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山西省土地管理局：
你局《關于認定土地違法性質和適用法律條款的請示》（1993第4號專報）收悉。經研究，答復如下：
一、對集體土地所有權或使用權的轉讓、出租或抵押等的處理，不適用《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。
二、根據來函所述情況，對吉祥公司的非法行為，應當合并適用《中華人民共和國土地管理法》第四十四條和第四十七條予以處罰。
“無證兒童”案、“雙非兒童”案發生后，引發了大量涉港兒童監護及撫養爭議的案件。由于內地與香港屬于兩個獨立的法域，香港原有的法律得以保留，且分別受大陸法系與普通法系的影響，這就不可避免地會導致兩地之間有關未成年人監護法律發生沖突。
一、兩地有關未成年人監護法律的沖突
1、關于監護的設立、變更和終止
父母是未成年子女的當然的法定監護人，對未成年子女，父母雙方享有同等的監護權。在內地，父母分居或離異，其監護人的資格不受影響，除非一方或雙方作為監護人對未成年子女有犯罪行為、虐待行為或者對該未成年子女明顯不利;如果父母有正當理由不能親自履行監護職責時，他們可以將監護職責部分或全部委托給他人，但父母仍為法定監護人。但是，香港法律規定不同，夫妻可以在婚后分居期間訂立協議放棄其中一方對未成年子女的全部或部分的監護權，除此以外，不允許父母雙方在健在時，雙方達成協議或者與第三方達成協議放棄其對未成年子女的監護權。
另外，香港高等法院有權以“維護未成年人的利益”為由，隨時罷免由未成年人的父母遺囑指定的任何監護人或者其他已合法獲得監護權的任何人士以及由地方法院指定的監護人，進而還可以重新指定其他人士代替被罷免的監護人，他可以行使對該失去父母的未成年人的監護權，但通常都附以條件禁止帶未成年人離開香港，除非事先取得法院同意。
2、關于監護人的職責
父母雙方都有看管和撫養未成年子女的權利和義務。這種權利義務應當一直延續到子女成年以后，并且它也不會因父母婚姻關系的解除而免除。即使父母一方或雙方被取消監護權，也并不意味著其應享有并承擔的其他權利義務（如負擔撫養費）也一并被取消。根據我國《婚姻法》第36條第2款規定，夫妻離婚后，雙方仍有撫養和教育子女的權利和義務，這種權利義務不以雙方離婚而解除。
但是，根據香港法律，父母對未成年子女的權利則更大，甚至包括決定子女居于何處、由何人管教、應接受什么教育以及。但是，權利與義務是一致的，父母在享受權利的同時，也要承擔更大的責任和義務。根據香港《未成年人監護條例》的規定，如果未成年人的父母或父母任何一方沒有獲得對該未成年子女的監護權，未獲得監護權的一方或雙方應當向獲得監護權的一方、其他獲得監護權的人士或者監管該未成年人的社會福利署署長繳付一筆款項（可以一次性整付，也可以分期繳付），并定期繳付對該未成年人的撫養費。
3、關于監護人承擔的法律責任
我國《民法通則》第18條第3款規定：“監護人不履行監護職責或者侵害被監護人的合法權益的，應當承擔責任;給被監護人造成財產損失的，應當賠償損失。人民法院可以根據有關人員或者有關單位的申請，撤銷監護人的資格。”根據該規定，如果因監護人管教不嚴，被監護人造成他人損害的，由監護人承擔民事責任。
但是，按香港法律，未成年人通?？梢苑浅Ｄ贻p作為答辯理由而不對自己所訂立的合約負責，法律也不容許為了間接強使履行其合約而向高等法院提出未成年人違約的訴訟。只有十分獨立的過錯而不是合同本身所預期的利益受損，當事人才可向高等法院訴請未成年人承擔賠償責任。對于未成年人的民事侵權，根據香港法律規定，滿7歲的未成年人便要對其侵權行為負責任，其父母或其他監護人不需要代為負責，除非曾明確地允準或指使該未成年人這樣做。[1]
二、兩地有關未成年人監護法律沖突的協調
監護制度是為了保護被監護人的利益而設置的，由于被監護人未成年或者一般行為能力上有欠缺，各國法律大都以被監護人的屬人法作為有關監護問題的準據法。在《涉外民事關系法律適用法》頒布前，我國主要根據最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第190條規定適用監護的法律。該條規定“監護的設立、變更和終止，適用被監護人本國的法律。但是，被監護人在我國境內有住所的，適用我國的法律。”因此，在監護問題上首先適用被監護人本國法，這與大陸法系國家的做法基本一致。但是，如果被監護人在中國境內有住所，我國法律就只能適用被監護人的住所地法，而不再適用被監護人的本國法。顯然，這一規定比大陸法系國家的規定更進一步，不再局限于本國法，而是將被監護人的本國法和住所地法有機結合起來，突出了住所地的利益。
但是，香港地區仍然適用英國的監護法律。英國在監護問題上則是從管轄權入手的。一般說來，如果未成年人在英國，即使他的住所在國外并且在英國也無財產，或者未成年人是英國國民，即使他不在英國，或者未成年人在英國有慣常居所，即使他是外國國民并且不在英國，英國法院都可以行使管轄權。如果英國法院對某一涉及監護的案件有管轄權，不論當事人的本國法或住所地法如何，它便只適用英國法。此外，英國法將首先和首要考慮子女利益的原則作為有關監護問題的重要原則。根據1971年英國《未成年人監護法》第1條規定，在法院訴訟中如果涉及未成年人的監護或扶養，或涉及對未成年人所有的財產及為其設定的信托財產的管理，法院首先考慮未成年人的利益。但是，住所在國外的父母對于英國境內屬于其未成年子女的動產的權利，由其住所地法支配，但要由英國法院自由裁量。不過，上述制度不適用于位于英國境內的不動產。[2] 香港法律與英國法律是一脈相承的。根據香港《未成年人監護條例》第26條的規定，即使法律程序中的任何一方并非以香港為居籍，該條例賦予法院的司法管轄權仍可行使。可見，在監護問題上，香港并不以當事人的慣常居所為連結點，只要香港法院可以行使管轄權，它就會適用香港法律。
筆者認為，對于兩地監護制度的法律沖突，適用被監護人本國的法律是不可取的。這是因為，無論是內地人士還是香港人士，都是具有中國國籍的公民，以國籍為連結點明顯不符合“一國兩制”的原則。在此，我們不妨借鑒《關于父母責任和保護兒童措施的管轄權、法律適用、承認、執行和合作海牙公約》。該公約在管轄權問題上確定了兒童慣常居所地國家行使采取保護兒童措施的管轄權，同時允許離婚法院地國家和其他有最密切聯系的國家可以行使補充管轄權，在保護兒童措施的法律適用問題上適用法院地法，而對父母責任的法律適用問題上則適用兒童慣常居所地法。結合我國《涉外民事關系法律適用法》第139條的規定，未成年人監護適用一方當事人經常居所地法律或者國籍國法律中有利于保護被監護人權益的法律。因此，可以對我國監護制度的沖突規范進行修改，可以將監護關系分成三個方面：在監護的設立、變更和終止問題上，適用被監護人慣常居所地法;對被監護人采取的保護措施，適用具有管轄權的機關所在地法;而在監護人的責任問題上，適用被監護人慣常居所地法。
【參考文獻】
[1] 董立坤.中國內地與香港地區法律的沖突與協調[M].北京：法律出版社，2004.211.
