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中圖分類號：C913.68文獻標識碼：A文章編號：1003-4161(2008)04-0081-04
貧困是中國西北地區尤其是少數民族地區的經濟特征之一，以甘肅省臨夏回族自治州（共管轄七縣一市）為例，該州所屬的七縣（包括臨夏縣）自1987年后一直到目前被國家列為貧困縣，截至2007年，全州有87.78萬農村貧困人口（其中絕對貧困人口23.81萬人、低收入人口63.97萬人）被確定為扶貧對象，農村貧困面達52.52％。貧困的大面積存在及其消極影響是阻礙西北農村可持續發展的最根本原因，所以，反貧困已經成為西北地區社會可持續發展過程中首要關注的問題。而在貧困和反貧困問題的研究中，國際社會和我國政府以及學術界往往從地理空間、階層或民族上對貧困進行劃分和考察，對貧困現象寄予性別視角的關注和探討力度不夠，這在一定程度上限制了消除貧困的步伐，降低了減貧的效率。事實上，與處于共同貧困背景下的當地回族男性相比，西北農村回族女性的貧困化問題顯得尤為突出。 本研究通過抽取了50位臨夏縣麻尼寺溝鄉回族婦女個人和她們的家庭做了相關問卷和深度訪談，來具體探討分析該鄉回族婦女反貧困問題中的致貧因素，為她們和與她們境況相似的西北農村回族婦女的進一步反貧困提供具體的依據。
1.西北農村回族婦女反貧困中的致貧因素分析
此次調查研究為國家項目《西北農村回族婦女反貧困問題及對策研究》的研究部分，研究者在臨夏縣麻尼寺溝鄉選取了唐尕村和麻尼寺溝村的50位已婚穆斯林（包括回族、東鄉族、保安族和撒拉族）婦女（包括離異和喪偶），對她們的基本情況，24小時社會性別活動量及活動范圍情況，當地男女對宗教活動、社交活動、家庭事務的參與狀況，當地青壯年回族婦女文化素質和相關反貧困的問題進行了問卷和深度訪談。通過調查，研究者認為臨夏縣麻尼寺溝鄉回族婦女貧困的致貧因素大致為以下幾類：
1.1 反貧困和發展的基礎――自然生態條件差
臨夏縣位于臨夏回族自治州西南部，總人口37.05萬人，其中農業人口35.79萬人，占總人口的96.6％，總面積1 212.4平方公里，總耕地37.62萬畝，其中水澆地18.33萬畝，山旱地19．29萬畝，人均耕地1.05畝。全縣海拔在1 735~4 636米之間，年降雨量501.7毫米，年均氣溫6.3℃，無霜期152天，主要農作物有小麥、玉米、蠶豆、洋芋等,油菜籽、胡麻、蕨菜在經濟作物中占重要比例。該地區地勢較高，無霜期短，積溫不足，不利于農作物生長，所以，農作物和經濟作物品種單一，經濟基礎薄弱，目前，尚有8.24萬貧困人口未解決溫飽，是國列、省列貧困縣之一。麻尼寺溝鄉位于臨夏縣最西端，鄉自然生態條件在臨夏縣處中下之列。
在調查中，許多的婦女也談到：“前幾年其他的地方搞蔬菜大棚的時候，我們縣上的干部到我們鄉上，要我們蓋大棚，種反季節菜，我們按照鄉上的干部說的蓋了蔬菜大棚，種上了要求的菜，菜也長出來了，最后還是也罷了。我們地方涼，等到我們的大棚菜長好了能賣的時候，熱地方上的菜全上市了，便宜得很，我們的大棚菜就貴得沒人買，大棚種蔬菜在我們這個地方做不成。”從這個個案就反映出自然生態條件差的不足，就直接導致許多的反貧困措施的失敗。
臨夏縣作為國列、省列少數民族貧困縣，自然生態條件不佳，是個靠天吃飯的農業大縣，人口大縣。調查地麻尼寺溝鄉全鄉耕地總面積20 187畝，其中山地15 083畝，占耕地面積74.7%，人均耕地1.01畝，并且由于人口變動，有些貧困戶人均只有半畝地，甚至更少（在調查中有一家8口人只有3畝地），人多地少。而且縣境內礦產資源匱乏，調查地除了一些小規模的水電廠和磚瓦廠可以為一些婦女提供打零工的就業機會外，基本沒有工業產業為當地提供就業機會和崗位。在調查中一些婦女認為她們貧困的原因有：“我們地方人多地少，地方上沒有廠子，下面有些磚瓦廠，媳婦們可以出去干些活，我們這兒沒有出活的地方，我們這個地方媳婦們除了干些體力活外，什么活也干不了”，“我們這個地方沒有出產，除了河里的沙子可以賣，再沒東西；我們這兒也沒有企業，人們就種些莊稼，地少得很。我們媳婦們出不去，男人們夏天挖些冬蟲夏草，冬天就坐在家里；政府什么幫助也沒有；我們這兒的人思想封閉，不開放。所以就是受窮?！薄Ｋ?，這種自然生態的缺陷，使縣域經濟發展水平較低，人民群眾生產生活水平低下，縣窮民貧是基本縣情。
1.2 反貧困和發展的主體――人口（勞動力）結構不平衡
臨夏縣麻尼寺溝鄉人口結構不平衡。人口結構是一個國家或地區的總人口中，各種自然的和社會的人口特征的分布狀況，包括人口的自然結構、城鄉結構和社會結構［1］。在此，研究者對甘肅省全省和臨夏縣麻尼寺溝鄉人口結構中的年齡結構（自然結構）、文化教育結構（社會結構）的數據做個比較。
從（表1）可以分析出，臨夏縣麻尼寺溝鄉人口結構和全省的人口結構比較有以下的特點：該地區人口再生產類型還處于轉變過程之中，人口年齡結構比較輕，未來一個時期人口增長的勢頭仍然強勁。勞動力增長快對貧困問題發生的影響主要在于人口的迅速增長給土地帶來了巨大的壓力,使土地嚴重超載,提供出來的食品分配到每個村民手中越來越少,從而導致生活水平低下。在調查中，研究者深切地感受到，調查地區代際年齡差小，一般女孩子在十七八，甚至十五六就出嫁，在二十歲幾就已經是好幾個孩子的母親了。當大城市一些三十五六歲的女性為自己的學業、事業積極努力的時候，這些農村早婚的回族婦女卻扮演著奶奶或者外婆的角色。在訪談中，研究者問一位三十五歲的婦女是否愿意參加掃盲班學習文化或參加培訓外出打工時，她則回答：“我都是當奶奶的人，我已經老了，學文化個人（自己）學了，學了也沒有用。我也不參加培訓，我出去打工，丈夫和兒子不同意，就是他們同意，放著他們男人們不出去，我一個老奶奶出去，人們笑話死呢！”
調查地區群眾文化構成水平低，群眾的文化素質制約著地區的發展。麻尼寺溝鄉總戶數總人口18 845人中，六周歲以上人口數為17 284人，其中識字人數為6 356，占總人數的37%，不識字人數為10 928人，占總人數的63%，其中15歲以上不識字人數為9 200人；六周歲以上人口中沒有上過學的有10 909人，占總人口的63%，掃盲班82人，小學文化程度5 252人，占總人口的30%，初中814人，占總人口的5%，高中和中專218人，占人口總數的1%，大專以上的只有9人；在我們調查的50位樣本中，只有1個高中生（還是從甘肅靜寧嫁過來的媳婦），一個初中生，五個小學三四年級文化，其余的都是文盲。這樣的文化教育狀況，真是讓研究者痛心，也讓我們對她們反貧困前景堪憂！許多婦女認為貧困原因：“我們這里的人書念的少，給公家干事的人少，我們體力勞動的多，腦力勞動的少。”對女性教育問題，調查地區的人們普遍的觀念和行為：“尕妮哈（姑娘）遲早是人家的人，讓姑娘念幾年書，睜睜眼睛就行了。”能把姑娘送進學校的大門已經是有責任的家長了。義務教育法在這兒形同虛設，這兒的女性重蹈著出生、被撫養（養活）、出嫁、為人母的單線生活。她們走不出大溝，即使走出去大溝，她們也沒有能力應付外面的世界。
由于沒有基本的文化，調查地區的相關文化素質很低。在調查樣本中，沒有一位婦女參與過鄉上舉辦的技能培訓（地膜種植技術、裁縫技術等）。有一位婦女曾經辦了一個小規模的養雞場，但最終由于不懂技術等原因，養雞場也中途夭折。婦女們目前壯膽能做的事就是家庭育肥牛、羊，她們認為這個項目自己有能力作好。有一位家庭條件較好的婦女想利用當地豐富的婦女勞動力辦個地毯加工作坊，后來她只能對謀劃望而卻步了。一是自己沒有文化，擔心沒能力聯絡銷售門路，二是地毯加工也是個技術活，當地豐富的婦女勞動力沒有文化，拿不下這樣的活。所以，文化素質低這個根本的原因，不僅讓當地婦女走不出大溝，甚至制約著婦女們在本地的發展。
1.3 反貧困和發展的保障――國家發展和職能的失衡
中國傳統上是個農業國家，中國以為標志，啟動了現代化，開始了社會轉型的過程，并一步步走向現代化。我國已故現代化理論大家羅榮渠認為，現代化的實質就是工業化，是指人類社會從傳統的農業社會向現代工業社會轉變的歷史過程［3］。反貧困理論中的資源貧乏說認為國家片面采取以工業化發展為重點的模式是貧困的根源。認為國家普遍把資本、資源集中于城市工業,忽視農業和農村的發展,造成農業資源貧乏,加劇了國家的二元經濟結構,是農村持續貧困的直接原因。我國就是走了這樣的道路，所以，近年來我國的“三農”問題（農村問題、農業問題和農民問題）尤其突出。所以，地處西北一隅的臨夏縣也逃脫不了國家整體發展戰略的影響。
改革開放以來，我國東西部地區經濟發展差距不斷拉大，由于東西部自然地理環境和位置的差異，原有經濟基礎的不同，國家預算內投資的地區傾斜差異和給予經濟特區、沿海開放地區大量優惠政策等因素有關。但更深層次的原因則在于東西部地區在制度演進上的差異，在經濟體制改革的過程中，西部缺乏有效的制度供給和制度創新，制度結構也不能持續演進［4］。所以，目前中國社會發展中的東西部差距不斷拉大問題也使西部反貧困問題進入了一個不良循環之中。而處于這個體制之中的西部農村（包括臨夏縣麻尼寺溝鄉）的發展不可避免體現著西部后進的發展軌跡。
中國的扶貧運動是由政府直接主導的，尤其是中央政府更是承擔了最主要的責任，它通過巨額的資金投入、強有力的行政干預和廣泛的社會動員等來實施著扶貧計劃。例如：對口支援，先進扶助落后等。在扶貧的內容方面，從支持貧困地區發展種養業生產，推進農村基礎設施建設，到科技扶貧、教育扶貧、文化扶貧、衛生扶貧、生活救助，等等，扶貧運動幾乎涉及到農村經濟社會發展與貧困人口生活的各個方面。政府扶貧中強調開發式扶貧等。中國的扶貧運動在一定程度上解決了西部農村的貧困問題。但扶貧的局限性致使無法根本解決西部農村的貧困問題。例如：西部貧困人口基數巨大，政府的投入是杯水車薪而已。而且在中國的扶貧實踐中，程序的官僚化、工作人員能力的局限性及相關機制的不健全，對扶貧資金的使用效率造成了損害。許多的扶貧是輸血性扶貧，而不是造血性扶貧，這樣的結果就是根本無法根治西部農村的貧困問題，通過一些措施扶貧了的貧困人口很快就由于各種原因而返貧。
