時間：2023-06-30 09:27:58
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(一)“不當”是含糊的表現。行政復議法第一條“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為”中的“不當”一詞在法律中沒有明確的規定,在理論上沒有一致的觀點,在實踐中沒有判斷的標準。由于沒有判斷“不當”行為的標準,因而在實踐中極少見到行政復議制度糾正不當行政行為的案例。
(二)“其他”是含糊的表現。行政復議法若干條文中出現的“其他”一詞讓人感覺到是一種“含糊其詞”的表現。如:行政復議法第三條規定:行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項,履行下列職責:……(七)法律、法規規定的其他職責。其中,“其他”一詞即屬于一種含糊表述。
(三)“不可抗力”是含糊的表現。行政復議法第九條“因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的,申請期限自障礙消除之日起計算”中的“不可抗力”讓人有含糊感。目前,只有民法通則對“不可抗力”一詞作出了明確規定,包括行政復議法在內的行政法律對此則沒有規定。民法通則規定的“不可抗力”是指不能預見、不能避免并不能克服的客觀情況,那么政策的變化、新法律的頒布是否屬于不可抗力?對此,民法通則沒有作出具體規定,行政復議法更沒有規定。因而,行政復議法將民法通則中原本就含糊的概念再籠統地照搬的作法更是增加了人們的含糊感。
(四)“正當理由”是含糊的表現。行政復議法多個條文中規定的“正當理由”一詞給人以“含糊”之感。行政復議法第九條、第二十條、第三十二條中均有“正當理由”一詞,如:第二十條“行政復議機關無正當理由不予受理的,上級行政復議機關應當責令其受理”中的“正當理由”給人有含糊感。由于行政復議法沒有明確規定“正當理由”的情形,從而使得人們在行政復議實踐中很難把握何種理由屬于“正當理由”,何種理由屬于“不正當理由”。
(五)“近親屬”是含糊的表現。行政復議法第十條“有權申請行政復議的公民死亡的,其近親屬可以申請行政復議”中的“近親屬”是一種含糊的規定,其含糊性表現在兩方面,一是沒有指出“近親屬”的范圍,如:配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女是否均屬于近親屬?具有扶養、贍養關系的親屬是否也屬于近親屬?二是沒有規定近親屬在行政復議程序中行使權利的順序。
(六)“必要時”是含糊的表現。行政復議法第二十條、第二十二條中均有“必要時”的規定,如:第二十條:“必要時,上級行政機關也可以直接受理?！庇捎诜蓷l文中沒有具體規定“必要時”的具體情形,因而使得人們很難遇到“必要時”。
(七)“認為”是含糊的表現。行政復議法第二十一條中的“認為”是一種含糊規定。該條規定:“行政復議期間具體行政行為不停止執行;但是,有下列情形之一的,可以停止執行:(一)被申請人認為需要停止執行的;(二)行政復議機關認為需要停止執行的;(三)申請人申請停止執行,行政復議機關認為要求合理,決定停止執行的;(四)法律規定停止執行的?！睂⑼Ｖ箞绦械那樾蝺H用“認為”二字予以規定,過于籠統、含糊。
(八)“一定期限”是含糊的表現。行政復議法第二十八條“決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的,可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為”中的“一定期限”是十分明顯的含糊規定。
二、對“含糊其詞”的分析
(一)“含糊其詞”的類型。綜觀行政復議法中的含糊規定,可以歸納為如下幾類:一是顯性含糊。即法律條文直接表現出的含糊。如:“必要時”、“一定期限”即屬于這種類型。二是隱性含糊。這種含糊在具體的法律條文中沒有直接表現出來,只有在深入理解法律條文,或者是在具體適用法律條文時才能感覺到其“含糊”。如:行政復議法第二條“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益”中出現的“具體行政行為”即屬于這種情形。人們在第一次讀到這一條文時,普遍感到很欣慰,認為行政復議法對行政復議的對象作出了明確的規定,即公民、法人或者其他組織可以對“具體行政行為”申請行政復議,然而當人們進一步在法律條文中查找關于具體行政行為的定義時,才發現行政復議法中的“具體行政行為”實際上是一個很不“具體”的概念。三是必要的含糊。如:行政復議法第六條規定了行政復議范圍,其第十一項規定:“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”。該項規定中出現了“其他”這一含糊表述,由于法律條文不可能窮盡列舉每一種具體行政行為,因而在列舉了主要的行政行為后,用“其他”這一含糊性詞語作兜底規定是一種必要的含糊。相對而言,行政復議法的一些條文中出現的“必要時”,則是一種“不必要”的含糊。
(二)出現“含糊其詞”的原因。筆者粗略分析后,感到行政復議法中之所以出現了“含糊其詞”的規定,一是受理論研究發達程度的制約,在立法時出現了“含糊其詞”。如:由于理論界至今沒有對具體行政行為的概念形成通說,因而早在十余年前頒布的行政復議法自然不可能對這一概念作出明確的規定。二是行政復議的實踐經驗不足。由于行政復議制度在我國建立的時間較晚,因而行政復議法條文中出現的“正當理由”、“必要時”等含糊性規定,或許就是由于缺乏對實踐經驗的總結而導致的。三是受其他法律的影響。如:行政訴訟法第二十四條規定:“有權提起訴訟的公民死亡,其近親屬可以提起訴訟?！毙姓妥h法第十條規定:“有權申請行政復議的公民死亡的,其近親屬可以申請行政復議?！睂Ρ群蟀l現,這兩個條文的表述如出一轍。
三、“含糊其詞”帶來的影響
筆者感到,行政復議法條文中出現的不必要的“含糊其詞”,直接降低了行政復議法的質量,影響了行政復議制度的公信力,限制了行政復議制度功能的發揮。
（School of Science，Xi'an University of Posts and Telecommunications，Xi'an 710121，China）
摘要：因對復對數的概念理解不透徹，教材[1][2]中指出下列等式在復數域中不再成立：Ln■=■lnz。本文證明上式在復數域中仍然成立。
Abstract: Because of poor understanding the concept of the logarithm function in complex function, it is pointed out that the equation of Ln■=■lnz is no longer correct in the textbooks of complex function[1][2].
