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中圖分類號：C57文獻標識碼： A
隨著我國社會保障制度的不斷深入推進，社會保障體系信息化建設已成為經濟社會發展的一項重要工作。但由于缺乏統一的規劃和標準，社會保障體系信息化建設在數據整合，系統共享等方面還有一定難度。黨的十報告明確指出：“要堅持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟巍⒖沙掷m方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”。近年來，河北省社會保障體系信息化建設雖然取得了一定的成果，但在某些方面還不能滿足河北經濟社會發展的需求。
一、河北省社會保障體系信息化建設的現狀
2003年，國家人力資源和社會部提出了“完整、正確、統一、及時、安全”和“數據向上集中、服務向下延伸”的總體要求。河北省人力資源和社會保障廳結合河北實際，按照“頂層設計、急用先行”的建設原則，進一步加快了全省社會保險系統的信息化建設。到2012年底，已基本建成一個以應用軟件為基礎、數據集中管理為核心、網絡三級互聯為主要特征的、統一的技術支撐平臺，系統建設的應用效果初步顯現，為各項業務的協同辦理奠定了堅實的基礎。
（1）統一業務專網建設初步完成。
截止到2011年9月，省-市-縣-鄉鎮（街道）四級業務專網初步建成，網絡覆蓋率達到100%，網絡下連11個設區市、203個縣（市、區），并向下延伸到4700多個鄉鎮（街道）社區等基層節點。
（2）統一的數據中心建設邁出較大步伐。
按照國家人社部的要求，堅持全面規劃、集中統一、逐步實施的原則，加大了系統資源整合力度，石家莊、承德、張家口、秦皇島、唐山、滄州、邢臺、邯鄲和衡水等建立了全局集中統一、符合國家標準的數據中心。2009年建成了全省統一的初級數據備份中心。
（3）統一軟件開發應用工作取得較大進展。
社會保險核心平臺軟件在秦皇島、邢臺、邯鄲、張家口和承德等市以及省本級部分業務實施應用。到2011年底，先后完成了城鄉居民養老保險管理信息系統、養老保險省級統籌管理信息系統等開發工作，并開始在全省各市縣上線運行。全省統一的社會保障卡發行應用管理軟件也已正式投入使用。同時，還完成了全國統一的基金監管軟件在省級數據中心端的更新和軟件重新部署工作。
（4）養老、醫療、工傷、失業和生育保險監測數據庫基本建成。
2011以來，全省企業養老保險監測庫數據入庫人數達到867.8萬人，統計入庫率達到99.4 ％；失業保險監測數據覆蓋石家莊、秦皇島、邯鄲、邢臺、承德、滄州、廊坊7個市，入庫人數183.2萬人; 醫療保險和生育保險監測數據覆蓋省本級及石家莊、秦皇島，數據入庫分別達427.3萬人和1.2萬人。工傷保險監測數據覆蓋省本級及石家莊市，數據入庫達17.9萬人。城鄉居民社會養老保險監測數據達到全省全覆蓋，入庫人數2249.7萬人。
（5）公共信息服務體系初步建立
河北省人力資源和社會保障廳及11個社區市社會保障主管部門全部建立了門戶網站。全省還統一建設了12333人力資源社會保障電話咨詢服務系統，及時解答率達98%。
二、河北省社會保障體系信息化建設存在的問題
一是部分險種信息化建設嚴重滯后?，F階段，全省各縣區一半左右的工傷保險、失業保險、生育保險尚未應用管理信息系統進行管理。部分地區管理信息系統老化，2000年以前投入使用的信息系統占整體的十分之一左右，集中體現在企業職工基本養老保險等險種，嚴重老化，已不適應發展的需要。數據存儲分散，集中度低。
二是信息系統之間相互割裂。社保信息系統與公安、稅務等外部單位信息管理系統不共享。社保各險種之間信息未實現共享。不同經辦機構之間的數據結構不一致，絕大部分險種獨立封閉運行，造成無法實現數據共享，82.5%的系統是單險種封閉系統，只有邢臺和唐山市本級及平山縣等19個縣區采用的“五險合一”軟件。
三是業務電子數據質量差。一方面表現為數據不完整；另一方面表現為數據不準確，特別是基礎信息。
四是存在重復建設和損失浪費現象。全省普遍存在各地自行建設系統，出現應用軟件重復開發現象。
三、河北省社會保險管理信息系統建設方案
社會保險管理信息系統建設對加強社會保障管理的基礎性工作和提高社會保險管理的科學化、規范化和現代化水平具有十分重要的意義。結合河北省社會保障工作的具體業務流程，河北省社會保險管理信息系統主要包括三個部分：社會保險管理信息系統核心平臺、社會保險內控稽核績效管理系統和社會保險基金財務管理系統，其系統結構如下圖：
圖：河北省社會保險管理信息系統結構圖
1、社會保險管理信息系統核心平臺
（1）職工社會保險管理信息系統
根據社會保險政策要求和業務發展需要，系統功能包括醫療生育保險市級統籌、工傷保險省級統籌、完善跨制度轉入轉出銜接、與軍人退役轉入銜接、病殘津貼和遺屬待遇計算、績效考核、統計臺帳、財務票據打印、社會保障卡應用、個人權益記錄打印郵寄等功能，支持工傷預防記錄、工傷事故監測，擴展城鎮居民生育保障等人群和業務內容，實現社保業務系統與財務系統、檔案系統集成，統一設計實現銀行接口、業務財務接口、內控稽核績效業務接口、社保電子檔案接口、統計報表接口等規范。實現職工社會保險管理信息系統與相關系統的業務關聯和數據共享，實現部門內外的信息交換。統籌考慮各項社會保險業務一體化和社會保險統籌層次提高的需要，逐步實現職工社會保險管理信息系統進一步向省集中。實現職工社會保險與居民社會保險系統的交換，擴展支持城鄉居民社會保險就醫結算和支付業務。
（2）城鄉居民社會保險管理信息系統
包括完善跨制度轉入轉出、銀行接口、財務票據打印、電子檔案接口、內控稽核績效業務接口、社會保障卡應用等功能，擴展實現對被征地農民養老保障、城鎮居民養老保險人群經辦服務的支撐；適時支持基于該系統實現新型農村合作醫療參保登記和繳費業務，依托職工社會保險管理信息系統原有渠道完成居民醫療保險費用結算。
2、社會保險內控稽核績效管理系統
一、當前新型農村社會養老保險審計理念分析
新型農村社會養老保險制度的建立是農村社會保障的重要舉措，對于促進農村經濟社會的可持續發展，全面建設社會主義新農村，促進農民物質和精神生活的增長有著重要意義。我國當前的養老保險制度在很多方面還不完善，例如相關的法律制度仍不健全；覆蓋面小、水平低；相關的管理制度缺失……對農村社會養老保險制度而言，如何強化農村社會養老保險的審計工作，這就成為一個非常重要的問題。首先，我們需要從構建農村社會養老保險的長效機制角度來看待這個問題，我們知道，對任何一個養老保險制度來講，公眾的信任是這個制度可持續發展和實現長效機制的非常重要的組成部分。第二，在制度的構建后，社會養老保險制度實現有效的監管需要從管理體制，從繳費記錄的完善以及對基金的有效管理，以及安全審計，這些都是實現農村社會養老保險有效運行的重要組成部分。尤其是在動態經濟的背景之下，如何實現農?；鸬谋Ｖ翟鲋担行У钟ㄘ浥蛎浀娘L險，必須實現有效的營運和安全的監管。只有在這樣一個背景之下，我們的新農保制度的運行才會在一個安全的制度環境之下。第三，要充分認識到農村社會養老保險審計制度建設的長期性、復雜性、艱巨性，努力把這項利在當代功在千秋的好事做的更好。因為農村養老保險的監管要遠比城鎮養老保險制度復雜，畢竟農村居民居住分散，而且農民的社會保險意識還有待提升，在這樣一種條件下，我們需要努力夯實我們審計工作的基礎，不斷提升管理能力和服務水平。只有從制度層面、監督管理、綜合分析……我們才能對農村社會養老保險審計理念進行全方位的解讀。
二、 當前新型農村社會養老保險審計的主要內容
二、農村養老金保險的問題
總的來看，我國的農村養老保險問題受地域環境、經濟水平與思想覺悟等方面的影響，不同地域環境與經濟條件下的農村養老保險水平不一樣，而且地獄之間差異較大，排除這些客觀因素，從農村人民的主觀思想方面來看，也存在一些問題，農民在思想覺悟與主觀意識等方面仍然缺乏突破和更新，這也使得農村養老金保險制度的運行面臨阻礙。上述兩個方面的問題分開闡述，具體表現在：
1、農村養老金發展不協調現階段，總的來看，我國農村養老金保險制度出現了地域發展不協調，區域不平衡等現象，制度發展水平仍然有待提高，一些地區仍然無法有效籌集到足額的養老金，養老金的全面、充分普及面臨巨大挑戰。主要的地域分區為：東部沿海地區與中西偏遠內陸地區差距較大，東部沿海一帶由于地理位置優越，經濟較為發達，社會進步，能夠足額有效地籌集到農村養老金，確保絕大多數的農村老人享受到養老金補貼，然而，相對于東部沿海地區的中西部地區，尤其是偏遠落后的山區，由于地理位置不占據優勢，經濟發展程度較低，社會資金十分有限，很難籌集到足額的養老金，這樣就會使得一部分農村老年人無法享受到養老金保險保障，使養老金保險制度發展舉步維艱，面對這種情況，必須大力發展地方經濟，不斷完善地方經濟建設，促進社會發展，在此基礎上再依靠國家的轉移支付措施予以解決。
2、地方群眾的思想意識有待提高因為地域經濟發展水平跟不上時代步伐，社會思想也收到了不同程度的影響，很多中西部落后地區的農民仍然秉承著保守的傳統觀念，認為養老的責任應該由兒女來承擔，沒有認識到養老金保險的重要作用，拒絕參與到養老保險投保工作中來，再加上受到原本有限的經濟收入的限制，一些老年人拒絕繳納養老金，然而、這種傳統的思想觀念事實上已經不符合時展，因為當前的生育制度決定了有限的家庭成員數量，有限的子女成員、有限的經濟力量使得依靠兒女養老的思想已經不成立，特別是當前時代競爭激烈，年輕人生活面臨著巨大的壓力，同時也要供養自己的子女，在養老問題上也是心有余而力不足，很難給予徹底的經濟保障，在這樣的形勢下，就必須要調動社會保障制度的力量。
3、農村養老保險管理水平有待提高農村養老保險管理并非是簡單的工作，它需要專業的管理知識與高超的操作技能，對于管理者的總體素質與水平都有一定要求。然而，從當前的農村養老金保險管理來看，卻十分令人擔憂，不但缺少相關方面的專業人才，也沒有一套健全的管理制度進行約束，而且也沒有一個系統的管理機構來運作執行管理任務，難免會使問題層出不窮，主要的問題集中在養老保險金的籌集與管理上，例如：一些農民因為經濟能力與思想意識有限不能積極參與投保，為一些人創造了機會和便利，巧取豪奪地為自身投保，這樣就使得原本有限的養老金落入了的這部分手中，而且一些農村養老金無法被切實運用，甚至出現轉移挪用的現象。這些都打擊了農民投保的積極性，使得農村養老保險制度難以有效普及。
三、解決我國農村養老金問題的有效途徑
1、穩固家庭養老保障的功能和地位雖然，養老保險制度已經成為一種社會性保障制度，然而，在人們心中，特別是老年人心理仍然趨向于享受家庭帶來的保護與溫暖，雖然當前的家庭規模和成員相對有限，但是家庭養老仍然作為一種傳統美德在引導和教育著當代年輕人，家庭仍然擔負著養老的責任和義務，根據調查顯示：仍有將近78%的老年人意愿同子女生活在一起，希望得到子女兒孫的照料；有95%以上的老年人意愿在家中度過晚年。基于老年人這樣的心理，可以繼續穩固家庭養老的功能和地位，積極宣傳與教育廣大人民群眾，使他們能夠主動發揚中華民族的傳統美德，尊老敬老，主動盡養老的義務，為自己年老的父母提經濟上的支持和輔助，使他們老有所養。這樣就能夠有效減輕社會養老金保險的負擔，又能使尊老愛幼的傳統文化得到傳承，對于整個社會的精神文明建設也能起到推動作用。
2、強化土地保障功能農村主要的生活、生產依靠就是土地資源，農村老年人的養老金的保障也勢必要發揮土地的重要作用。然而，當前的城市化發展持續進行，征占土地的現象屢見不鮮，使得土地保障也面臨很多問題，具體表現在：農村耕地規模減小，無法全面負責眾多農民的養老需求，針對這種情況，我國政府需要采取科學的解決措施來給予解決，維護土地的養老保障作用。
（1）不斷強化農業經營效益水平，極其比較利益水平，充分維護土地的養老保障作用。
（2）大力調整和優化農業生產結構，加快產業化發展步伐，確保農產品占據良好的價格優勢，通過引進先進農業技術、拓寬農產品銷售渠道、健全農業生產設施的建設等來提高農產品的經濟附加值，提高農產品價格，以此來發揮農村土地資源的作用。