1.4 反貧困和發展的環境――平等性別意識的缺失
自然生態條件差、人口（勞動力）結構不平衡、國家發展和職能的失衡是造成西部農村男女貧困現狀的共同原因，而平等性別意識的缺失則是西部回族婦女反貧困和發展道路上的障礙。研究者在調研過程中深切感受到“文化貧困”、“觀念貧困”、“生活方式貧困”等現象在當地回族婦女身上體現得尤為突出。對走出去就業，許多的當地婦女談到：“外面，媳婦們出不去，媳婦們要在家里照顧老人和孩子，要做莊稼，就是媳婦們要出去，家里的也不允許媳婦們一個人出去，教門上也不合適。除非男人出去時媳婦跟上，做個飯。要是個人自己出去，男人們腿子打斷地哩，家里還不要，娘家也回不去?！?當地婦女被動沿襲著早婚早育的習俗，承擔著傳宗接代任務，沒有自我意識地過著制造貧困的生活方式。
在整體貧困的大背景下，當地回族婦女的生存狀況更加令人擔憂。由于歧視性的性別觀念、性別分工、性別關系和傳統習俗的影響和制約，她們的家務勞動不僅得不到承認和肯定，而且也不能自由地支配自己生產勞動所得。當地回族婦女對家庭里僅有的一點兒財產的擁有權、支配權和繼承權的喪失，在家庭和社區決策與管理中的低參與程度不僅潛移默化地影響回族婦女參與家庭建設及社會勞動的積極性和創造性，且進一步強化了其自抑、自卑、自我封閉、依附被動等消極性格特征。這從她們的自稱與他稱中可見一斑：當地農村回族婦女一般婚前自稱“某某的女子”或“某某的妹妹”，婚后一般自稱“某某家里的”或“某某屋里的”，年歲大了以后又自稱“某某（兒子姓名）的媽”；別人一般也這樣稱呼她們。她們甚至對自己作為一個獨立完整的人的身份不能確認，當有人在門外問話“家里有人嗎？”她們普遍的回答是“沒人”。事實上，當地回族社區現行的充滿歧視與偏見的性別原則早已深深內化為回族女性自身思想觀念的一部分，構成她們自我覺醒，積極進取的內在障礙。而認識與克服這種阻力的難度，不亞于來自男性社會的壓力，甚至超過了男性社會對女性的壓制與歧視，因而更具限制性。
2.對策建議
2.1 因地制宜地發展反貧困經濟項目，將西北農村回族婦女的反貧困要求納入到具體的項目規劃和實施中
以臨夏縣麻尼寺溝鄉為例，雖然該地地勢較高，無霜期短，積溫不足，不利于農作物生長，也不適宜大棚蔬菜的種植。但該地植被較好，境內有三岔坪、石門灘等自然旅游景點， 山清水秀、鳥語花香，空氣清新，風景怡人。有遠近聞名的五山池，海拔4250米，大旱不減，大澇不溢，為當地一大奇觀，是發展旅游的好地方。老鴉關河流經該鄉，水能資源豐富，而且山泉處處可見，有發展高寒陰濕地區冷水魚養殖項目的基礎條件。所以，我們在具體的地區反貧困的思路上，避開發展的不良因素，挖掘發展的有利因素。在具體的發展項目中，把婦女的反貧困要求考慮進去。例如，在臨夏縣麻尼寺溝鄉發展農家樂、旅游業、養殖業等項目時，婦女就可以避免和傳統文化進行激烈沖突，就地發揮女性的特長，積極參與反貧困的發展項目。
2.2 確保完成義務教育，開展多種技能培訓，加強西北農村回族婦女反貧困的自身能力素質提升
針對反貧困和發展的主體――人口（勞動力）結構不平衡，尤其是婦女文化素質低下的問題，研究者認為大力普及和發展教育是唯一的出路。對西北農村回族婦女教育，首先真正要普及義務教育。在普及義務教育中要加強《義務教育法》的法律神圣性和執行嚴肅性，將《義務教育法》的規定嚴格貫徹到教育部門、基層政府和村民的認識和行動中去，保證西北農村回族婦女義務教育的有效完成；其次，在普及義務教育的同時，應加大對西北農村回族婦女的實用技藝的培訓，而這種實用技藝應該和當地的發展項目相聯系。如當地發展農家樂，就應該培訓一些餐飲、服務方面的實用技術，使她們能夠通過技藝進行反貧困；還有，研究者認為應該通過修改民族地區自治法相關條例，提高男女初婚的年齡，這樣就可以減少早婚、早育，增加代際年齡差，使西北農村回族婦女更多地投入到社會的經濟發展和建設中，而不是過早地承擔母親和奶奶的角色。
2.3 進一步促進國家社會經濟的總體協調發展，改善國家扶貧工作的水平和效率
我國逐步推進的城市化進程和對“三農”問題（農村問題、農業問題和農民問題）的解決，逐步在縮小國家城市和農村的二元經濟差距。而且國家把目前中國東西部差距不斷拉大問題也置于影響中國整體發展的戰略問題，所以，國家社會經濟的總體協調發展是促進西北農村發展的基礎。
而在國家的具體的扶貧工作中，在加大政府的投入的同時，應開拓其他的投入渠道，如：國內外的民間組織、企業等。精簡目前的扶貧機構和工作程序，提高扶貧工作人員能力和對扶貧資金的使用效率，把扶貧資金最大化地使用在扶貧事業中。在扶貧性質上提倡造血性扶貧。
2.4 培育西北農村回族婦女的社會性別意識，培養其積極向上的人格特質和自主、自立、自強、自信的精神
因此西北農村回族社區婦女反貧困工作的首要任務是解放思想，讓該社區回族婦女的人格與精神“站立”起來。具體作好社會性別培訓工作，讓當地回族群眾真正認識到現存的性別意識、性別分工和性別關系并不是男女生理特點所決定的，是可以改變的。在此基礎上，讓當地回族群眾，尤其回族婦女了解《中華人民共和國憲法》和回族傳統文化賦予她們的神圣權利以及如何運用這些權利。逐步培養其積極向上的人格特質和自主、自立、自強、自信的精神。
基金項目：論文為2007年度國家社科基金項目《西北農村回族婦女反貧困問題及對策研究》的階段性成果。
參考文獻：
［1］ 佟新.人口社會學［M］.北京大學出版社，2000.
［2］資料來源于2000年第五次全國人口普查甘肅公報和臨夏回族自治州手工匯總主要數據。
［3］羅榮渠.現代化新論［M］. 北京：北京大學出版社，1999.
［4］宋志國，肖岳峰.東西部地區發展差距的制度因素分析［J］，經濟師，2004，（06）.
中圖分類號：F812．45 文獻標識碼：A 文章編號：1005-0892(2007)06－0031－05
在我國扶貧實踐中，中央政府作為行動主體，采用特定的經濟、社會手段實現特定扶貧目標，這一過程通常是通過政策傳遞與行政指令實現的，其中政策的有效實施是保證扶貧目標得以實現的一個重要方面，對扶貧資金效率有直接影響。在現實中，各級政府機構本身作為理性個體，其利益訴求很難與初始政策制訂者完全吻合，結果是設計成統治者偏好最大化的政策，卻可能扭曲成使政策執行機構受惠。我國轉型期的社會特征、貧困地區的財政約束以及依區域原則組織的經濟體制，使政府政策呈現靈活性強、不確定性大、密集度高以及傳遞環節多等特點，加劇了這種科層損耗。
一、參與主體及委托關系
1．扶貧資金傳遞過程中的參與主體
中國政府的農村扶貧和城市扶貧具有完全不同的組織系統。農村扶貧組織系統的最大特點是多部門參與，一些部門負責管理中央和地方政府的專項扶貧資金，另一些部門則主要負責各類扶貧項目的實施。這種制度安排一是為了適應農村綜合性的開放式扶貧方式的需要（不像城市的扶貧那樣只提供生活補貼）；二是為了動員已有的各類政府職能部門參與到扶貧工作中并發揮它們的專業優勢；三是為了降低扶貧的管理成本（避免設置過于龐大的專職扶貧部門）。
但是，多部門參與農村扶貧帶來的一個問題就是部門之間的協調更加困難，而協調不好則可能影響整個扶貧工作的效率。為了協調各參與部門之間的關系，從中央到地方都成立了各級政府的跨部門扶貧領導小組，在領導小組之下，成立了專門的扶貧開發辦公室。中國政府的農村扶貧組織結構見圖1。
2．扶貧資金傳遞過程中的委托關系與博弈關系
由于多個參與主體的存在，在中國農村扶貧資金傳遞過程中，存在著委托關系，如決策環節與傳遞環節的主體間存在委托關系，在同一系統的上下級之間也存在一種委托關系。但是由于開發式扶貧模式的政府性質所決定，這種減緩貧困的委托權安排有以下兩個特征：第一，存在多個委托人，每個委托人都擁有控制權和監督權；第二，每個委托人既是委托人又是人，即政策制定者同時也行使政策實施者的權力，從而使委托權的監督變得更加困難。按照利益集團的理論，當農村開發式扶貧模式的運行中存在這種多重委托關系時，不同利益集團的利益訴求將對模式的整體運行效率產生影響。[1]
財政扶貧資金的傳遞在中央一級存在著財政、發展改革委等多個委托人，每個委托人又是決策環節重要利益主體，都具有相關政策的制定權，因而常常由于部門之間不同利益取向導致決策矛盾。而且，每個委托人的人，即下級相關部門都會受到不同取向的限制，例如，財政部門可能受到保工資、保行政經費等職能的影響，發展改革委部門可能受到直接確定投資項目的利益誘惑。因此，這種縱向一體化的委托關系使監控系統更多地表現在部門內部的監控，也就容易受到每個委托人具有的其他職能的影響，從而加大監控成本，甚至使監控失效。其次，決策主體同時行使傳遞主體的職能，這樣委托人同時又是人，作為人的委托人的工作努力水平是由其自身評定的，在存在自身利益訴求時，其監控就更加困難。
二、扶貧資金傳遞過程中的博弈過程
1．扶貧政策傳遞及實施的博弈過程
扶貧項目傳遞及實施過程同時涉及多個利益主體，各利益參與主體在利益最大化假設條件下進行決策，各級參與者們為尋求最優結果而采取不同的行為，[2]因而在制定扶貧決策的中央政府或高層地方政府與實施扶貧項目的地方官員之間構成了一種博弈關系。地方官員能否有效貫徹上層政策取決于兩大因素：首先，執行者有自己的效用函數，地方官員對扶貧政策的認識和處理受到既定利益結構的影響；其次，中央政府或高層地方政府監控地方官員的行為也要花費成本。這兩種因素博弈均衡達到的那一點，決定了扶貧政策能夠被有效執行的程度。
可以通過一個簡單的幾何圖形來對扶貧項目與扶貧資金傳遞過程中，地方科層損耗產生的過程、影響因素及其存在對扶貧政策預期社會效益的影響進行描述。圖2描繪了中央決策層期望效益與地方官員利益的關系，以及地方科層損耗產生的過程，該圖假設了扶貧政策的權威性，即貫徹之必定能夠給社會帶來良好效益。
