時間：2023-04-23 15:38:53
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在我國國債政策中，由于重視和研究不夠，在國債工作方面，曾經存在“發行國債行為短期化”問題，在國債運行、使用中則存在“財政赤字化，赤字債務化，債務消費化”等主要問題。
(一)發債行為短期化。
我國國債工作中曾經存在的國債行為短期化，主要表現在以下幾個方面：一是籌資行為短期化，具體表現為國債期限短、利率高，國債的金邊債券優勢沒有得到充分發揮。二是國債發行機制的設計不合理。目前國債發行機制是：當前發債規模=當年赤字當前國債還本當年國債付息。這種機制不是從國債作為市場經濟條件下國家宏觀調控重要手段的角度進行設計的，只是從解決當前財政的暫時困難出發，因而不利于對財政支出的控制和管理，對財政赤字控制無自律作用，對國債規模的膨脹失去約束，容易導致國債規模的盲目擴大。在國外國債利用支出列入經常性預算，同時對財政赤字占GDP的比重又加以限制，這樣國債利息支出的增長，對財政支出增長進行控制產生一種“倒逼”機制，從而對國債規模的膨脹產生了一種內在的制約作用。三是國債資金分配使用投向上消費化的問題。在分配上，重消費(只管彌補赤字)、輕發展，重眼前利益、輕長遠利益。在使用上，重直接效益、輕社會效益，重短、平、快項目建設，輕公共事業發展和基礎設施建設，導致基礎設施發展欠賬太多，影響國民經濟的持續、快速、健康發展。四是在國債持有對象的選擇上，重視個人投資者，忽視機構投資者，這不利于國家宏觀調控。產生這些問題的主要原因就是忽視了國債在宏觀調控中應該發展的作用，也忽視了對我國中長期國債政策的研究和運用。重視我國中長期國債政策的研究及其正確實施，可以防止債務行為短期化，更好地發揮國債在宏觀經濟調控中的重要作用。
(二)赤字債務化、債務消費化。
我國國債政策存在的另一個主要問題是“赤字債務化、債務消費化”。我們應該從防止債務危機的高度來充分認識這一嚴重問題。為了解決這一問題，我們應該嚴格按照《預算法》的規定，來編制復式預算。也就是說，經常性支出項目必須支持用經常性的收入來安排，財政用稅收解決經常性支出和一部分經濟建設的費用。這樣，經常性收支項目不能打赤字，不需要也不允許國債的介入，只有建設性項目才允許動用國債收入進行安排。投向經濟建設的(信用資金)國債應該是帶利收回的(投入后的新增量應該大于或等于投入量)，也就是“國債運行所‘內生’償還能力大于償還能力為支撐的國債總量規模為適度國債規?！?，并且內生效益來還舊債，而不能每年都用借新債償還舊債，老是債滾債如同滾雪球，越滾越大，難免會釀成債務危機。只有每年新借債應用于政府新項目的投入，每一筆國債都有相應的項目確立，每一筆還債款項的來源都有相應的項目建設款收回作保證。靠國債的“內生”效益來償還，方能保證國債規模的合理性、適度性，才能促進經濟的穩定發展。
(三)國債政策并未真正成為財政政策與貨幣政策的結合部。
在發達經濟國家，國債利率通常較低，并成為其他金融商品利率的參照物—基準利率，起著非常重要的作用。而在我國則恰恰相反，國債利率是以銀行利率為依據并高于銀行利率一至兩個百分點來制定的，這種扭曲的利率結構一方面導致國債還本付息壓力膨脹過快，增加財政負擔。另一方面，影響市場利率的形成，阻礙資本市場的發展。
發揮國債政策聯結財政政策與貨幣政策結合部作用的公開市場業務，我國自1996年4月9日雖然已經運作，但由于種種原因，公開市場操作力度一直較弱，使國債政策對財政政策與貨幣政策聯結作用并未得到應有的發揮。
(四)國債規模膨脹過快，累積風險加大。
進入90年代以來，我國國債規模呈加速累積趨勢，1994年以來國債余額占GDP的比例為5.08%，1995年為5.71%，1996年為6.29%，1997年為8.12%，1998年達到10.3%，與財政收入占GDP的比例大致相當。國債余額的快速累積會給經濟運行帶來兩方面的風險。一是使財政失去償債能力。國債本息是需要財政償還的，一旦超過財政償還能力，會影響政府信譽，影響社會穩定。二是會造成國民經濟比例失調。國債具有擠出效應，國債規模越大，說明從私人部門抽取的資本越多，因此累積余額過大會影響私人部門的發展，影響經濟按比例發展。目前我國國債規模雖仍處在可控階段，但是余額累積風險也容忽視，特別是不能產生效益的國債或是用于消費化的國債余額累積風險更不能忽視。1998年發行2700億元的30年期特別國債，實際上是一種債務的轉換，利用了我國長期債券短缺的空間，用來改善商業銀行的資本結構和穩定國家金融市場的一項戰略決策。1998年增發的1000億國債雖然對經濟回升有著積極作用，但不能作為長期措施加以運用，要特別注意經濟啟動后的國債政策調整，注意保持國債規模的適度性，防止債務累積過大所出現的風險。
(五)國債結構不合理，嚴重弱化了國債職能。