（3）不斷科學更新土地流轉制度，確保其經濟效益得到最大程度的發揮?？梢酝ㄟ^創設土地股份合作制度，使農民可以通過享受股權分紅，來調動農民的積極性，同時，各個鄉鎮需要積極創新土地流轉制度，利用各種靈活形式，例如：土地租賃、轉包、大戶集中承包等等來使土地資源流動起來，這樣才能充分發揮土地的養老金保障功能，為農村老年人提供養老支持，通過強化農村土地的功能與作用的發揮，來使農民獲得回報，這也是支持農村養老保險非常重要的一大力量。
3、回歸政府的財政與行政職責農村養老保險保障需要獲得國家政府的支持，國家要將農村養老化當成一項社會化工作給予高度重視，將其納入農村各項工作的重要部分，將農村養老作為重點任務來抓，不斷調動各方力量，通過實施各項政策、制度來支持和完善農村養老保險制度?？梢允罐r村養老成為社會保障制度建設的一部分，為其建立正規的法律法規制度，進行強有力的約束，增強農民的投保意識，也能有效控制非法操作現象的發生，維護農村養老保險制度健康、平穩地實施，積極健全農村養老社會化組織。同時，也要創建集國家行政部門、企業與個人等為一體的養老金籌集方式，國家行政機構，例如：政府與財務部門要加大對養老金的政策與財政支持力度，不斷充實和擴大農村養老金的資金規模和實力，以此來帶動農村養老保險事業的發展與進步。為了規范農村養老保險制度，就要加強對農村養老金的有效管理，完善監管機制，特別是在經辦方面要嚴格監督，可以借助現代化信息技術，建立一套科學、健全的信息管理系統，實現養老金保險制度的信息化管理，并對資金的籌集、發放與使用等狀況進行不定期核查，并輔助以群眾力量進行有效監督，只有這樣才能維護農村養老金的合理使用。
二、任務目標
建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新型農村社會養老保險制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障我縣農村居民老年基本生活。
三、參保范圍
凡戶籍在本縣年滿16周歲以上（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民（含城鎮戶籍的，以下如同，非國家機關、事業單位、社會團體工作人員），可以在戶籍所在地參加新型農村社會養老保險。
四、基金籌集
新型農村社會養老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。
（一）個人繳費。參加新型農村社會養老保險的農村居民未滿60周歲應當按規定繳納養老保險費。繳費標準設為每年100元—1200元十二個檔次，以每100元為一個繳費檔次，參保人自主選擇繳費檔次，多繳多領養老金?？h政府將根據省政府調整情況，結合我縣農村居民人均純收入增長等因素適時調整繳費檔次。
（二）集體補助。有條件的村集體可以對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定。鼓勵其他經濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助。
（三）政府補貼。
1、對符合領取條件的參保人全額支付新型農村社會養老保險基礎養老金，每人每月55元。
2、對參保人繳費給予補貼。個人選擇最低檔次繳費100元的，政府補貼標準每人每年30元，選擇繳費標準每提高一檔增加5元，最高補貼標準為每人每年85元。
3、對城鄉重度殘疾人、城鄉低保戶、農村計生對象中獨生子女死亡或傷殘、手術并發癥人員等繳費困難群體，政府為其代繳全額的最低標準檔次的養老保險費（即每人每年100元），再按不同繳費標準檔次給予相應的補貼。
4、對參加新型農村社會養老保險的45-59周歲生育一個子女的夫妻或農村生育兩個女孩的夫妻，政府在對應繳費檔次補貼的基礎上再增加20元繳費補貼。
五、建立個人賬戶
建立每個新型農村社會養老保險參保人終身記錄的養老保險個人賬戶。個人繳費，集體補助及其他經濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，縣政府對參保人的繳費補貼，全部計入個人賬戶。個人賬戶儲存額每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期同期存款利率計息。
六、養老金待遇
新型農村社會養老保險養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成，支付終身。
（一）中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元，我縣按此標準執行。我縣政府將根據中央及省政府規定適時調整。
（二）個人賬戶養老金月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139（與現行城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金計發系數相同）。參保人死亡，個人賬戶中的資金余額，除政府補貼外，可以依法繼承；政府補貼余額劃入社會統籌基金。
七、養老金待遇領取條件
（一）參保人年滿60周歲、按規定繳納參保費，未享受城鎮職工基本養老保險待遇和未享受國家機關、事業單位、社會團體離休、退休、退職待遇的，可以在辦理待遇享受核準手續的次月起按月領取養老金。
（二）我縣新型農村社會養老保險制度實施時，已年滿60周歲（年10月1日之前出生，不含10月1日）、未享受城鎮職工基本養老保險和未享受國家機關、事業單位、社會團體離休、退休、退職待遇的本縣戶籍的農村居民（含城鎮戶籍的），不用繳費，可以從年10月1日起按月領取基礎養老金（現行標準為55元），但其符合參保條件的子女（指在同村或同社區戶籍的兒子、兒媳、未婚女兒及已婚戶口未遷出的女兒、招婿上門的女兒和入贅的女婿，不包括已嫁且戶口遷出的女兒）應當參保繳費。
（三）我縣新型農村社會養老保險制度實施時，距領取年齡不足15年的，應按年繳費，也允許一次性補繳不足15年的部分，補繳部分給予相應的補助。距領取年齡超過15年的，應按年繳費，累計繳費不少于15年。
八、待遇調整
在國家和省政府確定的基礎養老金最低標準基礎上，根據我縣經濟發展和物價變動等情況，縣政府適時調整我縣新農保基礎養老金標準。
九、基金管理
建立健全新型農村社會養老保險基金財務會計制度。新型農村社會養老保險基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，按國家有關規定實現保值增值，任何部門不得擠占、挪用。新型農村社會養老保險基金暫實行縣級管理，今后隨省政府規定適時調整。
十、基金監督
縣人力資源和社會保障部門要切實履行新型農村社會養老保險基金的監管職責，制定完善新型農村社會養老保險各項業務管理規章制度，規范業務程序，建立健全內控制度和基金稽核制度，對基金的籌集、上解、劃撥、發放進行監控和定期檢查，并定期披露新農?；鸹I集和支付信息，做到公開透明，加強社會監督。財政、監察、審計部門按各自職責實施監督，嚴禁擠占挪用，確?；鸢踩８鬣l鎮（街道）新型農村社會養老保險經辦機構和農村居民委員會及社區居民委員會每年在行政區域內對參保人繳費和待遇領取資格進行公示，接受群眾監督。
十一、管理服務
縣農村社會保險管理中心為我縣新型農村社會養老保險經辦機構，經辦機構要建立參保檔案，長期妥善保存；建立統一的新型農村社會養老保險信息管理系統，納入社會保障信息管理系統（金保工程）建設，并與其他公民信息管理系統實現信息資源共享；推行統一的社會保障卡，方便參保人持卡繳費、領取待遇和查詢本人參保信息。各鄉鎮（街道）要按照精簡效能原則，整合現有城鄉社會服務資源，加強各級經辦能力建設，提供必要的工作場所和設備，充實工作力量，確保工作經費。新型農村社會養老保險工作經費納入同級財政預算，不得從養老保險基金中支出。
十二、相關制度銜接
（一）已參加以個人繳費為主、完全個人賬戶的農村社會養老保險（以下簡稱老農保），年滿60周歲且已領取老農保養老金的參保人，可直接享受新型農村社會養老保險基礎養老金；對已參加老農保、未滿60周歲且沒有領取養老金的參保人，應將老農保個人賬戶資金并入新型農村社會養老保險個人賬戶，按新型農村社會養老保險的繳費標準繼續繳費，待符合規定條件時享受相應待遇。
（二）我縣被征地農民社會保障繼續按《縣被征地老齡農民生活保障暫行辦法》（委〔〕17號）文件執行。待新型農村社會養老保險制度運行正常后，再制定適合我縣實際的被征地農民養老保障金與農村居民社會養老金待遇合并計發辦法
我國農村養老社會保險起步晚，農村社會養老保險法制不健全，管理體制沒有完全理順。1992年，民政部《縣級農村養老保險基本方案(試行)》，這是第一部關于農村養老保險的部頒規章，可見整個農村社會養老保險制度的立法層次很低。農村社會養老保險比城鎮居民，以及城鎮企業職工的養老保險晚，在政策立法以及財政的支持上也遠遠落后。這就造成了農村社會養老保險發展的緩慢，以及相關管理事業的不規范。到目前為止我國農民社會養老保險只是依據民政部門制定的《基本方案》和國務院轉發民政部門制定的《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件在運行。個人的繳費和集體的配套繳費都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關法律、法規中予以確定，這也注定了農村社會養老保險制度的低效性。
2.資金籌集渠道單一
穩定、低成本的長效籌資機制是社會養老持續發展的前提條件，但目前在政府籌資和農民籌資兩方面均存在著問題。對于政府籌資，在政府資金增長以及資金撥付等方面尚未建立起相關的制度保證機制。我國農村社會養老資金籌集“堅持個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持的原則”，具有一定合理性。但沒有建立相應的有利于方案施行的操作機制。事實上，這一原則已在各地的實際執行中不同程度的被打破。當集體經濟實力不強時，有些地區甚至出現了“個人全部交納”的情況，基金的籌集實際上成為了個人的完全責任，在這種情況下，農民更愿意選擇他們所認為的比較可靠的養老方式。如自我儲蓄養老和家庭養老等，社會養老受到了很大程度的阻礙。
3.缺乏國家的財政支持和集體單位的配套繳費
農村社會養老保險基金籌資規定為：“個人繳費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持?！憋@然，此規定對政府財政（國家財政）在農村社會養老保險的經濟支持未作任何硬性約束。而據國際慣例，農民養老保險基金的全部是由政府撥款或由政府和雇主出大頭，受保人出小頭，這樣才構成社會保險，而我國的做法不符合社會保險的特征。至于集體補助方面，由于集體經濟呈急劇衰落的趨勢，很多地方的集體經濟已名存實亡。因此，準確地講，我國現行的農村社會養老保險完全是農民個人積累制，是農民個人的“自我儲蓄保險”，缺乏政府財政支持是造成農村社會養老保險現狀的最主要原因。
4.投保門檻高，社會保障水平低，可持續性差
我國農村養老保險是一種以預籌積累為特征的儲蓄型保險制度，不具有共濟性。因此，個人未來養老金來源主要是繳存積累和有限的增值效益。考慮到銀行利率下調或通貨上漲等因素，顯然這點錢根本不能有效保障農民老年生活。另外，農村社會養老保險在一些地方只能持續幾年時間，時隔不久卻已經解體了。一些地方基層部門在并無立法的情況下采取行政措施來強力推行養老保險，對不參加者給予各種各樣的處罰，這樣搞起來的養老保險一旦風頭過去或者下一任地方官員不重視，就自然而然地會中途廢掉，農民的錢無法收回，最終造成了相當惡劣的影響。
5.投資管理政策不完善，基金管理不規范，基金保值增值難
在基金的投資運營方面，實行完全積累制的農村社會養老保險的投資手段單一，現行的政策規定主要以購買國家財政發行的高利率債券和存銀行以實現其保值增值，只有少量基金參與股票或直接投資。這樣在銀行利率的不斷下調，物價的上漲等多種因素的影響下，農村社會養老保險基金的保值增值壓力進一步加大，時時面臨貶值的風險。另一方面管理資源短缺，管理能力亟待加強。有關工作管理體制至今沒有理順，造成不少地方管理工作斷檔。同時，信息網絡化管理系統建設滯后、管理技術力量薄弱，多數基層養老保險管理人員只能承擔最簡單的、重復性的日常管理工作。在方案設計、對提供行為的及時監督、信息分析等方面的能力較差，這不僅增加了管理成本，也影響到養老保險的正常運行。