（1）扶貧資金高效實現的理想狀態是扶貧項目效益與貫徹執行扶貧政策的地方官員利益完全一致的狀態，如圖OG線，也就是我國一貫以來強調的“人民公仆”――地方官員的利益就是貫徹扶貧政策所產生的社會效益，沒有自己的私利。在這種狀態下，扶貧政策創造的效益就是三角形OGD的面積。
（2）實際上，扶貧政策與地方執行者的關系卻不是直線關系，而是如圖中的OCG所示曲線。在理想狀態下，當地方官員獲取了D1的效益時，扶貧政策將產生P1的社會效益。但當關系是OCG曲線時，當地方官員獲得D1的利益時，扶貧政策卻只帶來P2的效益，扶貧政策預期效益損失P1－P2，而扶貧政策預期效益的損失就成為了地方官員利益的增加額部分D1－D2，這就是中央扶貧政策的地方科層損耗。
（3）曲線的曲率越大，越凸向角ODG，則地方官員對于扶貧政策的扭曲越大，如圖中虛曲線所示。反過來，曲線越接近直線OG，扭曲就越小。
（4）本來扶貧政策、規則在理想狀態下能夠給社會帶來三角形OGD面積大小的利益，但是由于曲線的存在，這部分利益縮小成了圖形B所示的面積，圖形A為地方科層損耗――被扭曲后用來謀求地方官員利益?？梢钥吹紸和B的彼此消長關系，甚至可以根據這一圖形計算出一項或多項扶貧政策的扭曲率 。
基于上述分析，在設計扶貧政策博弈的實施機制時，應當從兩個方面來認識扶貧政策實施機制的有效性：內生性與強制性。首先，扶貧政策（博弈規則）的理想狀態是在政府-社會的博弈過程中產生的，從整個社會的角度來看，參與分工的人們出于自我利益會選擇和創造出對他們各自而言成本最小的契約和約束機制。也就是說，一項扶貧政策的形成和執行，應當是與此扶貧政策相關的所有博弈參與人共同博弈的結果，只有這樣，該扶貧政策才能被博弈各方遵守并自動執行。其次，機會主義行為假設、現代交換關系的復雜性以及信息不對稱等因素，都構成了扶貧政策實施機制必須外在強制設立的原因。此時，扶貧政策實施機制的有效性取決于違約（公共政策尋租行為）成本的高低，違約成本越高，則違約行為越少。
2．扶貧政策科層損耗的產生機制與效應
下面通過構建相關模型，進一步深入闡述政策傳遞過程中地方科層損耗的產生機制、博弈結構及其效應。假定在這個模型中只存在兩個博弈主體，一是制定扶貧政策的中央政府，一是執行政策的地方官員。
首先，從地方政府官員收益來看。地方政府官員的收益由其不同的扶貧政策執行行為決定，假設給定中央扶貧政策，地方官員只有兩種行為選擇：a貫徹執行和b扭曲扶貧政策，無論采用哪種行為，地方官員都要付出一定成本，行為a的成本為C(a)，行為b的成本為C(b)，其中，成本C(a)為地方官員貫徹扶貧政策過程中所進行的調研、排除障礙等活動付出的成本；成本C(b)（違約成本）則包括地方官員扭曲扶貧政策獲利所付出的成本，以及該行為被監督機關發現予以懲罰所付出的成本。用U貫徹和U扭曲來分別表示地方官員貫徹中央扶貧政策或扭曲中央公共政策所獲得的個人效益，有：
為地方官員固定工資，P(a)為當地方官員采用行動a時，中央扶貧政策所產生的效益，B為中央政府對于地方官員的政績獎勵系數，即地方官員的努力產生一分扶貧政策效益，就給予其B單位的獎勵，這個獎勵包括榮譽、獎金、晉升機會等等。
以上分析得到的結論就是，扶貧政策期望效益U中央是地方政府官員的貫徹扶貧政策行為成本C(a)的減函數，貫徹扶貧政策行為成本越高，則扶貧政策期望效益越低。[3]反過來，如果中央政府想要保證扶貧政策期望效益的最大化，就必須使地方官員貫徹扶貧政策的行為成本最小。
扶貧政策期望效益是地方官員“扶貧政策扭曲”行為成本C(b)的增函數，即地方官員進行“扶貧政策扭曲”的成本越高（包括完善的監督體制和對“扶貧政策扭曲”的大懲罰力度），地方官員就越不會扭曲扶貧政策，從而扶貧政策的期望效益就越高，就越能得到貫徹執行，效果也就更明顯。
三、扶貧政策傳遞損耗的經驗證據
這里以我國1999年開始試點的退耕還林政策在執行過程中出現的問題為例對上述分析加以說明。
退耕還林工程是我國為解決貧困地區水土流失、土地沙化等生態問題而采取的重大舉措，其作為一項生態環境政策，具有公共性，其貫徹實施是依托于一定利益集團的。[4]在這一利益集團內，一方面，退耕還林事關貧困地區經濟發展以及國家生態安全，具有集團的整體利益；另一方面，退耕還林行動中的中央政府、地方政府又具有完全不同的集團收益，甚至是個人利益。
從中央政府（扶貧政策制定者）角度來看，退耕還林政策是國家生態環境建設之必須，也是其有意識調整土地使用結構之舉，相比其所需支付的成本而言，收益更大。而從地方官員的角度來看，雖然其執行退耕還林政策能夠獲得相應的政治安全和榮譽收益，但從其將承擔的成本來看，一方面執行政策需要一些直接費用，另一方面由于土地農業化受限而引發地方財政減少，還要動用大量地方財政；同時，隨著退耕還林進程加快，深層次的問題不斷顯露出來，如生態移民等問題，可以說地方政府官員如果貫徹執行該政策，將面臨邊際直接成本不斷提升（表現為C(a)較大），而相應邊際生態效益、經濟效益卻遞減的局面（表現為P(b)不斷減小，且B較?。嘘P部門測算，僅重慶市巫溪一個縣，就因退耕還林減少地方財政1000多萬元。
由于貫徹執行退耕還林政策帶來的預期利益（U貫徹）要小于消極甚至扭曲對待該政策而能夠帶來的利益（U扭曲），因此，地方官員面對該政策較為理性的行為則是將資源配置給邊際收益更高的產業和部門，將土地優先用來發展當地經濟，而非“還林”。這樣，在退耕還林政策執行過程中，由于政策科層損耗的出現，就不可避免地產生地方政府消極對待退耕還林，甚至于將退耕還林過程中引發的矛盾擴大化，有意識曲解中央關于退耕還林的相應補償政策，占用退耕土地用于其他產業等不良現象，使退耕還林政策不僅難以達到預計效果，反而有受到群眾反對的危險。
按照上文所分析的，要保證退耕還林政策的有效實施，首先要充分聽取各地建議和意見，根據不同地域的不同情況（地理特點，森林分布狀況，各地財政狀況等）予以分步、分類地實施和指導，而不是一步到位地強行貫徹；其次應當及時調整相關地方政府官員政績考核機制，加大P(a)和B值，使退耕還林的收益從中央逐步擴散到地方政府；再次，強化監督機制和加大對扭曲執行相關政策行為的打擊力度，[5]即增大F(b)和p值。總之，在退耕還林政策制定過程中，必須將可能出現的科層損耗考慮在內。
四、結論與建議
1. 厘定政府扶貧政策過程，力求扶貧政策過程的科學化和民主化
長期以來，我國政府的扶貧政策都屬于供給主導型扶貧政策，帶有較強的強制性，因而中央政府的意愿扶貧政策供給與下級的實際需求可能并不一致，并沒有建立在“一致同意”的基礎之上，這就為地方政府“修正”上級意愿扶貧政策留下了空間。扶貧政策過程也可視為布坎南的政治權力交換過程，在這個過程中，如果缺乏“全體一致同意”，這個權力交換過程就不具備合法性基礎。然而現實中，組織之間和組織內部的信息交流和橫向聯系則由于人們的討價還價而使協調成本難以承受，因此，一方面，應當根據在確保扶貧政策的穩定性、統一性和權威性的基礎上保持一定的靈活性的原則，確認政府的扶貧政策主體，即到底誰有權解釋扶貧政策，有權修正扶貧政策，并按照憲法規范政府部門的職能與權限；另一方面，完善扶貧政策相關各方對于扶貧政策制定的參與機制（如聽證會制度），將下級實際需求納入扶貧政策編制考慮范圍，實現政府決策的科學化和民主化。
2. 積極轉變政府職能，培植社會中介組織
政府職能的重新定位關鍵在于尋找政府和市場之間的有效結合點，達到最大限度減少兩種體制下職能實現的功能弱點，發揮功能強點的目的。我國傳統行政體制中之所以存在所謂“文件偏好”、“扶貧政策偏好”等現象，就在于行政等級計劃組織過于介入社會過程，權力支配的社會資源過于龐大，“扶貧政策租金”豐厚。轉變職能就是要給政府設限，通過減少不必要的統制來減少公共政策中的“租金”。這就需要大力培植社會中介組織，如服務型、經營型、監督型、自律型等中介組織，以之逐步取代政府在經濟活動中無所不能的角色。
3. 建立扶貧政策對話渠道和反饋機制，進行扶貧政策地方科層損耗的案例統計和數量研究
建立中央政府與社會公眾關于扶貧政策制定和執行情況的對話渠道，繞過地方政府對扶貧政策的編制和執行進行審查，使政績考察機制立足于社會公益狀況，提升政績獎勵系數，使地方官員的貫徹扶貧政策行為得到最大鼓勵，并加大監督力度。對扶貧政策的地方科層損耗進行案例收集和數量統計研究，主要是確定把地方政府對扶貧政策的正?！靶拚毙袨楹汀肮舱邔ぷ狻毙袨樵诹可?、質上的區別，使地方科層損耗能夠得到量化統計，便于考察地方官員政績，從根本上提升違約成本。通過積累案例和經驗，為完善政府扶貧政策過程提供經驗支持，即將扶貧政策的地方科層損耗納入扶貧政策過程。
4. 扶貧政策制定過程中，應充分考慮執行官員群體的利益，盡可能縮小政策制定者與執行者之間效用函數的差異
從分析圖中可以看出，扶貧政策的預期社會效益與地方官員利益之間存在此消彼長的關系，說明扶貧政策效用與地方官員的個人效用存在較大差異。因此，要保證扶貧政策預期效益的實現，就必須要出讓一部分利益給地方官員，以換取他們機會主義行為的減少，實現這一過程可以通過設立科層損耗基金，對政府官員施以“年功獎金”，如養老金、廉政獎金等形式，減小中央政府和地方官員的效用函數差異，以一種經濟激勵的方式使地方官員放棄“扶貧政策尋租”的短期行為，實現由權力支配和道德約束向利益激勵機制和規范支配機制的轉換，從而最大限度地保證扶貧政策的有效執行。
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參考文獻：
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[3]張新偉. 反貧困進程中的博弈現象與貧困陷阱分析[J]. 中國農村經濟，1998，（9）：22-27.
[4]劉. 退耕還林行為動因的經濟分析[J]. 北京林業大學學報（社科版），2003，（4）.
