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委托人：董××。
被申請人：株洲市規劃局。
法定代表人：××，局長。
地址：株洲市嵩 山路。
申請人易××對被申請人株洲市規劃局作出的株規罰字〔2014〕第00011號《行政處罰決定 書》（以下簡稱11號《行政處罰決定書》）不服，于2014年3月14日向我廳提出行政復議申請，我廳受理后依法進行了審查。因案情復雜，經我廳負責人批準，延長審理期限30天。該案現已審理終結。
復議請求：請求撤銷被申請人作出的11號《行政處罰決定書》，并要求被申請人承擔賠償責任。
申請人稱：被申請人作出的11號《行政處罰決定書》認定事實不清、處罰依據不充分，且程序違法。申請人房產系50年代初購置，有人民政府頒發的土地使用證，所搭建筑物都在宅基地上，全部為合法建筑。申請人搭建的房屋建于上世紀80、90年代，是經過村民小組和居委會同意建設的附屬生活設施，不應適用《城鄉規劃法》進行處罰。
被申請人辯稱：
一、被申請人作出的11號《行政處罰決定書》事實清楚、程序合法、處罰依據充分。申請人房屋的合法建筑面積為154.67平方米（即二層住宅），80年代末90年代初在合法住宅兩旁分別搭建的廁所、廚房和抽水房等，其后又搭建了主樓第三層隔熱層，建筑面積共126.36平方米。搭建建筑并未經國土規劃審批，系違法建設。申請人認為其建筑80、90年代建成且經村委會協議同意不屬于違法建設的觀點錯誤。是否屬于違法建設只能依據《城鄉規劃法》等法律規定 .程序上，被申請人依法履行了告知義務，告知了申請人陳述、申辯以及申請聽證的權利，并召開了聽證會，作出的11號《行政處罰決定書》已經送達給申請人，對申請人的申辯、陳述權利都已到位，法律適用正確、程序合法。申請人認為其房屋建于80、90年代，不受2008年開始實施的《城鄉規劃法》調整的觀點錯誤。申請人搭建房屋的行為未經規劃審批，屬于違法建設，且該違法狀態一直存在，可以適用《城鄉規劃法》進行處罰。
二、申請人認為被申請人行政行為不當，造成其身心傷害并要求被申請人承擔賠償責任的申請既無事實依據也無法律依據，且不屬于行政復議案 件的受理范圍，復議機關應依法駁回其申請。
綜上，請求復議機關依法維持11號《行政處罰決定書》，駁回申請人復議請求和賠償請求。
經審理查明：申請人房屋位于株洲市蘆淞區龍泉居委會董家段。房屋產權證上登記的面積為154.67平方米，2層。80年代末、90年代初，申請人在沒有辦理規劃手續的情況下，在原有房屋兩旁先后搭建了廁所、廚房和抽水房、主樓第三層隔熱層，面積合計126.36平方米。2013年1月5日，株洲市蘆淞區拆除違法建筑綜合管理大隊根據國土部門提供的線索進行立案調查。2013年1月15日，被申請人作出株規罰告字〔2013〕第00005號《行政處罰告知書》，告知了申請人陳述、申辯和申請聽證的權利。2013年1月24日，被申請人舉行聽證會。鑒于處罰告知書沒有明確申請人違法建設面積的具體數額，2013年7月12日，被申請人重新作出《行政處罰告知書》，并明確了違法建設面積為126.36平方米。2014年1月18日，被申請人根據《城鄉規劃法》第64條、《湖南省實施〈城鄉規劃法〉辦法 》第51條的規定，作出11號《行政處罰決定書》，責令申請人在10日內自行拆除搭建的126.36平方米違法建筑。
我廳認為：申請人沒有辦理建設工程規劃許可手續擅自搭建的房屋為違法建筑。被申請人在作出行政處罰決定前，依法進行了調查、告知、聽證，處罰程序符合法律規定。但是，申請人擴建房屋的行為發生在上世紀80、90年代，被申請人適用2008年生效的《城鄉規劃法》進行處罰，違反了法不溯及既往原則，適用法律依據錯誤。
綜上，根據《行政復議法》第28條第1款第（3）項、《行政復議法實施條例 》第45條之規定，我廳決定如下：
撤銷被申請人株洲市規劃局作出的株規罰字〔2014〕第00011號《行政處罰決定書》，責令被申請人依法重新調查處理。
（一）指導思想。
認真貫徹落實黨的十七大精神，以《城鄉規劃法》為指導，發揮城鄉規劃對城鎮化道路的引導和調控作用，促進城鄉統籌和人口、資源、環境相協調，為全面建設小康社會打好基礎。
（二）基本原則。
城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展、先規劃后建設。
二、主要目標
認真學習貫徹落實《城鄉規劃法》，建立健全鄉鎮規劃管理機構，完善鄉鎮規劃管理工作機制，年全面完成鄉規劃和行政村規劃。
三、工作安排
（一）學習宣傳。
在鄉規劃建設領導小組的指導下，各村規劃領導小組要認真制定《城鄉規劃法》學習宣傳計劃，采取多種形式，突出宣傳重點，組織組干部及群眾進行學習，指定專人負責，把學習宣傳工作落到實處。各村制訂學習宣傳工作計劃報鄉建設規劃辦。
主要形式：
1、在主要路道口懸掛橫幅和宣傳標語。
2、組織人員在村鎮和人流集散量大的地方散發宣傳材料。
3、在村宣傳欄內制作《城鄉規劃法》和村集鎮規劃專欄，長期宣傳。
4、組織宣傳車輛在各村進行巡回宣傳。
（二）編制安排。
年內全部完成行政村規劃和鄉總體規劃。5月底完成《城鄉規劃法》的宣傳工作；6月底完成地形圖測量工作；10月底完成規劃編制工作；11月底完成規劃評審工作。
（三）經費保證。
年內全部完成行政村規劃和鄉總體規劃。規劃經費分級負擔。鄉規劃及規劃評審費用由鄉負擔，行政村規劃及規劃評審費用由各行政村承擔。規劃指導價格：鄉鎮總體規劃編制為6.5萬元，行政村規劃為0.5萬元；鄉鎮每平方公里測量費為1.5萬元，每個行政村測量費為0.3萬元。
四、組織領導
為保障實施方案的貫徹落實，成立鄉鎮規劃工作領導小組。
各村要建立村鎮規劃管理機構配備專負責，完善村鎮規劃管理工作機制，規范行政行為，切實加強村鎮規劃管理。尤其要加大對村鎮違章建筑的查處力度，按照先規劃后建設的原則，未編制規劃的不得進行建設。村莊規劃區內進行建設的建設單位和個人在取得鄉村建設規劃許可證后方可辦理用地審批手續。各村每季度需將報表上報鄉建設辦。
五、部門責任
鄉紀委：負責對鄉鎮規劃建設管理工作進行監察。
鄉建辦：負責對鄉鎮規劃建設工作進行監督管理并提供技術指導和專業知識培訓。加強房屋發證辦理。年竣工的建設項目發放產權證時須具備《土地證》、《鄉村建設規劃許可證》、《驗收合格證》。
一、認真宣傳貫徹實施《城鄉規劃法》
㈠年初由萬源市人民政府組織召開了由各鄉鎮黨委書記、鄉鎮長、各相關部門主要負責人、全體規委會成員、規劃和建設局中層以上干部及相關股室人員共300余人參加的《城鄉規劃法》培訓及宣傳動員大會。市委常委胡永芳同志作了重要講話，對認真宣傳貫徹實施《城鄉規劃法》做了詳細的安排步署。同時市委、市人大、市政府、市政協等四大家領導分別做了重要講話。市規劃和建設黨組書記局長郭明均同志、總工程師宋偉平同志、規劃股長裴剛同志、監察大隊長張思林同志分別就城鄉規劃的編制、執行和管理等方面進行了系統講解。
㈡今年四月對《城鄉規劃法》進行了集中宣傳。一是在太平鎮城區主要街道及各建制鎮懸掛長幅標語，共計100余幅；二是街頭咨詢宣傳，由規劃和建設局牽頭，相關股室人員參加，邀請市法制局、市司法局參加在太平鎮中心地段進行了街頭集中咨詢，散發宣傳資料，宣傳巡回宣傳，共按街群眾街頭咨詢3000余人次，散發宣傳資料1.5萬余份，出動力宣傳車150余駕次。同時各建制鎮也進行了各種形式宣傳，做到經常性宣傳，主要通過廣播電視媒體及執法人員在日常管理中對廣大市民及管理相對人散發資料及講解等多種形式進行了廣泛宣傳，通過宣傳，使《城鄉規劃法》家喻戶曉，對廣大市民的法律意識有了很大提高。
二、加強城鄉規劃編制和審批工作