6.農民自身對養老保險制度運行的影響
其一，我國農村人口眾多，老年人比重過大。根據我國第五次人口普查的結果：全國65歲以上的老年人口為8811萬人，占全國老齡總人口的67.4％萬，占全國老齡總人口的67.4%。隨著人民生活水平的提高，老年人的壽命不斷延長。這就導致了農村社會養老保險支出日益加大，如果政府對農民的養老保險補貼過多，就會給政府財政帶來一定的難題。
其二，個人參保意識不高，“土地防老”、“養兒防老”觀念根深蒂固。家庭養老一直是中國農村養老的主體，受傳統養老觀念的制約，農民對農村養老保險工作認識上有差距，部分群眾對農村社會養老保險的性質、意義和作用并不十分了解，以至于認識不到位，工作上不支持，行動上不積極。
其三，農民收入水平低，繳費壓力大。雖然社會經濟的發展使農民的收入水平提高很快，但同時也伴隨著消費水平提高和城鄉收入差距的加大，使農民實際的購買能力下降。另外，我國目前許多經濟不發達的農村地區，農民收入相對較低。還沒有產生參加養老保險的需求。在這種情況下，原有商業化的農村養老保險制度就很難推行也不會收到很好的效果。
二、建設與完善我國農村社會養老保險制度的政策建議
1.從政策和立法上加強制度建設
制度通過法律來規范，是國際通行的做法。法律規范是農村社會保險制度有序進行的前提條件。我們必須要通過立法的形式來約束和強制性地執行農村社會養老保險制度，并把相關的事項通過法律予以規定，利用法律和法規來保證農村社會養老保險制度的合理、有效、持續性地進行。堅持“公平與效率結合”的立法原則，在農村建立獨具特色的農村養老保險法律制度。農村獨生子女以及雙女戶家庭應當作為養老保險制度的首要目標，因地制宜發展強制的、個人儲蓄賬戶的、由獨立非營利基金組織管理的、政府最低擔保的制度。各地應根據當地農村經濟社會發展的實際情況，在國家制定的有關法律的基礎上，再制定具體的農村社會養老保險辦法，為農村社會養老保險事業的順利進行提供良好的法制環境保護。
2.建立適合中國國情的農村社會養老保險制度
黨的十六大報告指出：“要發展城鄉社會救濟和社會福利事業。有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度?！笔鶎萌腥珪M一步指出，“農村養老保險以家庭為主，同社區保障，國家救濟相結合。有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度”。以上兩個重要的文件都強調了“有條件的地方”，這表明在當前情況下，由于中國農村地區經濟發展水平差別較大，農村社會養老保險在體制問題、基金來源問題、管理問題應該有差異。同時，對于不同層次、不同身份的農村勞動力養老保險，也應該實行分層分類解決的辦法；在制度沒計時，既要考慮農村養老社會保險制度本身的特殊性，也要考慮農村養老社會保險與城鎮養老社會保險制度將來接軌問題。
3.監督管理，加大財政投入力度
農村社會保障工作是一項社會系統工程，涉及到千家萬戶和社會的許多方面。要求政府牽頭，統一政令，加大推力，協調方方面面關系，進行有效的組織和引導。在財政允許的情況下，政府應投入資金作為農村養老保險基金的補充，以改變目前政府財政對農村社會養老扶持微乎其微的現狀，保障農村社會養老保險事業的順利發展。具體資金來源可以考慮在財政支農支出中增加農村社會養老保險補貼支出和以減免的部分農業稅稅金轉換為農村社會養老保險基金，這樣可以減少農民參保的負擔，促進社會穩定。
4.創新農村社會養老保險基金籌資渠道
從農村養老保險的發展現狀可以看出，養老基金的籌集靠集體、靠政府是很不現實的。靠農民自身更是與農村社會養老保險制度的初衷相違背的。因此，要積極尋找其他合適的基金籌集渠道。通過繳稅的方式籌集基金是社會保障制度的通行做法，通過法律的形式規范農村社會養老保險的籌資來源。這樣可以增強籌資的剛性和強制力，擴大制度的覆蓋面，提高了社會養老保險抵抗風險的能力，還有利于平衡城鄉之間和各地區之間的負擔，從而使農村社會養老保險資金有穩定可靠的來源。當前，如果考慮實行繳稅方式，可利用農村費稅改革的契機，征收農村社會養老保險稅，稅收直接劃入財政專戶，農民年老后按月領取養老金。
5.健全基金管理制度
加強農村社會養老保險的基金管理，要健全基金管理制度，以規避物價上漲和利率下調帶來的基金貶值風險和政府信任風險。完全積累制的農村養老保險，積累起來的資金必須保值增殖，否則將變成歷史包袱。同時，在銀行利率不斷調整的情況下，不能再承諾一個固定利率，要實行分段計息。據統計，農村養老保險基金滾存100多億元，分散于2000多個縣市，就目前而言，不存在統一運作、使用的可能。因此，努力提高資金的管理和運作能力，避免基金貶值風險，也就成了各級養老保險資金管理機構的一大重任。其基本要求是既要保證資金的安全性，又可以進行適當的投資組合，拓寬投資領域，還可以在保證安全性的前提下進行投資，以提高資金增值率。
6.提高保障機構的組織效率和制度效率
提高保障機構的組織效率和制度效率，如有條件，建立專門的農民養老保險管理機構。我國可以借鑒國外的經驗，建立由財政、勞動、民政、衛生、銀行等部門組成的農村社會保障委員會，負責規劃政策實施辦法的制定和資金征收、管理、經營，使用情況的監督檢查以及資金保值增值的策劃。明確各部門在資金籌措和管理等方面的責任分工。要建立一支素質較高、人員精干的專職干部隊伍。對不同層次、不同崗位的農保干部，可以通過舉辦財務、業務培訓班，學習交流，提高農保干部的工作能力，提高實施農村社會養老保險制度的信息化、網絡化和管理服務現代化水平。
7.增加農民的收入
農民收入的提高是農村社會養老保險參保率提高的基礎。可以考慮從以下方面增加農民收入：優化農業經濟結構、農業經營產業化、農村人口城鎮化、農業基礎設施現代化、農業生產科教化、搞城鄉統籌發展等。另外還要大力發展壯大村級集體經濟。村級集體經濟的有無和多少，對于集體能否為農民的養老保障提供經濟支持，有著舉足輕重的地位和作用。農村實行以后，農村集體經濟實力大大削弱，鄉村企業的發展壯大，讓村級集體企業富裕起來，從而使村級集體具備了為村民提供包括各種保障在內的公共產品的能力，這樣為進一步提高農民收入提供的保證。
8.加強對農民參保意識的宣傳教育
中國農村養老保險只是剛剛起步，只有政府和群眾雙方相互配合，才能把這項工作搞好。農村社會保障制度的建立意味著農民必須從世代相傳的傳統保障意識轉化為現代保障意識，意味著農民的心理、生活習慣及價值取向等方面都要發生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導、促成這種觀念轉化、接受這項新事物最強有力的不可或缺的手段。要提高各級領導對農村養老保險工作重要意義的認識，充分利用廣播、電視、報紙等媒體，采取多種群眾喜聞樂見的形式，經常地、廣泛地宣傳農村新型社會保障的意義，講清形勢、算清經濟帳，實現群眾的廣泛參與。
參考文獻：
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建立完善的社會保障經辦管理服務體系，是統籌城鄉社會保障體系建設的重要內容，也是社會保險全覆蓋形勢下，實現更加公平和可持續發展的社會保障的基本要求。為加快我國社會保障經辦管理體系建設，提升社會保障管理服務能力，提出如下措施建議。
（一）整合各級政府和不同部門之間的社保管理服務資源，形成統一經辦格局
理論和實踐都證明，管理服務資源分散，政出多門，多頭管理，是最沒有效率并浪費資源的一種模式。今年初，國務院已經明確了將城鎮居民社會養老保險和新農保合并為城鄉居民基本養老保險，并實現統一經辦和管理。當前，社保管理服務中的資源分散主要體現在城鄉居民基本醫療保險分散在人社部門和衛生計生部門，社會保險費的征繳分散在人社部門和稅務部門，應盡快整合這些經辦管理服務資源，實現統一經辦。
在城鄉居民基本醫療保險經辦方面，要根據國務院機構改革和職能轉變方案，盡快實現三項基本醫療保險的統一管理?！渡鐣ｋU法》明確規定社會保險行政部門負責整個社會保險（包括醫療保險）的管理。特別是新一輪醫改明確要求加強醫療保險對醫療服務的約束作用、發揮醫療保險在醫改中的基礎性作用?；谏鲜鲈颍瑢F由衛生計生部門管理的新農合劃歸人社部門管理，建立統一的城鄉居民醫保制度，實現城鄉居民醫保管理“七統一”，即政策統一、繳費和待遇標準統一、統籌層次統一、基金統一管理、醫保目錄統一、經辦管理機構統一、醫療服務監管和支付辦法統一。
從我國社保費征繳流程看，參保登記、繳費申報和基數核定全部由社保機構承擔，經核定后由銀行托收，按規定分賬處理（劃分統籌基金和個人賬戶基金）后直接進入社保基金收入專戶。目前辦理社保費代收的商業銀行網點已遍布城鄉。稅務機構征收增加了基金管理環節，拉長了基金管理鏈條，完全沒有必要。另外，稅務代征主要針對正規用人單位，對大多數的中小微企業、個體工商戶和靈活就業人員都是由社保機構征收，稅務代收的險種也主要是職工養老保險和職工醫療保險。隨著參保人群中靈活就業人員、個體參保人數和居民的不斷增加，以及按照社保法規定必須“五險合一”統一征收的要求，稅務征收已經不符合我國社保發展的需要。應盡快明確做出規定，將目前由地方稅務部門征收社保費的業務歸還給社保機構，實現由社保經辦機構統一合并征收。
同時，建議整合高齡津貼、計劃生育獎勵補助、村干部養老保障等社會保障項目，改變多頭管理、重復投入等問題。具體措施，一是將民政部門推動建立的一些地區的高齡津貼等劃歸人社部門管理，并入城鄉居民養老待遇。二是將組織部門、民政部門等管理的村干部、老黨員養老補貼等并入職工養老或城鄉居民養老制度。三是將衛生計生部門管理的計劃生育獎勵補助發放業務交由人社部門經辦，各項養老待遇由社保經辦機構統一發放。同時要梳理針對特定人群發放的各類生活補助，包括社會優撫、被征地人員養老補助、撫恤金、非因工死亡職工遺屬生活困難補助、精減退職回鄉老職工配偶生活困難補助等的經辦業務，使這些管理項目和內容實行集中統一管理。
另外，在社會保險經辦管理體系內部，也要下決心改革經辦體制，整合職能重疊的機構，實現多險合一經辦，再造流程。圍繞陸續出臺的社保重大改革舉措，統一設計經辦規程，以適應社會保障全覆蓋的需要。
（二）夯實基礎，加緊建立覆蓋全民的社會保險登記制度
一是加強社會保障經辦“三化”建設，以參保單位和參保居民對社會保險的管理服務需求為導向，大力推進標準化、信息化、規范化建設，加快制訂實施社保標準，全面推行“網上經辦”，加快發行社會保障卡，盡早實現參保人員人手一卡，并著力拓展應用；二是加強社會保險經辦隊伍建設，以完善崗位規范、嚴格經辦紀律要求、推行文明服務為主要內容推進行風建設，努力實現為廣大參保人員提供精心盡心貼心的服務；三是優化經辦管理服務模式，實現從面向單一人群向城鄉統籌經辦轉變，從專管員制向綜合柜員制轉變，從單一的大廳服務向大廳和網上共同經辦轉變，從服務網點集中在城區向街道、社區、鄉鎮勞動服務平臺下沉轉變，從經辦機構統一經辦向多渠道購買利用社會公共服務轉變，不斷提高經辦服務的可及性和便捷化。
推行“全民參保登記計劃”，對社會保障制度的長期可持續發展，實現社會保障的公平意義重大。通過全民參保登記，可以有效解決當前在城鄉居民養老保險中青壯年參保率低的問題，與強化激勵機制相結合，可以有效解決已經參保的居民繳費選檔低、期限短的問題，是從根本上解決社會保障制度公平性問題的重要舉措。
（三）改革社會保險管理服務體制機制，探索建立適應全覆蓋要求的社會法人治理結構，逐步形成“政府主導、社會和商業機構參與、參保單位和參保人監督”的多元社保服務供給機制
西方公共管理論認為，公眾不斷增長的公共服務需求要求政府在理念、功能和組織體制方面進行改革，打破行政官僚體制，建立以民眾需要為導向和具有服務理念的管理體制。新公共管理的理論主張政府與公民的關系是“顧客導向”型的主客體關系。社會契約理論也認為，公共服務機構隸屬于政府部門，行政色彩濃厚、獨立性差，是服務能力功能不足的重要根源。社保經辦管理應當改變目前在一些地區存在的命令式、管制式做法，確立與公眾溝通式、協商式、治理型管理服務方式，建立一套具有整合能力和迅速回應能力的社會保險經辦管理服務機構。