關鍵詞：復變函數 對數 輻角
Key words: complex function；argument；logarithm
中圖分類號：G42文獻標識碼：A文章編號：1006-4311（2011）21-0290-01
0引言
由于對復對數的概念理解不夠透徹，故有錯誤的展式
Ln■=■lnz+iarg■+i2kπ（1）
由此很多教材中指出下列等式在復數域中不再成立：
Ln■=■lnz（2）
其實（1）式不成立，（2）式成立。
1證明Ln■=■lnz成立
（1）證明arg■=■，k=0，1，2，…n-1。
設θ=argz，φ=arg■，z=r（cosθ+isinθ），w=■=ρ（cosφ+isinφ），即ρ■=rnφ=θ+2kπ，k=0，±1，±2…
于是ρ■=■φ=■，k=0，±1，±2…
所以w=■=r■cos■+isin■，k=0，±1，±2…
當k=0，1，2，…，n-1時得到n個相異的根：
w=■=r■cos■+isin■，k=0，1，2，…，n-1，
故arg■=■，k=0，1，2，…，n-1。
（2）證明Arg■=■，k=0，±1，±2…
Arg■=arg■+2k■π，k■=0，±1，±2…
=■+2k■π，k■=0，±1，±2…；k=0，1，2，…，n-1
=■，k■=0，±1，±2…；k=0，1，2，…，n-1
=■，k■=0，±1，±2…；k=0，1，2，…，n-1
=■，k■=0，±1，±2…
=■，k■=0，±1，±2…
（3）證明Ln■=■lnz
Ln■=ln■+iArg■
=■lnz+i■，k=0，±1，±2…
■lnz=■（lnz+iArgz）
=■（lnz+iθ+i2kπ），k=0，±1，±2…
=■lnz+i■，k=0，±1，±2…
從而Ln■=■lnz。
（一）從國際橫向比較看，我國服務業發展仍然比較滯后
2012年，全球GDP中，服務業增加值占了70%。與我國發展水平相似的中等收入國家服務業增加值占比達到了54%，高收入國家占比達到了74%，分別比我國高7―27個百分點。相對于制造業而言，我國服務業也相對滯后，我國GDP約相當于全球GDP的11.3%，而服務業增加值僅相當于全球的7.3%。與此同時，我國制造業在全球的份額上升到了24.2%。
從服務業增加值的絕對值看，2012年，中國服務業增加值僅相當于美國的29%。同年，中國制造業增加值已遠遠超過美國，相當于美國的125%。，中美服務業的差距絕對值已超過中美GDP差距的絕對值。換而言之，如果中國服務業發展能夠達到美國相近的水平，則中國GDP就能夠超過美國。而GDP僅相當于我國80%的日本，其服務業也相當于我國的120%。
（二）我國服務業國際競爭力較弱
2013年，中國服務貿易進出口額將超過5200億美元，同比增長11%以上。中國服務業貿易額占全部貿易額約為15%，有較大上升空間。未來一段時間，服務貿易增幅將繼續高于貨物貿易，2015年服務貿易規模將超過6000億美元。由于服務貿易增長仍主要由內需拉動，進口增速高于出口，中國服務貿易的逆差一直非常大，2013年，服務貿易逆差額也增加到創紀錄的1184億美元，約為服務貿易總額的21%，服務貿易逆差額居世界第一。
通過對中國制造業和服務業貿易競爭力指數進行分析可以發現，從1992年開始，我國服務貿易總體的貿易競爭力指數（即TC指數=（出口-進口）/（出口+進口））持續為負，同時我國生產業的大多數行業貿易競爭力指數也為負，表明我國服務貿易國際競爭力始終較弱。
通過對中國服務業和制造業顯示性比較優勢指數（RCA， Revealed Comparative Advantage Index）的分析和比較可以看出，1982―2012年，中國服務業整體的RCA指數為0.52，制造業RCA指數為1.11，這表明我國服務業國際競爭力非常弱。
（三）我國服務業區域發展極不平衡
從服務業區域發展看，現有的發展格局呈現出強者恒強的態勢。中國區域服務業發展水平存在著巨大的差異。2011年，人均服務業增加值最高的北京市（6.12萬元）是最低的甘肅省（0.77萬元）的8倍。而二者之間的人均GDP之比只有4倍。從服務業占GDP的比重看，服務業占比最高的北京為76.1%，而最低的河南只有29.4%，其差距非常明顯。從大區域看，以人均服務業增加值計算，東部地區差不多是西部地區的3倍。而中西部地區不存在顯著差異。2011年，人均服務業增加值排名前五的省級單位全部屬于東部地區，而前十名則有9家來自于東部地區。東部地區11個省級單位全部進入了人均服務業增加值的前20名。從算術平均值計算，東部地區最高，中部地區次之，西部地區最低。
從前述分析可以看出，我國服務業雖然已成為了第一大產業，但是，其發展過程仍存在著諸多的現實問題。
二、服務業成為第一大產業對經濟發展的戰略含義
加入WTO之后，我國抓住制造業國際分工模塊化的機遇，通過國際代工模式，使我國成為世界第一大制造業國。隨著國際貿易保護主義的抬頭、勞動力成本上升、貨幣匯率波動加大等因素的制約，國際代工模式的發展已遇到天花板。從新型工業化道路來看，要側重發展的是先進制造業和戰略性新興產業。這些產業的發展，需要有先進的生產業進行支撐，這為中國服務業發展打開了新的戰略空間。因此，服務業成為第一大產業，對我國經濟發展有著深刻的戰略含義。
（一）現代服務業將成為國家的戰略性產業
如前所述，全球最重要的經濟體，如美國、日本、歐盟等，其經濟發達的背后，服務業占據了非常高的比重。即使是制造業，其技術進步、生產效率的提升、市場的開發、資本積累等，無一不依賴于服務業的高度發展。從企業的角度來看，現代服務業為企業采用先進的生產方式和銷售方式等提供了支撐。如IT技術的應用和推廣則可提高制造業生產環節智能化、數字化水平，減少浪費，提高生產和交易效率。供應鏈管理則使企業運用IT技術和現代物流管理流程，以實現企業銷售環節與社會流通行業的有效對接，降低流通過程中的物耗。研究與開發服務業的獨立，使技術進步的速度加快，企業運用新技術的周期持續縮短。
我國正處于新型工業化的關鍵階段。從本質上看，新型工業化需要高技術服務業、生產業支撐，新型工業化過程實質上是一個生產業大力發展的過程。在這個過程中，需要通過制造業與服務業的融合互動發展，促進經濟發展方式轉型。融合發展是促進服務業發展的重要方式，從國際經驗來看，融合發展主要體現為服務業不斷地滲透到制造業內部，以及制造企業的服務化。
在微觀層面，服務業是制造企業轉型的重要支撐。當今領先的制造商都是在其傳統制造業務上通過增加服務從而獲取競爭優勢的，如果世界上的生產方式相互模仿日益增加，那么服務就是產生差異性的主要手段。服務經濟中的制造企業也越來越多地 依賴服務并將它作為重要的競爭手段，制造業也會逐步服務化，服務成為當今全球經濟的主導要素?，F代服務業為企業采用先進的生產方式和銷售方式等提供了支撐。如IT技術的應用和推廣則可提高制造業生產環節智能化、數字化水平，減少浪費，提高生產和交易效率。供應鏈管理則使企業運用IT技術和現代物流管理流程，以實現企業銷售環節與社會流通行業的有效對接，降低流通過程中的物耗。
因此，服務業已經是，并將持續保持成為我國的戰略性產業。
（二）服務業具有較大的戰略發展潛力，經濟工作重心應轉移到服務業
從全球長時段的數據看，1990―2012年，低收入國家服務業占比從42%提升到48%，中等收入國家服務業占比從46%提升到54%，其中下中等收入國家服務業占比從42%提升到51%，上中等收入國家服務業占比從51%提升到62%，高收入國家服務業占比從65%提升到74%。從細分的收入分組看，服務業占比提升提升最快的國家是處于上中等收入水平的國家組別。2013年，我國人均GDP已經接近7000美元，步入上中等收入國家行列，這個階段，正是服務業發展的“戰略機遇期”，服務業發展將進入加速階段。2013年，我國服務業增長率超過了工業，成為了增長最快的部門。
在理論上，對服務業增長的理論解釋大致可以分為五種，即技術的進步、分工的深化、需求結構的變化、成本的上升、城市化水平。但是，城市化水平的提升與收入水平的提升具有同步性，而且，城市化與需求結構的變化有著相關關系，因此，一般不作為一種單獨的解釋變量。這些變量在一個國家步入中等收入之后開始發揮積極作用，從而使服務業開始出現爆發式增長。這一理論得到了很多國家發展實踐的驗證。例如，韓國服務業比重從 1990年的50%提高到2004年的62%；俄羅斯服務業比重從1990年的35%提高到2004年的60%；捷克從1990年的45%提高到2004 年的59%；匈牙利從46%提高到66%；南非從55%提高到65%；土耳其從52%提高到65%。