㈠萬源市原城市總體規劃是1996年編制完成，并報四川省人民政府批準實施。xx年年，**市人民政府制定了《**市城鎮體系規劃》和**市“十一五”發展規劃。萬源市被明確定位為中等城市規模進行建設發展。為此，經四川省人民政府、**市人民政府（達市府函139號）和萬源市人民政府（萬源府函141號）文批準，決定修編萬源市城鎮體系規劃及城市總體規劃。xx年年6月，市人民政府委托重慶大學城市規劃與設計研究院對萬源市城市總體規劃進行修編。xx年年3月完成萬源市城市總體規劃大綱修編。xx年年由萬源市人民政府組織對“萬源市總體規劃綱要”和“城市總體規劃成果”進行了兩次評審并已通過，目前已報四川省人民政府批準。
㈡鄉（鎮）場鎮規劃編制情況：
一是現已完成8個建制鎮、鄉場鎮的規劃編制（官渡鎮、白沙鎮、青花鎮、羅文鎮、舊院鎮、大竹鎮、黃鐘鎮、鐵礦鄉、石塘鄉）；
二是完成省級試點鎮官渡鎮和太平鎮的總規修編和控制性詳細規劃；三是完成了對萬源市太平鎮坪長村、仙龍潭村，固軍鄉中河村、梨樹鄉池家壩村、白羊鄉泉溪壩村等26個新農村建設示范村的村莊規劃和村莊的建設和發展制定了藍圖；四是完成2個村莊（白沙鎮鄭家壩村、羅文鎮嚴家壩村）的規劃編制，并上報主管部門待審批；五是xx年年沙灘鎮、草壩鎮、河口鎮、井溪鄉、廟子鄉、茶埡鄉、石窩鄉等7個鄉（鎮）與規劃設計單位簽訂規劃編制合同。
三、嚴格執行城市控詳規劃
㈠萬源市中心城區太平鎮是全市政治、經濟、文化中心，過去該城區的房屋結構多為清代后期及民國時期修建木結構1至3層青瓦屋面房，少量的為建國后50至70年代修建磚木、磚混結構平房及兩層樓青瓦屋面房。舊城改造掀起前（xx年年以前）除“明珠廣場”，“萬寶商場”2處初具規模外，其余各類舊房僅僅只是配合道路拓寬工程進行了零星改、擴建，1986年至xx年，舊房改造面積只有25萬平方米，年平均不足1.5萬平方米。xx年年4月，萬源市委、市政府召開全市城鄉建設工作專題會議，進行了認真分析研究，結合萬源的實際，對萬源城市的規劃建設定位為：
圍繞構建綠色萬源、活力萬源、紅色萬源、開放萬源、和諧萬源。把萬源市建設成為聯運秦巴的山水園林城市。并提出了：
“突出重點，連片開發，放寬政策，增強活力，拓寬渠道，多元籌資，加強領導，落實責任”的要求。同時在法律和政策的框架內制定并印發了《進一步加快城市建設步伐的決定》、《城鎮房屋拆遷補償安置實施細則》、《城鎮拆遷補償標準及被拆遷房屋認定規則》等一系列優惠政策，鼓勵吸收市內外有經濟實力和技術力量的單位、個人參與舊城改造，推動城市建設發展。xx年年7月，萬源市人民政府委托重慶大學建筑規劃學院編制完成了《萬源市城區控制性詳細規劃》。xx年年編制完成了萬源市河西新區的控制性詳細規劃。
根據**市“十一五”規劃要求和我市經濟社會的快速發展和區位優勢的變化，原編制的城市總體規劃已遠遠不能適應萬源市城市規劃建設的發展要求，為把我市建設成為中等城市規劃目標，為此，萬源市委、市政府決定對城市總規及詳規進行修編，并經省人民政府90號批準同意修編，于xx年年9月委托重慶大學城市規劃與設計研究院對萬源市城市總體規劃及控制性詳細規劃進行修編，目前總體規劃修編綱要大綱已通過萬源市級評審，正在報送省人民政府審批后執行。
㈡進一步加強規劃管理，規范審查、審批的程序?！吨腥A人民共和國城鄉規劃法》自xx年年1月1日開始實施后，我局嚴格按照城鄉規劃法和《四川省城市控制性詳細規劃管理辦法》的規定認真對城市建設用地的土地利用，土地供應及使用性質、使用強度和道路、工程管線、公共配套設施及空間環境等進行嚴格控制和審批，嚴格按程序進行規劃指標的調整和變更。對規劃區內未編制控規的地塊按程序報批和制定規劃條件進行審批。
一是我局根據相關法律法規，并結合萬源市實際，制定了《萬源市城市規劃管理實施辦法》、《萬源市城區危房加固、維修、改建須知》、《行政責任追究》和“一書兩證”辦事指南等規范性文件。
二是在規劃的實施和執行過程中，城鄉規劃效能監察領導小組對所有在建項目和開發項目進行了全程監督，各項目建設單位能夠嚴格執行規劃所確定的建設項目，嚴格執行規劃審批“一書兩證”制度，實行一支筆審批制度，建設項目審批實行層層把關，分級負責，確保建設項目能嚴格按規劃執行。
三是經審批后嚴格按程序進行現場定點放線，并監督建設項目嚴格按規劃進行建設，在城市規劃的管理執行上有效推行了有法可依、有章可循、有據可查的工作方法，大大增強了法律的嚴肅性，審批的公開性，辦事的公正性，從制度上和監督的力度上來提高辦事效率，預防腐敗。
四是城建監察大隊加大規劃的執法監察力度，建設項目必須嚴格執行規劃，不準超越紅線，不準隨意改變規劃內容進行建設，城建監察大隊即實行領導包片、中隊包區、監察隊員包項目，層層落實責任，加大巡查、監督、督查力度。
對發現的違法、違規建設，按法定程序進行嚴格查處。僅去年城建監察大隊共查處違法違章建設150余起，違法占地面積5000余平方米，違法建筑面積35000余平方米，發出停工通知書112份，責令限期改正通知書37份，處罰決定書24份，拆除違法建設4起（其中強制拆除2戶）建筑面積900余平方米。截止目前共處違章建設罰款31萬元。通過嚴格執法，有效遏制了違法違章建設的勢頭，確保了我市城鄉規劃和建設的順利實施。
可以看出，臨時用地的使用是有其特殊性和限制性的，為了建設項目施工和地質勘查服務而建設的臨時建筑，其土地的使用必須按照合同的約定且不得修建永久性建筑。
《城鄉規劃法》第四十四條規定，在城市、鎮規劃區內進行臨時建設的，應當經城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門批準。臨時建設影響近期建設規劃或者控制性詳細規劃的實施以及交通、市容、安全等的，不得批準。臨時建設應當在批準的使用期限內自行拆除。
《土地管理法》第八十條規定，依法收回國有土地使用權當事人拒不交出土地的，臨時使用土地期滿拒不歸還的，或者不按照批準的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地，處以罰款?！冻青l規劃法》第六十六條規定，臨時建筑物、構筑物超過批準期限不拆除的，由所在地城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門責令限期拆除，可以并處臨時建設工程造價一倍以下的罰款。
根據近年來村鎮建設統計公報和國家統計局的有關資料，我估計，截至2007年上半年，中國內地城鎮和村鎮房屋建筑面積已經達到510多億平方米，村鎮房屋建筑面積達到330億平方米左右，其中村鎮住宅270億平方米左右，村鎮公共建筑近30億平方米左右，村鎮生產性建筑30多億平方米左右。
目前通過帶房入城、舊城改造、合村并鎮、新農村建設、城鎮居民依法建造、村集體直接開發、合作開發、各種形式的信托持有等多種途徑和形式開發的房屋中，涉及城市居民和公司擁有的農村小產權房已達到現存全國村鎮房屋建筑面積330億平方米的20％以上，其中涉及村鎮住宅的大約50多億平方米；涉及村鎮生產性建筑的規模也很大，甚至已成為許多中小企業、三資企業的主要生產場所。
成因：諸多社會原因不改變，小產權房的存在基礎就不會改變
導致小產權房產生的根本原因之一就是近20年來的中國城市化、工業化的高速進程。中國目前城鎮人口已達到5.8億，城鎮化水平已超過了45％，這是人類歷史上最大的一次城市化轉型。根據國家有關部門的預期，按人口城鎮化率每年增加1個百分點測算，到2020年還將從農村轉移出3億左右的人口。