社會保險制度啟動初期，其經辦管理靠行政手段推動是非常必要的，但是隨著社會保障制度的全民覆蓋，社會保險機構管理服務供需矛盾的加大，尤其是國家在大力加強公共服務型政府時期，僅靠行政手段是不能滿足公眾對社會保險公共服務的要求，必須引入公共服務治理機制和服務方式。在機制上，應當改變完全靠政府機構提供服務模式，引入民營服務和市場競爭機制、公眾參與的治理機制。在組織體系上，建立扁平化的經辦管理組織機構體系。為了實現我國社會保障經辦管理法人治理結構的目標，要根據社保管理服務內在規律，界定社會保險的服務項目，鼓勵具備條件的社會組織和公眾參與部分社會保險經辦。具體細化社會保險經辦業務，劃分出哪些業務的服務項目必須由經辦機構本身提供，哪些是可以委托外包的服務項目及采用社會化、市場化提供的服務項目，以便更好地利用社會資源，提高機構工作效率和能力，防止經辦機構的無序擴張和臃腫。實現部分服務外包，引入社會治理和公眾參與，參保人可以有更多的選擇，就像商業銀行或商業保險公司的經辦模式，群眾可以就近選擇服務好的網點。
在依托社會組織，部分社會保險經辦業務外包方面，有些地方已經進行了有益的探索：湖北省對農村基層的社會保險業務交由鄉鎮政府實行購買服務、經營。從2005年開始改革鄉鎮事業單位，按照“政府主導、財政保障，市場導向、平等競爭、合同管理、民主監督”的原則，將包括社會保障在內的部分業務外包給民間組織，建立了“以錢養事”的管理服務新機制。重慶市利用遍布城鄉的商業保險機構網絡，探索商業保險參與農村社會保障的經辦管理。經過幾年的實踐，已經構建起了商業保險機構為主經辦農村社會保障的工作體系，探索了多層次經辦農村社會保障體系的又一途徑。江蘇省江陰市自2006年以來，也實施了委托商業保險公司參與新農合的經辦管理工作。這些實踐探索，為我國建立“政府主導、社會參與、公眾監督”的社會保險經辦管理新型法人治理結構奠定了基礎，應在總結各地經驗基礎上，結合事業單位機構改革，逐步實現社會保險經辦管理的法人治理結構。
（四）加快推進“金保工程”二期建設，盡快實現參保人人手一卡，社?？ā耙豢ǘ嘤?、全國通用”目標，為經辦提供便捷高效安全的技術手段
信息技術的發展和互聯網的普遍應用，將會徹底顛覆傳統的社會保險經辦管理模式。應主動適應，積極應對新技術帶來的管理服務變革。當前，要以社保卡和“電子社?！睘檩d體，綜合、廣泛集成各類應用模塊，加快推進電子社保。應制定社?？☉弥笜梭w系規范，建立“電子社?！狈栈緲藴剩ㄔO全民參保登記系統和全國個人權益記錄網上查詢服務系統，以及跨省異地就醫結算、異地養老金管理系統。要建設實施社會保險經辦管理的“四位一體”體系，既社會保險信息交換和共享平臺、養老保險權益保障和異地就醫管理服務平臺、參保繳費和待遇享受監控平臺及管理服務人員教育培訓平臺。建立“三個機制”，既社會保險基金風險多方共擔機制、基本醫療保險的供需雙方談判機制和社會機構參與社會保險管理的多渠道社會保險服務提供機制。這些平臺和機制的建立，可以從根本上解決長期以來社會保險經辦機構人手少、事務多、經費緊、監督難的問題。
張家港的養老保險事業起步比較早，自1986年開始逐步建立企業職工基本養老保險制度。1992年10月，張家港所有國有集體企業職工實行養老保險個人繳費。同年張家港頒布實施了《關于在我市開展農村社會養老保險工作的意見》（張政發[92]263號），由市民政局負責，在全市全面推出了“個人繳費為主，集體補助為輔”的農村社會養老保險工作。1995年，張家港將鄉鎮集體所有制企業、城鄉私營企業和外商投資企業納入城鎮職工養老保險范疇。同年頒布實施了《張家港市農村養老保險暫行辦法》，農村養老保險制度覆蓋了全市鎮村辦企業在職職工及農村務農人員。從2003年1月起，將參保范圍從國有、大集體企業及其職工擴大到全市所有企業職工，一舉使8.3萬名原來參加農保的職工享受到城鎮保險待遇。同年運用財政繳費補貼的方式，將全市18周歲以上的近14萬純農民納入農村養老保險范疇。2004年起，張家港又對全市老年農民發放每月80元的養老補貼。據統計數據顯示，截至2008年底，企業職工養老保險參保人數達到31.26萬人，參保率達到96%，新型農村社會養老保險參保人數達到10.85萬人，參保率達到99.6%。但是這種按不同人群建立起來的保險體系，存在城鄉間和群體間保險待遇水平不一、政策制度不銜接、管理分散、效率低下等問題，不利于社會互濟功能的有效發揮。推進養老保險城鄉統籌，構建城鄉一體化的養老保險體系已是大勢所趨。2008年9月，江蘇省委、省政府批準蘇州成為全省唯一的城鄉一體化發展綜合配套試點區，2008年10月，國家發改委將蘇州列為城鄉一體化發展綜合配套改革聯系點。2009年國務院了關于開展新農保試點的指導意見，決定新型農村社會養老保險制度從2009年開始在全國10%的縣（市、區）試點。該意見提出，新農保與城鎮職工基本養老保險等其他養老保險制度的銜接辦法，由人力資源社會保障部會同財政部制定。各地紛紛制定相關政策，保障新農保與城保的有效銜接，張家港作為蘇州市的重要一員，積極響應，將“農保轉城?！币暈轭^號民生工程，從2009年開始，通過2年時間，4.5億元的財政補貼，將11.5萬名被征地農民和農保參保人員納入城保。隨后，張家港又先后出臺了各類扶持措施，通過各級財政資助，以及與銀行合作推行財政貼息的貸款來為全市1.8萬家庭困難但不屬于特困群體來參與城保，此外，通過就業幫扶，幫助9000名符合條件對象順利再就業，并將其納入了“城?！?。到2011年11月，張家港將符合條件的13.8萬名農保人員和被征地農民全部由“農保”納入“城保”，張家港在全省范圍內率先實現了城鄉基本養老保險并軌，城鄉二元養老保險制度在張家港被徹底破除。
為了鼓勵農民參加城保，政府緊接著出臺了相關的補貼政策，對于經人社部門認定的就業困難人員，如果以靈活就業的方式繳納城鎮企業職工社會保險的，給予不超過3年的定額社會保險補貼，補貼標準為205元/月，其中男年滿55周歲、女年滿45周歲的人員，補貼標準為308元/月。2009年1月1日后首次審批享受社會保險補貼時女45周歲、男55周歲以上的就業困難人員可延長至退休。另外考慮到一些實際情況，政府及時調整相關政策，從2012年1月1日開始按照《關于調整張家港市靈活就業人員參加城鎮社會保險有關政策的意見》規定，以靈活就業的方式繳納社會保險的參保人員可以自主選擇參保險種和繳費基數。在每年的6月5日―6月30日期間，可以去各鎮社保所、各村（社區）勞動保障服務站重新選擇確認。
在各級政府的大力宣傳、推動和支持下，農保轉城保的政策逐漸得到了農民的認同，關鍵的因素便是城保的待遇水平相對較高，激發了農民參保的積極性。目前，張家港農村地區農保和城保的待遇水平一般每月相差三、四百元（其中農保的平均待遇為260元，而城保的待遇約為600元左右），每月三、四百元的收入在農村已經是一筆不小的收入了。而隨著每年的養老金調整，養老待遇不斷提高，農民得到了實實在在的實惠。
二、張家港農村養老保險與城鎮養老保險并軌的具體執行做法
從2003年開始，張家港就開通了“農?！鞭D“城?！钡耐ǖ溃雠_了《關于將張家港市所有企業及其職工納入城鎮社會保險管理的意見》，里面規定原參加農保及按規定允許參加農保的企業，納入城鎮社會保險管理，并設立過渡期，在過渡期內，可以只參加城鎮養老保險一個險種，同時在補繳基數上也給予優惠。
到了2007年，又出臺了《關于進一步推進我市城鎮企業職工社會保險擴面工作的意見》，意見中規定凡具有本市戶籍、年滿18周歲、且未到達國家和省規定的退休年齡的公民，均屬于本次擴面的對象，按本意見參加城鎮企業職工社會保險，參保后預計在其到達法定退休年齡時的繳費年限不足15年的，在辦理參保手續時，可補繳以前年度的社會保險費，但補繳后的繳費年限與參保后預計在其到達法定退休年齡時的繳費年限之和不得超過15年。社會保險費按照補繳基數乘以補繳比例并加收利息的辦法計算，其中補繳基數根據歷年全市職工平均工資確定，補繳比例按照補繳年度各參保險種企業和職工個人繳費比例之和執行，如果是被征地農民，其補繳基數可按歷年最低繳費基數確定。
為進一步完善社會保障體系，提高保障水平，2009年，張家港出臺了《關于調整農村社會養老保險有關政策的意見》和《關于調整被征地農民社會保障有關政策的意見》?！兑庖姟分忻鞔_了將逐步將張家港農民全部從“農?！鞭D入“城?！?，享受和城鎮職工一樣的社會保障制度。具體操作如下：
A、農保轉為城保
1.補繳對象：2008年12月31日在冊農保參保人員（男年滿18周歲不滿60周歲，女年滿18周歲不滿50周歲）。
2.補繳年限：最早可從1995年1月起補繳。
3.補繳基數：意見實施起至2009年6月30日期間辦理補繳手續，月補繳基數為1000元，今后隨結算年度繳費基數的調整而調整。
4.補繳險種：補繳城鎮職工基本養老保險一個險種，補繳的養老保繳費年限視同城鎮企業職工醫療保險繳費年限。
5.補繳后原農保繳費額余額的處理：辦理農保轉城保手續時，農保繳費累計額全額抵扣應補繳的城鎮職工基本養老保險費，同時終止農民養老保險關系。
B、被征地農民轉城保
1.補繳對象：勞動適齡被征地農民（男不滿60周歲、女不滿50周歲）。
2.補繳年限：最早可從1995年1月起補繳且最早不得早于16周歲。
3.補繳基數：意見實施起至2009年6月30日期間辦理補繳手續，月補繳基數為1000元，今后隨結算年度繳費基數的調整而調整。
4.補繳險種：補繳城鎮職工基本養老保險一個險種，補繳的養老保繳費年限視同城鎮企業職工醫療保險繳費年限。
5.補繳后原征地余額的處理：辦理補繳手續時，必須將投保金額（或余額）抵扣應補繳的城鎮職工基本養老保險費，同時終止被征地農民基本生活保障關系。
建立社會保險補貼制度：按本意見規定辦理農保轉換城保手續，且以靈活就業方式參保的原農保參保人員，從辦理參保手續次月起至2011年12月止，可按下列標準享受社會保險補貼：男性滿55周歲、女性滿45周歲及以上的，標準為每人每月200元；男性滿50周歲不滿55周歲、女性滿40周歲不滿45周歲的，標準為每人每月100元；男性50周歲以下、女性40周歲以下的，標準為每人每月50元。社會保險補貼由市級承擔。
三、分析影響張家港養老保險城鄉一體化建設的相關因素
張家港率先實現城鄉養老保險并軌，基本形成了全市城鄉社會保障統籌協調發展的新局面。建立城鄉一體化的養老保險制度，是國家促進社會公平正義、破除城鄉二元結構、逐步實現基本公共服務均等化的一個重大步驟。分析影響張家港養老保險城鄉一體化建設的相關因素，主要有下面二個方面：
（一）城鄉統一的戶籍制度
我國之前一直實行城鄉分割的農業，非農業二元戶口管理結構，從2003年7月1日起，我省對戶口登記制度改革，張家港同步進行，取消農業戶口、非農業戶口性質劃分，實行城鄉統一戶口登記制度，戶口簿上一律登記為“家庭戶”。同時積極調整戶口遷移政策，逐步放寬戶口遷移限制，引導人口的合理有序流動，加快人口信息計算機管理系統建設步伐，提高戶籍管理科技含量，推動了農村城鎮化建設，為農保轉城保工作的推廣打下了基礎。
（二）經濟社會城鄉一體化
以前，我國的實踐是城鄉各自發展，其結果是城市發展較快，但農村發展滯后且鄉村建設散亂無序，城鄉差距越來越大。這種狀況不僅使廣大農村居民的生活水平提升較慢，而且使城市的發展特別是經濟發展的后勁不足，最終將制約整個國民經濟增長。自1998年至今，張家港先后三次實施行政區劃調整，對市、鎮進行一體規劃，形成“一城四片區”的新格局，中心城區和片區中心鎮通過規劃擴張和功能提升，對農村的輻射帶動作用明顯增強。統籌城鄉產業發展，形成以工哺農、良性互動的發展機制。合理布局鎮區板塊經濟，使沿江經濟與板塊經濟聯動并進。村級集體經濟可支配收入總額達到6.66億元，村均可支配收入350萬元。
四、完善張家港城鄉一體化養老保險制度的思考
在政府的大力推動下、在地方的不斷創新探索中，目前張家港的城鄉一體化養老保險局面基本形成，農保轉城保的工作也取得了顯著成效。不過，張家港的農保轉城保是一個新生事物，因而其在實施過程中仍有諸多方面亟待補充和完善。從目前情況來看，制度的完善應從如下方面著手：
（一）加快頂層設計，盡早建立統一的制度
