時間：2023-07-12 09:34:14
序論：速發表網結合其深厚的文秘經驗，特別為您篩選了11篇行政公益訴訟概念范文。如果您需要更多原創資料，歡迎隨時與我們的客服老師聯系，希望您能從中汲取靈感和知識！
近年來，隨著我國經濟體制改革的逐步深入和法制進程的不斷加快，人們的維權意識、法律意識有了很大提高。在這種社會背景下，行政公益訴訟案件數量增多以及影響力擴大。然而，在中國沒有關于公益訴訟的統一概念和專門法律規定，行政公益訴訟原告資格方面存在較多缺陷，現有的制度框架使公益訴訟在實踐上遭遇困境。因此，建立行政公益訴訟制度勢在必行，行政訴訟原告資格是行政訴訟制度的關鍵概念，是提起行政訴訟必須具有的條件。研究行政訴訟原告資格在理論和實踐上都具有重要意義。
一、行政訴訟原告資格概念及內涵
原告資格，又稱資格，在《布萊克法律大辭典》中，對原告資格的概念是這樣闡明的"原告資格是指某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其主旨是確定司法爭端對人的影響是否充分，從而使人成為該案訴訟的正當原告。若人符合原告資格的各項要求，具有為司法爭端所影響的足夠的利益，就可以認為人在訴訟中享有法院應當給予保護的、實實在在的利益。原告資格的另一個作用是確定司法審查的范圍，及法院是否享有審判某一司法爭端的權力。原告資格與人實體訴訟請求的是非曲直沒有直接關系"。根據這一經典解釋，原告資格主要解決"司法爭端"和對該爭端"足夠的利益"兩個方面的問題。
相應地，行政公益訴訟中原告資格也應該主要包括兩個方面：首先，要在行政公益訴訟的受案范圍內，這是前提；其次，對所提訟的事項要有足夠的利益，這是中心問題。在行政公益訴訟中，行政機關或其他公共性機構的公權力行為侵害的是公共利益，而不僅是專屬于某人的具體利益，因而原告資格中的條件之一"足夠的利益"，指向的是公共利益而非某個人或某些人的具體利益。據此，與一般行政訴訟原告資格相比，行政公益訴訟原告資格應當具有以下特點：
（一）原告是無利害關系人
相對于行政訴訟原告，行政公益訴訟原告的目的是維護公共利益，其自身的利益并不一定必然受到傷害需要司法救濟。因為行政公益訴訟是對公共利益的至高追求，所以原告的目的可分為兩種情況：一種是人個人利益會因公益訴訟而直接或間接地增加；第二種是公益訴訟完全獨立于原告自身利益，即社會公共利益是原告的唯一驅動因素，勝訴與敗訴和人個人利益無關。
（二）認為公共利益存在被侵害的可能性就可以提訟
公益訴訟的提起不以公益侵害的現實發生為要件，行政公益訴訟的原告只要根據有關情況合理地判斷公共利益存在被侵害的可能，就可以提起行政公益訴訟，利用司法手段加以排除。
（三）原告處分權的受限制性
一般的民事、行政訴訟的原告在不損害國家利益、社會公共利益和他人利益的前提下對自己訴訟權利依法享有自由處分權，如，自由決定撤訴、申請執行等。而行政公益訴訟由于所涉及的不是原告本人的私利，而是社會公共利益,因此原告不能像處分自己權利那樣自由的處分社會公共利益。
二、我國建立行政公益訴訟原告資格制度的現實緊迫性
現階段，行政公益訴訟制度，在行政法治較為發達的西方國家和地區已經普遍建立，在我國雖然理論界已有諸多論述，建立行政公益訴訟機制已是學界共識，但是還沒有以立法的形式確定下來。在我國，根據目前的法律規定，原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織，即"合法權益"標準。然而，隨著社會的發展，行政權日益膨脹并對社會生活的介入越來越廣泛，違法行政行為不僅侵犯相對人的利益，而且對公共利益的也會造成損害。國外許多國家均規定可以在一定條件下以行政行為侵犯公共利益為由提起行政訴訟，而我國立法在這方面仍然空白，這種現象不僅阻礙行政訴訟原告資格的發展，而且對公共利益的保護和對依法行政的監督也會產生不利影響。
具體來說，中國在行政公益訴訟原告資格方面存在以下問題：
（一）享有公益訴訟原告資格的主體范圍狹窄。這主要表現在:如果案件與公民無法律上的利害關系，其不能以公共利益的名義提訟；社會團體幾乎不享有公益訴訟原告資格；在現有的制度框架內，國家機關為保護公共利益而提訟困難重重。
（二）在目前的司法實踐中，享有公益訴訟原告資格的主體不能充分發揮作用。這主要表現在：公民提起有關公共利益的訴訟在立案這個門檻就被預先剔除了；依據現有的制度，公民通過訴訟維護公共利益的成本過高；代表人訴訟制度在維護公共利益方面存在諸多不足。
三、當前我國行政公益訴訟原告主體資格之架構
現代社會社會關系高度復雜化，社會利益日趨多元化和分散化，同時社會組織、社會關系和社會利益又呈現出集體化、集團化特征，即便是基本的權利義務也不再專屬于特定的個人。筆者認為，有關行政公益訴訟原告資格，應當包含這樣的內容：
（一）"雙軌制"標準。行政公益訴訟案件與個人利益行政案件二者在本質上是不同的，與之相應，我們應該用不同的判斷標準來界定行政公益訴訟的原告資格，即實行"雙軌制"標準。一方面，對于個人利益行政案件，仍然使用"直接利害關系"標準；對于行政公益訴訟案件，則適用"值得保護的權益"標準，并在法律中明確規定行政公益訴訟的原告擬制主體。
（二）公民個人。近幾年來我國"民告官"案在訴訟目的方面開始涉及到公共利益，順應這一形勢賦予公民行政訴訟原告資格，是當代行政民主、公民參與行政活動的一種表現。
（二）社會團體。行業協會、共同組織的設立宗旨是維護共同利益和成員利益，因此當行業或者成員利益受到行政行為侵犯時，應當賦予社會團體行政訴訟的原告資格，代表組織就該行為提起行政訴訟。
（三）人民檢察院。我國《憲法》規定，人民檢察院是國家法律監督機關，對國家法律的的執行和實施進行監督；同時，檢察機關還有代表公益的特征。檢察機關作為行政公益訴訟的原告具有合理性和實際的可操作性。因此，對于公益訴訟的原告資格，檢察機關應當是提起行政公益訴訟的主要主體，自然人、法人或其他組織應是輔助主體。
參考文獻：
[1]章劍生，現代行政法基本理論[M].北京：法律出版社，2008。
[2]馬懷德，行政訴訟原理[M].北京：法律出版社，2009。
[3]黃學賢，王太高，行政公益訴訟研究[M].北京：中國政法大學出版社，2008。
[4]王名揚，美國行政法（下）[M].北京：中國法制出版社，1995。
文章編號 1008-5807（2011）03-067-01
一、行政公益訴訟的概念
界定行政公益訴訟關鍵要解決好兩個問題：第一，行政公益訴訟的原告包括哪些對象；第二，行政公益訴訟的范圍包括哪些。而在這兩個問題上有一個共同之處就是，要特別注意區分行政公益訴訟和行政公訴。
筆者認為，行政公益訴訟的原告就是公民、法人或其他組織，其所訴的對象就是侵犯公共利益的行政行為。而行政公訴的原告就是特定的國家機關(在我國可以將該項職權賦予檢察機關)，其所訴的對象主要是侵犯公共利益的行政行為，也可以是一定條件下侵犯私人利益的行政行為。
二、現行行政訴訟制度中公益訴訟的缺失
有學者認為，只要我們調整行政訴訟實踐的思路，充分挖掘現有法律條文的內涵，再輔之以相應的司法解釋，我國行政訴訟的受案范圍是可以擴充到受理行政公益訴訟案件的。
筆者卻不這樣認為，新司法解釋的所有規定都不能超越《行政訴訟法》的立法宗旨?，F在我們也不能不承認我們的《行政訴訟法》在許多方面的規定是有欠缺的，不適應行政訴訟實踐的發展。但這些問題的解決絕對不能通過司法解釋的方法來解決。它需要一個完整的體系，需要從最初的受案范圍到最后的裁判方式是相互聯系且完整的，它必須由行政訟法的完善來解決。
三、關于我國建立行政公益訴訟的可行性
在我國開放行政公益訴訟在理論上并無多大障礙。其理由如下：
第一，從根本上講，公益訴訟不過是傳統私益訴訟對公益保護的深化，兩者在本質上具有一致性。實質上一切訴訟也都維護著社會的公共利益，所以在公共利益受到侵害時，賦予個人與社會組織提起公益訴訟當不違背訴訟法的價值理念。
第二，依法行政的利益遠遠大于濫訴的不益。開放行政公益訴訟肯定會增加行政訴訟案件的數量，但不計成本而去濫訴的可能性是極小的。
第三，我國現行《行政訴訟法》上規定的抗訴制度，從一個側面印證了行政公益訴訟與我國行政訴訟理論和制度的兼容性。行政抗訴制度存在的基礎是公共利益，基于公益需要提起行政訴訟并不違背我國現行行政訴訟法的基本精神。
四、制定并完善我國行政公益訴訟框架的幾點建議
（一）防止因行政公益訴訟制度而產生濫訴
借鑒行政訴訟制度發達國家和地區的有益經驗，防止濫訴情形發生的措施就是設置一定的前置程序，其主要包括兩個方面。
第一，在受案范圍上，限定在法律特別規定的范圍內。如我國臺灣地區《行政訴訟法》第9條規定:“人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政機關之違法行政，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定為限。”至于我國將在哪些方面由法律規定行政公益訴訟事項，則可根據該事項對公共利益造成損害的可能性和危害性、人民法院的審判能力、行政機關的法治水平等具體情況，逐步規定和完善。
第二，在提起行政公益訴訟前，必須先向有關行政機關提出相應請求。即只有當有關行政機關在公民、法人或者其他組織提出有關請求后，該作為的仍然不作為，不該作為的仍然不停止作為。此時，公民、法人或者其他組織就可以提起行政公益訴訟。
(二)準確界定行政公益訴訟中的公益概念
關于公益，有學者認為，就我國的情況來說，可以分為國家公共利益、社會公共利益、公眾或者群體公共利益、公平競爭的公共秩序等。 有學者認為，可以采用四分法對利益進行分類。
筆者認為，行政公益訴訟中的公益，從范圍上來講包括國家利益和嚴格意義上的公共利益。從內容上來講，則是指根據一般情況無法確認具體受益人數量的利益，即利益對象的不確定性。如果根據一般情況能夠確定受益人的數量，則可以通過共同訴訟或者集團訴訟的方式來啟動一般行政訴訟。
(三)明確確定行政公益訴訟的原告與受案范圍
在行政訴訟中原告和受案范圍存在著十分密切的關系。關于行政公益訴訟中的原告，綜觀域外的理論與實踐，結合我國的具體情況，還是采用二元式的啟動方式為好，即不僅賦予國家機關(在我國應確定為檢察機關)提起行政公益訴訟的權利，而且賦予公民、法人或者其他組織提起行政公益訴訟的權利。
關于行政公益訴訟的受案范圍，雖然從理論上來講應當將所有侵害公共利益的違法行政行為均納入其中，但是在實踐中必須留有余地。在以后確立我國行政公益訴訟制度時，關于受案范圍之條款，如上所說，不妨借鑒我國臺灣地區《行政訴訟法》第9條之規定。即先是概括性規定行政公益訴訟，接著規定只限于法律規定的事項。
(四)合理分配行政公益訴訟中的舉證責任
行政訴訟的重要特征之一就是實行舉證責任的倒置，即被告舉證。在行政訴訟中原告只是根據有關司法解釋的規定，對一些程序性和輔的事項承擔證明責任。
注釋：
王太高.論行政公益訴訟.法學研究，2002年第5期.
