時間：2023-06-14 09:34:42
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總體上說，筆者認為，人民法院立案庭對行政案件的立案審查易粗不易細，只要當事人的起訴沒有明顯的不符合法定立案條件的情形的，就應當予以立案受理。其理由是：第一，立案審查本身僅僅是人民法院審理案件的一個環節，未經嚴格審查剝奪當事人的訴權，不符合人民法院非有法定事由不得拒絕受理案件的基本原則。第二，行政訴訟案件起訴條件中的原告資格、被告資格、行政訴訟受案范圍、起訴時效等等問題具有復雜性，有時很難通過對當事人起訴狀及其相關材料的審查就能夠辨別清楚。沒有完全搞清楚相關問題就草率地裁定不予受理，違反人民法院裁判應當事實清楚、證據確鑿、適用法律、法規正確的基本要求。第三，即便立案審查不嚴，有可能使不符合行政案件立案條件的訴訟被人民法院立案受理，也有將其排除的法定途徑。因為，在行政案件的審理階段，審判人員仍然要對案件是否符合法定立案條件問題進行審查，如果不符合立案條件，根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第四十四條規定，應當裁定駁回起訴。
行政案件的立案審查易粗不易細，只要起訴沒有明顯的不符合立案法定條件的就應當予以受理，那么，立案審查究竟應當審查到什么程度呢﹖如何把握“易粗不易細”、“明顯不符合”的標準呢﹖
首先是要正確認識和理解行政訴訟立案審查中對行政案件立案法定條件審查的度。
第一，關于原告資格的立案審查。根據《行政訴訟法》第四十一條第一項規定，只要公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯了其合法權益，就有資格以原告身份提起行政訴訟。至于提起訴訟的公民、法人或者其他組織的合法權益是否受到具體行政行為的侵犯，不屬于立案審查的范圍。實踐中，有的人民法院在立案審查時忽視法律規定的“認為”兩字，過于嚴格地審查原告資格，致使許多起訴在立案階段就被排斥在行政訴訟的大門之外，這也是造成行政訴訟案件數量上不去的重要原因之一。
根據《行政訴訟法》第四十一條第一項規定，“認為具體行政行為侵犯其合法權益”應當是一句完整的表達。其中，“認為”既是對“侵犯”一詞的界定，同時又是對“具體行政行為”以及“合法權益”的界定。也就是說，在審查起訴階段，原告資格問題的審查，僅限于對起訴人是否“認為具體行政行為侵犯其合法權益”的審查，只要起訴人認為的是“具體行政行為侵犯其合法權益”，就符合了原告的基本條件。至于原告的權益是否屬合法權益，合法權益的范圍是否在“人身權、財產權”的范圍之內，侵犯其合法權益的行為是否是“具體行政行為”等等，應當審查起訴的其他條件或者在立案之后的審理階段，依法審查并作出裁判。只有在起訴人認為所訴行為不屬于具體行政行為，或者起訴人所訴行為與其自身的權利無任何關聯時，人民法院的立案審查部門才能以不符合原告資格為由作出不予受理的裁定。
原告資格問題在行政訴訟中非常復雜，不通過案件的仔細審理，僅在審查立案階段很難把相關問題都弄清楚。由于我國目前行政訴訟案件不是太多，而是太少，老百姓的法治意識還比較淡薄，不愿告、不敢告、怕告行政機關的情況仍然十分普遍，部分行政機關通過各種手段阻止人民法院受理行政訴訟案件的現象時有發生，因此，加強對相對人訴權的保護就顯的十分突出。由此，人民法院更應當正確理解法律規定的本意，在立案審查階段，對原告資格從寬處理。
第二，關于被告資格的立案審查?！缎姓V訟法》第四十一條第二項規定，“有明確的被告”就符合起訴條件。由此可以看出，《行政訴訟法》在立案審查時對被告的要求是非常低的，只要原告起訴時，所訴被告具體、明確，同時符合其他起訴條件就應當立案受理?！懊鞔_的被告”，簡單地說，就是指原告所訴被告是清楚的、具體的、可以指認的、不存在任何含糊的、能夠確定的。至于被告是不是適格，是不是符合《行政訴訟法》第二十五條以及《解釋》第十九條至第二十二條規定的適格被告條件，不應當屬于立案審查的范圍。
“適格被告”不屬人民法院立案審查的范圍，“明確的被告”才是人民法院立案審查的法定標準。因此，被告是不是適格，并不影響當事人的訴權。只要當事人起訴有“明確的被告”，并符合其他起訴條件，其訴權就已經成立，不得任意剝奪。然而，《解釋》第二十三條第一款規定，“原告所起訴的被告不適合，人民法院應當通知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴。”根據該條規定，被告不適合，原告不同意變更被告，人民法院裁定駁回起訴，這實際上是剝奪了當事人的訴權，與《行政訴訟法》第四十一條第二項的規定相矛盾。被告不適合，其結果是導致原告的訴訟請求不能成立，因此，建議將《解釋》第二十三條第一款修改為“原告所起訴的被告不適合，人民法院應當通知原告變更被告；原告不同意變更的，應當判決駁回原告的訴訟請求”。
第三，關于訴訟請求及事實根據的立案審查?！缎姓V訟法》第四十一條第三項規定，起訴應當“有具體的訴訟請求和事實根據”。訴訟請求是人民法院立案審查中容易忽視的環節。事實上，訴訟請求在訴訟過程中具有十分重要的作用。在某些情況下，可能就是因為當事人的訴訟請求不正確，有理的訴訟，變成了無理的訴訟。從《行政訴訟法》賦予人民法院的審查職責看，立案審查階段應當對當事人的訴訟請求予以明確，當事人訴的具體行政行為是什么，是要求撤銷或者變更全部具體行政行為還是其中部分內容?！熬唧w的訴訟請求”不是指當事人有具體的要求就可以，還必須明確到具體的被訴具體行政行為，因為行政訴訟的前提是被訴具體行政行為的存在。同時如果當事人還有附帶賠償訴訟或者附帶民事訴訟的，還應當要求當事人提出具體的賠償數額等明確的請求。審查過程中，如果當事人確系法律知識欠缺，立案審查的法官可以給當事人必要的指點和引導，但是，不得強迫。
關于起訴條件中的事實根據問題，《解釋》第四十條有明確規定，只要當事人能夠證明具體行政行為存在，人民法院就應當依法受理。如何理解“證明具體行政行為存在”，筆者認為，在此也應當作寬泛的理解，首先，這里的事實根據僅指證明具體行政行為存在的事實根據，不包括其他訴訟請求的事實根據；其次，證明具體行政行為存在的事實根據可以是當事人通過某種途徑獲得的具體行政行為文件的復印件等直接證據，也可以是能夠證明存在被訴具體行政行為的其他間接證據，決不能以沒有具體行政行為的書面法律文件為由拒絕受理案件。只要當事人提供證據證明具體行政行為確實存在，人民法院就應當依法立案受理，至于具體行政行為內容如何，應當通過審查，由被告舉證。
第四，關于受案范圍和管轄的審查。行政訴訟受案范圍是行政訴訟立案審查中最難把握的一項內容，行政法的理論界和司法界對此也是爭議頗多。根據《解釋》精神，人民法院受理行政案件應當根據行政訴訟法的規定，向逐步擴大行政訴訟受案范圍的方向發展。司法實踐中，對于是否應當受理爭議比較大的一些行政行為，在司法內外部環境許可的情況下，應當盡可能立案受理。尤其是新類型案件，經過立案審理有助于推進行政法的理論和實踐的發展。
行政訴訟地域管轄通常不存在什么爭議，過去對既限制人身自由又扣押財產的案件，原告所在地法院對扣押財產部分是否有管轄權存在不同意見，現在《解釋》第九條也已經明確。存在問題的是級別管轄，《解釋》將中級人民法院受理案件的范圍作了擴大，凡是被告為縣、市人民政府的，均可以由中級人民法院法院管轄。然而，對被告為省級人民政府及其工作部門或者地、州、市人民政府的是否可以由高級人民法院管轄，《解釋》未作規定。筆者認為，按照適當提高行政訴訟審級的原則，同時考慮最高人民法院目前二審案件并不很多的實際情況，對一些當地有一定影響，各方面干預比較多，或者訴訟標的大的案件，盡可能由高級法院作一審是可行的。增加高級法院一審案件和最高法院的二審案件，對排除干擾，建立良好的司法環境，總結行政審判實踐經驗，逐步規范行政訴訟行為，以判例指導下級人民法院的審判工作，具有十分積極的意義。
第五，關于復議前置程序的審查。根據《行政訴訟法》第三十七條第二款規定，只有法律、法規規定應當先向行政機關申請復議的，才可以作為起訴的前置條件。實踐中爭議比較大的是對《行政復議法》第三十條的理解。由于自然資源案件在行政訴訟中占據相當比例，這一問題對行政訴訟案件受理影響十分關鍵。一部分法院認為，三十條的含義應當是指所有的涉及自然資源所有權和使用權的行政案件都應當復議前置；還有一部分法院認為，只有當事人已經取得自然資源的所有權或者使用權法律證書，行政機關侵犯該項“已經依法取得”的權利時，復議才是訴訟的前置條件。目前，司法實踐是兩種理解，兩種作法。筆者認為，第二種理解應當是正確的。首先，《行政復議法》第三十條明確規定是“已經依法取得……所有權或者使用權”，而根據我國相關民事法律的規定，自然資源所有權或者使用權的取得實行的是登記主義，即，只有依法辦理登記手續，取得權利證書，才從法律上取得了該項自然資源的權利，第二種理解符合法律條文的語意。其次，從我國《行政訴訟法》和《行政復議法》的立法精神看，復議前置是例外，直接起訴是原則，對三十條規定作擴大理解不符合法律的基本精神。最后，從司法實踐看，行政訴訟案件不是太多，而是太少，行政復議由于受行政首長制約，許多情況下很難對相對人的合法權益給予適當的保護，復議前置很多時候只能是浪費時間，影響行政效率，允許當事人直接起訴更有利于對公民法人和其他組織合法權益的保護，對三十條不作擴大理解符合當前的司法實踐。