立法先行是社會保障制度作為社會政策和國家制度安排特征的具體體現，目前中國有關社會保障的立法以國務院各部門及地方行政機關頒布的行政規章為主，之所以如此，和中國社會保障制度正處于轉型期、制度經常會變動有關。作為中國社會保障領域的新生事物，張家港的農保轉城保也主要依靠行政力量來推動。在城鄉一體化綜合配套改革的目標要求下，張家港的農保轉城保工作都已啟動，現在的問題在于很多方面（如企業職工農保轉城保、純農和被征地農民農保轉城保等）還只是地方政府在嘗試、探索，全國統一的政策尚未出臺，這顯然是不利于推進農保轉城保的工作。因此，國家在參考、借鑒各地成功經驗的基礎上，應盡快建立統一的農保轉城保政策和制度。而唯有政策統一了，也才可能在此基礎上形成地方性法律（法規），從而推動農保轉城保工作在更高的層面上健康持續發展。
（二）加大政府財政投入的力度
【中圖分類號】F241.4 【文獻標識碼】A 【文章編號】1002-736×（2012）07-0118-04
一、我國碎片化養老保險制度的現狀分析
碎片化（Fragmentation），原意是指完整的東西破成零片或零塊，缺乏完整性和統一性。在本文是指由于養老保險政策的不統一所導致的各種養老保險制度的人為分割，使得在同一個社會中存在著針對不同地區、不同群體實行有差異的養老保險種類的情況。
在城鄉二元結構的模式下，我國現行的養老保障制度體系明顯的表現為“貼補丁”式的發展。首先，在城鎮先后圍繞公務員和城鎮企事業單位建立了城鎮職工基本養老保險制度、機關事業單位離退休養老制度和城鎮居民養老保險制度等。其次，在農村先后針對不同的農民群體建立了農村養老保險制度、失地農民養老保險制度以及農村五保戶制度、農村獨女戶、雙女戶等特殊的養老保險制度、新型農村社會養老保險制度等。隨著農民工群體的日益壯大，各地還相繼制定出農民工的養老保險制度。
與此同時，我國的養老保險制度不僅僅存在著城鄉二元結構，還存在城鎮二元結構。自20世紀50年代初我國的養老保險制度建立以來，城鎮職工養老保險制度就實行兩套不同的制度，即企業職工養老保險制度和機關事業單位職工養老保險制度。在2008年《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》之前是企業與機關事業單位分立，在2008年《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》之后則是機關與企業事業單位分立。公務員與事業單位人員總數占社會養老保險需求總人數的1 6%，但是這一部分人員至今還沒有納入到社會養老保險統籌賬戶制度的范圍中來。
總的來說，我國的養老保險制度從一開始就缺乏整體性的政策設計，處于過度分割、雜亂無序的狀態。中央政府只是在制定一個制度框架的情況下，允許各地區因地制宜地在制度上和標準上“各行其是”，標準大多是“一地一策”甚至“一地多策”，導致社會成員在繳費、補貼以及享受待遇的標準、基金管理和個人賬戶記賬利率等方面存在巨大差異。制度則停留在地方分割、低層次統籌層次上，且制度間邊界也不清晰，并且還有很大一部分的公民還沒有被養老保障制度所覆蓋。全國存在2000多個統籌區，大部分地區的養老保險仍停留在縣級統籌甚至更低的基礎上，分別由幾千個經辦機構管理著。我國的養老保險制度碎片化面臨著亟待改革的局面。
二、我國碎片化養老保險制度存在的弊端
（一）社會公平與效率的嚴重失衡
目前，我國的養老保險制度碎片化的情況面臨著公平和效率兩方面的問題。首先，城鎮職工基本養老保險制度、機關事業單位離退休養老制度、城鎮居民養老保險制度、農村養老保險制度和失地農民養老保險制度在繳費水平和養老金待遇水平等方面確實存在著不公平的狀況。其次，在效率方面存在兩個方面的缺失。一是管理效率的缺失。只有以最小的成本保證制度本身管理體系的有效運行才能是有效率的。但是，目前我國養老保險制度的實施就要有多個機構來經辦，大多地市都設立社保、機關保和農保等經辦機構，造成管理成本的增加、資源的浪費和效率的低下。只有把“碎片”整合起來，從而把管理系統整合起來才能夠提高管理效率。二是控制效率的缺失。我國碎片化的養老保險制度可以說是各自為政的的養老保險制度，它的統籌層次低，大部分停留在縣級統籌的層次；覆蓋率低，使得參保者在多種制度之間無所適從，尤其對介于城鎮和農村之間的農民工來說，相對增加了參保人對制度的認知難度，影響了參保積極性；承擔風險能力差，根據大數法則，如果參保人群規模越大則越有利于風險共擔。但我國碎片化的養老保險制度就使得風險分散，苦樂不均。最后，根據福利剛性的特點，在多種養老保險制度并存的情況下，養老金待遇較低的群體必然向養老金待遇高的群體看齊，最終的結果必然是就高不就低，給我國的財政帶來沉重負擔。
（二）社會穩定和發展的嚴重受阻
我國養老保險制度碎片化的問題給居民帶來了極大的不便，“碎片化”給全國統一的勞動力大市場的形成和勞動力的合理流動帶來很大的阻礙，不利于城鄉的統籌發展。在社會主義市場經濟條件下，勞動力的合理流動是人力資源能夠得到優化配置的重要路徑。為此，我國的企事業單位紛紛改革，以適應這種變化的需要。但是，養老保險的變革則沒有根據市場環境做出相應的調整，依舊分裂的養老保險制度制約了社會活力和市場競爭，不能吸納各種各樣的群體充分就業，成為繼戶籍制度之后又一影響全國勞動力市場形成的重大因素。另外，我國的養老保險制度在統一的制度體系內把不同的人員劃分為三六九等，分別制定不同的制度，待遇也自然不同。不同待遇自然會導致不同群體之間的攀比，這也就為社會的穩定埋下了隱患。由于養老保險支出的剛性作用，最終的結果是低水平的待遇向高水平看齊，拉高福利待遇。與此同時，養老保險制度繳費水平的提高就難以避免，但高水平的繳費率自然會在其他的利益群體中產生強烈的抵觸情緒，引發反抗甚至抵制，給社會安全帶來新的不穩定因素，不利于化解矛盾、縮小差距、促進社會的可持續發展。
三、國外典型國家社保整合經驗及教訓
（一）英法美等國社保整合的措施及回顧
1.英國的管理機構改革。英國的貝弗里奇模式的興起立足于整合之前歷史遺留的社保制度碎片化現狀，以建立起一個“大一統”的社保制度。目前，英國基本完成了碎片整合的歷史任務。自1948年英國宣布成為福利國家以來，在管理機構上先后經歷了多次改革，最終形成了比較完善的多層次管理機構。英國的主要社會保障機構是DWP（Department For Work And Pen-sions），就業中心、信息技術部門和養老金規劃部門等都是其重要組成部分。另外，包括養老及咨詢服務機構、專門法庭和社會基金獨立審查機構等部門的其他相關機構，也為英國的主要社會保障管理機構提供了技術上的補充和服務上的協調，同時也為個人開辟了相關的咨詢、申訴和監督的渠道。最后，一些諸如慈善組織、社區和其他相關機構的非政府組織也為完善英國的社會保障制度發揮著自己的功能。這樣就使得公民能夠在福利的獲得上得到準確有效的服務信息，在權益受到侵害時有通暢的投訴渠道和專門的維權部門，其社保權益得到有力的保障。但是，我們還應當看到，在英國社會保障制度得到穩定，基金管理風險得到降低，被保障群體安全感得到增強的背后，包攬各個方面的機構設置也在一定程度上降低了辦事的效率，同時減少了非政府組織可以發揮的活動空間。
2.法國的養老金制度改革。法國的社會養老保險體系相對于其他國家來說，覆蓋面較廣，社會保障水平也較高，但是其碎片化（法國養老計劃的數量多達1500多個）的養老金制度造成了社會群體利益的失衡和社會結構的失衡，其最終導致的結果不容忽視。自20世紀80年代開始，法國展開了一系列的養老金制度改革。從最初的消減福利逐步提高給付門檻開始，然后逐步地從私有部門擴及到公共部門，延長了退休金的繳費時間、延長退休年齡、提高公關部門繳納比例，以期公共部門和私有部門逐步實現統一。但是每次改革都直接或間接地引發了大規模的罷工，鐵路等享有養老保險特權的“小制度”甚至每隔兩年左右便發動一次全國性的大規模社會運動，同政府的改革行為做斗爭，至于小規模的罷工、游行、示威等則相當頻繁和密集。政府的養老金改革制度沒有達到預期的目標，盡管政府表示民眾的不滿并不能使其放棄延長退休年齡的養老金改革計劃，但是照顧到民眾的情緒也是我們在推進制度改革的過程中應該注意到的問題。法國養老金的改革將為我國碎片化養老保險制度的改革提供前車之鑒。
3.美國統一的養老保險制度的建立。1935年美國通過了世界上第一部《社會保險法案》，一起步就建立起一個統一的社會保障制度。該制度運行70多年以來效果良好，它使大多數的老年人得以安享晚年，對于“三分之一年齡在65歲以上的美國人來說，從社會保障制度中獲得的津貼構成他們總收入的90%”，為數眾多的美國人依靠著政府發放的養老金、各種補貼過著舒適而有保障的生活。盡管美國的經濟發展水平與歐洲差不多，并且呈現出特別明顯的二元結構特點，但是它并沒有走歐洲國家的老路，選擇以行業和企業為基礎的碎片化制度，而是逐步地將所有私有部門和公務員全部納入到養老保險的覆蓋范圍中，主動地走出了一條“漸進式大一統”的獨特道路，并最終完成了社會保障統一的道路。
（二）國外典型國家社保整合的經驗與教訓總結
以英國、法國和美國為代表的三種不同整合措施所帶來的改革效果是完全不同的。英國多層次社會保障管理體系的設置，使得部門管理結構相當完善，單位辦事效率提高，為社會保障制度的組織管理提供了保障和制度支持，奠定了社會穩定的基礎；法國半個多世紀以來飽嘗碎片化保障制度的苦頭，多次養老金改革制度也相繼引發了社會各階層的不滿，自改革開始到現在，各種大規模的社會運動、游行、示威相當頻繁，其社保制度起到了社會安全網作用，但也是一個“燙手山芋”，沒有能夠成為社會的穩定器；美國自建立起統一的社會保障制度以來，不分城市農村、公務員還是企業部門，全部國民參加基本養老保險制度，尚且沒有發現因社保問題而引發的社會不穩定的記錄，為其社會的安全和穩定做出了巨大的貢獻，從而也就沒有因多種退體制度引發的不同待遇的攀比而使改革遭到大范圍的反對。
英國對其社保碎片化的整合告訴我們，采取碎片整合措施的時間越早，成功的可能性也就越大；反之，法國在整合過程中遇到的一系列障礙告訴我們，進行碎片整合的時間越晚，整合的難度和遇到的阻力也就越多，甚至成為不可能；美國一起步就建立的統一的養老保險制度對社會的穩定做出的巨大貢獻告訴我們，統一的養老保險制度是一個理想的境界?？傊?，國外典型國家養老保險制度改革總體呈現出一個很明顯的趨勢，那就是由分立制度向統一制度的轉變，這一轉變也必然會對我國產生很大的沖擊和影響。
四、國外社保整合對我國碎片化養老保險制度的經驗和啟示
（一）積極推進養老金制度的改革
1.改革應該從公共部門人手。養老金改革的最終目的是逐步縮小城鄉企業、機關事業單位之間的待遇差距。法國的養老金改革從私人部門到公共部門推進都沒有成功。在我國情況更加復雜的情況下，需要從公務員人手改革，做好養老金改革的表率作用，以期在不降低機關事業單位等公職人員待遇的基礎上，逐步提高企業職工的待遇水平，使人們利益增大，認同改革模式，最終促進養老保險制度的可持續發展。
2.逐步提高并統一退休年齡。法國在延長退休年齡及繳費期限的改革中，盡管力度相對柔和，還是遭到了很強烈的反對。這就要求我國在延長退休年齡和繳費期限的改革上只能是小步漸進的，通過將其實現目標的時間拉長，來減少改革過程中的阻力。
3.處理好眼前利益和長遠利益之間的關系。養老保險制度本身具有剛性，易升不宜降，法國工會大聲反對改革的原因就是為了保證工人的福利水平不降低，維護其權益。因此，我國的養老保險制度在提供新的養老福利項目時一定要設定好合適的起點，把握好養老保險水平的適度性，以保證其適時適度穩定增長。同時做到量入為出，合理控制養老保險的各項福利費用的增長，以應對未來人口老齡化可能帶來的各種風險。
（二）努力完善管理機構的設置
1.設立專門的司法保障機構。英國專門法庭的建立為勞動者的勞動訴訟和處理爭議開辟了暢通的途徑，保障勞動者自身社會保障權益的實現。我國的社會保障法尚不健全，也沒有專門受理社會保障案件的法庭，勞動者在社會保障權益受到侵害的時候無法可依甚至無處可訴。投訴機制的缺位也不利于促進社會保障部門提高服務意識。所以，我國應該制定專門的司法機構，并建立起完善的投訴機制為政策制定提供信息支持。