（三）在服務業內部，應優先支持生產業加速發展
20世紀70年代以來，生產業作為現代服務業中最具活力的部門，在服務業內部的比重大大增加了，并且其發展速度超過了制造業。2013年我國生產業占全部服務業的比重大約為50%，占GDP比重僅為23%。發達國家生產業占全部服務業的比重普遍在60%―70%之間，生產業占GDP比重大都在43%左右。也就是說，我國生產業占GDP比重僅為發達國家的一半。就是與我國經濟發展程度接近或者工業化進程基本相當、人口規模也較接近的印度相比，差距也不小。2006年印度服務業增加值占GDP比重為53%，生產業占全部服務業增加值比重為56%，其生產業發展水平明顯高于我國。
在微觀層面，隨著現代化機器設備和各種自動生產線的廣泛采用，工業當中的加工制造裝配等環節會變得相對簡單，而更多的就業崗位和增加值都來自于服務環節，如研究開發與設計、生產組織與管理、營銷組織與管理、供應鏈管理、品牌經營和售后服務等。這些社會專業化分工的日益泛化和深化，加上市場需求的不斷增長和市場環境的日臻完善、交易成本的日益降低，使得原本內化在各產業當中、實行自我服務的生產者服務，逐漸外部化而形成各種獨立的專業化產業，促進了生產業的膨脹。
（四）大力支持服務業創新發展
從服務業發展的內容看，20世紀20年代后，服務業中增長最快的部門大部分都屬于新興服務業，與此同時，現代服務業中雇用的勞動力數量也急劇上升。在G7國家，現代服務業雇用勞工的比重自20世紀20年代開始就快速上升。例如，1970―1986年，美國現代服務業的產值與就業分別增長了173.3%和200.8%，遠遠高于同期服務業91.0%和85.3%的增長速度，也遠遠高于國民經濟的整體增長速度。從OECD國家的情況來看，自80年代以來，現代服務業在GDP的比重逐步上升。這說明了現代服務業在服務業內部的比重越來越高。
同時，信息技術與其他服務產業融合產生了大量的新業態，創新了更多的服務領域、業態和模式，既使得服務業越來越個性化，更增強了服務業的可及性。
當前，信息技術已大規模滲透到金融、零售、餐飲、物流等傳統服務行業。例如，POS、無線射頻技術、計算機管理技術等已廣泛應用到零售業，使零售業成為了一個技術含量很高的行業。比如，中國大中型零售企業中有80%不同程度地采用了計算機管理，其中絕大多數是實行連鎖經營的零售企業。當前，有70%以上的連鎖企業建立了系統開發的前臺POS銷售時點系統和后臺MIS/ERP管理系統，30%左右率先進入了商業自動化技術、現代通信技術和網絡信息化技術相結合的數字化管理系統集成的階段。而將信息技術廣泛運用到餐飲行業亦方興未艾。以電子商務為例，2013年中國電子商務交易額超過10萬億元，其中電子商務在線零售額達到1.5萬億，有望超過美國，成為世界第一大網絡零售市場。
很顯然，技術進步已經使服務行業走出了熱情周到的狹隘層次，創新服務需要讓顧客體驗到更加個性化與自我充實的消費過程。
（五）高度重視服務業對外開放
在服務業成為第一大產業的同時，我國服務業利用外資成為了主導。2013年，我國服務業實際利用外資584.3億美元，比上年增長8.5%。服務業利用外資占實際外資額的比重達到49.7%，自2011年我國服務業利用外資金額首次超過制造業以來，服務業利用外資連續三年超過制造業，成為了我國吸引外資最多的行業。
因此，我國未來利用外資的政策重點，應該是服務業。而我國現有利用外資的政策，是在FDI以制造業為主導的背景下制訂的。我們的研究表明，服務業FDI與制造業FDI有著明顯的區別。這導致我國有必要對建基于制造業的現有服務業FDI戰略與政策進行重構。因此，如何根據外商投資這一變化特點，對相關政策及利用外資的戰略進行調整，是一個必須加以重視的問題。
（六）推動城鎮化與服務業發展互動
2013年，我國城鎮化率達到53.7%，2020年更有望提高到60%左右。國內外的大量事實證明，城市化和服務業的發展密切相關。在現代工業社會，城市是服務業發展的主要平臺，服務業的規模和結構在很大程度上取決于城市化水平和城市規模。隨著人均收入水平的提高和制約城鎮化進程的體制與政策因素的逐步消除，我國城鎮化進程會繼續加快，將對服務業的發展產生積極影響?？傊?，只有依托城市才能培育起現代服務業的土壤。服務的價值只有在交易中才能產生和實現。在城市，減少的幾乎所有的消費都是通過交易才能取得，自給消費明顯減少。無論是商貿、餐飲這樣消費服務業，還是金融保險、商務、法律這樣的生產業，還是教育、衛生、社區這樣的公共服務業都隨著城市化進程加快而逐步增長。
但是，我國城鎮化水平仍存在著較大的空間。如果考慮到不能單純以常駐人口計算，而是以是否享受城市基本公共服務為計算依據。我們的實際城鎮化率要低于世界平均水平11個百分點左右。中國城市化的滯后與嚴格而僵化的戶籍制度相關。這種嚴格的戶籍制度限制了農村的遷徙，并導致了候鳥式城市化，大幅度降低了城市化水平，導致城市遷徙人口收入與消費的分離，影響了服務業的發展，使城市與服務業發展之間缺乏良好的互動關系。
三、相關政策建議
（一）出臺鼓勵服務創新的政策
現有的科技政策對實物創新或者產品創新比較重視，對服務創新、商業模式創新、業態創新等重視程度不夠，因此，在觀念上，要改變傳統的服務業不生產實物產品而忽視服務創新的觀念。
在本質上，服務業的研發和制造業的研發是沒有可比性的。一方面，它幾乎涉及到所有的參與者，而這些參與者通常并不在同一群體或部門中。因此，服務創新本身是系統性的，更需要政府大力支持，才能整合各方面的資源，實現創新的突破。另一方面，服務中創新模式的一個重要特征是“軟性”，或者說是無技術性，典型的例子諸如新的金融工具、新的銷售理念、新的零售業模式以及包含現有核心產品和服務的新服務集合體等等。在很多情況下，服務創新是對多種技術的融合、多種產業的融合。這種創新特征，使服務創新的知識產權特征并不是很明顯，難以得到知識產權保護。因此，服務創新需要一個不同于產品創新的環境。
充分重視數據對服務創新的重要意義，構建有利于服務創新的數據環境。相當一部分服務創新需要利用政府公共數據庫，如，智能交通產業需要政府開放實時交通數據與地理信息數據；電子病歷需要衛生、醫院等多個部門的配合，并開放相關數據，提供統一的數據接口；知識產權運營服務需要開放知識產權數據庫；第四方物流市場需要從國家層面制訂統一的數據接口，實現數據實時連接；電信增值服務需要對大運營商壟斷地位進行管制等。因此，出臺相關政策，為產業融合構建一個良好的公共環境。
（二）積極促進服務消費
從國際經濟發展經驗看，服務業開始加速成長的過程，往往伴隨著服務支出占私人消費比重迅速上升，而食品服裝等非耐用品服務支出比重繼續下降，耐用品支出比重增長放緩甚至逐漸降低。1962―2009 年期間，美國醫療護理、金融保險服務、娛樂、交通通信年復合增長率分別為10.09%、8.98%、8.16%、7.37%。服務支出中，與“康樂”相關的醫療護理、金融保險服務和娛樂業是第二階段私人消費支出中上升最快的消費項目。2010年，美國服務消費支出比重達71.1%，其中，娛樂、家庭經營、交通運輸、醫療護理、餐飲住宿分別占5.58%、27.6%、4.31%、24.31%和9.3%。而從人均GDP水平來看，2003年中國人均GDP超過1000美元，2008年，中國人均GDP超過3000美元，2013年超過6000美元，已開始進入服務消費時代，服務消費將成為拉動內需的主要動力。
但是，從現有的促進消費、拉動內需的政策看，其核心著力點仍然在實物消費方面，如家電以舊換新、汽車下鄉等相關政策。在政策架構上，缺乏對服務消費進行促進的系統化政策。
因此，在服務業成為第一大產業之際，有必要深入研究促進服務消費的系統化政策，積極促進服務消費。這些政策應該是系統化的，而不是單一的補貼等。例如，研究表明，價格是影響城鎮居民服務消費的重要因素，特別是家庭服務和醫療保健服務類支出的價格敏感性最強。而這些服務行業的價格虛高，與政府規制不到位、進入壁壘、市場壟斷等諸多因素相關。因此，促進服務消費的政策應該包括這一部分。
