時間：2023-06-15 09:29:43
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一、成立組織，制定方案
為加強我縣農村土地突出問題的專項治理工作穩步推進，保證工作有組織、有計劃地進行，我縣成立××縣農村土地突出問題專項治理領導小組，副縣長**任組長、政辦副主任**任副組長，縣農經局、國土局、監察局、民政局、糾風辦、局、新農辦主要負責人為成員，領導小組辦公室設在縣農經局。各鄉鎮(場)也分別成立了相應組織，加強對此項工作的領導，確保專項治理工作平穩開展、扎實推進，在規定時間內完成工作任務。同時，根據我縣工作實際，制定了工作實施方案，明確了工作目標、任務、時間要求，加強了督查、指導。
二、部門聯合，齊抓共管
為搞好專項治理工作，我縣加強了部門聯合、部門與鄉(鎮)的配合，在縣領導小組的統一領導協調下，按照分工，各司其職，工作平穩推進，較好地完成了工作任務。在實際工作中，縣農經局負責農村土地突出問題專項治理的牽頭和組織協調，并承擔農村土地承包突出問題治理的相關工作;縣國土局負責征占農村土地突出問題治理中糾正侵害被征地農民權益行為和查處土地違法違規案件等工作;縣監察局和糾風辦負責組織查處農村土地承包違法違紀行為和違法違規征占農村土地行為;縣民政局負責農村土地突出問題專項治理工作中村務公開、民主管理的相關事務;縣新農村建設工作領導小組辦公室負責研究新時期農村面臨的新情況、新問題;縣辦、糾風辦負責落實工作責任制，加強督查督辦。各鄉鎮(場)在專項治理工作中負責本地工作的組織、協調、突出問題的排查;與縣有關部門合作解決所在轄區內農村突出問題，確保大局穩定。
三、認真排查，逐步治理
我縣在**年全縣農村土地承包經營權證補換發工作中，嚴格執行政策，規范操作程序，全縣農村土地190.8萬畝確權確地到戶,頒發農村土地承包經營證24萬份,發證率達99.1%;全縣各鄉鎮村都建立了農村土地糾紛調處機構，調處各類農村土地糾紛246起，這些基礎工作減少了農村土地矛盾，為我縣農村大局穩定起到了較大的作用。按照省農委等七廳局文件要求，我縣對各類農村土地突出問題進行了認真排查，分門別類制定治理方案，逐步加以解決。(一)教育占地問題。在過去若干年中，鄉鎮、村都承擔著農村中、小學教育的部分投入，農村土地是其中之一。建設中、小學用地是租用農戶的承包地，租地費用過去是利用減免農業稅來解決的，自國家免收農業稅以后，這部分費用無法解決，造成較多糾紛。我縣目前探討的辦法一是對于小學占地，采取分村議事，受益村群眾酬一點、村集體補一點，來解決租用農戶土地費用問題。二是對中學占地。由于這部分占地面積較大，費用較多，解決難度很大。地方政府財力暫時難以解決，各個占地學校與被占地農戶之間矛盾比較突出，目前均按經濟合同糾紛對待。(二)原興辦鄉鎮企業占地問題。對于已破產、關停的企業，已無法向農戶支付土地租金的，企業要清理廠區，歸還原農戶土地;對于企業尚在運轉，土地租期沒到的企業，我們督促企業繼續履行合同，按時向農戶支付租金。(三)未發放農村土地經營權證問題。目前全縣尚有2275戶農戶未與本村委會簽訂農村土地承包合同，約占全縣總農戶0.8%，縣政府未能向這部分農戶發放農村土地經營權證。由于這部分村民組在實際工作中都存在這樣或者那樣的問題，因此我縣將根據各自情況，采取分類指導，在保證穩定的情況下，逐步開展工作，爭取**年底全縣農村土地經營權證頒發率由目前的99.1%達到100%。(四)違法調整農村土地問題。在這次農村土地專項治理工作中，我們排查出**鎮常莊村西莊相樓、相老家村許東兩個村民組兩個村民小組違法調整土地，調整土地面積2895畝。對于這個問題，我們向群眾廣泛宣傳國家土地政策，做好群眾思想工作，按照法律、法規要求進行土地承包。在今年秋種中，這兩個村民組對違法調整土地行為進行了糾正，兩個村民組294戶村民、2895畝承包地不再進行定期“小調整”。(五)加大對專項案件的治理。一是**鎮王寅村土地不規范流轉案。2005年王寅村部分村民與安徽匯昌公司就該公司租用土地種植薄荷一事達成協議，該宗土地流轉面積900畝，雙方既未簽規范的土地流轉合同，也未向鎮農經站備案，**年發生土地流轉糾紛。目前，通過專項治理，已將不規范流轉土地返還給原承包農戶，繼續由原承包農戶承包耕種，原租地費、勞務費糾紛通過司法途徑解決。二是**鎮雙廟居委會鐵佛寺王體懷土地流轉案。該案已經鎮、縣、市三級終結，結果已上報省局，三是林場國有林地權屬案。我縣林場后樓村部分村民認為國有林地是該村集體土地，并為此上訪。我縣拿出有關土地確權文件以及省林業廳的國有林地批文，部分群眾仍思想不通，堅持土地是村集體的觀點。目前，我們在廣泛宣傳國家土地政策，積極做這部分群眾的思想工作，維護國有土地權益，保證大局穩定。
截止10月中旬，排查出如下問題。(一)全縣未簽訂承包合同，未發農村土地經營權證2275戶，占全縣總農戶0.8%。(二)土地流轉不規范1件，不規范流轉土地900畝。(三)違法調整土地村民小組2個，調整土地面積2895畝。
針對以上問題，我縣有關鄉(鎮)、有關部門依據政策，根據查出問題的不同情況，分門別類制定了治理方案。一是針對**鎮、**鎮900畝土地流轉案件立即進行治理糾正。將不規范流轉土地返還給原承包農戶，繼續由原承包農戶承包耕種。承包費、勞務費糾紛通過司法途徑解決。二是針對**鎮常莊村西相樓、相老家村許東兩個村民組違法調整土地問題在今年秋種中也進行了糾正，兩個村民組294戶村民、2895畝承包地不再進行定期“小調整”。三是針對全縣2275戶未簽訂農村土地承包合同、未發農村土地承包經營權證的村民組，根據各自情況，在保證穩定的情況下，逐步開展工作，爭取**年底全縣農村土地經營權證頒發率由目前的99.1%達到100%。
土地亂挖治理的主要內容是，2012年以來發生的土地亂挖違法行為，包括占用耕地（特別是基本農田）、公路紅線、行洪河道、公益林等建窯、建房、挖砂、新__庫、池塘、采石、采礦、修路、取土等土地亂挖違法行為，占用林地和其他土地、侵占道路、水土保持地及農田水利等基礎設施用地，擅自建窯、挖砂、采石、采礦、取土、挖塘、修路、筑水庫、建廠房、建臨時棚及農民切坡建房等土地亂挖違法行為，以及其他零星的侵占土地的違法行為。
從2015年7月25日至2015年12月31日，分五個階段推進。
㈠宣傳發動（7月25日至8月5日）。一是召開動員大會，制定實施方案，采取全方位、多層次宣傳形式，營造輿論氛圍，大力宣傳開展農村土地亂挖治理的重要意義，激發廣大干部群眾積極參與治理工作熱情。二是成立土地亂挖治理工作領導小組，各村分別成立相應的治理工作機構。