施堯村是南昌市近郊的一個農村，隨著南昌市城市建設的擴展，這個村的土地大部分被企業和政府征用，到2002年8月，這個村僅剩下最后一塊約85畝的耕地。2002年8月20日，村委會突然召集十幾戶耕地承包人開會，宣布政府將在這塊土地上興建農民公寓，同時宣布了對承包戶的補償標準，被占用的土地按每畝4000元給予補償。這一決定立即遭到村民們的強烈反對。
從2002年8月28日到9月16日，村民主要就補償費過低和事前沒有向他們協議、公示的問題多次向村委會提出交涉，但沒有結果。9月26日，村委會租來3臺推土機，在村負責人的帶領下開進了就要收割的稻田。轟鳴的機器碾壓過正在成熟的稻田，85畝耕地就這樣消失了，近5萬斤稻谷也同時埋進了土里。
“還有十來天就收割了，連讓我們把稻子收起來都等不及？這一季的稻子長得真好，有這么長的穗子。推土機開進去的時候很多人都流了眼淚?！贝迕駛冋驹诠さ厣弦贿叡葎澲贿厡τ浾哒f：“那時我們還不知道這塊地連審批手續都沒有辦?！?nbsp;
農民公寓是違法占地嗎？
2002年初，與施堯村相鄰的下堯村、絲網塘的大部分土地，陸續被外商投資的象湖源、威尼斯花園房地產項目征用。為了安置兩村農民拆遷戶，政府有關部門決定興建象湖農民公寓。2002年7月18日，青云譜區政府召集了一次有城建局、土地局和施堯村負責人參加的會議，會議決定在施堯村85畝耕地和另一塊農用地總計149畝的土地上興建農民公寓，并同時決定給村委會每畝5萬元的補償費。這次會議內容以紀要形式發給了有關單位。此后不久，施堯村與下堯村簽訂了興建農民公寓的有關協定。
“這是村與村之間的用地交換，不是政府征地，并沒有改變土地所有權性質，所以我們當時沒有按照征用土地的方式去報批。”施堯村村委會負責人對記者說。而原青云譜區農民公寓領導小組負責人也認為：“這塊土地的使用是在市政府的城市規劃范圍之內，并獲得了南昌市城市規劃局的規劃許可證。沒有辦理土地審批手續，是因為拆遷安置的時間限制和無力繳納有關費用。至于村委會在用地前未向農民協商，那是村委會的事情?！?nbsp;
南昌市土地局一位負責人說，根據國家有關法律，無論以何種形式占用農村土地，尤其是耕地，都應在與承包人協議后，依法先辦理土地審批手續，然后才能使用土地。這位負責人補充說，目前這塊土地的審批手續，他們正在向國土資源部和國務院補辦。
“我們的訴訟為何一次又一次被駁回？”
施堯村征地訴訟案訴訟過程一波三折。在起訴之前，村民們開始是聯名向各級政府上訪，但沒有結果。2003年4月7日，共有43名村民以行政訴訟形式向青云譜區人民法院起訴村委會，要求施堯村村委會召開村民會議，公布村務、財務，撤銷此次占地的補償決定。兩個月后，青云譜區法院將村民起訴駁回。法院在行政裁定書上稱，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》等有關法律規定，被告施堯村村委會是群眾性自治組織，是不合適的被告。
此后村民們又向南昌市中級人民法院狀告村委會，被法院以同樣的理由駁回。2004年1月，村民們再次向南昌市中院提出起訴，這次起訴不僅被告改成了青云譜區政府、青云譜鄉政府，訴訟請求也改變為只要求兩級政府出示征地、土地補償和安置方案。2月11日，南昌市中院再次駁回村民起訴，理由是農民公寓用地沒有改變土地所有權性質，不屬于政府征地；現有法律、法規并未規定農用地轉用也需有關政府對征地和安置補償方案進行公告。
“其實我們主要是想告村委會，我們要獲得失去土地前的知情權和失去土地后應有的補償。”村民代表在獲知訴訟又一次被南昌市中院駁回后深感失望：“我們的訴訟為何一次又一次被駁回？告來告去也告不了村委會，法律怎么保護我們的利益？”
兩個不能忽視的“模糊”
法律真的無法制約村委會，保護農民權益嗎？從第一次起訴村委會被法院認為是不合適的被告，到第三次法院認為法律未規定農用地轉用需要公告，法院駁回起訴似乎都有合法的理由。法律是否存在“盲點”？這起訴訟案引起廣泛關注的同時，更引發法律界人士和有關專家的思考。有關人士認為，兩個“模糊”現象是造成這種結果的主要原因之一。
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A
土地儲備管理的對象是土地，而其紐帶卻是資金，但是因為土地儲備管理性質的問題，使其資金周轉比較緩慢，因此難以在短時間內實現資金回籠，另外，現今的土地儲備管理融資比較困難，這是我國土地儲備管理效率比較低的一個重要原因，基于此，我國有關部門的確應該提高土地儲備管理質量，以便對土地出讓利用率的提高起到積極的作用，有關部門應該引起重視。
1 現階段我國土地儲備管理現狀
土地儲備管理事關國家發展規劃，甚至關系到國家領土安全，為此，國家各級政府以及各個部門都十分重視土地儲備管理，但是因為各種因素綜合影響，使得我國的土地儲備管理存在著突出的缺陷。
1.1 法律法規不夠健全。雖然各地依據自身的土地儲備管理情況，制定了相應的規范性文件，這些規范性文件對當地的土地儲備管理起到了一定的積極作用，只是規范性文件畢竟不同于法律法規，有些文件并不具備法律效益，因此在執行時，因為沒有具體的法律做支撐，很多規定性文件實施之后，根本沒有人其執行，而有些規范性條款頒布之后，因為受到了質疑，而不得不停止實施。雖然國家對土地儲備管理也頒布實行了有關文件，但是也并不具備法律強制力，只是作為一種指導性原則而存在，所以實際上，土地儲備管理效率并不高，而且因為缺乏強制力，有關政府無法強制執行，因此土地出讓利用率并不高。
1.2 利益分配機制的制定不夠科學合理。恰當好處的土地儲備管理可以幫助政府提高自身的效益，增加市政收入，從而進行其他方面的基礎設施建設，但是現有的土地儲備管理所使用的利益分配機制還有很多不合理之處，逼比如某些地區做出了明確的規定，有關土地儲備中心不能進入到利潤分配機制中，這就導致土地儲備中心工作人員沒有動力去進行工作，這是現今管理效率不高，質量也難以保障的重點原因之一。
1.3 主體定位比較模糊。土地儲備管理，毋庸置疑，其管理的主要對象是土地，但是資金是土地管理不可或缺的紐帶，但是除此之外，土地儲備管理還需要考慮多方面的問題，比如土地建設、市政、環境保護以及城市規劃等，因此真正做好土地儲備管理工作并不簡單，需要各個部門之間通力合作，為此，政府需要出臺各項政策，加強各個部門彼此之間的合作，以此減少管理成本的同時，提高管理效率。但是實際上，盡管政府出臺了有關政策，但是因為土地管理主體沒有明確，所以具體哪個部門應該負有更大的責任，無法確定，而各個部門之間都不想承擔更多責任，因此各個部門之間并沒有進行良好的溝通，彼此之間的協調性依然比較差。
1.4 融資渠道不暢。資金是土地儲備得以正常管理的紐帶，沒有足夠的資金，也就無法完成管理任務?，F階段，政府都將重點放在土地出讓之后的收益，卻忽視了土地收購期間大量的資金投入的問題。因為土地儲備管理周期比較長，因此資金不可能在短時間內就能夠得到周轉，所以資金回籠比較困難。
2 增強土地儲備管理，提高土地出讓利用率措施
2.1 健全與宣傳土地儲備管理相關制度。首先，國家要實現土地儲備管理相關法律體系的建立健全，努力實現土地儲備管理工作中的所有環節都能夠有法可依。其次，要對現行的相關土地儲備管理法律法規進行宣傳工作，讓群眾能夠了解這些規定，確保土地儲備工作的規范運作，增強土地儲備管理，提高土地出讓利用率。
2.2 對土地出讓收益進行合理的分配。為了促進土地儲備工作的進一步發展與完善，必須實現土地出讓收益分配機制的修改與完善，將土地儲備工作的主體納入到土地收益分配機制中，一方面促進管理機構的不斷發展壯大，另一方面調動土地儲備管理人員的積極性，提高土地儲備工作的管理效率，提高土地出讓利用率。
2.3 對土地儲備管理機構的主體地位進行強化。要促進土地儲備管理相關機構與部門的協作，降低政府在土地儲備管理過程中出現的負面干預，通過正面的配合是土地儲備管理的成本從整體上實現降低，提高政府的社會效益與經濟效益。首先，完善考核體系，將土地儲備管理過程中的各項任務進行分解，落實到相關的部門中，并將這些任務納入到這些部門的年度工作目標中，通過部門責任的明確與監督作用促進土地儲備管理效率的提高。其次，提高土地儲備管理部門的行政地位，由政府直接領導，實現各個相關部門思維與行動的統一，提高部門之間的協作效果。
2.4 建立土地儲備資金籌措新機制。在土地儲備的過程中，土地與資金是不可或缺的兩個因素。對土地進行收購儲備，一方面是對土地進行流轉，另一方面是對資金進行循環。在土地儲備的過程中，如果缺乏了雄厚資金的支持，儲備工作根本無法進行。從政府財政撥款方面來看，能夠真正解決問題的可能性不大 ；而銀行信貸又呈現出趨緊的情況。這些情況導致了土地儲備資金在籌措的過程中困難重重。因此，要積極建立土地儲備資金籌措新機制，分散資金風險。
2.5 強化土地儲備管理隊伍的建設。在土地儲備管理工作中，其圍繞的中心都是政府實事工程，在管理的過程中容易出現較大的人為干擾因素，因此要提高土地儲備管理人員的素質，嚴格按照辦事程序進行工作，通過市場化的管理方式防止腐敗現象出現。此外，要積極對管理人員進行培訓、進修等，提高管理隊伍的整體素質，還要不斷引進各種高級人才，適應當前發展形勢的新需求，努力增強土地儲備管理，提高土地出讓利用率。
結語
中國作為農業人口占大多數的國家,農民問題是中國工業化和現代化雙重轉型進程中的最迫切需要解決的問題。農民問題的核心在于農民權益問題,而農民權益首要的是土地利益。作為基礎性的生產資料,土地是農民最主要的收益來源。但隨著城市化進程的加快,越來越多的農民土地以各種形式被征收。按照《全國土地利用總體規劃綱要》,2000年至2030年30年間征占耕地將超過5450萬畝,從而產生至少8000萬失地農民。由于現行土地征收征用制度的不完善,在實際征地過程中侵犯農民權益的情況屢見不鮮,由此引發的矛盾和糾紛日益突出。完善土地征收制度、保障農民土地權益已成為影響國民經濟發展、制約和諧社會構建的社會熱點問題。在這個問題中,農民知情權保障是具有基礎地位和特殊性的一環,因此,從知情權的保障入手維護土地征收中農民的權益,使土地征收循著法治化的道路發展。