(1)國債期限結構不合理。我國國債期限大部為3—5年，缺少短期(如3、6、9個月等)以及超長期(10、20、30年)國債。這種單一的期限結構是很不合理的。一是因為期限過于集中，加大了國債償還的壓力，容易造成償還高峰和國債規模(主要指流量)膨脹過快。二是因為不同性質的資金對國債期限的需求不同。各種社會保障和保險機構希望購買長期國債(如10、20、30年等)作投資，而金融機構則希望有中短期國債以便于流動性和資產負債管理。所以期限結構不合理不利于國債高效率、低成本籌資。
(2)持有者結構不合理。在恢復國債發行之初主要以行政方式向企業和單位攤派。后來逐漸把發行對象擴大到個人，并形成了以個人為主的國債持有者結構。這種現象雖然比較符合我國國情，但卻存在許多弊端。一是增加了國債發行成本。國債利率居高與不合理的持有者結構是互為因果的，向個人銷售國債也大大增加國債發行費用。二是降低了國債的流動性。國債個人持有者大都是到期兌付，很少中余進行流通。三是不利于國債宏觀調控作用的發揮。以個人為主，缺乏流動性的國債市場對宏觀調控的反應是遲鈍的。四是不利于完善和發揮國債市場的作用。
二、我國中長期國債政策選擇
針對目前我國中長期國債政策中存在的問題，并借鑒國際經驗，我國國債政策應作出如下選擇：
(一)充分發揮國債的“內生”效益，促進形成“債務生產化，生產效益化”的機制。
適度國債規模標準是，既要有利于國家宏觀調控的需要，使國債余額的大小與中央銀行開憎愛分明公開市場業務的要求相適應，又要使國家財政債務負擔保持在合理限度內。為此，要改進國債規模調控手段，實行比例控制。這就要對國債余額占GDP比例的合理界限進行認真探討。國際上不同國家，國債余額占GDP比例各不相同，《馬斯林里赫特條約》規定，國債余額占GDP比例不得超過60%。在參考借鑒國際上成功經驗的同時，還要從我國的實際出發，應考慮多種因素的影響，特別是從宏觀經濟調控的需要與國民經濟長期發展目標的要求出發，科學合理地確定國債規模。
在研究、制定和實施中長期國債政策的過程中，我們要注意防止和杜絕“赤字債務化、債務消費化”的不良傾向的惡性循環、采取積極的行之有效的手段，確保經常性預算不出赤字。
同時要積極促進“債務生產化，生產效益化”機制的形成，確保國債自身的償還與滾動發展，能夠達到促進經濟持續、快速、健康增長的目標。
(二)實行國債結構調整，進一步優化國債結構。
合理的債務結構既有利于充分挖掘社會資金潛力，滿足不同偏好投資者的投資需求，也有利于國家降低籌資成本，減輕財政未來負擔。從我國目前的國債結構情況來看，建立合理的國債結構，應解決如下三個問題：
一是調整國債的期限結構，適當增加長期國債的比重。國債期限結構包含國債流量期限結構和存量期限結構兩方面內容。對于國債償還來說，存量期限分布合理能使國債到期日形成一個合理的序列，從而避免償債高峰的出現，均衡還本付息壓力。因此，我國應增加短期和長期國債的比重。特別在當前經濟形勢下，可適當增加長期國債的發行數量，用于增加基礎設施建設投資。長期以來，我國國債基本上是以3—5年期的中期國債為主，很少有10年期以上的長期國債和一年期以內的短期國債，國債期限結構缺乏均衡合理的分布。這種單一的期限結構，使國債嚴重缺乏選擇性，不利于投資者進行選擇，很難滿足持有者對金融資產期限的多樣化的需要，而且使國債發行規模在較短時期內急劇膨脹，國家財政還本付息的壓力也過于集中，客觀上為進一步擴大國債發行規模設置了障礙。因此，可考慮適當增加長期國債的發行數量。債券期限短，項目單位在產生效益前就要還債，容易使項目單位產生沉重的債務負擔，形成債務危機，陷入三角債的困境中，使信用鏈條破裂。發行長期債券，既可以使政府在較長時間內使用發行國債籌集的資金，分散財政還本付息的壓力。同時，也可以使政府根據財政狀況和宏觀調控的需要，按市場價格購回部分國債券，達到執行貨幣政策和調節市場貨幣流通量的目的。在發行時間方面，我國國債發行時間相對集中，一般一年為一或二次，在做這種具體政策安排時，應考慮充分發揮其靈活性、均衡性，減少對社會經濟活動的沖擊，確保社會經濟的穩定發展。
二是積極進行國債品種創新，不斷豐富國債品種結構。國債品種創新的目的是增強國債的吸引力。為此，可借鑒國外的一些先進經驗，引進諸如儲蓄債券、預付稅款債券等新品種。同時還應提高可轉讓國債所占比重。目前，我國可轉讓國債的比重在30—80%之間(不可轉讓國債比重在20—70%之間)，這一比重遠低于發達國家水平。國債品種結構的進一步豐富、多樣，既可以滿足國家財政的不同需要，又擴大了投資者的選擇余地，適應了不同機構、不同收入水平和不同投資偏好的購買者的需求，并使國民應債能力得到充分的釋放。這對于減少巨額國債發行的壓力，挖掘國債的經濟功能是在非常有意義的。