于安.行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題.法學，2001年第5期.
參考文獻：
[1] 黃學賢.行政公益訴訟：研究現狀與發展趨勢.中國行政法之回顧與展望.
一.行政公益訴訟概念
（一）公共利益界定
公益訴訟致力于保障社會公益，對于公共利益，是我們首先要進行明確和界定的概念。公益指的是社會公共利益，在《辭源》這本書中對于公益一詞進行了定義即“公共之利益，相對于一個人之私利、私益而言”。根據詞表面的意思來看，我們可以將其劃分為公共和利益，然后進行分別理解，但是由于具體到社會生活實際，無論是對象還是案件類型上都具有差異性，而且不同的人由于主觀看法的不同以及發生的不同時間地點，都會有著不一樣的認識和理解。我們無法概括性的對于一切情況下的公益作出定義，只能說對于公共利益，我們無法給出具體準確的歸納，放于客觀生活中進行理性把握是判斷是否為公益的重要準則。
（二）公益訴訟概念
對于公益訴訟定義。法學界韓志紅教授主張：由法院對于所有個人以及組織憑借法規提起的針對侵犯國家以及社會公益的做法，進行審判的訴訟活動。蘇家成則表達了這樣一種觀點：是指在所有參與人的參加條件下，人民法院查明和辦理對于違反相關法規侵犯社會國家公益的行為訴訟，從而最終得出判決結果。民法界的梁慧星教授則認為：是指訴訟本身針對的違法行為并沒有直接侵害到原告的利益，訴訟只是對于造成社會公益損害的行為進行審理判決的活動。無論對于哪種定義，其根本上具有一致性，即通過訴訟機制來維護受到損害的公共利益得到補償和保護的活動。需要強調的是，公益訴訟在很多層面區別于其他種類的訴訟模式，不管是在資格、受案范圍還是審理組織上，都有自己的一套獨特體系，尤其在判決效力與執行上，更需要特別注意。從公益訴訟定義中我們可以大致得出這樣一個結論：法治國家中，解決一切矛盾與問題的最終途徑總是訴至司法，這是作為維護公民合法權益最終保障的存在，公益訴訟就是這樣一種可以有效、值得信賴的實現公民利益最妥善保障的訴訟模式。
（三）行政公益訴訟的定義
基于上述對于公益訴訟的定義分析，我們不難看出，它本身能夠依照標的的不一樣區分為不一樣的種類，明確一些則有民事公益訴訟以及行政公益訴訟等。在實際生活中，由于行政權能的優益性以及其本身對于社會公共利益的維護性，不管具體行政行為與否，他都最有可能構成社會公益的侵害，并且一旦造成相應的侵害其危害的程度也越高越危險。因此有別于民公訴訟，行公訴訟是最重要也是最值得研究建立的一種制度，他對于整個社會的穩定和發展起著不可替代的作用。行政公益訴訟概念，現今存在不同的觀點看法。其中之一是“救濟對象廣義說”，其認為只存在特別限定的個人和國家社會組織，憑借相關法規，交由法院對于損害公共利益的違法做法進行審查并要求其承擔法律責任的訴訟。二是“救濟對象狹義說”，其認為所有的個人組織都可以憑借法規，請求法院審判相應損害公共利益的做法的訴訟。但無論是哪種，最重要的核心是表現在沒有造成直接的公益損害?；诖?，我們可以作以下定義：行政公益訴訟是指行政機關或者具有行政授權的相關組織違法作出了具體行政行為，侵害了或者有存在侵害社會公益的可能，雖然與公民本身并無直接的利害關系，但為了保護社會利益，由公民法人或相關組織機關向人民法院提起的行政訴訟。本文正是基于其存在的價值和合理性來進行研究論述的。
二.公益訴訟起源
談及公益訴訟的起源，相關學說有太多太多，但是通說的看法是公益訴訟追本溯源，應當由古羅馬的法律說起。古羅馬的法學家認為法分為公法和私法，同時與之相對應的訴訟也分為公訴和自訴。古羅馬法里，公訴當然是對于侵犯公共利益案件的訴訟，自訴當然是侵犯個人利益的訴訟。因此我們可以得出這樣一個結論，在古羅馬社會中，凡是維持保障個體利益和權利并有受侵害人提出為私益訴訟，那么另外一種則是公益訴訟。如今，行政主體替代國家來維護社會公益。古羅馬，因為行政主體不如先如今這樣完善，把相應的訴訟權利交給市民，可以彌補行政權力帶來的保障不充分。依照羅馬法的公私益劃分標準，我們國家現存的三大訴訟法都可以劃分為私益訴訟，除了刑事訴訟在由國家公訴機關即檢察院提起的時候就應當屬于公益訴訟，整體上說他們大都是保障民眾個人權益而進行的，但與本文所講的公益訴訟乃至古羅馬法中的公益訴訟的標準是不一樣的，不管是羅馬法提到的還是我們當代社會所提及的公益訴訟都應屬于保障社會公益而由特別限定的人作出的訴訟這個范疇。
三.行政公益訴訟的特征
中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2014）02-109-01
一、行政公益訴訟的概念
行政公益訴訟是公益訴訟的一個分支，是在行政法領域的公益訴訟。對于行政公益訴訟的內涵，學界有著不同的說法。其中有學者認為，行政公益訴訟是指公民為維護利益，就與自己權利及法律上利益無直接利害關系的事項對行政機關及其工作人員的違法作為或不作為提起的訴訟。還有觀點認為，行政公益訴訟是指行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。
以上兩種觀點在訴訟標的上都是針對行政主體的違法行政行為，同時對傳統的行政訴訟當事人資格方面進行了突破，把無直接利害關系人納入原告范圍。不同的是，前者認為，針對行政機關的違法行政行為，由無直接利害關系的公民提訟，這一觀點僅僅把原告理解為公民，顯得過于局限性；后一種觀點，重視了行政公益訴訟在預防上的功能，在原告方面不限于公民，而是允許更大范圍內的無直接利害關系人提訟，這種觀點較為科學。
筆者認為，行政公益訴訟是指依據法律授權的公民、特定國家機關和相關組織，針對行政主體侵害公共利益或者可能侵害公共利益的違法行為（包括作為和不作為）向法院提訟的活動。
二、行政公益訴訟的特征
行政公益訴訟屬于公益訴訟的一種類型，它與公益訴訟有著共同的特征，即訴訟目的的公益性、訴訟主體的廣泛性、訴訟具有事先的預防功能及訴訟結果影響的廣泛性。行政公益訴訟除了具備公益訴訟的共同特征外，還具有自己的特性：1.行政公益訴訟是由同被訴行政行為無法律上直接利害關系的當事人提起的；2.行政公益訴訟直接以維護公共利益為訴訟目的；3.訴訟的客體是行政行為；4.受案范圍的嚴格性。
三、行政公益訴訟的歷史沿革
行政公益訴訟起源于古羅馬。古羅馬的程式訴訟分為私益訴訟和公益訴訟，前者是保護個人利益的訴訟，僅特定人才可提出；后者是保護社會公共利益的訴訟，除法律有一特別規定者外，凡市民均可提起?，F代法關于公共利益的保護，由公務員代表國家履行。羅馬當時的政權機構比較簡單，僅依靠官吏的力量來維護公共利益是不夠的，故授權市民代表社會集體直接，以補救其不足。雖然早在古羅馬公益訴訟就已經存在，但真正引起廣泛關注卻是在20世紀。二戰以后，人們的法律權利觀念發生了重大的改變，人們認識到作為公法的行政法既要同私法一樣保護公民的私益，又要維護社會公共利益。行政權作為國家權力的重要組成部分，維護和促進公益是其天然的職責，行政機關是接受全體公民的委托行使權力的。
美國是行政公益訴訟的創始國。早在20世紀初就有相關人訴訟、市民提起的職務履行令和納稅人提起的禁令請求訴訟等類似行政訴訟的訴訟類型。至20世紀40年代，行政公益訴訟在美國正式確立。發展到當代，英國、法國、德國、日本、意大利等國家也都相繼建立了行政公益訴訟制度。
四、我國構建中國特色行政公益訴訟制度的必要性
在我國，法律至今未規定行政公益訴訟制度，是因為我們采用行政管理的手段解決行政機關的違法行政問題，與我國傳統的重行政管理、輕司法救濟有關。但實踐證明，光靠行政管理手段解決危害公共利益問題并不完全適合所有情況，如果我們相信權力的善治，就不應將司法權力排除在公共利益保護之外，如果我們相信權力有可能為惡，就更不能放棄對權力進行外部監督。
行政公益訴訟在我國目前還只停留在理論層面，對普通公民來說還是一種陌生的行政訴訟形式，行政法學界也未對其表現出足夠的應有重視和進行深入的研究，這也從一個側面反映出我國的公民權利保障和公共利益保護意識還有待加強。但是，沒有行政公益訴訟的訴訟制度是不完整的，沒有行政公益訴訟制度，國家和社會公共利益就不能得到徹底和有效的保障。因此，當前在我國建立行政公益訴訟制度具有緊迫的必要性和可行性，而且建立行政公益訴訟制度，這也是國際上訴訟制度發展的必然趨勢。
參考文獻：
[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，1999.