一、土地征收中知情權的種類
知情權又稱為知的權利、知悉權、資訊權、信息權或了解權,知情權作為政治民主化的一種必然要求和結果,是公民知悉、獲取信息的自由與權利。在土地征收中,被征地的農民享有的知情權主要有如下三種:
(一)預征知情權
預征知情權指的是行政機關在準備實施征地之前應當將與征地有關的事實告知被征地農民。國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中規定:“在征地依法報批前,要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民”,據此行政機關在征地之前應將下列信息告知被征地農民:(1)被征地土地的用途(征收后的用途);(2)被征土地的位置;(3)此次實施征地初步擬訂的補償標準;(4)對被征地農民的安置途徑。
(二)批復結果知情權
批復結果知情權,在征地過程中具體體現為行政機關在征地報批文件經過有權機關批準后,應當將批復的有關內容對被征地農民公告。實施公告的主體為市縣人民政府,公告期限為收到批復文件后10日內,公告地點為被征土地所在的村、組,征收鄉(鎮)集體土地的,在鄉(鎮)政府所在地公告。公告的內容應當包括:(1)征地批準機關,(2)征地批準文件文號,(3)批準的時間,(4)批準的用途,(5)被征土地的所有權人,(6)被征土地的位置,(7)被征土地地類,(8)被征土地面積,(9)對被征地農民的安置途徑,(10)征地的補償標準,(11)被征地農民辦理征地補償登記的地點和時間。
征地批復下達標志著征地進入正式實施階段,法律對被征地農民在此階段享有的權利作出了明確的規定,要比批復下達之前享有的權利更為具體,如果被征地農民的這些權利受到侵犯,完全可以通過現有的法律程序來維護自己的權益。
(三)土地補償知情權
土地補償知情權表現為征地前的知情權和征地后的知情權。在征地依法報批前,征地組織機關要擬公告,將征用土地的位置、地類、面積,安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式等相關事宜告知被征地農民;同時,國土資源部門應當依照有關規定組織聽證,聽取被征地農戶意見,這是征地之前被征地農民的享有的知情權。
按照《土地管理法》及相關法規規定批準征地之后進行“兩公告”是征地后的知情權。被征用土地所在地的市、縣人民政府應當在收到征用土地方案批準文件之日起10個工作日內進行征用土地公告,該市、縣人民政府土地行政主管部門負責具體實施,該公告應當包括以下內容:(1)征地批準機關、批準文號、批準時間和批準用途;(2)被征用土地的所有權人、位置、地類和面積;(3)征地補償標準和農業人員安置途徑;(4)辦理征地補償登記的期限、地點。有關市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門根據批準的征用土地方案,在征用土地公告之日起45日內以被征用土地的所有權人為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告,該公告應當包括下列內容:(1)本集體經濟組織被征用土地的位置、地類、面積,地上附著物和青苗的種類、數量,需要安置的農業人口的數量;(2)土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式;(3)安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式;(4)地上附著物和青苗的補償標準和支付方式;(5)農業人員的具體安置途徑;(6)其他有關征地補償、安置的具體措施。
還有一種土地補償標準的知情權,即區域性征地補償標準(區片綜合地價)或者統一年產值標準。雖然該標準沒有廣泛制定并實施,但是屬于農民知情權的范疇,行政機關在制定這些標準前也需要進行廣泛的調查和聽證,并將結果公布。
二、土地征收中知情權存在的缺陷
(一)預征知情權缺失
在實際征地過程中,行政機關出于多種原因考慮,往往不愿及時將征地信息告知被征地農民,有的甚至在有關征地批復下達以后,被征地農民還不知道征地的用途與補償標準。越是如此,被征地農民越是疑問重重,反而增加了政府的工作壓力。
另外,就我國相關立法來看,這種前置性的征地目的性考量權卻只賦予了政府機關。根據《土地管理法》、《土地管理法實施條例》及《征用土地公告辦法》的規定,國家征收的土地依照法定程序批準后,由被征地所在地市、縣政府組織實施,并將批準征地機關、批準文號、征地用途、范圍、面積及補償標準、安置辦法和辦理征地補償的期限等予以公告。被征地的所有權人、使用權人在公告規定期限內,持土地權屬證書到土地行政主管部門辦理補償登記。由此可以看出:第一,征地僅僅需要政府通過審批加以確認,農民完全處于不知情的狀態;第二,政府批準后的公告,目的僅在于要被征地農民配合權利登記。
因此,如果有關政府機關在實施征地過程中能充分尊重被征地農民的權利,那么國家的征地工作就會變得更加和諧順暢。
(二)補償知情權流于形式
法律規定,土地行政主管部門根據經批準的征地方案,會同有關部門擬訂征地補償、安置方案。方案確定后,對補償安置的標準、數額對象和方式等予以公告,聽取被征地的集體和農民的意見。在此環節包含了公告和聽取農民意見兩種信息溝通方式。公告對于多為初中文化水平的農民來說,其了解知悉受到很大局限,進而直接影響農民意見的形成和表達。農民甚至根本無法就補償的依據、具體操作是否合理合法提出有意義的意見,從而使所謂的“聽取意見”流于形式。這種補償安置方案公告最大的功能僅僅在于通知被征地者到指定地點領取補償費用,過期責任自負。
(三)知情權救濟制度保障的缺乏
在僅有的公告和聽取意見的制度安排上,其實現亦缺乏保障。對于未依法進行征地公告或補償安置方案公告的,《征用土地公告辦法》規定,被征地集體和農民以及其他權利人有權依法要求公告,有權拒絕辦理征地補償登記手續。但是,根據相關規定,農民拒絕辦理手續引發爭議的,既不會影響征地的效力,又不發生阻止程序進行的效果。這意味著對知情權的救濟實際上不存在。
聽證是全面了解情況和意見交流的有效形式。2004年國務院頒布的《國土資源聽證規定》有如下條款:補償安置方案報批前,應書面告知當事人有要求舉行聽證的權利。但該規定及其他法律法規中均沒有關于不告知要求聽證權利的法律后果和行為人責任。
同時,農村特殊的社會狀況對知情權實現構成了制約。一方面,在我國的鄉村治理格局中,村干部的地位極為特殊,其濫用權力的現象普遍存在,而法律對其規制卻乏力,地方政府在征地中普遍存在的口袋政策,加之從中央到省、縣一直到村的漫長公文旅行中的“信息過濾”,使得農民信息失真在所難免。另一方面,農民知識缺乏,信息處理能力有限,對于一些名目繁多的法規和政策難以理解,而且對各項補償金換算公式也不知如何計算,從而難以合理合法地維護自己的權益。知情權的重要地位使其制度建設尤為重要。但現行法律制度缺陷,加之農村特有政治生態環境和農民自身知識、能力不足等因素的制約,導致農民知情權處在十分尷尬的境地。
三、完善土地征收中的知情權制度
(一)拓寬知情的范圍
在確立知情權的范圍時,首先,應將關系到農民對自身權益的保護和公權力的監督的事項均列為知情權的對象,包括征收目的、征地用途、征收范圍及面積、補償標準、安置辦法乃至社會保障諸多方面。其次,從征地環節上看,土地征收是一個過程,包括申請、審批、公告、補償方案及其落實等一系列環節。這些環節之間密切聯系,構成了征地制度體系。從征地程序的啟動直到補償安置落實的整個過程,都應該全面賦予被征地農民知情權,以保障信息的完整性,從而使農民獲悉整個征地過程的真實情況。
(二)完善公告與聽證制度
在我國當前的征地制度中,實現農民知情權的渠道主要是公告和聽證制度。首先,與征地有關的信息必須及時送達農民才發生告知的效力,以送達回證作為效力證明。公告雖然面向大眾,但它并不能夠確保信息的到達。如果被征地農民沒有訂閱公告報紙,沒有留意張貼,甚至不識字,或者由于公告所指不明,那么就很可能事前對征地全然不知,導致自己主張權利的期限被耽擱甚至喪失。為此,立法應將公告的送達方式從“發送主義”改變為“到達主義”。違反相關的送達規定,應當視為程序違法。同時,土地管理部門的消息送達還應遵循及時原則,在合理的時間內提前告知集體和農民相關情況,使其有充足的時間了解、調查和做出應對準備。
其次,被征地的農民代表應參與聽證。由于與土地征收有關的法律規范和具體的執行細節相當復雜,并且農民往往不知道自己不了解這些方面,因此參與是確保全面知悉的最好的知情方式。因此,法律宜規定征地應在被征地農民中間選取代表直接參與到征地的整個過程中去。“土地征收主體必須保障農民代表的有效參加,并認真聽取農民的意見和建議,對被征地農民提出的有關問題給予合法合理的解答”。
最后,把土地征收的聽證制度與公告制度結合起來。批準征地后,擬定征地補償安置方案時,應確保農民能夠啟動聽證程序,將聽證程序直接規定為法定的強制程序,并且增添其他的告知渠道。
(三)強化知情權的保障措施
對于侵犯農民知情權的行為,應采取相關強制措施,以確保知情權的實現。例如,對于征地公告和征地補償安置公告,沒有進行公告和告知的,其批準一律應確認為無效。對批準后未公告的,應明確其程序阻隔作用?！皩τ跊]有進行聽證的,也應確認同樣的法律后果。對于損害農民知情權的行政機關和負責人,還應該進行行政處分”。此外,如果被征地農民對有關政府未履行告知義務的證據進行了保全,也可以通過法律程序對行政機關“不作為”提訟。
參考文獻:
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[2]柳志偉.農地征收的補償制度研究[D].湖南大學博士學位論文,2007.