㈡調查摸底（8月5日至8月15日）。鄉國土規劃所要認真做好農村土地亂挖行為的調查摸底工作，組織人員分組、分村進行排查，摸清情況，掌握底數。以2012年以來逐年土地衛片數據為重點，以村為單位全面開展摸排工作。建立治理臺帳，對排查出的土地亂挖違法行為逐一進行登記。
㈢組織實施（8月16日至11月21日）。鄉國土規劃所和各村要結合自身職責，集中精力，組織人員，分解落實責任，采取有效措施，認真扎實開展農村土地亂挖治理工作。
1．對排查出的土地亂挖違法行為，逐一進行處理。⑴自行整改階段（8月16日至8月20日）。由各村對經鄉領導小組審核認定的違法行為進行整改。對有關違法主體下達限期改正違法行為通知書，限期自行改正。⑵集中查處整治階段（8月21日至9月20日）。集中一個月時間，對拒不改正土地亂挖違法行為的違法主體進行嚴肅查處和整治。對占用土地1畝以下的違法宗地，當事人能及時予以改正的，免于行政處罰；對衛星拍攝的或1畝以上的違法行為，當事人能及時予以改正的，可以從輕、減輕或免于行政處罰；對違法行為拒不改正的，或行為惡劣影響極壞的，按照職能分工由相關部門堅決依法進行查處，各村應全力支持配合，對重大違法行為將進行聯合執法。
2．加強巡查執法，建立巡查臺帳，實現執法管理常態化（8月6日至11月21日）。一是建立土地亂挖治理日常巡查工作制度，落實責任人員，做好巡查登記，及時報告巡查情況，及時制止違法行為，有效減少土地亂挖現象的發生，從源頭制止違法行為。鄉國土規劃所要加強對本轄區內土地亂挖的巡查工作，加強鎮村聯動，每星期對轄區內巡查1次，重點地區要適時監控，確保不留死角。對發現的違法行為自己無權處理的，要第一時間向縣領導小組和相關職能部門報告，納入臺帳管理。二是對2015年新發生的土地亂挖違法行為，嚴肅進行處理。同樣納入臺賬管理，明確監管責任及責任單位，從嚴從快予以查處，決不姑息。
㈣檢查驗收（11月22日至12月12日）。鄉領導小組將組織對全鄉農村土地亂挖治理工作進行全面檢查、驗收、考核、評分、排隊，并進行表彰獎勵和責任追究。檢查驗收評分細則（見附件2）。
1．對2012年—__年已發生的土地亂挖違法行為臺帳，到實地逐宗進行查驗。對已查處整改到位的，予以稍號。對未查處或未整改到位的，責令限期改正，逐宗進行扣分。
2．對2015年新發生違法行為，對照2015年衛片及日常巡查掌握的情況，對未排查發現的或未查處整改的，責令限期改正，逐宗進行扣分。
㈤建章立制（12月13日至12月31日）。鄉國土規劃所和各村要建章立制，把農村土地亂挖治理納入規范化管理軌道，徹底根治農村土地亂挖現象。要建立巡查制度、臺帳管理制度、責任分解落實制度、違法行為報告處理制度、聯合執法制度等長效管理制度，實現治理工作的制度化管理和長效管理。
取土挖土要按以下程序辦理審批手續：首先由當事人提出申請，經所在村民小組集體同意，村委會審查，鄉鎮人民政府審核，然后報縣相關主管部門審批。其中，屬臨時用地的，由縣國土資源局審批，涉及占用林地或其他土地進行采礦、養殖等建設的，須先經林業等相關部門審核同意方可。
㈠加強組織領導，層層落實工作責任。一是縣成立農村土地亂挖治理工作領導小組，領導小組由鄉
在集體產權可以分割的條件下，不同的權利項可以包含不同的主體，但是這些不同主體之間的關系是根據集體所有權的性質、形式和職能而開展的。因此，實現農村土地集體產權的主體化是集體產權主體化的主導方向，其可使農村特定范圍內的土地歸屬于某一個農民集體，也就使得這些特定的土地成為農民集體所屬的財產和資源。只有明確了集體土地的主體歸屬關系之后，土地的性質、形式和作用才能得以最終確立；對集體土地占用、使用和支配的各項權利組成的復雜產權才可以有序的形成；同時也才能在農村社會中確立一種科學的財產秩序；農村土地集體產權的主體化才能夠形成明確的物權和產權，保護農民群眾的合法權益，同時還能夠極大促進農民群眾農業生產的積極性，這是農村土地集體產權主體化的主要作用。
目前，在我國法律體系中規定農村土地屬于鄉鎮、村集體和村民組織集體所有，但是在法律體系中沒有明確鄉鎮、農村和農民之間主權的邊界和范圍。由于不同地區農村經濟發展水平存在很大的差異性，同時還存在顯著的文化差異，農村土地占有關系表現為多種多樣的形式，法規在制定過程中很難全面照顧到。盡管在上世紀我國出臺的《土地管理法》中規定應該農民集體土地進行確權登記頒證，但是具體工作并沒有全面開展。
進入新世紀以來，特別是黨的十系列會議對農村集體土地確權頒證高度重視，2011年國土資源部、農業部和財政部聯合頒發了《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，其中明確規定了要加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等權屬確權頒證工作，確保農民群眾的土地物權。這項工作在確認農民集體、農民和土地長期穩定的的產權關系方面發揮了積極作用。
2 農村土地集體產權的主體化機制分析
2.1 在原有集體土地產權制度下，通過維護農民群眾合法權益緩解當前矛盾
首先，穩定農民群眾的土地產權。在2002年頒布的《土地承包法》使得農民群眾土地使用權有了明確的法律依據?，F階段，農村集體土地產權確權頒證工作需要在很長一段時間內才能完成，因此，需要繼續堅持三級所有的土地產權制度，在農民群眾市場中的對等話語權尚未形成之前，要依靠法規保護農民群眾的合法權益。
其次，明確土地用途權責。在農村集體土地使用過程中，要明確農民群眾、政府和村集體以及開發者之間關系和權責。政府在土地流轉、開發利用等環節只起到監督和服務引導作用。對于用于公共建設用地而征地的必須嚴格限制和審查。要保證農民個體、村集體和開發者中之間保持平等的市場主體地位，按照市場化原則，體現土地在市場的價值和作用，實現土地使用權的自動流轉。
同時，還要保證被征用土地農民的補償標準符合市場價值，確定補償最低限額，補償價格以市場為準；最后，通過立法提高農民群眾的參與權。農民群眾在土地征用過程中，對市場信息的了解十分有限，處于弱勢地位，保證農民群眾直接參與到征地談判過程中，可以保證征地結果的合理性和科學性。在收益方面，承包權范圍內的土地補償費應該完全歸屬農民。
2.2 限制政府部門的征地權限
目前，我國的工業化和城鎮化正處于歷史關鍵階段。土地作為重要的生產資料，發揮著不可替代的基礎性的作用。而現有的二元土地制度，在農村土地流轉與土地利益分配上產生了一定的阻礙作用。怎樣合理利用現有土地，實現土地價值的最大化，如何平衡在工業化與城鎮化過程中各利益主體的權益，成為目前農村土地產權制度改革的最大困境之一。不論是農民、村集體，還是開發商和地方政府，都希望在土地開發和流轉過程中分得一杯羹，而由分配不公出現的“小產權房”問題則成為政府的又一個難題。