2.完善信息管理系統。建立起完善的信息系統的建設，為社會成員提供各種福利信息，降低由于溝通不暢而導致的效率缺失的問題，改變目前養老保險管理部門分散化、非?；瘜е碌恼龆囝^的狀況，把各個部門所掌握的管理職能和信息整合到一起，提高養老保險管理的整體效率。
3.加強各組織機構的合作。英國由于非政府組織的發展受到限制而帶來財政壓力，這告訴了我們非政府組織的作用不能小覷，我們應當充分發揮非政府組織的作用，引入市場機制，讓一些盈利機構來運營和管理養老保險制度的—些項目，政府作為監管者履行其職責。
目前，我國農民雖然還是以家庭養老為主，但其家庭養老功能已經明顯弱化。隨著我國產業結構的調整，耕地逐年減少，農民作為生存依托的資源嚴重稀缺，導致農村外出打工人員數量逐年增加，造成許多老年農民無法獲得家庭的養老支持。同時，由于農民收入提高緩慢，使農民的養老問題面臨著既缺乏經濟支撐，又缺乏家庭保障的困難。
（二）農村人口老齡化問題日趨嚴重。
根據最近的人口普查數據，我國農村老年人口為8557萬人，占老年人口總數的65.82%，農村人口老齡化速度加快，老齡化程度高于城鎮的現象將一直持續到2040年左右。農村人口在經濟發展水平很低的情況下就進入了人口老齡化進程，靠傳統的自力更生、家庭養老很難滿足老年農民的生活需求。
（三）土地的養老保障功能下降。
目前，我國農民的收入主要來自農業經營收入。但隨著城市化和非農產業的發展，人均占有的耕地越來越少，同時受市場和自然環境的影響，農民的土地收益率呈現下降的趨勢，而在以小規模農戶分散經營為主的農業組織結構之下，農產品成本不斷地增加。這就導致了農業增產不增收，農業經營的絕對收益不斷降低，土地的保障功能弱化。
（四）原農村養老保險制度設計存在缺陷。
我國原有的農村社會養老保險制度，參保主要依靠農民個人交費，政府的責任和財政支持不足，農民獲得的保障相對較低，不能切實滿足農民的實際需求。而且基金投資渠道單一，資金的收益率就被限制在了較低的水平。同時絕大部分基金的管理、運營集中在縣級，由于監管手段缺乏，難以防止基金違規，基金管理運營效率普遍偏低。
二、新型農村社會養老保險制度運行中存在的問題。
（一）資金的管理與運營模式缺乏創新，養老金的保值增值難度增大。
目前我國大部分地區的農?；鸸芾聿]有遵循征繳、管理、使用三權分離的原則，由于基金實行的是省、市、縣三級管理，按比例分級使用，職責和義務不明確，約束機制不健全，基金的安全性難以得到保障。新農保制度主要是以個人賬戶為主，隨著覆蓋面的擴大，基金結余額會越來越大，但是基金增值渠道單一，購買國債和存入銀行是各級農?；鹪鲋档闹饕绞?，在養老保險基金完全或者部分積累的情況下，資金如何投資運營，如何在通貨膨脹的壓力下保值增值，是政府面臨的一個重要問題。同時，農村社會養老保險基金還處于縣級管理的層次，由于受管理水平的制約，資金被違規挪用的風險較大。
（二）各級財政支出責任不明確，地方財政補貼沒有具體規定。
此次新農保制度設計的最大特點就是通過建立各項財政補貼機制，構建普惠式的農民養老金。在強化了政府責任的同時，也說明了地方政府財政支持能力和村集體經濟的發達程度是新農保持續發展的關鍵。但是目前在試點地區，財政主要是對縣、鄉政府農村養老保險工作的投入，省、市兩級還缺乏專項投入。而縣、鄉兩級政府事權多、財權少，普遍存在財政困難，不僅對新農保的補貼力度小，而且資金投入不確定，再加上各地村集體的經濟實力差別很大，而農民收入又存在極大的不確定性，從而使新農保的資金來源具有不確定性。
新農保作為一個剛性的制度安排，沒有中央和省一級財政的支持，難以實現地區養老保障的均等化，在基金籌集和待遇支付方面也存在很大的風險。
（三）新農保與老農保、農民工養老保險制度銜接不夠，缺少轉換。
目前針對城鎮職工、城鎮居民、農民、農民工及被征地農民等不同人群有多個養老保障制度和辦法。新農保制度與其他社保政策之間要考慮相互轉換、銜接的問題，才能切實保障農民權益。但是新農保僅規定了同上述不同養老制度銜接的原則性意見，還沒有具體可操作的實施細則，在一定程度上影響了農民的參保積極性。
（四）籌資方式不合理，制度變動過于頻繁。
由于新農保方案基本上是縣級統籌，個別地區是市級或省級統籌。每個地區關于籌資模式、籌資各方籌資比例、籌資渠道等內容都不相同。伴隨著人口老齡化的加劇，在沒有國家財政支持的情況下，養老基金籌集和支付存在很大的風險。同時，目前我國各地開展的新農保試點，出臺的方案，缺乏國家勞動保障部門的統一協調，這些方案在保險基金籌資模式、最低參保年齡、繳費水平、繳費基數的確定、政府補貼、調節機制等方面存在較大差異，對基金的運用也缺乏有效監督。制度變動過于頻繁，注重短期效益，不利于新型農村養老保險制度的可持續發展。
三、完善新型農村社會養老保險制度的對策與建議。
（一）加大宣傳力度，逐步擴大保險覆蓋范圍。
一是領導干部要重視宣傳工作，在“自愿參保”的原則下，宣傳工作決定了新農保成敗的關鍵。在制度推進過程當中，不搞強迫命令，不片面追求參保率，通過優化管理和服務，逐步擴大新農保的覆蓋范圍。
二是要充分利用廣播、網絡、報刊、電視等多種宣傳工具，向廣大農民充分展示新農保制度的優越性，以形成新農保的全方位整體宣傳效果。三是村干部及宣傳人員要向廣大農民講解新型農村社會養老保險制度的各項規定，向農民說清楚社會養老保險的收益性、可靠性和規范性，讓農民知道繳納養老保險金的預期收益。要加大信息透明度，充分尊重農民的知情權、參與權、表達權和監督權。
（二）建立健全農村養老保險基金的保值增值運行機制，完善監督體系。
首先，應建立省、市縣兩級政事分開的管理體制，行政單位負責制定政策，事業單位負責基金管理。農村養老基金由省、市縣共管，市縣負責基金的收繳和發放，省級負責基金管理并委托專業管理機構進行多元化組合投資運營，以提高積累資金的增值率。
其次，拓寬基金運營渠道，盡快出臺基金運營優惠政策。中央政府可每年發行農村社會養老保險基金專項優惠債券或制定農村社會養老保險基金銀行儲蓄優惠利率，也可確定一定比例投資一些風險小、收益高的大型基礎設施建設項目，這樣既保證基金有較高的回報率，又可解決建設資金不足的問題。
在基金的監管方面，首先，強化行政監督，社會保障相關職能部門要做好對農村養老保險運行機制的日常監督工作，建立基金監督責任制。要把專門監督落到實處，財政、審計、稅務等職能部門對農村社會養老保險基金的財務收支情況要定期進行檢查監督。其次，完善實務操作流程，大力推行和普及規范化操作，逐步推廣和應用個人賬戶IT管理系統，不斷提高工作的透明度。最后，加強社會監督，建立由農民、鄉鎮企業、農村居民委員會、輿論機構等組成的社會監督體系，對政府執行政策法規的情況，對農村社會養老保險基金的收支和管理情況進行監督，對違法行為進行申訴、控告、檢舉等。
（三）強化政府的財政職責，建立城鄉一體化的社會養老保險籌資體系。
新農保注重強化政府責任，要建立健全各級財政穩定、長效的資金補助機制，由政府對參保人員根據年齡的不同給予適當的補貼；建立養老保障待遇調整的儲備基金，以保證被保險人領取的養老金數額與社會經濟發展水平同步提升，基礎養老金隨物價水平上漲適時調整。財政補貼應以統籌地區地方財政為主，省級財政對經濟薄弱地區給予適當支持，地方財政每年應列出專項預算，充實農村社會養老保障基金。同時要界定各級財政職責，妥善解決各級財政責任分擔問題，要明確省、市、縣各級財政的籌資責任，特別是加大對貧困縣市的轉移支付力度。
在選擇新農保籌資模式問題上，要打破城鄉二元社會保障結構，建立項目齊全、形式多樣、覆蓋面廣又標準適當的多層次養老保障體系，同時不斷提高社會化程度，最終建立起城鄉一體化、統一的社會養老保險籌資體系。此外，新農保的出資一定要適應生產力發展水平，建立城鄉統一的社會養老籌資體系應區別對待。
（四）注重制度有序銜接，妥善解決新農保與其他社保政策的接續轉移問題。
一是制定統一、規范和切實可行的操作流程，規范轉換、接續的操作辦法，在制度模式銜接上采用政府補貼的基礎養老金與個人賬戶養老金相結合的模式。
〔中圖分類號〕C913.7 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）02-0077-05
西部地區作為我國經濟社會發展相對落后的區域，集大農村、深貧困和多民族于一體，城鄉社會養老保險制度發展的缺失性和滯后性尤為突出，農民群體長期無法享受到與城市居民均等的養老保障權益，養老保障待遇的“逆向性”補償使城鄉居民的收入差距不縮反增，嚴重影響到西部經濟和社會的全面進步。因此，加快西部城鄉社會養老保險制度的統籌發展是縮小東西部發展差距、構建和諧社會的應有之義和關鍵之舉。
一、西部地區社會養老保險制度城鄉統籌面臨的困境
我國西部地區的養老保險制度發展既有全國普遍存在的“碎片化”和“分割化”等共性問題，又有根植于特殊區情的發展滯后和水平低下等區域性問題，在加快推進城鄉統籌中面臨“新老問題交織、內外矛盾重重”的交困局面。綜合而言，主要集中在以下方面：
（一）養老保險制度“碎片化”程度深，城鄉養老保險統籌整合難度大。我國養老保險制度“碎片化”格局的形成不只是客觀的城鄉差距、群體差異和職業隔離所致的被動結果，更多地是“量體裁衣式”政策設計和漸進式改革的主動選擇。西部地區城鄉養老保險制度碎化程度重、水平差距懸殊，除了受上述發展方式的慣性驅使，更緣于經濟社會發展滯后、少數民族人口眾多的時空境遇制約。在推進制度統籌過程中，不僅有“城城內部”和“鄉鄉內部”各類養老保險制度的精簡提升，更面臨著不同內容設計的養老保險制度在城鄉間和地域間的整合歸并，尤其是西部地區城鄉經濟發展程度、省際間財政汲取能力和群體間職業收入水平無論是與東部地區的橫向比較，還是區域內部的縱向考察，差距相當明顯且有進一步擴大的趨勢，這嚴重固化和擴大了城鄉間、區域間和群體間的養老保險待遇差距及不公平程度。另外，西部各省在統籌城鄉社會養老保險制度實踐中，還沒有完全擺脫“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的應急配套思維，還局限在“打補丁”式的被動補救套路，缺乏從全局、整體的觀念來解決城鄉二元化養老保險制度的內在痼疾，更對少數民族聚居區域和人口的養老問題如何融入現有制度欠缺長遠規劃，這無疑加重了制度“大碎片”套“小碎片”的復雜程度。
（二）城鄉社會養老保險待遇差距持續擴大，城鄉養老保險統籌整合障礙多。當前，西部各省城鄉養老保險制度非均衡發展態勢比東部地區嚴重的多，這與西部經濟發展不平衡、養老保險制度基礎弱和養老負擔重等密不可分，尤其是西部民族農村牧區集聚了我國最大的貧困群體，其農村養老保險制度發展滯后、脆弱性強，甚至在寧夏和甘肅等地的“新農保”試點工作還沒有全面鋪開，但在一些經濟發展水平較高的地區如成都市卻已初步實現了城鄉社會養老保險制度的一體化發展，這也側面反映出西部地區間城鄉養老保險制度改革的不同步、發展的不同期和進程的不協調。另外有數據顯示，2012年西部多地農村人均養老保險金低于69元/人/月的全國平均水平且較2011年的增幅不大，而城鎮企業退休人員月人均養老金高達2700元/人/月，增幅達到10.2%，二者相差40倍之多，城鄉養老保險制度待遇差距的持續擴大，給社會養老保險城鄉統籌造成了巨大的障礙和困難。
（三）養老保險管理體制“分割化”現象突出，統一城鄉社會養老保險管理體制的統籌進程遲滯。西部城鄉養老保險制度的“多元碎片”都有其各自的管理機構、體系和規則來實現自我運行和內部利益強化，條塊分割、部門封閉和城鄉分治等“政出多門”現象勢必造成管理標準各異和職責不清，爭權、爭利、責任推諉等內耗現象降低了制度整體效率，既有制度環境下形成的利益格局和效能慣性強化著社會養老保險制度的區域分割和管理服務的“諸侯割據”，以至于在提高養老保險統籌層次中地方政府利益爭奪“頻頻上演”。另外，分稅制改革后，中央政府與地方政府對養老保險項目財政投入的不穩定和區域間的不平衡，以及各級政府間沒有明確的養老保障職責劃分和缺乏積極協調，導致中央財政和地方財政在養老保障事權、財權方面負擔的不合理，尤其是養老金多次“提標”，完全是“中央政府喊口號，地方政府掏腰包”，而且地方政府還要為新農保中農民繳費支付相應的財政補貼，致使西部一些經濟欠發達、財政較緊張、保障資金需求量較大的地方政府財政更加入不敷出，而財政狀況好的地方政府又不愿意相互調劑資金，搞“突擊擴面”甚至故意夸大參保人數以套取更多的中央財政補貼，地區之間“苦樂不均”，部門利益傾向和地方保護主義色彩濃重。