格萊珉銀行創辦至今，使無數農民改變了因貧窮而無法創業困境，在2005年，格萊珉銀行就已經將受益家庭發展到一個億。從1997年設立對聯合國的目標起，格萊珉銀行一直在不懈努力，聯合國同時將2005年定為小額貸款年以表彰他們目標達成。在受益的一億家庭中有85%都來自于亞洲，尤努斯表示似乎在亞洲更適合做小額信貸實踐。另外還有10%來自非洲，5%來自拉丁美洲。2007年，在中國，共有10 萬個家庭參與到小額貸款這個項目中，雖然這是個不小的數字，但對于一個擁有著9億農民的泱泱大國來說，受益程度其實很低。
中國是一個保守而又傳統的國家，雖然我們正努力走向開放卻總是避免不了某種程度上歷史遺留下的頑固性包含在其中，我國長久以來的信貸模式已經將抵押擔保當做一種習慣。因此，在沒有抵押情況下向窮人發放貸款似乎是天方夜譚。這種類似瓶頸其實在早期尤努斯創立格萊珉銀行的時候也曾有過。尤努斯在深入考察了貧困農民的生活后，便立即有了一個想法—創立一個屬于窮人的銀行，于是立刻聯系了當地的銀行，可是銀行給出的答案也如同上文所說，沒有抵押不可能將錢借給窮人?？捎扰箾]有放棄，一方面，他作為這些窮人的擔保人讓銀行將錢貸給貧苦的農民，另一方面，他又將償付程序做了調整，一筆貸款對于赤貧者，確是一筆“巨債”，讓他們在期末一次性清償非常困難。為了避免這種情況的發生，尤努斯嘗試了分期償還、縮小每期償還金額的辦法，即采用每日償還的形式，這樣每天只需要還很少的現金。尤努斯不斷簡化銀行的貸款程序，最終將格萊珉銀行信貸償還機制提煉為：第一：貸款期1年，第二：每周分期付款。第三：從貸款一周后開始償付。第四：利息是10%。第五：償付數額是每周償還貸款額的2%，還50周。第六：每1000塔卡 貸款，每周付2塔卡利息。這種簡化后的貸款償付程序被證明行之有效。格萊珉銀行現在每年發放貸款的規模已經超過8億美元，平均貸款額每筆是130美元，還款率達99.89%，并且連續9年保持了贏利紀錄，遠遠高于世界上公認的風險控制最好的其他商業銀行。到2006年，格萊氏銀行累計放貸高達53億美元，幫助400萬窮人脫貧自立。尤努斯創辦銀行的模式十分人文化，一方面他解決了農民生活貧困的燃眉之急，另一方面又教會他們積少成多，有計劃去支出。這樣正向激勵對農民日后的生活也有深遠影響。
從中國農村整體分析，制約小額貸款發展的瓶頸
在小額貸款蔓延過程中，傳播思想到落實十分艱難，杜曉山教授在小額貸款領域不懈的理論研究和實踐推廣，在政府政策和民間層面均產生了深遠影響。從另外一個對于小額貸款研究重視度情況折線圖上發現，小額貸款在從2007開始到2010年呈現大幅度增加，但是到了2010年后期突然出現了大量下滑現象，是因為小額貸款模式在中國已經逐漸成熟導致沒有繼續研究空間，還是大家在研究的過程中慢慢淡化了？尤其是從小額貸款的區域分布上來看，似乎南方對于這個項目更加敏感，那么又是什么阻礙了小額貸款在中國北方農村扶貧的腳步？
不過圖1所示，截至2011年6月末，全國共有小額貸款公司3366家，與去年6月相比增加了1426家，貸款余額2875億元，上半年累計新增貸款894億元，與去年6月底的余額1248.9億元相比，增幅高達130.18%，連續兩年來都保持了高速增長的態勢。
圖1 2009年—2011年小額貸款公司發展情況
數據來源：中國經濟網
圖2 2011年小額貸款公司分地區情況
數據來源：由中國人民銀行《2011年小額貸款公司數據統計報告》整理得出
并且據銀監會統計，到2007年12月，農戶小額信用貸款余額已達2038億元，農戶聯保貸款余額已達1351億元，獲得貸款的農戶達7742萬戶，占全國農戶總數的32.6%，受惠農民超過3億。但是如圖2顯示，截止2011末，北方地區小額貸款公司建立是1414家，而剩下3000余家公司均分布在長江以南地區。
我國的小額貸款公司雖然在成倍增長，但是我國的信用體系仍待完善，包括抗風險能力差、小額公司“只貸不存”的制度、以及資金的有限度都成為了小額貸款繼續發展的瓶頸。我認為除此之外還有三個原因：第一：利率。我認為這是制約小額貸款發展的重要因素之一，在世界上小額貸款比較成功的利率維持是在百分之十左右，當然小額貸款是比較高10%左右。但是，如果跟高利貸比，小額貸款的利率就低得多。比如印度尼西亞的小額貸款28%，但是它的高利貸里120-720%。所以，對于農民來說，特別是對于貧困的農民來說在銀行借不到錢，唯一的希望只能借到高利貸的錢。對農民來說，他認為這個比高利貸還低的多，所以我們這個利息比要看跟誰比。但是小額貸款作為惠民政策的一種辦法，如果一味放高利率，縱然比高利貸的利率低也會對農民產生一定的精神壓力，在考慮到未來的還款問題時，會有很多農民放棄這種方式。
從“2007中國金融形勢分析、預測與展望專家年會暨第三屆中國金融專家年會”上經濟學家湯敏的分析得知，目前很多地方的貸款利率70%，應該按照人民銀行在其他地方的試點4倍以下。如果有可能的話，應該去制定一個像美國一樣的社區戰略投資法，規定有多大比例的資金要留在農村，用在農村，像印度、泰國等等國家，規定所有的商業銀行百分之多少，像印度15-20%的資金一定在農村，不貸到就有一定比例的罰款。中國應該采取一些辦法，是不是一定完全照搬別人的辦法不一定，但是我們要有一個機制，逼著商業銀行把一定的資金返回到農村。如果我們有競爭，很多銀行的先例也證明如果小額貸款獨此一家，也可能利潤率過高，像我們剛才看到的比一般商業銀行高那么多利率，可能也沒有必要。但如果讓同一個地方有好幾個小額貸款機構來競爭，就會把利率拉下來。在其他國家，當小額貸款有競爭的時候，幾個機構進去的時候，他們的利率就會一直往下降，從60%降到30%，降了一倍。所以，要解決最好的辦法是讓多個小額貸款機構競爭，自然市場化會把利率降下來。第二：條件限制嚴苛。為此我翻閱了一些關于農村小額信貸以及這種模式在中國的實踐情況的資料，從中，我發現這些書雖然表面是在介紹小額貸款，但是其本身的落實情況卻與GB模式有一定的不同，書中大多介紹的并不是尤努斯強調的小額信貸，雖有提及，但大部分還是在介紹擔保貸款的流程及注意事項，針對這個問題我認為還是應該從政府的介入著手，雖然在小額貸款積極發展的進程中，政府介入是很大一部分使其順利發展的原因，但是支持的方向還是應該更加的明確。
尤努斯在北京大學2007年來到北京大學做講座的時候說：“我們都知道中國人是很講信用的，同時也富有創業精神。如果能夠把錢貸給這些窮人，他們就可以通過自己的努力改變自己的生活?！彼?，我們的政府應該進一步的放寬貸款的各種條件限制，從根本上，真正的為那些沒有任何供抵押的貧困農民解決生活上的困難，并鼓勵自主創業。第三：信息不通暢，雖然“小額貸款”這一名字被吵的沸沸揚揚，專家們也在極力研究方案，但是真正的受益人—即農民，卻沒有對這一名詞做很好的理解，不理解又如何落實呢？這就是農村的信息不通暢問題，針對這個問題我認為政府應該派專家有計劃、有組織的定期召開農民座談會，就在農民中間召開，告訴他們最近出臺的政策，并用樸實的通俗易懂的話語使其真正的了解政策的好處。
從長江以南以北劃分，是什么制約了北方小額貸款的發展
從區域分析著手，南方的小額貸款分布狀況是比較均勻的，而在北方，一共有1000余家小額貸款公司，其中近四分之一是來自，同理就是以外的長江以北地區總共占了不到全國的六分之一。我認為，導致這分布不均的主要因素有二：第一，南北地區經濟發展的狀況不均衡，南方地區受長江三角洲地區的經濟快速發展以及改革開放較早的有了很多對外交流的思想。第二，位于長江以南的農村地區，以天下第一村—華西村為首的慢慢富裕起來的村莊也日漸增多，在這個增長的過程中，他們更有能力，或者在已經有了一定經濟基礎之上，再利用民間借貸、小額貸款這種貸款方式進一步富裕起來便成了游刃有余之事。所以，鑒于這兩個客觀事實，南方地區相對于北方更能快速接納、吸收外來較為先進思想。已經有類似案例來證明南方地區的先進性，江西市萬年縣搬運有限責任公司下崗職工在縣勞動就業部門申請到了5萬元的下崗失業人員小額擔保貸款，利用一手好廚藝，開辦了一家農家樂，生意漸好，安置城鎮失業人員4名，既實現了二次創業，又帶動了就業。據了解，截至目前，該縣已累計為下崗職工和農民工發放小額擔保貸款4000萬元，幫助480人成功創業，帶動1000人再就業。今年以來，該縣始終把下崗失業人員和農民工小額擔保貸款，作為落實惠民政策的一項重要工作來抓，充分發揮小額擔保貸款助推就業再就業的倍增效應，努力用足用好小額擔保貸款優惠政策。利用有線電視和傳單等多種形式，大力宣傳再就業擔保貸款政策，提高知曉率。把小額擔保貸款與創業培訓有機結合起來，從參加培訓、推選項目、開業指導到提供貸款扶持、落實稅費減免、后續服務等環節上實現全方位服務，形成了“培訓+貸款+創業”的聯動機制。同時，在辦事環節上，規范操作程序，構建綠色通道，建立了政府推進機制。這樣的事例雖然逐漸涌現，不過要實現九億農民改善生活還有很大的努力空間。
總的來說，完善小額貸款在中國農村扶貧的制度可歸納為：第一：通過加強政府調控的方式控制利率，具體體現在政府介入并且增加小額貸款公司，使其競爭，有利于降低利率。第二：松弛小額貸款條件限度，鼓勵信貸而不是擔保貸款。第三：多做農村的小規模的座談會，貼近農民，解決信息不通暢問題，不對稱的問題。第四：不僅僅是貸款，更進一步要鼓勵創業，并幫助農民如何創業，形成“培訓+貸款+創業”的聯動機制。第五：南北均勻化，即增強北方的調研力度，使小額貸款真的信息對稱化。
農村小額貸款不僅是宏觀的改善并解決中國農村扶貧的重要途徑之一，從個人的角度，這同時也是一個讓人們緩解甚至擺脫貧困甚至是改變生活的重要途徑，不僅是解決一代人的衣食住行，更重要的是我們子子孫孫的教育、生活質量的改善。
參考文獻：
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我市是貧困地區，農業生產水平比較低，但是農業資源不是最貧乏的，德保、那坡、田林、隆林都有不錯的資源，可以種植大面積的耐旱糧食、飼草和耐旱的中草藥，既保護土地植被又可以產生很大的經濟收入。現在一些被認為貧困的地區其實并不完全是資源貧困，而是這些資源沒有得到充分的利用，是生產水平低生產力水平低造成了這些地區的經濟落后。所以產業扶貧是十分重要的。
目前國家的扶貧投資主要通過國家各級政府的扶貧機構，把扶貧資金投入到到貧困地區的家庭或企業中。從我們目前的情況看，分散使用國家扶貧資金的結果是貧困地區依然貧困，經濟落后地區依然落后。許多具有市場潛力、具有市場效益的農業項目，沒有得到規?；l展、推動農民增收所需要的資本金，沒有得到國家產業化扶貧投資的有力扶持。
農業產業化扶貧投資是脫貧的關鍵。農業產業化扶貧投資就是要解決貧困地區農業產業鏈中缺口所需要的資本金問題，對現行農業扶貧投資模式進行調整，可以改變當前只有單一部門投入的劣勢，可以整合農業、畜牧等部門的資源優勢，讓扶貧資金可以發揮更大優勢，符合市場競爭規律，是在國家政策指導下的財政政策，是可以提高農業生產力的重要舉措。