截至2007年年中，全國共有建制鎮、集鎮3萬多；村莊300萬個左右；村民委員會所在地50多萬個。但是全國近年來每年村莊減少數萬個，建制鎮、集鎮減少千個左右。《2005年建設部村鎮建設公報》顯示，截至2005年年末，全國建制鎮數量比上年末減少了59個，集鎮減少1134個，村莊減少70215個。全國小城鎮平均現狀用地面積由2004年的0.76平方公里提高到0.82平方公里，其中建制鎮用地由1.26平方公里提高到1.34平方公里，集鎮由0.36平方公里提高到0.38平方公里。2005年年末，全國建制鎮平均人口8352人，比2004年增加293人，比2000年增加1496人；集鎮平均人口2501人，比2004年增加74人，比2000年增加395人。
大規模的城市擴展直接促成了小產權房以規?；姆绞讲粩嗦?。目前，小產權房住宅數量總體上已相當于我國120億平方米城鎮住宅的40％以上，已經成為中國最重要的房產權利類型之一。而且，由于中國城鄉房屋不采取一元化的管理體制，伴隨著高速度的城市化，小產權房的運轉規模不斷擴大。
導致小產權房產生的第二個根本原因，就是近20年以來中國沒有根據《憲法》落實農村集體土地使用權轉讓的制憲原則和法規運轉體系，有關農村集體土地使用權轉讓的法律非常不完善，甚至可以說是空白，突出表現就是城鄉不平等的國家壟斷性征地制度。有數據顯示，2006年各級政府通過招拍掛和協議轉讓的土地出讓金收入達到13168.98億元，相當于同年國家財政收入的30％，成為中國地方政府推進改革的主要資本。不可否認，土地的開發肯定有地方政府和開發商的貢獻，但是對原土地權利人的利益侵占也是關鍵的利潤來源，這是村民和村集體推動小產權房發展的巨大利益動因。目前僅依靠廣東、成都、重慶、天津、上海等地的集體土地流轉試點方法已不足以應對小產權房利益的調整，以新的、全國性的法規統一解決小產權房問題已成為改革的必然。
導致小產權房產生的第三個根本原因，是近10年以來中國的房改沒有根據1998年7月3日國務院的《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》的規定，推進房改進程。該通知強調： “深化城鎮住房制度改革的目標是停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規范住房交易市場?！?/p>
事實上，由于政府沒有“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”，沒有廣泛發展個人合作建房、合作社建房、單位建房、集體改擴建原住房等合作建房形式，以平抑急劇住房商品化的運轉風險，而主要依賴商品化房屋的開發以解決城市住房需要，導致了中國最高的城市化發展速度和最高城市房價并存的“怪胎”。以上海為例，利用了這個改革縫隙，營造了以房地產為支柱產業帶動資產高速膨脹的中國財富運轉形態，引發了住房消費的恐慌，影響了社會和諧，形成了購買小產權房的整個社會基礎。與此同時，有關公務員等利益相關者也充分利用集體土地限制流通的低價土地政策，營建了比較高檔的小產權房。
倘若政府依據當年國務院全國住房改革要求，提供足夠的低價房以適應從福利分房為主到商品化住房為主的過渡時代的需求，就會極大抑制小產權房的發展。因此，小產權房是一項改革的歷史欠賬，目前中國已經沒有完全取締小產權房的道德力量了。
導致小產權房產生的第四個根本原因就是中國在對付通貨膨脹和管理人民幣紙幣本位制的經驗不足。近幾年，中國通貨膨脹指數統計剔除了房價，導致政府使用的通脹數據與居民客觀上承受的通脹嚴重不符。政府不以房價為通脹指數的統計內容，同樣民眾也不以小產權為非法的通脹對沖。過高的城市房價也構成了金融過剩，截至2007年年末，中國的廣義貨幣供應量余額為40.34萬億元，與年初比增加了5.1902萬億元。這客觀上使外國紙幣本位幣綁架了中國的資產價格，推高了中國通脹指數，也使小產權房成為防止人民幣貶值最理想的投資、投機目標。
總的來說，導致小產權房的社會原因不改變，小產權房的運轉規模也就不會改變。
《城鄉規劃法》：拉開了解決小產權房問題的序幕
治理小產權房應該土地和規劃兩法并用，而且理想的方法應該是先有土地法立規矩，后有規劃法劃方圓，但是目前恰恰相反。
2007年10月28日，十屆人大第三十次會議通過了《中華人民共和國城鄉規劃法》，該法自2008年1月1日施行，原《城市規劃法》廢止。《城市規劃法》轉變為《城鄉規劃法》表面上僅一字之差，卻標志著中國將從2008年起徹底改變城鄉二元結構的規劃制度，進人城鄉一體化的規劃管理時代。而與此相反，商品化的土地使用權的管理卻仍然用征地制度這個獨木橋來連接城鄉兩
個世界。
本來，集體土地制度應該是《城鄉規劃法》運轉的前提，也是其實施的基礎，遺憾的是，到目前為止，中國的《土地管理法》還沒有根據《憲法》的原則建立集體所有土地完整的法規體系，集體土地使用權也沒有根據《憲法》的原則進入市場流轉，由此導致了《城鄉規劃法》成為一部跛腳的法律，本應與《城鄉規劃法》同期出臺的集體土地管理法規延緩出臺，導致了集體土地使用權流轉、鄉鎮企業建設用地、宅基地、小產權房等問題獲得了巨大的灰色運轉空間?！冻青l規劃法》的施行將使中國的600多個城市、1600多個縣獲得村鎮規劃的主導權，這是中國規劃史上最大的一次放權，也是地方政府主導集體土地利益調整的最大的歷史機會。一些“有本事”的地方政府借此機會可以將大量歷史遺留問題轉為合法，比如對于小產權房和農村建設用地發展規模，縣、市政府就完全可以通過補辦手續等進行行政調整。因此，《城鄉規劃法》實際上強行拉開了解決中國小產權房問題的序幕。
解決途徑：分步驟逐步建立中國集體土地管理制度
徹底解決集體土地使用權的流轉和小產權房問題，大體可以有四個途徑：其一，修改《土地管理法》，建立有關集體所有土地特別是農村建設用地的流轉體系和權利安排；其二，在修改《土地管理法》的同時，制定有關行政條例，初步建立農村建設用地管理制度，促進集體建設用地使用權進入市場；其三，國務院或國土資源部有關集體的行政通知，以行政政令的方式確立集體建設用地的改革路徑和架構；其四，確立由地方政府試點解決的過渡性安排，因為《憲法》和《土地管理法》規定土地使用權可以依法轉讓，并沒有限定是國家制定的法律法規，還是地方制定的法律法規。
從目前情況分析，《土地管理法》的修改不僅是主體內容的問題，也不僅是抽象的立法技術問題，更多的是當代中國轉型和城鄉居民利益的革命性調整。因此，近期以《憲法》為基礎，全面實現《土地管理法》的體系修改是不太可能的，全面修改的歷史機遇大約應是2010年十七屆三中全會前后。
也正是基于此，目前解決集體土地使用權流轉問題可以選擇兩個路徑：其一，由國務院有關行政通知，這是《土地管理法》等法律修改的前置程序。但由于它還不是法律法規，仍不能據此解決集體土地的系統性問題。當然從形式上看，這種政令也可以是系列的通知并分多次頒布，但其效力和影響力都必定是有限的。其二就是采用分步驟的方式逐步建立中國集體土地管理制度，進行《土地管理法》的個別條款的修改。
目前來看，小產權房和集體土地使用權流轉的違規問題，決不可能因為一兩個嚴格的行政通知就會得以糾正，也決不會因為若干法律條款的修改就會得到有效解決，中國集體土地法律法規體系的建設需要全面的、整體的制度突破。
現行法律：有解決小產權房問題的空間
由于上位法優于下位法，《憲法》關于農村集體土地使用權的規定對農民是比較有利的，這是中國集體土地法律制度改革的基礎。但是，作為下位法的《土地管理法》等法規對農民集體占有、使用、收益和處分土地財產還是不明確的，它事實上確立了國家特別是地方政府對土地利用的壟斷權，這致使中國土地權利運轉具有諸多困難，致使土地使用權的轉讓收入成為地方政府推進現代化的主要原始資本積累，致使開發商成為土地資產價格暴漲的主要受益人，也必將導致農民集體的社會抗爭。
對此，既要推進改革，又要最大限度地利用現有法律的除外條款解決實際問題。目前中國的法律中也保留了多條途徑可以使農村建設用地使用權合法轉移，這實際上是打開農村土地流轉的一道大門。