[2]許文星.試論行政公益訴訟存在的必要性[J].時代經貿，2008（6）.
一、環境公益訴訟的概念和特征
環境公益訴訟是指特定的國家機關、相關的組織和個人作為公共利益的代表人，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環境公益不受損害，對行為人提起民事、行政訴訟的訴訟活動。環境公益訴訟的特征有三：一是訴訟主體資格的廣泛性。不僅包括國家機關，還包括相關的組織和個人。二是環境公益訴訟具有公益性的目的。環境訴訟訴訟主體資格的寬泛性決定了與案件無利害關系的主體有權向法院提訟，在此類案件中，無利害關系人發訟并非是為維護自身利益，而是整個社會的公共利益。三是環境公益訴訟對環境污染和破壞具有預防性。環境公益訴訟的提起不以發生實質性的環境損害為前提，只要有違法行為即可提訟，將損害行為消滅于萌芽中。
二、我國構建環境公益訴訟存在的問題
（一）實體法上未明確規定環境權
我國目前對環境權一無憲法上的確認，在憲法層面只能參照《憲法》12條："國家保護社會主義的公共財產，禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財產"予以保護；二無基本法的確認，只能參照《民法通則》第5條的規定："公民、法人的合法民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯。"由此可以看出，無論是《憲法》還是《民法通則》都僅是對環境權原則性的規定，沒有明確提出環境權，更沒有確定環境權的范圍，在司法實踐中并不具有可行性。環境權是環境公益訴訟的基礎和核心，沒有環境權，公民在提起環境公益訴訟時就無法直接以環境權受到侵害尋求司法救濟。
（二）程序法上對原告資格的規定過于嚴格
《民事訴訟法》第108條規定："原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。"《行政訴訟法》第2條規定："公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟。"可知，都要求原告具備兩個條件：一是必須為與本案有關的直接利害關系人，二是原告必須是為了自己的合法利益而提訟。這樣就使得公民、法人或其他組織提起環境公益訴訟的門檻被設置的過高，使得眾多愿意維護環境公益的主體無法用法律手段保護環境公益。這樣不僅極大挫傷了公眾保護環境的熱情，也導致環境保護工作效果大打折扣。
（三）訴訟費用一般公民和社會組織難以承受
我國實行的是訴訟費用由原告方預付，判決生效之后走由敗訴方承擔的制度。但是，環境公益訴訟由其公益性的特征決定了原告可能是與案件無利害關系之人，該主體并非為維護個人利益而，二是為了維護公眾共同生活的環境利益，受益人不單單是人自身，還包括整個社會的利益，如若訴訟費用單純依照現行訴訟法的規定由者承擔，由其為社會公共利益買單顯然會有失公平。其次，環境污染或破壞的受害人一般不是單個人或者組織，往往眾多且相對分散，且牽涉面一般較大。如果個人維權不僅需要承擔必要的律師費、交通費，還要再承擔訴訟費，維權成本太大，一般個人和社會組織通常難以承受。如果因訴訟費用問題使民眾對環境公益訴訟望而卻步，無異于強迫民眾放棄司法救濟。
三、如何構建我國的環境公益訴訟制度
（一）在實體法中明確環境權
環境權乃是環境公益訴訟的理論基礎，因此，必須在《憲法》和《環境保護法》中將環境權予以明確規定。首先將環境權作為公民的一項基本權利納入《憲法》之中，為環境權在基本法律中的具體化提供憲法上的依據。其次，在《環境保護法》中將環境權予以明確化和具體化，可以采用列舉加概括的方式明確環境權的概念、具體內容和范圍等。
訴訟權利與實體權利相對應，首先在《憲法》中應當明確規定公民有權對侵犯環境公共利益的行為提訟。其次在民事訴訟法、行政訴訟法及環境保護法律法規中根據《憲法》環境訴權做出相應的調整和規定。
（二）修改訴訟法，放寬對原告資格的限制
由于環境侵權的特殊性，各國資格的標準都經歷了有嚴格限制到逐步放寬，經歷了從法定權利向法律保護的利益甚至是法律上值得保護的利益或事實上的利益的擴張。摒棄"直接厲害關系"說已成為世界各國環境公益訴訟發展的趨勢。因此，我應當修改現行訴訟法的相關規定，對環境公益訴訟原告資格做出特殊規定。在程序當事人的理念下，認可一切符合程序要件的人和應訴的人為當事人，不論它是否與所主張的利益有關，也無論他所主張的利益是否得到法律的承認。即應當把環境公益訴權賦予每一個公民，取消對原告條件的限制，把原告擴大到所有社會成員。在具體操作中，還應當注意區分環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟原告范圍的不同。在環境民事公益訴訟中，可提訟的主體包括國家機關、一切社會組織和公民。在環境行政公益訴訟，其原告不應再有國家行政機關，否則行政機關自己告自己現實中不太可能，也不利于監督行政機關。在行政公益訴訟中，原告的范圍應為檢察機關、一切社會組織和全體公民。
（三）訴訟費用由國家承擔
D925
自1996年普通公民丘建東因一公用電話亭未執行郵電局“夜間及節假日長話收費半價”規定，將其訴諸于法院而首開中國行政公益訴訟先河以來，有關行政公益訴訟的案件時有所聞。桐鄉市民狀告稅務機關對企業偷稅行為未履行法定職責的行政不作為行為；畫家嚴正學因臺州椒江區文體局未對一娛樂場所予以查處為由將其推上被告席。南京兩位大學教師狀告南京市規劃局違法批準在紫金山頂建造觀景臺的規劃許可行為；律師喬占祥訴鐵道部2001年春運價格違規上浮。學界對社會上出現的這些熱點案件也作了積極的回答。有關行政公益訴訟的研究也逐漸深入。但是從我國現有的法律制度來看，至今沒有建立行政公益訴訟制度。而一直以來，我們總是習慣于這樣理解法治：法律沒有規定的，我們都不能做，否則就是于法無據。于是在這樣的邏輯下，行政公益訴訟案件總是屢訴屢敗，其理由都在于原告沒有相應訴訟資格。我國現有的法律制度，無論是《民事訴訟法》，還是《行政訴訟法》，以及相關的行政訴訟法的司法解釋，都規定了訴訟程序啟動者必須是實體權利與被訴行為之間有直接利害關系的當事人，從而否定了普通公民、法人或其他組織對侵犯公共利益的行為實體上的訴權，使其不能夠將侵犯公共利益者以合法的手段訴諸于法庭。同時，大多數侵犯公共利益的案件都與行政主體的違法作為或不作為有關，而由于缺乏相關的訴訟制約機制，對行政主體的違法侵犯公共利益的行為得不到遏制，這與行政法治的目標相違背。
一、行政公益訴訟的概念與特征
（一） 行政公益訴訟的概念
公共利益是指為不確定多數人所認可的、并且能夠為其所共享的內容廣泛的價值體。在行政公益訴訟中，一個勤政高效、依法行政的政府機構是公眾愿望之所在，針對行政主體的違法損害公共利益的行政作為或不作為提訟，本身即在于對公共利益的維護；而對行政行為已然造成的公共利益之損害提訟，更是對公共利益的直接救濟。目前西方許多國家均已經建立起行政公益訴訟制度，但我國法律當中對于公共利益的保護與救濟未作專門規定，且學界對于此種訴訟制度的研究亦是近年才重視起來的。法學界雖進行了熱烈的討論，提出了很多觀點，可謂見仁見智，眾說紛紜。但對于什么是行政公益訴訟尚缺乏統一而有權威的界定。有的學者認為：“行政公益訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規賦予訴權的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型。”有的學者認為：“行政公益訴訟是指根據法律規定，對于行政主體侵犯國家利益或者社會公共利益的行為，除人民法院外的任何其他國家機關、社會團體和公民個人均可以請求人民法院進行糾正和制裁的一種特殊的訴訟形式。”以上點大體上是一致的，但是在具體內容上還是有所不同，卻為行政公益訴訟的科學界定提供了可資借鑒的經驗。筆者認為概括行政公益訴訟內涵時應關注以下幾點：第一，主體，行政公益訴訟的主體十分廣泛，包括公民、社會團體及特定的國家機關。第二，人與可訴行政行為之間的利害關系的關聯性。第三，可訴行政行為的范圍，公民和其他組織既可以對違法行政行為提訟，也可以對不履行法定職責的行政不作為提訟。第四，行政機構的違法作為或不作為對公共利益已經造成侵害或有侵害之虞，即行政公益V訟不以造成實際損害為必要條件。綜合以上觀點分析，本文認為行政公益訴訟是指當行政機關或其他公權性機構的違法作為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系的公民、社會團體或者特定的國家機關為維護公共利益而向法院提供行政訴訟的制度。