一、高度重視土地執法監察工作
土地執法監察是土地管理的重要手段和措施，管理的最終目的是實現管理者依法管地，用地者依法用地。各縣要高度重視國土執法監察工作，在當前國家擴大內需、拉動經濟增長、土地供需矛盾日益突出的形勢下，土地執法監察工作顯得尤其重要。各縣要進一步加強土地執法監察隊伍建設，在新一輪機構改革中，要充實配強人員，改善土地執法監察工作裝備，配備必要的監察車輛和通訊工具，切實發揮土地監察在巡回監察和案件查處工作中的職能作用，確保土地執法監察工作順利開展。
二、強化土地法制宣傳，增強干部群眾法制觀念
各縣要廣泛深入宣傳土地管理法律法規和《中華人民共和國刑法》中有關土地犯罪條款以及國土資源部、監察部、人力資源部等五部委出臺的《違反土地管理問責辦法》（15號令），要把宣傳的重點放在領導層，教育廣大干部模范執行國家和省頒布的有關土地管理的各項法律法規。紀檢監察、公安、司法機關要主動支持和協助國土管理部門搞好土地法律法規以及相關法律和規定的宣傳教育，有選擇地披露和曝光違法用地責任人的查處情況，提高宣傳實效，形成各級政府依法行政，社會自覺守法的良好風氣。
三、加大土地案件查處力度
第一條為規范土地登記行為，維護土地權利人的合法權益，根據《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律、法規的有關規定，結合本省實際，制定本辦法。
第二條本辦法所稱土地登記，是指將國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權，以及依照法律、法規規定需要登記的其他土地權利記載于土地登記簿公示的行為。
第三條在本省行政區域內進行土地登記，應當遵守本辦法。
林地、草原的所有權、使用權和水面、灘涂的養殖使用權以及土地承包經營權的登記，分別依照森林、草原、漁業和土地承包法律、法規的有關規定辦理。
第四條省、設區的市和縣(市)人民政府國土資源行政主管部門主管本行政區域的土地登記和相關監督管理工作。
第五條土地登記實行屬地登記原則。
進行土地登記，當事人應當依法向土地所在地設區的市或者縣(市)國土資源行政主管部門提出申請，經設區的市或者縣(市)人民政府批準后登記造冊，核發土地權利證書。但土地抵押權、地役權由設區的市或者縣(市)國土資源行政主管部門直接登記造冊，核發土地他項權利證明書。
第六條土地以宗地為單位進行登記。
宗地，是指被土地權屬界線封閉的地塊或者空間。
第七條設區的市和縣(市)國土資源行政主管部門應當建立本登記轄區內統一的土地登記簿。
土地登記簿是土地權利歸屬和內容的根據。土地權利的設立、變更、轉讓和消滅，依法應當登記的，自記載于土地登記簿時發生效力。
土地登記簿應當加蓋設區的市、縣(市)人民政府的印章或者土地登記專用章，并永久保存。
第八條土地登記審批表、土地登記簿等土地登記資料應當按規定填寫，并如實記載。
任何單位和個人不得偽造、涂改土地登記資料、土地權利證書。
第九條本省實行土地登記人員持證上崗制度。從事土地權屬審核和登記審查的工作人員，應當取得國務院國土資源行政主管部門頒發的土地登記上崗證書。
第二章土地登記申請
第十條土地登記依當事人申請進行。但法律、法規、規章另有規定的除外。
第十一條土地登記應當由當事人共同申請，但有下列情形之一的,可以單方申請：
(一)土地總登記;
(二)國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權的初始登記;
(三)因繼承或者遺贈取得土地權利的登記;
(四)因人民政府已經發生法律效力的土地權屬爭議處理決定而取得土地權利的登記;
(五)因人民法院、仲裁機構已經發生法律效力的法律文書而取得土地權利的登記;
(六)更正登記或者異議登記;
(七)名稱、地址或者用途變更登記;
(八)土地權利證書的補發或者換發;
(九)其他按規定可以由當事人單方申請的情形。
第十二條兩個以上土地使用權人共同使用一宗土地的，可以分別申請土地登記。
第十三條集體土地屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會申請土地登記;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組申請土地登記;屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)集體經濟組織或者鄉(鎮)人民政府申請土地登記。
宅基地使用權由依法享有該宅基地使用權的當事人申請登記。
第十四條省直機關和財政全額撥款的省屬事業單位土地使用權登記的申請辦法，由省人民政府管理機關事務工作的機構會同省國土資源部門及其他有關部門制定。
第十五條城鎮基礎設施、市政公用設施的土地使用權由其經營管理單位申請登記。經營管理單位不具備法人資格的，由其主管部門或者具備法人資格的上級主管單位申請登記。
第十六條與地表土地使用權分離的經批準獨立使用的地上或者地下空間，可以由當事人單獨申請地上、地下空間的土地使用權登記。
第十七條申請土地登記，應當根據不同的登記事項提交下列材料：
(一)土地登記申請書;
(二)申請人身份證明材料;
(三)土地權屬來源依據、證明等材料，共同使用一宗土地的一并提交共同使用該宗土地的合同或者其他材料;
(四)符合國家有關技術規程要求的地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標;
(五)地上附著物的權屬證明;
(六)法律、法規規定的完稅或者減免稅憑證;
(七)法律、法規、規章規定的其他材料。
第十八條前條第四項規定的地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標，可以委托具備相應資質的專業技術單位經地籍調查獲得。
在進行地籍調查時，當事人和相鄰利害關系人應當共同在現場指認擬申請登記的土地權屬界線。相鄰利害關系人無正當理由未到現場指認土地權屬界線或者拒絕在地籍調查表上簽字的，負責地籍調查的單位可以根據有關地籍資料、現狀界址及當事人指認的土地權屬界線，確定擬申請登記的土地權屬界線，并以書面送達或者公告送達的方式通知相鄰利害關系人。相鄰利害關系人自收到通知之日起15日內未提出異議的，按地籍調查結果認定擬申請登記的土地權屬界線;提出異議的，依照土地管理法律、法規和國家其他有關規定處理。
第十九條未成年人的土地權利應當由其監護人代為申請登記。申請辦理未成年人土地登記的，除提交本辦法第十七條規定的材料外，還應當向國土資源行政主管部門提交監護人的身份證明材料。
第二十條委托人申請進行土地登記的,除提交本辦法第十七條規定的材料外，還應當向國土資源行政主管部門提交授權委托書和人的身份證明材料。
第二十一條申請土地登記提交的材料應當是原件。不能提交原件的，應當提交與原件一致的復印件。
申請人應當對提交材料的真實性、合法性、有效性負責，不得隱瞞真實情況或者提交虛假材料。
第二十二條國土資源行政主管部門對申請人提出的土地登記申請，應當依照下列規定處理：
(一)申請登記的土地不在本登記轄區的，當場作出不予受理的決定，并告知申請人向有管轄權的國土資源行政主管部門提出申請;
(二)申請材料不符合要求但可以當場更正、補充的，允許申請人當場更正、補充;申請材料不符合要求且不能當場更正、補充的，當場或者在5日內一次性告知申請人需要更正、補充的全部材料;
(三)申請材料符合要求或者申請人按規定更正、補充并提交全部申請材料的，應當受理申請人的土地登記申請。
第三章土地權屬審查與注冊登記
第二十三條國土資源行政主管部門受理土地登記申請后，應當依法對申請材料進行審查。在審查過程中可以就有關登記事項詢問申請人，也可以根據登記工作需要對相關土地進行實地查看。
第二十四條國土資源行政主管部門應當自受理土地登記申請之日起20日內辦結土地登記審查手續。有特殊情況需要延期的，經本部門負責人批準后可以延長10日，并將延長期限的理由告知申請人。
對土地所有權和使用權登記的申請，國土資源行政主管部門對申請材料審查確認后，按規定向設區的市或者縣(市)人民政府提出審查意見，設區的市或者縣(市)人民政府應當自收到審查意見之日起10日內作出準予或者不予登記的決定;對土地抵押權、地役權等其他土地權利登記的申請，國土資源行政主管部門對申請材料審查確認后，直接作出準予或者不予登記的決定。
第二十五條有下列情形之一的，不予辦理土地登記：
(一)土地權屬存在爭議的;
(二)土地違法違規行為尚未處理或者正在處理的;
(三)未依法繳納相關稅、費的;
(四)申請登記的土地權利超過規定期限的;
(五)土地權利依法被司法機關、行政機關限制的;
(六)申請登記土地的使用用途與原批準用途不一致的;
(七)依法不予辦理土地登記的其他情形。
不予辦理土地登記的，國土資源行政主管部門應當以書面形式向申請人說明理由。
第二十六條設區的市和縣(市)人民政府可以在一定時間內，對本行政區域的全部土地或者特定區域的土地進行總登記。
在進行土地總登記30日前，應當向社會通告。
第二十七條有下列情形之一的，在有關法律文件生效或者事實發生后，當事人應當向國土資源行政主管部門申請土地權利初始登記：
(一)依法以劃撥、出讓、國有土地租賃、國有土地使用權作價出資或者入股、國家授權經營等方式取得國有建設用地使用權的;
(二)劃撥國有建設用地使用權依法轉為出讓國有建設用地使用權的;
(三)依法使用集體土地進行建設的;
(四)集體土地所有權人依法以集體建設用地使用權入股、聯營等形式興辦企業的;
(五)依法抵押土地使用權的;
(六)在土地上設定地役權后，當事人申請登記的;
(七)法律、法規、規章規定的其他情形。
農民集體土地所有權人應當依法申請集體土地所有權初始登記。
第二十八條有下列情形之一的，在有關法律文件生效或者事實發生后，當事人應當向國土資源行政主管部門申請土地權利變更登記：
(一)依法以出讓、國有土地租賃、作價出資或者入股方式取得的國有建設用地使用權轉讓的;
(二)因依法買賣、交換、贈與地上建筑物、構筑物及其附屬設施涉及建設用地使用權轉移的;
(三)因法人或者其他組織合并、分立、兼并、破產等原因致使土地使用權發生轉移的;
(四)因處分抵押財產而取得土地使用權，土地使用權抵押期間土地使用權依法發生轉讓，或者經依法登記的土地抵押權因主債權被轉讓而轉讓的;
(五)因人民法院、仲裁機構生效的法律文書或者因繼承、受遺贈取得土地使用權的;
(六)已經設定地役權的土地使用權轉移后當事人申請登記的;
(七)土地權利人的姓名或者名稱、地址發生變化的;
(八)土地用途發生變更的;
(九)法律、法規、規章規定的其他情形。