例如，《土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外?！边@里確定了農村土地使用權轉移的前提條件有三個，即：符合土地利用規劃；依法取得建設用地的企業；破產、兼并等并購手段實施權利轉移。據此，一部分農村土地使用權可以實現轉移。
除此以外，根據《擔保法》的規定，還有兩種情況也可享受除外條款待遇：其一，依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權；其二，依法抵押的鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物占用范圍內的土地使用權。由此，當農村土地使用權實現轉移和流轉時，土地上的房屋也就可以轉讓了。
中圖分類號：D912.3 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）06-0115-02
一、“公眾參與”與行政程序
《國有土地上房屋征收與補償條例》（簡稱新《條例》）頒布已經整整兩年，然而其實施效果與公眾之期待仍有較大差距：一方面，新《條例》較之前的《城市房屋拆遷管理條例》在規范行政程序和完善權利救濟方面有了較大的進步；另一方面，新《條例》在司法實踐中是否能夠充分發揮保障公民權利的功能，還有待觀察。本文以新《條例》第九條第二款為中心，從行政程序法角度探討其在行政訴訟中適用的可行性與可能性。
“公眾參與”作為行政程序法上“正當程序”的必要組成部分已成為常識[1]，我國的行政程序法律規范中的聽證制度、信息公開制度等與公眾參與相關的制度也日漸完善。但有些“公眾參與”相關條款只是原則性宣示而缺乏具體操作步驟和追責機制，使得這些條款成為具文。具體到新《條例》，其第九條第二款明確把公眾參與、專家論證作為制定詳細規劃的必要程序，更有利于規范決策和規劃的制定，以及從源頭上保障公眾對房屋征收的知情權和參與權[2]。強調作出征收決定的具體程序的合法性來否定被征收人的主張，認可了整個具體行政行為的程序合法性。那么，本條款對于行政行為的程序控制在司法上到底有何作用便值得去探究。
二、對新《條例》第九條第二款的分析
首先，從行政立法的宗旨出發，《條例》第九條第二款屬于規劃控制條款，與舊《條例》相比，本條款意圖構建對行政征收之前的行政規劃的有效控制機制，正如王錫鋅教授所言，“規劃”才是規范征收保護私有財產的真正“源頭”[3]。而且，規劃在很大程度上決定征收范圍，規劃一旦確定則很難補救[4]。最初新《條例》的草案中并無此條款，本條款在草案第二稿中才出現，以凸顯規制規劃行為的重要性。從行政程序法的角度來說，本條規制的對象是行政規劃，遵守行政程序在此顯得尤為重要。從其他相關的法律規范角度來說，本條款對應《城鄉規劃法》第二十六條第一款，有上位法依據；同時，依據《政府信息公開條例》第十條和第十一條，對于行政規劃的論證的相關信息也屬于政府主動公開的信息范圍，這也為《條例》第九條第二款的實施提供了可行的配套措施。在已經存在法律和行政法規規范的情況下，《條例》不作重復性規定而用概括語言進行設定程序性要求，正是為了強調行政規劃中公眾參與的重要性[5]。
其次，從新《條例》的整體角度來看，第九條作為第八條“公共利益”的延續，也存在著界定和限制公共利益的功能，第九條第二款是對征收決定的首層限制。從行政程序角度來講，本條款也是房屋征收補償的行政行為的程序起點。既然規劃程序和之后的具體的征收決定程序屬于同一章，那么本條也應當與之后的具體的程序規定一樣，具有同等的程序約束力和司法適用性。
從以上兩點，可以看出：在行政訴訟中，被征收人以征收人的征收前的規劃行為程序違法為由請求法院撤銷政府的征收決定從法律規定和立法精神上來講是完全可行的，而且還能夠發揮原告在行政訴訟舉證方面的優勢：行政機關必須有充足證據證明其征收前的行政規劃行為符合法定程序，這能夠對行政機關的行政規劃行為和征收決定的決策起到有力的制約作用。另外，被征收人選擇從行政規劃家督主張行政機關程序違法，說明被征收人在維權的時候視角更為寬廣，策略選擇也更為理性。新《條例》將《城鄉規劃法》中的規劃程序和房屋征收程序聯系起來，顯然是為原告主張被告違反行政程序提供了一個新理由。
然而，新《條例》第九條第二款在實踐中也存在著被虛置的危險。本條使得抽象的行政規劃與被征收人具體的權益產生聯系。《城鄉規劃法》第二十六條屬于抽象規定，在新《條例》出臺前，原《城市房屋拆遷管理條例》第三條雖然規定：“城市房屋拆遷必須符合城市規劃”，但并沒有對行政規劃的做出進行程序性限制，而《城鄉規劃法》第二十六條是否能夠作為否定拆遷行為程序合法性的理由，則并無明確說法。新《條例》將征收和拆遷分離，并在征收程序中明確將公眾參與和科學論證作為行政征收的合法性要件，以保證規劃的科學性和民眾的可接受性，正如有人認為，新《條例》第九條第二款的規定，意在防止“偽論證”的出現，而為達此目的需要建立論證司法審查制度[6]。那么，城鄉規劃材料，包括做出城鄉規劃材料的程序記錄，都是行政訴訟中法院審查的對象。這實質上是司法權的擴張。而對行政規劃的司法審查，其實質是對公共利益的限制。如果說新《條例》第八條關于公共利益的界定主要是針對行政機關，在行政訴訟中法院可以通過對第八條的復述而避免對“公共利益”做出具體的認定，那么，第九條第二款則表明：未經廣泛征求社會意見并科學論證，以實現公共利益作為前提的行政規劃是可撤銷的。面對原告以具體的理由主張個案當中涉及的行政規劃程序違法，法院很難簡單否定。但如果一旦認定行政規劃未經廣泛征求意見和科學論證（或者論證不科學），則撤銷的不僅僅是具體的征收決定，同時還要撤銷全部或部分行政規劃。這種風險是法院所不愿承受的，法院既不愿刺激行政機關，也不愿激被征收人。而且在訴訟中，適用本條款可能導致法院對抽象行政行為的審查，進而直接突破《行政訴訟法》的規定，如下圖所示：
因此，在行政訴訟中法院要判斷規劃行為的程序合法性，首先要判斷行政規劃是具體行政行為還是抽象行政行為，但是對具體行政行為和抽象行政行為的區分應當在立案審查之時完成。此類案件特殊之處就在于，被征收人并非直接針對行政規劃行為，作為征收決定上游行為的行政規劃行為并不能在立案時予以定性。
三、結論
從法律和行政法規的立法原意出發，新《條例》第九條第二款本身應該是被征收人的殺手锏，它將行政程序對征收的規制回溯到征收的上游行為：行政規劃。這一規定不僅為《城鄉規劃法》第二十六條在行政訴訟中的適用開辟了途徑，同時也使得行政程序的規制徹底貫穿了國有土地上房屋征收和補償的整個過程。但是，本條款的司法適用意味著法院將承擔起更大的職責，也有可能導致法院對抽象行政行為的合法性審查，在《行政訴訟法》等相關法律修改之前，法院在實踐中并不大可能從行政程序的角度來適用本條款，被征收人在行政訴訟中試圖以該條款為依據申請法院撤銷行政征收決定，應該會是徒勞的。
在新《條例》頒布后，政府在按照舊《條例》的思路，主張城鄉規劃與征收拆遷的絕對分離，則有狡辯之嫌。如果政府要避免在此處出現尷尬，要么嚴格遵守行政規劃的法定程序，認真進行意見收集和科學論證，或者將規劃草案提交同級人大或人大常委會，由權力機關通過，則可規避這類風險。從被征收人角度來說，新《條例》第九條第二款仍然應當作為其維權的重要依據之一。盡管在訴訟中，被征收人“釜底抽薪”的可能性不大，但如果政府在行政規劃的制定方面真有程序瑕疵，則被征收人應當依據法律法規維權。本條真正落實，一要靠行政機關自身程序意識的增強，二要靠法院的通過行政訴訟進行監督。只有讓行政機關意識到違反行政程序的風險，監督才能夠起到實效。
參考文獻：
〔1〕湯德宗.行政程序法論[M].臺北：元照出版公司，2005.65.