總體上說，筆者認為，人民法院立案庭對行政案件的立案審查易粗不易細，只要當事人的起訴沒有明顯的不符合法定立案條件的情形的，就應當予以立案受理。其理由是：第一，立案審查本身僅僅是人民法院審理案件的一個環節，未經嚴格審查剝奪當事人的訴權，不符合人民法院非有法定事由不得拒絕受理案件的基本原則。第二，行政訴訟案件起訴條件中的原告資格、被告資格、行政訴訟受案范圍、起訴時效等等問題具有復雜性，有時很難通過對當事人起訴狀及其相關材料的審查就能夠辨別清楚。沒有完全搞清楚相關問題就草率地裁定不予受理，違反人民法院裁判應當事實清楚、證據確鑿、適用法律、法規正確的基本要求。第三，即便立案審查不嚴，有可能使不符合行政案件立案條件的訴訟被人民法院立案受理，也有將其排除的法定途徑。因為，在行政案件的審理階段，審判人員仍然要對案件是否符合法定立案條件問題進行審查，如果不符合立案條件，根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟〉，若干問題的解釋》以下簡稱《解釋》第四十四條規定，應當裁定駁回起訴。
行政案件的立案審查易粗不易細，只要起訴沒有明顯的不符合立案法定條件的就應當予以受理，那么，立案審查究竟應當審查到什么程度呢﹖如何把握“易粗不易細”、“明顯不符合”的標準呢﹖首先是要正確認識和理解行政訴訟立案審查中對行政案件立案法定條件審查的度。
第一，關于原告資格的立案審查。根據《行政訴訟法》第四十一條第一項規定，只要公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯了其合法權益，就有資格以原告身份提起行政訴訟。至于提起訴訟的公民、法人或者其他組織的合法權益是否受到具體行政行為的侵犯，不屬于立案審查的范圍。實踐中，有的人民法院在立案審查時忽視法律規定的“認為”兩字，過于嚴格地審查原告資格，致使許多起訴在立案階段就被排斥在行政訴訟的大門之外，這也是造成行政訴訟案件數量上不去的重要原因之一。
根據《行政訴訟法》第四十一條第一項規定，“認為具體行政行為侵犯其合法權益”應當是一句完整的表達。其中，“認為”既是對“侵犯”一詞的界定，同時又是對“具體行政行為”以及“合法權益”的界定。也就是說，在審查起訴階段，原告資格問題的審查，僅限于對起訴人是否“認為具體行政行為侵犯其合法權益”的審查，只要起訴人認為的是“具體行政行為侵犯其合法權益”，就符合了原告的基本條件。至于原告的權益是否屬合法權益，合法權益的范圍是否在“人身權、財產權”的范圍之內，侵犯其合法權益的行為是否是“具體行政行為”等等，應當審查起訴的其他條件或者在立案之后的審理階段，依法審查并作出裁判。只有在起訴人認為所訴行為不屬于具體行政行為，或者起訴人所訴行為與其自身的權利無任何關聯時，人民法院的立案審查部門才能以不符合原告資格為由作出不予受理的裁定。
原告資格問題在行政訴訟中非常復雜，不通過案件的仔細審理，僅在審查立案階段很難把相關問題都弄清楚。由于我國目前行政訴訟案件不是太多，而是太少，老百姓的法治意識還比較淡薄，不愿告、不敢告、怕告行政機關的情況仍然十分普遍，部分行政機關通過各種手段阻止人民法院受理行政訴訟案件的現象時有發生，因此，加強對相對人訴權的保護就顯的十分突出。由此，人民法院更應當正確理解法律規定的本意，在立案審查階段，對原告資格從寬處理。
第二，關于被告資格的立案審查?！缎姓V訟法》第四十一條第二項規定，“有明確的被告”就符合起訴條件。由此可以看出，《行政訴訟法》在立案審查時對被告的要求是非常低的，只要原告起訴時，所訴被告具體、明確，同時符合其他起訴條件就應當立案受理?！懊鞔_的被告”，簡單地說，就是指原告所訴被告是清楚的、具體的、可以指認的、不存在任何含糊的、能夠確定的。至于被告是不是適格，是不是符合《行政訴訟法》第二十五條以及《解釋》第十九條至第二十二條規定的適格被告條件，不應當屬于立案審查的范圍。
“適格被告”不屬人民法院立案審查的范圍，“明確的被告”才是人民法院立案審查的法定標準。因此，被告是不是適格，并不影響當事人的訴權。只要當事人起訴有“明確的被告”，并符合其他起訴條件，其訴權就已經成立，不得任意剝奪。然而，《解釋》第二十三條第一款規定，“原告所起訴的被告不適合，人民法院應當通知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴?！备鶕摋l規定，被告不適合，原告不同意變更被告，人民法院裁定駁回起訴，這實際上是剝奪了當事人的訴權，與《行政訴訟法》第四十一條第二項的規定相矛盾。被告不適合，其結果是導致原告的訴訟請求不能成立，因此，建議將《解釋》第二十三條第一款修改為“原告所起訴的被告不適合，人民法院應當通知原告變更被告；原告不同意變更的，應當判決駁回原告的訴訟請求”。
第三，關于訴訟請求及事實根據的立案審查?！缎姓V訟法》第四十一條第三項規定，起訴應當“有具體的訴訟請求和事實根據”。訴訟請求是人民法院立案審查中容易忽視的環節。事實上，訴訟請求在訴訟過程中具有十分重要的作用。在某些情況下，可能就是因為當事人的訴訟請求不正確，有理的訴訟，變成了無理的訴訟。從《行政訴訟法》賦予人民法院的審查職責看，立案審查階段應當對當事人的訴訟請求予以明確，當事人訴的具體行政行為是什么，是要求撤銷或者變更全部具體行政行為還是其中部分內容。“具體的訴訟請求”不是指當事人有具體的要求就可以，還必須明確到具體的被訴具體行政行為，因為行政訴訟的前提是被訴具體行政行為的存在。同時如果當事人還有附帶賠償訴訟或者附帶民事訴訟的，還應當要求當事人提出具體的賠償數額等明確的請求。審查過程中，如果當事人確系法律知識欠缺，立案審查的法官可以給當事人必要的指點和引導，但是，不得強迫。
關于起訴條件中的事實根據問題，《解釋》第四十條有明確規定，只要當事人能夠證明具體行政行為存在，人民法院就應當依法受理。如何理解“證明具體行政行為存在”，筆者認為，在此也應當作寬泛的理解，首先，這里的事實根據僅指證明具體行政行為存在的事實根據，不包括其他訴訟請求的事實根據；其次，證明具體行政行為存在的事實根據可以是當事人通過某種途徑獲得的具體行政行為文件的復印件等直接證據，也可以是能夠證明存在被訴具體行政行為的其他間接證據，決不能以沒有具體行政行為的書面法律文件為由拒絕受理案件。只要當事人提供證據證明具體行政行為確實存在，人民法院就應當依法立案受理，至于具體行政行為內容如何，應當通過審查，由被告舉證。
第四，關于受案范圍和管轄的審查。行政訴訟受案范圍是行政訴訟立案審查中最難把握的一項內容，行政法的理論界和司法界對此也是爭議頗多。根據《解釋》精神，人民法院受理行政案件應當根據行政訴訟法的規定，向逐步擴大行政訴訟受案范圍的方向發展。司法實踐中，對于是否應當受理爭議比較大的一些行政行為，在司法內外部環境許可的情況下，應當盡可能立案受理。尤其是新類型案件，經過立案審理有助于推進行政法的理論和實踐的發展。
行政訴訟地域管轄通常不存在什么爭議，過去對既限制人身自由又扣押財產的案件，原告所在地法院對扣押財產部分是否有管轄權存在不同意見，現在《解釋》第九條也已經明確。存在問題的是級別管轄，《解釋》將中級人民法院受理案件的范圍作了擴大，凡是被告為縣、市人民政府的，均可以由中級人民法院法院管轄。然而，對被告為省級人民政府及其工作部門或者地、州、市人民政府的是否可以由高級人民法院管轄，《解釋》未作規定。筆者認為，按照適當提高行政訴訟審級的原則，同時考慮最高人民法院目前二審案件并不很多的實際情況，對一些當地有一定影響，各方面干預比較多，或者訴訟標的大的案件，盡可能由高級法院作一審是可行的。增加高級法院一審案件和最高法院的二審案件，對排除干擾，建立良好的司法環境，總結行政審判實踐經驗，逐步規范行政訴訟行為，以判例指導下級人民法院的審判工作，具有十分積極的意義。
勞動部門在行政程序中曾經通知原告公司協同第三人李某做職業病鑒定，并限期提供鑒定結果，但原告公司與第三人李某在限期內未能進行職業病鑒定。在隨后勞動部門進行工傷認定及行政復議過程中，依照《工傷保險條例》的規定，依據第三人李某的醫院診斷證明及其他相關證據進行了認定。
【分歧】
對原告公司的鑒定申請是否準許，在審理中存在兩種不同意見：