第二十九條在國有土地上依法開發銷售的住宅或者其他建筑物投入使用后，房地產開發企業或者其他有關單位應當統一向國土資源行政主管部門申請辦理業主的土地權利分割變更登記。因房地產開發企業或者有關單位破產、解散等原因不能統一辦理或者業主選擇自行辦理土地權利分割變更登記的，業主可以持房屋所有權證書和身份證明材料直接向國土資源行政主管部門申請辦理土地權利分割變更登記。
第三十條有下列情形之一的，在有關法律文件生效或者事實發生后，由國土資源行政主管部門按規定直接辦理土地權利注銷登記：
(一)國有土地使用權被依法收回的;
(二)農民集體土地被依法征收的;
(三)因人民法院、仲裁機構的生效法律文書致使原土地權利消滅，當事人未辦理注銷登記的。
第三十一條有下列情形之一的，在有關事實發生后，當事人應當在規定期限內向國土資源行政主管部門申請土地權利注銷登記：
(一)因自然災害等原因造成土地權利消滅的;
(二)非住宅國有建設用地使用權期限屆滿未申請續期或者申請續期未獲批準的;
(三)土地抵押權、地役權終止的;
(四)法律、法規、規章規定的其他情形。
當事人未按前款規定申請注銷登記的，國土資源行政主管部門應當責令其限期辦理，并交回土地權利證書;逾期不辦理的，經國土資源行政主管部門報本級人民政府批準后進行注銷公告，公告期滿后直接辦理注銷登記。
第三十二條土地抵押期限屆滿，當事人未申請土地使用權抵押注銷登記的，除設定抵押權的土地使用權期限屆滿外，國土資源行政主管部門不得直接注銷土地使用權抵押登記。
第三十三條土地登記注銷后，土地權利證書應當收回;確實無法收回的，國土資源行政主管部門應當在土地登記簿上注明，并經公告后廢止。
第三十四條國土資源行政主管部門發現土地登記簿記載的事項確有錯誤的，應當報本級人民政府批準后進行更正登記，并以書面形式通知當事人在規定期限內辦理換發或者注銷原土地權利證書手續。當事人逾期未辦理的，經國土資源行政主管部門報本級人民政府批準并公告后，原土地權利證書廢止。
更正登記涉及土地權利歸屬變化的，國土資源行政主管部門應當將更正登記結果予以公告。
第三十五條土地權利人認為土地登記簿記載的事項錯誤的，可以持原土地權利證書和證明土地登記簿記載事項錯誤的相關材料，向國土資源行政主管部門申請更正登記。利害關系人認為土地登記簿記載事項錯誤的，可以持土地權利人書面同意更正的證明文件和證明土地登記簿記載事項錯誤的相關材料，向國土資源行政主管部門申請更正登記。國土資源行政主管部門應當對相關材料審查核實并報本級人民政府批準后辦理更正登記。
第三十六條利害關系人認為土地登記簿記載的事項錯誤申請更正登記，但土地登記簿記載的土地權利人不同意更正登記的，利害關系人可以向國土資源行政主管部門申請異議登記。
國土資源行政主管部門接到異議登記申請后，對符合異議登記條件的，應當向申請人頒發異議登記證明，將相關事項記載于土地登記簿，并以書面形式通知土地登記簿記載的土地權利人。
異議登記期間，未經異議登記申請人同意，不得辦理土地權利的變更登記或者設定土地抵押權。
第三十七條當事人簽訂土地權利轉讓協議后，可以按雙方約定，并持土地權利轉讓協議，向國土資源行政主管部門申請預告登記。對符合預告登記條件的，國土資源行政主管部門應當向當事人頒發預告登記證明，將相關事項記載于土地登記簿。
第三十八條國土資源行政主管部門應當根據人民法院生效的土地使用權查封或者預查封裁定書和協助執行通知書，將土地查封或者預查封情況記載于土地登記簿。
查封、預查封期限屆滿或者人民法院解除查封的，查封、預查封登記失效，國土資源行政主管部門應當直接辦理注銷查封、預查封登記。
對被人民法院依法查封、預查封的土地使用權，在查封、預查封期間，不得辦理土地權利的變更登記或者土地抵押權、地役權登記。
第四章法律責任
第三十九條國土資源行政主管部門的工作人員在土地登記工作中有下列行為之一的，依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：
(一)因失職造成登記工作失誤，給當事人造成經濟損失的;
(二)在填寫土地登記資料時弄虛作假的;
(三)無正當理由拒不辦理土地登記或者無正當理由超過規定期限辦理土地登記的;
(四)收受或者索取賄賂的;
(五)違反規定收取土地登記費的;
(六)其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為。
第四十條偽造、涂改土地權利證書的，其證書無效，由國土資源行政主管部門依法沒收偽造、涂改的土地權利證書，并處以五百元以上一千元以下的罰款;給他人造成經濟損失的，依法承擔民事責任;情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四十一條因登記錯誤給他人造成損害的，應當依法承擔賠償責任，并可在賠償后向造成登記錯誤的人追償。
第四十二條當事人在申請辦理土地登記時隱瞞真實情況或者提交虛假材料，造成登記錯誤的，由國土資源行政主管部門依法辦理更正或者注銷登記，并對屬于非經營活動的處以一千元以下的罰款，對屬于經營活動的處以一千元以上一萬元以下的罰款;給他人造成經濟損失的，依法承擔民事責任。
第五章附則
第四十三條土地登記申請人應當按國家有關規定繳納土地登記費。
第四十四條土地登記中依法需要向社會公告的，應當在當地主要媒體或者政府網站上進行公告，公告的期限不得少于15日。法律、法規、規章對公告期限另有規定的，按其規定執行。
第四十五條本辦法自20xx年1月1日施行。1996年3月21日省人民政府公布的《河北省土地登記辦法》同時廢止。
土地登記的特點1.強制性。當事人的土地權利必須依法登記，未登記的土地權利不受法律保護并可視情節對當事人進行處罰。
新出臺的《中華人民共和國物權法》分五編十九章二百四十七條，專門針對農民權益設置的條文有21條，和農民權益密切相關的條文有22條。其中更是把和農民土地權益息息相關的土地承包經營權和宅基地使用權單獨列為兩章（第十一章和第十三章）。由此可看出，對農民土地權益的保護是物權法重要內容之一。民法學家王利明教授更是將物權法看作是“農民土地權益保護的基本法?！?/p>
一、物權的確立是物權法保護農民土地權益的基礎
物權法第二條規定摘要:“物權，是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利?！币簿褪钦f，權利人不需要借助他人的幫助，就能夠依據自己的意志依法直接占有、使用其“特定的物”，或采取其他支配方式。比如轉讓物權時，不需要征得他人同意，他人也不得進行干涉，即使是政府及其官員，否則就是違法。這在很大程度上改變了“國家利益至高無上，當個人利益和國家利益相沖突時，個人只能無條件服從”的傳統觀念，體現出物權法最大的亮點平等保護國家、集體和私人的物權。
土地不僅是農民的經濟收入來源，也是其最后的社會保障。土地權力新問題是物權非凡是不動產物權最核心的新問題。土地承包經營權又是其中的重要內容之一，它關系到農民安身立命的基本權利，將其寫入物權法，從法律上明確土地承包經營權的物權性質，就是把農民的土地承包經營權納入到物權保護的范疇中。
假如說《農村土地承包法》是第一次把農村土地所有權和土地使用權剝離，那么《物權法》就是將農村土地使用權作為物權給予法律明確。雖然物權法中有關土地承包經營權的條款和農村土地承包法中的內容似乎并沒有多少變化。但是物權法卻大大提升了土地承包經營權的法律地位?！坝绕涫歉鶕@一法律規定，承包人可以在司法上獲得保護其權利的更多途徑摘要：他可以基于物權行使物權請求權，基于承包合同行使違約責任請求權，基于法律規定行使侵權行為請求權或不當得利請求權。”打個比方，假如你以前承包一個果園，但是后來發包方嫌承包費太低，他就可以收回，而最多只支付一下違約費用。而現在明確為物權，作為絕對權，發包方沒有權利隨意撤回發包。
土地承包經營權確定為物權后可以更好地保護農民的合法土地權益，增強農民抵御來自他人，包括發包方、地方政府不正當干涉和侵害的能力。一旦出現對承包權的侵犯，無論這種侵犯是來自于集體經濟組織內部或者外部，承包人都可以以自己的名義提訟，獲得法律保護。像承包人因承包土地獲得豐厚報酬而受到集體內部打壓的情況，其維權將有法可依，而不再僅僅局限于道德范疇的約束。發包人和承包人之間的土地承包合同條款將更加規范化，相關權利的內容、效力和公示方法等都將由法律確定，而不答應發包人通過承包合同中的約定加以排除。因此物權法將限制發包人任意制定承包合同條款的行為，保護承包人的合法權益。物權法、合同法和土地承包法將共同發揮維系農村土地承包經營關系的功能。
二、物權法中保護農民土地權益的內容
（一）有關穩定土地承包關系的內容
《物權法》第126條第1款規定摘要:“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；非凡林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長?！钡?款規定摘要：“前款規定的承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包?！焙笳呤俏餀喾ǖ膭撔拢菍Α掇r村土地承包法》的很好補充，有利于土地承包關系的穩定，同時賦予了農民長期而有保障的土地使用權，利于農民對承包地的長期規劃。
承包期內考慮到假如發包方隨意調整、收回土地，將會影響到土地承包穩定性，故對于土地承包的調整，《物權法》第130條明確規定摘要：“承包期內發包人不得調整承包地?！薄耙蜃匀粸碾y嚴重毀損承包地等非凡情形，需要適當調整承包的耕地和草地的，應當依照農村土地承包法等法律規定辦理。”而這里所指的相關規定包括《農村土地承包法》第27條，“承包期內，因自然災難嚴重毀損承包地等非凡情形，對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定。”
另外《物權法》第131條還規定摘要：“承包期內發包人不得收回承包地。農村土地承包法等法律另有規定的，依照其規定。”對于土地承包收回的情形《農村土地承包法》第26條將其分為兩種摘要：一是承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者答應其依法進行土地承包經營權流轉；二是承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。物權法和其它法律的延續性可見一斑。
（二）有關征地及其補償的內容
近年來由于拆遷、征地補償引起糾紛的事件屢有發生。如何切實保護人民群眾的利益，非凡是中國最大弱勢群體農民的利益，成為政府最為關心的新問題之一。為進一步規范行為，物權法對拆遷、征地補償做出了相對完善的規定。