〔2〕褚建好，等.國有土地上房屋征收與補償實務指南[M].北京：中國政法大學出版社，2012.46.
〔3〕王錫鋅.國有土地上房屋征收與補償條例專家解讀與法律適用[M].北京：中國法制出版社，2011.54.
一、充分認識《城鄉規劃法》頒布實施的重要意義，高度重視城市規劃工作
城鄉規劃是政府指導、調控城鄉建設和發展的基本手段，關系到國民經濟持續快速健康發展?！冻青l規劃法》的頒布實施，對提高我國城鄉規劃的科學性、嚴肅性、權威性，加強城鄉規劃監管，協調城鄉科學合理布局，打破城鄉二元結構，改善人居環境，保護自然資源和歷史文化遺產，保障公共利益和社會公平，促進城鄉統籌和經濟社會全面協調可持續發展等具有十分重要的意義。
各級各部門要從統籌全市經濟社會和城鄉協調發展的全局出發，充分認識《城鄉規劃法》的重要意義，牢固樹立各項建設必須符合城市規劃、服從規劃管理的意識，把宣傳和貫徹落實《城鄉規劃法》作為當前和今后一個時期城鄉規劃工作的重中之重，切實加強組織領導，確保各項工作落到實處。
二、深入開展《城鄉規劃法》的宣傳與培訓，營造良好社會氛圍
為使《城鄉規劃法》深入人心，引導全社會關心和支持城鄉規劃工作，各級各部門要認真學習、正確理解《城鄉規劃法》的法條內容。要通過新聞媒體刊播、舉辦知識競賽、懸掛標語、印發宣傳資料、召開座談會等多種形式，在全市范圍內對《城鄉規劃法》進行廣泛宣傳，使廣大城鄉居民、社會各界正確理解并自覺遵守《城鄉規劃法》，增強城鄉規劃法制意識，為《城鄉規劃法》的順利實施營造良好的社會氛圍。
三、切實抓好城鄉規劃編制工作，進一步完善城鄉規劃體系
科學編制城鄉規劃是調控城鄉有序發展、提高城市建設和管理水平的重要手段。我市城鄉規劃的編制與修改應根據《城鄉規劃法》的規定，以新一輪《*市城市總體規劃（20*—2020年）》為依據，處理好局部與整體、近期與長遠、需要與可能、經濟建設與社會發展、城市建設與環境保護、進行現代化建設與保護歷史遺產等方面關系，嚴格執行規劃的程序和強制性要求。要抓緊做好西湖風景名勝區和歷史文化名城保護規劃的深化完善工作，抓緊制定與完善控制性詳細規劃，特別要認真做好重點建設地區、重要保護地區控制性詳細規劃的制定工作。
（一）控制性詳細規劃批準后的備案。要根據《浙江省城鄉規劃備案審查辦法》的規定，結合我市實際，出臺城鄉規劃備案審查具體操作細則。細則出臺前，備案審查工作暫按現行控制性詳細規劃審批程序操作。
（二）控制性詳細規劃的修改。根據《城鄉規劃法》第四十八條的規定，應嚴格控制與規范控制性詳細規劃的修改。確因城市規劃實施需要對控制性詳細規劃進行局部修改的，由城鄉規劃主管部門通過局部調整程序進行修改，建設項目涉及控制性詳細規劃局部修改的，可采用建設項目選址（規劃條件）論證報告的形式進行。*市建設項目選址（規劃條件）論證管理規定由城鄉規劃主管部門另行制定，報市政府批準后執行。
如涉及控制性詳細規劃重大修改，須經論證和公示后報市政府審定。
四、嚴格執行規劃許可制度，促進規劃依法行政
我市各類建設工程必須嚴格執行規劃許可制度。城鄉規劃主管部門要根據法定職責依法核發《選址意見書》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》以及《鄉村建設規劃許可證》。
（一）劃撥土地的選址和用地規劃管理。
按照國家規定需由相關部門批準或者核準的建設項目，以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位須憑發展改革主管部門出具的項目建議書批復或其他相關文件向城鄉規劃主管部門申領《建設項目選址意見書》。
城鄉規劃主管部門收到申請后，對符合規劃要求的，核發《建設項目選址意見書》。根據《*市建設項目選址（規劃條件）論證管理規定》需要進行選址論證，或通過招投標取得代建權的建設項目，城鄉規劃主管部門收到申請后，向建設單位提供選址條件，建設單位根據選址條件委托具有相應資質的單位編制項目選址論證報告（含規劃設計條件預方案），城鄉規劃主管部門組織對建設項目選址進行論證，符合規劃要求的，核發《建設項目選址意見書》，并核定建設項目的具置、界限和規劃條件。建設單位憑《建設項目選址意見書》，向發展改革主管部門申請項目批準、核準立項。
《建設項目選址意見書》自頒發之日起1年內有效，逾期未取得發展改革主管部門批準或核準立項文件的，《建設項目選址意見書》自行失效。
新增土地、改變原土地用途或改變土地范圍的建設項目，建設單位憑項目正式批準、核準立項文件向城鄉規劃主管部門提出建設用地規劃許可申請，城鄉規劃主管部門依據控制性詳細規劃，核定建設用地的位置、面積、允許建設的范圍，核發《建設用地規劃許可證》。建設單位憑《建設用地規劃許可證》向國土資源管理部門申請用地，由國土資源管理部門劃撥土地。
（二）出讓土地的選址和用地規劃管理。根據《城鄉規劃法》的規定，城鄉規劃主管部門要進一步加強與國土資源管理部門的銜接。
在城市規劃區內擬以出讓方式（含協議出讓）提供國有土地使用權的地塊，根據下達的土地出讓計劃，由土地儲備單位向城鄉規劃主管部門申請選址條件。依據城鄉規劃主管部門提供的選址條件，由土地儲備單位委托具有相應資質的設計單位編制項目選址（規劃條件）論證報告。城鄉規劃主管部門應組織對建設項目選址（規劃條件）論證報告進行論證，論證通過后，核發標有“土地儲備專用”的《建設用地規劃許可證》，并提供出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件。規劃條件應作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。
國土資源管理部門不得擅自改變城鄉規劃主管部門提供的規劃條件。規劃條件提供后6個月內未出讓土地的，國土資源管理部門在建設地塊正式招拍掛前應先與城鄉規劃主管部門進行確認。
對由發展改革主管部門下達工業用地出讓計劃的項目，城鄉規劃主管部門根據控制性詳細規劃提供出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件以及標有“土地儲備專用”的《建設用地規劃許可證》給區政府（或其指定機構），并提供書面的規劃條件。單一地塊的工業用地項目或對控制性詳細規劃進行調整的項目，應編制選址論證報告，居住區周邊的工業項目應提交預環評審查意見。
建設單位或個人以出讓方式（含協議出讓）獲得建設用地使用權后，應憑建設項目批準、核準或備案文件，國有土地使用權出讓合同等相關材料，向城鄉規劃主管部門申領《建設用地規劃許可證》，城鄉規劃主管部門在核發《建設用地規劃許可證》的同時提供建設項目規劃條件。建設單位或個人取得《建設用地規劃許可證》后應當在1年內申請用地，1年內未申請建設用地審批手續，且未申請《建設用地規劃許可證》延期的，《建設用地規劃許可證》自行失效。建設單位重新申領《建設用地規劃許可證》的，城鄉規劃主管部門應根據控制性詳細規劃進行許可。
（三）建設工程規劃許可管理。在城市規劃區內對建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程進行建設的，應取得城鄉規劃主管部門核發的《建設工程規劃許可證》。
建設單位應根據《建設項目選址意見書》或國有土地使用權出讓合同和規劃條件，委托具有相應資質的設計單位編制建設工程設計方案報城鄉規劃主管部門審查，由城鄉規劃主管部門組織發改、建設、國土資源、環保、綠化、公安交警、公安消防、衛生等部門進行會審或以其他聯審方式進行審查，并出具批復意見。對需要進行交通影響評價的項目，由城鄉規劃主管部門會同公安交警部門組織對建設項目進行交通影響評價審查，或與設計方案一并審查。對需要公示的建設項目，由城鄉規劃主管部門根據相關要求組織公示。設計方案批復后，城鄉規劃主管部門應將批準的建設工程設計方案總平面圖予以公布。