三是調整國債的持有者結構，發掘各經濟主體對國債的需求。國債的持有者包括中央銀行、商業銀行、機構投資者、企事業單位、居民個人和國外持有者等。首先，要允許商業銀行更大規模地直接進入國債市場。近些年商業銀行持有國債的份額有了一定的提高，但與有效實行公開市場操作，轉換中央銀行宏觀調控方式的要求相比，銀行持有的國債份額依然偏低。商業銀行進入國債市場，持有一定份額的國債，不僅有助于擴大國債發行規模，降低國債發行成本，也有利于調節其資產結構，降低商業銀行的信用風險。與持有現金、同業存款和在中央銀行存款相比，持有國債風險小、收益高、流動性強，對商業銀行來說，不失為最理想的二級儲備資產。更為重要的是，中央和商業銀行持有足夠份額的國債是形成規?；墓_市場業務的基礎，是財政政策和貨幣政策協調配合的前提。其次，著力培育機構投資者。機構投資者作為規避風險以追求利潤最大化為經營目標的組織機構，它的培育和成長及成熟，將帶來國債投資技術的不斷提高與投資戰略的多元化，并由此促使國債市場發生質的飛躍和量的拓展。再次，要允許國外投資者持有一定比例的國債。這既是充分利用國際資源的要求，同時也可以拓展國債的發展空間。
(三)積極培育和完善國債市場。
國債市場包括一級市場和二級市場兩個組成部分，一級市場是國債發行市場，二級市場是國債流通市場，一、二級市場應協調發展。
1.進一步探索和完善國債的市場化發行方式。我國恢復國債發行之初，采取的是行政分配方式。1991年試行國債承購包銷方式，隨后于1993年建立了國債一級自營商制度。1996年開始全面試行國債招標發行方式，向市場化方面邁出了可喜的一步。我們應繼續堅持國債的市場化發行方向，并進一步探索和完善國債的市場化發行制度。發行程序應規范化，發行時間應固定并提前公布，以利于購買主體靈活按排資金。并且應改革現行的一年一次發行、發行時間很長的作法，實行多次、均勻分布的發行方法，減少發債行為對社會資金流動的沖擊。
2.規范、發展場外市場，逐步建立起以場外市場為主，場內市場為輔的國債市場結構。國債場外市場的重要性是由國債的性質決定的，國債不同于股票，其價格波動比較平穩，買賣差價較小，投資性遠低于股票。因此，國債市場更大程度上是一種利率與資金市場。這本身決定國債沒有必要象股票一樣主要集中到交易所內公開競價交易。而且由于國債交易數量巨大，交易所系統也無法滿足此要求。我國國債流通雖然是從場外市場起步，但由于缺乏統一的托管體系，監管不嚴，導致風險較大。場外市場也因此停滯，幾近乎名存實亡。目前場內市場的交易量還占我國國債交易量的95%以上。這與國外發達國家恰恰相反。場內市場不可能長期取代場外市場，場外市場的滯后必將阻礙國債市場的進一步發展，發展我國國債場外市場，關鍵是加強制度和法制建設。
3.加強國債市場基礎設施建設。目前，我國國債市場基礎設施建設相對滯后，市場分割，尚未建立一個全國統一的國債托管結構體系，缺乏一個高效的市場信息傳遞和統計監督系統，導致市場潛在風險較大，也降低了市場運作效率。為此，我們應進一步建立、健全政策法規，同時，加速統一國債托管結算體系，并以此為突破口，促進市場基礎設施建設，以保障國債市場健康、有序發展。
4.大力培育投資者。因為機構投資者的積極參與能使國債市場長期穩定地成為聯系儲蓄和國債投資之間的橋梁，使個人購買與集中性、批量性的國債購買協調銜接起來，活躍了交易，促進了流通，機構投資者確實是以提高流通性為目標的完善的國債市場不可缺少的。
(四)調整國債利率，逐步實現國債利率市場化。
利率作為宏觀調控的重要手段之一，不同的利率水平與結構對經濟運行產生著不同的影響。比如，利率水平高對經濟具有緊縮效應，利率水平低對經濟具有擴張效應。因此，在經濟高漲繁榮期提高利率水平，在蕭條期降低利率水平。
隨著我國商業銀行化過程的逐步完成，根據經濟發展狀況和資金市場情況來決定債券利率水平，改變過去國債利率唯一依據銀行存款利率來決定債券利率的確定方法，逐步實現國債利率市場化創造了條件。
調整、建立合理的國債利率結構，必須適當提高長期國債利率，理順國債期限結構和利率結構的關系；國債利率的確定除參考依據銀行存款利率外，還應考慮通貨膨脹率、市場利率的發展趨勢、投資者的投資偏好等。
隨著國債市場的完善和發展，國債利率才有可能逐步實現市場化。如：1996年4月，中央銀行開始運用公開市場業務操作，以國債回購交易收益率競爭指標的形式，向14家商業銀行總行購買了2.9億元面值的國債，這說明貨幣政策市場化執行方式已經正式開始，也說明中央銀行在宏觀調控上為逐步實現和運用市場化開始創造條件。只有中央銀行通過國債市場開展公開市場業務操作，利用國債交易吞吐基礎貨幣，向社會釋放調整利率的信號，改變原來傳統性的由行政依據銀行存款利率規定利率的辦法，實現利率市場化，同時注意防止利率自由化。
(五)加強國債的使用管理，注重直接經濟效益和間接經濟效益的結合。
國債的不同使用方向、方式、效益，對于平衡財政預算有著特別重要的影響。因此，我們必須糾正國債資金長期以來使用方向不明確、使用方式不規范、效益無法考核等不符合經濟科學規律的做法。國債作為國家財政信用資金，其使用要由國家統一安排，先從大處做新的發展戰略性安排，如：調整產業結構、加強基礎設施建設、調節經濟的平衡發展程度，增加對西部經濟發展的投入與國有企業的投入等。并且加強投入后的管理。再做具體調配。隨著國債依存度的不斷提高，我們應更好地加強國債的使用管理，做好財政信用預算管理(亦稱第二預算)，增強國債資金投向和用途的透明度，在復式預算中明確債務收入的使用方向和數量，真正做到專款專用，建立和完善基本建設支出的預算編制制度，投資項目的概算、預算、決算與財務報表審核制度，以及投資效益跟蹤分析報告制度等。
