時間：2023-07-30 08:51:37
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第二章 管轄
第三章 回避
第四章 證據
第五章 期間與送達
第六章 簡易程序
第七章 調查取證
第一節 一般規定
第二節 受案
第三節 詢問
第四節 勘驗、檢查
第五節 鑒定
第六節 辨認
第七節 證據保全
第八章 聽證程序
第一節 一般規定
第二節 聽證人員和聽證參加人
第三節 聽證的告知、申請和受理
第四節 聽證的舉行
第九章 行政處理決定
第一節 行政處罰的適用
第二節 行政處理的決定
第十章 治安調解
第十一章 涉案財物的管理和處理
第十二章 執行
第一節 一般規定
第二節 罰款的執行
第三節 行政拘留的執行
第四節 其他處理決定的執行
第十三章 涉外行政案件的辦理
第十四章 案件終結
第十五章 附則
第一章 總 則
第一條 為了規范公安機關辦理行政案件程序,保障公安機關在辦理行政案件中正確履行職責,保護公民、法人和其他組織的合法權益,根據《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政強制法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等有關法律、行政法規,制定本規定。
第二條 本規定所稱行政案件,是指公安機關依照法律、法規和規章的規定對違法行為人決定行政處罰以及強制隔離戒毒、收容教育等處理措施的案件。
本規定所稱公安機關,是指縣級以上公安機關、公安派出所、依法具有獨立執法主體資格的公安機關業務部門以及出入境邊防檢查站。
第三條 辦理行政案件應當以事實為根據,以法律為準繩。
第四條 辦理行政案件應當遵循合法、公正、公開、及時的原則,尊重和保障人權,保護公民的人格尊嚴。
第五條 辦理行政案件應當堅持教育與處罰相結合的原則,教育公民、法人和其他組織自覺守法。
第六條 辦理未成年人的行政案件,應當根據未成年人的身心特點,保障其合法權益。
第七條 辦理行政案件,在少數民族聚居或者多民族共同居住的地區,應當使用當地通用的語言進行詢問。對不通曉當地通用語言文字的當事人,應當為他們提供翻譯。
第八條 公安機關人民警察在辦案中玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權、索取或者收受他人財物的,依法給予處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。
第二章 管 轄
第九條 行政案件由違法行為地的公安機關管轄。由違法行為人居住地公安機關管轄更為適宜的,可以由違法行為人居住地公安機關管轄,但是涉及、、賭博、的案件除外。
移交違法行為人居住地公安機關管轄的行政案件,違法行為地公安機關在移交前應當及時收集證據,并配合違法行為人居住地公安機關開展調查取證工作。
第十條 幾個公安機關都有權管轄的行政案件,由最初受理的公安機關管轄。必要時,可以由主要違法行為地公安機關管轄。
第十一條 對管轄權發生爭議的,報請共同的上級公安機關指定管轄。
對于重大、復雜的案件,上級公安機關可以直接辦理或者指定管轄。
上級公安機關直接辦理或者指定管轄的,應當書面通知被指定管轄的公安機關和其他有關的公安機關。
原受理案件的公安機關自收到上級公安機關書面通知之日起不再行使管轄權,并立即將案卷材料移送被指定管轄的公安機關或者辦理的上級公安機關,及時書面通知當事人。
第十二條 鐵路公安機關管轄列車上,火車站工作區域內,鐵路系統的機關、廠、段、所、隊等單位內發生的行政案件,以及在鐵路線上放置障礙物或者損毀、移動鐵路設施等可能影響鐵路運輸安全、盜竊鐵路設施的行政案件。
交通公安機關管轄港航管理機構管理的輪船上、港口、碼頭工作區域內和港航系統的機關、廠、所、隊等單位內發生的行政案件。
民航公安機關管轄民航管理機構管理的機場工作區域以及民航系統的機關、廠、所、隊等單位內和民航飛機上發生的行政案件。
國有林區的森林公安機關管轄林區內發生的行政案件。
海關緝私機構管轄阻礙海關緝私警察依法執行職務的治安案件。
第十三條 公安機關和軍隊互涉公安行政案件的管轄分工由公安部和中國總政治部另行規定。
第三章 回 避
第十四條 公安機關負責人、辦案人民警察有下列情形之一的,應當自行提出回避申請,案件當事人及其法定人有權要求他們回避:
(一)是本案的當事人或者當事人近親屬的;
(二)本人或者其近親屬與本案有利害關系的;
(三)與本案當事人有其他關系,可能影響案件公正處理的。
第十五條 公安機關負責人、辦案人民警察提出回避申請的,應當說明理由。
第十六條 辦案人民警察的回避,由其所屬的公安機關決定;公安機關負責人的回避,由上一級公安機關決定。
第十七條 當事人及其法定人要求公安機關負責人、辦案人民警察回避的,應當提出申請,并說明理由?？陬^提出申請的,公安機關應當記錄在案。
第十八條 對當事人及其法定人提出的回避申請,公安機關應當在收到申請之日起二日內作出決定并通知申請人。
第十九條 公安機關負責人、辦案人民警察具有應當回避的情形之一,本人沒有申請回避,當事人及其法定人也沒有申請其回避的,有權決定其回避的公安機關可以指令其回避。
第二十條 在行政案件調查過程中,鑒定人和翻譯人員需要回避的,適用本章的規定。
鑒定人、翻譯人員的回避,由指派或者聘請的公安機關決定。
第二十一條 在公安機關作出回避決定前,辦案人民警察不得停止對行政案件的調查。
作出回避決定后,公安機關負責人、辦案人民警察不得再參與該行政案件的調查和審核、審批工作。
第二十二條 被決定回避的公安機關負責人、辦案人民警察、鑒定人和翻譯人員,在回避決定作出前所進行的與案件有關的活動是否有效,由作出回避決定的公安機關根據案件情況決定。
第四章 證 據
第二十三條 可以用于證明案件事實的材料,都是證據。公安機關辦理行政案件的證據包括:
(一)物證;
(二)書證;
(三)被侵害人陳述和其他證人證言;
(四)違法嫌疑人的陳述和申辯;
(五)鑒定意見;
(六)勘驗、檢查、辨認筆錄,現場筆錄;
(七)視聽資料、電子數據。
簡易程序是基層人民法院審理簡單民事案件或者某些簡單輕微刑事案件所適用的較普通程序簡便易行的一種審判程序。其意義在于能夠極大地方便當事人訴訟和人民法院審判案件，提高法院辦案效率，減輕當事人訟累。
民事訴訟中，簡易程序與普通程序相比，有如下特點：一是起訴方式簡便。原告可以口頭起訴，不附加任何條件和限制，而普通程序中，原告只有在書寫訴狀確有困難時，才允許口頭起訴；二是受理程序簡便。雙方當事人可以同時到基層人民法院或者它的派出法庭，請求解決糾紛，審判人員認為符合起訴條件的可以當即受理，而按普通程序的規定，法院接到原告的訴狀后，有7日的立案審查期；三是傳喚當事人、證人的方式簡便。可以用電話、口頭、托人捎信等靈活方式傳喚或通知，也不受在開庭3日前通知當事人和其他訴訟參與人的時間限制；四是實行獨任制，即由審判員一人獨任審理案件，而不必由審判員或審判員和陪審員組成合議庭進行；五是審理程序簡便。如對案件可以隨到隨審，不一定要開庭公告，對法庭調查、法庭辯論兩大步驟不必嚴格劃分，也不受先后順序的限制；六是審結期限較短，應在立案之日起3個月內審結，而普通程序則為6個月。
二、在行政訴訟中設置簡易程序的可行性
1、行政案件自身的特點，使簡易程序的設置可行
行政案件雖然錯綜復雜，但也有難易、繁簡之分，如一律適用普通程序，通過煩瑣嚴密的訴訟程序來查明案件事實，有時實屬多余。民事、刑事案件可以區分難易、繁簡情況而分別適用不同的程序來審理，顯然行政案件也可以照之行事，這也符合矛盾的特殊性原理，即具體問題具體分析具體處理。
2、設置簡易程序是司法實踐的要求
行政案件一律適用普通程序審理，在有些時候，拖延了訴訟，造成了人、財、物力的浪費，使當事人對冗長的審判程序感到厭倦，審判人員也感覺是個累贅，都希望對一些簡單的行政案件能適用簡便易行的程序迅速進行處理。因此，在行政訴訟中設置簡易程序也是司法實踐的要求。
3、簡易程序是我國人民司法工作的優良傳統和成功經驗的總結
早在時期創立的“馬錫五審判方式”，就以訴訟程序簡單方便而深受廣大群眾的歡迎，在以后各個時期的司法實踐中，我國不斷發展和完善了簡便易行的訴訟程序制度，并且在民事、刑事訴訟中正式作出了規定。實踐證明，這一規定完全符合我國司法實際，取得了很好的效果。行政訴訟雖然有其自身獨特的特點，但與民事、刑事訴訟也有許多共同之處，最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第九十七條就明確規定“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關規定”。因此，在行政訴訟中設置簡易程序，也應當是可行的，行政訴訟也應當繼承和發揚盡量適用簡便易行的訴訟程序解決糾紛這一優良傳統和作法。
4、簡易程序是追求公正與效率的必然要求
公正與效率是人民法院審判工作永恒的主題。自《行政訴訟法》頒布實施以來，起訴到法院的行政案件逐年增多，而行政司法資源卻相對有限，無法與行政案件數量的遞增速度同步。在這種情況下，要進一步提高審判工作效率，就必須從訴訟經濟的角度出發，運用程序分流原理，針對不同類型案件，創設不同的訴訟程序。而簡易程序通過對審判組織、審判準備工作、庭審程序等方面的簡化，使整個案件的處理所耗費的時間、人力、物力大為減少，從而在整體上能夠提高司法效率。在追求司法公正方面，簡易程序雖然是一個獨立的審判程序，但它對于普通程序有扶助的功能，它可以使有限的司法資源更多的用于普通程序審理案件，有助于普通程序所追求的程序公正目標的實現。同時，簡易程序本身也包含了公正價值，可以說，無論是哪一方當事人均有希望盡快從訴訟中解脫出來及早獲得正義、公正的基本需求，“遲來的正義為非正義”，而簡易程序恰恰通過對審理程序、審理期限的縮短，使案件得以及時處理，滿足了當事人的這一需求。因此，簡易程序能夠使效率與公正這兩大司法價值目標得到較好的平衡和兼顧。
三、行政訴訟中簡易程序的設置