（三）推動服務業低碳化發展
相比工業而言，服務業具有投資小、能耗低、污染少的特點。但是，服務業對低碳化發展仍有著深刻的意義。一方面，服務本身通過綠色轉型，減少碳排放。典型的案例是綠色物流或低碳物流的興起，使高碳排放的物流產業能夠有效減少碳排放。另一方面，以服務業為手段，促進低碳發展。典型的是碳金融。碳金融是圍繞碳排放權交易衍生出的一系列碳金融手段，包括碳銀行、碳減排直接投資融資、碳抵押銀行貸款、碳指標交易、碳融資擔保、碳保險、碳期權期貨等一系列金融工具為支撐的完整金融體系。碳交易相關服務。包括碳減排登記服務、碳減排評估服務、碳匯評估、碳排放影響評估等相關業務。通過碳金融，能夠有效地實現低碳發展。
（四）擴大服務業對外開放
服務業開放已成為當今世界經濟開放的主流。從國際發展趨勢看，全球服務業FDI存量占比在1990年達到49%左右，其后持續上升，到2011年時，達到了64%。而我國服務業吸引的服務業FDI也逐年上升，到2011年時，超過制造業而成為吸引外資最多的產業。
然而，如前所述，我國現有的對外開放政策仍建立在以制造業為主體的基礎上，這并不符合當前國際國內現實。改革開放以來，我國外資政策雖多有變動，但是，制訂政策的假設并沒有發生過變化：1）我國制造業技術水平、管理水平等非常落后，需要通過引進外資，帶動國內制造業技術升級；2）我國現階段經濟發展水平比較落后，資本缺乏，需要利用外資補充國內資本不足。3）我國需要通過利用外資打開國際市場的大門，使我國經濟更深地融入到國際社會之中。
從服務業利用外資政策看，其政策假設卻與前述假設不盡相同。我國服務業在技術水平、管理水平落后于國外先進水平，這個問題的確存在，因此需要通過引進外資，提升技術水平。但是，從資本的視角看，現階段我國并不缺乏資本，因此，引進資本不是我國服務業的主要目的。要摒棄我國原有的那種以引進外資數量作為考核指標或引資成績的陳舊觀念，重新梳理服務業利用外資的目的與意義：通過引進外資，產生示范效應與人力資源效應，提升我國服務業技術水平、管理水平、服務能力等；通過引進外資，建立與制造業生產相互補的產業鏈，提升我國制造業的水平，并使制造業在全球價值鏈中的地位不斷攀升；通過引進外資，提高競爭程度，通過競爭促進產業不斷發展，提升服務業為我國居民提供優質服務的能力。例如，零售業通過引進外資，提升其服務水平；通過引進外資，使我國在全球服務業市場中占據更多的市場份額。例如，通過引進外資，提升我國承接服務外包的能力。
（五）破除服務業發展的相關體制障礙
從經濟發展政策體制因素看，現階段對經濟發展的最主要制約因素大部分仍在服務行業。因此，破除服務業發展的體制障礙，是我國服務業發展的政策方向。
1、理清服務業發展過程中的政府定位
政府職能越位與缺位是服務業發展過程中存在的嚴重體制問題。一是“越位”，即政府大量介入到微觀經濟領域，甚至直接干預企業經營；二是“缺位”，即對很多加以管理的事務沒有發揮管理作用?？傮w看，政府的父愛主義監管特征非常明顯，越位的行為較多。根據十八屆三中全會精神，在服務業領域，市場將發揮決定性作用，政府主要職責定位在以下三個方面：制定規則；保障公平；宏觀引導。即：制訂明確的市場準入、市場競爭等規則，確保不同市場主體公平有序競爭；提供基本公共服務，承擔社會底線；制定宏觀政策，引導產業發展方向。就服務業而言，對文化藝術、廣播影視、新聞出版、教育、醫療衛生、社會保障、體育、知識產權、檢驗檢測等行業和領域中能夠實行市場化經營的服務，政府盡可能不要直接投資，要引導社會力量增加市場供給。
2、擴大服務業對內開放
在強調服務業開放的過程中，我們對服務業對內開放強調得不夠。當前，電信、金融、保險、鐵路運輸、航空運輸、廣播電視、出版傳媒等壟斷性行業，都屬于服務業。對這些行業，除個別涉及國家安全和必須由國家壟斷經營的領域外，應進一步推進改革和完善改革措施。重點是放寬服務業市場準入，引進競爭機制。要特別強調允許進入和允許競爭并重，而不應僅限于在原有國有企業“分拆”之后的企業之間開展競爭，還應準許新的市場主體進入。積極推動國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要服務行業和關鍵服務領域集中，在一般競爭性行業和領域為非國有資本營造更為廣闊的市場空間。對一些短期內完全開放進入有難度的行業，要盡快實行政企分開、政資分開、政事分開，在非自然壟斷性業務部門積極引入市場機制，開展競爭，提高效率。即使是目前行政壟斷不嚴重的行業中，也不應設置過多的準入障礙，以促進在位企業提高效率。
要深入研究服務創新、產業融合所衍生的交叉行業的市場準入問題。產業融合及服務創新所產生的一些交叉行業，如電子商務、網絡文化產業、物聯網等，往往涉及到多個監管部門，因此，需要在市場開放與監管方面進行協調。
3、完善服務業用地政策
浙江省司法廳公證管理處：
浙司證字第010126號函悉。關于能否為未履行結婚登記手續的所謂“事實婚姻”的當事人辦理未婚公證一事，答復如下：
所謂“事實婚姻”屬訴訟時法院認定的事實，公證機關無權認定。故應按公證律師司（87）司公字第63號《關于辦理未婚證明書的通知》（見《公證工作手冊》第九輯第96頁）的規定，對于未履行結婚登記手續的當事人，公證處可證明其未曾登記結婚。
《行政復議法》第17條第一款規定:行政復議機關收到行政復議申請后,應當在五日內進行審查,對不符合本法規定的行政復議申請,決定不予受理,并書面告知申請人;對符合本法規定,但是不屬于本機關受理的行政復議申請,應當告知申請人向有關行政復議機關提出。
該條第二款規定:除前款規定外,行政復議申請自行政復議機關負法制工作的機構收到之日起即為受理。
在行政審判中,有這樣一種認識:根據《中華人民共和國行政復議法》 (以下簡稱《行政復議法》)第17條的規定,行政復議機關收到申請人的行政復議申請后,在5日內未書面告知申請人不予受理決定;對此,應視為行政復議機關已受理了申請人的行政復議申請。這種認識真的符合《行政復議法》第17條的規定嗎?
從《行政復議法》第 17條第二款規定的內容可以看出,該款與第一款的聯結點是“除前款規定外”,而“前款”(即第一款)規定了兩種情況:第一、行政復議機關對行政復議申請應在五日內進行審查,對不符合《行政復議法》規定的行政復議申請,決定不予受理,并書面告知申請人;第二、對符合《行政復議法》規定的,但是不屬于本機關受理的行政復議申請,應告知申請人向有關行政復議機關提出。因此,“除前款規定外”僅指第一款規定的上述兩種情況除外。據此,作者認為,《行政復議法》第十七條第二款規定的含義應是:除第一款規定的上述兩種情況外,亦即符合《行政復議法》規定且屬于本行政復議機關受理的行政復議申請,自行政復議機關負法制工作的機構收到之日起即為受理;這就是說,行政復議機關在五日內進行審查,對符合《行政復議法》規定且屬于本行政復議機關受理的行政復議申請的受理就不必書面告知申請人,且受理日期為行政復議機關負法制工作的機構收到行政復議申請之日。或者說,行政復議機關在五日內,不必書面告知申請人受理決定的前提條件是行政復議申請符合《行政復議法》規定且屬于該行政復議機關受理。反之,行政復議機關在五日內要書面告知申請人不予受理決定,或者告知申請人向有關行政復議機關提出;否則,就是程序違法。
由上述含義可知,《行政復議法》第17條沒有“視為受理”情形的規定。也就是說,在五日內未書面告知申請人不予受理決定而受理的行政復議申請,都是行政復議機關依照《行政復議法》規定應當受理的,只是不必書面告知申請人受理決定罷了。但不能因為五日內未書面告知申請人不予受理決定現象的存在,而把該受理與不該受理的行政復議申請混在一起,均視為行政復議機關已受理了申請入的行政復議申請。因此,文首提到在行政審判中存在的“視為受理”的認識是不符合《行政復議法》第17條規定的。
行政訴訟和行政復議是我國目前解決行政爭議的主要途徑，也是解決行政爭議兩種法律制度。行政復議是一種行政救濟途徑，屬于行政監督；行政訴訟是一種司法救濟途徑，屬于司法監督。學者蔡小雪在其所著《行政復議與行政訴訟的銜接》一書中認為：一些單行法律法規中只規定行政處罰相對人對行政機關的具體行政行為不服，可以申請行政復議，未規定可以直接向人民法院提訟，此種規定屬于“復議前置”。這種解釋和做法是否正確呢?