根據批復要求，建設單位應委托具有相應資質的設計單位進行建設項目的初步設計或直接進行施工圖設計。
建設單位或個人應憑使用土地的有關證明文件（不需使用專用土地的地下管線、架空線路和其他構筑物的除外）、建設工程方案設計批復、施工圖審查意見及施工圖中與規劃條件有關的資料等，向城鄉規劃主管部門申領建設工程規劃許可證；城鄉規劃主管部門收到申請后，根據規劃條件和方案,確認符合規劃要求的,核發《建設工程規劃許可證》。
對門面裝修、圍墻、陽臺、樓梯等簡易或附屬設施項目，城鄉規劃主管部門可在許可程序和報送申請資料方面作適當簡化，具體實施細則另行制定。
（四）臨時建設規劃管理。在省里出臺新的政策前，臨時建設規劃管理仍按《*市臨時建設工程管理規定》（市政府令第173號）執行。同時，項目審批前應先報市政府審定。
（五）管線工程規劃管理。規劃區內的各項管線工程，應根據項目審批要求辦理規劃許可，并進行竣工前測量和備案。單位用地內的自用管線、與城鄉道路下管線相交等不占道路下管位的管線可以不辦理規劃行政許可手續。
（六）城鎮居民私房規劃管理。城鎮居民私房規劃管理按照《*市城鎮居民私房修建翻建規劃管理暫行規定》（杭規發〔20*〕420號）執行。
對已列入城市近期拆遷改造范圍或歷史建筑、歷史文化街區保護范圍的城鎮居民私房，由實施主體負責先行安置。
五、進一步規范批后修改，維護規劃的嚴肅性
經依法審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改且對周邊建筑可能產生權益影響的，城鄉規劃主管部門應當在修改前進行公示，告知利害關系人享有聽證申請權。對依申請組織聽證會的利害關系人的合理意見，在審批修改時應予以充分考慮。
因建設單位申請修改修建性詳細規劃、建設工程設計方案總平面圖對利害關系人的合法權益造成損失的，由建設單位依法予以補償。對項目規劃許可證失效，因依法修改規劃給許可相對人造成損失的，不予補償。
六、加強許可監督管理，確保規劃許可有效落實
建設單位或個人憑《建設工程規劃許可證》向建設行政主管部門申領《建筑工程施工許可證》。領取《建筑工程施工許可證》后，建設單位或個人應委托具有相應資質的測繪單位在現場施劃灰線,經城鄉規劃主管部門檢驗符合《建設工程規劃許可證》要求的，方可動工。建設單位或個人自取得《建設工程規劃許可證》之日起1年內未取得《建筑工程施工許可證》的，應在建設工程規劃許可證期滿1個月前向城鄉規劃主管部門辦理延期手續；未辦延期手續的，《建設工程規劃許可證》自行失效。
城鄉規劃主管部門有權按照規劃要求對規劃區內已取得《建設工程規劃許可證》的建設工程進行檢查。發現有不符合規劃要求的施工行為，有權予以制止，構成違法的，移交行政執法部門依法查處。
建設單位應當在建設工程竣工后憑具有相應資質的單位出具的竣工實測報告等材料向城鄉規劃主管部門就是否符合《建設工程規劃許可證》確定的規劃條件申請核實。經核實符合要求的，由城鄉規劃主管部門出具《規劃驗收確認意見書》。
未取得《規劃驗收確認意見書》的項目，房產、土地管理部門不予辦理房屋土地權屬證明。
七、相互配合，加強違法建設的查處
一、背景
2007年10月1日《中華人民共和國物權法》的開始施行，從基本法的層面上首次對私人財產的法律地位做出了明確的保護規定，2008年1月1日作為城市規劃體系的基石、所有城市規劃行為依據的《中華人民共和國城鄉規劃法》也已開始施行，兩部法律的先后實施引發了人們對于城市規劃與《物權法》之間的關系的種種猜測與討論。兩部法律的相繼出臺讓我們重新認真地思考作為公共政策的城鄉規劃與平等保護的國家、集體、個人利益的《物權法》之間的關系究竟是什么，是矛盾還是統一。
二、城鄉規劃與《物權法》的交集
城鄉規劃是引導和控制城鄉建設活動的基本依據和手段，是落實國家宏觀城鄉發展戰略的重要的組成部分，是保證城鄉土地和空間資源合理利用和城鄉各項建設合理進行的前提和基礎，是實現城鄉經濟社會發展目標的重要手段，是城鄉管理的依據。簡而言之，城鄉規劃就是在努力處理集體和個體利益，使公共利益最大化的一種手段。
《物權法》明確和保護國家、集體、個體權利，并明確個人利益要讓位于公共利益，但同時要給予因公共利益需要被征收土地、房屋或其他不動產的個體合理的補償。
從城鄉建設的角度，它們共同關注的內容有：建設用地的使用權，建筑物、構筑物及其附屬物，不動產的相鄰關系的協調，公眾權利的保護等。
三、城鄉規劃與《物權法》在多個方面的相互統一
城鄉規劃與《物權法》在共同關注的城鄉建設方面的內容上，兩者并不象人們想象的那樣有著許多的矛盾，實際上它們之間是相互統一、相輔相成的。
（一）建設用地使用權出讓條件的約束
城鄉規劃根據城鄉發展的目標、不同土地和空間資源的利用條件、不同功能的相互協調要求確定了城鄉建設用地的范圍、不同性質建設用地的布局和建設要求，目的是實現對建設用地資源的充分、合理、有效地利用，更好地滿足不同個體或集體的需求，實現土地綜合效益的最大化。
《物權法》對建設用地使用權轉讓方面的規定也反映了相同的特點，如：《物權法》中相關條款明確規定要設立建設用地的使用權，并且經營性土地和土地的意向用地者在兩個以上時應當采取招標、拍賣、掛牌等公開競價的方式出讓使用權，且出讓合同中要包括土地用途、土地界址、面積以及建、構筑物及其附屬設施占用空間的約定、被征收人的合理補償等內容，其目的也是為了維護城鄉規劃所確定的土地的性質、實現土地綜合效益的最大化，同時維護在土地開發和出讓過程中受到影響的個體的利益，最終實現公共利益的最優化。
（二）和諧相鄰關系的維護
《物權法》中有專門的條款來明確相鄰不動產權利人在相鄰關系中的權利和義務，這與城鄉規劃在處理涉及相鄰關系的規劃內容是從不同角度出發的相互一致，同時也是相輔相成的。
如在《物權法》中指出不動產的相鄰權利人應按照有利生產、方便生活、團結互助、公平合理的原則正確處理相鄰關系，為相鄰權利人提供供水、排水、通行、相鄰建、構筑物的使用提供必要的便利，不得妨礙相鄰建筑物的通風采光和日照，不得違反規定排放污染物及各種有害物質等，這些條款的目的是盡可能地確保存在相鄰關系的權利人之間的和睦關系，解決他們因行使權利而發生的沖突，維護不動產相鄰各方利益的平衡。規劃的目的就是為了創造有利生產、方便生活的空間環境，在規劃的過程中充分考慮了不同用地性質上的活動可能存在的聯系和矛盾、并盡可能地加以協調，如根據不同的需求合理的布局居住、商業、工業等不同性質的用地，對可能造成不利影響的地塊用生態綠化帶進行有效的隔離，針對用地性質和合理的需求進行水、電、氣等各種基礎設施的配套，方便人們的生活、工作；同時在規劃管理技術規定中也對規劃編制和實施過程中涉及到建筑間距，通風、日照、采光、消防等內容做出了相應的規定。
（三）多元利益主體權利的保護
《物權法》從民事角度明確物的歸屬和物的權利人對物的利用享有的權利，要求充分尊重和平等保護國家、集體和私人的物權。
城鄉規劃作為公共政策，工作中也要處理公共管理與不同利益主體的權力保護之間的關系。這在新出臺的《城鄉規劃法》有明確的體現，《城鄉規劃法》明確了公民有權了解和參與與之相關的規劃工作，規定在城鄉規劃的制定、實施、修改過程中充分考慮和尊重公眾利益，擴大社會公眾參與的力度。具體表現在：一是規劃制定的程序中要求規劃組織編制機關將規劃予以公告，采取多種形式廣泛征求專家和社會公眾的意見，并將意見采納情況和理由作為城鄉規劃報送審批的必備材料；村莊規劃在報請審批前，要經村民會議討論同意。二是任何單位和個人都有權查詢已經公布的城鄉規劃，且有權利向城鄉規劃主管部門或者其他有關部門舉報或者控告違反城鄉規劃的行為。三是城鄉規劃實施過程中要尊重群眾意愿，統籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發展、村民生產與生活需要。