鑒于行政案件在性質上與民事、刑事案件有所差別，在行政訴訟中設置簡易程序時應與民事、刑事訴訟中的簡易程序有所不同，以適應行政案件自身的特點。一是在起訴方式上，應要求原告提出書面訴狀，只有在書寫書面訴狀確有困難時，才可以口頭起訴，由審判人員或書記員制作筆錄，并由原告簽名或蓋章；二是在受理方式上，如果經審判人員或有關立案庭室承辦立案人員審查，認為符合起訴條件的，可以當即受理，而不必組成合議庭進行審查；三是在傳喚當事人、通知證人或有關人員時，可以采用電話、口頭、捎信、廣播電視等方式進行傳喚、通知，即不必采取書面形式，也可以不受普通程序中有關時間的限制；四是在舉證期限方面，可以不受有關法律、司法解釋關于舉證期限規定的限制（當然只能少于規定期限）；五是在審理程序方面，可以不必在開庭3日前公告，可以不嚴格區分庭審調查、庭審辯論兩大步驟，也不分先后順序，可以同步進行；六是實行審判員一人獨任審判制，而不必組成合議庭進行；七是可以相應縮短案件審結期限，規定在立案之日起一個月內審結。
四、適用簡易程序審理案件的范圍
設置行政訴訟簡易程序，目的是為了提高審判工作效率，減少當事人訟累，但又不能濫用，筆者認為下列案件可考慮適用簡易程序審理，如在審理過程中發現案情復雜，需要轉為普通程序審理的，可以轉為普通程序，由合議庭進行審理。
1、行政機關適用簡易程序（行政程序）作出具體行政行為的案件。
2、行政機關處以罰款，其數額不大或未達到聽證標準的案件。
3、行政機關征收規費數額不大或未達到聽證標準的案件。
4、行政機關不作為的案件。
一、非訴行政案件執行的特點
非訴行政案件的執行具有以下特點：
1、執行機關是人民法院，而非行政機關。雖然非訴行政案件的執行對象是具體行政行為，執行申請人也為行政機關，但非訴行政案件強制執行權的享有者不是行政機關，而是人民法院。
2、執行根據應該是行政機關作出的具體行政行為，該具體行政行為沒有進入行政訴訟，沒有經過人民法院的裁判，而且已經發生法律效力。
3、執行申請人是行政機關或行政裁定確定的權利人。被執行人只能是公民、法人或者其他組織。非訴行政案件強制執行的是行政機關所作的具體行政行為，該具體行政行為是行政機關行使行政職權的體現，具體行政行為所確定的義務能否履行，直接關系到行政機關的職權是否和以實現。因而，在通常情況下，非訴行政案件的執行申請人應為行政機關。作為行命名行政職權的行政機關不能成為被執行人，而具體行政行為所確定的義務人即公民、法人或者其他組織一般只能成為被執行人，不能成為執行申請人。
不過在特殊情況下，非訴行政案件的執行申請人也可以是生效具體行政行為所確定的權利人或者其繼承人、權利承受人?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第90條規定：行政機關根據法律的授權對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當事人在法定期限內不又不履行，作出裁決的行政機關在申請執行的期限內未申請人民法院強制執行的，生效具體行政行為確定的權利人或者其繼承人、權利承受人在90日內可以申請人民法院強制執行。享有權利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強制執行具體行政行為，參照行政機關申請人民法院強制執行具體行政行為的規定。
4、執行的前提是公民、法人或者其他組織在法定期限內，既不提起行政訴訟，又不履行具體行政行為所確定的義務。
根據《行政訴訟法》第66條的規定，行政機關申請人民法院強制執行具體行政行為必須同時具備兩個條件：（1）公民、法人或者其他組織在法定期間內沒有對該具體行政行為提起行政訴訟。（2）公民、法人或者其他組織拒不履行該具體行政行為所確定的義務。只有這兩個條件同時具備，人民法院才能強制執行行政機關作出的具體行政行為。如果公民、法人或者其他組織已經向人民法院提出了行政訴訟，法院已經受理，即使其沒有履行該具體行政行為所確定的義務，行政機關也不能向人民法院申請強制執行該具體行政行為。所以，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第94條規定：在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為，人民法院不予執行，但不及時執行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補損失的，人民法院可以先予執行。后者申請強制執行的，應當提供相應的財產擔保。
二、非訴行政案件執行的適用范圍
根據《行政訴訟法》的規定，非訴行政案件執行的范圍是：凡行政機關對具體行政行為沒有強制執行權，以及行政機關和人民法院對具體行政行為皆享有強制執行權時，行政機關都可以申請人民法院強制執行該具體行政行為。
第一,行政訴訟的判決解決的是行政案件的實體問題,而行政訴訟的裁定解決的是行政案件審理過程或者是案件執行過程中的程序問題;
第二,行政訴訟的判決一般是在行政案件審理的最后階段作出的,而行政訴訟的裁定在行政訴訟的任何階段都可能作出。通常一個法院在一個審理程序中只能作出一個判決,而人民法院在一個審理程序可能作出多個裁定;
非訴行政案件指行政機關或行政機關具體行政行為確定的權利人，向人民法院申請執行公民、法人和其他組織在法定期間不提起訴訟又不履行的具體行政行為的案件。人民法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》有關規定受理的非訴行政案件，因在執行程序上缺乏明確、詳細的規定，可以參照的《中華人民共和國民事訴訟法》的規定又解決不了非訴行政案件的審查問題。本人結合自己所學法律專業，聯系自己在法院行政審判庭的工作實際，從非訴行政案件的概念入手，淺談了非行政案件執行程序中的立案、審查、強制執行及結案方式。并建議在非訴行政案件審查程序中推行司法聽證制度，從而進一步完善非訴行政案件執行程序。
關鍵詞：非訴行政案件；
執行程序；
司法聽證制度。
行政審判的任務是依法保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。以提起行政案件的主體和要達到的目的為標準來區分行政案件，可以將人民法院受理的的行政案件劃分為行政訴訟案件和非訴行政案件。從目前行政審判受理的案件情況來看，人民法院受理的非訴行政案件的數量遠遠大于所受理的行政訴訟案件的數量，而作為人民法院行政審判操作規范的《中華人民共和國行政訴訟法》，對非訴行政案件執行程序尚缺乏明確、詳細的規定，可以參照的民事訴訟法的規定，又解決不了非訴行政案件的審查問題。如何適用現行的法律規定來辦理非訴行政案件，就是本文想要說明的問題。從依法辦案的要求出發，作為行政案件種類之一的非訴行政案件，其在審查程序上必須符合《行政訴訟法》的規定，在強制執行措施上，可以參照民事訴訟的有關規定。
一、 非訴行政案件執行的概念。
（一）非訴行政案件的含義
《行政訴訟法》第六十六條規定：公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干問題的解釋》）第九十條規定：行政機關根據法律的授權對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當事人在法定期限內不起訴又不履行，作出裁決的行政機關在申請執行的期限內未申請人民法院強制執行的，生效具體行政行為確定的權利人或者其繼承人，權利承受人在90日內可以申請人民法院強制執行。享有權利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強制執行具體行政行為、參照行政機關申請人民法院強制執行具體行政行為的規定。人民法院依據上述兩條法律規定受理的案件，就是通常所指的非訴行政案件，因此，非訴行政案件可以表述為：行政機關或行政機關具體行政行為確定的權利人，向人民法院申請執行公民、法人和其他組織在法定期間不提起訴訟又不履行的具體行政行為的案件。這一表述包含以下四個方面的含義：
(1)非訴行政案件的執行主體是人民法院。對具體行政行為的強制執行，可以由行政機關申請人民法院強制執行，也可以由擁有強制執行權的行政機關自己執行。能夠稱之為非訴行政案件的，是由人民法院強制執行具體行政行為的案件。
(2)非訴行政案件的申請人是作出具體行政行為的行政機關，或者是行政機關根據法律的授權對平等主體之間民事爭議作出裁決所確定的權利人或者其繼承人、權利承受人。
(3)要求執行的內容是行政機關的具體行政行為中可執行的內容或裁決書所確定的可執行內容。
(4)只有是公民、法人和其他組織在法定期限內不提起訴訟又不履行的具體行政行為，行政機關或行政機關具體行政行為確定的權利人才可以向人民法院申請強制執行。
（二）非訴行政案件執行的概念
非訴行政案件執行，是指公民、法人或者其他組織既不向人民法院提起行政訴訟，又不履行行政機關作出的具體行政行為，行政機關向人民法院提出執行申請，由人民法院采取強制措施，使具體行政行為將以實現的制度。它有以下特點：
(1)非訴行政案件的執行機關是人民法院，而非行政機關。雖然非訴行政案件的執行對象是具體行政行為，但非訴行政案件強制執行權的享有者是法院而不是行政機關。
(2)非訴行政案件執行的根據是行政機關作出的行政處理決定。執行標的是行政機關所作出的具體行政行為。
(3)非訴行政案件的執行申請人是行政機關或者行政裁決確定的權利人，被執行人只能為公民、法人或者其他組織。非訴行政案件強制執行的是行政機關所作出的具體行政行為，而具體行政行為所針對的對象是公民、法人或者其他組織。同時具體行政行為是行政機關行使行政職權的體現。因此非訴行政案件的執行申請人是行政機關，而被執行人只能是公民、法人或者其他組織。但在特殊情況下，非訴行政案件的申請人也可能是生效具體行政行為確定的權利人或其繼承人、權利承受人。
(4)非訴行政案件的執行前提是公民、法人或者其他組織在法定期限內，既不提起行政訴訟，也不履行具體行政行為所確定的義務。如果公民、法人或者其他組織已向人民法院提出了行政訴訟，在訴訟過程中，行政機關或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為的，人民法院不予執行。但不及時執行可能給國家利益，公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失的，人民法院可以先予執行。