我國實行二元土地制度，即城市土地所有權歸國家所有，農村土地所有權歸村集體所有。完全財產權利的房屋擁有“兩權”，即房屋所有權和土地使用權。而小產權房，即鄉產權房，指在集體建設用地上建成的，即“宅基地”上建成的房屋，只屬于該農村的集體所有者，其他任何人都不能購買，并由鄉鎮政府頒發產權證書。小產權房的購買者在法律上不具備購買小產權房的資格，其財產權利無法得到法律上的認同。因此小產權房一直處在一個灰色地帶。
小產權房的產生是多種因素共同作用的結果，本文通過以村集體和開發商為代表的利益相關主體的收益博弈分析，從相關主體利益分配的角度探究小產權房產生的根源，并提出相關政策建議來平衡各利益主體之間的權益分配。
一、政府征地與小產權房開發收益博弈分析
假設1：在小產權房開發博弈中，由于涉及的利益相關者較多，包括農民、村集體、當地（鄉鎮）政府、開發商、地方（縣級以上）政府。為減化博弈過程，將村民、村集體、當地（鄉鎮）政府當作一個行為主體，以村集體為代表。政府在這里的角色比較特殊，若開發商選擇商品房開發則向地方政府申報開發項目，由地方政府進行項目的審批與征地；若村集體與開發商協議單獨進行小產權房的開發則不通過政府，因此這里將政府看作一個外生變量，主要分析村集體與開發商的行為博弈。
假設2：假定開發商與村集體都有兩個可選擇的行為，即是否與政府合作。如果都選擇不與政府合作則視為小產權房開發，如果都選擇與政府合作則視為正常的農地轉建設用地的房地產開發。
假設3：開發商交予政府的土地出讓金為α，農民得到政府的征地補貼為b，開發商建筑開發成本為c，開發商進行房地產開發最后總收入為f1，小產權房開發農民獲得收益為開發商要給予農民的補貼d，開發商進行小產權房開發最后總收入為f2。綜合以上假設信息，可以得出村集體與開發商的支付矩陣。
由于和性別戰博弈模型的結構相似，可以得到存在三組納什均衡。分別為兩個純戰略納什均衡和一個混合戰略納什均衡。其中一個納什均衡是雙方都選擇不與政府合作，即雙方協議進行小產權房的開發。村集體的收益為，即開發商給予的使用其土地的費用，而開發商的收益為，即最后售房所獲的收入減去給予農民的土地使用費用以及建筑成本。另一個純戰略納什均衡是雙方都與政府合作，即通過地方政府進行農地轉建設用地的房地產開發。在這里，村集體的支付為，即政府給予的征地補貼，而開發商的支付為，即最后售房所獲的收入減去交予政府的土地出讓金以及建筑成本。
顯然，，即政府給予農民的征地補貼小于開發商給農民的土地使用補貼費用，二者都小于開發商給予政府的土地出讓金，因為如果，農民則不會選擇與開發商合作，如果，開發商則不會選擇與農民合作。當開發商的收益滿足時，那么雙方都選擇不與政府合作即是滿足帕累托最優的狀態。由于土地出讓金是影響房價重要的因素之一，開發商在這里擁有定價的自，因此沒有了土地出讓金的壓力，開發商為了更好的銷售量可以降低房價，保證其更多的收益。同時村集體可以獲得更多收益。
通過分析發現，在小產權房開發過程中，除政府之外的利益相關主體都得到了遠高于農地征用后的收益。不論是供給還是需求，都有著巨大的推動力。但是小產權房沒有合法的開發建設權利，其開發過程也可能會破壞農地、影響區域規劃。同時這種非法的開發建設也嚴重影響了地方政府的財政收入。所以，對于小產權房的治理迫在眉睫。
二、利益分配模型下小產權房出現根源探究
從以上博弈分析不難看出，小產權房的產生與我國目前的土地產權制度與征地政策有關，由于農村土地產權安排的不完善給予各利益方攫取小產權房利益的契機和制度缺口。這導致了利益分配不均并成為小產權房的出現和屢禁不止的根源。具體原因分析如下：
首先是農地征用收益的落差，由于二元土地制度的存在，導致了“同地不同價”，“同地不同權”問題的出現。分析中可以看到，在征地與開發過程中，政府（中央政府和地方政府）作為住房政策的制定者、執行者和利益分配者，既充當了“裁判”，又充當的運動員，還充當了利益分配者。政府通過高土地出讓金和低征地補助獲得巨大的財政收益，土地收益的巨大落差導致機會主義行為的產生。
其次是對小產權房的處罰成本過低。由于現有政策下，農民和村集體會發現即使違規進行了小產權房的開發其受到的處罰遠低于所獲得的收益，其機會主義行為是有利可圖的。小產權的治理是十分復雜的，且目前已建成的和正在建的小產權房都很多。很多人購買小產權房，本著“法不責眾”的心理，認為政府不會采取過激的治理行為，而政府為了社會的和諧安定也不敢輕易采取過激行動。
除內部因素，居高不下的城市房價是小產權房問題的重要推手。高房價導致眾多潛在購買者望而卻步，而為了早日擁有自己的住所，不少人選擇冒著一定的風險購買小產權房。人們買房的重要動機中，金錢價值影響是最為重要因素。小產權房不僅為購買者提供了低于城市價格的住房，而且隨著城市發展，交通也越發便捷，這也使小產權房的需求一直旺盛。
總之，小產權房問題的產生，根源是現有土地產權制度的束縛，一方面，城市化和工業化建設需要大片土地，需要農地轉化為建設用地，另一方面，集體用地的產權不明晰又導致這種土地征用和流轉問題不斷，各利益主體利益分配不得當。
三、農村土地利益合理分配的政策建議
雖然現有的土地產權制度在改革開放三十多年間對我國經濟騰飛起了重要作用，但隨著改革的不斷深入，土地產權制度的弊端也越來越顯現出來，“小產權房”就是其弊端的一個嚴重后果。要改變這種局面，可以從以下幾方面入手：
首先，要明確財產權利。博弈的結果表明在不明晰的集體土地上制定的征地政策的不合理性。目前集體土地產權的問題主要是土地權益得不到充分保障[4]，因此現有土地制度下，重點要明確財產的使用權、收益權和轉讓權。其中，轉讓權是重中之重，有了清晰的轉讓權，土地的使用權和收益權才得以保障。而法律只保證在一定時期內農民享用土地使用權，因此應給予農民更多的土地轉讓，收益和發展的權利，這不僅能夠保障農民基本權益，對農地保護也有著積極的作用。
其次，要積極推進土地的自由上市流轉。小產權房問題的出現，與土地管理上行政干預過多有關。土地的自由流轉有利于實現土地的規模和專業化經營，利于充分發揮現有土地資源的最大價值。土地自由流轉首先還是要保障基本農田；其次要放開集體建設用地的限制，允許其上市，充分發揮市場機制的積極作用來平衡政府、農民、開發商等利益主體的利益。
第三，要改善現有征地政策?，F有征地政策最重大的弊端在于其不合理的定價標準，對于農民的權益保護不到位。博弈結果也表明高土地出讓金和低土地補償的政策絕不可能長久實施下去，對于土地定價不僅要尊重市場規律，也要保障公共利益。對農民實行公平補償，探索不同的征地補償安置辦法[5]。
第四，要轉變政府職能。土地征用過程中，政府的多重身份給市場增加了很多的不確定性，畸形的行政管理結構帶來了土地征用和土地自由流轉上的障礙。為了獲得短期財政收入的短視行為，必然會帶來土地開發上的惡性循環。要轉變政府職能，就要充分完善相關法律體系，使各項經濟行為都有法可依；政府還要主動減小行政干預，使土地的市場價值得到充分發揮。