在國債使用上，還要注重直接經濟效益和間接社會效益的結合。要重視社會效益，積極發展公益事業和基礎設施建設，優化經濟結構，努力改善經濟發展的硬環境。以此來增加稅收總量，改善財政狀況。根據我國目前的情況，國債資金的使用效益要從以下幾方面進行考核和評價：
1.整體效益評價：從全部的國債使用情況來考核評價其使用效益；評價的依據是看國債的使用對國民經濟全局發展的作用。
2.項目效益評價：科學合理安排好每一項資金，落實到具體項目后對所投資具體項目的效益進行評價和考核。力求以盡可能少的投入取得盡可能大的效益。
總之，既要考察整體效益，又要考核項目個體效益；既要算好大賬，也要算好細賬；既要重視當前，也要考慮長遠。加強國債的使用管理，爭取最大的微觀效益和宏觀效益，爭取最大的直接經濟效益和間接經濟效益的完善結合。
(六)建立償債基金制度，實行還本付息分開的政策。
木材出口運輸證管理上的問題當前的出口運輸證原則上是要到省一級林業主管部門辦理的,后來通過爭取，到市一級林業部門也可以辦理。但是對于木材經營者來說,這仍然是件費時又費錢的事情,往往一份出口手續辦下來至少需要三天以上。這與高效、簡潔的時代要求和便民服務的宗旨有所沖突,也增加了木材經營者不必要的開支，影響了發展。因此建議,將木材出口手續辦理權限下放到縣一級,以提高辦事效率、降低辦事成本,同時也是政府務實的一種體現。
二、野生動植物保護管理政策思考及建議
(一)野生動物保護管理上的問題按當前的政策，對野生動物馴養的管理主體和管理幅度等方面都是模棱兩可、不夠明確的，以至于當前對野生動物的保護力度十分有限。自從2003年“非典”發生以來，各級林業部門基本上停止了對野生動物馴養繁殖的審批工作。從現實來看，野生動物的成功馴養是對野生動物間接卻又十分有效的保。因此建議適當放寬對野生動物馴養的政策，明確審批主體和權限，加大支持力度，間接保護野生動物。
(二)天然林保護管理上的問題當前國家實施了生態公益林補償政策，卻沒有實施天然林補償政策。但實際上天然林與公益林一樣，都是嚴禁采伐的。只不過現存的天然林往往地處高、遠、偏、險，而未被劃為生態公益林罷了。但林農們為增加收入、擴大造林，就必需要開辟新的土地進行造林，而國家對天然林的保護政策又不容質疑地擺在那里，因此十分矛盾。這實際也說明了當前天然林的保護政策是在犧牲林農利益的基礎上保護公眾利益的，理應進行補償。因此，建議國家對已經明令禁止、界線已經明確、生長保護良好的天然林參照生態公益林標準進行補償；而對立地條件良好、土質肥沃但只有一些殘次林的天然林放寬政策，允許進行開發造林，以求最佳效益。
(三)古樹名木保護管理上的問題古樹名木有的是屬集體所有，有的是屬個人所有。按當下保護政策，除國家級保護植物外，凡是直徑超過30厘米的野生樹木一律不得砍伐和采挖。許多農家房前屋后的樹木由于光照條件良好，土質也比較好，加之主人長期呵護，往往長勢良好，樹形優美，深得各中大城市園林綠化者的喜愛，因而近幾年價格不斷攀升，每一棵樹木都是一筆不小的財富。但是按當前名木古樹的保護政策，那多數是不能采挖移栽的，因此許多農家便無法得到真實的利益，導致他們對古樹名木的保護、管理熱情大減，甚至出現了一些暗中采挖、破壞和清除幼苗的行為。事實上，如果每戶農家的房前屋后都能開發利用起來，種上幾株名貴的樹木，既美化了農村環境，在一定的時間后，也為農家積累了一筆不小的財富。而保護政策的存在，在現在部分古樹名木得到保護的同時，嚴重了影響新生名貴樹木的增加。從法律角度看，屬個人部分的古樹名木，按當今《物權法》規定，既然擁有所有權，便擁有處置權。國家從保護的角度取得了對古樹名木的處置權，理當對其所有權者進行補償。因此建議，國家對已經掛牌保護的古樹名木進行適當補償。而對一些并不十分特殊的野生樹木適當放寬經營政策，鼓勵農家全方位、見縫插針式地多栽種各類名貴樹木，既美化了農村環境，又美化了城市環境，同時還搞活、拓寬了林業經濟。
三、林業扶持政策上思考與建議
本文的研究成果，無論在理論上還是在實踐層面上，都是相當有限的，存在著不足，今后將在政府與第三部門關系、第三部門的屬性、產權、運作機制和制度環境等方面進一步開拓。
關鍵詞:第三部門，政府，公共政策，管理
前言
1.1選題動機與研究價值
現代社會是一個多元、民主、法治與開放的社會，它的一個重要特征就是公共管理主體的多元化，即政府、市場、第三部門和公民共同治理社會，隨著我國改革開放不斷地走向深入、社會轉型進一步地展開，以及公共管理社會化進程的不斷推進，第三部門正在逐漸發展和壯大起來，第三部門問題研究也由此成為公共管理的重要問題和前沿問題，在我國當前社會，進一步培育和發展第三部門，還是構建以“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”為主要特征的社會主義和諧社會，以及以第三部門為基石的公民社會的重要內容。因此，對于21世紀的中國來說，第三部門的發展水平和規模將在很大程度上標志著中國社會文明進步和現代化的進程。