二、非訴行政案件的執行程序
非訴行政案件的執行程序，應當是人民法院在辦理非訴行政案件時，按照法律的規定所應遵循的方式、步驟、順序和時限的總和。包括立案程序、審查程序和強制執行程序。
（一）立案程序
立案程序包括申請與受理。非訴行政案件的執行自行政機關（包括行政裁決所確定的權利人或其繼承人、權利承受人）的申請開始，行政機關向人民法院提出強制執行其具體行政行為的申請是非訴行政案件執行開始的惟一方式，人民法院無權自行開始非訴行政案件的執行。
行政機關申請人民法院強制執行具體行政行為根據《若干問題的解釋》第86條規定，應當具備以下條件：
(1)具體行政行為依法可以由人民法院執行，即具體行政行為屬于非訴行政案件執行的適用范圍。
(2)具體行政行為已經生效并且有可執行的內容。即具體行政行為必須已經發生法律效力，并具有給付或作為內容。如果具體行政行為尚未發生法律效力，行政機關就不能申請人民法院強制執行；如果具體行政行為無給付或作為的內容，行政機關就無需人民法院強制執行。
(3)申請人是作出該具體行政行為的行政機關或法律、法規、規章授權的組織或是行政裁決確定的權利人等。這是對申請人資格的要求。首先，申請人必須是依法成立行使行政職權的行政機關，或者是經法律、法規授權行使行職權的組織；其次申請人必須是作出具體行政行為的主體。依照《若干問題的解釋》第90條第1款的規定，行政裁決確定的權利人、繼承人，權利承受人也具有申請強制執行行政裁決的資格。
(4)被申請人是該具體行政行為所確定的義務人。
(5)被申請人在具體行政行為確定的期限內或者行政機關另行指定的期限內未履行義務。義務人沒有在規定期限內履行義務是強制執行的前提條件，如果義務人已經履行了具體行政行為所確定的義務或者義務人沒有履行義務尚未超過規定的期限，行政機關不能申請人民法院強制執行該具體行政行為。
(6)申請人在法定期限內提出申請。根據《若干問題的解釋》第88條和90條的規定，行政機關必須在公民、法人或者其他組織法定起訴期限屆滿之日起180日之內提出，逾期申請人的，如果沒有正當理由，人民法院不予受理。
(7)被申請執行的行政案件屬于受理申請執行的人民法院管轄。即行政機關必須向有執行權的人民法院提出申請。
行政機關申請人民法院強制執行具體行政行為，除應具備上述條件外，行政機關在提出申請時還應向人民法院遞交有關材料。
《若干問題的解釋》第91條第1款規定：“行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當提交申請執行書，據以執行的行政法律文書，證明該具體行政行為合法的材料和被執行人財產狀況及其必須提交的材料。根據該規定，行政機關申請人民法院強制執行具體行政行為時，應當提交下列材料：
(1)申請執行書。行政機關申請人民法院強制執行，不能以口頭形式進行，而必須以提交申請執行書的形式提出。申請執行書應載明的事項主要包括：①申請執行的行政機關的名稱，法定代表人；②被執行人的姓名或名稱，住址或地址；③具體行政行為的主要內容、理由與根據，以及義務人拒不履行義務的事實等。
(2)據以執行的行政法律文書。
(3)證明具體行政行為合法的材料。人民法院強制執行的具體行政行為必須是合法有效的，為此行政機關在向人民法院提出申請時，必須向人民法院提交有關證明材料以證明該具體行政行為合法有效。這些材料主要包括：①行政機關作出該具體行政行為享有職權的依據；②行政機關作出該具體行政行為認定的事實以及相關的證據；③行政機關作出該具體行政行為的法律依據等。
(4)被執行人財產狀況。
(5)其他必須提交的材料。其他必須提交的材料是指除上述材料以外的與執行有關的必要材料。如執行對象為特定物的，行政機關就應提供有關特定物的形態、特征、存放地點等情況。
人民法院對行政機關的申請應進行立案時審查，對符合上述條件且提供了相關材料的，人民法院應當在七日內立案，否則，人民法院應裁定不予受理。
（二）審查程序
非訴行政案件立案后，即轉入非訴行政案件執行程序的第二階段即對具體行政行為合法性審查階段審查程序。（包括審查的主體內容、標準、期限以及審查方式、結論）。
(1)審查的主體
《若干問題的解釋》第九十三條規定：人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭，對具體行政行為的合法性進行審查。根據該條的規定，審查的主體應為行政審判庭組成的合議庭。
(2)審查的內容，根據《若干問題的解釋》第九十三條的規定，人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當對具體行政行為的合法性進行審查。這種審查是對具體行政行為是否合法進行的實質性審查，而非程序性審查，主要從以下四個方面進行審查：①行政機關是否享有法律、法規授予的職權，是否超越取權，是否濫用職權；②行政機關作出的具體行政行為是否有事實依據以及相關的證據材料；③行政機關作出的具體行政行為所適用的法律、法規或規章是否正確；④行政機關作出的具體行政行為是否符合法定程序。
(3)審查的標準?！度舾蓡栴}的解釋》第95條規定：“被申請執行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執行；（一）明顯缺乏事實根據的；（二）明顯缺乏法律依據的；（三）其他明顯違法并損害被執行人合法權益的，據此規定，人民法院對于非訴行政案件的審查標準是被申請執行的具體行政行為是否“明顯違法并損害被執行人合法權益”。即適度審查的標準。對非訴行政案件的審查不能與行政訴訟案件的審查相同。因為，法院審判行政訴訟案件的目的是通過對具體行政行為的合法性審查達到維護和監督行政機關依法行政職權，以法律手段促使行政機關改善執法活動，規范執法行為。而非訴訟行政案件的強制執行目的是以司法手段強化行政管理，維護社會利益，保證行政權的完善統一，促使相對人自覺、及時、全面履行義務。為提高審判效率，降低訴訟成本，客觀上要求我的對非訴行政案件的合法性審查采用適度審查的標準。
(4)審查的期限。根據《若干問題解釋》第93條的規定，人民法院辦理非訴行政案件的執行，從立案受理至作出是否準予強制執行裁定的期限為30日。
(5)審查的方式?！缎姓V訟法》和《若干問題解釋》均沒有對合議庭采用什么方式對具體行政行為進行審查作出明確規定。司法實踐中，法院往往采用“書面”的方式僅對行政機關一方申請執行的卷宗材料進行審查，這樣的作法弊端很大，長期以來，行政機關習慣于以行政手段辦事，他們作為案件一方的當事人，為了使具體行政行為得以執行，總會把證明自身行為合法的卷宗材料提交法院，而有利于相對人的證明材料并不隨卷提交法院，致使法官的審查視線也受限于行政機關單方的證明材料，很難結合全案對具體行政行為進行客觀，真實的審查與判斷，使司法審查流于形式。這樣以來，難免今使有瑕疵的具體行政行為得到法律上的確認，進入司法強制執行程序。
從目前我國的實際情況來看，行政相對人在面對行政執法程序中處于強者地位的行政機關，普遍存在著不知告，不想告或者不敢告的情況，行政相對人不提起行政訴訟，在很大程度上并不意味行政行為就是正確的、合法的。司法實踐中，在法院裁定準予強制執行后，往往會發現具體行政行為存在著這樣或是那樣的錯誤，使法院處于進退兩難尷尬的境地。非訴行政案件執行制度設立之初，就是以限制或剝奪行政機關自行執行權為前提的，其主要目的就是阻止違法的具體行政行為進入強制執行程序，人民法院司法審查的根本目的就是保障行政相對人的合法權益，不致因為其未提起行政訴訟而受到違法具體行政行為的侵害。所以，在非訴行政案件執行程序中設立司法 聽證制度，充分體現了優先保護相對人合法權益的價值取向，在我國民主法制還不健全的情況下，對于制約行政權濫用，強調行政法保護個體權益的功能，彌補因相對人沒有提起訴訟而造成的權利喪失的情況下，又提供了一條法律上的救濟途徑。在法律效果和社會效果相統一的情況下，更加體現了人民法院在非訴行政案件執行程序中突出的以人為本，保護公民、法人或者其他組織合法權益的法律精神。（后文對司法聽證制度作專章詳述）。
(6)審查結論。人民法院對被申請執行的具體行政行為進行合法性審查后，應就是否準予執行作出裁定。依照《若干問題的解釋》第62條第1款第14項的規定，該裁定當事人不能提起上訴，送達即發生法律效力。 （三）在非訴行政案件執行程序中推行司法聽證制度。
1、設立聽證制度的必要性。
第一，是以事實為依據，以法律為準繩的要求。非訴行政執行案件的執行依據是行政機關作出的具體行政行為，其未經開庭進行舉證、質證、認證等訴訟程序，由行政機關直接申請并進入法院的執行程序，行政機關作出的具體行政行為認定事實是否清楚，證據是否充分，適用法律是否正確，程序是否合法，處理結果是否得當等問題均難以把握，設立司法聽證制度的目的就是要從事實和法律兩方面進行審查，從而決定是否準予執行。
第二，是保證公民、法人和其他組織合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權基本原則的要求。一般來說，非訴行政案件執行都是由于行政管理相對人逾期既不履行義務，又不起訴，而由行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為引起的，此時行政相對人已喪失司法救濟權，但喪失了司法救濟權并不意味著喪失了申辯的權利。在非訴訟行政案件執行審查過程中啟動聽證程序，給被執行人一個專門的申辯機會，也使行政機關有了一個再次對所作具體行政行為進行“質檢”的機會。
第三，有利于執行工作的順利執結。依照傳統的職權主義執行模式、法院對行政機關的具體行政行為只進行書面審查，不公開審查過程，被執行人難免產生“官官相護”的偏見，造成多數非訴行政案件被執行人抵觸情緒大，給執行工作增添了相當的阻力。設立司法聽證制度，讓被執行人也參與到審查過程中，在理解了法律的相關規定后，雙方均能清楚地認識到有利于自己的一面和不利于自己的一面。實踐證明，司法聽證制度的實施，對促進被執行人自覺履行法定義務效果明顯。