二、農業部門在農業產業化扶貧工作中做了有益的嘗試阿
1、以"農家課堂"為主的人力資源開發，扶優扶貧。"農家課堂"是開展農村主體的精英培訓，通過"以一傳
十、以十傳百"的培訓，依靠科技進步和提高勞動者素質，通過宣傳、培訓交流和效益吸引等手段，促進集群技術模式的普及和推廣，發揮規模效益，實現農業可持續發展。特別是通過各土專家演示與農藝師現場解說結合，并充分利用現場不同生長期作物資源及學員的現場培訓操作，作為一個新型農民培訓的亮點，體現在"多、快、好、省、土、靈、特"幾個優勢（一是"多"，師資來源多樣，有效解決定點"農家課堂"的教學資源不足、教學面狹窄等問題；二是"快"，巡回教學快速便捷高效，同樣的授課內容相對以往形式可大量減少授課時間；三是"好"，直接到農戶家中、田間現場授課，減少環節，效果更好；四是"省"，有效降低了農民學習成本；五是"土"，授課老師主要是土專家、土洋結合教，授課語言主要是本地土話方言，群眾感覺親切易學，授課教材多是經過專家充實過的"土經驗"、"土教材"，更適合當地生產生活實際；六是"靈"，可以根據不同地方、不同品種、不同生產時期和當地農民朋友的不同需求靈活安排授課，真正實現"地頭有問題地頭解決"；七是"特"，充分體現農業種植業培訓在農村培訓中的重要特殊地位，進一步轉變農業干部作風，增強為"三農"服務責任感）。能在極短的時間內培養大批技術型農村人才，引導大批科技素質較高的人才到農村與農民群眾相結合，實現傳統農業基礎與現代農業接軌，促進科技型、開發型高效農業的發展，有利于建基地、興龍頭、拓市場，全面推進農業產業化。
2、在推廣實用農業技術中，強化科技扶貧。在當前形勢下，以科技為動力、為切入點，是實現先進生產力作用、先進文化帶動作用，落實廣大人民利益的有效方式。通過科技發揮作用，使農村從傳統農業向現代農業逐漸轉變，是農村實現產業結構戰略性調整的一個重要方面。近幾年來，我農業部門綜合"優糧優經""沃土工程""植保工程"等先進適用技術進行配套試驗示范，推廣生態富民"百千萬"工程、小蠶共育、應急糧食試驗示范、煙稻輪作、油菜+中稻、豬+沼+果+燈+魚，茶葉綜合化工開發、特色立體農業種養、農作物"三避"技術應用示范推廣、水稻、玉米、馬鈴薯免耕技術、中草藥gap技術應用與推廣、高山玉米高產示范栽培等農業實用綜合技術，優先解決提高品質、降低成本、延伸產業鏈等關鍵技術問題，結合實施"十個百萬畝工程"，并圍繞關鍵技術進行配套集成，形成簡便易行的標準化的成套實用技術，以優勢區域為基地開展技術組裝、示范和推廣，推動科技資源向優勢區域集中，為右江河谷和**山區農業產業調整及農民增產增收打下堅實的技術基礎。
3、在發展中不斷改進**農業產業化開發建設思路。從**年起，**將全力抓好"123456"，即重點"構建一軸**特色農業產業帶，研究好三條發展路子，優化四業并舉，深入建設五個基地，提升六大龍頭"，不斷強化農業支撐保障能力，促進農業穩定發展、農民持續增收，努力實現農業農村經濟又好又快發展。此工作思路不僅著眼于面上的產業化發展，還將繼續緊跟產業扶貧的思路，捉緊壯大和發展，以面上的發展帶動整村推進式扶貧的發展。
三、農業部門在扶貧工作中不可替代作用
1、農業的基礎地位不可能改變，拓展扶貧空間必須加強農業。
**農村人口眾多，占總人口94%左右，農戶收入仍然是"四為主"的格局，即農戶收入仍然以家庭經營為主，占全年總收入的67％；家庭經營收入仍然以農業收入為主，占家庭經營收入的65％；農業收入仍然以種植業為主，占農業收入的78％；種植業收入仍然以糧食為主，占種植業的70%。滯留在農村的農村人口仍以農業的主，因此，農業種植業的基礎地位不可能改變，農村扶貧工作中，農業產業發展仍是基礎。
從**市的農業和農村經濟發展的現狀來看，目前仍處于傳統農業向現代市場型、科技型農業轉化的階段，處于非持續發展向可持續發展轉變的階段。在實現傳統農業向現代農業、粗放型農業向現代型農業轉變中的一系列矛盾和問題中，最根本、最核心的解決辦法是不斷提高農業科技水平。提高農業科技水平需要通過制度和機制的創新，把當前分散的扶貧項目、個別行為轉化為依托農村科技大戶和農村行業協會，通過農業部門的技術引導盤活現有農村資源，并興辦農村龍頭基地、協會、企業等，激發農村經濟發展的潛能，具有較大的可行性。
2、種植業仍然是農民增收的主要渠道。
**是后發展地區，農業發展不平衡，特別是兩翼山區，是扶貧的重點地區。近幾年來扶貧工作在推動我市農業發展方面，影響極大，是促進我市農業產業調整不可低估的力量。借助這股強風，本人就農業產業扶貧方面提出幾點建議，旨在促進扶貧與農業的和諧共進，為解決**"三農"問題探索一條具有當地特色的發展途徑。
一、農業產業化扶貧是貧困落后地區農民脫貧的關鍵
我市是貧困地區，農業生產水平比較低，但是農業資源不是最貧乏的，德保、那坡、田林、隆林都有不錯的資源，可以種植大面積的耐旱糧食、飼草和耐旱的中草藥，既保護土地植被又可以產生很大的經濟收入?，F在一些被認為貧困的地區其實并不完全是資源貧困，而是這些資源沒有得到充分的利用，是生產水平低生產力水平低造成了這些地區的經濟落后。所以產業扶貧是十分重要的。
目前國家的扶貧投資主要通過國家各級政府的扶貧機構，把扶貧資金投入到到貧困地區的家庭或企業中。從我們目前的情況看，分散使用國家扶貧資金的結果是貧困地區依然貧困，經濟落后地區依然落后。許多具有市場潛力、具有市場效益的農業項目，沒有得到規?；l展、推動農民增收所需要的資本金，沒有得到國家產業化扶貧投資的有力扶持。
農業產業化扶貧投資是脫貧的關鍵。農業產業化扶貧投資就是要解決貧困地區農業產業鏈中缺口所需要的資本金問題，對現行農業扶貧投資模式進行調整，可以改變當前只有單一部門投入的劣勢，可以整合農業、畜牧等部門的資源優勢，讓扶貧資金可以發揮更大優勢，符合市場競爭規律，是在國家政策指導下的財政政策，是可以提高農業生產力的重要舉措。
二、農業部門在農業產業化扶貧工作中做了有益的嘗試
1、以"農家課堂"為主的人力資源開發，扶優扶貧。"農家課堂"是開展農村主體的精英培訓，通過"以一傳十、以十傳百"的培訓，依靠科技進步和提高勞動者素質，通過宣傳、培訓交流和效益吸引等手段，促進集群技術模式的普及和推廣，發揮規模效益，實現農業可持續發展。特別是通過各土專家演示與農藝師現場解說結合，并充分利用現場不同生長期作物資源及學員的現場培訓操作，作為一個新型農民培訓的亮點，體現在"多、快、好、省、土、靈、特"幾個優勢（一是"多"，師資來源多樣，有效解決定點"農家課堂"的教學資源不足、教學面狹窄等問題；二是"快"，巡回教學快速便捷高效，同樣的授課內容相對以往形式可大量減少授課時間；三是"好"，直接到農戶家中、田間現場授課，減少環節，效果更好；四是"省"，有效降低了農民學習成本；五是"土"，授課老師主要是土專家、土洋結合教，授課語言主要是本地土話方言，群眾感覺親切易學，授課教材多是經過專家充實過的"土經驗"、"土教材"，更適合當地生產生活實際；六是"靈"，可以根據不同地方、不同品種、不同生產時期和當地農民朋友的不同需求靈活安排授課，真正實現"地頭有問題地頭解決"；七是"特"，充分體現農業種植業培訓在農村培訓中的重要特殊地位，進一步轉變農業干部作風，增強為"三農"服務責任感）。能在極短的時間內培養大批技術型農村人才，引導大批科技素質較高的人才到農村與農民群眾相結合，實現傳統農業基礎與現代農業接軌，促進科技型、開發型高效農業的發展，有利于建基地、興龍頭、拓市場，全面推進農業產業化。
2、在推廣實用農業技術中，強化科技扶貧。在當前形勢下，以科技為動力、為切入點，是實現先進生產力作用、先進文化帶動作用，落實廣大人民利益的有效方式。通過科技發揮作用，使農村從傳統農業向現代農業逐漸轉變，是農村實現產業結構戰略性調整的一個重要方面。近幾年來，我農業部門綜合"優糧優經""沃土工程""植保工程"等先進適用技術進行配套試驗示范，推廣生態富民"百千萬"工程、小蠶共育、應急糧食試驗示范、煙稻輪作、油菜+中稻、豬+沼+果+燈+魚，茶葉綜合化工開發、特色立體農業種養、農作物"三避"技術應用示范推廣、水稻、玉米、馬鈴薯免耕技術、中草藥gap技術應用與推廣、高山玉米高產示范栽培等農業實用綜合技術，優先解決提高品質、降低成本、延伸產業鏈等關鍵技術問題，結合實施"十個百萬畝工程"，并圍繞關鍵技術進行配套集成，形成簡便易行的標準化的成套實用技術，以優勢區域為基地開展技術組裝、示范和推廣，推動科技資源向優勢區域集中，為右江河谷和兩翼山區農業產業調整及農民增產增收打下堅實的技術基礎。
3、在發展中不斷改進**農業產業化開發建設思路。從20xx年起，**將全力抓好"123456"，即重點"構建一軸兩翼特色農業產業帶，研究好三條發展路子，優化四業并舉，深入建設五個基地，提升六大龍頭"，不斷強化農業支撐保障能力，促進農業穩定發展、農民持續增收，努力實現農業農村經濟又好又快發展。此工作思路不僅著眼于面上的 產業化發展，還將繼續緊跟產業扶貧的思路，捉緊壯大和發展，以面上的發展帶動整村推進式扶貧的發展。
三、農業部門在扶貧工作中不可替代作用
1、農業的基礎地位不可能改變，拓展扶貧空間必須加強農業。
**農村人口眾多，占總人口94%左右，農戶收入仍然是"四為主"的格局，即農戶收入仍然以家庭經營為主，占全年總收入的67％；家庭經營收入仍然以農業收入為主，占家庭經營收入的65％；農業收入仍然以種植業為主，占農業收入的78％；種植業收入仍然以糧食為主，占種植業的70%。滯留在農村的農村人口仍以農業的主，因此，農業種植業的基礎地位不可能改變，農村扶貧工作中，農業產業發展仍是基礎。
從**市的農業和農村經濟發展的現狀來看，目前仍處于傳統農業向現代市場型、科技型農業轉化的階段，處于非持續發展向可持續發展轉變的階段。在實現傳統農業向現代農業、粗放型農業向現代型農業轉變中的一系列矛盾和問題中，最根本、最核心的解決辦法是不斷提高農業科技水平。提高農業科技水平需要通過制度和機制的創新，把當前分散的扶貧項目、個別行為轉化為依托農村科技大戶和農村行業協會，通過農業部門的技術引導盤活現有農村資源，并興辦農村龍頭基地、協會、企業等，激發農村經濟發展的潛能，具有較大的可行性。
2、種植業仍然是農民增收的主要渠道。
通過深入實施"十個百萬畝工程"推動全市農業優勢產業發展，全市20xx年將新增水果15萬畝、甘蔗10萬畝、茶葉2萬畝、桑蠶5萬畝、劍麻達到20萬畝、木薯達到10萬畝，優勢產業調整優化面積35萬畝，新增產值3.9億元。另外，大力推廣良種及測土配方施肥等農業先進適用技術節本增收0.42億元。兩項預計促農人均增收140元，超過20xx年預計農民人均增收的42%。而且，農業部門集中了大量的技術基礎，一大批長期在一線工作的農藝師是農村最信任的技術致富帶頭人，他們與農村群眾關系密切，其中不少人是扶貧開發工作的先頭部隊，是扶貧戰線上的中堅力量。因此，農業種植業還將是產業扶貧的重要組成部分，仍需要上級部門的資金支持。