《物權法》第42條第1款規定摘要：“為了公共利益的需要，按照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”可以看出此項條款規定征地的前提必須是為了“公共利益”。同時征地不得違反“法律規定的權限和程序”。雖然物權法并未就“公共利益”的范圍進行專門規定，但可以肯定的是商業性開發不屬于公共利益，也就是說，像開發房地產項目占用集體土地的情況將受到限制。而一些地方政府“未批先占”、“以罰代批”等違法占用土地的做法，也將得以規范。
有關征地補償，《物權法》第42條第2款規定摘要：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，布置被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益?！边@體現了黨和國家有關征地補償安置必須確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障的原則。針對當前現實中存在的征地補償不到位和侵占補償費用的行為，為確保補償費能切實落到百姓手中，《物權法》第42條第3款還規定，“任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用?！辈⒚鞔_指出，違反規定的要依法承擔法律責任。
（三）有關集體土地所有權的條款
個別地方干部擅自把農民的土地進行轉讓，農民到法院，法院以“土地是集體所有”為由拒絕立案，農民土地權益受到侵害。這一事件暴露出的是現有集體所有權主體不明、權屬不清的缺陷。我國憲法雖然規定了農村土地集體所有的制度，但究竟由誰來代表農民集體行使所有權卻未確定，這使得有些地方鄉村干部成為事實上的所有權代表。新出臺的物權法在集體所有制完善方面做出了努力，有一定的創新。第59條規定摘要：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。下列事項應當依照法定程序經本集體成員決定摘要：（一）土地承包方案以及將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包；（二）個別土地承包經營權人之間承包地的調整；（三）土地補償費等費用的使用、分配辦法；（四）集體出資的企業的所有權變動等事項；（五）法律規定的其他事項?！笨梢钥闯?，這是保護集體成員合法權益的有效渠道。該法實施后，地方干部擅自轉讓集體所有土地的情況將得到控制。即使出現上述情況，由于物權法確立了農民對集體土地享有獨立的權利主體地位和合法權益，農民可以依據所享有的權利以及物權性質的土地承包權，向法院，追究地方干部的民事責任，法院不應再拒絕立案。
（四）有關保護個人利益的條款
過去我們總是說摘要：國家利益大于集體利益，集體利益大于個人利益。物權法的出臺顛覆了我們這一傳統觀念。法國杰出的思想家孟德斯鳩就曾說過摘要：“在民法慈母般的眼里，每一個個人就是整個國家?！痹诿袷路深I域，任何民事主體都是平等的?！段餀喾ā返?3條第2款規定摘要：“集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷?！边@為集體中的成員維護個人權益提供了法律武器，也為地方干部可能成為事實上代表行使集體土地所有權的行為提供了約束。假如農村集體組織的管理人員侵害了農民的合法權益，侵吞了集體財產，受侵害的農民可以依據所享有的權力向法院，請求撤銷有關規定，維護其權益，甚至是侵權人員。
三、幾點說明
（一）農村宅基地仍不能自由流轉
根據物權法第133條，能夠以“入股”、“抵押”等形式流轉的土地僅限于“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地”?？梢娂w土地的流轉仍然沒有完全放開。是否應放開農村宅基地使用權的轉讓和抵押，一直存有爭議?！翱紤]到目前我國農村社會保障體系尚未全面建立，土地承包經營權和宅基地使用權是農民安身立命之本，從全國范圍看，現在放開土地承包經營權、宅基地使用權的轉讓和抵押的條件尚不成熟?！蔽餀喾m然限制了農村宅基地的流轉，但卻在農民融資渠道上有所突破。《物權法》第181條規定摘要：“經當事人書面協議，企業、個體工商戶、農業經營者可以將現有的或者將有的生產設備、原材料、半成品、成品抵押，……?！边@一點賦予了中小企業和農業從業者浮動抵押權，農民可以拿“未來農產品”到銀行抵押貸款。也就是，農民把糧食種下地后，可以根據將來的收益向銀行貸款買化肥、買農藥等等。當然，這還需要農民和銀行進行協商，請求其受理貸款申請，這在實際操作中還是有一定難度的。盡管如此，農村宅基地使用權仍然是我國物權制度的創新，是具有中國特色的一種物權。
（二）“公共利益”的不確定性
《物權法》規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”但是，對于征收的前提“公共利益”，物權法并沒有明確規定，因此“公共利益”很可能會在實踐中被濫用。據悉，有關部門正在考慮以單行法的形式對此進行規定。而在此之前，公共利益的界定權意味著將由法官進行裁定，主觀因素的加入，使得其熟悉上的不確定性加大。
（三）農地承包方仍然處于比較被動的地位
第二條 在我省行政區域內使用土地的單位和個人必須遵守土地管理法律、法規，接受土地管理部門的監察。
第三條 各級人民政府應當加強對土地監察工作的領導，保障土地管理法律、法規的貫徹實施。
第四條 土地監察工作實行專業監察與群眾監督相結合，處罰與教育相結合的原則。
第五條 處理土地違法案件，必須以事實為根據，以法律為準繩，做到事實清楚，證據確鑿，定性準確，處理公正，程序合法。
第六條 處理土地違法案件，土地管理部門應與司法機關、行政監察機關協調和配合；涉及規劃、城建、房管、農業、林業、水利等部門或軍隊的土地違法案件，應會同有關部門或軍隊進行查處。
第二章 土地監察部門及其職責
第七條 各級土地管理部門為土地監察部門，其職責是：
（一）監督檢查土地管理法律、法規、規章的貫徹執行情況；
（二）監督檢查本轄區土地的開發、利用、保護和權屬變更的情況；
（三）監督檢查各類建設用地審批的情況；
（四）監督檢查土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押和土地使用權終止的情況；
（五）監督檢查土地費用的收繳、管理、使用情況；
（六）受理對土地違法行為的控告、檢舉，調查處理土地違法案件；
（七）向違法行為人所在單位或其上級機關、行政監察機關提出行政處分建議；對依法應當追究刑事責任的人員，向司法機關提出追究刑事責任的建議。
第八條 土地管理部門履行監察職責，可采取下列措施：
（一）查處土地違法案件時，有權對有關單位和個人進行調查，詢問當事人、有關知情人，收集與案件有關的材料，有權進行現場勘測；
（二）責令違法者停止土地違法行為。對拒不停止違法行為占地施工的，可查封其施工設備和建筑材料。
第九條 各級人民政府土地管理部門應根據工作需要設置土地監察機構，配備必要的辦公設備和交通工具。
第十條 土地監察機構是同級人民政府土地管理部門的行政執法監督機構，受同級人民政府土地管理部門領導和上一級土地監察機構指導。
第十一條 土地監察人員應當熟悉土地法律、法規和有關政策，通曉業務，忠于職守，清正廉明，秉公執法。
第十二條 土地監察人員履行監察職責時，須佩戴標志，持有土地監察證件。
土地監察證件由國家土地管理局統一監制，縣級以上人民政府核發。
第三章 土地違法案件的管轄、立案和處理
第十三條 土地違法案件是指違反土地管理法律、法規、規章，依法應追究法律責任的案件。
第十四條 省土地管理部門負責全省的土地監察工作，管轄本行政區域內的下列案件：
（一）跨市、縣行政區域的土地違法案件；
（二）在本行政區域內有重大影響的土地違法案件；
（三）省人民政府和國家土地管理局交辦的土地違法案件。
第十五條 市、縣（區）土地管理部門負責本行政區域內的土地監察工作，管轄除由省土地管理部門管轄的其他土地違法案件。
第十六條 鄉（鎮）人民政府負責處理本行政區域內的居民非法占用土地的案件。
第十七條 上級土地管理部門有權處理下級土地管理部門管轄的土地違法案件，也可以把自己管轄的土地違法案件移交下級土地管理部門處理。
下級土地管理部門對其管轄的土地違法案件，認為案情重大需要上級土地管理部門管轄的，可以報請上級土地管理部門處理。
第十八條 受理案件應填寫《土地違法案件立案呈批表》，經批準后立案。
案件受理條件：
（一）有明確的行為人；
（二）有違反土地管理法律、法規和規章的事實；
（三）依照土地管理法律、法規和規章應當追究法律責任的；
（四）本部門有管轄權的。
重大、復雜的案件，立案后應抄送上一級土地管理部門備案。
經審查不符合立案條件或不屬于本單位管轄的，應書面通知案件提起人。
第十九條 土地違法案件立案后，應當及時確定承辦人。承辦人不得少于兩人。重大、復雜的案件可組成辦案小組。
案件承辦人員和有關領導與本案有利害關系或與本案當事人有其他關系，可能影響公正查處案件的，應當回避。
承辦人員的回避，由案件有關領導作出決定。案件有關領導的回避，由上一級土地管理部門或同級人民政府決定。
第二十條 土地管理部門應在立案后三日內通知行為人，行為人可在接到通知之日起五日內書面陳述意見。行為人未在法定期限內提出陳述意見的，不影響案件的調查和處理。
第二十一條 承辦人辦理土地違法案件，應在批準立案之日起三十日內辦理完畢。因特殊情況不能按期辦理完畢的，經有關主管領導批準，可以適當延長辦案期限，但延長期限不得超過一個月。
第二十二條 經立案調查，認定不構成違法的，應予以撤銷案件。撤銷案件應報請有關領導批準，并書面通知行為人和案件提起人。
第二十三條 案件提起人認為未予立案或撤銷案件錯誤的，可在接到通知之日起五日內，向上一級土地管理部門申請復查。上一級土地管理部門應在接到復查申請之日起三十日內做出復查決定，送達案件提起人和未予立案或作出撤銷案件的土地管理部門。
第二十四條 經立案調查認定有違法行為的，土地管理部門應及時發出《責令停止土地違法行為通知書》，送達當事人。
第二十五條 案件調查審理結束后，承辦人應提出《土地違法案件調查審理報告》，報土地管理部門審議結案，分別情況予以處理：
（一）土地違法行為，經查證屬實，依法應當給予行政處罰的，由土地管理部門制作《土地違法案件行政處罰決定書》；
（二）認定侵犯土地所有權或者使用權的，制作《土地侵權行為處理決定書》。
決定書應送達當事人。
第二十六條 承辦人在案件處理完畢后，應當填寫《土地違法案件結案報告》，經主管領導批準結案，并將辦案過程中形成的文書、圖件、照片等編目裝訂，立卷歸檔。