要回答這個問題，首先要弄清楚什么是行政復議前置。所謂行政復議前置是指依照法律法規，公民、法人或其他組織不服行政機關的處理決定或認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益的，必須先向行政機關申請復議，對行政復議決定不服的，才可以向人民法院。也就是說，公民、法人或其他組織在法定復議期限內未申請復議或者在復議期間，都不能向人民法院提起行政訴訟，只有等到復議決定做出后才能。
《行政復議法》第10條第三款規定：“同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議?！睂Φ谌藚⒓有姓妥h用了“可以”一詞?！缎姓妥h法實施條例》第9條規定：“行政復議期間，行政復議機構認為申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關系的，可以通知其作為第三人參加行政復議?！睂π姓妥h機構通知第三人參加行政復議也用了“可以”一詞。
“可以”一詞在法律規范上的使用有其特定的含義。按照法律規范的調整方式和設定的行為模式不同?？梢园逊梢幏秴^分為授權性法律規范、義務性法律規范和禁止性法律規范。授權性法律規范是規定人們有權作出一定行為或要求別人作出一定行為的規范，在法律條文上經常使用“可以”、“有權”等詞來表述。義務性法律規范是規定人們必須依法做出一定行為的法律規范。在法律條文上常以“應當”、“應該”、“必須”、“不得”等詞來表述。禁止性法律規范是禁止人們作出某種行為的法律規范，在法律條文上通常以“禁止”、“嚴禁”等詞來表述。很明顯，無論是《行政復議法》還是《行政復議法實施條例》，對行政復議機關通知第三人參加行政復議規定的都是授權性法律規范。在行政復議期間。行政復議機關認為申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關系的，“可以”通知其參加行政復議而不是“應當”通知或者“必須”通知其參加行政復議。通知第三人參加工商行政案件的復議活動是工商行政管理機關的權力而不是義務，工商行政管理機關有權根據被審查的行政復議案件的具體情況來裁量是否需要通知第三人參加行政復議。
國家工商總局的《工商行政管理機關行政處罰文書、行政復議文書和行政賠償文書》(簡稱《修訂文書》)從2009年1月1日起正式使用，其中《行政復議第三人告知書》法律文書，進一步落實了《行政復議法》和《行政復議法實施條例》的規定，不僅解決了對行政復議第三人的告知問題，而且對長期困擾工商行政復議工作的通知第三人參加行政復議問題進一步予以明確和規范?！缎姓妥h第三人告知書》在內容設計上，就體現了工商行政管理機關通知第三人參加行政復議的權力屬性，工商行政管理機關可以根據案件情況裁量填寫“決定(認為)”的內容。
二、人民法院以工商行政管理機關未通知第三人參加復議等理由認定工商行政管理機關違反法定程序是錯誤的
在當事人不服工商行政復議決定引起的行政訴訟案件中，曾出現過人民法院以工商行政管理機關未通知第三人參加復議等理由，認定工商行政管理機關違反法定程序從而判決工商行政管理機關敗訴的例子。人民法院以工商行政管理機關未通知第三人參加復議等理由認定工商行政管理機關違反法定程序，是將《行政復議法》和《行政復議法實施條例》對行政復議機關通知第三人參加行政復議的授權性規范錯當作義務性規范來理解，明顯背離了立法意圖。
將《行政復議法》和《行政復議法實施條例》對行政復議機關通知第三人參加行政復議的授權性規范錯當作義務性規范來理解在人民法院辦案人員中帶有普遍性，主要原因是人民法院辦案人員根據行政訴訟第三人的規定來理解行政復議第三人，但實際上行政訴訟第三人與行政復議第三人的規定并不相同，從而產生了理解上的誤差。雖然《行政訴訟法》第27條規定：“同提訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”對第三人參加行政訴訟也是用的“可以”一詞。但由于人民法院對第一審行政案件必須實行開庭審理，并且行政訴訟制度相對于行政復議制度而言更強調訴訟程序的公正嚴格而不是簡便靈活，相應的人民法院在行政訴訟中對《行政訴訟法》第27條關于通知第三人參加訴訟的規定傾向于理解為是義務性規范，最高人民法院有關行政訴訟第三人的司法解釋也明確將通知第三人參加訴訟作為人民法院的義務加以規定。在《行政訴訟法》實施后不久最高人民法院頒布的《最高人民法院關于貫徹執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的意見(試行)》(1991年7月11日起試行，2000年3月10日廢止)第22條就規定：“行政機關就同一違法事實處罰了兩個以上共同違法的人，其中一部分人對處罰決定不服，向人民法院的，人民法院發現沒有的其他被處罰人與被訴具體行政行為有法律上的利害關系。應當通知他們作為第三人參加訴訟?！痹摋l規定用了“應當”一詞，將人民法院通知第三人參加訴訟由《行政訴訟法》規定的授權性規范改為了義務性規范。《最高人民法院關于執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》(2000年3月10日起實施至今1第24條也規定：“行政機關的同一具體行政行為涉及兩個以上利害關系人，其中一部分利害關系人對具體行政行為不服提訟，人民法院應當通知沒有的其他利害關系人作為第三人參加訴訟?！弊罡呷嗣穹ㄔ旱倪@些規定是規范行政訴訟第三人的，但也直接影響到人民法院在審理行政案件時對行政復議第三人問題的看法。有法官撰書認為：“根據行政復議法第10條第三款的規定。只有在行政復議過程中，與被申請的具體行政行為有利害關系的人，行政復議機關應當通知其作為第三人參加行政復議，……”“凡是被申請的具體行政行為涉及公平競爭權利人，在其未申請行政復議的情況下，應通知其作為行政復議第三人參加行政復議活動?！?/p>
行政復議與行政訴訟是兩種不同的行政爭議解決途徑，兩者各有優勢，行政復議的優勢之一就是比行政訴訟更加簡便靈活高效?！缎姓妥h法》和《行政復議法實施條例》將是否通知第三人參加行政復議規定為授權性規范而不是義務性規范，正是行政復議制度的簡便靈活高效特點的具體體現。行政復議機關改變被復議具體行政行為的復議決定有可能被提起行政訴訟從而接受人民法院的司法審查，但這并不意味著行政復議第三人制度必須成為行政訴訟第三人制度的翻版。因此，在涉及第三人的工商行政復議訴訟案件中。應訴人員有必要向人民法院辦案人員強調行政復議制度與行政訴訟制度的不同特點。強調工商行政管理機關通知第三人參加行政復議是工商行政管理機關的權力而不是義務，強調工商行政管理機關沒有尋找行政復議案件第三人的義務。
三、工商行政復議案件中第三人的類型
工商行政管理機關通知第三人參加工商行政復議是權力而不是義務并不意味著工商行政管理機關可以任意裁量，更不意味著第三人參加行政復議
制度的可有可無。在特定的案件中，行政復議機關通知第三人參加行政復議，對保護第三人的合法權益，幫助行政復議機關正確查明案情，提高行政復議效率，避免對同一具體行政行為因有多個利害關系人而引起多個行政復議案件，維護行政復議決定的統一性，促進“案結事了”等方面都有重要意義。
工商行政管理機關如何確定公民、法人或者其他組織與被復議的具體行政行為有利害關系，從而可以通知其作為第三人參加行政復議?有人認為利害關系只能是直接的，即第三人的權利義務必須是由被具體行政行為直接調整或涉及的，否則就不能作為行政復議第三人；有人則認為利害關系既可以是直接的也可以是間接的，在解釋行政復議第三人制度時舉例認為：“某甲經工商局批準在一繁華地段擺攤售貨，而某乙以某甲擺攤為由，對工商局不批準其在該地段擺攤，向上一級工商局提起行政復議，這里某甲與這個不批準擺攤的具體行政行為之間，有間接的利害關系，因此，某甲也是以第三人的身份參與這個行政復議?！睆男姓V訟制度發展的情況看，行政訴訟原告的資格范圍和第三人的資格范圍都有從直接利害關系逐步擴大到間接利害關系的趨勢，作為與行政訴訟制度相銜接的行政復議制度，其第三人的資格范圍應當與行政訴訟第三人的資格范圍相互一致為宜。
結合工商行政管理復議工作實際，筆者認為工商行政復議案件中第三人的類型大致可以分為以下幾類：
1 工商行政管理機關就同一違法事實處罰了兩個以上共同違法的人，其中一部分被處罰人不服申請復議，另一部分未申請復議，未申請復議的被處罰人可以作為行政復議第三人參加復議。
2 工商行政管理機關對違法行為人進行行政處罰后，被處罰人未申請行政復議，被侵害人申請行政復議，被處罰人可以作為第三人參加行政復議。
3 工商行政管理機關對違法行為人進行行政處罰后，被處罰人申請行政復議，被侵害人可以作為行政復議第三人參加行政復議。
4 一方當事人對工商行政管理機關依職權作出的平等主體之間有關權屬糾紛的裁決或賠償或補償爭議裁決不服而申請行政復議，另一方當事人可以作為行政復議第三人參加行政復議。(國家工商行政管理局工商公字[1995]第27號《關于實施的若干意見》第二條規定了行政裁決：“各地工商行政管理部門接到消費者的申訴，應及時立案，并依法進行調解；調解不成時，應做出行政裁決，解決糾紛?！?