[中圖分類號] F326.12 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）07-0110-02
引言：科技扶貧政策的提出，它是應對貧困農村地區技術生產落后和技術人才極度缺乏的這一經濟現狀的，近些年來，科技扶貧為實現我國現代化第三步戰略目標，做出了非常卓越的貢獻。即便如此，我們也不能盲目樂觀，因為在我國，科技扶貧政策的提出較晚，地區之間發展的還很不均衡，還沒有形成一致認識的扶貧模式的具體界定。因此，研究科技扶貧發展的具體操作模式，探索形成比較規范和科學先進的科技扶貧模式理論，對完善和發展科技扶貧理論和進一步推進科技扶貧實踐都顯得十分重要和迫切，在這種背景下，林下經濟作物種植模式就應運而生，它是在實行了集體林權制度改革之后，將集體林地承包到了農戶手中，廣大林農為充分的利用林地空間，深挖林業生產力，實現不砍樹也能致富的綠色循環經濟，而在農業生產領域涌現出的新生事物。近年來，我國把把林下經濟作物種植產業作為促進生態保護、農民增收、社會發展的重要農業產業，大力發展林下經濟經濟作物種植，取得了明顯成效。
一、科技扶貧的意義及其特征
1.科技扶貧的意義
科技扶貧政策的實施與應用，促進了貧困地區社會與經濟的發展，使農民盡快的實現了脫貧致富。高素質的科技扶貧人才應用先進的科學技術，對農民群眾進行科技扶貧政策與技術的普及教育，提高了農民的農業科技文化素質，增強了貧困地區農民自我發展和積累的能力，大幅度提高了貧困地區勞動生產率水平，以得到最好的經濟、社會和生態效益。
2.科技扶貧的特征
2.1先進科學技術的應用在科技扶貧中始終扮演著第一位的角色，起到的作用永遠是最重要的也是決定性的。由于貧困地區自然、經濟、社會和人文等方面與發達地區相比較還存在著巨大的差異，在科技扶貧開發中，需要大力發展本土科技以及引入必要的先進技術，同時由于農林牧漁等行業技術具有強烈的地域性和適應性，在貧困地區引入技術時，必須要求技術本身是先進的、成熟的，并結合當地實際綜合體現技術的先進性、成熟性、實用性和經濟性。
2.2加大力度提高了農民的農業科學文化素質?？萍挤鲐毑粌H要求有先進實用的科學技術，同時要求科技實施人員素質較高，因此提高個體素質是貧困地區脫貧的必備條件。通過多種形式，提高農民群眾自身的科學文化素質。不僅要引入科技和管理人才，組織實施各類型的扶貧項目和扶貧講座等類型的活動，集中解決貧困問題以及增大群眾的認知面，而且要在扶貧項目和扶貧講座等類型的活動的帶動下，大力開展科技扶貧政策與技術的培訓與教育，以達到普及科學技術，提高農民科技文化素質的目的，這樣就從根本上轉變了農民思想觀念，很大程度上提高了農民的個體素質，造就了當代的適應社會與經濟發展的新時代農民。
二、應用林下經濟作物種植模式的開展方法
筆者生活在平原地區，隨著退耕還林工程以及防護林工程等項目的實施，農民栽樹的積極性高漲，林地面積在近幾年迅速增加，改變了林木稀少的的狀況，生態環境得到了明顯改善。
1.近幾年來，養殖業收益較好，林農可以充分利用自己的林地資源，實現養殖以及林業的雙重發展。在林地里散養家常雞、鴨，鵝等，在各地都有非常成功的例子，在果園散養雞鴨鵝等家禽，能夠明顯的減少害蟲的蟲口密度，而且不用給果園單獨除草，省工省力。在合適的林地規劃一片空地圈養生豬和羊，有的還在林地建立托牛所，利用林地的坑塘養魚，收益相當高。而家禽家畜的糞便又是林木生長良好的肥料，二者相得益彰，極大地提高了林地資源的利用率，促進林木的生長。
2.林下種植已經非常普遍，在當前經濟形勢下，人們對環境的要求越來越高，林下套種喜陰的園藝用卉苗木前景廣闊，喜陰的有苔類。在林木種植的初期，可以采取林木與矮桿作物間作，例如大豆、花生、辣椒、等。耐陰的藥材品種非常多，而且隨著中醫藥的發展，藥材的需求量非常大?？稍灾踩藚ⅰ⑽餮髤?、等很多品種。林地栽植食用菌歷史悠久，可以種植蘑菇等菌類植物。
3.充分發揮林木豐茂、空氣清新、生態良好的優勢，合理利用森林景觀、自然環境和林下產品資源，發展旅游觀光、休閑度假等產業，大力發展森林旅游。建立“林家樂”，突出個性特色，以采摘、垂釣等休閑模式吸引各方游客來享受林地的中的農家樂趣。
三、 林下經濟作物種植對社會經濟發展的推動作用
1.促進農民致富增收
林木的生產周期是比較漫長的，這嚴重制約著林改后農民的發家致富。而發展林下經濟作物種植，增加了林業附加值，開辟了農民增收致富的渠道。
2.因地制宜成本低
林下經濟作物種植模式利用森林系統良好的生態條件，在林下種植南藥、棕櫚藤和切葉花卉等適宜的經濟作物（植物），這種種植模式是充分利用當地現有的藥用經濟作物和資源，投入少、效益高，也可有效地幫助山區農民脫貧致富，從而實現“靠山吃山、吃山養山”的脫貧致富奔小康的目標。
3.保護環境效果好
林下經濟作物種植模式，可構建不同類型森林復合經營系統，在發展經濟的同時又能有效地保護生態環境，從而達到農業可持續發展的目的。
結語
林下經濟作物種植作為一條農村科技扶貧新途徑，具有農民可操作性強、投入少、見效快、種植面積廣、大大增加農民收益、保護生態環境等優勢，在農民林業生產實踐的各個方面得到了廣泛的應用。
林下經濟作物種植能提高森林覆蓋率，同時由于林下經濟作物種植又在一定程度上大大增加了農民的經濟收益，產品符合綠色環保的要求，這樣，林下經濟作物種植作為一種可持續的經濟發展模式，其發展潛力巨大，發展前景廣闊，必將成為農村經濟發展新的經濟增長點，因而也成為了我國林業經濟可持續發展的必然選擇。
參考文獻
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[2]畢文博.深化科技扶貧，做好科技共建工作[J].農業科技與農業生產，2003
1.引言
貧困，是當前各國經濟社會發展中一個普遍而又十分緊迫的問題。就邯鄲而言 ，政府一直致力于發展生產、消除貧困的工作，貧困人口在不斷減少，基礎設施建設不斷加強，生態環境得到改善；但是，由于自然、歷史、經濟和社會等各種因素的相互交織、相互制約，邯鄲市國家級貧困縣農民的貧困狀況依然十分嚴峻。在這種情況下，研究邯鄲市所屬區域的國家級貧困縣的貧困與反貧困問題尤為重要并且具有豐富的實踐意義。
2.邯鄲市國家級貧困縣貧困成因分析
2.1二元經濟結構的影響
（1）年老多病致貧。由于家庭成員年老體弱，或喪失勞動力，子女不能資助和贍養而導致貧窮，尤其目前國家逐步出現了老齡化，老年人口的比例逐年上升，這類貧困更加凸顯
（2）教育支出超負致貧。這是一種新的致貧原因，也是現在農村致貧的一個影響因素。經調查發現，村民能夠負擔九年義務教育的費用，因無學費、只需提供日常費用，但高等教育的費用相對較高，是致貧的主要原因。
二元經濟結構的模式根深蒂固的影響著我國的經濟，是導致我國農村地區貧困的歷史原因。
2.2村民自身素質限制、勞動力貧乏的制約
雖然現在農村很重視教育，也有許多接受了高等教育，但我們統計的子女上大學的比例只有24%，而且他們畢業后絕大多數不再回家鄉，致使農村人才缺失。所以，整體表現為文化素質低下，致富本領不強；農村很多無知識和一技之長的青年人紛紛的進入大城市打工掙錢。當地缺乏青年勞力，只剩下了老人以及小孩。由此可見，在貧困村，低素質人口對流也成為一個重大的社會問題。
2.3 生產方式單一
邯鄲市所屬區域的國家級貧困縣生產方式單一，收入來源單一，以農業為主雖然有個體經營、外出打工的人員，但這都是村里人數的少數，每個家庭基本都還是有耕地的。在種植的作物中，基本是小麥、玉米，有少部分種棉花。另外，農作物種植時，科技成分不高，沒有進行先進化生產，農用機械利用率不夠。
2.4 基礎設施建設尚不完善
由于基礎設施建設不完善，既導致了貧困區內生能力不足，難以有效地開發利用當地資源、培育與積累人力資本以及改善與提高農民生活水平，又使其對外部資源利用能力受限，難以集聚優勢資源發展當地經濟。
2.5 扶貧監管機制以及扶貧資金利用尚不健全
扶貧資金由于審批、撥付和使用流經環節多，易出現資金到位不及時和使用效率低的問題。主要原因是缺少有效的扶貧資金監管機制，另外是經濟利益驅動下的扶貧資金轉移。由于貧困農戶生產結構單一、貸款額度小，使得資金使用效率不高，因而一些地方官員更愿意把優惠貼息貸款發放給當地的企業和富裕戶，最終導致扶貧資金轉向和扶貧效益低。
3.邯鄲市國家級貧困縣反貧困路徑選擇
3.1 加大對貧困區的培訓投入、吸引勞動力留在當地
貧困地區貧困的根源并不都是人們思想觀念的落后，而是人力資本的匱乏，首先，邯鄲市貧困縣以農業為主，村領導以及政府要竭盡全力增強村民的農業生產技術水平，辦業余培訓班，讓每一個村民掌握一些先進的農業種植技術；其次，請農業專家帶著優質品種到貧困縣來，引進新的種植品種，拓寬農民的經濟作物品種；最后，針對外出務工人員，進行職業技能培訓，使得其有一技之長。
留住勞動力，發展當地經濟，我們可以：第一，招商引資，企業老板承包農民大面積的耕地，將小農式農業生產方式改變為大規模生產，增加科技化生產含量，村民到生產基地工作；第二，針對女性生育勞動力轉移情況，當地村政府可以開展手工加工的一些作坊式小企業，增加就業機會
3.2 進行多元化生產
首先，經濟作物的種植比例需要增加。鑒于邯鄲市貧困縣的土壤環境，沙地不多，種植水果最為適宜。邯鄲市魏縣的水果種植是一個可以借鑒的亮點，梨鄉是不錯的選擇；大名縣可以學以致用的種植其他水果。二是適當發展鄉村旅游業。根據本縣的特點開發旅游線路，建立一個邯鄲市內景點旅游路線，形成一個短途旅游的經典。旅游業的發展甚至可以帶動當地農家樂的繁榮；
3.3 加快貧困區基礎設施建設
邯鄲市貧困縣的基礎設施薄弱環節不在電力、水力，而是在公路建設?；A設施的完善應該重點放在公路建設上。完善公路后可以促進內外物質交流和思想溝通，增強貧困縣自身的發展能力以及吸引力；其次是完善基礎文化教育設施。邯鄲貧困縣的小學、中學逐漸減少甚至破落，關鍵原因在于教育質量差。我們可以聘請優秀的老師支教，提高教學質量。
3.4完善貧困區政府保障制度
當前邯鄲市國家級貧困縣的社會保障制度并不是很完善，雖然新型合作醫療起到了一定的作用，但是并沒有切實解決貧困農民的看病難的問題。所以，一是盡快建立貧困區醫療救助制度。二是加強新農合作用的政策講解和宣傳，使得村民了解新農合的重大作用，有了病及時就診。三是，鼓勵那些沒有保險的人購買醫療保險、大病保險，規避家庭風險。
3.5 增強扶貧資金利用效率
扶貧資金的及時到位和高效使用直接影響著貧困地區扶貧工作的成敗。一是逐年增加財政扶貧力度，擴大以工代賑工程、整村推進扶貧工程和就業扶貧技能培訓工程等扶貧項目的規模，切實提高扶貧開發工作的成效；二是建立扶貧資金監測體系。即可依托互聯網技術，建立邯鄲市扶貧資金項目監測網絡。同時，相關責任部門要加強對扶貧資金定期的嚴格審核，防止和杜絕扶貧資金被擠占、挪用和貪污；三是努力提高扶貧資金使用效率。通過確保扶貧資金專款專用，重點扶持與貧困農民直接關聯的扶貧項目，讓貧困農民從中受益。
4.結論