（二）行政公益訴訟的特征
行政公益訴訟是一種新的訴訟形式，其具有下列明顯的特征：
1.目的的公益性
行政公益訴訟的目的是為了維護國家利益和社會公共利益。原告的訴訟主張所指向的是公共利益而不是某個人或某些人的利益，是為了維護國家、社會公共利益，是為了促進公平、公正和正義，促進整個社會的穩定、和諧與發展。
2.主體的廣泛性
行政公益訴訟的主體具有廣泛性，原告不一定是與案件本身有直接的利害關系的。公益訴訟則允許更廣泛的主體作為原告來，與案件沒有直接利害關系的檢察機關、社會團體、甚至公民均可以以公共利益受到侵害而代表國家和公眾提訟，作為適格的原告。
3.公益損害的不確定性
一般而言，在行政行為做出的初期階段，當事人的權利與義務尚未確定，有關糾紛還不夠成熟，僅具有抽象性，因此原則上只有在行政程序的最后階段，即到當事人的權利義務得到最終確定時，當事人方能提起行政訴訟。但行政公益訴訟大多數范圍廣，影響大，一旦造成損害，均難以彌補或無法彌補。因此，行政公益訴訟的預防性措施顯得尤為重要。提起行政公益訴訟既可以是違法行為已經造成了現實的損害，也可以是尚未造成現實的損害，只需根據情況能夠合理的判斷有發生損害的潛在可能性即可。
4.訴訟結果影響范圍廣
普通的行政訴訟案件解決的是發生在具體而特定的行政相對人和行政主體之間的利益紛爭，訴訟結果只調整這兩方當事人之間的利益沖突，影響當事人之間的權利義務關系，這種結果不會對本案無直接利害關系的他人產生直接實質的影響，也不會產生大范圍的社會影響。而行政訟益訴訟保護的是公共利益，通常會有不特定的多數人依法具備原告資格，但可能向法院提訟的只是其中的某個人或某些人，因此行政公益訴訟判決的效力往往并不局限于提訟的某個人或某些人，而是遍及所有具有原告資格的人。
5.可訴對象的雙重性
行政公益訴訟的可訴對象既可以是具體行政行為，也可以是抽象行政行為。無論是具體行政行為還是抽象行政行為，都有可能侵犯社會公共利益。而在私益訴訟中原告只能針對于自己有直接利害關系的具體行政行為提訟，而不能對抽象的行政行為提訟。從某種意義上說，違法的抽象行政行為的社會危害性更大，破壞性更嚴重。因此，行政公益V訟所追究的違法性行政行為不應只局限于具體行政行為，若是抽象行政行為侵犯了社會公共利益，具有原告資格的人有權對其提訟。
二、建立行政公益訴訟的必要性和可行性
（一）必要性
1.維護公共利益的需要
維護公共利益作為行政公益訴訟制度的首要價值目標，在我國具有特殊而迫切的意義。從我國的國家根本大法到普通法律、法規，人們總是能捕捉到這樣的信息：公共利益神圣不可侵犯。然而，公共利益的維護常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，尤其是違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這幾類公共利益遭到嚴重破壞的情況中，既有行政主體的直接違法作為引起的，如地方財政的不當支出、破壞性的資源開發中的政府違法的決策、違法許可造成的環境污染等都屬于這類情況；也有因行政主體未主動或有效履行法定職責而造成的公共利益受損，如環境的監控、整治不力、國稅、地稅款的大量流失。面對公共利益遭到明顯的損害而無法啟動司法救濟途徑加以救濟，不能不說是法律制度的重大疏漏，因此，基于維護公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現實意義。
2.促進政府依法行政的需要
基于行政的公權特征，同時也是為了提高行政效率的需要，法律以一些具體的條文賦予行政行為以公定力、執行力、拘束力、不可變更力，行政行為一經作出，即推定其合法有效，行政主體及相對放均應遵守執行，不經法定程序不得輕易改變。然而，這在客觀上卻使得行政主體的很多違法行為得不到有效抑制和糾正。一直以來，對行政行為的監督多由人大和行政監察機關承擔以權力制約權力，然而，人大運作的方式與工作程序、監察機關監督力度的有限性都使得對行政主體是否能依法行政、是否能勤政高效卻不能加以很好的監督。曾經震驚全國的綦江大橋坍塌案即能說明，僅依靠現有的法律監督機制是遠遠不夠的（因為現有的監督機制只有人大和監察機關監督才具備法律效力，一般社會監督并不能產生直接的法律效力），如果賦予普通社會公眾對行政行為監督以直接的法律效力，可以使行政主體更為直接地面對社會公眾對其違法行政行為的質疑，更能直接地促進行政主體依法行政，這樣以維護公共利益為宗旨的行政公益訴訟即是一種非常有效且及時地法律手段。
3.實現公民民利的需要
我國《憲法》第2條規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。第41條規定：中華人民共和國公民對任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利。因此當行政機關及其工作人員出現、有法不依、違法不糾甚至直接以身試法時，不管侵犯的是公共利益還是個人利益，賦予廣大人民以訴權，是保證人民當家作主的最有效手段，是實現公民民利的最直接方式。若將公民維護公共利益、管理國家事務的路徑排除在司法救濟這一排解社會糾紛的最后保障之外，是違背人民、人民當家作主的根本法理的。因此，行政公益訴訟是一項民主待遇，有利于促進我國的民主化進程是不無道理的。
（二）可行性
1.我國建立行政公益訴訟制度有深厚的法理基礎
從法理上講，無救濟就無權利。對違法行政行為，無論其損害的是個人利益還是公共利益，我國憲法上明確規定公民都有提出申訴、控告或檢舉、揭發的權利，權利必定以司法救濟為最后屏障，由司法機關以訴訟程度加以確認。如果將之拒于受案范圍之外，則這一權利形同虛設，終因得不到司法保障而變得不確定。同時，就行政機關及其工作人員來說，依法行政，保護公民個人利益和國家、社會公共利益是其法定義務，一旦怠于履行或違法履行法定義務，而現有糾正機制又不足以有效制止或矯正時，訴訟作為文明社會定紛止爭的最后手段，依然是理想的選擇。
2.我國建立行政公益訴訟制度的現實依據
行政公益訴訟不僅有其深厚的理論支持，不斷發展的社會實踐也為其提供了有力的現實依據。全國各地近年來不斷出現的維護公共利益的行政訴訟案件向我們傳遞著這樣的信息：即使與被訴的違法行政行為無直接利害關系，為維護公共利益而提起行政訴訟的做法已為人們所認可，已產生了廣泛的社會基礎。雖然目前為止，法律并沒有對之加以支持的明確條款，這些訴訟也最終都以失敗而告終，但公共利益被侵犯卻得不到應有的救濟的嚴峻現實，已在一個相當廣泛的范圍內，引起了人們的強烈關注，在社會主體中產生了共鳴，使得對行政公益訴訟制度的需求轉化為對立法的呼喚，從而成為推動立法發展的強大的社會動力。
3.我國建立行政公益訴訟制度有成熟經驗的借鑒
相關法治國家的行政公益訴訟的法制實踐為我國建立行政公益訴訟制度提供了寶貴的經驗。雖然由于各國的法律傳統和訴訟文化的差異使得我們不可能直接照搬外國的訴訟模式，但吸取有益的理論與制度，與我國的訴訟機制進行有機整合的思路應該說是可行的。因此，在借鑒相關國家經驗的同時，發動全社會力量參與對政府行為的監督，促進國有資產管理者有力維護國有資產的保值、增值，杜絕嚴重的國有資產流失現象和管理者的官僚作風以及腐敗行為顯得尤為重要，加之，我國現正處于經濟高速增長階段和社會轉型時期，環境保護和自然資源的合理開發利用等無不需要一個法治的、勤政的政府的存在，而法治政府的存在如沒有司法途徑對其行為加以監督與制約是不能想象的。
參 考 文 獻：
一、環境公益訴訟的概念和特征
（一）環境公益訴訟的概念
我國環境法學界對環境公益訴訟尚未作出明確的定義，學者間也未形成統一的看法。本文認為，環境公益訴訟是指任何公民、社會組織和國家機關，依照法律規定的程序，對違反法律規定，侵犯環境公共利益的行為，向人民法院起訴，由人民法院追究違法者的法律責任的活動。
（二）環境公益訴訟的特征
與傳統的侵權救濟途徑相比較，環境公益訴訟具有如下特征:
1、環境公益訴訟目的具有公益性
環境公益作為社會這一系統所具有的獨立的利益，區別于社會成員的個體利益。
2、環境公益訴訟行為具有預防性
環境侵權具有公害性和不可恢復性，一旦發生就難以恢復原狀，所以發揮環境公益訴訟的預防保護功能就顯得尤為重要，這也是我國《環境保護法》中“預防為主，防治結合”原則在訴訟法中的具體體現。