第一種意見認為：在行政程序中，勞動部門已經通知原告公司進行鑒定并提供鑒定結果，但原告公司在期限內未予提供?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十九條規定：被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據，原告依法應當提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據，人民法院一般不予采納。根據此規定，如果在訴訟程序中允許鑒定，是用事后取得的證據來評價行政機關依據當時取得的證據所作出的行政行為，可能會造成對行政權的侵犯。所以，原告的鑒定申請不應準許。
第二種意見認為：人民法院的訴訟活動，是通過證據對案件事實進行認定的過程。勞動部門系依據第三人李某的診斷證明和其他證據作出工傷認定，而原告公司在第三人整個就醫過程中并未參與，第三人的診斷證明屬于單方證據。依據正當程序原則，應當允許原告公司享有對證據提出質疑的訴訟權利，以更加有利于對案件客觀事實的查明，保障訴訟當事人的訴訟權利。所以，原告的鑒定申請應當準許。
在現實生活中，因土地使用而引發的爭議多種多樣，通常表現為土地權屬爭議（其中又可分為土地所有權爭議和土地使用權爭議）、土地侵權爭議、土地合同爭議和土地相鄰關系爭議等四種類型。土地權屬爭議是指當事人在土地使用過程中，就土地的所有權和使用權歸屬所發生的爭議。在這里有必要將土地所有權與物權法中的所有權有所區別。根據相關物權法理論，所有權是所有人對其所有的財產進行占有、使用、收益、處分的權力，所有權是物權中最完整、最充分的權力，其上述四種權能往往作為一個整體由一個主體來行使。而土地所有權作為一種具有財產權的用益物權，理論上當然包含著土地使用權，但是由于土地資源的特殊性，實踐中土地的所有權和使用權往往是分離的。同時，根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），我國的土地所有權分為國有土地所有權和集體土地所有權，土地所有權主體單一、明確，就土地所有權發生的爭議極少。實踐中，大量的土地權屬爭議主要集中在土地使用權爭議，所以，實踐中的土地權屬爭議主要指土地使用權爭議，這也是審判工作所關注的重點。
土地侵權糾紛是合法土地使用權人因第三人侵害其土地使用權而發生的爭議。實踐中，容易與土地侵權糾紛發生混淆的是土地相鄰關系糾紛，在此有必要加以厘清。相鄰關系是兩個或兩個以上相鄰不動產的所有人或使用人，在行使己方不動產占有、使用、收益、處分權力時與不動產相鄰方發生的權力義務關系。相鄰關系從本質上講是一方所有權人或使用權人合法權力的行使，同時，是對他人（相鄰方）所有權或使用權的限制。土地相鄰關系作為相鄰關系中的一種，符合相鄰關系的所有特征，其與土地侵權糾紛有著明顯的區別：（一）土地相鄰關系糾紛中相鄰權人在相鄰土地上的相關行為是其合法權利的行使，而土地侵權中侵權人針對爭議土地的行為是一種違法行為；（二）土地相鄰關系中相鄰各方對爭議土地都有合法的土地使用權，而土地侵權爭議中必然有一方或雙方都有合法的土地使用權；（三）在責任承擔基礎方面，因土地相鄰各方就相鄰土地所進行的行為是其合法權力的行使，不存在過錯，因此而給相鄰方造成的不便或損失應予以補償。而土地侵權責任承擔適用過錯責任原則，侵權人對其因過錯行為而給合法土地所有權人或使用權人造成的損失進行賠償。
土地合同主要指土地出讓合同和土地承包合同。土地合同爭議主要是發生在土地出讓人與土地受讓人或土地發包人、承包人及轉包人在土地出讓合同或土地承包合同的簽訂、履行過程中發生的爭議，其爭議主體是土地出讓合同或土地承包合同的當事人。鑒于土地合同糾紛主體、內容的特殊性，此類糾紛容易區分，解決途徑和程序也相對明確。
以上對土地爭議的種類從理論上進行闡述具有現實意義。區分土地爭議的種類是確定土地爭議主管部門及通過適當訴訟程序解決土地糾紛的前提。實踐中，當事人因為對土地爭議的種類認識不清從而不能正確認定土地爭議管理部門，導致大量的土地糾紛不能及時有效解決，因此，必須樹立這樣一種意識，當涉及土地糾紛時首先要分清土地爭議的類型，然后再確定適當的解決途徑。另外，在實際生活當中土地爭議的種類并非涇渭分明，往往混雜交織在一起，同一土地爭議因當事人主張不同而異，需要認真加以鑒別。
二、土地爭議的解決途徑
土地爭議發生后，應通過何種途徑有效的保護當事人的合法權益？從目前相關的法律規定分析，有兩種基本的途徑：一是權利人可以通過行政程序，請求行政機關處理；二是通過訴訟途徑，請求人民法院給與司法保護。必須明確的是，對于土地爭議，權利人并不能任意選擇行政機關或司法機關給予保護，因土地爭議種類的不同其爭議解決的途徑有所區別：
（一）土地權屬爭議的解決途徑?！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l規定：土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴“。
1995年12月18日國家土地管理局的《土地權屬爭議處理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第四條明確規定：“土地權屬爭議，由當事人協商解決；協商不成的，當事人向土地管理部門申請處理”。據此，行政處理程序是土地權屬訴訟的前置程序，在當事人雙方對土地權屬爭議不能自行協商解決的情形下，只能首先申請土地管理部門進行處理，對處理決定不服的，方可向人民法院提起行政訴訟。法律之所以這樣規定，是因為人民政府土地管理部門作為土地管理的主管部門，對土地權屬的認定是其法定職責，而且鑒于土地管理的專業性特點，由相關人民政府土地管理部門對土地權屬爭議先行處理確認，更利于解決糾紛。
轉貼于 ?。ǘ┩恋厍謾酄幾h、土地合同爭議及土地相鄰關系爭議的解決途徑。根據《土地管理法》第六十六條規定：“縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查”?！稌盒修k法》第三十三條規定：“土地管理部門在辦案過程中發現受理的案件不屬于土地權屬爭議案件，屬于土地侵權或者土地違法案件的應當依照土地侵權、土地違法案件的有關規定處理”。根據以上規定，對土地侵權、土地合同爭議及土地相鄰關系爭議，土地管理部門可以依職權或根據當事人申請進行處理。以上三種土地爭議不適用土地管理部門先行處理程序規定，當事人可以選擇土地管理部門或人民法院處理。但實踐中因土地管理部門和人民法院對以上三種土地爭議的處理程序認識不一，對上述三種土地爭議相互推諉，影響了土地糾紛的及時解決。那么，對于土地侵權糾紛、土地合同糾紛及土地相鄰關系糾紛的正確解決途徑是什么？土地糾紛行政處理與法院訴訟之間是怎樣一種關系？
首先，通過分析人民法院關于土地糾紛案件審理程序可以得出結論。根據民法基本原理，土地所有權和使用權屬于民法調整范圍，當事人因土地使用而引發的爭議向法院提起訴訟自無爭議。但是，在土地訴訟中，原告要使其訴求獲得法院支持，前提是原告必須有證據證明其是爭議土地的合法所有權人或使用權人，否則，必然面臨自行撤訴或被裁定不予受理兩種結果。此外，人民法院立案階段對證據的審查雖然是形式審查，但所有證據要在法庭上經過庭審質證才能予以認定，土地糾紛的當事人要使其訴求得到法院支持，必須有證據證明其是爭議土地的所有權人，否則即便是法院予以立案，其最終也必然面臨敗訴的結果。由此，可以得出結論，對于土地侵權糾紛、土地合同糾紛及土地相鄰關系糾紛的解決途徑，雖然當事人有選擇權，既可以要求土地管理部門處理，也可以請求人民法院予以保護，但無論當事人以什么理由向法院起訴，最終有關土地權屬證據（證明）必須由土地管理部門——這一法定主管部門進行認定，這是土地糾紛訴當事人在證據取得方面無法逾越的程序。
通過三年實踐和探索，全市法院在涉及計劃生育行政訴訟和非訴執行案件審判工作中，積累了一套行之有效的經驗和做法。
一是加大培訓和宣傳工作力度，增強執法水平，營造濃厚法治氛圍?！度丝谂c計劃生育法》頒布實施后，兩級法院內部在業務培訓中將其列入重點進行輔導學習。另外，行政庭的法官們還適時深入各鄉鎮組織召開計劃生育執法輔導培訓會議，認真宣講《行政訴訟法》、《人口與計劃生育法》和有關法律法規及司法解釋，提高行政執法人員素質水平。漢濱、平利法院等區縣法院的法官還現場解答執法過程中遇到的疑難問題。三年來，全市法院共舉辦有關計劃生育執法方面的法律講座15次，聽講干部群眾5000余人，收到良好社會法律效果。
二是嚴把立案關，切實保護公民合法權益，維護和監督行政機關依法行政。兩級法院嚴格把握立案條件，堅持計劃生育部門申請強制執行時必須有強制執行申請書和征收社會撫養費的處理決定書。立案后深入細致審查：一查計劃生育管理部門的處理決定是否合法；二查處理決定書是否送達生效；三查被執行人是否確未履行。對處理決定合法、已依法送達、計劃生育管理部門申請強制執行符合法律規定的，及時受理，抓緊執行；對處理決定合法、已依法送達，但申請強制執行的手續不齊備的，要求計劃生育管理部門限期補辦；對處理決定不合法的堅決予以退回。同時，對于計生行政部門申請執行的案件做到了快審查、快立案、快執行。如20__年3月，漢濱區法院在執行李某一案時，在對李某夫婦耐心說服教育無果情況下，迅速對李某采取了司法拘留，促使其交納了部分撫養費，并出具剩余款繳款計劃。