第五，要促進農村基礎設施和社會保障建設。農村基礎設施建設相對薄弱，社會保障與城鎮差距較大，農民沒有一個較好的基礎保障，在土地被征用之后也就失去了基本的生活來源。若農村的社會保障建設較完善，則農民在土地征用之后也可保障其基本生活，農村剩余勞動的轉移也會比較充分。
參考文獻：
中圖分類號：D912.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-026X（2013）08-0000-01
一、土地整理概述
（一）國外土地整理概述
土地整理作為改進土地利用條件、提高土地利用率和產出率，對土地資源進行集約化、精細化利用的一種方式，在世界上有悠久的歷史。根據有關文獻資料記載，“土地整理”一詞最早出現在德國、俄羅斯等歐洲國家。在土地整理的起源和發展中，在不同國家或不同的發展階段，土地整理內容隨自然、社會和經濟發展的變化，不斷進行調整和完善，逐步形成了各自相對完整的體系。德國、俄羅斯、荷蘭、法國、加拿大等國將調整土地利用結構和土地關系，實現土地利用規劃目標的過程稱為土地整理；日本稱為土地整治和整備；韓國稱為土地調整。雖然名稱各不相同，但土地整理的主要內容基本相同，其中以德國、荷蘭等地最具代表性。①
（二） 我國的土地整理
我國土地整理是指國家為解決人口、環境和資源問題，對其管轄下的國土資源、空間、環境的開發利用、治理保護和建設布局。我國《憲法》規定：“國家保障自然資源的合理利用”、“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”等土地整理的基本原則。土地整理分為廣義的土地整理和狹義的土地整理：廣義土地整理一般可分為兩大類，即農地整理與市地整理。根據我國國情，現階段土地整理的重點在農村地區；狹義土地整理僅指農地整理，包含土地開發、土地復墾。本文則只針對狹義的土地整理作簡要研究。
二、農村土地整理
（一）農村土地整理的概念
如上所述，這里的農村土地整理僅指狹義的土地整理，即依據法律規定在一定區域內，根據土地利用總體規劃的要求，結合區域土地利用現狀，調整土地利用方式、結構與關系，對土地資源進行重新配置以增加有效耕地面積，并提高耕地質量，提高土地的利用率和產出率，從而改善農業生產條件、居住條件和農村生態環境的活動。
（二）當下進行農村土地整理的意義
隨著人口的增長、社會生產力的發展，人來社會對土地的需求與日俱增。但是不合理的土地利用，大量的土地浪費，引發了一系列的生態環境問題，如何合理地協調土地與土地保護，切實保護耕地，就成了當務之急。農村土地整理能夠增加土地的有效利用面積，提高土地利用率和土地質量，有利于改善生態環境和生產、生活條件，推動城鎮化建設，提高群眾的生活水平，促進城鄉經濟一體化發展和農村經濟社會的全面進步；土地整理有利于促進人們轉變傳統用地觀念，樹立節約用地、集約用地的新觀念，促進土地利用方式和農業生產方式向集約型轉變。
三、農村土地整理立法現實中存在的問題
從宏觀上說，我國土地整理法律規范還尚不健全，沒有形成完善的體系，指導性較強、操控性較差。微觀上具體表現如下：
（一）關于土地整理基本內容的法律條文本身性質不明確
我國《土地管理法》第四十一條規定：“國家鼓勵土地整理。縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。地方人民政府應當采取措施，改告中、低產田，整治閑散地和廢棄地”。該條文的表述包括兩個方面：一方面為“國家鼓勵土地整理”，將土地整理規定為授權性法律規范，另一方面規定“縣鄉政府應當組織土地整理工作”，又將土地整理定性為義務性法律規范，這兩者之間存在明顯的矛盾沖突，而明確規定該法律規范的性質、類型，是確定土地整理過程是采用國家強制執行，或是采用利益驅動以引導發展的方式的關鍵。
（二）我國目前尚未確立土地集體所有權主體，農村地區行政管理權過度干預普遍存在
（三）現有法律法規、規范性文件中缺乏系統化的土地整理程序
在部門規章及部門規范性文件這一層級上，已出臺的典型程序性規定如：《土地開發整理項目資金管理暫行辦法》、《國土資源部關于做好土地開發整理權屬管理工作的意見》、《國家投資土地開發整理項目竣工驗收暫行辦法》等。不難發現，雖然這些程序規范基本上設定了土地整理過程中某個階段的啟動程序、實施程序，卻因效力層級低而被地方政府棄之不用，作用極為有限；另一方面是其往往只針對特定問題而作，這就對協調各部門之間的關系及農村土地整理各階段的前后銜接造成困難，破壞了農村土地整理法定程序應有的統一性。②
在地方立法方面，已出臺的有關農村土地整理程序的如《湖南省土地開發整理條例》、《福建省土地整理暫行辦法》等。由此可見，除條文內容上的詳略不一之外，立法稱謂亦不統一、立法體例混亂，再者就是地方政府“各自為政”容易造成法律的“灰色地帶”，給地方保護主義可乘之機，為腐敗行為提供生存空間和可能。③
（四）補充耕地儲備制度尚未形成，建設占用耕地占補不均、占優補劣
四、結合當下立法現狀，完善我國農村土地整理立法機制
對于我國農村土地整理立法的完善，筆者認為除了應當借鑒個別地區的實踐經驗，如上所述的建立補充耕地儲備制度、實行嚴格的占補平衡原則、鼓勵外來投資者管理土地、健全土地整理的資金保障體系等措施之外，還應當結合本文前述現階段農村土地整理的立法現狀做好以下幾個方面的工作：
（一）嚴格執行國家十二五規劃中死守十八億畝耕地的紅線的原則，以基本農田建設和保護為中心，積極開展農村耕地管理，并且要依托農業技術創新、推廣和應用，提高土地整理的技術含量。
（二）針對政府的過度干預，轉變政府職能，解開行政管理權的枷鎖，讓農村土地集體所有權發揮其自身的調節效用。
（三）針對農村基層組織民主自治意識薄弱的問題，急需建立農民參與制度和權利救濟制度。如可以倡導有農民自發組成一定形式的組織，適當允許當地外來投資者參與該組織，或者鼓勵具有專門性知識的志愿者加入，以彌補農民低層次的文化知識這塊短板。
綜上所述，在新時期、新形勢下，我們應積極建立健全農村土地整理立法，以土地整理工作促進農村合理地發展，轉變以往“攤大餅”式的擴張發展模式，積極推進科學的集中式立體發展模式，嚴格依照法律程序，把農村土地整理工作做成惠民工程，做好做強，為建立和完善我國的農村土地整理法律制度，探索成熟的整理經驗和方法提供可靠地幫助。
參考文獻
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注解
① 中國社會科學院農村發展研究所，王小印，經濟參考報08年7月18日，第五版