我們深入探索了邯鄲市國家貧困縣農村貧困的基本情況，了解了農民的生存現狀、發現了一些貧困的原因，對邯鄲市國家級貧困縣農村扶貧開發的發展和思路作了理論分析和實證研究，形成了邯鄲市國家級貧困縣的對策建議。希望這些建議對邯鄲使國家級貧困縣的扶貧工作產生一定的作用。（作者單位：1.2.河北工程大學；3.冀中能源邯鄲礦業集團有限公司）
基金項目：本課題是2013年度河北省社會科學發展項目，邯鄲市國家級貧困縣農民生活狀況調查與反貧困對策研究（201301123）階段性成果之一。
采取滾動扶貧方式，積極依托農經協優勢，扶持農村貧困群眾實現戶有穩定收入項目，一直是我局近年來培育發展農經協的一項重點工作。相繼以市政府名義召開會議統一思想認識，出臺文件明確農經協的發展目標、布局規劃、主要措施。*年我局按照省民政廳“關于開展農經協扶持農村貧困戶”的具體要求，進一步加大力度，鼓勵農經協依托優勢產業，選擇見效快、易操作、農民認可、市場前景好的項目，積極吸納有經營能力但缺乏經營發展資本金的農村貧困戶入會，開展滾動式開發扶貧，實現了農經協發展和農村扶貧工作的有機結合，實現了民政工作與社會主義新農村建設、農村經濟發展的有機對接。
二、溝通協調，實現農村專業經濟協會扶貧工作上下聯動
在工作中，我們始終把協會扶持農村貧困戶工作貫穿于整個農經協的培育發展的全過程，農經協扶貧是一項新生事物，單靠市一級民政部門抓是不夠的，工作中我們注重積極爭取各級領導，主動協調各有關部門，并注意調動農經協的積極性，使農經協扶貧工作形成了上下聯動，齊抓共管“遍地開花”的局面。市政府將農經協扶持貧困戶工作列入目標考核項目，各地高度重視，普遍將農經協扶貧工作當成大事來抓，培育發展農經協、協會扶持貧困戶的。凌源市不僅以市委、市政府名義印發“四四五”工程活動方案，將其作為一項政治工作列入重要工作層面，民政部門還采取以補代獎的方式拿出16萬元用于對協會扶貧的補助；北票市、雙塔區將培育發展農經協以及開展協會扶持貧困戶工作列入鄉鎮民政工作考核內容；建平縣提出了“建百家協會，幫扶千戶”的目標。
三、積極運作，鼓勵和引導農村專業經濟協會廣泛參與農村扶貧
海南是以旅游和農業為主的一個省份。由于旅游資源分布不平衡，真正依靠旅游發展經濟的市縣只有少數幾個，大部分市縣的經濟發展主要依靠農業生產。三農問題即農業、農村、農民問題一直是困擾我國的一大難題，在海南，這個問題更為突出。目前，海南農村的主要產業還相當原始單一，村民大多以養豬，種植水稻、甘蔗和檳榔為主。少部份人以漁業捕撈、海水養殖、淡水養殖、種植橡膠、種植果樹、種菜為業，收入很低，普遍比較貧困。
首先，我省農業生產利潤太低，投入產出不成正比。
在種植水稻方面，假如每戶農戶有10畝水田，以目前海南土地每畝的產量計算，每畝大約生產400公斤稻谷，每公斤2元，種一季水稻收入8000元計算，一般一年種兩季，收入16000元，除去化肥、農藥、種子等的費用6000元，每年純收只有10000元左右。
在種植甘蔗方面，每戶農戶有10畝大田，3到4畝大田可產10噸甘蔗，每噸260元，一年只能種一季，一年收獲30噸就是7800元，若除去人工化肥農藥等費用3000元，利潤只有4800元。
在養豬方面，一般情況總的利潤在30%左右，一家人養一頭豬要投入700元，養到5到6個月能賣1000元。一般一家農戶一年有本錢投入養豬可養5頭豬，一年的利潤大概在1500元。加上別的收入，海南大部分農村一家一年的收入在16000元上下。在海南特殊的生活環境下，一家人的生活和人情份子錢就要占去花銷的大部分，一年到頭也就所剩無幾。
其二，我省農村很多農戶不夠勤勞，勞動積極性不高，很多農村人寧愿讓地荒著也不種菜，沒錢還要自己買菜吃。
我省是個農業省，但80%的蔬菜卻要從外省購進，這就說明本地菜農的勞動積極性不高。不少的農村剩余勞動力寧愿在家閑逛，甚至吃喝賭博也不外出務工。在海南務工的大部分是來自四川、廣西、貴州等地的農民工。這些地方的農村現在房子蓋得都很漂亮，因為這些地方的農民很多都是兩夫妻結伴外出務工，一年下來能存2-4萬元，幾年后他們回家就會蓋上新房，然后又出來務工，幾年后就有本錢做其它的事情。現在，在?？谀嗨骋惶斓墓ゅX大工有250元，小工也有200元。他們很多都是丈夫做大工，妻子做小工，一個月的收入相當可觀。但現在海南農民有多少個愿意去做泥水匠？
其三，原始單一的農業生產模式制約農民的發展。
在很多省份，農業機械化在多年前就已經開始使用，目前很多省份已經不再用耕牛種地，而且播種、施肥、除草、收割等也機械化了。但海南大多數的地方還是以人工和耕牛種地為主。而很多地方通過再一次分田地，將土地成片承包給農戶，達到大規模耕作，方便機械操作。但我省農民的田地大多還是東一小片西一小片，不成規模，既浪費土地資源，又妨礙機械操作。
農業和農村經濟既是跨越式發展的基礎，也是海南發展的“短板”。實現全省經濟社會跨越式發展，重點在農村，關鍵在農村，難點也在農村。由于自然原因、基礎條件、人口素質、發展質量等多重因素影響，我省農村發展長期處于比較滯后，城鄉二元結構十分明顯。而扶貧是改善農村經濟基礎、促進農民增收的有效舉措，是實現農村經濟社會發展最直接、最現實的途徑。
其四，目前我省在扶貧工作方面還存在諸多問題。
在指導思想上，扶貧工作不同程度具有一定的政績性、短期性和功利性的思想。在扶貧措施上，除了給予資金和物資之外，主要的問題是對貧困地區人的思想上的扶貧還不到位，知識技能扶貧相對滯后；涉及農村經濟和農業發展的基礎扶貧力度有待進一步加大；農村實用技術人才嚴重欠缺，政策扶貧效應不夠明顯；產業扶貧特色和規模需要進一步培育；農業項目的爭取力度有待加大，各種扶貧資金需要進一步爭取和整合；農村富余勞動力就地轉化的能力亟待加強，各種保障性機制還不健全；農村社會事業發展滯后，統籌城鄉發展的各種體制機制還不健全；社會扶貧還處于起步階段，各種扶貧力量還缺乏引導機制。在保障機制上，部門合作扶貧機制沒有建立，扶貧工作不夠統一規范；扶貧工作考核督查機制還不夠科學，扶貧工作問責制度有待進一步強化。
針對我省在農村扶貧工作出現的問題，特提出如下意見和建議：
首先，要解放思想，更新觀念，調整扶貧策略
扶貧工作是堅持先易后難還是先難后易，在實踐中沒有固定的模式，各地都根據各自實際采取不同扶貧推進手段。先易后難，即對扶貧難度相對不深、扶貧難度較小的地區率先開展扶貧，雖然在短期容易見效，但這種扶貧方式，對于貧困程度深、扶貧難度大的地區扶貧工作不能及時開展，失去了扶貧應有的公平性。先難后易，即對貧困程度最深、扶貧難度最大的地區率先開展攻堅式扶貧。從長遠看，率先破解扶貧難題，有利于整個扶貧工作順利開展，但扶貧工作在短期內受益貧困群眾少，社會效益不夠明顯。所以說，扶貧工作應兼顧其社會效益和公平性并舉，各級各部門要做到科學規劃，統籌推進，堅決摒棄急功近利的“政績式”扶貧，立足長遠，突出重點，把扶貧工作放在民生上，放在任期外，采取先易后難和先難后易相結合的方式，堅持社會效益和公平性并重，統籌推進扶貧難題破解和扶貧面穩步擴大。
其次，要統籌考慮，綜合施政，開創扶貧新局面
（一）思想扶貧?？v觀我省農村貧困，主要表現是小農思想在農村地區比普遍。因此，扶貧工作應該首先著眼于解放思想、突破陳規。通過建成和豐富農家書屋、建立農村綜合農貿市場示范點、開展農民精神文明教育、在新農村建設中融入
黨的路線方針、加強農民思想政治工作陣地建設等措施，讓農民親身感受市場經濟，不斷在接受新思想、新信息、新知識中更新觀念，破除小農思想和小富即安心理，促使農民突破現狀，增強勤勞致富的主動性和積極性。 （二）知識扶貧。“扶貧先治愚”是我國扶貧工作長期積累的寶貴經驗，我省一些山區的少年兒童因貧困而上不了學，輟學率高，文盲率高；反過來又因為素質和勞動技能低下，造成循環式貧困。因此，給貧困人口以足夠受教育的機會，促進他們思想觀念更新和勞動技能提升，成為我省扶貧開發工作的關鍵。要通過成立農民科技培訓中心、組建農民技能培訓隊、編印農技知識冊子、培訓農技帶頭人等措施，著力增強農民自身素質，提升脫貧致富的本領。
（三）基礎扶貧。農村油路、砂石路、農機路等還有待加大力度修整完善，部分鄉村不通動力用電，一些地方人畜飲水還存在困難。因此，要做好全省農村扶貧工作，就要加強基礎設施建設，走基礎先行的路子。要不斷加強農村道路建設，促使農村道路聯網，方便群眾出行；加大農村、水庫、水池、壩塘、泵站、水渠等水利工程建設，完善洪澇災害防護措施，提高防災能力。
（四）人才扶貧。近年來，我省一些邊遠山區和貧困鄉鎮的人才資源依然欠缺，農業實用型人員還很少。因此，為農村配備具有一定專業知識的人才扶貧是當務之急?？梢酝ㄟ^政策引導、待遇偏向、創新機制等措施，建立直接面向農村、面對農民的人才扶貧計劃，為農村充實一批實用型、技術型、專業性的人才。
（五）政策扶貧。在嚴格落實國家和省里的一系列惠農支農及扶貧政策的基礎上，通過制定扶貧優惠政策，積極優化財政支出來扶貧。海南在實踐中，可以通過對農民合作組織、農產品加工企業、農村致富帶頭人等制定一定的優惠政策，充分發揮這些組織和人員在農村脫貧致富中的模范帶頭作用。
（六）產業扶貧。提高農村扶貧開發水平，必須因地制宜找準扶貧開發的產業發展路子，著力培育特色優勢產業，如特色農業、特色旅游業、特色勞務業、特色手工業和農副產品加工業等。把潛在資源轉化為特色產業發展項目，使產業經濟特色化、特色經濟產業化、產業經濟規?；?、規模經濟外向化。
（七）項目扶貧。項目是帶動發展的引擎，要通過搶抓政策機遇、千方百計爭取農村發展和農業綜合開發項目，重點在爭取農村道路、改土造田、農業水利、農村電網、清潔能源、新農村建設等方面積極爭取項目，利用國家以及省市縣的配套資金，以項目投資加大農村扶貧工作的積累，穩步推進貧困農民脫貧致富。
（八）勞務扶貧。大力發展勞務經濟，在多措施提升農民技能的同時，可以結合全省建設的實際就地培訓轉移農村富余勞動力；成立相關部門負責農民技能培訓、務工信息和相關責任義務承擔；結合實際制定勞務扶貧規劃，有計劃、有組織實施勞務輸出。
（九）社會扶貧。在農村扶貧開發中，要充分發揮社會扶貧的作用。社會扶貧與政府扶貧具有很強的互補性。有能力有意愿捐款扶貧的人，他們的扶貧作用會越來越大。在社會扶貧方面，政府要善于動員和組織社會各界，大力弘揚中華民族扶貧濟困的優良傳統，營造一個良好的政策環境，為更多的組織和個人表達社會責任心提供更多機會，形成行業、社會、政府共同推動的扶貧大格局。
一、xx村概況
xx村位于xx鄉南端，距秀山縣城36公路，東接平馬、西連官莊，距鄉政府駐地4公里，有水泥硬化公路連通，交通便利。全村幅員面積6.8平方公里，下轄5個村民小組，335戶，1236人;有耕地面積2665畝，林地面積3882畝。20xx年全村人均收入4598元。
全村平均海拔680米，位于xx頭組的梳子山最高海拔1366米，是xx河的源頭所在;xx村因離縣城較遠，具有xx、空氣、土壤、生態等地理優勢，適宜發展種植業，因廣種金銀花、白術等中藥材，被譽為“中藥材之村”。
二、貧困現狀
(一)客觀環境差
xx村位于川河蓋下，多為山地，土層薄，坡度大，土壤貧瘠，受地理因素限制，全村土地零散，造成土多田少、田地灌溉不足等問題，傳統農業增收困難。