3、環境公益訴訟原告具有廣泛性
在環境公益訴訟中，原告起訴的目的在于保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公共利益。
二、環境公益訴訟公訴權的立法不足
（一）環境基本法的立法不足
我國《環境保護法》第6條規定，“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，其中的“一切單位”從字義上理解應當包括檢察機關、環境行政機關，以及其他企事業單位；“控告”一詞，應當包括向人民法院提起訴訟。但由于我國現行法律規定的模糊，并非所有的類似的訴訟都會得到法院的支持。根據我國憲法的規定和環境保護的現實需要，應及早對民事訴訟法和行政訴訟法進行修改，賦予檢察機關環境公益案件的起訴權，建立檢察機關提起環境公益訴訟制度，彌補民事訴訟法和行政訴訟法上的這個缺憾。
（二）《刑事訴訟法》的立法不足
我國《刑事訴訟法》第77條規定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟。如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條規定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時提起附帶民事訴訟的，人民法院應當受理?！币陨蠗l款的內容是，在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格。這是我國現行的三大訴訟法中，唯一的關于公益訴訟原告資格的規定，而且還對檢察機關提起公益訴訟的條件限定為，僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機關才能提起附帶民事訴訟。
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法不足
; 我國《民事訴訟法》第14條:“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督?！薄睹袷略V訟法》第15條:“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！薄缎姓V訟法》第10條規定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。以上是民事訴訟法和行政訴訟法中關于檢察機關提起公益訴訟的相關規定，這些規定僅賦予了檢察機關的審判監督權和支持起訴權，并未賦予檢察機關對民事案件和行政案件的起訴權，檢察機關也就更無權代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟，這不能適應實踐中檢察機關提起環境公益訴訟的需要。
三、環境公益訴訟公訴權的立法建議
（一）環境基本法的立法建議
基于檢察機關所具備的國家法律監督機關的職能特點，及公益訴訟國家干預原則的體現。賦予檢察機關在環境公益訴訟中提起訴訟的權利，特別是當環境行政機關不履行法定職責時，檢察機關有義務對此進行監督，并可以采取包括環境公益訴訟在內的措施對環境資源破壞進行補救。這種環境公益訴訟既可以是針對環境行政機關提起的環境行政公益訴訟，也可以是針對破壞環境資源的單位和個人提起的環境公益民事訴訟，廣義上還包括環境刑事訴訟，檢察機關對破壞環境資源行為提起的刑事附帶民事訴訟，嚴格地講相當于刑事訴訟中的環境民事公益訴訟。因此，本文建議，應在我國《環境保護法》中，明確賦予檢察機關環境公益訴訟的原告資格，即檢察機關環境公益訴訟的公訴權。
（二）《刑事訴訟法》的立法建議
根據我國《刑事訴訟法》第77條和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條的規定，雖在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，但這僅是在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，且在具體操作中規定了若干限制條件。因此，本文建議，在通過修改《刑事訴訟法》的相關規定，放寬檢察機關作為原告行使環境公益訴訟公訴權的條件，從而充分維護被害人的環境合法權益。
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法建議
中圖分類號：D916 文獻標識碼：A
公訴是與私訴相對的概念，指的是由國家專門的法律監督機關為了維護公共利益而代表國家對違法行為人提訟。
一、行政公訴制度概述
（一）行政公訴概念。
行政公訴是借鑒刑事公訴制度而建立的，指為維護公共利益而由國家專門的法律監督機關就行政違法行為向法院提起的訴訟。由此來看，行政公訴的原告就局限于“國家專門的法律監督機關”――在我國即表現為檢察機關。
（二）行政公訴制度的性質。
行政公訟的誕生是隨著立法從個人本位向社會本位轉變，對公共利益的保護日益加重而出現的，從性質上講屬于公益訴訟制度，是指當行政違法行為或行政機關不作為對公共利益造成損害或將造成損害時，由同被訴行政行為無法律上的直接利害關系的檢察機關，為了公益的考慮，而向法院提起行政訴訟的制度。行政公訴所關注的是違法行為，即無論是否在實際上對國家利益和公共秩序造成了損害，只要有違法行為的出現，檢察機關便可。這是因為國家利益或公共秩序一旦被破壞，結果很可能是無法彌補的，抑或是需要付出極大代價的，如造成環境污染等。
關于行政公訴制度，有兩點是需要注意的：
1、行使行政公訴權的主體應該是行政爭議主體之外的、專門的國家機關或獲得法律授權的組織，這使其區別于行政公益訴訟。一般情況下，承擔此項職能的主體是檢察院，但也有例外：如香港地區的平等機會委員會，雖然其僅是依法設立的民間組織，卻得到法律的許可而有權提起公訴；
2、行政公訴的目的是為了監督行政權力的行使和維護公共利益，這使其區別于一般的行政訴訟。在行政權日益強大的現代社會，傳統的行政救濟體系已不足以制約行政權的濫用，而公民個人的力量往往難以對行政權產生影響，因此急需一個代表公共利益的、相對超脫于行政機關的，而又有足夠強大力量以及豐富的資源的主體來抗衡行政機關。
二、建立行政公訴制度的必要性
（一）維護檢察機關職權。
檢察機關是我國法定的監督機關，但其監督范圍、領域僅限于司法領域和訴訟領域，也可以說訴訟是實現檢察機關各項監督職能的根本手段和途徑。檢察機關在刑事訴訟領域發回的監督作用有目共睹，但在行政訴訟這一領域卻幾乎毫無建樹。在我國，行政權過于強大，遠遠凌駕于司法權之上。
實踐中行政訴訟出現四大難題：告狀難、受理難、審理難、執行難。很多本應該由法律來解決的問題，最終卻被行政權力所解決。實施違法行政行為的行政機關因無人告訴、告訴不能而逃避了法律的制裁，從而變本加厲。長此以往，行政訴訟的目的――維護公民、法人和其他組織的合法權益便會無法實現。檢察機關的地位也有可能從監督行政權淪落為維護行政權行使的工具，因此迫切需要建立行政公訴制度來糾正這種傾向。
（二）擴大行政訴訟違法行為的追究范圍。
我國行政訴訟法規定了行政相對人可以對行政機關侵犯其合法權益的具體行政行為，可以提起行政訴訟，它對糾正侵犯行政相對人合法權益的違法具體行政行為，督促行政機關依法行政，積極保障公民、法人和其他社會組織的合法權益。
設立行政公訴制度的目的就是就是要將破壞公共利益的行政行為納入司法審查的范圍，以行政訴訟的方式對應項社會公共利益的行政行為事實法律監督，完善監督制約機制。
（三）為行政公益訴訟奠定基礎。
建立行政公訴制度還有一項益處：即為行政公益訴訟的建立奠定基礎。前文提到過，行政公訴實質上是行政公益訴訟中由檢察機關提起的那一部分訴訟。目前在學術界，關于是否建立行政公益訴訟的觀念未達成統一；行政訴訟法的修改也仍未有定論，行政公益訴訟制度的建立也還需要很長一段時間。因此，不妨先建立起行政公訴制度作為緩沖，正好可以緩解當下行政行為引起的公共利益破壞而無人保護的困境。同時，可以在行政公訴實踐中摸索出建立行政公益訴訟的道路。
（作者單位：燕山大學文法學院）
參考文獻：
[1]王珂瑾.行政公益訴訟制度研究.山東：山東大學出版社，2009.
[2]黃學賢，王太高.行政公益訴訟研究.北京：中國政法大學出版社，2008.