開展農村閑置宅基地全面整治，是一項長期而復雜的社會工程，必須與當前正在進行的社會主義新農村建設有機地結合起來，要充分尊重農民的意愿，科學規劃，分步實施。
首先應加強村莊布點規劃，推進新農村建設工程，逐步調整村莊布局，規劃審批后要嚴格執行。
其次要加強宅基地土地復墾整理，通過村莊搬遷，撤并的方法把那些規模較小，自然村多，居住分散的村集中到居民點，形成中心村，促進村居住宅向中心村、中心鎮集中，減少水、路、電等公共基礎設施重復建設對耕地的占用，閑置地復墾還可向上爭取1：l的置換折抵建設用地指標和大額的經濟補助，壯大了村級集體經濟。
再次加大新農村建設力度，按照所處區位，地勢，自然狀況進行合理規劃，因地制宜，可采取建設農民公寓，自然村撤并等形式，使農民住宅閑置狀況得到改變。
宅基地的部分“有償使用”
在不違背《憲法》、《土地管理法》的前提下按照每戶只能有一處標準住宅的原則，對法定享用面積實行劃撥土地使用權形式解決其用地。對村民確因生產、生活需要增加宅基地的，實行“有償使用，按宅收費，以級論價，多占多交”的方式，再以補償金的形式返還給少占地的農戶。讓少占的人得利，多占的人付出，利用經濟手段調節，遏制農村宅基地閑置和低效利用的趨勢。
建立閑置宅基地退出制度，是提高農村土地資源節約集約利用有效手段之一。目前，我國宅基地退出制度缺乏是導致宅基地閑置的重要原因。建立健全宅基地退出制度，對于達到法定要求的閑置宅基地，依法堅決收回對于其他閑置，則采取不同的宅基地退出方式。
針對人口遷移型閑置，可以采取不同措施收回宅基地：原宅基地地上無附著物且使用權人不再有使用權的，宅基地由集體組織依法收回；原本村村民戶口已不在本村，宅基地由集體組織收回，對于附著物給予一定補償。對于違法占用宅基地的責令改正，拒不改正的依法收回；符合使用條件的宅基地使用權人取得宅基地后不及時按規定使用，閑置宅基地達2年以上的，集體經濟組織有權收回該宅基地；違法占地建房超標準占地建房的，對于違法超標部分應當無償收回。對季節性閑置的宅基地，應鼓勵村民靈活處置宅基地，充分利用。
推進節地，提高土地使用效率
在當前土地日益成為發展“瓶頸”的情況下，要著重在提高現有土地利用率上下功夫，把節約土地，提高土地利用率放在首位。
一要嚴格控制建設用地增量，建議各項重大用地立項必須進行聽證，新上項目首先要利用存量土地；
二要集中進行一次存量建設用地資源普查工作，摸清底數，并研究促進盤活存量土地的政策措施，嚴禁土地閑置，利用稅收調節，提高土地保有成本，不讓囤積土地者有機可乘；
三要鼓勵鄉鎮企業建造多層廠房，充分利用“地上”和“地下”兩大空間，節約用地空間，提高容積率；
四是充分利用低丘緩坡和廢棄的果園地，搞項目建設，盡量不占或少占耕地，對濫用或閑置土地的單位征收費用，并根據嚴重程度提高費用比例。
為提高土地使用效率，實現資源的最大經濟效益和社會效率，在符合村莊建設詳細規劃的前提下，應對那些位置分散的閑置地和低效用地（如邊角地、插花地）進行土地置換，盤活利用。同時，加大對閑置土地的查處、收回，納入土地收購儲備范圍。
建立相關法律法規
首先應該建立相關法律法規，加大對農村閑置土地的處置力度建立農村閑置土地處置的相關法律法規體系，統一農村閑置土地認定標準，包括其閑置起算時點、閑置有效計算時段、土地產出低效的界定、閑置面積的確認等。
對農村非農建設閑置土地，還要考慮因司法裁決而轉移的未開發利用土地的閑置情形認定等標準，建立現有農村閑置土地收回程序與規定；設置農村閑置土地退出途徑和方法的法律內容。對不符合法定閑置情形的低效利用土地，采取安排臨時使用、協商收回并給予合理補償等多種途徑處置利用。對于農民主動拋荒兩年以上的耕地（不可抗拒因素或生態環境污染導致不可耕農用地除外），以村為單位收回，重新發包。
其次，應編制村莊規劃，著力建設社會主義新農村加大編制村莊規劃的力度，同時加強農村閑置土地的綜合整治，置換一定建設用地指標以緩解城市建設用地矛盾。加強社會主義新農村建設，實現兩型社會農村經濟發展方式轉變，消除城鄉二元結構。
此外，還必須強化規劃實施的法制化管理?！锻恋乩每傮w規劃》和《礦產資源規劃》，“兩規”制定審批后具有法定效力，任何組織和個人都必須嚴格貫徹執行，不得擅自更改和違背。
強化公眾參與和加強信息化管理
農村閑置土地所在的鎮政府、街道辦事處應當積極主動配合行政主管部門，共同參與農村閑置土地的管理，尤其是在政策宣傳、化解矛盾等方面，需要讓廣大人民群眾意識到合理利用土地資源的重要性，努力形成珍惜土地的良好社會氛圍。依靠行政和社會的雙重監督，減少農村土地閑置現象，追究土地閑置者的責任。
加強農村閑置土地的管理，必須建立在對閑置土地的類型、數量、分布、成因等基本情況充分了解的基礎上，同時還應以項目為載體，盤活閑置和低效用地，對新增的閑置土地要及時納入閑置土地管理范圍。通過建立農村閑置土地管理信息系統，加強對農村閑置土地的監控。采用3S技術和計算機網絡技術，對閑置土地的類型、數量、質量、分布、生態環境、利用現狀、動態變化進行科學描述，在三維空間內進行定性、定量和定時分析，向有關部門提供實時信息，為農村閑置土地的有效預防、及時發現、合理處置和科學利用提供技術支撐。
加強農村閑置土地綜合整治
在技術上，應采取一些針對性措施，對農村不同類型的閑置土地進行綜合整治，運用相關技術對農村閑置土地實施全方位監測，將土地利用信息系統作為管理農村閑置土地的重要手段。
針對生態環境破壞造成的農村土地閑置，要采取生態環境綜合整治措施。首先，開展污染土地修復治理。采取有效措施對因礦產開采冶煉及其他工業污染土地進行修復；其次，加強水土流失治理。逐步提高丘崗山地區域森林覆蓋率和植被覆蓋度，減少水土流失，提高區域水土涵養能力。第三是加大工礦廢棄地復墾力度。提高土地生態系統自我修復能力。
目前農村土地實行的是，集體所有加一定年份中歸農戶承包經營的制度，并且土地經營權可以依法、自愿和有償轉讓。但是，農民土地經營權，不能抵押，經營權的流轉實際上也受到村集體、土地用途和經營租賃費太低（由于農業生產的低收益，甚至虧損）等等的限制，加上土地的承包期不長，在剩余的10多年中，由于承包經營土地的使用年期太短，而轉讓價值很低。這使得農民也不愿意轉讓已經承包經營的土地。
而“消極思路”對資源硬約束條件下我國農業的國際競爭力不抱希望，而更多地考慮防止農村危機。對持這種觀點的人來說，如果不控制市場的力量而聽任“土地兼并”的發展，將使農民失去“最后的保障”。于是他們主張把土地看成“社會保障”，而社會保障是不可能按市場原則辦的。結論自然是：地權不能“固化”，“三十年不變”或“增人不增地，減人不減地”行不通。土地應當成為人身所附著的“份地”，應定期重分，農民不能穩定占有，更不能贈送、交易、抵押或繼承。一句話，以要素市場方式配置土地行不通。