三是立足于宣傳教育，使強制執行過程成為計劃生育國策和法律的宣傳過程。計劃生育工作涉及面廣、影響大、政策性強，而需要法院強制執行的大多是法律意識薄弱、傳宗接代思想濃厚的“釘子戶”、“觀望戶”。因此，在強制執行過程中，兩級法院采取集中被執行人開會宣講法律與召開小型座談會或走訪談心相結合的方法，宣講我國人口發展的嚴峻形勢，以及有關計劃生育的法律規定，使被執行人意識到計劃外生育是一種違法行為，應該受到處罰，從而自覺交納社會撫養費。如20__年初，平利法院對八仙鎮鴉河村朱某夫婦違反政策生育二胎案件執行后，及時進行了法制宣傳，促使該村其他違反計生法的村民也自覺履行了義務。漢濱、紫陽和旬陽法院，對在限期內沒有交納的被執行人，反復宣講法律，動員交納，不輕易適用強制執行措施。對于生活困難、暫時無力交納社會撫養費的經本人申請、法院審查，依法準予其暫緩交納或分期交納。20__年以來，全市法院辦結的計生行政非訴執行案件中，僅10案適用了強制執行措施，50案自動履行，8案經法院調解后當事人達成和解。
四是多方配合，密切協作，保證執行工作順利進行。紫陽和旬陽法院等縣法院，每次集中執行都邀請黨委、人大和計劃生育管理部門密切配合，利用廣播、電視等新聞媒介大造聲勢，宣傳《人口與計劃生育法》。縣人大對法院審理征收社會撫養費強制執行案件既大力支持、密切協助，又依法監督，配合法院工作，幫助法院解決困難。黨委、政府更是把法院強制執行當作一件大事積極支持。正是由于有了黨委的支持、人大的監督和基層干部、計劃生育干部的配合，才使法院的涉訴計劃生育執行案件得以順利進行。如20__年，漢濱法院在辦理漢濱區計生局申請執行征收楚某夫婦社會撫養費一案時，針對楚某夫婦均系再婚，雙方再婚前的子女均不在身邊，以及周邊群眾和當事人思想認識不夠的情況，行政庭法官主動與計生等部門配合，多次到當事人居住地現場宣講法律、耐心說服，最終促使當事人雙方自覺履行。
五是通過依法維護計劃生育管理部門行使計劃生育管理權，堅定了基層干部做好計劃生育工作的信心和決心。紫陽、旬陽等縣過去計劃生育工作阻力大，談起征收社會撫養費，有的基層干部總感到不好辦，有的還對行政審判存在錯誤認識，認為行政審判束縛了計劃生育干部的手腳，使他們兩頭為難。經過配合法院執行工作，廣大基層干部對行政審判有了正確認識，明確了行政審判所具有的維護和監督行政機關依法行政的作用，增強了依法管理計劃生育信心，縣域計劃生育工作日趨法制化、規范化。
二、存在問題
近三年來，全市兩級法院在計劃生育涉訴案件審判工作方面做了大量富有成效的工作，但是工作中仍然存在著一些問題：一是少數基層法院及法官對新《計生法》和相關條例在認識方面還存在一定差距。少數審判和執行人員的素質亟待提升，同時基層法院、人民法庭目前還普遍存在著執行力量不足的問題。
二是少數計生執法人員業務素質不高，有的案件由于適用法律不當或沒有嚴格按照行政程序交代訴權，使相對人合法權益不能得到及時保障，而且個別申請執行案件也無法進入執行程序。
三是部分被執行人在法院受理案件后，外出躲避執行且下落不明，或家中無可供執行的財產，故案件只能中止或發放債權憑證處理，計劃生育行政非訴案件執行難問題依然不同程度存在。
四是部分被執行人由于履行能力有限，但按照有關規定，當事人在首付執行款40后，對下余部分可采取分期付款的方式執行，這在一定程度上拖延了社會撫養費征收的實際到位時間。
五是有些區縣的計生部門對被征收戶的基本事實方面查詢不清，調查取證過于草率、簡單，或是對于做出征收決定的相對人未能及時提出執行申請，使執行申請超過法律規定的申請期限，從而被法院裁定不予執行，導致無法進入正常的執行程序。
六是中級法院與市級計劃生育管理部門經常性溝通不夠。計生非訴執行案件一般在基層，中院對基層法院業務指導須加強。
三、應對措施
第一，強化司法服務保障意識，全面提升審執工作水平。兩級法院應組織審判人員，認真學習行政訴訟法和《人口與計劃生育法》，進一步認識做好涉及計劃生育案件審執工作的極端重要性，提升思想觀念和工作作風，堅持公開、公正、公平原則。
四川省高級人民法院：
你院川高法〔1995〕123號《關于國家賠償法實施后行政賠償案件是否收取訴訟費用的請示》收悉。經研究，答復如下；
根據《中華人民共和國國家賠償法》第三十四條的規定，人民法院受理行政賠償案件，不得向當事人收取訴訟費用。
【正文】
人民法院審理二審行政案件，依照《中華人民共和國行政訴訟法》和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規定，發回重審、應當發回重審、可以發回重審的相關條款有：
一、《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項規定，原判決認定事實不清，證據不足，或者由于違反法定程序可能影響案件正確判決的，裁定撤銷原判，發回原審人民法院重審，也可以查清事實后改判。當事人對重審案件的判決、裁定，可以上訴。
二、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十一條第一款規定，原審判決遺漏了必須參加訴訟的當事人或者訴訟請求的，第二審人民法院應當裁定撤銷原審判決，發回重審。
三、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十一條第三款規定，原審判決遺漏行政賠償請求，第二審人民法院經審理認為依法應當予以賠償的，在確認被訴具體行政行為違法的同時，可以就行政賠償問題進行調解；調解不成的，應當就行政賠償部分發回重審。
四、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十九條第（一）項規定，人民法院審理二審案件和再審案件，對原審法院受理、不予受理或者駁回起訴錯誤的，應當分別情況作如下處理：第一審人民法院作出實體判決后，第二審人民法院認為不應當受理的，在撤銷第一審人民法院判決的同時，可以發回重審，也可以逕行駁回起訴。
以上是二審行政案件發回重審、應當發回重審、可以發回重審的相關規定。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項規定，當事人對重審案件的判決、裁定，可以上訴。那么，在審判實踐中，人民法院審理當事人對重審案件的判決、裁定提起上訴的二審行政案件能否第二次發回重審呢？
［中圖分類號］D915 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1672－2426（2012）07－0020－02
一、行政訴訟法的貢獻及其修改的必要性
行政訴訟法在我國的施行已經有20多個年頭，其所取得的成就是巨大的，這種成就突出表現在以下兩個方面：一方面，行政訴訟法將“民告官”這一形式以法律制度的形式確立下來，使尋常百姓能夠享有同政府平等的司法權利，極大地促進了政府觀念的迅速轉變；另一方面，行政訴訟法更是促進了我國民主法治制度的發展與完善，在行政訴訟法實施之后，我們形成了一系列的法律制度，例如行政復議法、行政許可法以及行政處罰法等，所以說，行政訴訟法在我國當前整個行政法制體系的構建過程中起到了重要的基礎性作用。行政訴訟法的上述貢獻是不可磨滅的，是任何人都應當承認的。除此之外，行政訴訟法還為救濟政府機構以外的法律主體提供了良好的救濟途徑，使得公民、法人以及其他社會組織在受到行政侵權的情況下能夠得到有效救濟。但是伴隨著我國當前司法實踐的不斷深化，行政訴訟法逐漸顯現出一些缺陷與不足。主要是由于在行政訴訟法確立之初沒有預見到的、一些在制度設計方面有所疏忽的問題，因此，推進行政訴訟法的修改勢在必行。
二、行政訴訟法的修改方向分析
筆者通過深入分析我國行政訴訟法的相關理論以及我國近年來行政訴訟法在實施過程中的經驗與教訓，認為我國行政訴訟法的修改方向應當從以下幾個方面來著手實施：
1．擴大行政訴訟法的受案范圍。確立行政訴訟的受案范圍，是行政訴訟應該首先解決的問題。受案范圍大小，關系到行政機關的行為在多大程度上置于司法機關的監督之下，也直接關系到公民、法人或其他組織的權益是否得到有效保護。我國現行《行政訴訟法》第二條明確規定：公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟。由此可見，就《行政訴訟法》的規定來看，所界定的可訴的行政行為是指具體行政行為。這就致使我國當前的一些行政爭議案件不能進入行政訴訟法律程序，比如沒有把抽象行政行為和公益訴訟納入法院司法審查的范圍，這一點可以說是當前行政訴訟法進行修改的最主要問題。針對這一問題，筆者認為行政訴訟法可以從以下兩個方面擴大受案范圍：一方面，可以將原先受理案件范圍規定的列舉方式轉變為概括方式，將那些不能進入行政訴訟法履行程序的案件進行列舉；另一方面，可以規定除了國務院的行政行為之外，其余的行政都應當納入法院受理案件的范圍之內。近日，“北大版”與“人大版”的《行政訴訟法》修改建議稿相繼面世，北大版的修改意見稿，用“行使行政職權的行為”替代了“具體行政行為”。人大版提到，用“行政爭議”替代“具體行政行為”，有學者稱“行政爭議”這個提法更加寬泛，具有更大的包容性。