2、司法聽證制度的適用范圍。
非訴行政案件執行的聽證，可依當事人申請或者是人民法院依職權召開，可分為強制執行前聽證和強制執行中聽證兩個階段。強制執行前聽證是指人民法院在司法審查階段的聽證，強制執行中聽證是在準予進入強制執行后，案件終結執行之前的聽證。為了節約司法資源，不是所有的案件都必須聽證。對于那些經書面審查完全可以查清，并且被執行人無異議的具體行政行為，沒有必要舉行聽證。只有重大、疑難、復雜或者社會影響面大的案件才召開聽證會。如果盲目擴大適用范圍，不利于司法效率的提高。
3、司法聽證制度的程序設置。
①下發聽證通知書，通知行政機關和被執行人聽證的時間、地點和要求。
②聽證程序開始，首先核對聽證雙方的身份，宣布聽證合議庭成員名單、告知雙方享有的權利。
③申請執行人就其享有的職權，作出具體行政行為認定的事實相關證據，以及執法程序，適用的法律、法規及規范性文件等依據進行舉證。
④被申請人進行質證，并可以提供相應的證據材料。
⑤雙方針對爭議的焦點進行辯論。
⑥合議庭評議，制作并送達裁定書。
（四）強制執行程序。
人民法院經審查裁定準予強制執行的具體行政行為，按照《民事訴訟法》第二百二十條規定的精神，由執行人員向被執行人發出執行通知書，責令其在指定的期限內履行具體行政行為確定的義務，逾期不履行的，強制執行的措施應當參照《民事訴訟法》關于強制執行措施的規定。
在采取強制執行措施前，人民法院仍應作出并送達裁定書，裁定劃撥被執行人在金融機構的存款，或裁定扣押，查封被執行人的財物。在扣押或查封財物的同時，還應發出有關查封，扣押財物通知書，逾期不履行確定義務的，拍賣或變賣被扣押，查封的財物。
強制拆除房屋或者退出土地的，在采取強制執行措施前，依照民事訴訟法第二百二十九條的規定，由院長簽發公告，責令被執行人在指定期間履行，逾期不履行的，強制執行。
為避免被執行人在非訴行政案件執行程序中轉移財產，逃避執行，人民法院在采取強制執行措施前可以根據申請人的申請保全被執行人的財產，但具體行政行為確定的權利人申請的，要提供擔保。
（五）結案方式。
《若干問題的解釋》中對非訴行政案件的結案方式分別規定了裁定準予強制執行和裁定不準予強制執行兩種結案方式。但實踐中，人民法院在執行非訴行政案件中，往往遇到行政機關要求撤回執行申請的情況，究其原因有以下幾種情況：一是，被申請人通過各種關系向申請人打招呼，申請人礙于情面，壓力等因素向法院提出撤回申請；二是，被申請人主動履行部分義務后，申請人同意免去剩余部分，而提出撤回申請；三是，在審查中，人民法院發現其具體行政行為不合法，行政機關認可后，主動撤回申請。
人民法院在非訴行政案件執行過程中，針對申請人撤回申請。做法不一。有的對申請不予審查即裁定準予撤回申請，有的裁定執行終結，有的則一律不準許撤回執行申請。對此，本人認為，執行過程中，應有條件地允許執行和解。因為行政執行的最終目的是實現義務的履行，行政機關既然有權對相對人作出處理的決定，并且有權撤銷原處理決定。那么，為了促使相對人履行行政行為確定的義務，避免行政機關和相對人之間的相互對峙，消除相對人對行政機關的抵觸、對抗的思想情緒，行政機關就應該有通過執行和解的方式了結行政爭議的權能，這樣的友好協商與和解，不僅有利于相對人合法權益的保障，也必定有利于行政執行最終的實現，但是，這種進入司法程序的和解，必須要受到人民法院的司法審查和嚴格控制。對行政機關提出的撤回申請，經人民法院審查后分別作如下處理：（1）撤回申請不損害國家利益、公共利益或他人的合法權益的，裁定案件終結執行；（2）撤回申請如若有損害國家利益，公共利益或者他人合法權益的情況，一律不準撤回申請，及時通知當事人繼續執行該案。從而有效地避免行政執行中濫用職權，損害法律的尊嚴和嚴肅性。有效地維護和監督了行政機關依法行使職權。
參考資料：
1、《行政法與行政訴訟法》張樹義主編。 法律出版社 2001年3月出版
2、《行政訴訟法學》應松年主編 中國政法大學出版社 2001年10月出版
3、《中華人民共和國行政訴訟法》
二、建立行政訴訟證明標準的“多元化”模式
鑒于理論界的通行做法，《證據法學》對行政訴訟證明標準作出規定：
(一)在此基礎上,根據行政案件的性質,設定了三類證明標準。
(二)它的適用范圍最廣。這種標準充分體現了行政訴訟的特色。
(三)以優勢證明標準和嚴格證明標準為補充。。
訴訟調解是指當事人在人民法院審判人員的主持下，用平等協商的辦法，解決權益爭議的訴訟活動和結案方式。它的意義在于有利于徹底解決糾紛，有利于增強人民內部團結和有利于預防糾紛減少訴訟。而我國現行《行政訴訟法》第50條規定：“人民法院審理行政案件不適用調解”。第67條第3款規定：賠償訴訟可以適用調解。因此，人民法院在審理行政訴訟案件中，除行政侵權賠償適用調解外，其它行政案件不適用調解，否則違反了“公權”不能調解規則。但在審判實踐中，人民法院在審理有些行政案件中，具體行政行為適用法律明顯錯誤或處罰顯失公正或行政收費有誤，大量通過案外“協調”解決；建議和促成被告改變原具體行政行為，動員原告申請撤訴，從而終結訴訟。此“協調”實質就是“調解”，在短期內有效地解決雙方當事人的訴爭，大大提高了人民法院的辦案效率，減少當事人的訟累。
（一）我國行政訴訟引入調解機制具有可行性
1、《行政訴訟法》第7條明確規定：“當事人行政訴訟中的法律地位平等”，這為當事人自愿協商提供了法律基礎。
2、《行政訴訟法》第5條規定：“人民法院對行政案件宣告判決或裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作出的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定?！痹撘幎鞔_了在行政訴訟中，雙方當事人享有處分權。這是行政訴訟適用調解的前提。
3、除個別法律、法規規定外我國現行的法律、法規規定行政主體在作出具體行政行為時有行政自由裁量權。其包括法定種類和法定幅度內選擇的自由裁量權；法律適用條件確認上的自由裁量權；行政程序上的自由裁量權；法律原則下的自由裁量權。行政主體在上述情況下在合理的范圍內考慮合適的社會成本、行政相對管理人的具體情況的條件下作出讓步和妥協留有空間和余地。
4、《行政訴訟法》第5條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”。而根據最高人民法院關于審理行政案件可以參照民事訴訟規范的有關規定的精神，行政訴訟案件雙方當事人達成的調解協議，人民法院應予以審查，只有調解協議屬雙方自愿且未侵犯國家利益、社會公共利益和他人的合法權益，人民法院才依法予以確認，其實質就是對被訴的具體行政行為合法性的審查。
5、行政案件引入調解機制符合人民法院的時代主題，有利于提高法院的辦案效率，緩解政群關系，有利于推進行政審判方式的改革。
（二）我國行政訴訟調解具有可適用性
根據連城縣人民法院2003年度審結案件統計，該年度共審結行政訴訟案件24件，其中法院裁定準予原告申請撤訴的案件9件均是法院經案外組織雙方當事人進行協調。在協調過程中，被告發現所作出的具體行政行為錯誤而改變原具體行政行為后原告申請撤訴的3件；原告認為所訴具體行政行為正確而申請撤訴的6件。因此，行政訴訟調解在行政審判實踐中具有可適用性。筆者認為，除行政侵權賠償可適用調解外，我國行政訴訟調解主要適用下列幾種類型案件：
1、不服行政主體作出的行政裁決而提起的行政訴訟案件。
行政裁決是指行政主體依照法律法規的授權，對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的特定民事糾紛進行審查，并作出裁決的具體行政行為。不服行政裁決訴訟案件存在三方關系人，即原民事爭議的雙方當事人和作出裁決的行政機關。如土地使用權、山林權等行政裁決。一般情況下，行政機關在裁決過程對原民事爭議的雙方當事人進行了調解。在行政訴訟過程中，若民事爭議的雙方當事人變更或放棄權利，則被告行政機關的裁決即可變更或撤銷。因此，這類案件適用調解有利于提高訴訟效率，減少訟累，密切政府與群眾的關系。
2、不服自由裁量的具體行政行為。
自由裁量的具體行政行為是指法律、法規對具體行政行為的方式、手段和內容未作具體，詳細、明確的規定，行政機關可以在法律、法規規定的幅度和范圍內，根據自己的評價和判斷，自由裁量作出一定的具體行政行為。例如，我國《治安管理處罰條例》第6條規定，罰款幅度1元至200元；拘留幅度為1日至15日。對于違反自由裁量規定且顯失公正的行政處罰，人民法院可依法判決變更。同時，人民法院審理此類案件時，對顯失公正超過的幅度存在調解的余地，對顯失公正超過幅度的部分雙方當事人可協商解決，這并不損害國家和社會公共利益。
3、不服因行政合同引起的爭議而提起的行政訴訟案件。
行政合同是指行政主體之間或行政主體與行政相對人之間，為實現國家行政管理的一定目標而依法簽訂的國家和社會公共事務的協議。我國行政合同的表現形式主要有：行政教育合同、政府采購合同、土地有償轉讓合同、公共工程合同、科研合同等等。盡管這些合同具有行政性，但它屬于合同的范疇，具有契約性。這種契約性弱化了行政行為的單向性、強制性，強化了行政主體與相對人一方的溝通與合作。因此，在行政訴訟中，對因行政合同引起的爭議，可進行調解。如行政教育合同案件牽涉面很廣，我市二級法院已在案外調解方面進行大膽償試，取得良好的社會效果。
4、不服行政主體作出的具有強制性的行政指導行為。
行政指導行為，是行政機關在進行行政管理過程中，所作出的具有示范、倡導、咨詢、建議、訓導等行為。如果名為行政指導行為，實際卻具有強制力或者要求當事人為一定行為或不為一定行為，行政管理相對人不履行或不執行就要承擔不利的法律后果。當事人對這種行為不服，可向人民法院提起訴訟。如鄉政府發出的有關強制農民種植、養殖的行政指導公告，此類案件涉及面廣影響重大，涉及廣大農民的切身利益。該類案件引入調解機制，能大大緩和目前政群關系，真正達到法律效果和社會效果的有機統一。
5、不服行政收費的行政訴訟案件。