然而這里要問的是：它們在邏輯上真的成立嗎？在資源約束寬松的情況下土地市場化就可以意味著提高效率？在形勢嚴峻的情況下“土地福利化”就可以起到緩解社會危機的功效？
當前思考土地政策的出發點：
農民權利的保障
土地權是多層次的，到底哪些層次的權利應該歸農戶，哪些歸社區（集體），哪些歸國家，以中國之大，各地情況千差萬別，似不能一概而論。實際上，這些年來“全國統一的土地政策”在各地實行的差異就十分突出。在承包早期的20世紀80年代前半段，盡管當時各地政策多傾向于定期重分，但由于操作的困難事實上地權多數未變。
而上世紀90年代全國統一土地政策日益強調“幾十年不變”，可實際上許多地方的地權調整并未停止。
雖然總的來講我國人地關系緊張，土地日益成為最低生活保障手段而失去資本意義，但相對人少地多之區，社會保障已建立而不需以土地作為最后屏障之區也還是存在的。因此，地權政策中應當適當增加因地制宜的成分，給農民（而不是官員）以一定程度的民主創制權。
但不管怎樣創制，以下幾點是應當注意的：
一、當前地權政策的主導方向應當是切實保障農民（農戶）的地權（不一定是“所有權”，但至少是現行政策已允許給予的那些層次的權利）。
保障農民地權的意義何在呢？
首先，在當前條件下侵犯農民的公民權益往往是通過侵犯農民的合法土地權益表現出來的，因而保障農民地權不受侵犯是維護農民公民權的一個重要“底線”。在這個意義上，地權與其說是“最低福利保障”，不如說是“最低權利保障”。如果農民簽訂的承包合同可以被權勢者隨意撕毀，農民可以被隨意趕出他們享有合法權利的那塊土地，那么他們還有什么權利是不可侵犯的？我國目前推行的村民民主自治計劃的提法本身也表明了鄉村民主仍在建設之中，在這種情況下給農民的公民權設置一些保障的“底線”，劃定一些行政權力不宜進入的領域，是十分重要的。哪怕是以犧牲一部分“土地配置最優化”效益為代價（是否存在這一代價尚需證明）也是值得的、利大于弊的。而以所謂規模效益為理由來侵犯農民權利則必須避免。如果擴大干預農民地權確屬必要，也應當在公共權力運作機制改革后，在法治狀態下再來考慮這類問題。
其次，盡管保障農民地權未必會導致農地資源配置的優化，但它在經濟上仍然有正面作用。例如受保障的地權可以作為抵押，有利于建立農村信用體系，彌補如今日益突出的鄉村金融服務真空等等。
至于說到農地配置的優化，即適當集中土地進行規模經營的問題，在我國目前的條件下它的主要限制條件在于農民非農化就業前景，這一前景如果沒有很大的擴展，無論什么樣的規模經營都不可能有多少發展空間，不管是通過土地“私有化”以市場方式搞規模經營，還是通過“反私有化”以行政方式搞規模經營。而過去20年農民非農化的進程和如今我國農業人地關系的現狀都表明，這一前景在近期不可能有突破性的擴展，未來這種擴展的可能性則取決于農業、農村、農民以外的其他因素，因此把推動農業規模經營作為變革土地制度的目的，是不合適的。
二、以發展規模經營實現農業現代化的“積極目標”為前提來設計土地制度不現實，那么從建立社會保障防止社會危機的“消極目標”出發設計土地制度行不行呢？這后一思路就是所謂“土地福利化”?！巴恋馗＠钡奶岱ù_有積極意義，因為它指出目前條件下我國多數農區農業經營的不經濟已使土地喪失了產生“農業利潤”的資本功能，而成為一種生存保障手段，而對于生存保障手段是不應征稅的，因此原來具有資產稅性質的土地稅（現行農業稅的主要形式）應當考慮取消。筆者同意這一說法。
但“土地作為生存保障手段”與把土地制度作為社會保障制度來設計絕不是一回事，而目前的“土地福利化”思路中的確包含了后一內容。例如，有人提出土地福利化意味著必須按“反私有化”的方向調整土地關系，因為“社會保障在任何國家都是不能私有化”的。因而農民的土地處置權應當弱化，如限制農民轉讓土地、取消“三十年不變”的承包權而改為更頻繁的按人口定期重分等等。我認為這種看法是不對的。盡管如前所述，我不認為“土地私有化”就是地權改革的方向，但這與“土地福利化”不應當有什么關系。
首先，“社會保障不能私有化”的說法似是而非。這里姑且不論傳統的福利國家理念受到的質疑和當代不少國家的“社會保障市場化”改革的是非，僅從傳統的社會保障概念而論，所謂“社會保障不能私有化”的含意顯然是指提供保障的義務不能“私有化”，而決不是指享受保障的權利不能私有化。道理很簡單：所謂社會保障，是指社會（以政府、社區、企業或其他社會組織形式為代表）承擔義務，向公民提供養老、醫療、失業等保障。對于被保障者而言，接受保障則是他的權利。盡管在許多情況下，被保障者可能也有部分義務（如在政府、企業、個人三方統籌的保障制度下必須交納的強制保險金），但這只能是提供保障的社會組織承擔義務的補充。如果提供保障的全部義務都只由被保障者自己承擔，社會組織不承擔義務而只對被保障者行使強制權力，這樣一種狀態就根本不能叫做社會保障。
而“土地福利化”正是這樣一種情況：它假定政府、社區、企業等等并不向農民提供什么，而是由農民耕作自己的份地來給自己提供“保障”，“社會”要做的只是行使權力禁止農民自由處置份地、削減農民持有份地的年限，強制農民承擔“保障”自己的義務。應當說，這種把“社會保障”不是看作政府的義務、公民的權利，而是看作政府的權力、公民的義務的顛倒看法不僅僅限于“土地福利化”問題，很多人對“義務教育”的理解也是如此：本來意義上的“義務教育”原是指國家承擔義務解決教育費用、公民享受免費教育的權利。但很多人卻把它理解為：政府有權強制公民出錢接受教育，卻并無義務提供足夠的教育經費，公民有義務接受教育，卻沒有享受免費教育的權利。以致一些傳媒常出現權力機關援引《義務教育法》迫使某公民出錢送子上學之類的“官逼民智”報道。當然，“官逼民智”未必不好，但它與“義務教育”并不是一回事，這正如“土地福利化”也許是有道理的，但它與“社會保障制度”并不是一回事一樣。所謂“社會保障不能私有化”實際上就是說政府不能把自己的義務推卸給農民（農戶），而“土地福利化”等于是政府讓農戶自己保障自己，亦即已經把保障義務“私有化”（而且是強制私有化）了，這種情況下還有什么“不能私有化”的問題存在？
保障不能僅靠土地
在社會無法承擔“社會保障”義務的情況下，農民依靠自己的土地維持生存是很自然的，問題是，這些土地真能提供“保障”嗎？
中圖分類號： G642 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2016.21.022
土地是農民的立業之本，是農民收入的主要來源。近年來，在國家的正確引導下，在廣大農業工作者的努力下，在農民的配合下，我國農業發展水平逐漸提高。農村土地確權可以促進土地更好地利用，提高土地利用價值。農村土地確權是指土地所有權、使用權和他項權按照法律規定合法合理確定，每一塊土地的確權工作都要經歷一系列流程才能完成，土地確權是一項艱巨復雜的工作。