(二)基礎設施落后
1、道路交通。全村5個村民小組有4個村民組通有通組公路，兩個村民小組通有水泥硬化路，但由于地理條件特殊，地勢高，陽雀坳組通組路遲遲未能動工，群眾的出行和生產受到一定的困難。
2、農田灌溉、水利設施。xx河雖然橫穿全村，但由于xx村海拔高，地理條件特殊，河流無法滿足農田灌溉的要求?！皒x村二堰”修于1998年，但由于年久失修，加上自然災害的影響，無法引水灌溉，迫使部分糧田改旱，影響群眾生產。
3、農村住房。由于居住條件惡劣，農民收入水平低，加之歷年火災、雪災、風災影響，全村仍有危房戶 戶。老式木房數量大，磚瓦房比例只有30%。
4、衛生、服務設施。目前xx村尚未能建立合格的衛生室，現有的門診室和藥房都設在農戶家中，條件簡陋、設備簡單、藥品單一，只能對簡單的傷風感冒進行治療。便民商店貨源不足，貨品單一，不能滿足群眾日常要求。
三、20xx—20xx年扶貧開發目標任務
圍繞《秀山縣整村脫貧工作目標》，按照“八有、四通、三解決”的要求，20xx-20xx年xx村要實現以下八個目標任務：
(一)人均純收入在20XX年的4598元的基礎上在增加2000元，達到6598元， 實現戶均擁有1-2個農業產業，95%以上農戶有較穩定的增收來源，90%以上農戶實現萬元增收。
(二)全村所有村民小組通組公路，80%村民小組實現硬化公路連接，完成全村16000米人行便道建設。實現暢通任務。
(三)完成農村危舊房改造，全面消除危房戶，實現磚混結構住房比例60%以上。
(四)疏通“xx村二堰”，完成低效農田改造。
(五)新型農村合作醫療的參合率達到95%以上;符合條件的貧困戶全部納入農村低保;基本養老保險覆蓋率達到80%以上。
(六)完善村衛生室，實現治療室、藥房隔離，完善醫療設備、保障藥品齊全。
(七)建立規范整潔的農家便民超市，保障貨品充足，品種齊全。
(八)建設強有力的基層組織，完善村級活動室，室內設施，活動開展正常。
四、20xx—20xx年扶貧開發項目
為實現上述目標任務，從該村實際出發，兩年計劃建設項目15個，總投資465萬元，其中財政扶貧資金100萬元，上級級部門幫扶資金158萬元，群眾投勞折資207萬元。分年度實施如下：
(一)20xx年項目：計劃建設項目9個，總投資215萬元，其中：財政扶貧資金50萬元，農民投勞折資及自籌98萬元，上級部門解決67萬元。
1、基礎設施
(1)道路建設：①硬化河壩組到xx頭組通組公路1.5公里。需財政扶貧資金15萬元，農民投勞折資及自籌20萬元，上級部門解決20萬元。②硬化河壩組、舊屋基組人行便道8000米。需財政扶貧資金16萬元，農民投勞折資及自籌16萬元，上級部門解決16萬元。
(2)堰渠整治：維修“xx村二堰” 4公里。需財政扶貧資金5萬元，農民投勞折資及自籌6萬元，上級部門解決5萬元。
(3)農房改造：完成農村危舊房改造，全面消除危房戶，實現磚混結構住房比例40%以上。需財政扶貧資金10萬元，農民投勞折資及自籌10萬元，上級部門解決10萬元。
(二)產業發展
(1)中藥材發展：新增金銀花種植面積650畝，總面積達2500畝，新增種植戶20戶，種植戶達280戶。建立白術種植基地，新增白術種植100畝。需上級部門解決6萬元，農戶自籌6萬元。
(2)養殖業發展：新增500只以上規模土雞養殖大戶5戶、20頭以上生豬養殖大戶2戶。實現年出欄土雞4萬只，年出欄生豬1800頭。需上級部門解決10萬元，農戶自籌40萬元。
(3)籌辦中藥材合作社1個，主要為群眾種植金銀花、白術、澤瀉等農產品提供種植技術、種子、產品銷售、病蟲害防治等服務。
(4)申辦扶貧互助資金協會1個，有效解決農戶產業發展的資金瓶頸，更大的滿足群眾發展產業的要求。
(5)勞動力轉移培訓：組織專業技術培訓、勞務培訓2次以上，累計參訓400人次以上，發放資料800余份，需財政扶貧資金2萬元。
3、社會事業：
完善村衛生室，農家便民超市。需互助扶貧資金2萬元。
(二)20xx年項目：20xx年計劃建設項目7個，總投資250萬元，其中：財政扶貧資金50萬元，農民投勞折資及自籌109萬元，上級部門解決91萬元。
1、基礎設施
(1)道路建設：①新修舊屋基到陽雀坳通組路1500米。需財政扶貧資金8萬元，農民投勞折資及自籌11萬元，上級部門解決12萬元。②硬化xx頭組、姚家坡組、陽雀坳組人行便道10公里。需財政扶貧資金20萬元，農民投勞折資及自籌20萬元，上級部門解決20萬元。。
(2)農房改造：改造農村老式木房，實現磚混結構住房比例60%以上。需財政扶貧資金20萬元，農民投勞折資及自籌20萬元，上級部門解決20萬元。
(3)農村通訊：實現有線廣播電視、程控電話全覆蓋。
(二)產業發展
(1)中藥材發展：新增金銀花種植面積500畝。新增白術種植100畝。需上級部門解決5萬元，農戶自籌5萬元。
(2)養殖業發展：新增500只以上規模土雞養殖大戶5戶、20頭以上生豬養殖大戶2戶。實現年出欄土雞6萬只，年出欄生豬2100頭。需上級部門解決12萬元，農戶自籌48萬元。
(3)勞動力轉移培訓：組織專業技術培訓、勞務培訓2次以上，累計參訓400人次以上，發放資料800余份，需財政扶貧資金2萬元。
3、社會事業：
建立藏書超過500冊的農家書屋1個。需上級部門解決2萬元。
五、效益分析
上述項目按規劃實施后，至20xx年，全村的生產生活條件將得到較大改善，農民收入將有顯著提高。
(一)基礎設施
全村所有村民小組通組公路，完成全村18000米入戶便道建設;全面消除危舊房改造，磚混結構住房比例60%以上;旱澇保收的基本農田達到300畝，戶平達0.9畝。
(二)產業發展
到20xx年，全村金銀花種植面積達到3000畝，白術基地400畝;土雞養殖達到年出欄6萬只以上，生豬養殖達到年出欄2200頭;所有青壯年勞動力掌握1-2門脫貧致富的知識和技能，合理輸送400名農村剩余勞動力。
至20xx年底，全村實現人均增收2000元以上，達到6598元，戶均增收1萬元以上，實現農戶萬元增收。
(三)社會事業
完善村衛生室，規范農家便民超市;農村建卡貧困戶基本銷號;醫保覆蓋率達95%以上，養老保險率達80%以上;村“兩委”班子和諧，各項制度、機制健全，村規民約完善。
五、主要措施
一是建立健全機構。加強對xx村扶貧開發工作的領導，由鄉長劉玉忠同志任該村扶貧工作領導小組組長，分管領導張波為副組長，抓好項目規劃、統籌協調及項目實施。
二是廣泛發動群眾。在積極爭取上級部門支持的同時，廣泛發動群眾，充分調動群眾的積極性，采取“一事一議”辦法發動農民籌資投勞，搞好基礎設施及社會事業建設，加快產業調整步伐，改善居住環境。
三是嚴格項目管理。嚴格執行“三專制”即專人、專賬、專戶，嚴格執行報帳制管理，做到村務公開，帳、物相符，提高扶貧資金及幫扶資金的使用效益。
四是加強民主政治建設。加強法制化建設完善村規民約;加強對村、組干部及黨員的教育培訓，提高思想文化素質，適應社會主義新農村建設的需要，保證該村扶貧規劃的順利實施。
【駐村個人工作計劃二】
為了認真貫徹落實十八屆四中全會精神，進一步加快我縣貧困村脫貧致富進度，推動城鄉統籌發展，按照縣委、縣政府安排，對我中心駐村扶貧的壇城鎮祠堂村制定如下工作計劃。
一、指導思想
深入貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，深入貫徹落實科學發展觀，以增加農民收入為核心，以改善農民的生產生活條件為切入點，努力加快該村脫貧致富步伐。
二、強化組織領導，確定扶貧工作重點
中心黨組成立扶貧工作領導小組，明確職責范圍，確立幫扶工作重點。根據縣委、政府對扶貧工作的要求和祠堂村實際情況，對扶貧工作分階段召開專題研究會。同時要求及時報送幫扶工作情況、總結等材料。
三、制定扶貧措施，注重扶貧實效
(一)協助加強該村精神文明建設。組織村民開展文化活動，積極收集籌措書籍報刊，增強村民學文化、用文化意識，以科學文化知識，帶動“富民興村”活動，廣泛宣傳黨的富民政策，大力宣講中央支農、惠農政策，增加村民的文明素質，增強農民法律意識，村民居健康衛生水平提高，基本形成村民誠信友善，崇尚科學，文明禮貌，鄰里和睦的新風尚。
(二)加強科技培訓，開辟致富門路。中心積極協調農業、
科技等方面的專家向貧困戶宣傳科技知識，引導幫助農民群眾學習致富技術、掌握致富技能。通過種植養殖結構調整，穩定糧食產量，引導村民在農業“三棚”上多下功夫。全年培訓科技“帶頭人”不少于10個，使貧困戶掌握1-2門農村實用技術。
(三)協助村委妥善抓好困難村民生活安排，做好貧困戶村民生產生活困難的調查摸底，針對有些困難村民就醫難和子女上學難等問題，組織開展各種方式的獻愛心和扶貧幫困慰問活動。積極開展結對幫扶，盡力解決一些特別困難家庭的生活困難等問題。
“自從在助殘基地上班，生活有了很大提高，而且基地還實現一條龍服務，上門指導，負責銷路，真是太好了?！睔埣踩耸芤嬲呷缡钦f。
永寧鎮被扶持人王來祥、郭淑云夫妻倆，家里有6口人，父母年邁多病，兩個孩子都在上學，夫妻雙殘，不能從事重體力勞動，經濟收入以種地為主，年收入低于最低生活保障標準，不能維持家中的正常生活。自從養殖了貴妃雞以后，家中生活狀況明顯改善，收入有了明顯提高，人均年收入達到7000元。扶貧助殘基地建設的效果看得見。
進入“十二五”，延慶縣殘聯認真總結殘疾人扶貧工作經驗，積極轉變觀念，大力扶持發展殘疾人扶貧基地，探索了一條山區農村殘疾人扶貧開發的新路子。到目前為止，全縣共建立了劉斌堡鄉大棗種植基地、永寧鎮聚聚鑫扶貧助殘基地、四海鎮茶菊基地、大莊科鄉慈母川村麻核桃基地等12個殘疾人扶貧助殘基地。
康莊鎮太平莊循環農業扶貧基地項目是基地加農業生產設施承包的運作模式。一是吸收殘疾人戶為合作社社員，成立殘疾人管理小組，與殘疾人簽訂協議，以保證殘疾人的合法權益，合作社不能無故辭退在崗殘疾人員，加強和殘疾人戶的聯系。二是農業生產設施承包。與殘疾人簽訂日光溫室大棚承包協議，產出農產品由就業基地統一出售，除去運輸、用工費，包裝費外，全額返還。三是基地用工。合作社對在就業基地從業的殘疾人，實行統一管理與種植。對殘疾人扶持的種植大棚和土地，合作社采取一幫一的運轉模式幫助種植、管理和銷售。四是合作社定期派出技術人員和工作人員幫助他們維護設施，以確保其正常生產。保證殘疾人低收入戶在基地能夠通過勞動就業和承包大棚生產經營，有穩定的收入和安全的勞動環境。農閑時組織殘疾人進行技術培訓。
永寧鎮聚聚鑫扶貧助殘基地則以“基地+農戶”的形式對殘疾人進行扶持。為了使殘疾人放心飼養貴妃雞，基地與每位殘疾人都簽訂了飼養協議，以高于市場銷售價格回收貴妃雞；對因自然災害等不可抗力造成的損失，基地給予適當補償。基地免費為殘疾人家庭提供貴妃雞的養殖技術，常見病防疫，分期、分批免費為他們發放貴妃雞種雛50只。保證他們在最短的時間里學到養殖的技術，提高家庭收入，改善生活條件。同時基地建立以來，集中扶持了10名有勞動能力的殘疾人在基地勞動，這樣，既增加了個人收入，又學到了飼養技術。
邀請專家，開展科技扶貧助殘
