Countermeasures
Zhang Xu Zhang Jing