引言
行政復議案前和解是指在收到行政復議申請后、決定是否受理前，行政復議機構在堅持合法、自愿、當事人法律地位平等、誠實信用等原則前提下，通過調解和協調，促進申請人、被申請人等當事人通過對話和協商方式達成和解，以簡易程序化解行政爭議的行政復議工作制度?，F行的行政復議制度不應當僅僅是“民告官”的渠道，還應當是群眾與作為被申請人的行政機關對話與交流的平臺。從解決糾紛的方式而言，也不應當只是對抗式的裁判一種，還應當為申請人與被申請人的溝通與合作提供規則和機會。行政復議案前和解制度依托于行政復議接待與立案審查工作平臺，充分發揮第一時間接觸當事人，了解情況方便、及時、迅速的優勢，在及時有效化解行政爭議、維護社會穩定方面發揮著重要的、不可替代的作用。
一、行政復議案前和解的適用階段
顧名思義，行政復議案前和解適用于行政復議機構收到行政復議申請后、決定受理之前的階段。實踐表明，在行政復議立案之前通過和解程序解決爭議，具有現實可能性和必要性。
第一，案前和解可以深入宣傳行政復議制度，增加申請人的信任和理解。由于行政復議制度在我國正式確立的時間不長，許多群眾對行政復議并不知曉；有的群眾雖然知曉行政復議，但是對其缺乏深層次了解，不知道如何利用這一法律渠道維護自己的合法權益。通過行政復議案前和解，既可以深度宣傳行政復議，又增加了群眾對政府工作的信任和理解，有利于矛盾的最終解決。
第二，案前和解快捷高效，具有案中和解所不具有的優勢。行政復議接待人員直接面對不同利益訴求的群眾，第一時間接觸當事人，了解情況及時，與申請人溝通方便，有利于和解工作的開展；由于對矛盾和問題發現的早，掌握的信息時效性強，在遇有突況時反應迅速，可以發揮社會危情預警機制的作用，盡量將矛盾化解在初發階段，減少社會不穩定因素。
第三，開展案前和解工作可以發揮行政復議法律專業上的優勢，提高接待窗口單位化解爭議效能。行政復議機構工作人員的法律專業能力扎實，在案前和解過程中可以對爭議問題進行法律上的初步判斷，并充分及時地釋法明理，幫助當事人選擇正確的努力方向。充分發揮這種優勢，可以提高接待窗口單位化解行政爭議效能，避免“和稀泥”式的調解，最大限度地維護申請人的利益。
第四，在審前程序中開展和解工作，可以有效地避免案中和解的一些弊端。一般而言，合意與審判是對立的，相互排斥的，因為合意體現的是當事人的意思自治，而審判強調的是正當程序和審判權力強制干預。如果和解的主持人與案件的審判人員為同一人，則審判人員容易將對案件處理的傾向強加到和解方案中，或者出于種種考慮“以和代裁”，甚至強行調解。而申請人一方往往由于擔心得罪審判人員，而犧牲一部分利益去接受和解方案，造成在程序上或者實體上的利益損失。理論上，這一弊端在行政復議案件審理過程中也可能存在。行政復議案前和解的主持者與案件審理人的分設、和解程序與審理程序的分離，從制度上避免了超職權主義的審理對當事人處分權的侵害，而申請人也沒有了擔心得罪審判人員的顧慮，更樂意選擇案前和解。
總之，筆者主張將案前和解從審理程序中分立出來，又不使其脫離整個行政復議程序，而置其于審理程序進行之前。這樣的設計，既有可能將合意解決糾紛機制的自治性、效率性與行政復議審理的權威性、公正性統一起來，又避免了和解與審理交叉同步進行所帶來的一些弊端。
二、行政復議案前和解的化解模式
通過調解手段促成雙方當事人達成合意，是行政復議案前和解的基本模式。和解，在現代漢語當中意指“不再爭執或仇視，歸于和好”。而調解意指“勸說雙方消除糾紛”。和解與調解在化解行政爭議的語境當中有時意思十分接近，在實際工作中更是難分彼此。但是，只有分清二者不同的含義，才能更好地理解和在實踐中把握好行政復議案前和解制度。
和解更加注重雙方的溝通和理解。和解主要是當事人之間就糾紛自愿讓步，達成合意解決糾紛的活動。行政復議案前和解化解行政爭議的過程本質上是申請人與被申請人合意解決行政爭議的過程，調解是案前和解工作的重要方法和手段。正如一些國外的法官在類似的和解程序開始之前會表明：“這一程序不同于審判，因為我們并不是在對你們進行判決。我不會作出對你們有拘束力的決定。我在這里是作為一個中立的第三方，我將幫助你們找出爭議的問題，找出解決問題的方案，幫助你們有效地相互溝通、談判并解決糾紛”。
在考慮制度設計時，之所以強調把和解作為基礎性模式，把調解作為輔手段，研究“案前和解”制度而不是“案前調解”制度，主要有以下五點理由：
第一，和解以當事人意思自治為主導的特點，更有利于維護行政復議的公平正義價值。在案前和解程序中，和解協議的達成依賴于當事人雙方的合意，當事人為達成和解協議作出的讓步也是完全自主的讓步，體現的是申請人對其實體權利和復議權利的處分，也反映出被申請人自主行使其行政權力的過程。盡管復議機關的協調和調解可能在案前和解中發揮重要作用，但這是非強制性的輔助作用。這種尊重和保障當事人意思自治的思路，既有利于保障申請人程序、實體兩方面的權利，也有利于支持和保障行政機關正常履行職能，維護良好的行政管理秩序，從而維護行政復議制度應有的公平正義價值。
第二，調解解決方式在案前的適用具有一定局限性。在行政復議中通過調解化解行政爭議，在一定程度上離不開調解人員法律上的判斷力，以及行政復議制度本身權威的影響力。由于立案之前沒有條件展開正式的調查、質證、聽證等工作，對于比較復雜的案件，行政復議機關無法就案件事實以及適用法律等問題做出認定。在未經過正當程序進行法律判斷的情況下，單純地進行調解將難以避免草率性和盲目性。換言之，行政復議案前的調解適用于一部分事實清楚、法律關系相對清晰簡單的行政爭議案件，而不是所有的案件。這種局限性也限制了調解在行政復議案前適用的范圍。
第三，和解制度作為一種交流協商機制，比調解具有更寬泛的適用性。行政復議案前和解制度本質上是由行政復議機關搭建的、以當事人意愿為主導的對話和交流的平臺。作為對話和交流的平臺，和解的適用范圍較調解更為寬泛。因為在幾乎所有的行政爭議中，當事人之間適當的對話和交流對于解決問題都是有益無害的。而調解作為行政復議機關一種主導手段和方式，具有適用上的局限性，并非適宜作為主導方式解決所有行政爭議。從這一點看，和解比調解具有更寬泛的適用性，更適宜作為基礎性模式。
第四，容易與現行法律框架相契合?，F行行政復議法規定了行政復議調解制度，并且將調解的范圍限定于行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為、當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛兩種。而行政復議案前和解面臨的情況是多樣的、復雜的，其范圍不可能僅限于這兩項。案前和解以當事人意思自治為基礎，行政復議機關在案前和解中的作用可以簡化成“傳遞和解意愿、搭建交流平臺”，履行的是行政復議工作的應有職能，并不違反法律的強制性規定，因而有助于擺脫法律上的障礙，并與現行法律框架相契合。
第五，有利于對和解協議進行監督審查。在行政復議機關主導的調解中，調解協議如果出現瑕疵，當事人難以再通過行政復議途徑本身得到救濟。而在和解程序中，和解協議是當事人之間自行達成的協議，行政復議機構可以通過履行審查職能對其進行監督。如果被申請人按照和解協議內容重新作出具體行政行為，行政管理相對人不服，也可以申請行政復議。
主要參考文獻
【正文】
行政相對人[1]向行政復議機關提起行政復議(具有中國特色的行政救濟制度)的目的,或欲使后者能夠對具體行政行為予以變更、撤銷、或確認違法后責令重作,即作出改變具體行政行為的復議決定(簡稱改變決定),或欲使其作出符合自己利益的其他決定。這里的“其他決定”,自然不包括維持具體行政行為的復議決定(簡稱維持決定)。行政相對人的這種愿望是與行政復議法[2]的立法目的[3]是相一致的。而行政復議法的立法目的之實現,不僅要靠其規范的有效性(efficacy)之實現,還要靠其實效性(validity)之落實。而要落實行政復議規范的實效性,就得提高改變決定的適用率。但我國有關行政復議的相關法律規定不但沒有提高,反而降低了改變決定的適用率,從而也降低了行政復議規范的實效性。
欲了解個中原委,得從司法救濟(包括我國的行政訴訟)和行政救濟(包括我國的行政復議)各自的基本特點和優、劣勢,以及二者之間的關系談起。
一
西方法諺云,“有權利即有救濟,有救濟才有權利(Ubijus, ibi remidum ; Ubi remidum, ibi jus)”。談到救濟,人們自然會想到司法,想到法院。“社會中發生的幾乎任何一種矛盾、爭議,盡管經過各種各樣的決定仍然不能得到解決并蘊含著給政治、社會體系的正統性帶來重大沖擊的危險時,最終可以被訴訟、審判所吸收或‘中和’?！眥1}(P.9)