重大、復雜的案件和上級交辦的案件結束后，應當將下列文書報上一級土地管理部門備案：
（一）《土地違法案件行政處罰決定書》；
（二）《土地侵權行為處理決定書》；
（三）《土地違法案件結案報告》。
經復議機關復議和人民法院審理的案件，應附復議決定書副本和人民法院判決書副本。
第二十七條 對依法應當給予行政處分的人員，由土地管理部門向其所在單位或上級機關、行政監察機關提出行政處分建議。
所在單位或者上級機關、行政監察機關作出的行政處分決定，應抄送提出行政處分建議的土地管理部門。
第二十八條 土地管理部門在處理土地違法案件時，認為違法行為構成犯罪的，應將案件及時移送司法機關依法追究刑事責任。
第二十九條 當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到《土地違法案件行政處罰決定書》之日起十五日內向上一級土地管理部門申請復議。當事人對復議決定不服的，可以在接到復議決定書之日起十五日內向人民法院起訴。當事人也可以在接到《土地違法案件行政處罰決定書》之日起十五日內，直接向人民法院起訴。在法定期限內既不申請復議，也不向人民法院起訴，又不履行的，由作出處罰決定的土地管理部門提出《土地違法案件行政處罰強制執行申請書》，連同案卷副本送交人民法院，申請強制執行。
第三十條 當事人對土地侵權行為的處理決定不服的，可以在接到《土地侵權行為處理決定書》之日起十五日內，向作出處理決定的上一級機關申請復議；當事人對復議不服的，可以在接到復議決定書之日起十五日內向人民法院起訴。
第四章 獎 懲
第三十一條 符合下列條件之一的單位和個人，由人民政府或土地管理部門給予表彰、獎勵：
（一）貫徹執行土地管理法律、法規成績顯著的；
（二）在開發、利用、保護土地方面成績顯著的；
（三）土地監察工作成績突出的；
（四）檢舉、揭發和制止土地違法行為，成績顯著的。
第三十二條 土地監察人員在查處土地違法案件中，徇私舞弊，玩忽職守，濫用職權的，由其主管部門給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十三條 拒絕、阻撓土地監察人員依法執行公務的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規定處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
1.1建筑活動中的人身損害賠償糾紛
舊村和危舊房改造的總體思路和目標是“改造空心村、撤并自然村、建設新農村”，“連片拆除危舊房，重新規劃建新房，騰出空間促發展”，因此，該項工作中會發生大量的建筑活動和行為。比如，農民拆除舊房建新房、村委會組織修建道路等等。在這些建筑活動中存在諸多法律問題值得我們去思考，如：承包合同的效力問題、施工方的主體資格問題、人身損害賠償問題等，其中實踐中反映最為突出的是人身損害賠償問題。應當說，當前我國農村建筑市場秩序還很不規范，有些鄉鎮建筑公司資質不全；有些企業承接工程之后隨意轉包或肢解分包，自己則根本不參與具體建筑施工活動；有些施工隊則是個體泥瓦工自行招募組織起來的，既沒有工商企業登記，也沒有建筑施工資質，是一支典型的農村建筑游擊隊。而許多建房者按照傳統習慣，圖一時節約和方便或礙于人情，將建設工程發包給這些建筑游擊隊或者其他本村人承建，在舊村改造和危舊房改造中同樣普遍存在這種現象。但問題是，一旦發生承包人或受雇人遭受人身損害的事故，法律糾紛即隨之產生。
實踐中當事人容易產生爭議的問題是施工人與建房人之間的法律關系，即二者之間是雇傭關系還是承攬關系，以及如何確定賠償責任的主體。因為根據目前我國有關法律和司法解釋的規定，雇傭與承攬關系中承擔賠償責任的主體和方式完全不同：最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十條規定：“承攬人在完成工作過程中對第三人造成損害或者造成自身損害的，定作人不承擔賠償責任。但定作人對定作、指示或者選任有過失的，應當承擔相應的賠償責任”，第十一條規定：“雇員在從事雇傭活動中遭受人身損害，雇主應當承擔賠償責任。雇傭關系以外的第三人造成雇員人身損害的，賠償權利人可以請求第三人承擔賠償責任，也可以請求雇主承擔賠償責任。雇主承擔賠償責任后，可以向第三人追償。雇員在從事雇傭活動中因安全生產事故遭受人身損害，發包人、分包人知道或者應當知道接受發包或者分包業務的雇主沒有相應資質或者安全生產條件的，應當與雇主承擔連帶賠償責任?！笨梢姡话闱闆r下，雇傭關系中雇主承擔的責任要比承攬關系中定作人（建筑承包屬于承攬的一種）承擔的責任為重。因此，實踐中一旦發生施工人傷亡的事故，受害人往往主張其與建房人構成雇傭關系，而建房人則主張雙方是承攬關系。此種糾紛在實踐中較為常見，而且處理起來也較為困難。
1.2建筑活動中的拖欠工程款、材料款糾紛
在承包建房人、修路人等完成有關建筑活動后，業主應當及時支付工程款；在材料商供應完建筑材料后，購買人也應當支付材料款，這些均是有關民事活動中義務主體應當承擔的義務。但實踐中，由于種種原因，經常會發生拖欠工程款、材料款的糾紛。比如，有的業主或材料購買人以建筑工程或材料存在質量問題或其它原因拖付甚至拒付工程款、材料款，從而使權利人的合法權利受到損害。
1.3拆遷及政策處理糾紛
此類糾紛是目前舊村改造過程中的一大難題。根據舊村改造的要求，需要對某些建筑，包括臨時建筑、違章建筑等進行清理拆除。但因此而引起的此類糾紛處理起來非常困難，特別是如何處理違章建筑、政策補償數額、如何實施拆遷等問題都十分棘手。比如農村中存在著大量的違章建筑，由于長期以來沒有及時查處和拆除，有的甚至已成為部分村民賴以生存的居所，成為舊村改造中沉重的歷史包袱。從法律角度講，拆除違章建筑不予補償，但不予補償，被拆遷人又不同意拆除，有的被拆除人甚至漫天要價，造成建設成本的增加，資源嚴重浪費。
1.4異地建房中的土地征用問題
舊村改造的一個目標是“改造空心村、撤并自然村”，在改造空心村、撤并自然村的過程中，自然會涉及原空心村、自然村的村民如何搬遷安置問題。根據目前龍泉的政策，一般情況下是安置在集聚中心村居住。但根據目前我國的土地制度，農村的土地屬于農民集體所有，除集體組織內部成員之間可以調劑轉讓外，尚不允許向集體組織成員之外的主體轉讓集體土地（包括宅基地）。
因此，在另一村建房，就涉及到土地如何使用問題。鑒于目前的土地政策，龍泉市的做法是先征用需用地村的集體土地，待土地征用后再將土地使用權出讓給需用地人。
這個過程就必然涉及到土地征用費的補償、土地出讓金的確定等問題。舊村改造本是一件利國利民的好事，但是在政府、搬遷村民資金有限的情況下，還需要支付土地征用補償費和繳納土地出讓金，這對于政府和搬遷村民來說無疑是一個重大的負擔，其中極容易產生法律糾紛。
1.5與政府承諾獎勵有關的糾紛
在當前舊村和危舊房改造工作中，政府為了提高農民的積極性、加快改造進度，往往制定有關的獎勵措施。如龍泉市委出臺了龍委〔2009〕9號《關于推進農村舊村和危舊房改造的實施意見》，市財政安排農村危舊房改造和連片綜合整治專項資金1500萬元，按照“連片拆除危舊房主房50元/m2，輔助用房25元/m2，建設新房連片10幢以上5000元/幢，對原有危舊房進行修繕的每戶1000元（其中農村低保標準120%以下困難家庭每戶1500元），危舊房改造拆舊建新每戶500~2000元”的標準對進行舊村改造的村莊和農戶進行獎勵或補助。由于政府的獎勵要與拆除房屋的面積等因素直接掛鉤，因此，實踐中可能存在著政府與拆房戶主因對房屋的拆除面積存有爭議而起糾紛的情形。比如由于部分測量人員業務不精或者缺乏工作責任心、工作草率，導致所測面積與實際面積不符，進而引發糾紛。
1.6建筑活動中的質量糾紛
在建筑活動中，由于個別施工人沒有取得施工資質、不負責任，或者使用劣質建筑材料，致使建筑工程出現質量問題，甚至是“豆腐渣”工程的情況在實踐中也屢見不鮮。
2法律糾紛特點
2.1政策性強
農村舊村和危舊房改造本身就是一項政府主導下進行的工作，當地政府一般都會出臺有關政策，因此政策性很強。比如拆遷和政策處理、土地征用、政府獎勵等，當地政府都會制定政策措施，一旦糾紛發生，政府制定的政策、措施都會納入考量的范圍：是否合法、是否合理、是否被遵守等；處理這些糾紛，也往往因為涉及當地利益，而參照政府政策的規定。
2.2關系錯綜復雜
農村舊村和危舊房改造工作是一項復雜而艱巨的工程，涉及方方面面的關系。比如建筑活動中涉及建房人與施工人之間法律關系的認定、責任的承擔等。拆遷和政策處理活動中又會涉及村委會、政府與拆除戶之間的法律關系，甚至涉及到當地家族勢力的較量、新舊村委之間的矛盾、鄉鎮黨委政府的影響等深層次的矛盾，真可謂“剪不斷理還亂”。
2.3矛盾容易激化
由于舊村和危舊房改造中關系錯綜復雜，一旦發生法律糾紛和處置不當，極易導致矛盾激化。比如拆遷和政策處理中，有的被拆遷人法治觀念淡薄，漫天要價，一旦要求得不到滿足，就處處設置障礙，甚至采取極端行為阻撓拆遷，引起矛盾激化。
2.4處理難度大
農村舊村和危舊房改造中的糾紛關系復雜，矛盾容易激化，政府、法院處理起來難度相當大。有的當事人不按照正常的法律程序，到處、上訪、纏訪，給處理機關施加壓力，處理相當困難。
3法律糾紛成因
3.1部分村民法律意識不強、安全質量等意識不夠
建房人將建筑工程發包給無施工資質的個人承建，既容易出安全事故，又容易產生質量糾紛。
3.2部分村民不講誠信、履約意識不強
有的建房人在施工人完成建房并交付后，卻以種種理由拖延甚至拒付工程款。
3.3歷史遺留包袱重，大量違章建筑已積重難返在農村中違法搭建、蓋房的現象較為嚴重，由于有關部門平時疏于管理和監督，導致在當前拆除時，這些違章建筑成為沉重的包袱。
3.4部分村民存在不健康心理
有的村民在土地征用以及拆遷過程中，不按照正常的法律途徑解決問題，而是到處纏訪告狀；有的協議簽了，錢也拿了，仍不停的上訪；有的人則認為只要“頂住”，成為“釘子戶”，得到的補償就更多。
3.5有的政府行為不夠規范
在拆遷和政策處理過程中，有的執法人員包括村兩委人員態度不端正、不謹慎，執法方式粗暴；在測量拆除房面積時，缺乏工作責任心、草率辦事；在兌現獎勵時，以種種理由推諉等。
3.6有關法律制度不健全
目前，我國只有針對城市房屋拆遷的法律———《城市房屋拆遷管理條例》，尚無針對農村集體土地上的房屋拆遷問題進行調整的專門法律，導致實踐中對農村房屋如何拆遷無法可依；再如前述，根據目前我國的土地制度，不允許外村人到本村購買宅基地建房，只能先由政府征地然后再出讓土地使用權，導致手續繁瑣、資源浪費。
4解決對策
4.1加強法制和政策宣傳力度，進一步提高農民法律意識