同時，處在社會轉型階段的政府，其角色定位與功能發揮也成為一個新的關注點。作為傳統公共管理的唯一主體，政府積累了大量有形的和無形的資源，基于這樣的資源優勢以及它作為權力掌握者的優勢地位，政府仍然是現代公共管理的主導力量，這也意味著政府對社會轉型負有更多的責任。“一個好的和負責任的政府，應該積極主動地調整自身的定位，促進社會前進，同時有意識地營造良好的政策環境，有計劃地培育公民與第三部門的自治能力，并引導、規范社會的自治活動，從而選擇性地逐步退出直接控制的社會領域，實現政府有效治理基礎上的社會轉型。”’
但是事實上，第三部門在繁榮發展的背后仍然存在著不少問題，總體呈現弱小態勢，真正的職能作用不能得到應有的發揮等，這些問題都跟政府管理上的不到位有著直接或間接的關系。一是政府對第三部門的管理缺失，包括信息的缺失，制度體制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在實際操作中也存在很多問題。
因此，本論文以第三部門為研究對象，對于正確發揮第三部門的社會功能，預防、緩解、消除各種社會矛盾，進而保持社會安定有序，對于推進公共管理實現社會化，對于促進社會主義和諧社會與中國公民社會的構建等，無疑都是一個極富理論和現實意義的課題。
同時，政府仍然擔負著管理社會，包括對第三部門進行合理有效監管的職責，本文選擇了從政府公共政策管理的角度出發研究第三部門及其治理路徑，這對于政府實現與第三部門的互動即以政府改革中進行的角色轉換來促進第三部門的成長發育，并以第三部門的良好治理框架來推動政府加快職能的轉換，也有著重大的現實意義。
1.2基本思路與分析框架
“第三部門”的概念是美國學者列維特(Levitt)1973年首先提出來的，盡管從‘王名，賈西津.中國NGo的發展分析〔J].管理世界，2002(8):40碩士論文政府對第三部門的公共政策管理研究世界范圍來看，第三部門的產生由來已久，但是至今仍然沒有形成統一的、普遍認可的定義，各個國家在對第三部門的稱呼、內涵和外延的界定上存在著較大的差異。我國學者在這類概念上也是見仁見智，他們根據自己的見解和偏好，對此形成了以下一些稱呼:非政府組織(NGO)、非營利組織(NPo)、民間組織(CivilGroup)、社會團體、志愿者組織(Vo)、公民社會(eivilSociety)、第三部門(Thirdse。tor)，也有稱為非政府公共組織的(汪玉凱等)。
一、公共政策的價值定位
一般說來,學術界對公共政策的概念性界定主要有以下幾種:其一,認為公共政策是一種政治行為,是政府選擇的作為或不作為。其代表人物是托馬斯.戴伊;其二,認為公共政策是一個復雜的政治過程,是一個有目的的活動過程,而這些活動是由一個或一批行為者,為處理某一問題或有關事務而采取的。其代表人物是詹姆斯.安德森;其三,認為公共政策是對全社會的價值所作的權威性分配。其代表人物是戴維·伊斯頓;其四,認為公共政策是主體與主體以及主體與周圍環境之間的一種關系,它是集體成員之間的一種默契,是鼓勵良性社會期望行為的刺激源,其代表人物是卡爾.弗里德里希等。盡管角度各異,見仁見智,但其核心要素只有兩個:價值蘊涵和利益訴求,無論公共政策是一種政治行為、政治過程、政治關系,抑或是一種政治規范,但它總是和一定的核心價值相關聯,并且總是以公共利益的訴求為旨歸。所謂公共利益就是指在特定社會條件下,能滿足作為共同體的人生存和發展的各種資源和條件的總和,即具有共享性的社會整體共同利益。具體來說,以公共利益價值取向下的公共政策的制定和執行應該遵循公正、公平、公開的原則。
首先,公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是現代公共政策的基本概念之一,也是公共政策所追求的基本價值之一。理性而又科學的決策是公共政策決定和政策合法化的基礎和前提。美國政治學家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五種理性:技術理性、經濟理性、法理理性、社會理性、實質理性。按照理性的原則制定公共政策時,要求制定者重視“分析”的作用,占有充分的信息,重視數據和資料,建立數理模型,進行嚴密的邏輯推理,以降低未來預測的不確定性;同時,公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括內容合法性和形式合法性。內容合法性指公共政策所做出的決定符合社會上多數人的利益,能被公眾認可和接受,而不僅僅是維護一部分人的利益。形式合法性則指公共政策的制定過程嚴格遵守法定程序,.并且是由特定的法定主體做出的,形式上的合法性也是公眾認可和接受公共政策的不可或缺的條件。沒有公正性,也就無從談起合法性,沒有合法性,那當然就缺失公正性,公共政策也就喪失了存在的基礎。