司法救濟之所以如此重要,如此被重視,被認為是公平、公正的象征,首先是因為它的嚴格的程序性?！罢浅绦驔Q定了法治與恣意的人治之間的基本區別?！盵4]“程序的公正合理是自由的內在本質,如果有可能的話,人們寧肯選擇通過公正的程序實施一項暴戾的實體法,也不愿意選擇通過不公正的程序實施一項較為寬容的實體法?！盵5]羅爾斯說,“關鍵是有一個決定什么結果是正義的獨立標準,和一種保證達到這一結果的程序?！盵6]其次是因為它的公開性。審判公開是各國司法工作的基本原則?！啊w而言,公開審判是對廉潔、公正和有效執行司法公正的最佳保證,也是贏得公眾對司法制度的信心和尊重的最佳方法?！盵7]美國法官弗蘭克法特云,“司法不僅實際上必須公正,并且在外觀上也應該保持公正的形象?！盵8]公開就是這種“公正的形式”,也只有公開才能維護這種“公正的形象”。
但是,司法的作用又是有限的,且司法作用的有限性有時候就是由司法自身的特質決定的。人們在對司法救濟寄予厚望的同時,也對之心存疑慮。漢密爾頓說:“司法部門既無強制,又無意志,而只有判斷?！盵9]所以,即使在西方國家,所有的糾紛中成為司法訴訟的也只占一小部分,“在現代官僚國家里,行政機關和其他解決爭議機關有可能比法院處理更多的請求和糾紛。”{2}(P.24)決定解決糾紛方式的一個重要因素是費用,“司法的正確處理與訴訟費用或者分別地說訴訟的方式、時間的合理平衡仍然是一個非常困難的問題?！眥2}(P. 208)
另外,即使在西方國家,“訴訟也被看做一件壞事,因為其意味著對相關方(首先是爭論的雙方當事人)將造成一種不可低估的經濟和心理壓力。”{2}(P.207)
正因為司法救濟自身具有難以克服的局限性,所以世界各國都建立了司法救濟以外的救濟手段,其中最重要的就是行政救濟。廣義上的行政救濟包括行政機關,或擁有行政職權的組織,為受到侵害的權益,或法定權益免于受到侵害所提供的所有救濟。狹義的行政救濟就是行政機關,或擁有行政職權的組織,為公民和其他組織遭受公權力(主要是行政權)侵害時,或其法定權益免于受到公權力(主要是行政權)侵害所提供的救濟,如我國的行政復議制度。狹義的行政救濟,就是行政(對行政權的)審查,是與司法(對行政權的)審查相對應的。各國的行政救濟制度都是針對司法救濟(包括司法審查)的弱點而設置的,且都與司法救濟有著難以分離的關系。
本文之所以要對司法救濟和行政救濟的特點作一簡要比較,是為司法審查(行政訴訟)和行政審查(行政復議)作比較服務的。因為司法審查[10]是司法救濟中的內容,而行政審查屬于行政救濟。司法救濟相對于行政救濟的優劣,包括了司法審查相對于行政審查的優劣。有論者對行政復議制度的優勢進行了概括:受案范圍廣、易于接受(指的是行政相對人樂于選擇行政復議這一救濟途徑)、內部優勢(指的行政復議機關就是行政機關,可以憑借行政領導的行政命令直接糾正違法或不當的行政行為)、效率優勢(簡易、迅速)、專業優勢(行政復議能解決專業性、技術性強的案件)、經濟優勢(不收費)、完善執法(可以及時、迅速糾正執法中的錯誤){3}(P.49-51)。
但令人遺憾的是,我國行政復議制度卻未體現其自身的優勢,也不能彌補司法審查(行政訴訟)的不足。
二
我國立法對行政復議的定性是模糊的。一方面,將其定性為救濟行為即行政審查。例如,行政復議法第一條規定,“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為,保護公民、法人和其他組織的合法權益,保障和監督行政機關依法行使職權,根據憲法,制定本法?！绷硪环矫?似乎又將行政復議定性為具體行政行為,且賦予了其超過一般具體行政行為效力的超強大效力,其效力的主要對象是復議機關。
行政訴訟法[11]第二條規定,“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟?！钡诙鍡l規定,“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機關是被告?！薄敖洀妥h的案件,復議機關決定維持原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機關是被告;復議機關改變原具體行政行為的,復議機關是被告?！备鶕@些規定,似乎可以認為,行政復議被定性為具體行政行為。
法律效力(efficacy)的意思是“法律規范是有約束力的,人們應當像法律規范所規定的那樣行為,應當服從和適用法律規范”{4}(P. 42)。說一個規范(norm)是有效力的,意指“它對那些其行為由它所調整的人具有‘約束力’”{4}(P.32)。行政復議法規范主要的約束對象是:行政復議機關,復議被申請人和復議申請人。其中,行政復議機關是其效力最主要的約束對象,因為促使其按時受理復議申請,及時作出合法的復議決定是最主要的立法目的。
行政復議法總計四十三條,除了第七章“附則”五個條文(第三十九條至第四十三條)以外[12]的三十八個條文中有二十五條是專門為復議機關或復議機構而設,占近66%.通篇而論,有二十六條是專門為復議機關或復議機構而設,也占全篇四十三個條文之60%以上。這些專門針對復議機關而設的條文之內容只有少數是授權性的(即規定復議機關可以行使的權力),大多數是義務性的(當然,法學界認為權力自身也包含義務之觀點亦幾乎成為公論)。
我國法律賦予了行政復議行為超強的法律效力,主要表現在:第一,復議可改變案件的管轄法院。[13]第二,復議可改變行政訴訟的當事人。[14]第三,行政復議及其決定還是一經作出,就立即生效的,遠遠超出了一般具體行政行為效力的強度。其他具體行政行為在作出之后,尚有停止執行的可能。[15]而行政復議決定一經作出,既無停止執行的可能,亦無推遲生效的例外?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(本文簡稱行政訴訟法解釋)第五十三條第一款規定,“復議決定維持原具體行政行為的,人民法院判決撤銷原具體行政行為,復議決定自然無效。”之所以“自然無效”,是因為在法院撤銷前,它已經生效了,否則就沒有“自然無效”可言。該條第二款,“復議決定改變原具體行政行為錯誤,人民法院判決撤銷復議決定時,應當責令復議機關重新作出復議決定?！迸c上同理,之所以要責令其重新作出,乃是因為被撤銷的復議決定在被撤銷之前已經生效了。行政復議法第三十三條規定,“申請人逾期不起訴又不履行行政復議決定的,或者不履行最終裁決的行政復議決定的,按照下列規定分別處理:(一)維持具體行政行為的行政復議決定,由作出具體行政行為的行政機關依法強制執行,或者申請人民法院強制執行;(二)變更具體行政行為的行政復議決定,由行政復議機關依法強制執行,或者申請人民法院強制執行?！?一)的規定表明了“誰作為,誰負責”的意味:我維持而沒改變你的具體行政行為,所以仍然由你執行;(二)的規定表明,一方面我變更了你的具體行政行為,我對我的變更決定負責,所以由我自己執行,另一方面也是認為變更具體行政行為的行政復議決定已經將具體行政行為“變更”了,即被變更的具體行政行為的效力已經不存在了。總之,行政訴訟法及其司法解釋的相關規定實際上是認為,復議決定一經作出,就無條件地生效了:決定維持的情況下,復議申請人只能以作出具體行政行為的行政機關為被告,是因為具體行政行為是有效的;決定改變的情況下,以復議機關為被告,是因為原具體行政行為被改變而無效了,被已經生效的改變決定代替了。
行政復議的效力不僅超過了一般具體行政行為的效力,而且超過了法院的非最終判決的效力。非最終判決,當事人可以上訴,在上訴期內,判決并不生效。這是各國通例。但行政復議決定一經作出,即已生效,而不論申請人是否向法院起訴。所以,不能將行政復議決定作出后申請人向法院提起訴訟當作是上訴。因為上訴案件,在上訴人上訴前,判決或裁定是不生效的,而在申請人未提起行政訴訟之前,行政復議決定已經生效了。
【正文】
行政相對人【1】向行政復議機關提起行政復議(具有中國特色的行政救濟制度)的目的,或欲使后者能夠對具體行政行為予以變更、撤銷、或確認違法后責令重作,即作出改變具體行政行為的復議決定(簡稱改變決定),或欲使其作出符合自己利益的其他決定。這里的“其他決定”,自然不包括維持具體行政行為的復議決定(簡稱維持決定)。行政相對人的這種愿望是與行政復議法【2】的立法目的【3】是相一致的。而行政復議法的立法目的之實現,不僅要靠其規范的有效性(efficacy)之實現,還要靠其實效性(validity)之落實。而要落實行政復議規范的實效性,就得提高改變決定的適用率。但我國有關行政復議的相關法律規定不但沒有提高,反而降低了改變決定的適用率,從而也降低了行政復議規范的實效性。
欲了解個中原委,得從司法救濟(包括我國的行政訴訟)和行政救濟(包括我國的行政復議)各自的基本特點和優、劣勢,以及二者之間的關系談起。
一