要利用新聞媒體和其它有效載體對新農村建設的政策、涉及的法律進行宣傳，提高廣大農民對舊村和危舊房改造重大意義的認識，樹立大局意識，從大局考慮，不過分計較個人利害得失；增強廣大農民的法律防范意識，樹立安全意識、質量意識、履約意識、誠信意識等，減少糾紛的發生。
4.2加大對違章建筑的查處力度，降低拆遷和政策處理成本
有關部門要切實履行職責，加強日常監督管理，加大對違章建筑的查處力度，對違反規劃的建筑要及時拆除；要充分發揮基層組織和群眾監督的作用，建立舉報機制，實行獎懲和懲戒考核制，遏制違章建筑的發生。要抓緊研究制定歷史遺留違章建筑的處理方案，對近期發生的違章建筑，在拆遷和政策處理中可不予補償；對長期以來未查處的違章建筑，可視具體情況、情節罰款，并從該違章建筑的殘存價值中扣除罰款的方法，使其所獲補償低于成本。
4.3加大對少數不良農民的教育懲戒力度
針對少數存在不健康心理的村民，要加強宣傳教育，促使其遵照法律規定程序解決問題；而對于那些無理纏訪、濫訪，拒不拆遷的村民，則要依據有關法律規定予以處罰。
4.4規范政府行為，提高依法行政意識
在執法過程中，公務人員要吃透法律和政策，文明執法、熱情執法，耐心做好說服教育工作，切忌衙門作風和工作態度簡單粗暴。在土地征用過程中，要根據《土地管理法》的規定，切實履行有關征地手續和程序，實事求是的確定補償標準和方案。在測量拆除房屋面積時，要當事人在場，并用照片固定證據，做到“當時無異議，之后無爭議”。政府要按照有關政策，及時兌現有關承諾獎勵，不能無故推諉推脫。
4.5各有關單位通力協作，形成合力
當前，雖說我國涉及農村集體土地的性質與使用權流轉有關的法律主要有《憲法》、《民法》、《村民委員會組織法》以及一部專門的《土地管理法》，但是這些有關農村集體土地流轉的法律規定仍存在很多問題。
1.1農村集體土地性質的有關規定。1999年修訂的《憲法》第10條和1986年的《土地管理法》第6條都明確規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國有的以外，屬集體所有；宅基地、自留地和自留山也屬于集體所有?！敝劣谀囊患壓湍囊粋€組織機構代表農村集體擁有土地的所有權，《土地管理法》第10條則繼續規定“已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，由鄉鎮農民集體經濟組織經營、管理?！蓖瑫r，我國的《民法通則》第74條也有類似的規定，“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業合作社等農村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉鎮農民集體所有”。根據有關的調研（國土資源部，2001）指出，鄉鎮、村民小組農民集體擁有的土地多數在實地均有明確的界限和范圍，而且其面積比例一般為1∶9∶90.似乎農村集體土地的性質與所有權主體并不存在所謂“模糊”之類的問題。但是，在實際進行農村土地流轉的許多案例中，土地產權歸屬的糾紛的確嚴重。例如上海郊區某鄉興辦私營開發區，占用一個村500畝地。當時鄉鎮政府與該村委會商定，每畝每年補貼800元，補貼時間為8年。現在補貼期滿，鄉政府停止補貼。但這500畝原屬村集體所有的土地現在的權屬應該歸誰？如果按“既成事實”，“已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉鎮農民集體所有”，那么，顯然是鄉鎮政府使用行政權侵占土地所有權，隨意上收村級或下級的土地所有權，即使鄉鎮政府已對村委會支付了一定補貼。如果承認現在土地的所有權屬于村委會，應該如何確定村對土地的收益權？當然，產生糾紛的原因可能更為復雜，當初鄉鎮政府與村委會的協商是否經過大多數村民的同意？從而該協商是否具有法律效力？該協商是否規定了8年政府補貼之后土地所有權的處置等問題？類似的問題還有鄉鎮政府興辦鄉鎮企業需占用集體所有的土地，經依法批準后，占用某個村民小組的土地，該村民小組的土地使用權已轉移到新興辦的鄉鎮企業。那么，該村民小組的土地所有權是否也同時轉移到新興辦的鄉鎮企業呢（劉漢裔，2001）？上述二則案例說明當農村集體土地發生轉移時，土地集體所有權屬與使用權在法律上的確沒有得到明確的規定和保障，從而產生一系列的問題也就顯得十分棘手、難于管理。
1.2農村集體土地流轉的有關規定。我國法律對農村集體土地流轉的有關規定一直是十分謹慎和有保留的。1982年的《憲法》第10條嚴格規定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。直到1980年代末，對土地流轉的法律控制才開始松動。
1988年修改的《憲法》規定“土地使用權可以依照法律規定轉讓”，而同年修改的《土地管理法》第2條也規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。土地使用權的轉讓辦法，由國務院另行規定”。當然，此后隨著國有土地流轉辦法的出臺，國有土地市場在全國各地取得快速有序的發展，對城市國有土地資源的配置發揮了重要的作用。但是，有關農村集體非農建設用地的流轉辦法和法規一直沒有出臺。我國新修訂的《土地管理法》第43條規定，“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地。但本集體經濟組織成員使用本集體經濟組織土地辦企業或建住房除外”。同時，該法第63條規定：“集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設。但是，符合土地利用總體規劃，并依法取得建設土地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。由此可見，我國目前的法律對農村非農建設用地的流轉限制是比較嚴格的。事實上，集體經濟組織內部成員雖可以使用本集體土地興辦企業或建住房，卻不允許出讓、轉讓或出租，這意味著農村非農業建設用地在法律上是禁止流轉的。至于因破產、兼并等情形致使土地使用權流轉雖被法律許可，但也由于缺乏具有可操作性的具體規定，如對于流轉的方式與程序、流轉期限與對象以及流轉后土地產權關系的調整等均缺乏明確規定，實際上或者無法公開正常進行、或者以違法私自轉讓等方式交易。結果，自發、私下的農村非農建設用地的流轉，直接造成土地利用的混亂，對土地利用總體規劃和城市規劃的實施都產生了較大的沖擊，使得城鄉建設用地總量難以有效控制。
二、簡析現有法律約束下農民行使土地控制權的有限行為能力的影響
以上，我們分析了我國現有法律對農村土地產權性質的界定與約束，包括對土地使用權或農村集體建設用地流轉的規定，表明農民對土地的產權是嚴格受法律制約的，這是農民對土地產權的有限行為能力的法律根源。但是，除了法律約束之外，農村土地產權的集體所有制本身就造成農民對土地控制權的有限行為能力。原因主要有三方面：
2.1農民對現有承包土地要隨全村人口的變化而發生動態調整，任何單個農戶都不能確保對某塊具體的土地擁有長期穩定的權利，這種不確定性是不以某單個農戶的意志為轉移的農村土地產權的集體所有制規定了農民享有對所承包土地的使用權，而農民經營土地的最終所有權歸屬于社區集體經濟組織。為了保證土地產權分配（界定）的公平性，從初始的按人（勞）均分土地使用權，到一次又一次地因人口變化而重劃土地經營權，使追求產權界定公平的調整水無休止。這種制度安排的運作與實施費用無疑是高昂的：土地的經常性調整，使農戶無法形成對與土地相關的固定資產投資的長期預期；既然每個成員對集體土地權利是均等的，這就意味著他們在土地數量、質量及土地負擔的分攤上是均等的，因而，土地遠近好壞的統一搭配，使農戶承包的地塊不僅分散而零碎，也造成了嚴重的規模不經濟；為了做到地權的平均分配，每次調整都需要重新核查人口、土地的面積數量與地塊數量及其質量，產權的界定費用高昂（溫思美，1994）。
2.2農村集體建設用地的流轉（假設這里流轉的土地是屬于村民小組集體所有的）原則上需要由村民小組內的全體相關農民集體決策根據自愿的原則，至少需要絕大多數（三分之二以上）農民的同意。在不可能或很難做到全體一致同意的情況下，少數不同意流轉的農民其利益就可能得不到保障，而處于不利的地位，甚至喪失對其承包土地的控制權（能力）。在實際操作中，問題可能更嚴重。集體建設用地的流轉一般是由鄉鎮特別是由村來具體操作，而不是由作為土地所有權的村民小組集體經濟組織實施的。由于村民小組的集體經濟組織與村、鄉兩級集體經濟組織是不同的利益主體，在利益關系不一致時，處于劣勢的集體經濟組織，在村、鄉一級代為行使其土地產權的情況下，其利益實在難以得到保障（國土資源部，2001）。而且，由于信息不對稱以及村、鄉干部同企業之間可能的合謀關系就更損害了村民小組一級農民對土地的控制權行為能力及其收益狀況。所以，在（農村集體建設）土地流轉決策相關的合同條款設計、談判方面，作為所有權主體的村民小組以及擁有土地承包權的農民都只有很有限的控制權行為能力。
2.3農村集體（村民小組一級）建設土地一旦流轉出去以后，如果沒有被征為國有的話，由于村民小組集體經濟組織不僅法律地位不夠明確，而且內部組織結構也不完善，村民小組以及其內部的農民在很大程度上就失去了對其流轉出去的土地的所有權或承包權這是農民對農村土地產權（承包權）的有限行為能力最顯著的特征之一。在此情況下，有些地方為了解決土地產權主體不明確、權屬不清或界限不明等問題，以方便組織管理和登記發證，或為了城市建設用地統一規劃和利用，或干脆以“既成事實”為名，地方政府或農村集體經濟組織就將下級村民小組集體所有權上收，確定為村級或鄉級集體經濟組織所有。有的地方直接將“城中村”或城鄉結合部的集體土地“宣布”為國有土地（國土資源部，2001）。村民小組和農民對土地所有權（承包權）的有限行為能力對農村非農建設用地的流轉容易產生嚴重的經濟后果，即一方面縱容了地方政府為了招商引資，加快經濟發展，以制造政績而任意以行政權侵占土地所有權，隨意上收村級或村民小組的土地所有權；另一方面助長了企業同鄉或村委會之間的合謀勾結，私下轉讓出租農村土地，甚至從事房地產開發，或用以規避上繳新增建設用地有償使用費等。
三、加強農民和集體經濟組織對土地產權的行為能力
農村集體建設用地流轉過程中涉及的法律問題與農地產權制度息息相關。我國現有的法律對農村集體土地所有權代表以及農村土地（使用權）流轉規定的不夠明確具體，尤其缺乏操作性，而這又內在地影響了農民對土地產權的行為能力，造成農村建設用地流轉過程出現了一系列的問題。因此，要有效地解決當前農村建設用地流轉過程出現的問題，關鍵在于從法律制度以及管理上強化農民和集體經濟組織對農村土地產權的行為能力。