其次,公平性指公共政策體現出來的公平價值觀。公平是現代社會個人擁有的基本權利,這種權利是與生俱來的,而不受制于政治的交易和社會利益的制約,同時,公平已不僅是一種倫理價值,而且也是法律、社會制度和社會結構的一種理性追求。美國政治哲學家羅爾斯在《正義論》中指出,作為一種公平的正義觀包括兩個最基本的原則,第一個正義原則,每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利(平等自由原則);第二個正義原則,社會的和經濟的不平等應這樣安排,使它們:在與正義的儲存原則一致的情況下,適合于最少受惠者的最大利益(差別原則);系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放(機會的公正平等原則)。公平在公共政策中是調節社會成員權利與義務、貢獻與報酬的基礎性價值。
再次,公開性指公共政策在制定過程中的開放性和透明度,尤其是公民的參與程度。在公共領域和公共事務中,公民通過自我理性,而不是單純的個人偏好,對公共事務進行關注和公開討論?，F代社會的一個重要特征就是,民主政治的發展,民眾政治參與的擴大。公民具有對公共政策的基一切重大社會公共事務的知情權、參與權與監督權。公共政策的公開性價值標準體現了公共政策的“政治性”,民主社會中很少有人全然希望放棄他們在政策制定中的政治作用及其利益。為了保證公共政策的公正性價值標準,我們要在公共政策的制定過程中提高公民的參與程度,具體說來,可以增強公民的組織性,拓寬公民政治參與的渠道等等?？傊?只有具備了一定的公開性,公民及公民團體才可能了解公共政策是否合理、合法和合公眾利益。從一定的意義上講,公共政策就是公眾政策,它是公眾的愿望和要求在公共領域上的公開表達。
二、轉型期公共政策價值的偏離
通過上面的分析,我們知道公共政策應該恪守“公共精神”,體現公共利益。然而,由于中國社會正處于整體的轉型過程中,這是是一種全方位的社會轉型。經濟上,逐漸由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡;政治上,政府的結構、功能在隨著市場經濟改革的深入不斷調整、轉變;文化上,出現了文化價值多元化的現象,這些既存在沖突和摩擦的一面,也存在逐漸走向整合的一面。在這種背景下,公共政策在和制定執行過程中普遍存在著價值偏離的現象。這主要表現在以下三個方面:
第一,對公正性的偏離。一方面,轉型期的社會環境處在不斷的變化之中,社會環境較之以往更加復雜。因此,政策制定者在制定公共政策的過程中,由于信息的不對稱,很難對社會環境的變化做出正確的判斷。此外,政策制定者往往是根據以前的經驗判斷去制定政策,而對當前社會的現狀缺乏足夠的認識和深入調查,因此,如果沒有一套行之有效的政策體制和深入調查分析的情況下,單純從主觀出發制定出的政策往往缺乏合理性。在現實執行中,政策的效力就會大打折扣。另一方面,由于當前我國法制的不健全,政策制定過程中缺乏監督機制和責任機制,造成在公共政策的制定往往具有很大的隨意性,程序不合法的情況屢見不鮮。
第二,對公平性的偏離。公平性在我國當前階段主要表現在“效率”和“公平”的價值權的權衡上。我們當前采取的是“效率優先,兼顧公平”的政策,甚至為了效率而在一定范圍內可以犧牲公平。比如,中國實行改革開放政策以來,政府給與東南沿海地區較多政策優惠,使其自我積累和發展的能力大大增強。這種“政策傾斜”在推動經濟成長的積極作用方面顯而易見。但是東部地區經濟成就是以西部地區繼續沿用計劃經濟體制下的舊政策為前提的,結果是西部的企業和稅收受損從而制約了西部的發展。從長遠看,共同富裕是政府公共政策的目標,政府希望通過東部沿海地區的率先富裕來帶動西部地區的發展,而現實情況是在東部得到發展的情況下,區域經濟發展中的“擴散效應”并未出現。這種由功利主義原則導致的區域間發展的不平衡無疑是對公平的一種偏離。
第三,對公開性的偏離。公開性要求政策執行者和公眾之間有充分的互動,要求一套健全的信息溝通機制來確保公眾對政策的了解和參與。在這個過程中,信息發揮著至關重要的作用。信息子系統作為現代政策系統的基礎部分,它的主要功能就是通過各種渠道溝通領導者和執行者,政策主體和政策客體或政策執行系統和社會的關系。從信息論的角度看,公共政策執行就是一個信息的發散和匯集的過程:一方面,政策執行者向社會或某些社會團體釋放和傳遞有效的信息;另一方面,也在設法不斷地從社會攝取必要的有利于政策執行的大量信息。溝通在政策執行過程中具有舉足輕重的地位,以至于有的學者甚至將其比作“政府的神經”。但當前由于我國信息溝通機制不健全,政策的制定與政策執行時缺乏公眾參與機制,這導致公共政策透明度低,政策接受者在政策實施時往往對政策內容和目標一無所知,或者道聽途說,一知半解,因而難以在短期內認同這一政策,政策執行難度和風險當然加大。
三、公共政策價值重塑的措施