行政收費的主體應是行政主體，是國家行政干預與經濟調節相結合并互為目的和手段的產物，是市場附加在國家身上的一項職能。它具有以下特征：1、成本補償性，即行政收費標準應僅能涵蓋行政特別支出成本，但可低于成本，甚至是部分補償，這一特征來源于行政權的非盈利性和收費的補充地位；2、特別負擔性和直接受益性，即繳費的非普遍性和受益的直接性，部分行政主體的特別支出由特別的相對人負擔，他所承受特別負擔的目的在獲得特別利益；3、財政管理性和相對穩定性。目前我國行政收費種類比較多，主要有征收社會撫養費、公路規費、排污費等等。根據目前我國法律、法規規定，行政收費一般都有設定一定的幅度，給行政主體留有一定自由收費的空間。如《福建省計劃生育條例》第三十條第一款第二項規定，多生育一個孩子的，按當事人雙方上述行為被查出的上一年總收入二至三倍征收。第二款規定總收入無法計算的，按照統計行政部門公布的縣（市、區）職工年平均收入或者鄉（鎮）人均純收入計算。從上述法規規定可知，行政主體征收社會撫養費幅度為二至三倍，計算標準為首先選擇當事人雙方上年度總收入，總收入無法計算的，才選擇統計行政部門公布的縣職工的平均收入或鄉（鎮）人均純收入。但計生部門往往為完成收費指標，不根據法規規定，一律以統計部門公布的或鄉（鎮）人均純收入來征收（往往該標準含有水份）。如我院受理馬××、羅××不服連城縣計生局征收社會撫養費決定一案，馬××、羅××夫妻多生育一個孩子是事實。馬、羅屬農村低保戶，夫妻雙方上年總收入還不足2000元。但縣計生局卻依據該鄉人均收入3500元為標準，作出征收馬、羅社會撫養費21000元（三倍）。該案馬、羅以應依據夫妻上年總收入征收社會撫養費為由向本院提起訴訟。該案經案外調解，被告改為以原告上年度總收入三倍征收，并簽訂了分期付款協議。該案圓滿調解，一方面減輕了農民的負擔，另一方面也促成行政機關依法行政收費，取得良好的社會效果和法律效果。
二、增設行政訴訟簡易程序
簡易程序是指第一審普通程序的簡化，是基層人民法院和它的派出法庭審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單民事案件的程序。它有利于便利當事人訴訟，便利人民法院辦案，有利于節省人力、物力、財力，減輕當事人的負擔，有利人民法院集中力量審理比較重大、復雜的案件。它的特點在于起訴方式簡便、審理程序簡便、傳喚當事人、證人方式簡便、由審判員一人獨任審理，且審理期限短，不能延長。在我國，《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》明確規定了有關簡易程序審理民事案件和刑事案件。而唯獨我國《行政訴訟法》沒有關于適用簡易程序的規定。我國已加入WTO，建設法治國家和依法行政步伐加快，《行政許可法》即將實施，群眾學法、守法、用法的意識越來越強，行政案件的數量和種類大幅度增多。在這樣的司法環境下，同時行政審判力量嚴重不足的情況下，單純適用普通程序審理行政案件已極不適應“公正與效率”這一法院的時代主題。據此，增設簡易程序，它可以完善我國行政訴訟制度，提高行政審判效率。
（一）在行政訴訟中設立簡易程序的必要性和迫切性。
我國行政訴訟法第六條規定，人民法院審理行政案件，依法實行合議制度。第四十六條明確了合議庭的具體組織形式是“由審判員組成合議庭或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應當是三人以上的單數”。這就明確了行政案件的審理只能適用普通程序。在制定行政訴訟法之初，行政案件數量十分有限，又考慮到行政案件本身的特殊性，其審理的最終結果關系到國家行政機關的正常運轉和執法權威、行政相對人的切身利益，立法者本著慎重的原則，只在行政訴訟法中設立了普通程序是可行的。但是，我國行政訴訟法已頒布15周年了，行政案件的數量從1989年的7000余件發展到2003年約90000件，且涉案領域不斷拓寬，新類型案件不斷出現。在審理大量的行政案件中，人民法院行政審判經驗不斷豐富，行政審判法官的業務素質有了質的飛躍。而在審理的大量案件中，有許多案件情節簡單、雙方當事人對事實無爭議或爭議不大，只是要求在法律適用上到法院討個公正的說法；還有一些事實十分清楚，涉及金額較小，且行政相對人急需法院快速對爭議進行了斷的案件。特別是《行政許可法》即將實施，訴行政不作為案件將會大幅增長，而審理此類案件主要審查行政機關是否有依法履行法定職責，爭議焦點集中，案情事實簡單明了。對上述列舉的案件適用簡易程序，由一名審判員進行審理，根據需要隨時傳喚雙方當事人到庭參加訴訟，不受普通程序中有關答辯期、開庭審理程序的限制，即能達到快速解決爭端的目的，滿足雙方當事人的要求，又能有效節約訴訟成本、減少當事人訟累，提高法院辦案效率。據此，設立簡易程序有其十分的必要性。
（二）行政訴訟中設立簡易程序的適用范圍
參照刑事訴訟法、民事訴訟法的規定，結合15年來的行政審判實踐，筆者認為，在行政訴訟中，行政案件適用簡易程序范圍有以下二種情形：1、適用簡易程序審理第一審行政案件只能是基層人民法院行政審判庭，并只能是有審判長職稱或庭長獨任審理，中級人民法院、高級人民法院、最高人民法院第一審行政案件均不得適用簡易程序。2、適用簡易程序審理的行政案件應當是簡單的行政案件。簡單的行政案件必須具備三個條件：首先是事實清楚，即當事人雙方對他們發生爭議的案件事實的陳述基本一致，并對他們陳述的事實，提出了可靠的證據，無須人民法院調查和收集證據就可以判明事實，分清是非；其次是權利、義務關系明確；再次當事人雙方對案件是非、責任及所訴的具體行政行為沒有原則的分歧。從我國行政審判實踐來看，適用簡易程序的行政案件，主要有以下幾種類型：⑴事實清楚、責任明確，行政侵權賠償金額不大的賠償案件。⑵事實清楚、情況簡單，是非分明，爭執焦點明確，爭議數額不大的行政處罰和行政收費的案件。⑶被告在收到起訴狀副本之日起10日內不提供或者無正當理由逾期提供作出具體行政行為時的證據、依據的行政案件；⑷行政管理相對人僅行政機關作出具體行政行為違反法定程序而提起的行政訴訟案件；⑸事實清楚、是非分明的行政不作為行政案件；⑹不服行政主體的行政裁決而提起的行政案件；⑺不服行政合同而提起的行政案件；⑻事實清楚、證據充分、程序合法，僅以行政處罰顯失公正而提起的行政案件；⑼其它簡易的行政案件。
中圖分類號:D925.3文獻標識碼:A文章編號:1009-8631(2009)12-0054-02
簡易程序作為一種高效快捷的糾紛解決機制,是醫治訴訟效率低下的一劑良方,已成為世界各國及地區普遍適用的訴訟程序。筆者此前曾撰文論述,我國行政訴訟也應當遵循“效益優先,兼顧公正,兩者平衡協調”的原則,根據我國行政訴訟自身的特點,構建多元化的行政訴訟簡易程序體系。但由于篇幅限制和筆者思慮不周,文章不免有不完善之處。本文試圖從簡易程序的價值、目的、理論基礎以及行政訴訟不同于其他訴訟的特點出發,進一步完善構建行政訴訟簡易程序應遵循的五大原則。
一、多元化原則
在行政訴訟司法實踐中,法院所受理和審理的行政案件類型多種多樣,繁簡有別。浙江省高級人民法院行政審判庭對1991年至2002年全省行政案件類型作了統計表。從統計表不難看出行政案件類型多種多樣,涉及面很廣。1995年以前,浙江省各地審理的行政案件類型比較單一,主要涉及治安、土地、城建等部門。但是,1995年以后,情況有了很大變化。行政案件基本上已覆蓋所有行政管理領域,行政案件的被告也已覆蓋50多個行政機關以及其他具有國家行政管理權的組織。由此可見,行政案件類型日益復雜化和多樣化?，F已納入統計的25個行政部門中,所涉行政案件僅占2/3多,近1/3行政案件,如涉及金融、證券等經濟行政案件,勞動保障、教育、民政等社會行政案件,以及涉外行政案件等尚未納入最高法院統計報表的種類范圍。從司法實踐部門反饋的資料可見:在行政訴訟實踐中,行政案件類型的涉及面越來越廣,基本上已覆蓋所有行政管理領域,案件類型日益復雜化和多樣化。
目前我國行政訴訟實踐中,任何案件一律適用普通程序,顯然已不適應案件審理的實際情況。筆者認為,司法資源的配置應當與行政案件的審理相匹配,適用簡易程序的標準應由原來的單一化走向多元化。適用簡易程序的案件是多種多樣的,對不同的案件可以適用不同
類型的簡易程序,真正做到程序的合理配置。只有如此,才能有效解決行政案件的多樣性與程序的單一性之間的矛盾,也才能有效解決行政案件的日益增長與有限的司法資源之間的固有矛盾。同樣,司法資源的合理配置不僅使簡易程序從普通程序中分離出來,也為簡易程序的多樣化提供了依據?！霸谛姓V訟之領域,有不因案件之性質,一律由統一形態之裁判庭審理者,如我國,有依案件之重要性(具有原則性意義、將變更判例、與其他裁判庭見解不同、足以形成法律之再發展或引起輿論者),由不同形態之裁判庭審理者,如法、德、奧、瑞、意及日本;有依案件之簡易,由獨任法官或小法庭審理者,前者如法國,后者如德、奧。此既富彈性,亦符訴訟經濟之原則”。借鑒國外的有益經驗,筆者認為,在設立行政訴訟簡易程序時,要打破以往刑事及民事訴訟中那種單一的獨任小法庭式的簡易程序模式,構建多元化的簡易程序模式:既包括一般簡易程序,也包括特別簡易程序。一般簡易程序又打破那種獨任制的單一模式,在此基礎上添設一種普通式簡易程序模式,正好填補了某些案件適用普通程序太繁瑣但適用獨任小法庭式簡易程序又不相宜這一空缺。在特別簡易程序中既包括訴訟和解程序這種可以整體適用的簡易程序,也包括緊急審理程序這種可以局部適用的簡易程序。
二、簡易化原則
隨著社會經濟文化的深入發展,法律同經濟活動的聯系越來越緊密,經濟規則對法律活動的影響越來越大。特別是二十世紀六七十年代波斯納《法律的經濟學分析》中提出了法律的效益問題。具體而言,從公平分配公共資源的角度看,訴訟所占用的司法資源不能大于為社會所挽回的經濟損失;從當事人角度看,如果司法制度不能保障當事人所付出的訴訟成本與其所獲得的程序利益相當的話,那么即使這種司法制度符合當事人主觀上公正的感覺,但這種公正對他而言依然是不理性的,對于對方當事人而言,程序利益和機會成本都無法獲得完全補償,更是不公正的。如果當事人所享有的程序保障與其從程序中所獲得的利益相適應,這一程序即為“正當程序”?！霸V訟,本屬不經濟;預防訴訟,始為上策”。因而,人們為免于被訴所累,都不愿進行訴訟。即使萬不得已,人們也普遍追求一種高效簡易的訴訟方式。訴訟經濟原則及制度“乃用以追求及確保正確、迅速及簡易解決爭訴,并預防訴訟之再發生,為所有訴訟制度所共通,故各種訴訟法因其目的之不同,乃設各種不同謀求‘以最少之人力、物力及時間,達成最佳及最終之解決紛爭’之規定”。