因而可以看出《物權法》和城鄉規劃雖然從不同的角度出發，但共同體現了對公眾權利和利益保護。
四、結論
通過對《物權法》、《城鄉規劃法》的解讀、對城鄉規劃工作的思考我們可以看出城鄉規劃與《物權法》中對物權的明確和保護并不存在對立，在共同關注的內容上是一種從不同角度出發而又相互協調和統一的關系，在具體規劃工作開展的過程中要進一步完善公眾參與的方式、方法，提高公眾參與的水平，充分體現城鄉規劃作為公共政策在公共管理中對不同利益群體的尊重和協調，從而對城鄉建設和社會經濟有序的發展以及城市可持續發展起到必要的保障作用，更好的體現社會公眾的權利和利益。
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
在環境問題日益凸顯的今天，“生態理念“越來越深入人心，尤其是近年來北京等地出現的PM2.5的霧霾污染，使得人們對節能和環保理念有了更加深刻的理解。
一、我國城鄉規劃在生態方面面臨的主要問題
（一）大氣污染情況嚴重
近年來，我們在新聞報道中看到了越來多的關于霧霾的報道，其中北京是受到污染最為嚴重的地區。通過一系列的調查研究我們知道，造成霧霾發生的主要原因是由于工業以及交通運輸過程中所使用的燃燒材料所造成的，材料的燃燒使大量的硫氧化物、碳氧化物以及粉塵等排放到大氣之中，造成了大氣質量受到了非常嚴重的影響。針對我國大氣污染的類型而言，其中主要可以劃分為“煤煙型”的污染，在全國各大城鄉中總的懸浮物的濃度達到了近310微克/立方米，濃度嚴重超標，給人們正常的生活帶來了非常嚴重的影響。
（二）飲用水污染情況嚴重
現階段，隨著我國城鎮化以及工業化進程的不斷加快，修建了很多大型的工業類型的工廠，往往這些工廠的污水在未經處理過后就直接排放進了人們飲用的水體之中，從而使飲用水的環境遭到了非常嚴重的破壞。近年來，據有關調查資料顯示，我國水體受到污染的情況正在逐年加劇，在監測的近1200多條河水中，有70%的水體受到了污染，在統計的140條城鄉河段中，有134條河段受到了不同程度的污染。從而導致了全國水資源中有80%的河段不能用作飲用水的選擇，這不但給人們的正常生活帶來了非常嚴重的影響，也給國家造成了嚴重的經濟損失。
二、我國城鄉規劃在基礎設施建設方面存在的主要問題
（一）房屋建筑中未能體現出節能意識
針對我國在進行城鄉規劃的過程中，在對房屋進行建筑時，往往只重視房屋在外表以及結構上的功能，而常常忽略了對節能意識的體現。根據有關資料的統計結果顯示，我國北方在對房屋進行建筑時，通過對管網系統、熱源效率以及建筑物保溫這幾個方面進行改進之后，可以使進行采暖時的耗能節約至60%至70%。房屋建筑作為一種資金含量高且具有持久性價值的商品，因此要更加注重對節能意識的體現。
(二）管線布置沒有合理性
現階段，由于建筑資金采用了獨立的核算制度，因此在每個部門進行城鄉規劃的過程中，并不能實現完全的統一，常常是先進行修路，然后再進行電、熱以及排污等方面的建設，因此在每個城鄉規劃環節中所用的建筑材料無法進行統一的標準，往往會出現使用周期較短、管線滴漏等現象的發生，從而造成了年年都要進行修路挖溝的局面。
（三）道路設計不規范
在城鄉規劃過程中，針對道路在進行設計時，往往只是注重道路寬度的修筑，而對其他的一些配套設施的建設并未考慮在內。在對道路進行擴寬時，常常是把道路兩旁原有的樹木砍伐掉，但是在道路擴寬完成后，并沒有及時對道路兩旁的綠化情況進行重視，使得綠地覆蓋率達不到有關文件中的要求；另外，道路的斷面型式以及針對交通車輛具體的型號等方面缺少一定的考量，從而使道路規劃設計不夠規范。
三、如何將環保理念融入到城鄉規劃建設中
（一）對大氣污染、水體污染進行控制和治理
依據有關城鄉規劃的資料以及發展的現狀進行分析之后，并對其環境規劃中的目標進行綜合的計算，因而制定了一套較為完整的治理方案。針對大氣污染的治理情況應該將現階段能源結構以及交通協調各方面的狀況作為對大氣造成污染的首要因素，從而能對在對大氣治理的過程中能夠采取針對性的措施進行應對。目前，造成我國大氣污染的主要是煤燃燒所形成的有害氣體以及汽車尾氣排放所形成的有害氣體，因此可以斷定對我國大氣造成影響的主要因素是二氧化硫和總懸浮性性顆粒物。針對這兩種污染物我們可以采取改進煤的燃燒方式的手段，從而提高煤在燃燒時的效率，并使用天然氣太陽能、風能等一些清潔性能源進行代替，在冬季實行集中供暖的方式，從而在各個方面強化對大氣污染的治理，進而達到降低大氣污染物的最終目的。
針對水體污染而言，要對工業廢水以及生活污水的排放標準進行制定，從而提高對中水的利用率，進而達到對水體污染控制和治理的目的。
（二）打造環保、生態化的城市建設
作為生態理念的城鄉規劃居住區，最突出的設計特點就是節能與生態并存，以”生態、綠色、環?！白鳛闃酥?。首先，在材料的選擇、建筑物的設計和綠色植物的搭配上，應盡量避免制不可再生資源與可再生資源的浪費；其次，在設計手法和設計的理念上，應充分體現出對生態環境的保護意識，堅持人與自然和諧共處的理念，實現可持續發展；最后，在對材料的選擇上，要選用低污染和綠色建材的建筑材料，確保對人不會造成傷害。
生態理念的城鄉規劃居住區要具備合理的區住條件。生態理念的城鄉規劃居住區應該建設在生態環境比較好的區域，也為以后的建設提供了前提條件。第一，就是要做到遠離污染源，城鄉規劃居住區不能建筑在污染的盛行風的下方，或是建筑在重度污染的河道的下游兩邊；第二，城鄉規劃居住區的建筑地點可以考慮建在已有的大型綠地上，按照“借景”的原則，將居住區布局在綠地的周圍。
另外，充足的公共活動空間和完備的生活、娛樂配套設施也是生態理念城市規劃居住區的一大特點。充足的活動空間和完善的設施是滿足居民休息、娛樂、和保持健康等社會活動的基本需要。完備的生活配套設施應包括：物質、能量和信息能夠快速的輸入、輸出，包括通訊系統、交通系統、供電供水系統、供暖系統等；社會保障系統則包括：郵政、銀行等商業設施、醫療衛生和保安設施等；文化教育娛樂系統包括：娛樂設施和居民休息設施等。
四、如何將節能理念融入到城鄉規劃建設中
（一）構建新型的產業結構
在對新型產業進行發展的過程中，要依據現有的資源以及能源進行建設，從而開發出新型的材料和能源的建設，例如可以開發太陽能、風能以及生物能方面的能源，將廢物進行充分的利用，從而減少碳的排放含量。
（二）充分體現房屋建筑中的節能意識
在對城鄉進行規劃的過程中，要強化對生態建筑的建設水平，積極推進資源節約型、環境友好型社會的建設。使得民用建筑以及工業建筑都能充分體現出節能的意識。例如可以采用蒸壓假期混凝土砌塊方式以及構建保溫鋼絲網架版等方式，對建筑材料體系建設進行構建。
結語：
在社會的不斷發展下，各國都在努力尋找未來城鄉規劃的發展模式，節能、環保城鄉類型的規劃無疑將成為21世紀人類首選的理想發展模式。人類居住環境問題是城市可持續發展的重要一部分，而城鄉規劃居住區內的節能、環保設計又是人類居住環境中的重要部分，由此可見，只有發展節能、環保理念下的城鄉規劃居住區設計，才能從整體上提高我國的城鄉規劃的基礎建設水平，才能降低房屋建筑開發過程中對資源的成本控制，從整體上提升城鄉規劃中對環境的保護力度，并為未來的可持續發展提供可靠的保障。
參考文獻：
[1]仇保興.狠抓落實,強化城鄉規劃的調控和監督――在全國城鄉規劃工作會議上的講話摘要[J].小城鎮建設,2002(10).