上述問題都是公共政策在制定和執行過程中對其價值的偏離,這種偏離既是公共政策有效執行的一個障礙,也是社會和諧發展的一大隱患。因此,我們必須采取行之有效的措施來糾正這種偏差,重塑公共政策的價值。
在我國小水電定義為電力裝機50MW及以下的水電站。小水電是一門比較成熟的發電技術。它的主要特點是：
1）資源豐富。我國小水電可開發量為8700萬kW（80年代水能資源普查結果），占全國水電資源可開發總量的23％，位居世界首位。
2）分布廣泛?？砷_發的小水電資源廣泛分布在全國1573個縣（市）。西部地區為5828萬kW，占全國可開發量的67％；中東部地區為2872萬kW，占33％。小水電資源分布較之煤炭、油氣等其它能源資源分布更具普遍性，尤其對西部地方經濟有更好的可及性和親和性。
3）開發靈活。小水電可以分散開發、就地成網、分布供電。開發容量根據需要，從幾個、幾十個、幾百個千瓦到上萬千瓦。能為戶、村、鄉（鎮）及縣（市）提供所需電力，具有極強的適用性和輻射性。此外，小水電規模小，資金量也相對少，開發技術成熟，工期短，見效快，維護方便，運行費用低。經濟貧困地區開發小水電較之開發大中型水火電更具技術經濟上的可行性。應該說，在國家集中資金開發大型發電工程時，地方政府最適于組織小水電的開發。
由于小水電在解決農村能源供應、改善生態環境、扶貧及促進農村經濟發展中的重要作用，使其在我國獲得了長足發展。自上世紀六、七十年代以來，農村水電供電區逐步發展，迄今已接近全國近1／2的地域，擁有全國1／4的人口，建成小水電站4萬多座，裝機容量達到2626萬kW，年發電量900多億kW·h，占全國農村電力市場總用電量30％左右的份額。
開發利用小水電資源產生了巨大的經濟效益和社會效益。目前小水電已成為中西部山區社會經濟發展的重要支柱，它以電氣化帶動城鎮化和工業化，促進經濟結構調整。隨著當地經濟的繁榮和不斷發展，加快了脫貧步伐，解決了農村用能，增強了民族團結，促進了邊疆地區的穩定。
尤其在為邊遠地區無電人口提供基本電力公共服務方面，小水電具有明顯經濟優勢，一直發揮著不可替代的作用。通過“七五”、“八五”和“九五”653個農村水電初級電氣化縣建設，不僅解決了1．2億無電人口用電問題，而且普遍大幅度的提高了當地農村用電水平。目前全國尚有3000多萬無電人口，約一半以上分布在小水電資源比較豐富的地區。這些地區地理位置極為偏遠，負荷少而分散，用電網延伸來解決供電問題是不現實的。因此，小水電將繼續在我國最終解決無電人口的攻堅戰中發揮重要作用。
小水電還具有良好的生態效益。目前我國小水電年發電量約合3000萬t標準煤，其生態效果相當于免除7000萬t二氧化碳等溫室氣體及大量煙塵污水的排放。開發小水電為農民生活用能和農業生產以電代柴提供了基本條件。以電代柴減少了小水電供電區內自然林砍伐，封山育林和退耕還林效果十分顯著，森林覆蓋率與年遞增。涵養了水源，防止了水土流失，生態環境正迅速得到恢復和改善。
2小水電政策環境現狀分析
與可開發小水電資源總量相比，我國小水電開發率較低，只有30％左右。小水電發展緩慢是由于自身存在的弱點及外部經濟政策環境等多種原因造成的。應該指出的是：
我國現有的能源宏觀經濟政策環境并不利于小水電的發展。小水電歷經坎坷發展到今天的規模，動力主要源于地方政府發展地方經濟的利益驅動。它表現出良好的外部經濟性，但內部經濟性及自身利益卻難以保障，缺乏可持續發展的機制。
為了促進小水電事業的發展，在小水電發展的不同時期，國家和地方政府制定了一系列扶持政策，按種類劃分可分為行政強制型、經濟激勵型和創建市場型。屬行政強制型的政策是《電力法》中關于小水電的規定。
屬創建市場型的政策是國家關于農村小水電“自建、自管、自用”的方針。屬經濟激勵型的政策包括：1）“以電養電”政策；2）國家扶貧資金可用于農村小水電建設的政策；3）小水電交納6％增值稅政策；4）小水電建設專項貸款政策（已取消）。
這些現行政策是以基于計劃經濟的經濟激勵政策為主，而很少涉及市場經濟的基本要素即價格和供需關系，市場機制的作用基本沒有體現出來。行政強制型政策中也沒有對小水電作定性和定量的規定，尤其是在上網權、電量方面缺乏具體配套政策和操作性。創建市場型政策雖然出臺較早，涉及到了產權問題，但很不完善，在國家經濟體制改革的諸多復雜因素下難以執行。在經濟激勵型政策中側重于利用稅收和補貼的調節作用，而沒有充分利用價格這一市場要素對資源的配置作用。由于取消了專項貸款、財政補貼的有限性和6％增值稅政策在大部分地區沒有得到執行，具有公益性質的小水電實際上是在激烈的市場競爭中隨波逐流。如不及時采取必要的保護措施，在“廠網分開、競價上網”的電力體制改革中，小水電將會遭受更大的沖擊?？傊撾x了政府政策扶持，是我國小水電在電力市場競爭中步履艱辛、發展遲緩的重要原因。當前小水電發展急需立足于市場經濟條件的新型激勵政策。
3小水電市場化運作中存在的問題