（四）養老保險政策銜接機制不健全，城鄉統籌養老保險關系轉移接續困難。我國養老保險制度主要是依據城鄉二元化戶籍制度、群體身份差異和不同就業類型等標準單獨設計的，“分門別類”的制度形式靜態地固化了群體間的屬性邊界，阻礙了群體間的相互流動，而養老保險制度在“新老銜接”政策方面的不明朗，以及在全國層面上“新農?！焙汀俺锹毐！敝贫茹暯愚k法的長期缺失，反過來加劇了各類養老保險制度“融合對接”的難度，尤其是西部各省份的養老保險制度發展有快有慢，發展環境也有好有壞，在尚未實現基本養老金全國統籌的情況下，各個省份的養老保險制度內容和標準都有很大不同，在繳費比例和待遇標準等方面的差距不小，“一地一套”的管理辦法和“互不相干”服務體制給勞動力流動帶來了養老保險關系接續和權益記錄上的許多困難，于是出現“斷?！?、“退?！?、“重?！钡葐栴}，而且在統籌層次普遍較低的情況下，每個統籌地區設立了單獨建立了各自的信息管理系統，卻并未實現不同統籌區域工作信息的聯網化和協調同步化，增加了經辦機構的管理成本和管理壓力，而且在參保人員基礎信息和繳費信息等方面存在失真和難以連貫的現象，這都無形中強化了養老保險制度的區域“碎片化”和城鄉差異度。
隨著社會經濟的發展，以城鄉一體化為導向統籌城鄉社會養老保險制度，已成為化解上訴矛盾、實現西部地區城鄉經濟社會良性互動發展的內在要求和必然趨勢?！? 〕
二、推進西部地區社會養老保險制度城鄉統籌的現實條件
社會養老保險制度城鄉統籌不可能一蹴而就，這不僅要提高建制理念的科學性和制度方案設計的有效性，而且還需要相關制度、政策、設施的外部配套和支持。從西部地區現實的情況及發展趨勢來看，統籌城鄉社會養老保險制度雖然面臨上述困境，但也具備一定的現實條件。
（一）科學、統籌發展的理念和政府對養老保險制度建設的重視，可確保社會養老保險城鄉統籌的方向性。從政治層面來講，“科學發展”已成為國家發展的指導思想，“城鄉統籌”是工業反哺農業、城市支持農村的基本方略，而“老有所養”也成為黨和政府對人民的政治承諾。因此，如何建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，通過建立健全城鄉一體的養老保障體系來解除全體國民的后顧之憂，客觀上已成為國家發展的重要目標指向，也是執政黨和政府的重大政治責任，〔2 〕 （P37 ）這種清晰的政治取向構成了各級政府加快養老保障制度建設和城鄉統籌發展的強烈動力。
西部各省市抓住歷史機遇，積極推進養老保險制度的城鄉一體化進程，如作為“國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區”的重慶市，從法律完善、制度整合、體制創新和措施配套等多方面來大力推進城鄉統籌的養老保障體系建設，為其他地區提供了一種可以借鑒的“重慶經驗”；又如2011年GDP總量過萬億元的陜西，在基本養老保險省級統籌以及“新農保”試點中都形成了自身的特色，“寶雞模式”、“神木模式”已成為全國養老保險制度建設的典型模式，內蒙古在養老保險制度建設中“亮點”也非常突出，尤其是在2011年和2012年出臺了多項完善養老保險制度的政策措施，標志著職工基本養老保險制度政策缺失等漏洞的基本補齊和城鄉居民養老保險統籌實施的啟動，走在了全國前列?！? 〕不難看出，西部各省市在加快經濟建設的同時，始終堅持以人為本的施政理念，在關乎民生建設的長遠規劃中無不體現出對養老保險制度發展的重視和切實消除西部各族人民養老后顧之憂的政治決心，這將堅實確保養老保險城鄉統籌的方向和政策落實。
（二）經濟持續增長和財政支持能力的提高，已成為實現社會養老保險城鄉統籌的基礎和保證。社會養老保險城鄉統籌能否順利實施，不僅需要政府政策的強力推動，而且還要依靠經濟和財政實力的巨大支撐，因為任何時代、任何國家的社會保障制度都要以一定的經濟發展水平為基礎，國民社會保障待遇水平最終還要以生產力水平來保證。從經濟角度來看，改革開放以來的經濟成就為國民“脫貧致富”和地區“經濟騰飛”提供了日益豐厚的物質條件，在“公平、正義、共享”主流價值取向下，如何將經濟成果轉化并持續增進國民福祉業已成為社會建設的主旋律。西部各省市立足于欠發達的基本現實，始終堅持以經濟建設為中心，積極響應黨和政府關于加強民生建設的政策指示，把發展作為解決所有問題的關鍵，經過積極轉變經濟發展方式和調整產業結構，GDP總量和政府財政收入有了大幅增長。2011年，在全國23個地區生產總值超過萬億元的省份中，西部省份就占了5個（分別是四川省、、陜西省、重慶市和廣西?。?，重慶市的經濟增速更是超過連續8年增速第一的而躍居首位，12省份的GDP增速和財政收入增速均超過了全國平均增速。
在西部各省的“十二五”規劃綱要中，均把GDP增速定位在10%～15%之間，把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。經濟總量和財政收入的持續快速增長，已為逐步建立健全城鄉養老保險制度奠定了一定的物質基礎，各級政府不僅有義務建立完備的養老保障體系，而且也具備推動養老保險城鄉統籌的可行性。
（三）城鄉居民收入水平提升和參保意識增強，是全面推進社會養老保險城鄉統籌的重要保障。養老保險是一項完全體現繳費義務與待遇享受權利相對應的制度，公民的廣泛投保是養老保險得以持續發展的充分條件。作為制度主要參與者和受益者的個人，其繳費能力的強弱直接關系到養老風險發生后待遇給付水平的高低，而個人的繳費能力又直接與可支配收入相關聯，所以提高個人繳費能力的關鍵就是要增加個人可支配收入，尤其是大力提高低收入群體的收入水平，提高其參保能力，這才是統籌城鄉養老保險的客觀基礎，也是持續擴大制度覆蓋面的現實保證。2011年西部各省城鄉居民收入增速雖然尚低于GDP和財政收入增速，但同比增長幅度較大，尤其是農村居民人均純收入的增幅“可圈可點”，城鎮居民人均收入和農村居民人均純收入均以較快速度逼近全國平均水平。
隨著中央對西部地區財政轉移支付力度的逐年增大以及惠農政策的深入實施，西部城鄉居民收入增速勢必在“十二五”期間有明顯提高。城鄉居民收入水平的快速增長使其有了持續參與養老保險的經濟支持能力，城鄉養老保險制度的逐步完善以及給參保者帶來的利益實惠，讓更多的城鄉居民有了較強的參保動機和主動參保意識，這將為全面推進社會養老保險城鄉統籌提供重要保障。
（四）現有的法律依據和制度基礎，為推進社會養老保險城鄉統籌提供政策支持。十六大以來，我國加快了社會養老保險制度的建設步伐，定型、完善了城鎮職工基本養老保險制度，先后建立、試點了新型農村社會養老保險制度（“新農?！保┖统擎偩用耩B老保險制度（“城居?！保?，并在加快新法立法、修正現有相關法律和銜接新舊法律等方面多管齊下，以規范制度內容和運行為前提，以消除保障對象身份差異和制度分割局面為重點，積極出臺有針對性的配套政策和法規，盡量擴大制度覆蓋范圍、減少制度碎片、提升統籌層次。在2011年7月1日起施行的《社會保險法》中已明確定位我國社會養老保險制度為三大板塊，并表示在有條件的地方實現“新農?！焙汀俺蔷颖！钡暮喜嵤蓢鴦赵荷鐣ｋU行政部門負責全國的社會保險管理工作，這為社會養老保險城鄉統籌提供了法律基礎。另外，為了將來更好地統籌整合三大養老保險制度，在頂層設計中就注重建立制度統籌的技術條件，積極創造統籌整合實施的制度基礎，針對“城居保”和“新農?！痹诟采w人群特點、制度模式、籌資方式、保障水平、運行機制和管理服務等方面都具有高度的“同質性”，已在部分發達地區開展了“新農?！焙汀俺蔷颖！钡某青l統籌實踐，取得了顯著成效，這將為西部地區社會養老保險制度城鄉統籌提供可借鑒的有益經驗，并減少不必要的制度探索成本和改革代價。
三、西部地區社會養老保險制度城鄉統籌的方案設想
統籌城鄉社會養老保險制度的任務雖然緊迫，但要尊重西部地區經濟欠發達、貧困群體數量大的客觀現實，決不能盲目向東部水平“看齊”，更不能搞突擊式的項目整合“躍進”，需要立足實際，充分考慮到城鄉養老保險制度發展在時間上的連續性、城鄉間的平衡性、區域間的梯度性和制度間的層次性。根據城鄉養老保險制度分步到位、逐步統一的漸進式發展規律和西部地區養老保險城鄉統籌建設的現實條件，筆者認為應通過政府的全面主導，分三個階段有重點地推進西部地區城鄉社會養老保險制度的“統籌并軌”和“體系整合”，以提高制度的社會適應性和發展的可持續性。
（一）到2015年以前，基本實現城鄉居民社會養老保險制度的全覆蓋。城鎮職工基城鎮職工基本養老保險制度經過近二十余年的改革調適，“統賬結合”模式已基本定型，待遇計發辦法和籌資比例等技術性方案業已明確。西部各省“十二五”期間養老保障建設的主要任務應是根據《中國人民共和國勞動合同法》和《中國人民共和國社會保險法》來進一步明確和擴大職工基本養老保險的覆蓋范圍，把靈活就業人員、農民工、未參保的集體企業職工等統一歸并到城鎮職工基本養老保險制度中，徹底解決非正規就業群體無保障的歷史遺留問題；切實提高基本養老保險制度統籌層次，穩定基本養老保險制度省級統籌并積極向全國統籌轉變，建立和完善制度的長效機制；“城居?！焙汀靶罗r?！钡脑圏c時間較短，多數城鄉非就業居民還游離在現有制度之外，養老保險在農村的“查漏補缺”應是當務之急。在“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續”的原則上，繼續堅持個人繳費與政府補貼相結合、社會統籌與個人賬戶相結合的實施模式，不折不扣地落實政府對參保人員繳費及領取養老金的財政補貼以加大制度的吸引力，在允許個人自主選擇繳費檔次的基礎上體現多繳多得的激勵機制，在繳費檔次和待遇標準設計上要與經濟發展水平和各方面承受能力相適應，在合理確定各級政府財政補貼分擔機制的基準上，適時、適度地隨著財政收入和城鄉居民收入的增長調整繳費檔次和補貼標準?！? 〕同時，“城居?！焙汀靶罗r?！痹诟采w人群特點、籌資機制和制度模式上都有很強的相似性，有對接整合的基礎條件和制度環境，西部各省要加快實現二者的制度整合和統一實施，但要注意實現新老制度的有效銜接和平穩過渡，避免讓舊制度人員的利益受損失。同時，還要做好各級政府的財政補貼責任和比例的合理劃分，統一經辦管理、信息系統、業務流程、數據標準和參保信息等服務制度，以便將來在更大范圍內實現管理技術標準的對接。
（二）到2020年以前，建立全面穩定的城鄉居民養老保險制度和職工基本養老保險制度。在經過前一階段的制度擴面、體系整合、結構完善和服務配套后，這一時期應是實現西部地區養老保障體系由外延式擴張向制度內涵充實完善的過程轉變，主要任務是完善適度集中、有序組合、沒有漏洞的多元制度安排，建立全面穩定的城鄉居民養老保險制度和職工基本養老保險制度，目標是實現社會勞動者及適度收入者均應享有基本的社會養老保險，非勞動者和貧困者在年老后獲得政府公共財政支持的非繳費型國民年金保障。這一時期的主要任務如下：
首先，縮小各行業及各群體間的養老保險待遇差距。在職工基本養老保險制度的宏觀框架已建設齊備的基礎上，進一步推行機關事業單位勞動雇員制度和養老保險制度改革，著力建設城鄉統一的勞動力市場，并在統一的養老保險制度內設定良好的養老保險關系轉移接續通道，設定勞動者可承受、有彈性的繳費標準和公平合理的養老金計發機制，不斷縮小正規就業勞動者與靈活就業勞動者的養老金待遇差距，真正奠定職工基本養老保險制度作為整個養老保障體系中的主體地位。
其次，城鄉居民養老保險制度在前一階段已基本實現城鄉統籌，優化制度結構、提高待遇標準和配套相關服務是這一時期的工作重心。隨著城鄉基本公共服務均等化進程的大力推進，農民群體的參保意識和參保能力逐漸提高，城鄉居民養老保險由自愿參保向強制參保轉變的條件和時機均已成熟，這一方面是規避“逆向選擇”風險以增強養老保險互助互濟能力的需要，另一方面也能真正實現養老保險的城鄉全覆蓋。同時，大力發展農村老齡服務產業，適時創建城鄉老年人護理保險和服務制度，普及社區服務為主、多元化供給的居家養老模式，以不斷縮小城鄉養老保險水平差距，提高養老保險服務質量，為將來統籌城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險制度創造條件。