2．提升行政案件的審理級別。行政訴訟制度是一項針對我國行政機關行政行為的一部法律審查制度，是我國目前唯一的一部以法律方式控制國家權力的制度，所以說加強對法院的獨立性就成為當前亟待解決的重要課題?？梢栽谀壳绑w制的基礎上提升行政案件的審理級別，也就是需要增加中級人民法院以及高級人民法院對一審行政案件的管轄，除此之外，還可以將地域管轄的選擇范圍進一步擴大，可以由行政案件的被告方或者原告方所在地的人民法院受理，倘若原告方與被告方同在一個法院管轄區的，原告能夠向其所在地人民法院的上級人民法院申訴制定距離最近的法院進行受理。這一改革方向也是北大版的行政訴訟法修改建議稿對現行行政訴訟法的一大改變，該建議稿的第14條提出：“中級人民法院管轄第一審行政案件”。這意味著如果該條建議被采納，基層法院將不再設置行政審判庭。此外，建議稿還明確，對國務院及其各部門或者省、自治區、直轄市人民政府提訟的一審行政案件，將由高級人民法院管轄。
3．將行政訴訟調解機制引入進來。訴訟調解指的是當事人在人民法院審判人員的主持下，采取平等協商的方式，來進行權益爭議的解決的一種辦法。訴訟調解的作用在于有效的使糾紛得到徹底的解決，能夠積極推進人民內部團結以及糾紛訴訟的預防。但是，在我國行政訴訟案件的審理過程中，除了行政侵權賠償適用調解以外，其他類型的行政案件都不適用于調解。在人民法院對行政訴訟案件的審判實踐中，當具體行政行為適用法律明顯錯誤或者處罰顯失公平的情況下也有進行案件外協調解決的案例。在這里，“協調”在本質上其實就是“調解”，這樣能夠使行政訴訟當事人雙方之間的糾紛得到快速解決，極大地提升人民法院的案件審理速度。
行政調解將當事人自主意思表示建立在對行政機關正確執法而樹立起的權威的服從與信任感的基礎上，能夠進一步完善社會沖突解決機制體系。所以說，將行政訴訟調解引入到行政案件的審理中，不僅有利于提高法院的辦案效率，并且能夠緩解政群關系，有利于推進行政審判方式的改革。
4．增設行政訴訟簡易程序。簡易程序是指第一審普通程序的簡化，是基層人民法院和它的派出法庭審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單的民事案件的程序。簡易程序能夠給訴訟當事人提供便利，能夠為人民法院的案件審理提供方便，能夠使人力、物力、財力得到節約，極大地減輕當事人的負擔，而且還能夠使人民法院從眾多案件中解脫出來，集中精力去審理那些重大的、復雜的案件。
在我國，《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》中明確規定了有關簡易程序審理民事案件和刑事案件。但我國《行政訴訟法》中沒有關于適用簡易程序的規定。行政訴訟法第六條規定，人民法院審理行政案件，依法實行合議制度。這就明確了行政案件的審理只能適用普通程序。在制定行政訴訟法之初，行政案件數量十分有限，而且又考慮到行政案件本身的特殊性，其審理的最終結果關系到國家行政機關的正常運轉和執法權威、行政相對人的切身利益，因此，立法者本著慎重的原則，只在行政訴訟法中設立了普通程序是可行的。但隨著建設法治國家和依法行政步伐加快，行政案件的數量和種類不斷增多。在這樣的司法環境中，在我國行政審判力量嚴重不足的環境下，單純適用普通程序審理行政案件已經非常不適應“公正與效率”這一法院的時代主題。所以說，在行政訴訟中增設簡易程序，能夠完善我國行政訴訟制度，提高行政審判效率。對于行政訴訟中適用簡易程序的案件范圍，主要是針對情節簡單、雙方當事人對事實無爭議或爭議不大，只是要求在法律適用上到法院討個公正的說法的案件；或者一些事實十分清楚，涉及金額較小，并且行政相對人急需法院快速對爭議進行了斷的案件。對上述列舉的案件適用簡易程序，由一名審判員進行審理，根據需要隨時傳喚雙方當事人到庭參加訴訟，而不受普通程序中有關答辯期、開庭審理程序的限制，既能達到快速解決爭端的目的，滿足雙方當事人的要求，又能使訴訟成本得到有效的節約，減少當事人的訴訟負擔，提高人民法院的辦案效率。設立具有程序正當性的行政訴訟簡易程序，符合司法公正與效率的價值追求。
三、結束語
行政訴訟法是我國當前深化政治體制改革的重要手段，是我們進行政治體制改革的排頭兵，究竟是要對現行的行政訴訟法進行大的修改，還是適當的進行小的調整必須要明確。當前關于行政訴訟法修改的一些理論上的設想以及實踐上的落實還需要進一步的論證?？偠灾?，積極推進我國行政訴訟法律制度的改革與完善，是構建和諧社會、維持良好社會秩序的重要舉措。
參考文獻：
［1］劇劍濤．抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的思考［J］．內蒙古電大學刊，2008，（08）．
［2］高華．淺析我國行政訴訟法修改的若干問題［J］．法制與社會，2011，（04）．
訴訟調解是指當事人在人民法院審判人員的主持下，用平等協商的辦法，解決權益爭議的訴訟活動和結案方式。它的意義在于有利于徹底解決糾紛，有利于增強人民內部團結和有利于預防糾紛減少訴訟。而我國現行《行政訴訟法》第50條規定：“人民法院審理行政案件不適用調解”。第67條第3款規定：賠償訴訟可以適用調解。因此，人民法院在審理行政訴訟案件中，除行政侵權賠償適用調解外，其它行政案件不適用調解，否則違反了“公權”不能調解規則。但在審判實踐中，人民法院在審理有些行政案件中，具體行政行為適用法律明顯錯誤或處罰顯失公正或行政收費有誤，大量通過案外“協調”解決；建議和促成被告改變原具體行政行為，動員原告申請撤訴，從而終結訴訟。此“協調”實質就是“調解”，在短期內有效地解決雙方當事人的訴爭，大大提高了人民法院的辦案效率，減少當事人的訟累。
（一）我國行政訴訟引入調解機制具有可行性
1、《行政訴訟法》第7條明確規定：“當事人行政訴訟中的法律地位平等”，這為當事人自愿協商提供了法律基礎。
2、《行政訴訟法》第5條規定：“人民法院對行政案件宣告判決或裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作出的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。”該規定明確了在行政訴訟中，雙方當事人享有處分權。這是行政訴訟適用調解的前提。
3、除個別法律、法規規定外我國現行的法律、法規規定行政主體在作出具體行政行為時有行政自由裁量權。其包括法定種類和法定幅度內選擇的自由裁量權；法律適用條件確認上的自由裁量權；行政程序上的自由裁量權；法律原則下的自由裁量權。行政主體在上述情況下在合理的范圍內考慮合適的社會成本、行政相對管理人的具體情況的條件下作出讓步和妥協留有空間和余地。
4、《行政訴訟法》第5條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”。而根據最高人民法院關于審理行政案件可以參照民事訴訟規范的有關規定的精神，行政訴訟案件雙方當事人達成的調解協議，人民法院應予以審查，只有調解協議屬雙方自愿且未侵犯國家利益、社會公共利益和他人的合法權益，人民法院才依法予以確認，其實質就是對被訴的具體行政行為合法性的審查。
5、行政案件引入調解機制符合人民法院的時代主題，有利于提高法院的辦案效率，緩解政群關系，有利于推進行政審判方式的改革。
（二）我國行政訴訟調解具有可適用性
根據連城縣人民法院2003年度審結案件統計，該年度共審結行政訴訟案件24件，其中法院裁定準予原告申請撤訴的案件9件均是法院經案外組織雙方當事人進行協調。在協調過程中，被告發現所作出的具體行政行為錯誤而改變原具體行政行為后原告申請撤訴的3件；原告認為所訴具體行政行為正確而申請撤訴的6件。因此，行政訴訟調解在行政審判實踐中具有可適用性。筆者認為，除行政侵權賠償可適用調解外，我國行政訴訟調解主要適用下列幾種類型案件：
1、不服行政主體作出的行政裁決而提起的行政訴訟案件。
行政裁決是指行政主體依照法律法規的授權，對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的特定民事糾紛進行審查，并作出裁決的具體行政行為。不服行政裁決訴訟案件存在三方關系人，即原民事爭議的雙方當事人和作出裁決的行政機關。如土地使用權、山林權等行政裁決。一般情況下，行政機關在裁決過程對原民事爭議的雙方當事人進行了調解。在行政訴訟過程中，若民事爭議的雙方當事人變更或放棄權利，則被告行政機關的裁決即可變更或撤銷。因此，這類案件適用調解有利于提高訴訟效率，減少訟累，密切政府與群眾的關系。
2、不服自由裁量的具體行政行為。