[3]黃共興.試論行政公訴制度.河北理工學院學報，2005（2），第5卷，第1期
[4]王愛冬.論公共權利監督的有效性.河北師范大學學報（哲社版）.2007，5
關鍵詞:行政公益訴訟；原告資格；受案范圍
隨著社會的不斷進步和人們法律意識的不斷提高，公民個人、社會組織或檢察機關為了維護公共利益而將行政機關告上法庭的新聞經常見諸報端?！靶姓嬖V訟”這一概念也隨之成為學界和民間雅俗共賞的熱議話題。學者們固然各有各的見解，普通民眾卻常常以訛傳訛。由于行政公益訴訟在我國還屬于新生事物，加上立法的缺陷使得人們對于這一新型訴訟的探討、認識還遠遠未達到深入的地步。因此，探討我國行政公益訴訟制度的構建，具有一定的理論意義和現實意義。
一、行政公益訴訟的理論與實踐考察
行政公益訴訟是指公民、有關組織或者機關認為行政主體行使職權的行為違法，已經侵害了公共利益或者對公共利益有現實侵害可能的，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益而依法向法院提起的行政訴訟。與傳統的行政訴訟比較，行政公益訴訟有如下特點：
(1)原告的訴訟資格有變化。傳統的行政訴訟要求原告與被訴行政行為有著法律上的利害關系的公民、法人或其他組織，當事人提起并參與訴訟，其原告資格的獲得是因為客觀上的權利或利益受到了侵害，而行政公益訴訟并不要求原告與被訴行政行為有直接的利害關系。將行政公益訴訟納入行政訴訟制度之后，原告不僅向司法機關伸張自己的個人利益，而且伸張同一事件受害的其他廣大公民利益之維。也就是說，原告申訴的基礎并不單純由于自己的權利受侵害。(2)行政公益訴訟具有預防性質：不以損害的實際發生為要件。只要能根據有關情況合理判斷有社會公益侵害潛在可能，即可提訟。這樣可以有效地保護國家利益、社會秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態。(3)行政公益訴訟的目的不是為了個案救濟，而是為了維護公共利益，原告的訴訟主張指向的是公共利益而非某個人或某些人的利益。(4)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當事人，而是遍及所有享有原告資格的人，其效力有明顯的“擴張性”。
行政公益訴訟作為新型訴訟形式，在西方法治國家已發展得相當成熟，只是各國理論界和實務界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護私權之訴等等，但內涵大體相當。
在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。關于行政行為對公共利益的侵害，只要私人檢察總長能，就由他來發動司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長為之。同時，代表一個地區、一個行業、一個階層的各種社會團體也具有相關的原告資格。
在法國的行政訴訟中，越權之訴著眼于公共利益，是一種對事不對人的客觀訴訟。法國最高法院認為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當事人提起越權之訴的權利。只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時，當事人的申訴權才受到限制。在德國，《行政法院法》確立了行政訴訟的公益代表人制度，即分別把聯邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。
二、在我國建立行政公益訴訟制度必要性分析
(一)建立行政公益訴訟制度是現實迫切需要。當前，我國現實生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟的情況，主要有：(1)國有資產流失。據估計，20世紀80年代，國有資產每年流失500億元；進入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費以及決策失誤造成的浪費等，國有資產損失已是一個相當大的數目。國有資產屬全體人民，國家機關是依人民授權而管理國有資產的，故若其在管理中懈怠或，人民應有權直接動用司法手段進行干預。但這些流失的國有資產，因訴訟制度的缺陷絕大多數無法追回。(2)環境污染和破壞。一些企業為追求眼前經濟利益在生產中忽視環境因素，當地行政機關為了本地經濟的發展對破壞環境行為熟視無睹，致使環境的污染和破壞日益嚴重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。(3)土地開發中不合理利用問題嚴重。據報道，當前全國城市建設用地4％～5％閑置，40％處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。主要原因是行政機關違反土地管理法規和保護國土資源的國策，違法占地、批地，大搞開發區等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費。但我國土地所有權不屬于個人。與公民無直接利害關系，因此傳統行政法對此無法進行救濟。(4)政府在公共工程、政府采購等領域，違法招標、發包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國家造成重大損失。(5)電信、鐵路等行業的壟斷現象，致使服務價格居高不下，甚至出現隨意提高價格的現象。如春運火車票價每年上漲20％～30％，這無疑是鐵路部門借助行政性權力和壟斷地位強行提高價格，以謀取暴利?；疖嚻彪S意漲價不但不合理，且多數情況下未依法經過價格聽證程序。但老百姓面對這種隨意漲價行為，雖有怨言卻無能為力。
上述問題發生的根本原因在于沒有切實有效的法律制度有針對性地保護社會公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。
(二)建立行政公益訴訟制度有充分的理論依據。公權利需要得到司法救濟。權利離不開救濟。而維權的主要途徑和最終途徑是司法救濟。在理想的觀念模型中，司法機構常常被界定為旨在以一種確保對爭訟各方都公平和正當的方式使沖突解決制度化的專門組織。當行政主體的違法行為或不作為對公民的社會公共權利造成侵害時，法律應當允許公民為維護社會公共權利而向法院提起行政訴訟，以使該權利得到司法救濟。
公權力應當受到制約?！皻v史經驗已經反復證明，政府權力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權利受到侵害的可能性就越大。”某些行政權的行使可能并未對相對人的直接利益造成實際的侵害，但是卻可能損害社會公共利益，如果不將其納入司法監督的體系，無法通過公民的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統內部的監督和制約“一方面使得公權系統呈無限擴張趨勢，造成行政運作效率低下，社會資源大量浪費；另一方面，也使得各種權力日益聚合成一個擁有自身利益的龐大體系，堵塞了公民參與國家事務管理和主張各種權益的途徑”。所以，出于對行政權力制約的需要，應當建立起行政公益訴訟制度。
(三)建立行政公益訴訟制度符合我國行政訴訟法的立法宗旨。我國《行政訴訟法》第一條規定：“為了確保人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權，根據憲法制定本法?！庇纱丝芍覈姓V訟法的立法宗旨有兩個：一是保護私權；二是確保依法行政。不管違法的行政行為是否實際損害某個私權益，只要其行為違法，就是對依法行政的破壞。在行政訴訟體系內設立相應的公益訴訟制度對行政機關的某些違法行為予以限制和糾正。符合我國行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補我國現有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機關的行政行為得到更全面、更有效的監督。
三、建立我國行政公益訴訟制度的設想
(一)原告資格的拓展。法治發達國家提起公益訴訟的主體一般包括個人、組織和檢察機關三類。我國現行《行政訴訟法》第十條規定，“人民檢察院有權對行政訴訟實施法律監督”；第二條和第四十一條規定行政訴訟的原告必須是合法權益受到侵犯的自然人、法人或其他組織。在我國檢察機關、社會團體和個人提起公益訴訟無法律依據。筆者認為，借鑒法治發達國家的經驗必須放寬主體的資格，賦予檢察機關、社會團體和個人代表國家或民眾提起公益訴訟的權利?？蓪⑽覈墓嬖V訟分為三類：一是機關之訴，指負有維護公益職責的機關(如人民檢察院)，有權以國家名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起公訴。二是團體之訴，指企事業單位、社會團體(包括具有法人資格和不具有法人資格的社會組織)，有權以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。三是公民之訴，指公民(包括與本案有直接利害關系和與本案無直接利害關系人)以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體的公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。
(二)限制公益訴訟的受案范圍。考慮到我國司法資源有限和避免濫訴的需要，筆者認為，確立行政公益訴訟的受案范圍應限于公共利益受到違法行政行為侵害或者可能受到違法行政行為侵害而引起的行政爭議。但如何界定行政公益訴訟中的“公共利益”是一個值得探討的問題。表面看來“公共利益”一詞是日常生活中的常用詞，不難理解。許多學者在其論著中也將行政公益訴訟直接解釋為“為了維護公共利益而提起的行政訴訟”，并未對“公共利益”這一概念進行界定。然而在探討行政公益訴訟這一論題時“公共利益”始終是個繞不過去的檻，如果不對其作出明確的界定。此后的一切理論構建包括公益訴訟的受案范圍、原告資格等等都可能無的放矢。那么到底應該如何界定公共利益呢?