完善的訴訟法規,除確保法官依法裁判以外,還應保障當事人的程序利益,同時應有訴訟經濟的意義。作為一種簡易化速決程序,簡易程序實際上就是基于對訴訟經濟的追求而設計出來的。因而,在構建行政訴訟簡易程序的過程中,我們應把訴訟的經濟效益放在第一位。在程序的設計上,保障當事人的程序利益的基礎上,盡量對程序加以簡化速決,對于那些繁瑣的程序加以削減。只有把以往繁瑣沉重的程序的不必要的包袱都甩掉,克服以往簡易程序不簡化的缺點,才能讓行政訴訟簡易程序輕裝上陣,發揮其應有的作用。
三、正當化原則
簡易程序貴在其簡易速決,充分滿足了人們對訴訟效率的追求。為了提高訴訟效率,簡易程序不需要像普通程序那樣規范和嚴格,但并不意味著簡易程序越簡單越好,也不是越簡單效率就越高。簡易程序的簡易程度應該限制在一個適度的范圍之內,如果超過了這個度,只會適得其反。因為一旦簡易程序失去了其必要的公正性,人們就會對其失去信任感,對通過這一程序作出的判決的公正性產生懷疑。如果因此引發二審程序,將導致司法資源的二次投入,這樣浪費更大。因而,在簡易程序環節,提高訴訟效率的同時,也應符合正當程序的某些基本規則?！白畹拖薅裙荚诒磉_這樣一種思想,即有些程序要求是一個法律程序為了體現程序正義而不可缺少的,是最低限度的要求。如果這些要求都沒有得到滿足,不論該程序的其他方面如何,程序的公正性和正當性都會產生問題。最低限度的公正是程序設計和程序操作必須給與首要關懷的問題”。因此,在行政訴訟簡易程序的構建過程中,我們必須始終堅持程序的正當化原則,保障程序的最低限度公正。行政訴訟簡易程序的設置必須做到:(1)保障當事人的基本訴訟權利,如當事人的程序主體性原則、程序選擇權、法官中立原則、程序理性原則、程序公開原則等均應得到保障。(2)保障當事人接近正義的機會?！耙环N真正現代司法審判制度的基本特征之一必須是,司法能有效地為所有人接近,而不僅僅是在理論上對于所有人可以接近”,這一理念越來越受到學者們的關注。我們在設置行政訴訟簡易程序時,理應注意掃除當事人“實際接近司法救濟”的障礙,保障其接近正義的權利。唯有如此,才談得上保障了程序的正當化,才真正體現了程序的正當化原則。
四、協調性原則
理想的簡易程序應當是公正與效率相統一的程序,但在現實中,公正與效率在一定層面上又確實存在著沖突。有的學者將這一沖突界定為形式和實質上的背反,并指出行政立法的最大任務和最終目標,就是使公正與效率在行政法制中達到最大限度的和諧。因此,我們要試圖在程序的簡易化與正當化之間尋找到一個最佳平衡點,在這一點上構建行政訴訟簡易程序。關于這個問題筆者只能發表一點粗淺意見。
(1)兼顧程序的簡易化與正當化
在簡易程序的具體環節中,既要提高訴訟效益也應符合正當程序的某些基本原則。簡易程序,顧名思義,就會想到程序的“削繁就簡”。但是,創建簡易程序還要遵循程序的正當化標準。所謂程序的正當化,即是按照正當程序的一般要求來設計和構建訴訟程序。正當程序的概念源于英美法,時至今日,它早已成了現代訴訟程序的普遍標準。作為一種簡便快捷的訴訟程序,簡易程序的目的就是要提高訴訟效率,無須像普通程序一樣嚴謹規范。但如果簡易程序的設計越過了公正這條底線,只會適得其反,與其初衷背道而馳。我們不能使普通程序“正當化”與簡易程序“簡易化”兩者背道而馳,而是應實現程序的簡易化與正當化兩者之間的協調發展。
(2)協調職權主義與當事人主義
借鑒國內外經驗,不難看出簡易程序在縮短有關訴訟周期,減少某些訴訟環節的同時,會賦予法官更多的管理訴訟的權力,以便于其推動訴訟活動的順利進行。適當加強法官職權有利于訴訟效率的提高,但法官權利的過分擴張不利于當事人自的行使,對當事人的權利保障不利。因而應當視具體情況來實現職權主義與當事人主義的協調。為平衡兩者的訴訟地位和力量,訴訟結構應以職權主義為主、當事人主義為輔,在庭審階段,應采取強式當事人主義、弱式職權主義的構造模式。為充分調動訴訟當事人的積極性,營造訴訟當事人雙方有一個對案件事實和證據發表陳述意見和答辯的場所,以體現“兩造對抗”原則,故應采用強式當事人主義。當然,獨任制法官在必要時,可采取一定職權主義,以引導庭審的順利進行。
(3)平衡強制性程序規則與選擇性程序規則
一般而言,簡易程序通過強制性縮短訴訟期間、訴訟時效以及減少某些訴訟環節的強制性規定,來達到加快訴訟進程的目的。這些強制性規定也應考慮當事人的處分權,設置一些選擇性規范,實現訴訟程序的原則性與靈活性的協調。美國學者朗?富勒曾精辟地指出:“使審判區別于其他秩序形成原則的內在特征在于承認審判所作決定將對之產生直接影響的人能夠通過一種特殊的形式參與審判,即承認他們為了得到對自己有利的決定而提出證據并進行理性的說服和辯論”。由此可見程序參與原則是司法審判的本質體現,也是“程序人性化”的發展要求。而且當事人通過對程序的參與和選擇,會更容易從心理上接受裁判結果。它們有可能不贊成裁決的有關內容,但他們卻愿意服從裁決。賦予當事人適當的程序選擇權可以充分調動當事人參與程序的自主性,提高訴訟效率,同時也充分體現了程序的正當性。
五、程序平等原則
（1）行政機關認定案件事實的要點明確、清楚、具有說服力，提供的證據相對于原告的證據具有明顯的優勢。這里所說的明顯的優勢是相對于民事訴訟上的一般優勢而言的。
（2）清楚而有說服力的證明標準不排除存在合理的懷疑，但這種合理的懷疑不是無限度的，應當是基本的違法事實清楚的情況下，存在一定的合理懷疑。
（3）行政機關提供的證據與其認定結論之間具有邏輯關系，即在行政訴訟中處于優勢地位的行政機關應有充分的證據證明公民的違法行為，且具有一定說服力。
（4）被告提出的證據達不到清楚而有說服力的證明標準時，應當承擔敗訴的風險。清楚而有說服力的證明標準是行政訴訟中的一般證明標準。
二、建立行政訴訟證明標準的“多元化”模式
鑒于理論界的通行做法，《證據法學》對行政訴訟證明標準作出規定：
(一)肯定了證明標準的靈活性,即可以根據法律和本規定的有關規定,并考慮行政案件的性質、對當事人權益的影響大小等因素,在具體案件中具體確定認定案件事實的證明標準。在此基礎上,根據行政案件的性質,設定了三類證明標準。
(二)以明顯優勢證明標準為原則,即除法律和本規定另有規定外,法庭應當適用明顯優勢證明標準認定案件事實。明顯優勢證明標準是指在行政訴訟中,法庭按照證明效力具有明顯優勢的一方當事人提供的證據認定案件事實的證明標準,它的適用范圍最廣。這種標準充分體現了行政訴訟的特色。
(三)以優勢證明標準和嚴格證明標準為補充。優勢證明標準——接近民事訴訟證明標準的中間標準,即在行政訴訟中一般適用于公權力色彩較淡的行為；嚴格證明標準——接近于刑事訴訟排除合理懷疑的證明標準。拘留、勞動教養、責令停產停業和吊銷證照等行政案件,因對行政相對人人身權有重大影響,對行政機關應當有更高的證明要求,因而適用排除合理懷疑標準。
行政案件的審理對象是指公民，法人或者其他組織認為行政機關及其工作人員的具體行政行為侵犯了自己的合法權益而依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟后，人民法院在審理和裁判行政案件時所應針對的對象。案件的審理對象即當事人之間爭議的，請求人民法院予以裁判的實體法律關系，也就是訴訟理論上所稱的訴訟標的。但訴訟標的是從訴的角度所分析的訴的一個要素，研究訴訟標的的目的是為了區別此訴與彼訴；審理對象則是從法院審判的角度所分析的一個實踐問題，研究審理對象的目的是為了明確人民法院在訴訟中的地位、職權和工作的重點。
當前，各地人民法院及其法官在審理行政案件時，對行政案件應以什么作為審理對象在認識和做法上各不相同。由于我國的行政訴訟脫胎于民事訴訟，且至今還在一定程度上依賴于民事訴訟，審判人員也大多來源于民庭，因而一些法官便不顧行政訴訟自身的特殊性，仍然沿用舊的習慣，象審理民事案件一樣去審理行政案件，簡單地把當事人爭議的內容作為審理對象，當事人爭議什么就審理什么，對沒有爭議的內容，法官則不去審理，從而偏離了行政訴訟的目的和宗旨。有的法官以原告的行為為審理對象，只要原告的行為違法就推論出被告的行政行為不應撤銷的結論，以致于在法庭上形成法官和被告共同審原告的現象，治安行政案件在這方面尤為突出。結果，違法的行政行為被違法的審判行為所放縱，以至行政審判難以實現其保護公民、法人或者其他組織合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權的目的，在社會上造成了不良的后果。因此，有必要在認識上對行政案件審理對象的含義及其相關的理論與實踐問題予以進一步的明確。
我國《行政訴訟法》第2條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟；第5條規定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查；第11條規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服提起的訴訟；第54條第四項規定，行政處罰顯失公正的，可以判決變更。綜合這些規定來看，他們不僅明確了人民法院受理行政訴訟案件的范圍，同時也對行政案件的審理對象進行了明晰的界定，即行政案件的審理對象是當事人之間爭議的請求人民法院予以裁判的具體行政行為的合法性問題或行政處罰的適當性問題。依此規定，筆者認為，具體應從三個方面來界定行政案件的審理對象：第一，行政案件的審理對象是行政機關的行為而不是相對人的行為；第二，行政案件的審理對象是行政機關的具體行政行為而不是行政機關的抽象行政行為；第三，行政案件的審理對象是具體行政行為的合法性問題，而不是具體行政行為的適當性問題（行政處罰除外）。對界定行政案件審理對象的后兩個方面，自行政訴訟法頒布后，學術界已有大量論述；司法實務界亦有清楚的認識，對此本文將不再贅述。筆者將在本文中著重論述的是，依行政訴訟法的規定，人民法院審理行政案件，主要是審查行政機關的具體行政行為是否合法，而不是審查相對人的行為是否合法；行政案件的審理對象是被告的行為而不是原告的行為。