自由裁量的具體行政行為是指法律、法規對具體行政行為的方式、手段和內容未作具體，詳細、明確的規定，行政機關可以在法律、法規規定的幅度和范圍內，根據自己的評價和判斷，自由裁量作出一定的具體行政行為。例如，我國《治安管理處罰條例》第6條規定，罰款幅度1元至200元；拘留幅度為1日至15日。對于違反自由裁量規定且顯失公正的行政處罰，人民法院可依法判決變更。同時，人民法院審理此類案件時，對顯失公正超過的幅度存在調解的余地，對顯失公正超過幅度的部分雙方當事人可協商解決，這并不損害國家和社會公共利益。
3、不服因行政合同引起的爭議而提起的行政訴訟案件。
行政合同是指行政主體之間或行政主體與行政相對人之間，為實現國家行政管理的一定目標而依法簽訂的國家和社會公共事務的協議。我國行政合同的表現形式主要有：行政教育合同、政府采購合同、土地有償轉讓合同、公共工程合同、科研合同等等。盡管這些合同具有行政性，但它屬于合同的范疇，具有契約性。這種契約性弱化了行政行為的單向性、強制性，強化了行政主體與相對人一方的溝通與合作。因此，在行政訴訟中，對因行政合同引起的爭議，可進行調解。如行政教育合同案件牽涉面很廣，我市二級法院已在案外調解方面進行大膽償試，取得良好的社會效果。
4、不服行政主體作出的具有強制性的行政指導行為。
行政指導行為，是行政機關在進行行政管理過程中，所作出的具有示范、倡導、咨詢、建議、訓導等行為。如果名為行政指導行為，實際卻具有強制力或者要求當事人為一定行為或不為一定行為，行政管理相對人不履行或不執行就要承擔不利的法律后果。當事人對這種行為不服，可向人民法院提起訴訟。如鄉政府發出的有關強制農民種植、養殖的行政指導公告，此類案件涉及面廣影響重大，涉及廣大農民的切身利益。該類案件引入調解機制，能大大緩和目前政群關系，真正達到法律效果和社會效果的有機統一。
5、不服行政收費的行政訴訟案件。
行政收費的主體應是行政主體，是國家行政干預與經濟調節相結合并互為目的和手段的產物，是市場附加在國家身上的一項職能。它具有以下特征：1、成本補償性，即行政收費標準應僅能涵蓋行政特別支出成本，但可低于成本，甚至是部分補償，這一特征來源于行政權的非盈利性和收費的補充地位；2、特別負擔性和直接受益性，即繳費的非普遍性和受益的直接性，部分行政主體的特別支出由特別的相對人負擔，他所承受特別負擔的目的在獲得特別利益；3、財政管理性和相對穩定性。目前我國行政收費種類比較多，主要有征收社會撫養費、公路規費、排污費等等。根據目前我國法律、法規規定，行政收費一般都有設定一定的幅度，給行政主體留有一定自由收費的空間。如《福建省計劃生育條例》第三十條第一款第二項規定，多生育一個孩子的，按當事人雙方上述行為被查出的上一年總收入二至三倍征收。第二款規定總收入無法計算的，按照統計行政部門公布的縣（市、區）職工年平均收入或者鄉（鎮）人均純收入計算。從上述法規規定可知，行政主體征收社會撫養費幅度為二至三倍，計算標準為首先選擇當事人雙方上年度總收入，總收入無法計算的，才選擇統計行政部門公布的縣職工的平均收入或鄉（鎮）人均純收入。但計生部門往往為完成收費指標，不根據法規規定，一律以統計部門公布的或鄉（鎮）人均純收入來征收（往往該標準含有水份）。如我院受理馬××、羅××不服連城縣計生局征收社會撫養費決定一案，馬××、羅××夫妻多生育一個孩子是事實。馬、羅屬農村低保戶，夫妻雙方上年總收入還不足2000元。但縣計生局卻依據該鄉人均收入3500元為標準，作出征收馬、羅社會撫養費21000元（三倍）。該案馬、羅以應依據夫妻上年總收入征收社會撫養費為由向本院提起訴訟。該案經案外調解，被告改為以原告上年度總收入三倍征收，并簽訂了分期付款協議。該案圓滿調解，一方面減輕了農民的負擔，另一方面也促成行政機關依法行政收費，取得良好的社會效果和法律效果。
二、增設行政訴訟簡易程序
簡易程序是指第一審普通程序的簡化，是基層人民法院和它的派出法庭審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單民事案件的程序。它有利于便利當事人訴訟，便利人民法院辦案，有利于節省人力、物力、財力，減輕當事人的負擔，有利人民法院集中力量審理比較重大、復雜的案件。它的特點在于起訴方式簡便、審理程序簡便、傳喚當事人、證人方式簡便、由審判員一人獨任審理，且審理期限短，不能延長。在我國，《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》明確規定了有關簡易程序審理民事案件和刑事案件。而唯獨我國《行政訴訟法》沒有關于適用簡易程序的規定。我國已加入WTO，建設法治國家和依法行政步伐加快，《行政許可法》即將實施，群眾學法、守法、用法的意識越來越強，行政案件的數量和種類大幅度增多。在這樣的司法環境下，同時行政審判力量嚴重不足的情況下，單純適用普通程序審理行政案件已極不適應“公正與效率”這一法院的時代主題。據此，增設簡易程序，它可以完善我國行政訴訟制度，提高行政審判效率。
（一）在行政訴訟中設立簡易程序的必要性和迫切性。
我國行政訴訟法第六條規定，人民法院審理行政案件，依法實行合議制度。第四十六條明確了合議庭的具體組織形式是“由審判員組成合議庭或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應當是三人以上的單數”。這就明確了行政案件的審理只能適用普通程序。在制定行政訴訟法之初，行政案件數量十分有限，又考慮到行政案件本身的特殊性，其審理的最終結果關系到國家行政機關的正常運轉和執法權威、行政相對人的切身利益，立法者本著慎重的原則，只在行政訴訟法中設立了普通程序是可行的。但是，我國行政訴訟法已頒布15周年了，行政案件的數量從1989年的7000余件發展到2003年約90000件，且涉案領域不斷拓寬，新類型案件不斷出現。在審理大量的行政案件中，人民法院行政審判經驗不斷豐富，行政審判法官的業務素質有了質的飛躍。而在審理的大量案件中，有許多案件情節簡單、雙方當事人對事實無爭議或爭議不大，只是要求在法律適用上到法院討個公正的說法；還有一些事實十分清楚，涉及金額較小，且行政相對人急需法院快速對爭議進行了斷的案件。特別是《行政許可法》即將實施，訴行政不作為案件將會大幅增長，而審理此類案件主要審查行政機關是否有依法履行法定職責，爭議焦點集中，案情事實簡單明了。對上述列舉的案件適用簡易程序，由一名審判員進行審理，根據需要隨時傳喚雙方當事人到庭參加訴訟，不受普通程序中有關答辯期、開庭審理程序的限制，即能達到快速解決爭端的目的，滿足雙方當事人的要求，又能有效節約訴訟成本、減少當事人訟累，提高法院辦案效率。據此，設立簡易程序有其十分的必要性。
（二）行政訴訟中設立簡易程序的適用范圍
參照刑事訴訟法、民事訴訟法的規定，結合15年來的行政審判實踐，筆者認為，在行政訴訟中，行政案件適用簡易程序范圍有以下二種情形：1、適用簡易程序審理第一審行政案件只能是基層人民法院行政審判庭，并只能是有審判長職稱或庭長獨任審理，中級人民法院、高級人民法院、最高人民法院第一審行政案件均不得適用簡易程序。2、適用簡易程序審理的行政案件應當是簡單的行政案件。簡單的行政案件必須具備三個條件：首先是事實清楚，即當事人雙方對他們發生爭議的案件事實的陳述基本一致，并對他們陳述的事實，提出了可靠的證據，無須人民法院調查和收集證據就可以判明事實，分清是非；其次是權利、義務關系明確；再次當事人雙方對案件是非、責任及所訴的具體行政行為沒有原則的分歧。從我國行政審判實踐來看，適用簡易程序的行政案件，主要有以下幾種類型：⑴事實清楚、責任明確，行政侵權賠償金額不大的賠償案件。⑵事實清楚、情況簡單，是非分明，爭執焦點明確，爭議數額不大的行政處罰和行政收費的案件。⑶被告在收到起訴狀副本之日起10日內不提供或者無正當理由逾期提供作出具體行政行為時的證據、依據的行政案件；⑷行政管理相對人僅行政機關作出具體行政行為違反法定程序而提起的行政訴訟案件；⑸事實清楚、是非分明的行政不作為行政案件；⑹不服行政主體的行政裁決而提起的行政案件；⑺不服行政合同而提起的行政案件；⑻事實清楚、證據充分、程序合法，僅以行政處罰顯失公正而提起的行政案件；⑼其它簡易的行政案件。
行政訴訟功能是行政訴訟制度所實際發揮的作用，研究行政訴訟功能的目的，就是要對其進行價值評價，哪些功能是我們所需要的，哪些是不需要的，行政訴訟實際發揮的功能與立法目的是否一致?如果沒有實現立法目的，問題在哪里，應如何解決?本文通過對行政訴訟功能的實證研究，反思功能與立法目的的差距，檢討立法目的的定位，為修改行政訴訟法作出充分的理論準備。
一、一審行政案件收案數量與漲幅對比