準確界定公共利益其實決非易事：國家的法律沒有對此作出明確的規定；不同的社會發展階段、不同階層的人對其理解也可能不盡相同。學者們也根據自己的理解進行解釋，可謂人言人殊。筆者比較認同黃學賢教授的界定方法：即將公共利益概括出四個基本要素：第一，公共利益必須具有公共性。這種公共性表現為地域的廣泛性、受益對象的廣泛性。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現為明顯大于私益和為一定區域的人們所共同認可。第三，公共利益必須具有現實性。所謂現實性即公共利益是可見的或者經過努力在一定時期內是可以實現的，而不是虛無縹緲或者可望而不可及的。第四，公共利益必須通過正當程序而實現。
由此，公益訴訟的受案范圍的確定主要包括以下三種情況：第一，行政機關作出的侵害或可能侵害社會公共利益的違法具體行政行為；第二，行政機關不履行法定職責，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消極行政行為；第三，違反憲法、法律法規的規定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行為。
(三)合理分擔舉證責任。我國行政訴訟中舉證責任倒置的原因在于相對人與行政機關相比其舉證能力較弱。與之同理，筆者認為，應根據提訟主體實力的不同來合理分配舉證責任。由于檢察機關具有公訴職能，享有偵查權，收集證據處于有利地位，由檢察機關提出的公益訴訟，其舉證責任應由公訴人負責。法人、非法人組織或公民提起的公益訴訟，應采用舉證責任部分倒置。即如原告由于客觀原因不能自行收集證據，或收集證據有困難，人民法院應依法調查收集證據，也可根據需求讓被告負部分舉證責任。公益訴訟案件原告的目的不是為了維護自身的利益，而是代表國家、社會、公眾為維護公益進行訴訟，因而原告不能像私益訴訟那樣處分其訴訟權利。筆者認為，公益訴訟案件一般不允許撤訴，除非原告認為已提起的訴訟證據不足，法院經查明屬實，或者被告已主動補救其侵犯公益的違法行為。
隨著社會的不斷進步和人們法律意識的不斷提高，公民個人、社會組織或檢察機關為了維護公共利益而將行政機關告上法庭的新聞經常見諸報端。“行政公益訴訟”這一概念也隨之成為學界和民間雅俗共賞的熱議話題。學者們固然各有各的見解，普通民眾卻常常以訛傳訛。由于行政公益訴訟在我國還屬于新生事物，加上立法的缺陷使得人們對于這一新型訴訟的探討、認識還遠遠未達到深入的地步。因此，探討我國行政公益訴訟制度的構建，具有一定的理論意義和現實意義。
一、行政公益訴訟的理論與實踐考察
行政公益訴訟是指公民、有關組織或者機關認為行政主體行使職權的行為違法，已經侵害了公共利益或者對公共利益有現實侵害可能的，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益而依法向法院提起的行政訴訟。與傳統的行政訴訟比較，行政公益訴訟有如下特點:(1)原告的訴訟資格有變化。傳統的行政訴訟要求原告與被訴行政行為有著法律上的利害關系的公民、法人或其他組織，當事人提起并參與訴訟，其原告資格的獲得是因為客觀上的權利或利益受到了侵害，而行政公益訴訟并不要求原告與被訴行政行為有直接的利害關系。將行政公益訴訟納入行政訴訟制度之后，原告不僅向司法機關伸張自己的個人利益，而且伸張同一事件受害的其他廣大公民利益之維。也就是說，原告申訴的基礎并不單純由于自己的權利受侵害。(2)行政公益訴訟具有預防性質:不以損害的實際發生為要件。只要能根據有關情況合理判斷有社會公益侵害潛在可能，即可提訟。這樣可以有效地保護國家利益、社會秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態。(3)行政公益訴訟的目的不是為了個案救濟，而是為了維護公共利益，原告的訴訟主張指向的是公共利益而非某個人或某些人的利益。(4)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當事人，而是遍及所有享有原告資格的人，其效力有明顯的“擴張性”。
行政公益訴訟作為新型訴訟形式，在西方法治國家已發展得相當成熟，只是各國理論界和實務界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護私權之訴等等，但內涵大體相當。
在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。關于行政行為對公共利益的侵害，只要私人檢察總長能，就由他來發動司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長為之。同時，代表一個地區、一個行業、一個階層的各種社會團體也具有相關的原告資格。
在法國的行政訴訟中，越權之訴著眼于公共利益，是一種對事不對人的客觀訴訟。法國最高法院認為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當事人提起越權之訴的權利。只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時，當事人的申訴權才受到限制。在德國，《行政法院法》確立了行政訴訟的公益代表人制度，即分別把聯邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。
二、在我國建立行政公益訴訟制度必要性分析
(一)建立行政公益訴訟制度是現實迫切需要。當前，我國現實生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟的情況，主要有:(1)國有資產流失。據估計，20世紀80年代，國有資產每年流失500億元；進入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費以及決策失誤造成的浪費等，國有資產損失已是一個相當大的數目。國有資產屬全體人民，國家機關是依人民授權而管理國有資產的，故若其在管理中懈怠或，人民應有權直接動用司法手段進行干預。但這些流失的國有資產，因訴訟制度的缺陷絕大多數無法追回。(2)環境污染和破壞。一些企業為追求眼前經濟利益在生產中忽視環境因素，當地行政機關為了本地經濟的發展對破壞環境行為熟視無睹，致使環境的污染和破壞日益嚴重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。(3)土地開發中不合理利用問題嚴重。據報道，當前全國城市建設用地4％～5％閑置，40％處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。主要原因是行政機關違反土地管理法規和保護國土資源的國策，違法占地、批地，大搞開發區等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費。但我國土地所有權不屬于個人。與公民無直接利害關系，因此傳統行政法對此無法進行救濟。(4)政府在公共工程、政府采購等領域，違法招標、發包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國家造成重大損失。(5)電信、鐵路等行業的壟斷現象，致使服務價格居高不下，甚至出現隨意提高價格的現象。如春運火車票價每年上漲20％～30％，這無疑是鐵路部門借助行政性權力和壟斷地位強行提高價格，以謀取暴利?；疖嚻彪S意漲價不但不合理，且多數情況下未依法經過價格聽證程序。但老百姓面對這種隨意漲價行為，雖有怨言卻無能為力。
上述問題發生的根本原因在于沒有切實有效的法律制度有針對性地保護社會公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。
(二)建立行政公益訴訟制度有充分的理論依據。公權利需要得到司法救濟。權利離不開救濟。而維權的主要途徑和最終途徑是司法救濟。在理想的觀念模型中，司法機構常常被界定為旨在以一種確保對爭訟各方都公平和正當的方式使沖突解決制度化的專門組織。當行政主體的違法行為或不作為對公民的社會公共權利造成侵害時，法律應當允許公民為維護社會公共權利而向法院提起行政訴訟，以使該權利得到司法救濟。
公權力應當受到制約?！皻v史經驗已經反復證明，政府權力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權利受到侵害的可能性就越大?！蹦承┬姓嗟男惺箍赡懿⑽磳ο鄬θ说闹苯永嬖斐蓪嶋H的侵害，但是卻可能損害社會公共利益，如果不將其納入司法監督的體系，無法通過公民的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統內部的監督和制約“一方面使得公權系統呈無限擴張趨勢，造成行政運作效率低下，社會資源大量浪費；另一方面，也使得各種權力日益聚合成一個擁有自身利益的龐大體系，堵塞了公民參與國家事務管理和主張各種權益的途徑”。所以，出于對行政權力制約的需要，應當建立起行政公益訴訟制度。(三)建立行政公益訴訟制度符合我國行政訴訟法的立法宗旨。我國《行政訴訟法》第一條規定:“為了確保人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權，根據憲法制定本法?！庇纱丝芍?，我國行政訴訟法的立法宗旨有兩個:一是保護私權；二是確保依法行政。不管違法的行政行為是否實際損害某個私權益，只要其行為違法，就是對依法行政的破壞。在行政訴訟體系內設立相應的公益訴訟制度對行政機關的某些違法行為予以限制和糾正。符合我國行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補我國現有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機關的行政行為得到更全面、更有效的監督。
三、建立我國行政公益訴訟制度的設想
(一)原告資格的拓展。法治發達國家提起公益訴訟的主體一般包括個人、組織和檢察機關三類。我國現行《行政訴訟法》第十條規定，“人民檢察院有權對行政訴訟實施法律監督”；第二條和第四十一條規定行政訴訟的原告必須是合法權益受到侵犯的自然人、法人或其他組織。在我國檢察機關、社會團體和個人提起公益訴訟無法律依據。筆者認為，借鑒法治發達國家的經驗必須放寬主體的資格，賦予檢察機關、社會團體和個人代表國家或民眾提起公益訴訟的權利?？蓪⑽覈墓嬖V訟分為三類:一是機關之訴，指負有維護公益職責的機關(如人民檢察院)，有權以國家名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起公訴。二是團體之訴，指企事業單位、社會團體(包括具有法人資格和不具有法人資格的社會組織)，有權以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。三是公民之訴，指公民(包括與本案有直接利害關系和與本案無直接利害關系人)以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體的公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。
(二)限制公益訴訟的受案范圍。考慮到我國司法資源有限和避免濫訴的需要，筆者認為，確立行政公益訴訟的受案范圍應限于公共利益受到違法行政行為侵害或者可能受到違法行政行為侵害而引起的行政爭議。但如何界定行政公益訴訟中的“公共利益”是一個值得探討的問題。表面看來“公共利益”一詞是日常生活中的常用詞，不難理解。許多學者在其論著中也將行政公益訴訟直接解釋為“為了維護公共利益而提起的行政訴訟”，并未對“公共利益”這一概念進行界定。然而在探討行政公益訴訟這一論題時“公共利益”始終是個繞不過去的檻，如果不對其作出明確的界定。此后的一切理論構建包括公益訴訟的受案范圍、原告資格等等都可能無的放矢。那么到底應該如何界定公共利益呢?