[2]建設部城鄉規劃司司長唐凱就認真貫徹《城鄉規劃法》答記者問[J].建筑監督檢測與造價,2008(09).
建立健全領導和辦事機構，按時對實施情況進行自查和總結，并按要求報送執法情況。我局成立了××縣建設局行政執法工作領導小組，并根據人員變動情況及時調整充實，加強領導，明確職責。
(二)結合實際，穩步推進
根據我局所開展的行政審批(服務)項目目錄，將法定執法職權職責的依據明確到法律規范的具體條款，并將新頒布的《城鄉規劃法》、《市政公用設施抗災設防管理規定》等法律法規納入執法目錄，將執法責任職責落實、細化到具體領導和內設機構、執法人員。并以文件形式印發局屬各部門執行，在××縣建設局網站、××縣建設局政府信息公開網站和建設局櫥窗內向全社會公開。我局黨組書記、局長羅德芳親自抓行政執法工作，對我局的行政執法工作負總責，并將目標責任層層分解落實。
(三)執法主體和執法人員資格合法。所有執法人員持證上崗，依法使用執法證。未出現無執法資格的人員執法現象。
(四)實行行政許可公示，制定了管理制度和操作規程，依法實施行政許可。我局全年行政許可未出現違反法律法規規定的案例，許可程序均合法，手續不完善。
(五)強化隊伍建設。本年度末未出現1名執法人員違紀、領導違紀事件。
(六)結合部門工作實際積極開展執法培訓。今年我局法制員參加了縣政府法制辦舉辦的行政執法培訓，同時派出執法人員參加了《物權法》、《房屋登記辦法》、《城鄉規劃法》、《安全生產法》、《云南省安全生產管理條例》、《生活污水垃圾處理設施建設工程項目動態管理》、《市政公用設施抗災設防管理規定》房屋安全鑒定、恢復重建技術培訓、物業管理培訓等。
(七)嚴格執行規范性文件備案審查制度，未出現內容、程序違法的規范性文件。
(八)規范執法案件卷宗宗材料管理。
(九)抓好部門法的宣傳、培訓。我局今年抓好了《物權法》、《房屋登記辦法》、《城鄉規劃法》、《安全生產法》、《云南省安全生產管理條例》、《生活污水垃圾處理設施建設工程項目動態管理》、《市政公用設施抗災設防管理規定》等部門法的宣傳、培訓。
(十)積極履行法定職責。依法作出具體行政行為。今年行政執法工作中，未出現不作為和依法該立案而未立案的、超時限辦案辦事的、違反法定程序的、作出的具體行政行為適用依據錯誤的、越權執法或的、對符合法定條件的行政管理相對人的申請未予以或未按時限予以行政許可的、具體行政行為明顯不當的、法律文書不符合規定的、重大行政行為未備案的十大行為。
(十一)按時辦理人大建議、批評和意見，按時辦理人大交辦并要求反饋結果的重要案件，及時辦理市長、縣長熱線電話交辦的事項，及時組織和參與調處社會矛盾。
二、存在問題
1、執法力度還有待加強，執法人員的業務素質不高;
2、群眾對執法不理解，抵觸情緒大。
三、下步工作打算
建立健全領導和辦事機構，按時對實施情況進行自查和總結，并按要求報送執法情況。我局成立了*縣建設局行政執法工作領導小組，并根據人員變動情況及時調整充實，加強領導，明確職責。
(二)結合實際，穩步推進
根據我局所開展的行政審批(服務)項目目錄，將法定執法職權職責的依據明確到法律規范的具體條款，并將新頒布的《城鄉規劃法》、《市政公用設施抗災設防管理規定》等法律法規納入執法目錄，將執法責任職責落實、細化到具體領導和內設機構、執法人員。并以文件形式印發局屬各部門執行，在*縣建設局網站、*縣建設局政府信息公開網站和建設局櫥窗內向全社會公開。我局黨組書記、局長羅德芳親自抓行政執法工作，對我局的行政執法工作負總責，并將目標責任層層分解落實。
(三)執法主體和執法人員資格合法。所有執法人員持證上崗，依法使用執法證。未出現無執法資格的人員執法現象。
(四)實行行政許可公示，制定了管理制度和操作規程，依法實施行政許可。我局全年行政許可未出現違反法律法規規定的案例，許可程序均合法，手續不完善。
(五)強化隊伍建設。本年度末未出現1名執法人員違紀、領導違紀事件。
(六)結合部門工作實際積極開展執法培訓。今年我局法制員參加了縣政府法制辦舉辦的行政執法培訓，同時派出執法人員參加了《物權法》、《房屋登記辦法》、《城鄉規劃法》、《安全生產法》、《云南省安全生產管理條例》、《生活污水垃圾處理設施建設工程項目動態管理》、《市政公用設施抗災設防管理規定》房屋安全鑒定、恢復重建技術培訓、物業管理培訓等。
(七)嚴格執行規范性文件備案審查制度，未出現內容、程序違法的規范性文件。
(八)規范執法案件卷宗宗材料管理。
(九)抓好部門法的宣傳、培訓。我局今年抓好了《物權法》、《房屋登記辦法》、《城鄉規劃法》、《安全生產法》、《云南省安全生產管理條例》、《生活污水垃圾處理設施建設工程項目動態管理》、《市政公用設施抗災設防管理規定》等部門法的宣傳、培訓。
(十)積極履行法定職責。依法作出具體行政行為。今年行政執法工作中，未出現不作為和依法該立案而未立案的、超時限辦案辦事的、違反法定程序的、作出的具體行政行為適用依據錯誤的、越權執法或的、對符合法定條件的行政管理相對人的申請未予以或未按時限予以行政許可的、具體行政行為明顯不當的、法律文書不符合規定的、重大行政行為未備案的十大行為。
(十一)按時辦理人大建議、批評和意見，按時辦理人大交辦并要求反饋結果的重要案件，及時辦理市長、縣長熱線電話交辦的事項，及時組織和參與調處社會矛盾。
二、存在問題
1、執法力度還有待加強，執法人員的業務素質不高;
2、群眾對執法不理解，抵觸情緒大。
三、下步工作打算