從相關數據可以看出，一審行政案件收案數量總體上保持增長趨勢。除1999年、2000年和2002年收案數量減少外，整體上，一審案件收案數量呈上升的趨勢。1989年至2004年這十六年間，有一半的年份行政案件收案數量是兩位數的增長幅度。根據上述數據，可以將行政訴訟的發展分為三個階段：第一，初始階段，1989年至1993年。這一階段行政訴訟法剛剛頒布，各種新聞媒體廣泛宣傳，人們對這一新鮮事物既陌生又好奇，短期內大量案件涌人法院是必然現象。從1989年到1991年行政案件一審收案數量成倍增加，然而，從1992年開始，行政案件收案數的增幅減緩，人們所估計的收案數量持續高速增長的情況并沒有出現，1993年與1992年的收案數量基本持平。第二階段，高速增長階段，1994年至1999年。這一階段隨著改革開放的順利進行，行政糾紛不斷增多，人們對行政訴訟法也有了更深的認識，行政訴訟收案數量持續增長。從1994年開始，行政案件收案數量又重現了大幅上升的勢頭，這種趨勢維持了四年，到1998年上升趨勢開始趨于緩和。到1999年出現了逆轉的趨勢，行政訴訟法實施以來一審案件的收案數量首次出現下降的現象。第三階段，平穩發展階段，2000年至今。這一階段行政訴訟已進入平穩發展時期，收案數量在不同年份呈現高低交錯，但在總體上已趨于穩定。2000年，最高人民法院頒布了新的司法解釋，在一定程度上努力地擴大受案范圍，但這一年卻持續了1999年收案數量下降的趨勢，這一現象耐人尋味。2001年出現了行政訴訟法實施以來收案數量最多的一年，突破十萬大關。到2002年收案數量則又跌至谷底，出現了兩位數的負增長，人們預期“新司法解釋頒布后收案數量將大量增加”，這一論斷并沒有得到完全的驗證。從2003年開始，收案數量緩慢回升，在現行行政訴訟法沒有修改的情況下，預計今后行政訴訟案件收案數量不會有大幅的起落，進入平穩發展時期。
二、一審、二審行政案件收案數量、比例及上訴率對比
(一)一審行政案件收案數量偏低
相關數據說明，一審行政案件在人民法院整個收案數量中比例極低。這固然與行政訴訟制度本身有關，在任何一個國家，行政糾紛都不是主要的社會糾紛形態，行政訴訟在三大訴訟中一直處于“弱者”的地位，這是一種常態現象。但行政案件在我國三大訴訟中所占的比例超乎尋常的低，1995年以前，行政案件所占比例還沒達到一位數，1996年至2004年出現緩慢的增長，但在總體上從來沒有超過案件總數的2％。出現這種情況可能有正反‘面的原因，從正的方面看，可能是行政機關領導增強了依法行政的意識，執法人員增強了依法執政的水平，實施具體行政行為的合法率較高；行政相對人的法律知識普及，違反行政法的情況減少，導致具體行政行為的數量減少；法律咨詢業和法律服務業發達，使行政相對人能夠準確地判斷行政行為的合法性，濫訴率降低。從反的方面看，有兩個主要因素，一是行政訴訟門檻高，受案范圍狹窄，原告資格要求過嚴，導致行政相對人無法起訴；另一個原因是行政相對人不愿選擇行政訴訟，這說明行政相對人對行政訴訟抱有不信任態度，而這與行政訴訟的實際效果有著密切的關系。個案判決在一定程度上起到法制宣傳和教育的作用。這種作用可能是正面的，也可能是負面的。如果當事人從以前案件的判決中無法找到自己所要的公正，寧愿不去法院。
(二)行政訴訟的當事人更傾向于上訴
得出這一結論有兩方面的證據：第一，與一審行政案件所占案件總數的比例相比，二審行政案件所占案件總數的比例大幅度上升，而且上升的幅度高于一審歷年案件上升的幅度：一審行政案件的比例均在2％以下，而二審行政案件占總案件數的比例在1．48％-5．77％之間浮動；從1991年開始，二審行政案件占案件總數的比例均超過百分之三，到2002年接近百分之六，而這一年一審行政案件的總量比去年減少了20．01％。第二，與其他兩大訴訟相比，行政案件上訴率一直居高不下，這與三大訴訟具體制度有一定關系，在刑事訴訟中由于實行“上訴不加刑”的原則而鼓勵被告人上訴，在民事訴訟中以調解結案的當事人不能上訴，盡管如此，還是能在一定程度上說明問題。從表二可以看出，行政訴訟上訴率是民事訴訟上訴率的三到四倍，最高時達到58．65％(2003年)，這一年有超過一半的行政訴訟當事人選擇上訴。從1989年到2004年，二審行政案件的數量總體保持上升的狀態，這有兩個方面的原因：一方面行政案件總體數量在上升，另一方面，行政上訴率也在上升。當事人更傾向于發動二審程序，對一審裁判不滿意程度較高。從《中國法律年鑒》的統計中，我們無法看出上訴人是原告還是被告，但卻有兩個佐證，以江蘇省徐州市賈汪區人民法院2003年至2005年所有上訴的行政案件為例，“上訴人多為行政相對人(原告人、第三人)；上訴案件多為涉訪及涉及歷史遺留問題的案件；上訴案件多為涉及第三人的案件；多為原告人或第三人‘敗訴’的案件”。在筆者所參與的一個調查中，對341份判決書的上訴提起人進行分析，其結果為：原告上訴(294份，占86．2％)；被告上訴(2份，占9．4％)：第三人上訴(8份，占2．3％)；多方上訴(即原告、被告和第三人都上訴，2份，占0．6％)；原告與被告都上訴(1份，占0．3％)；原告與第三人都上訴(1份，占0．3％)；被告與第三人都上訴(3份，0．9％)。這兩組數據從側面說明在行政訴訟中原告方在敗訴的情況下更傾向于上訴，也在一定程度上說明原告的敗訴率較高，原告對一審判決不滿意程度較高。
三、一審行政案件結案方式對比
(一)原告與被告的勝訴比例懸殊
從維持、撤銷和變更三種判決方式中，我們可以準確地判斷哪一方當事人勝訴。維持判決意味著原告的敗訴和被告的勝訴，而撤銷判決和變更判決正相反。從歷年的情況看，維持判決始終處于較高的比例，在12．68％(1997年)至48．9％(1988年)之間波動，大多數年份，維持判決的比例在百分之十到百分之二十之間變動。尤其是在行政訴訟法剛剛實施的那幾年，維持判決幾乎是撤銷判決與變更判決之和的兩倍，1991年和1992年這一差距逐漸下降，到1994年兩者比例基本接近。從1996年開始，撤銷、變更的數量開始返超維持判決，這種趨勢一直保持到2000年。從2001年開始，維持判決數量又大大超過了撤銷判決。維持判決比例減少意味著原告勝訴率的提高，撤銷判決和變更判決的比例應相應地增加。但實際情況并非如此，撤銷判決、變更判決比例的總體波動并不大，而增加的卻是撤訴比例。也就是說，被告敗訴率增加的同時，原告的勝訴率并沒有明顯的上升。上述數據對比說明，在一審行政案件中，原告的勝訴率并不高?！跋鄬θ伺c政府之間的勝率之比大約是1：2，政府占有明顯的優勢?！边@一結果不排除行政機關執法水平較高，行政行為在實體與程序方面都沒有瑕疵，但同時也說明行政訴訟在保護原告方合法權益方面發揮的作用是非常有限的。這一結果也與前述原告方在敗訴情況下傾向于上訴的結論相呼應。
(二)以撤訴方式結案居高不下
在一審行政案件的結案方式中，撤訴的比例一直居高不下，撤訴也成了行政訴訟中的一種奇特現象。除1988年外，以撤訴方式結案的比例都在百分之三十以上，最高時超過了一半(57．3％，1997年)。撤訴可能是由于法定原因，也可能是由于法外原因導致的非正常撤訴，無論什么原因，我們僅從數據中無法辨別，但可以肯定的是以撤訴的方式結案不存在原告敗訴還是被告敗訴的判斷?！斑@是超出《行政訴訟法》第54條規定判決方式之外采取的，又無法直接辨明法院態度的‘第三條道路’。從撤訴的法定原因來看，1993年至2004年這十二年間，原告主動申請撤訴的比例占撤訴原因的一半以上，最高時達到了84．38％(2004年)。原告主動申請撤訴可能出于多方面的原因：一是原告法律知識欠缺，不能對案件結果進行準確的判斷，盲目起訴，起訴后認識到自己的請求并不成立，因此主動撤訴；二是原告起訴后被告采用多種方式強迫或變相強迫原告撤訴，原告迫于各種壓力，不得不撤訴。訴訟是以人力、物力和財力成本為代價的，原告作為完全行為能力人，應對自己起訴的行為有充分的準備，當然也不排除盲目起訴的情況，但原告主動撤訴的比例如此之高，只能從第二種原因中尋找答案。
(三)變更判決處于備而不用的狀態
1997年以前，《中國法律年鑒》的統計數字中，還能看到變更判決的身影，但從1998年開始，變更判決無聲無息地消失了。微小的變更判決數字已被統統歸人“其他”當中計算。從2002年開始，最高人民法院改變了以往關于一審結案方式的統計指標，僅包括維持、撤銷、撤訴、駁回起訴、駁回訴訟請求、履行法定職責以及其他幾種形式。這一改變正式宣告了變更判決作為一個統計指標的消亡。從1998年至今，一審行政案件以變更判決結案的數量有多少，我們不得而知，但可以肯定的是，這一數字肯定不會很多，甚至少得可憐。在筆者所參與的前述調查中，六個法院2003年共484份行政判決書中，只有一起案件法院作出了變更判決，占總數的0．2％。筆者在與某位法官交談時，他曾說由于難以準確把握變更的尺度，法官對變更判決是能不用就不用，或者說是“慎用”，即使判決變更，法官也往往參照行政機關以往的做法對行政行為加以改變。從實際情況來看，變更判決基本上處于備而不用的狀態。這種結果使我們有必要反思變更判決存在的問題，重構變更判決。
四、行政審判案件與執行案件數量對比
(一)執行行政決定案件的數量高于執行行政裁判案件的數量