西方法諺云,“有權利即有救濟,有救濟才有權利(Ubijus, ibi remidum ; Ubi remidum, ibi jus)”。談到救濟,人們自然會想到司法,想到法院?！吧鐣邪l生的幾乎任何一種矛盾、爭議,盡管經過各種各樣的決定仍然不能得到解決并蘊含著給政治、社會體系的正統性帶來重大沖擊的危險時,最終可以被訴訟、審判所吸收或‘中和’。”{1}(P.9)
司法救濟之所以如此重要,如此被重視,被認為是公平、公正的象征,首先是因為它的嚴格的程序性?！罢浅绦驔Q定了法治與恣意的人治之間的基本區別?！薄?】“程序的公正合理是自由的內在本質,如果有可能的話,人們寧肯選擇通過公正的程序實施一項暴戾的實體法,也不愿意選擇通過不公正的程序實施一項較為寬容的實體法?！薄?】羅爾斯說,“關鍵是有一個決定什么結果是正義的獨立標準,和一種保證達到這一結果的程序?！薄?】其次是因為它的公開性。審判公開是各國司法工作的基本原則。“……整體而言,公開審判是對廉潔、公正和有效執行司法公正的最佳保證,也是贏得公眾對司法制度的信心和尊重的最佳方法。”【7】美國法官弗蘭克法特云,“司法不僅實際上必須公正,并且在外觀上也應該保持公正的形象。”【8】公開就是這種“公正的形式”,也只有公開才能維護這種“公正的形象”。
但是,司法的作用又是有限的,且司法作用的有限性有時候就是由司法自身的特質決定的。人們在對司法救濟寄予厚望的同時,也對之心存疑慮。漢密爾頓說:“司法部門既無強制,又無意志,而只有判斷?！薄?】所以,即使在西方國家,所有的糾紛中成為司法訴訟的也只占一小部分,“在現代官僚國家里,行政機關和其他解決爭議機關有可能比法院處理更多的請求和糾紛。”{2}(P.24)決定解決糾紛方式的一個重要因素是費用,“司法的正確處理與訴訟費用或者分別地說訴訟的方式、時間的合理平衡仍然是一個非常困難的問題?！眥2}(P. 208)
另外,即使在西方國家,“訴訟也被看做一件壞事,因為其意味著對相關方(首先是爭論的雙方當事人)將造成一種不可低估的經濟和心理壓力?！眥2}(P.207)
正因為司法救濟自身具有難以克服的局限性,所以世界各國都建立了司法救濟以外的救濟手段,其中最重要的就是行政救濟。廣義上的行政救濟包括行政機關,或擁有行政職權的組織,為受到侵害的權益,或法定權益免于受到侵害所提供的所有救濟。狹義的行政救濟就是行政機關,或擁有行政職權的組織,為公民和其他組織遭受公權力(主要是行政權)侵害時,或其法定權益免于受到公權力(主要是行政權)侵害所提供的救濟,如我國的行政復議制度。狹義的行政救濟,就是行政(對行政權的)審查,是與司法(對行政權的)審查相對應的。各國的行政救濟制度都是針對司法救濟(包括司法審查)的弱點而設置的,且都與司法救濟有著難以分離的關系。
本文之所以要對司法救濟和行政救濟的特點作一簡要比較,是為司法審查(行政訴訟)和行政審查(行政復議)作比較服務的。因為司法審查【10】是司法救濟中的內容,而行政審查屬于行政救濟。司法救濟相對于行政救濟的優劣,包括了司法審查相對于行政審查的優劣。有論者對行政復議制度的優勢進行了概括:受案范圍廣、易于接受(指的是行政相對人樂于選擇行政復議這一救濟途徑)、內部優勢(指的行政復議機關就是行政機關,可以憑借行政領導的行政命令直接糾正違法或不當的行政行為)、效率優勢(簡易、迅速)、專業優勢(行政復議能解決專業性、技術性強的案件)、經濟優勢(不收費)、完善執法(可以及時、迅速糾正執法中的錯誤){3}(P.49-51)。
但令人遺憾的是,我國行政復議制度卻未體現其自身的優勢,也不能彌補司法審查(行政訴訟)的不足。
二
我國立法對行政復議的定性是模糊的。一方面,將其定性為救濟行為即行政審查。例如,行政復議法第一條規定,“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為,保護公民、法人和其他組織的合法權益,保障和監督行政機關依法行使職權,根據憲法,制定本法。”另一方面,似乎又將行政復議定性為具體行政行為,且賦予了其超過一般具體行政行為效力的超強大效力,其效力的主要對象是復議機關。
行政訴訟法【11】第二條規定,“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟?！钡诙鍡l規定,“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機關是被告?！薄敖洀妥h的案件,復議機關決定維持原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機關是被告;復議機關改變原具體行政行為的,復議機關是被告?！备鶕@些規定,似乎可以認為,行政復議被定性為具體行政行為。
法律效力(efficacy)的意思是“法律規范是有約束力的,人們應當像法律規范所規定的那樣行為,應當服從和適用法律規范”{4}(P. 42)。說一個規范(norm)是有效力的,意指“它對那些其行為由它所調整的人具有‘約束力’”{4}(P.32)。行政復議法規范主要的約束對象是:行政復議機關,復議被申請人和復議申請人。其中,行政復議機關是其效力最主要的約束對象,因為促使其按時受理復議申請,及時作出合法的復議決定是最主要的立法目的。
行政復議法總計四十三條,除了第七章“附則”五個條文(第三十九條至第四十三條)以外【12】的三十八個條文中有二十五條是專門為復議機關或復議機構而設,占近66%.通篇而論,有二十六條是專門為復議機關或復議機構而設,也占全篇四十三個條文之60%以上。這些專門針對復議機關而設的條文之內容只有少數是授權性的(即規定復議機關可以行使的權力),大多數是義務性的(當然,法學界認為權力自身也包含義務之觀點亦幾乎成為公論)。
我國法律賦予了行政復議行為超強的法律效力,主要表現在:第一,復議可改變案件的管轄法院。【13】第二,復議可改變行政訴訟的當事人。【14】第三,行政復議及其決定還是一經作出,就立即生效的,遠遠超出了一般具體行政行為效力的強度。其他具體行政行為在作出之后,尚有停止執行的可能?！?5】而行政復議決定一經作出,既無停止執行的可能,亦無推遲生效的例外?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(本文簡稱行政訴訟法解釋)第五十三條第一款規定,“復議決定維持原具體行政行為的,人民法院判決撤銷原具體行政行為,復議決定自然無效?！敝浴白匀粺o效”,是因為在法院撤銷前,它已經生效了,否則就沒有“自然無效”可言。該條第二款,“復議決定改變原具體行政行為錯誤,人民法院判決撤銷復議決定時,應當責令復議機關重新作出復議決定?！迸c上同理,之所以要責令其重新作出,乃是因為被撤銷的復議決定在被撤銷之前已經生效了。行政復議法第三十三條規定,“申請人逾期不起訴又不履行行政復議決定的,或者不履行最終裁決的行政復議決定的,按照下列規定分別處理:(一)維持具體行政行為的行政復議決定,由作出具體行政行為的行政機關依法強制執行,或者申請人民法院強制執行;(二)變更具體行政行為的行政復議決定,由行政復議機關依法強制執行,或者申請人民法院強制執行。”(一)的規定表明了“誰作為,誰負責”的意味:我維持而沒改變你的具體行政行為,所以仍然由你執行;(二)的規定表明,一方面我變更了你的具體行政行為,我對我的變更決定負責,所以由我自己執行,另一方面也是認為變更具體行政行為的行政復議決定已經將具體行政行為“變更”了,即被變更的具體行政行為的效力已經不存在了?？傊?行政訴訟法及其司法解釋的相關規定實際上是認為,復議決定一經作出,就無條件地生效了:決定維持的情況下,復議申請人只能以作出具體行政行為的行政機關為被告,是因為具體行政行為是有效的;決定改變的情況下,以復議機關為被告,是因為原具體行政行為被改變而無效了,被已經生效的改變決定代替了。
行政復議的效力不僅超過了一般具體行政行為的效力,而且超過了法院的非最終判決的效力。非最終判決,當事人可以上訴,在上訴期內,判決并不生效。這是各國通例。但行政復議決定一經作出,即已生效,而不論申請人是否向法院起訴。所以,不能將行政復議決定作出后申請人向法院提起訴訟當作是上訴。因為上訴案件,在上訴人上訴前,判決或裁定是不生效的,而在申請人未提起行政訴訟之前,行政復議決定已經生效了。
一、根據《國家稅務總局關于印發的通知》（國稅發[1994]089號）第十四條的規定，不含稅全年一次性獎金換算為含稅獎金計征個人所得稅的具體方法為：
（一）按照不含稅的全年一次性獎金收入除以12的商數，查找相應適用稅率A和速算扣除數A；
（二）含稅的全年一次性獎金收入=（不含稅的全年一次性獎金收入-速算扣除數A）÷（1-適用稅率A）；
（三）按含稅的全年一次性獎金收入除以12的商數，重新查找適用稅率B和速算扣除數B；