二、審查行政機關的行為與審查相對人行為的彼此關系
人民法院審理行政案件，必須把被訴具體行政行為作為審查的重心和主要對象。審查相對人行為是否合法不可能最終確定被訴具體行政行為是否合法，更不能代替對被訴具體行政行為合法性的審查。
行政訴訟本質上是行政法制監督的一個內容。作為我國訴訟制度的一個有機組成部分，行政訴訟制度既有解決行政糾紛，保護公民、法人或者其他組織合法權益的功能，又具有借助司法權對行政權實施監督的性質，但司法權不能代替行政權。行政機關（包括法律、法規授權的組織，以下同）行使行政職權，針對公民、法人或者其他組織的違法行為作出行政處罰或者采取行政強制措施，針對相對人的申請行為作出相應的許可或不許可的回答，以及作出其他具體行政行為，是行政機關實施行政管理的主要內容。查清相對人是否具有違法行為，或者相對人的申請行為是否符合法定條件是行政機關的職權和職責，而不是人民法院的職權和職責。人民法院在行政訴訟中，不能代替行政機關行使行政管理權來調查行政管理相對人是否有違法行為或者相對人的申請行為是否符合法定條件。相對人的行為及其事實狀態是行政機關在作出具體行政行為時應該加以查清的問題，在訴訟中行政機關應將能夠證明相對人的行為及其事實狀態的證據向人民法院提交，以證明自己所作具體行政行為的正確性和合法性。行政訴訟作為行政法制監督的一個內容，其監督和審查的對象是行政機關的行為而不是相對人的行為。人民法院對此必須有清楚的認識，在審理行政案件時不能本末倒置。
“具體行政行為的合法性，并不完全取決于相對人行為的性質”（注：江必新：《論行政案件的審理對象》，載《中國法學》1993年第4期。）即具體行政行為是否合法，與相對人行為的性質并不具有必然的聯系。相對人的行為違法，行政機關的處罰行為不一定合法；相對人的申請行為符合法定條件，行政機關拒絕許可的行為不一定違法（因為還要考慮一定時間和地域范圍內許可證頒發的情況及其他社會環境條件）；相對人的申請行為不符合法定條件，行政機關拒絕許可的行為也不一定合法。即使相對人實施了非常嚴重的違法行為，但如果行政機關對該行為所做的具體行政行為具有主要證據不足，適用法律、法規錯誤，違反法定程序，超越職權，濫用職權等情形，人民法院仍要判決撤銷該具體行政行為，判決行政機關重新做出具體行政行為?？傊鄬θ诵袨檫`法，只說明行政機關有做出相應具體行政行為的必要性，并不能說明其所做出的具體行政行為的必然合法性。行政機關所做具體行政行為是否合法，仍然要依行政訴訟法關于判決部分的規定加以審查，以便確認該行為是否符合具體行政行為得以合法的五個要件。
當然，人民法院審理行政案件，并不完全排除對原告行為的審查。每一具體行政行為都要針對一定的對象，“相對人行為是否合法與行政行為的合法性具有一定的依存關系”（注：江必新：《論行政案件的審理對象》，載《中國法學》1993年第4期。）。有時，確定相對人是否有特定的違法行為存在，是確定被告所做具體行政行為是否合法的前提。在這種情況下，審查相對人是否有行政機關確認的違法行為存在，則既是必要的也是必須的。例如稅務局以偷稅為由對某人進行處罰，該相對人起訴的理由是自己一直守法經營，并無偷稅行為。本案爭議的焦點是原告有無偷稅行為，而對于被告所做具體行政行為是否合法所應涉及的其他要件，如有無管轄權，有無法律、法規依據，是否符合法定程序等問題，雙方并無爭議。在這一案件中，人民法院必須對原告有無偷稅的行為進行審查，但審查的重點是被告提供的證據是否能夠證明原告實施了偷稅行為。在這種情況下，審查原告行為只不過是借以確定被訴具體行政行為是否合法的一個環節，是為確定被訴具體行政行為是否合法服務的。從另一個角度說，人民法院在審理行政案件時，并不需要直接調查原告是否確實實施了偷稅的違法行為，而只應審查被告在做出具體行政行為時是否有充分、確鑿的證據證明原告實施了偷稅的違法行為。如果被告在訴訟中不能向法院提交此類證據，人民法院應即以被告所做具體行政行為的主要證據不足為理由判決撤銷該具體行政行為。
三、人民法院在正確確定行政案件審理對象時應注意的幾個問題
研究審理對象的目的是為了給審判實踐提供正確的指引。以被訴具體行政行為的合法性或適當性問題作為行政案件的審理對象，即要求人民法院的行政審判活動緊緊圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當性問題來進行。具體來講，在審理時應注意以下幾點：
（一）人民法院審理行政案件時應強調被告圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當性問題加以舉證。
被告對做出的具體行政行為負有舉證責任乃是我國行政訴訟證據制度的特點。行政訴訟法第32條規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉征責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件?！毙姓V訟法第54條規定具體行政行為主要證據不足的，人民法院應判決撤銷。上述規定表明被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當舉證證明自己所作具體行政行為的正確性和合法性，這種責任既是行為責任也是結果責任。因此，強調被告的舉證責任，應當把被告的舉證行為和行政訴訟的裁判結果直接聯系起來。被告拒不舉證、不能舉證或提供的證據不足以證明法定事實成立的，人民法院都應當根據行政訴訟法的規定判決被告敗訴。強調被告圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當性問題舉證時應當做到：第一，強調被告在應訴期間內，應提供做出具體行政行為所依據的事實根據和規范性文件。對拒不提供、不及時提供的不得遷就，并應在答辯期限屆滿后，及時開庭。第二，法院在開庭前不調查收集證據，在開庭后也不得幫助被告調查收集證明其具體行政行為是否合法的主要證據。第三，在庭審中要強調被告圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當性問題依邏輯順序逐一舉證，原告有權圍繞該問題進行質證。
（二）人民法院審理行政案件時應正確處理事實審查中審查原告的行為和審查被告的行為的關系。
堅持以被訴具體行政行為的合法性和適當性作為行政案件的審理對象是正確處理事實審查中審查原告的行為和審查行政機關的具體行政行為之間關系的關鍵。具體來說應正確區分以下情形：
第一，對原告以行政機關認定的事實有錯誤為理由提起訴訟的行政案件中，人民法院應將具體行政行為認定的事實是否清楚、確實作為行政案件審理的重要內容。但是在這種情況下，人民法院對事實的審查主要是針對被告作出的具體行政行為中認定原告行為的事實是否與客觀事實相一致，證據是否確實充分，而且只應限于被訴具體行政行為所確定的事實范圍，而不能任意擴大事實審查的范圍。通過事實審查，被訴具體行政行為認定事實錯誤或事實不清、證據不足的，人民法院應以主要證據不足為由判決撤銷被訴具體行政行為；被訴具體行政行為認定事實清楚，證據確實充分的，人民法院還應對被訴具體行政行為進行進一步的審查以便確定該具體行政行為的合法性或適當性。
第二，原告對行政機關認定的事實沒有爭議的行政案件，人民法院的審判活動可以不涉及原告的行為，不進行事實審查。人民法院在對當事人爭議的關于具體行政行為是否合法的其他內容如有無法律依據、是否符合法定程序等問題進行審查后，即可作出判決。例如農民張某因盜竊500元財物而被決定送勞動教養一年，張某不服而向法院提起訴訟。在本案中，原告、被告對張某所為之盜竊事實均無爭議，但張某既不符合勞動教養條件（屢教不改），又不符合勞動教養所適用的地域范圍（收容大中城市需要勞動教養的人），因此決定對張某勞動教養一年顯然是錯誤的。
第三，對具體行政行為明顯錯誤的案件，如明顯超越職權、明顯違反法定程序等，人民法院即沒有必要再就原告的違法事實進行審查。因為行政案件審理的對象是行政機關的行為而不是相對一方當事人的行為，行政行為既然已經被確定為違法，則不管當事人的行為是否違法都應當無條件地予以撤銷。因此沒有必要再對相關事實進行審查。如湖北某縣地方稅務局對該縣在廣東打工的農民的勞務所得征收個人所得稅，直接違反了個人所得稅法關于勞務所得應在“源泉地”納稅的規定。人民法院在審理此案時沒有必要審查原告是否在廣東已繳納過個人所得稅和被告的征稅決定有無事實依據即原告究竟有多少個人所得以及應當如何計算所得額和所得稅等問題，便可直接以被告超越職權為理由予以撤銷。
（三）人民法院審理行政案件時不能忽視對被訴具體行政行為是否符合法定程序進行審查。
首先，違反法定程序作出的具體行政行為本身就是違法的。行政訴訟法規定人民法院對具體行政行為違反法定程序的應判決撤銷，行政處罰法規定不遵守法定程序的行政處罰無效。這些規定明確了是否符合法定程序是具體行政行為是否合法的重要標準之一。如行政機關作出具體行政行為后不按法定程序送達并告知相對人享有的訴權，該具體行政行為就不具有法律效力。又如行政機關在作出吊銷企業營業執照的行政處罰決定之前既未告知相對人有要求舉行聽證的權利又未舉行聽證，該行政處罰決定亦屬違法。
其次，有的行政行為違反法定程序本身就能導致行政侵權行為的發生。如交警扣押相對人的車輛行駛證而不按法定程序開具暫扣證，致使相對人的車輛不能行駛，即屬于程序違法。然而正是這種程序違法給相對人造成了損失。如果相對人對此提起訴訟，人民法院即應對被告是否遵守了法定程序進行重點審查。
（四）人民法院的判決應當緊緊圍繞被訴具體行政行為的合法性和適當性問題作出。
判決是人民法院對被訴具體行政行為的合法性和適當性問題做出的權威性結論，也是人民法院對行政案件做出的最后處理決定。人民法院在判決書中的結果部分只能就被訴具體行政行為的合法性或適當性問題做出結論，在判決書的理由部分也只能就被訴具體行政行為的合法性或適當性問題進行敘述。總之，人民法院的判決不得就原告的違法行為是否存在及該行為應受到怎樣的處罰進行敘述和處理。