（三）到2030年以前，初步實現城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險制度的統籌并軌。城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險制度的全面定型和穩定發展是統籌城鄉社會養老保險制度的前提條件，養老保險基金的省級統籌和養老保險關系的轉移接續為統籌提供了現實可能性。鑒于“農保”和“城保”在制度設計上存有較大的差異，實現二者的統籌歸并存在一定的技術障礙，這需要圍繞養老保險制度籌資模式和給付模式的改良來實現制度內在的深化改革，但要遵循“階梯過渡、漸進對接、進退自如”的原則來構建城鄉養老保險統籌的制度模式。
首先，完善基金管理模式。穩定“農?！焙汀俺潜！笨摄暯拥摹敖y賬結合”模式，并引入“名義賬戶積累”制來對其進行改良“變形”，形成“社會統籌賬戶+名義賬戶+實質賬戶”的模式框架。其中，“名義賬戶”繼續實行沒有基金積累的“空賬”，而實質賬戶需要“做實”，并引入資產建設理念對其進行公積金性質的運營管理。
其次，統一籌資模式。在三方籌資的風險分擔機制中，養老保險的繳費結構和比例設計應在各方主體可承受的前提下實現統一。在提高勞動者勞動所得占初次分配中比重的條件下，勞動者（含農民）的繳費比例從8%提高到10%，企業為職工的繳費和國家為務農人員的繳費比例維持20%的現狀，但要把其中4%的繳費劃入個人賬戶，而14%個人賬戶的規模又分為8%的名義賬戶和6%的實質賬戶；至于繳費基數最好能以各省上年度的社會平均工資為基準設定多個比例檔次或換算成絕對額供城鄉勞動者自由選擇，這樣“一制多檔”的繳費設計就能很好體現城鄉地區差別和勞動者個體差異。
最后，改善給付模式。在給付模式中，“社會統籌賬戶”和“個人名義賬戶”的資金由企業繳費16%和個人繳費8%共同形成，即期支付退休人員養老金，形同當前我國社會統籌賬戶透支個人賬戶資金來支付退休者的“準名義賬戶”模式，這樣就解決了個人賬戶“空賬”隱患。繳費勞動者退休后的養老金給付還繼續沿用現行的計發辦法，只是區別在于個人賬戶養老金是由名義賬戶積累資金與實質賬戶積累資金總和再除以計發月數，其中，名義賬戶積累資金是名義賬戶繳費總額與名義利率下所得利息的總和，在支付時即刻年金化，實質賬戶積累資金由繳費積累額和投資收益所得，體現個人多繳多得和延長繳費期的激勵作用。勞動者跨區域流動時個人賬戶隨人走，養老待遇給付分段計算，轉入地統一給付。
不難看出，該模式設計實現了“三方共贏”的效果：企業沒有增加繳費比例，卻加強了對本單位職工繳費的顯性激勵（劃入個人賬戶4%）從而“不反對”；個人雖增加2%的繳費，但獲得企業劃入4%的繳費，同時又做實了6%的公積金性質的“實質賬戶”，退休后個人賬戶養老金是以名義賬戶和實質賬戶共同積累額為計發基數，總體收益增加從而“不吃虧”；國家既能通過名義賬戶和社會統籌賬戶資金現收現付給當期的退休者，又減輕了做實個人賬戶的壓力，從而是“阻力最小”的較佳方案。這樣的制度模式建構既保證了以較小的成本實現城鄉社會養老保險制度統籌改革，同時又會獲得參與主體的支持和擁護，具有一定的技術可行性。
參考文獻：
Abstract:Since the late nineties of the twentiethcentury，accompanying the rapid population ageing，China’s labor force participation rate has been in atrend of declining，and flexible employment in a trendof booming.These new trends of China labor market havebeen posing challenges to the old-age insurance sys-tem.The old-age insurance system should be adjustedand improved according to these new trends of China la-bor market.
Keywords:labor market;labor force participation;flexible employment;old-age insurance
一、勞動力市場的新趨勢1．勞動參與率下降勞動參與率和就業率是反映在一定的人口結構下勞動力資源利用狀況的兩個指標，勞動參與率和就業率保持在較高的水平之上則意味著勞動力資源得到了較好的利用。勞動參與率是經濟活動人口占勞動年齡人口的比例，其中經濟活動人口指的是有勞動能力、并且參加或要求參加社會經濟活動的人口，包括就業人口和失業人口；而勞動年齡人口是指15~64歲的人口。截至目前為止國家統計部門還沒有公布過關于勞動參與率的專門數據，因此這一數據需要進行推算。筆者根據《中國統計年鑒》的有關數據對1998～2006年中國勞動參與率進行了推算，結果顯示1998年的勞動參與率為84.65%，1999年略有下降，為84.57%，在2000年降至83.23%，盡管2001年勞動參與率升到83.73%，但隨后在2002~2004年勞動參與率繼續下降，2004年勞動參與率為81.
93%，2005年勞動參與率上升至83.44%，2006年則降到82.29%。
從總體上看，勞動參與率呈現出下降的趨勢。
造成勞動參與率下降的原因主要有3個方面：一是人口平均受教育年限提導致年輕人的勞動參與率下降；二是提前退休現象導致老年人口的勞動參與率下降；三是再就業困難，導致一部分失業者失去尋找工作的信心和動力，成為“沮喪工人”而退出勞動力市場，使勞動參與率下降。
2．靈活就業日益普遍
近些年來，隨著經濟體制改革的推進和產業結構的調整，勞動力就業結構正發生著變化，在機關事業單位和具有一定規模的企業中的正規就業人員比重處于下降過程中；與此形成鮮明對照的是，靈活就業人員數量逐年增多，靈活就業日益成為吸納勞動力的重要形式。所謂靈活就業，就是在正規單位或非正規單位中區別于正規就業的就業形式。這類就業在勞動時間、收入報酬、工作場地等方面更加具有靈活性，在保險福利、勞動關系上又常常是不具備確定的法律保障。靈活就業人員來源不僅有國企下崗人員、農村轉移剩余勞動力，還包括知識階層和大學畢業生等城市新增經濟活動人口的部分人員，其中下崗人員多受雇于私營企業、個體工商戶或正規單位的非正規崗位、從事臨時性、季節性工作；農村轉移剩余勞動力多從事于建筑施工、餐飲服務、保安保潔、家政服務等工作；而知識階層和大學畢業生等城市新增經濟活動人口的部分人員多為自由職業者。靈活就業范圍幾乎涵蓋了國民經濟和社會生活的各個領域。根據勞動和社會保障部課題組的一項研究，2003年靈活就業總量約為4700萬，占城市就業總量的18%。另據中國社會科學院的一項類似研究，2003年靈活就業占全部就業比重在17.5%左右。
3．人口老齡化將使未來勞動力供給減少聯合國在1956年提出人口年齡類型的劃分標準，其中對老年型國家的劃分是：一個國家65歲及以上老年人口比重達到7%，按此標準中國在2000年成為老齡型國家。中國的人口老齡化速度將持續加快，預計21世紀中葉將迎來人口老齡化高峰，在這個過程中老年人口的絕對量和相對量都迅速增加，21世紀中葉以后人口老齡化速度將放慢。人口老齡化給中國經濟社會發展帶來的影響將是深遠的，在人口總量方面，隨著生育率和出生率長期持續地下降，人口增長慣性大為減弱，預計到21世紀20年代人口總量將達到峰值，之后人口總量將逐步減少；在勞動力供給方面，預計從21世紀30年代開始，勞動力在總人口中的比例將開始下降。有學者預計勞動力在總人口中比例將從未來20年間的60%以上，逐步下降到本世紀末略高于50%的水平。豐富廉價勞動力資源一直是中國參與國際競爭的主要優勢，而人口老齡化帶來的勞動力供給縮減，將給中國的經濟增長和養老保險制度帶來不利影響。
二、養老保險制度面臨的挑戰
中國勞動力市場的新趨勢將給養老保險制度帶來挑戰，主要體現在勞動參與率的下降和人口老齡化將加重養老保險負擔，以及靈活就業人員參保難兩個方面：1．勞動參與率的下降和人口老齡化將加重養老保險負擔勞動參與率下降和人口老齡化意味著領取養老保險金的退休職工相對于向養老基金繳費的在職職工的比率是較高的，從而對養老保險基金產生直接的影響。根據我國現行的城鎮基本養老保險制度，養老保險基金由社會統籌與個人賬戶兩部分組成，向社會統籌繳費的部分用于基礎養老金的計發，體現社會再分配；向個人賬戶繳費的部分用于職工本人個人賬戶養老金的計發，體現效率性。社會統籌部分財務收支的平衡條件是：繳費率=工資替代率×贍養率，其中繳費率為在職職工養老保險繳費額與工資總額之比，工資替代率為退休職工的平均養老金與在職職工的平均工資之比，贍養率為退休職工與在職職工人數之比。這個等式表明，如果要維持工資替代率不變，贍養率越高，則繳費率就越高。然而企業和職工個人對繳費率的承受能力是有一定限度的，當繳費率達到這一上限比率時，贍養率的進一步提高就意味著養老保險工資替代率需向下調整。然而養老金有向下的剛性，易漲不易降，其結果是使得養老保險制度面臨財務危機。
2．靈活就業人員參保難
靈活就業的特點是流動性強，而現行養老保險制度是按照正規就業的特點設計和運作的，它以就業的穩定性和繳費的連續性為基礎。在養老保險經辦機構設置上是以用工單位為中心，主要面向用工單位實行參保人員的登記、申報及費用的征繳，缺乏專門針對靈活就業人員的信息化管理系統，養老保險經辦機構難以掌握這類用人單位的經營現狀、職工人數、職工收入等基本情況。
顯然，現行的養老保險制度不能與靈活就業人員的特點相符。盡管近年來為方便靈活就業人員參加養老保險，有的省、市社會保險機構設立了個人繳費窗口，在一定程度上方便了靈活就業人員辦理日常性參保事務，但由于這類就業人員參加養老保險以個人自我管理為主，缺乏必要的約束機制，養老保險經辦機構在對這類就業人員參保的管理上受職能限制，強制力有限，使得參保不穩定。
三、養老保險制度的完善
中國勞動力市場的新趨勢給養老保險制度帶來了新問題，政府需要從完善養老保險制度本身入手，擴大養老保險的覆蓋范圍、針對靈活就業改進養老保險制度，以解決勞動參與率下降和人口老齡化給養老保險帶來的沖擊，以及靈活就業參保難的問題。
1．擴大養老保險的覆蓋范圍
面對勞動參與率下降和人口老齡化對養老保險帶來的挑戰，我們應立足當前，盡可能使適齡勞動人口參加社會養老保險。目前我國社會養老保險分為城鎮和農村兩個板塊，城鎮社會養老保險覆蓋范圍為城市中的就業人口，覆蓋率從總體上看并不高，用人單位逃繳養老保險費、故意瞞報或漏報職工人數和工資總額的現象依然存在。農村社會養老保險的建設遠滯后于城市，基本上還是以家庭養老為主，土地成為農村人口養
老的主要經濟保障。
對于城鎮養老保險的擴面問題，首先，需要對養老保險制度轉軌中形成的歷史欠賬明確責任，合理地測算繳費費率，以提高用人單位和就業人員參與養老保險的積極性；其次，應盡快出臺《社會保險法》，加大養老保險推行的強制力，對惡意逃避參保的單位應加大懲罰力度，以盡快提高養老保險在個體、私營企業以及非正規部門的覆蓋面，使更多的勞動者能夠參加到養老保險制度中來。關于農村社會養老保險，應加快制度構建的步伐，加大政府財政的投入力度，按東中西部不同的經濟發展水平制定差異性的繳費和給付標準，將農村人口納入到公共養老保險制度中來。
2．針對靈活就業改進養老保險制度首先，應考慮制定養老保險制度實施的彈性化標準。正規就業的養老保險制度的資金來源主要是單位與勞動者個人共同繳費，這種模式應根據靈活就業的特點進行創新，特別是在繳費基數、繳費比例以及繳費方式上進行創新：在繳費基數上，可以考慮將養老保險繳費基數設定為不低于當地職工的最低工資，以減少靈活就業人員的負擔；在繳費比例上，面向正規就業的養老保險費率高待遇高，成為靈活就業人員參加養老保險的障礙，應允許靈活就業人員以較低的費率參加養老保險；在繳費方式上，可考慮為靈活就業人員設定年度繳費額度并按年結算，只要在一年內的任何時間繳費達到額度，就視為該年正常繳費，以提供更為靈活便捷的繳費方式。