準確界定公共利益其實決非易事:國家的法律沒有對此作出明確的規定；不同的社會發展階段、不同階層的人對其理解也可能不盡相同。學者們也根據自己的理解進行解釋，可謂人言人殊。筆者比較認同黃學賢教授的界定方法:即將公共利益概括出四個基本要素:第一，公共利益必須具有公共性。這種公共性表現為地域的廣泛性、受益對象的廣泛性。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現為明顯大于私益和為一定區域的人們所共同認可。第三，公共利益必須具有現實性。所謂現實性即公共利益是可見的或者經過努力在一定時期內是可以實現的，而不是虛無縹緲或者可望而不可及的。第四，公共利益必須通過正當程序而實現。
由此，公益訴訟的受案范圍的確定主要包括以下三種情況:第一，行政機關作出的侵害或可能侵害社會公共利益的違法具體行政行為；第二，行政機關不履行法定職責，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消極行政行為；第三，違反憲法、法律法規的規定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行為。
隨著社會的不斷進步和人們法律意識的不斷提高，公民個人、社會組織或檢察機關為了維護公共利益而將行政機關告上法庭的新聞經常見諸報端?！靶姓嬖V訟”這一概念也隨之成為學界和民間雅俗共賞的熱議話題。學者們固然各有各的見解，普通民眾卻常常以訛傳訛。由于行政公益訴訟在我國還屬于新生事物，加上立法的缺陷使得人們對于這一新型訴訟的探討、認識還遠遠未達到深入的地步。因此，探討我國行政公益訴訟制度的構建，具有一定的理論意義和現實意義。
一、行政公益訴訟的理論與實踐考察
行政公益訴訟是指公民、有關組織或者機關認為行政主體行使職權的行為違法，已經侵害了公共利益或者對公共利益有現實侵害可能的，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益而依法向法院提起的行政訴訟。與傳統的行政訴訟比較，行政公益訴訟有如下特點：(1)原告的訴訟資格有變化。傳統的行政訴訟要求原告與被訴行政行為有著法律上的利害關系的公民、法人或其他組織，當事人提起并參與訴訟，其原告資格的獲得是因為客觀上的權利或利益受到了侵害，而行政公益訴訟并不要求原告與被訴行政行為有直接的利害關系。將行政公益訴訟納入行政訴訟制度之后，原告不僅向司法機關伸張自己的個人利益，而且伸張同一事件受害的其他廣大公民利益之維。也就是說，原告申訴的基礎并不單純由于自己的權利受侵害。(2)行政公益訴訟具有預防性質：不以損害的實際發生為要件。只要能根據有關情況合理判斷有社會公益侵害潛在可能，即可提訟。這樣可以有效地保護國家利益、社會秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態。(3)行政公益訴訟的目的不是為了個案救濟，而是為了維護公共利益，原告的訴訟主張指向的是公共利益而非某個人或某些人的利益。(4)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當事人，而是遍及所有享有原告資格的人，其效力有明顯的“擴張性”。
行政公益訴訟作為新型訴訟形式，在西方法治國家已發展得相當成熟，只是各國理論界和實務界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護私權之訴等等，但內涵大體相當。
在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。關于行政行為對公共利益的侵害，只要私人檢察總長能，就由他來發動司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長為之。同時，代表一個地區、一個行業、一個階層的各種社會團體也具有相關的原告資格。
在法國的行政訴訟中，越權之訴著眼于公共利益，是一種對事不對人的客觀訴訟。法國最高法院認為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當事人提起越權之訴的權利。只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時，當事人的申訴權才受到限制。在德國，《行政法院法》確立了行政訴訟的公益代表人制度，即分別把聯邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。
二、在我國建立行政公益訴訟制度必要性分析
(一)建立行政公益訴訟制度是現實迫切需要。當前，我國現實生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟的情況，主要有：(1)國有資產流失。據估計，20世紀80年代，國有資產每年流失500億元；進入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費以及決策失誤造成的浪費等，國有資產損失已是一個相當大的數目。國有資產屬全體人民，國家機關是依人民授權而管理國有資產的，故若其在管理中懈怠或，人民應有權直接動用司法手段進行干預。但這些流失的國有資產，因訴訟制度的缺陷絕大多數無法追回。(2)環境污染和破壞。一些企業為追求眼前經濟利益在生產中忽視環境因素，當地行政機關為了本地經濟的發展對破壞環境行為熟視無睹，致使環境的污染和破壞日益嚴重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。(3)土地開發中不合理利用問題嚴重。據報道，當前全國城市建設用地4％～5％閑置，40％處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。主要原因是行政機關違反土地管理法規和保護國土資源的國策，違法占地、批地，大搞開發區等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費。但我國土地所有權不屬于個人。與公民無直接利害關系，因此傳統行政法對此無法進行救濟。(4)政府在公共工程、政府采購等領域，違法招標、發包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國家造成重大損失。(5)電信、鐵路等行業的壟斷現象，致使服務價格居高不下，甚至出現隨意提高價格的現象。如春運火車票價每年上漲20％～30％，這無疑是鐵路部門借助行政性權力和壟斷地位強行提高價格，以謀取暴利?；疖嚻彪S意漲價不但不合理，且多數情況下未依法經過價格聽證程序。但老百姓面對這種隨意漲價行為，雖有怨言卻無能為力。
上述問題發生的根本原因在于沒有切實有效的法律制度有針對性地保護社會公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。
(二)建立行政公益訴訟制度有充分的理論依據。公權利需要得到司法救濟。權利離不開救濟。而維權的主要途徑和最終途徑是司法救濟。在理想的觀念模型中，司法機構常常被界定為旨在以一種確保對爭訟各方都公平和正當的方式使沖突解決制度化的專門組織。當行政主體的違法行為或不作為對公民的社會公共權利造成侵害時，法律應當允許公民為維護社會公共權利而向法院提起行政訴訟，以使該權利得到司法救濟。
公權力應當受到制約?！皻v史經驗已經反復證明，政府權力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權利受到侵害的可能性就越大?！蹦承┬姓嗟男惺箍赡懿⑽磳ο鄬θ说闹苯永嬖斐蓪嶋H的侵害，但是卻可能損害社會公共利益，如果不將其納入司法監督的體系，無法通過公民的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統內部的監督和制約“一方面使得公權系統呈無限擴張趨勢，造成行政運作效率低下，社會資源大量浪費；另一方面，也使得各種權力日益聚合成一個擁有自身利益的龐大體系，堵塞了公民參與國家事務管理和主張各種權益的途徑”。所以，出于對行政權力制約的需要，應當建立起行政公益訴訟制度。
(三)建立行政公益訴訟制度符合我國行政訴訟法的立法宗旨。我國《行政訴訟法》第一條規定：“為了確保人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權，根據憲法制定本法?！庇纱丝芍?，我國行政訴訟法的立法宗旨有兩個：一是保護私權；二是確保依法行政。不管違法的行政行為是否實際損害某個私權益，只要其行為違法，就是對依法行政的破壞。在行政訴訟體系內設立相應的公益訴訟制度對行政機關的某些違法行為予以限制和糾正。符合我國行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補我國現有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機關的行政行為得到更全面、更有效的監督。
三、建立我國行政公益訴訟制度的設想
(一)原告資格的拓展。法治發達國家提起公益訴訟的主體一般包括個人、組織和檢察機關三類。我國現行《行政訴訟法》第十條規定，“人民檢察院有權對行政訴訟實施法律監督”；第二條和第四十一條規定行政訴訟的原告必須是合法權益受到侵犯的自然人、法人或其他組織。在我國檢察機關、社會團體和個人提起公益訴訟無法律依據。筆者認為，借鑒法治發達國家的經驗必須放寬主體的資格，賦予檢察機關、社會團體和個人代表國家或民眾提起公益訴訟的權利?？蓪⑽覈墓嬖V訟分為三類：一是機關之訴，指負有維護公益職責的機關(如人民檢察院)，有權以國家名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起公訴。二是團體之訴，指企事業單位、社會團體(包括具有法人資格和不具有法人資格的社會組織)，有權以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。三是公民之訴，指公民(包括與本案有直接利害關系和與本案無直接利害關系人)以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體的公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。
(二)限制公益訴訟的受案范圍。考慮到我國司法資源有限和避免濫訴的需要，筆者認為，確立行政公益訴訟的受案范圍應限于公共利益受到違法行政行為侵害或者可能受到違法行政行為侵害而引起的行政爭議。但如何界定行政公益訴訟中的“公共利益”是一個值得探討的問題。表面看來“公共利益”一詞是日常生活中的常用詞，不難理解。許多學者在其論著中也將行政公益訴訟直接解釋為“為了維護公共利益而提起的行政訴訟”，并未對“公共利益”這一概念進行界定。然而在探討行政公益訴訟這一論題時“公共利益”始終是個繞不過去的檻，如果不對其作出明確的界定。此后的一切理論構建包括公益訴訟的受案范圍、原告資格等等都可能無的放矢。那么到底應該如何界定公共利益呢?
準確界定公共利益其實決非易事：國家的法律沒有對此作出明確的規定；不同的社會發展階段、不同階層的人對其理解也可能不盡相同。學者們也根據自己的理解進行解釋，可謂人言人殊。筆者比較認同黃學賢教授的界定方法：即將公共利益概括出四個基本要素：第一，公共利益必須具有公共性。這種公共性表現為地域的廣泛性、受益對象的廣泛性。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現為明顯大于私益和為一定區域的人們所共同認可。第三，公共利益必須具有現實性。所謂現實性即公共利益是可見的或者經過努力在一定時期內是可以實現的，而不是虛無縹緲或者可望而不可及的。第四，公共利益必須通過正當程序而實現。
由此，公益訴訟的受案范圍的確定主要包括以下三種情況：第一，行政機關作出的侵害或可能侵害社會公共利益的違法具體行政行為；第二，行政機關不履行法定職責，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消極行政行為；第三，違反憲法、法律法規的規定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行為。