在行政訴訟受案數量不多、發展低迷的情況下，人民法院執行行政決定的數量卻比較高，1994年至2004年這十一年問，執行行政決定的比例占執行案件總數的比例都超過了百分之十。1999年至2002年執行行政裁判的案件數量連續出現了負增長。出現這種情況的原因，與行政訴訟案件總體下滑的現象有關；當事人主動執行人民法院的裁判，以致執行法院裁判案件的數量大大下降；在某種程度上，新司法解釋規定了對申請執行行政決定的案件進行嚴格審查也與執行案件數量下滑有一定關系。在總體上，申請執行行政決定案件的數量在絕對數量上遠遠高于審判案件的數量。1998年以前，前者是后者的三到六倍左右；1999年至2004年，前者是后者的十倍多，2002年和2003年達到了，二十倍。
(二)執行案件的數量大大高于審判案件的數量
從發展趨勢上看，無論是執行案件的總體數量還是執行行政決定案件的數量，1992年到1994年，執行案件的升幅比例都高于審判案件上升的比例：1995到1997年則與之前形成對比，審判案件的升幅比例超過了執行案件；之后的幾年又恢復到原來的狀態，執行案件的上升比例一直領先(負增長的情況下也是如此)，其中1999年在出現審判案件數量下降以及執行行政裁判案件數量大幅降低的情況下，執行行政決定案件的數量卻上升了19．76％。從數量對比上看，執行行政決定案件的數量始終都高于審判案件的數量，而且兩者相差很大，1992年至2002年這十余年問，平均每年前者都為后者的三倍多。
五、結論
(一)行政訴訟在一定程度上發揮了救濟權利的功能
根據我國行政訴訟法的規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”。前述分析告訴我們，從行政訴訟法實施以來至今，雖然行政訴訟案件在總體數量上不多，行政審判在三大審判中始終處于較弱的地位，但在總體上行政訴訟案件收案數量還是呈現上升的趨勢，只要建立了行政訴訟制度，就為公民提供了一種行政救濟途徑。我國行政訴訟制度在一定程度上發揮了救濟權利的功能。之所以說“在一定程度上”發揮了救濟權利的功能，一是因為訴訟本身作為一種救濟途徑有其固有的缺陷，不可能對所有的行政相對人提供事實上的救濟，二是因為行政訴訟法的實施受各種主客觀條件的限制。由于我國行政訴訟法本身的問題以及實施條件的制約，行政訴訟受案范圍有限，救濟權利的功能還沒有充分發揮出來。
(二)行政訴訟在相當程度上發揮了監督行政的功能
與民事訴訟不同，行政訴訟除受理公民、法人和其他組織對行政行為不服提起的訴訟外，人民法院還負有執行行政決定的任務。行政訴訟法專辟一章規定了行政執行。在非訴行政執行案件中，法院是否應進行審查以及審查的限度一直存在爭議?！度舾梢庖姟凡]有對法院的審查權力作出明確的規定，根據《若干解釋》第93條和第95條的規定，人民法院在執行行政決定之前要對其進行合法性審查，審查的目的是看該行為是否缺乏明顯的事實根據、法律根據以及是否存在其他明顯違法的情況，這一修正性的規定強化了司法監督行政的功能。前述數據分析說明，我國執行案件的數量尤其是法院執行行政決定案件的數量遠高于審判案件的數量。而法院執行行政決定主要發揮了監督行政的功能，在某種程度上還有維護行政的功能。
(三)行政訴訟在一定程度上發揮了維護行政的功能
從客觀效果來看，行政訴訟除了救濟權利、監督行政的功能，在一定程度上還發揮了維護行政的功能，這是現行行政訴訟法的一大“特色”。維護行政的功能集中體現在兩個方面：第一，維持判決始終處于重要的地位，是與撤銷判決并駕齊驅的一種重要的判決方式，甚至在一定程度上其重要性超過了撤銷判決，從表三可以看出，除1996年至2000年這五年外，其余年份維持判決的比例均高于撤銷判決。維持判決主要發揮了維護行政機關依法行使行政職權的作用，談不上救濟權利，至于監督行政的功能也有一些牽強。第二，人民法院執行行政決定案件的數量偏高。如前所述，法院執行行政決定要進行一定程度的審查，主要發揮了監督行政的功能，但卻不能抹殺這種執行行為在維護行政方面的作用。人民法院通過審查，對合法的行為予以執行，正是維護行政作用的體現。在這種情況下，難免讓行政相對人產生“官官相護”的看法。
與之前的刑訴法相比，新刑訴法在證據制度、辯護制度、強制措施、偵查措施、法律監督等訴訟制度方面進行了較大幅度修改完善。修改后的刑訴法更好地適應了經濟社會發展形勢，妥善解決了司法實踐中迫切需要解決的一些現實問題，對于更加有效地懲罰犯罪、更加有力地保障人權，具有重大現實意義和深遠歷史意義。這對檢察機關職務犯罪偵查工作來說即是機遇，也是挑戰，特別是在職務犯罪案件中言詞證據的獲取、保持言詞證據穩定性以及言詞證據審查等方面都面臨著困境。
一是言詞證據獲取難。當前，自偵部門在大多數案件辦理上主要依靠犯罪嫌疑人供述及證人證言等言詞證據作為立案依據。新刑訴法在一些訴訟理念上的突破以及一些訴訟制度的修改將給言詞證據獲取增加很大的難度。一是不得強迫自證其罪的規定將影響犯罪嫌疑人供述心理。新刑訴法確立了“不得強迫自證其罪”原則，犯罪嫌疑人依法享有不受強迫供罪的權利。雖然新刑訴法仍然規定了犯罪嫌疑人有如實回答的義務，但犯罪嫌疑人一般都會從有利于自身的角度選擇對法律的確信，在心理上對“不得強迫自證其罪”的認可度要比“有如實回答的義務”的認可度高。自偵部門傳統的審訊施壓砝碼效果減弱，犯罪嫌疑人畏罪拒供可能更多出現，勢必給自偵案件特別是賄賂案件口供突破、穩定帶來影響。二是非法證據排除規則等證據審查制度的強化將影響自偵部門偵查訊（詢）問策略的使用。非法證據排除規則作為這次刑訴法修改的一次重大突破，其在保障人權、規范辦案等方面的作用顯而易見，但是新刑訴法在條文表述上使用了暴力、威脅、刑訊逼供等較為模糊性詞語。這給偵查實踐中使用偵查謀略突破口供帶來更大的挑戰，特別是在要求訊問同步錄音錄像當庭播放的前提下，一些訊問策略和偵查策略與威脅、暴力等界限難以區別，偵查謀略的運用很容易引起威脅、引誘、欺騙等的質疑。
二是言詞證據穩定難。在當前自偵部門辦案中，通過多次訊（詢）問以及訊問交易等獲取穩定的言詞證據是避免當事人翻供的通常做法。在新刑訴法實施后，當事人翻供的現象將大大增加。主要誘導因素有：一是新的辯護制度。新刑訴法實施后，犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起，律師將以辯護人的身份參與訴訟，且明確了辯護律師會見犯罪嫌疑人、被告人時不被監聽。當前，律師隊伍整體素質雖然有很大提高，但是個別律師為獲得利益，將利用規則漏洞幫助或者引導犯罪嫌疑人、被告人串供、翻供。二是對逮捕、監視居住等強制措施運用上從嚴掌握。自偵案件捕權上提改革后，上級檢察機關對職務犯罪案件逮捕條件從嚴掌握，且新刑訴法包括檢察機關內部規定等對監視居住的使用進行了嚴格的規制，導致自偵部門在偵查策略上所使用的手段和工具減少。所以，對一些供述不穩定、供述不徹底的犯罪嫌疑人上級檢察院將多被適用取保候審強制措施，在犯罪嫌疑人逃離嚴格監管后，其翻供的可能性就比較大。三是證人出庭作證制度。由于職務犯罪案件特別是賄賂案件行賄人在受賄案件定案中舉足輕重，以往庭審中一般以書面證言代替本人出庭作證。但新刑訴法規定證人出庭作證制度后，行賄人必將成為律師企圖為受賄嫌疑人“翻案”重點爭取對象，一些律師庭審中搞突然襲擊，申請法庭要求行賄人出庭作證，一旦證人翻證，會給案件判決造成影響。另外，面對面的當庭作證，容易使行賄人因為面子、影響等因素而心理反復，影響證言穩定。
三是言詞證據審查難。長期以來，檢察機關自偵案件在證據審查上，只考慮單個證據的真實性、可靠性、相關性，忽略了證據間的相互印證和佐證，不重視證據立體化效應。即都是采用單個證據印證事實，一旦某項證據出現偏差，整個證據體系就陷入僵局。在自偵案件辦理過程中，辦案人員習慣性“由供到證”，一些書證、物證等證據來源多為當事人供述（陳述），對言詞證據依賴程度高，審查少。一旦言詞證據被確定為非法證據或者被當事人翻供、翻證，能夠足以證明待證事實的其他證據較少，證據之間不能形成較為嚴密的體系鏈條。所以，在新刑訴法實施后，言詞證據的真實性如何、取得的程序是否合法、有無其他證據相互印證以及最終的效力如何都將成為審查的重點，都將成為檢察機關自偵、偵監、公訴等多個部門面臨的共同問題。
二、關于強化檢察機關自偵案件言詞證據審查和運用的幾點建議
通過對新刑訴法實施后，檢察機關自偵案件言詞證據的面臨的“三難”困境分析來看，檢察機關自偵工作面臨巨大挑戰。為此，檢察機關必須積極適應，認真研究應對措施。結合工作實際，筆者認為應對刑訴法的挑戰，關鍵在于更新執法觀念，轉變偵查方式，做好風險防控和應對。具體說來，應當從以下三個方面加強自偵案件言詞證據的審查和運用：
一是改進職務犯罪偵查模式，在獲取其他類型證據上下功夫。先前已述，自偵部門目前的偵查仍運用傳統的“由供到證”的偵查模式，在新刑訴法實施后如果仍然沿用該模式將給偵查工作帶來了很多被動。在犯罪嫌疑人供述的作用不斷被弱化的情況下，響應新刑訴法要求，充分地運用技術偵查查辦案件，這是改變原先“先抓人，后取證”的傳統辦案模式的一個良好契機。新刑訴法賦予檢查機關自偵部門技術偵查權，相關的物證、書證可以更為方便、快捷地取證到位，以證明案件事實，那么原本畸形依賴的口供、證言則成為次要、補充證據。在偵查階段充分地使用技術手段不僅使得偵查活動在與刑事犯罪的“升級對抗”中始終保持優勢地位，客觀上也推動了檢察系統偵查信息化工作。