1農村土地確權的基本原則
1.1合法性原則
任何不合法的事件都是在現實中站不住腳的，土地確權也是如此。在土地確權的過程中，相關部門及工作人員要以承包合同為基礎，在法律角度上進行土地確權，嚴禁任何部門和個人以任何借口、任何形式對土地進行私自劃分和使用。
1.2合理性原則
合理性原則是指在土地確權的執行過程中應充分考慮農民的意愿和土地確權的初衷，在遵守法律基礎上，對于證據不夠充分的，可以以農民意愿為考慮基礎，以達到對土地進行客觀、合適、合理的確權。
1.3尊重歷史原則
政策的規定是要在實踐中實施的，在土地確權過程中應該在尊重歷史基礎上面對現實，從而做出最佳的土地確權方案。
2農村土地確權的重要意義
農村土地確權實施的目的是保障農民土地物權的同時確定土地權屬，解決土地糾紛，減少農村矛盾，加快我國現代化農業發展。農村土地確權可以對農民土地進行合法保護、對農民切身利益進行更有利的保護，同時也發揮了土地的最大價值。
2.1從法律層面確定了農民土地的權利
農民土地確權是根據中央文件精神，由政府和相關部門一起開展的一項工作。確權工作進行之后，相關的證書會發到農民手中，標志著從法律層面確定了農民土地的合作權利。法律是每一個公民保護自己的最有利最有效的武器，而土地確權就賦予了農民這個武器。
2.2土地權證件可以作為抵押貸款的資本
農民的固定資產只有土地，沒有進行確權之前，農民的土地不穩定，收入少，對于一些國家的優惠貸款政策因沒有抵押不能進行正常貸款，貸款是農民在進行土地生產和資金需要時的一個難題。進行土地確權之后，農民可以用自己手中的土地權證來進行抵押貸款，使農民通過貸款獲得發展資金成為可能。
2.3土地穩定可提高農民的生產積極性
沒有進行土地確權之前，農民手里的土地是極不穩定的，因而農民不愿意花更多資金和精力在土地上進行投資。土地確權之后，農民的土地相當于是私有化財產，可以提高農民生產和投入的積極性。對土地的資金和精力上的投入也會使農民的作物質量和產量有所提高，增加農民的收入，促進農業發展。
2.4土地權屬穩定促進土地流轉
土地確權后，權屬關系穩定，可以促進農村土地健康流轉。隨著經濟發展，外出務工的農民越來越多，并不是所有人都靠土地生活。權屬關系穩定后，一部分農民可以將自己土地流轉出去，并且收取利益，這樣也可以讓更多想要有更多土地的人通過合法途徑取得土地使用權，也可以將農民從土地中解放出來。土地流轉可以減少城市與農村差距，也可以促進農場的建立和種植大戶的成立。
2.5有利于解決農民土地糾紛
土地確權后，權屬關系穩定，可以由政府和相關部門出面，對之前有糾紛的土地進行重新劃分。權屬證書的存在可以解決歷史遺留問題和糾纏不清的問題，可以作為以后農民因為土地糾紛解決問題的依據。
2.6簡化相關部門的管理
土地確權是一個過程，在這個過程中，可以對農村土地的總數量和農民個人土地的數量和位置進行統計，并錄入數據庫。方便日后對土地進行核查和管理，方便土地流轉登記，簡化了相關部門的工作量，也增加了日后管理的法律依據。
3土地確權容易遇到的相關問題
3.1部分農民不能真正理解土地確權的含義
土地確權對農民自己土地所有權的界定是非常有意義的，但是還有很多農民不能真正理解土地確權的意義，或理解有偏差，造成土地確權在進行中不順利。
3.2土地相關資料不全等情況阻礙土地確權進行
土地確權中可能存在土地原始資料不全或丟失情況，這樣會給確權工作帶來很大不便。同時也會有農民的土地面積或位置發生變化的情況，阻礙了土地確權順利進行。
4結語
本文主要是針對筆者多年工作經驗就土地確權問題進行了探討，主要分析了土地確權工作的意義和作用。農村土地確權使農民的土地權屬關系穩定，保證了農民最基本生產資源的使用，提高了農民生產的積極性，促進了土地流轉的順利進行，促進了農業健康發展。
參考文獻
在我國，國土資源部在借鑒海內外土地整理的概念的基礎上，將土地整理定義為在一定區域內，按照土地利用規劃或城市規劃所確定的目標和用途，采取行政、經濟、法律和工程技術手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調整改造，以提高土地利用率，改善生產、生活條件和生態環境的過程。
（一）改善農業生產條件，實現農業生產增產增效
土地整理主要針對改變溝河交錯、地類交叉、渠系老化不配套的土地現狀，進行水利設施配置、道路和林網建設，從而可以極大地改變農業生產基礎條件，降低農業生產成本，實現農業增產增效。地類一致、高低一致的田塊有助于實現農業機械化生產，擴大農業生產規模面積；合理配套的田間排灌渠系可提高輸水和排水能力，降低輸水過程中損失，提高農田防洪抗澇能力；貫通田間的機耕路為農業機械化生產提供了基礎條件，并延伸了農民到田頭工作的出行距離。
（二）增加有效耕地面積，緩解耕地面積減少趨勢
土地整理凈增耕地的來源主要有：
第一，農田整理通過歸并畸零不整的農田、田坎、溝渠和田間道路，使其成為單塊較大的農田，即可新增不少有效耕地面積。據調查，農田通過整理一般都能新增5%-10%的耕地面積，僅此一項整理最終完成后，就可新增耕地面積近666.7萬公頃。
第二，村莊土地整理。若按國家《村鎮規劃標準》的上限指標人均建設用地150平方米計算，即使到達人口高峰年時，農村建設用地還可以騰出近680萬公頃土地，若50%能恢復為農田，可增加耕地340萬公頃。
第三，工礦廢棄地及災毀地復墾整理。我國目前因開采礦產資源造成塌陷、挖損、壓占、破壞廢棄的土地約280萬公頃，按33%復墾率訓滇，通過復墾整理土地可增加耕地93.3萬公頃。通過三項土地整理可增加耕地1100萬公頃，從耕地數量上一定程序上保證了我國人口高峰年時糧食安全的物質基礎。
（三）改善農村生活和居住環境，提高農民生活質量
農業和農村現代化現階段的最終落腳點在于提高廣大農民的生活質量和生活水平，體現在土地整理中，也從單純地增加耕地面積轉為改善農村的整體風貌。如重視農田防護林的建設，樹種選擇考慮防風與美觀兼顧；實行殯葬改革，進行墳墓遷移，進行集中統一安置；對農民新村進行統一規劃，將改善農民居住水平與提高建設用地率相結合；保護水體不受影響，并在外河兩側進行河堤建設，保證農業生產和居住安全。
（四）土地整理有利于社會主義新農村建設
土地整理與新農村建設有著十分密切的關聯，我國近七成人生活在農村，據測算，農民40%-60%的經濟收入和60%-80%的生活必需品，直接或間接地來自農民手中的土地特別是耕地。建設社會主義新農村，就要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求建設農村地區，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的綜合性、全方位的土地建設活動。兩者的目標大體一致，具體實踐中也互相促進。促進社會主義新農村建設，土地整理功不可沒，大力開展土地整理是社會主義新農村建設的首要選擇和重要支撐。