四、需要特別加以說明的幾個問題
（一）如何正確地界定錯案？
強調由被告舉證，強調對被訴具體行政行為的合法性進行審查，即意味著當具體行政行為所涉及的相關事實不清、主要證據不足時，人民法院便沒有必要去查清事實就可以直接判決被告敗訴。這似乎與傳統的認識不相一致。依傳統的認識，如果人民法院沒有查清案件事實就作出判決，必然會造成錯案。而在行政訴訟中，人民法院除在作出變更和履行義務的肯定判決時具有主動性，應在當事人舉證的基礎上直接依據事實和法律作出判決以外，一般針對合法性進行審查的案件，人民法院對具體行政行為的判決要么是維持要么是撤銷。維持還是撤銷的標準則是行政訴訟法在判決部分所列舉的關于具體行政行為是否合法的五個標準。正如本文前述，人民法院不應對原告的行為進行主動審查，亦不應主動調查與之相關的案件事實。由于法律規定作出具體行政行為的證據和所依據的規范性文件概由被告提供，人民法院不負有調查和收集證據的任務，因此，只要人民法院的判決是在當事人對事實和法律舉證的基礎上依據事實和法律作出的，就不是錯案。事實應是當事人提供的事實，法律則既包括實體法，也包括程序法。行政訴訟中可能出現的錯案應當是指不依據當事人提供的事實和證據作出判決，或者審查判斷證據時出現錯誤，或者適用法律上存在錯誤。
（二）如何正確地貫徹實事求是原則。
依靠群眾，實事求是，深入實際調查研究，是我國司法工作的優良傳統。從某種意義上說，強調行政訴訟以具體行政行為作為審理對象，并僅僅在當事人舉證的基礎上，而不是在查清全部案件事實的基礎上作出判決，這在一定程度上顯然是和實事求是原則相違背的。如有時在主要證據不足的情況下，行政機關所為之具體行政行為的結果還是正確的，只不過行政機關在訴訟中不能舉出足夠的證據，其原因或者是由于作出這個具體行政行為是出于其工作人員的經驗和直覺，或者是由于工作人員的疏忽而沒有將證據保存下來等等。在這種情況下，不僅人民法院不收集證據，而且被告受訴訟中不得自行取證規定的限制也不能收集證據，故此被告只得敗訴。但是這是出于法治原則的考慮。實事求是原則只強調了以事實為根據，而法治原則則既要求以事實為根據，同時也要求以法律為準繩，要求任何機關和個人都不得違背法律，都必須在法律規定的范圍內活動。法律要求行政機關作出行政行為時必須嚴格遵守行政程序，而行政程序的最基本、最起碼的要求是先取證后裁決。如果行政機關的行為違背了法律規定，則不論這種法律是實體法還是程序法，都應當承擔相應的法律責任。在這里，法治原則所起的作用是在宏觀上促使行政機關依法行政，因此是從更廣泛的意義和更深遠的角度保證實事求是原則的貫徹。
（三）如何正確地看待相對人的違法行為。
即便原告有違法行為，但如果行政機關對其作出的具體行政行為不符合行政訴訟法所規定的要件時，人民法院仍要判決撤銷。而且在訴訟中人民法院即使發現原告有未被行政機關發現的違法行為，也不得加以處理。這是否意味著放任相對人違法？筆者認為，對此問題，應從兩個方面來看待：
《行政訴訟法》實施十年來，行政審判工作取得了前所未有的成績。但與其他訴訟相比，行政審判的進展仍然是緩慢的。一方面表現在案件數量上增長緩慢，與社會高速發展、法律調整關系日益廣泛的現實相脫節，1997年全國法院行政案件收案數為僅10.5萬件，1998年上升為11萬件，1999年為12萬件。行政審判案源不足，大量的行政爭議只能通過上訪等行政途徑解決。另一方面表現在，行政案件在法院所有案件中的比例是最低的。1999年，全國法院受理的行政案件僅占全部案件數的2%.第三方面表現在案件的質量上，行政案件的總體審判質量還不盡如人意，能夠作為典型案件參考、稱得上精品的行政案件很少，質量上大有提高的余地，這比數量上的不足更令人擔憂。當前，行政審判存在的問題主要有：
1、當事人訴權的行使保障不充分。
⑴當事人訴權意識不足?！缎姓V訟法》頒布之初的幾年，行政訴訟收案數有較大幅度的增長。然而近年來，整個社會對行政訴訟的熱情下降，收案增長速度緩慢。而值得注意的是倒是行政機關提起的行政執行案件迅速增加，在某些法院，非訴行政執行案件和行政訴訟案件的比例甚至達到10：1.當事人不愿提起行政訴訟，原因當然是多方面的。有的當事人受“民不與官斗”的觀念影響，對行政訴訟顧慮重重，害怕日后行政機關報復，即便自己的權益受到行政機關損害，也不愿起訴。也有的當事人認為，由于自己勢單力薄，即使起訴，也不一定能夠勝訴。還有的當事人因不懂法律規定，超過訴訟時效，而失去動作司法手段解決行政爭議的機會。
⑵法院行使行政立案審查權過于謹慎。在司法實踐中，即使當事人的起訴符合《行政訴訟法》規定的受理條件，但法院也并不一定就立案受理。有此案件法院主要考慮到與行政機關的關系，也常常在事先通知行政機關后才予以立案。對一些當地黨委政府關心的熱點、敏感案件，尤其是計劃生育、城鎮建設等案件，當事人行使訴權更是困難重重。有的法院對此類案件基本上不受理，即使受理也需要層層請示。
⒉行政訴訟的調整范圍狹窄。
⑴受理案件范圍狹窄。行政訴訟法是1989年制定的，十年來，社會形勢發生了巨大的變化。行政訴訟只能涉及具體行政行為，而不能對抽象行政行為進行調整，已經暴露出不少弊端。特別是一些與具體行政行為密切相關的抽象行政行為沒有納入到行政訴訟中，使行政相對人的合法權益難以得到切實有效的保障。表現在地方政府作出的侵犯行政相對人權益的、非行政立法的抽象行政行為取得了司法豁免權，如一些亂集資、亂攤派的規定。當事人對此意見紛紛，起訴卻又沒有法律依據。1999年制定的《行政復議法》第7條規定，公民、法人認為具體行政行為所依據的縣級以上人民政府及國務院部門的規定不合法，對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請。對抽象行政行為進行審查，已經納入到行政復議程序中，而行政復議又往往是行政訴訟的前置程序，因此行政訴訟中也應有與此相銜接的規定。此外，對道路交通事故責任認定、醫療事故責任認定等技術鑒定結論不服的，只能向上一級機構申請重新鑒定。如果鑒定缺乏公正性，沒有相應的制約程序，使當事人權益得不到有效的保障，有的不斷上訪。此類案件也應納入到行政訴訟中。
⑵行政審判審查深度不夠。行政審判只對具體行政行為的合法性進行審查，而不審查其合理性，以免審判權代替司法權，這曾是行政審判的一項原則。但司法審查權有限原則在實踐中也出現了明顯的不足。就是對行政行為明顯不合理的，法院無法予以糾正。有不少的行政訴訟，并不是因為行政機關沒有法律依據，而是濫用自由裁量權（如隨意提高罰款幅度），引起當事人訴訟。但對此類案件，法院的維持判決只會令當事人對司法公正失去信心。
⒊獨立行使行政審判權仍然困難⑴法院獨立審判比較困難。人民法院獨立行政行政審判權難以全面落實，受其他機關干涉現象較為普遍。由于法院審理的行政案件，觸及行政機關的實際利益。而在現行的法院管理體制下，法院在行政審判中無法抵御龐大的社會關系網，無法與掌握各種資源支配權的行政機關相抗衡，對公正裁判常常“心有余而力不足”。在此情況下，只能動員原告撤訴，使行政審判撤訴率居高不下成為普遍性問題，行政案件適用調解成了公開的秘密。
⑵公開審判的程度不高。在行政訴訟中，暗箱操作現象仍然較為普遍。庭前準備過于充分，在開庭之前法官頻繁接觸雙方當事人，進行案件詢問、查證、調解、動員工作。審判方式改革所要求的及時開庭率在行政訴訟中很低，能夠當庭宣判的行政案件更是鳳毛麟角。
⑶合議庭的獨立裁判權較小。承辦法官在行政訴訟中決策地位較低，常常是處于證據收集者、程序操作員的地位，而主管院長、院長則處于樞紐地位，經常直接與行政機關就案件處理打交道。案件如何裁判，往往不是合議庭決定，而常常要請示院長或由院長主持下的審判委員會去討論決定。
⒋庭審方式改革相對問題滯后。
⑴與控辯式庭審的要求距離較大。實行控辯式訴訟已是大勢所趨，但在行政審判中糾問色彩仍然較重。法官常常不自覺地對雙方進行糾問，而且糾問的重點常常是原告行為的合法性，違背行政訴訟關于對被告行為進行合法性審查的原則，甚至出現與被告一起審原告的情況。即使在辯論中，辯論的中心也往往不是行政機關行為的合法性，而是原告行為的合法性。作為被告的行政機關也不習慣與原告辯論，而仍以管理者的身份進行“糾問”，忽視當事人雙方地位的平等性。
⑵證據規則不完善。行政行為合法性的舉證責任應當由被告承擔，但在審判實踐中，一些法院違反法律規定，為行政機關具體行政行為尋找法律依據，甚至要求原告負舉證責任。雖然在特定情況下，舉證責任會轉化到原告方面?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》對原告舉證情形作了明確的規定，除此以外，不得要求原告舉證。在質證認證中也存在問題，主要是當庭認證比例較低，審判人員之所以不愿當庭認證，主要是為以后處理留下余地。
⑶裁判文書說理不充分。行政案件裁判文書還存在公式化現象，尤其對行政機關敗訴的案件，考慮諸多因素的影響，沒有充分闡明判決理由，不能做到“讓當事人贏得堂堂正正，輸得明明白白”。
二、深化行政審判方式改革的途徑
1、擴大行政訴訟收案范圍、調整范圍。
隨著依法治國進程的加快，行政訴訟的作用將越來越大。要充分發揮行政審判的職能作用，應當擴大行政訴訟的調整范圍。在立法上，應當修改《行政訴訟法》的有關規定，規定當事人不服具體行政行為時，有權附帶請求對抽象行政行為進行合法性審查。對不服鑒定結論的訴訟、部分雖非行政機關但具有行政管理職能的行為（如學校拒發畢業證書）納入行政訴訟范圍。在司法上，法院要加大行政審判權的介入深度，對行政行為雖然合法、但顯失公平的，應當予以糾正，以維護社會正義。
⒉充分保障當事人的行政訴權。嚴格執行《行政訴訟法》，不予受理的應當發給當事人裁定書，當事人對此不服的有權上訴。當事人對法院在規定期限內既不受理又不下裁定的，可視為法院已經作出不予受理的裁定，當事人有權直接向上級法院上訴。法院對敏感性案件，亦應依法受理，促進依法行政。
⒊強化庭審功能。通過實行審判長選任制等形式，充分發揮合議庭職能，減少案件向上級法院層層請示、減少審判委員會討論案件、減少院長直接拍板定案，提高當庭宣判率。同時，要提高行政裁判文書的寫作質量，體現行政審判水平。