二、當前我國土地整理工作中存在的主要問題
（一）土地整理理論缺乏，規劃的整體控制作用不夠
土地整理在我國開展的時間不長，土地整理的科學體系尚不夠健全，缺乏其自身的理論基礎，土地整理的研究成果還不多見。在幾十年的土地整理實踐中，關于如何整理，土地管理部門和其他相關部門雖然開展了大量研究，但研究工作有的是建立在經濟學基礎上，有的是借鑒生態學的原理，缺乏充分的科學依據和指導思想，整理過程也缺乏嚴格的規范，揭示的不是整體整理工作的運行機制和操作體系，造成土地整理的主觀性、隨意性、片面性等一系列問題。如大多數地方在沒有編制土地整理規劃情況下就已開展了土地整理工作，雖取得了一些成功的經驗，但由于缺乏合理的規劃指導，使各地土地整理工作帶有很大的隨意性。因此，土地整理有待發展形成其自身的科學理論基礎。
（二）政府官員片面追求形象工程，可持續發展的觀念不強
第一，將土地整理等同于土地平整。時下，土地整理形象工程的政績標志在地方官員的心里已經打上了深深的烙印。土地整理為了一味追求政績，一些領導超前意識特別強，不論自然條件如何，均要求農田實現“田成方，樹成行；路相通，渠相連；旱能灌，澇能排”的標準。大量的土地平整工程費用占去了土地整理費用的一半以上，也缺乏土地整理方面的專家，誤將土地整理等同于土地平整。
第二，片面地追求數量，忽視了對質量的重視。為了實現耕地總量動態平衡，需要大量的開發整理土地，而結果是很多地區整理出的耕地質量低劣，即新開墾的耕地質量遠低于被占用的耕地質量。普遍存在政府對土地整理的目標過分強調數量的增加，而忽略了質量的提高。由于受耕地總量動態平衡目標的制約，很多地方開展土地整理只是為了完成折抵建設占用的耕地的任務，責任心不強，造成許多不能增加耕地面積而能提高耕地質量的整理項目如中低產田的改造難以開展，甚至整理后的耕地質量也難以保證。還有部分原因是：建設占用大多是城鎮周圍和交通沿線質量高、投入多、設施好的良田，而開發復墾、增加的大多是邊遠地區的耕地，質量較差。數量能持平，其生產能力已經下降，開發補充少，我國耕地生產能力下降更多。
（三）土地權屬紊亂，整理時糾紛不斷
由于歷史遺留問題，土地制度歷經變遷，當前，相當一部分為農用地的土地所有權不明確，實際使用者與登記的使用者不一致，有些甚至根本未進行過確權登記。有些土地使用證記載的權屬界線模糊，不能準確反映權屬界址，在土地整理過程中，由于土地帶來增值收益，造成土地所有者之間的矛盾不斷激化，偶爾造成沖突。很多情況下，在土地整理過程中，農村土地權屬問題難以得到確認，而且農民往往不具有相關的法律意識，當土地整理完成后，雙方對各自取得權利義務理解不一致，導致糾紛不斷。農民在維護自己權益方面力不從心，不能保護自己合法權益。
（四）土地整理資金投入嚴重不足
土地整理需要投入較大數量的資金，盡管國家實行土地整理專項資金制度，但是各地經濟發展水平差異很大，在實踐中土地整理大多體現為政府行為，土地整理的資金來源匾乏，土地整理的資金主要來源于政府的土地開發整理專項資金。許多地方財政普遍吃緊，沒有固定的投資來源，使得政府用于土地整理的資金運作上發生困難，沒有可靠資金保障土地整理順利進行下去。
（五）土地整理政策法規缺乏配套，權屬調整難以進行
土地整理必然涉及土地類型、數量、用途等要素的變更，有時還會發生跨權屬單位的土地置換，這就涉及單位之間土地權屬的重新調整、補償，于是，清理和明確土地權屬關系、避免權屬糾紛就顯得尤為重要。由于農民承包的土地比較分散，土地整理整理的過程中勢必會打破現有的土地權屬界限，較大規模的土地整理還可能需要在村民組之間協調。但是農村現行下耕地承包經營合同三十年不變，使土地調整難以進行。土地開發整理權屬調整的原則、程序、方法、異議處理和權屬調整后土地分配與確權落實等情況，必須要有健全的法律法規給予保障，以便于土地整理工作的順利進行和保護農村土地使用者的合法權益。但是我國迄今為止尚未頌布土地整理的法律、法規、這在一定程度上制約了土地整理工作的深入開展。
三、土地整理對土地資源優化配置的影響
現代西方經濟學家將土地資源保護看成是如何實現土地資源在時間上的最佳配置問題。美國經濟學家雷利．巴洛維，在其發表于1978年的著作《土地資源經濟學》中，把土地資源分為四大類型：流量資源、存量資源、生物資源和土地資源。巴洛維教授認為，“只要管理得當，大多數土地資源可以長期利用，并得以保持其生產力，因此，這類資源的保護問題是一個最有效利用資源而同時保護長期生產力的問題。
（一）緩解人地矛盾，實現耕地占補平衡
通過合理地規劃選址、確定項目，可增加大量的耕地。周村區通過農田整理、廢棄磚場復墾、退園還耕、未利用土地開發、村莊整理等形式，共增加耕地面積8239.27畝，扭轉了多年來耕地面積減少的趨勢。
（二）優化農業用地結構，提高農業用地質量
整理后的土地質量都較以往有了大幅度的提高，農業用地整理都以建設標準農田為目標，實現“田成方、渠相連、林成行、路相通”，建設用地整理以達到可耕地狀態為基本要求，實施分步實施。
整理前田塊布局率亂，影響作物的光照、通風。同時，田塊中田埂、溝渠等數量較多，通過土地整理，對溝渠、田埂重新進行規劃布局，不僅提高溝渠的質量標準，而且提高了土地的可利用率。整理中還增加了田間道路，為農業機械作業提供了較好的條件。
（三）提高建設用地利用率，優化建設用地結構
相對于城鎮用地而言，農村居民點和鄉鎮企業用地呈現出較粗放的土地利用水平。通過土地整理，將一些閑置、廢棄、分散的農村居民點重新進行整理，將新建農村居民點，鄉鎮企業進行統一規劃、統籌布局，可降低占地面積，提高建設用地利用率，將農村居民點和獨立工礦用地在建設用地內部的比例下降。
（四）實現土地用途分區的布局優化
第一，合憲性問題?！稇椃ā芬幎藘煞N土地所有權形式，但是沒有對農村集體所有權作出明確限制。農村土地轉變為建設用地，本是土地所有權的權能之一，也是發揮土地物盡其用的一個重要手段?！锻恋毓芾矸ā穼r村土地所有權進行限制，在《憲法》上并無明確依據。
第二，征地補償顯失公平。《土地管理法》規定以農業收入作為計算標準，但政府征用土地后轉讓所得遠遠高于補償價格。這些巨額收益悉數歸政府所有，對于農民極不公平。
最后，在巨額利益的驅動下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭利”之實，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農民之間的矛盾。