小水電自身存在著生產規模小、工程造價持續增加、豐枯矛盾、技術裝備和運營管理水平不高等內部不利因素；同時也存在電力輸出困難、電價機制不順、市場發展緩慢、公益性制約等外部影響。在諸多矛盾中電力生產規模小、輸出困難、豐枯矛盾、電價機制不順及公益性制約最為突出，直接影響到小水電的經濟效益和市場競爭力，導致投資回報率偏低，融資困難，缺乏良性循環滾動發展的能力。
1）電力生產規模小?？稍偕茉丛谏虡I化運作中面臨的共性問題是：可再生能源市場相對狹小，小規模的生產造成較高的工程設備投資成本，低產量的能源生產又會造成較高的能源生產成本。小水電也不例外。在現行的能源宏觀經濟政策環境中，裝機容量大部分在千瓦以下的小水電企業與裝機容量幾十萬乃至幾百萬千瓦的大型常規能源發電企業競爭無疑處于弱勢地位。
2）電力輸出困難。由于國家電網和小水電的所屬關系不同，長期以來小水電發電上網問題不能很好解決，要么不能上網，要么上網電價很低，使得小水電成本增加，投資風險增大。
3）豐枯矛盾。我國小水電大部分是徑流式電站，缺乏調節能力，在豐水期往往造成系統電力有余，小水電大量棄水；而枯水期造成電網缺電。這也是使小水電成本提高的重要原因之一。
4）電價機制不順。小水電電價形成缺少規范化的政策法規。電價制定與調整，往往是根據決策者自身對工作經驗、企業現狀和國家政策未來走向的理解進行決策，帶有較大的主觀性和隨意性，科學性不足。此外，在小水電價格構成中沒有包含其外部經濟性應得的合理報酬。小水電現行電價水平既背離價值規律，又不能反映供求關系。不利于通過市場配置資源，嚴重影響了小水電企業的生存、鞏固和發展。
5）公益性制約。相當多的小水電是依附于水利工程而建，除了發電，還兼有防洪、灌溉、供水等綜合功能。汛期棄水、灌溉和供水用水都會影響到發電用水。為了防御洪水災害，小水電要提前泄洪騰空庫容。為了確保工農業和城鎮用水，小水電經常反季節提高水位，錯過發電機會；或是長期在低水頭運行，機組出力下降，經濟效益隨之受損。梯級開發的電站這方面的損失則更大。
4小水電激勵政策設計思路
小水電激勵政策設計是一項復雜的系統工程。在設計政策框架時既要考慮國家宏觀經濟政策背景，對其內、外部經濟性進行綜合分析評價，找出影響其發展的主要因素。同時也要注意吸取國外成功經驗，將市場機制引入小水電激勵政策體系。此外，小水電具有清潔能源和保護生態環境的特性，制定政策時應與環境經濟政策結合起來。以保證與有關部門政策的融合性，達到提高經濟體系整體效益的目的。
我國目前常規能源大型火電平均單位千瓦造價為4000元／kW～5000元／kW；小水電平均單位千瓦造價為6000元／kW～8000元／kW；風力發電平均單位千瓦造價為9000元／kW～12000元／kW。常規能源大型火電平均單位電能成本為0．20元／kW·h～0．30元／kW·h；小水電平均單位成本為0．30元／kW·h～0．40元／kW·h；風力發電平均單位成本為0．40元／kW·h～0．50元／kW·h。小水電的經濟性與風力發電比具有一定優勢，但與常規能源大型火電比則缺乏競爭力。
小水電站經濟性典型調查分析結果表明，在諸多影響小水電效益和發展的原因中，發電量是重要的制約因素。小水電發供電收益普遍達不到對項目設計進行財務評價時的預期值。小水電實際發電量是決定小水電單位電能造價及生產成本高低的主要因素。我國小水電年發電利用小時數明顯偏低，實際發電量大大低于設計電量，也明顯低于折減后的有效電量。影響發電利用小時數的原因與上述小水電自身及外部存在問題有密切關系，除了電力輸出困難、豐枯矛盾和公益性制約等因素外，還有氣候變化導致的徑流年際與年內變化、峰谷矛盾、負荷特性限制及機組檢修事故停機等因素也是影響發電利用小時數的原因。所有這些因素使小水電實際年發電量比設計年發電量要少30％左右，有的則高達50％以上。
小水電的折舊和利息是決定小水電單位電能造價及成本高低的另一重要因素。調查結果表明，折舊和利息兩者分別占小水電單位平均成本的19．6％、31％。原因是小水電大部分建在經濟落后的偏遠山區，當地財力十分有限，因此小水電的負債率一般較高，大部分都在80％左右，有的高達90％以上。
小水電運行成本占單位平均成本的26．6％，用于維修及人員工資福利的比重較大。這一方面說明小水電的技術設備和管理營運水平亟待提高，另一方面也表明小水電的利潤率低，企業沒有足夠的財力搞技術改造和科技創新。把握住實際發電量及生產成本中其它影響小水電效益的因素這條主線，將激勵政策的出發點建立在市場基礎上，有針對性地運用行政命令、經濟激勵、創建市場等多種宏觀調控手段，突出行政強制性政策和電價的作用，幫助小水電克服發展中的種種來自其內部和外部的障礙與困難，應是我們構筑小水電激勵政策框架時所遵循的基本原則。
5小水電激勵政策框架設計
1）強化行政強制型政策。借鑒國外成功經驗，在向市場經濟過渡時期，對能源工業中的弱勢產業可再生能源，應更多運用行政強制型政策促進其發展。這類政策包括配額制及各級政府的有關法規。政策制定重點應明確和量化小水電市場份額和發展目標，規定在地方電力建設中可再生能源發電需占有一定比例。確保小水電等可再生能源發電的優先上網權及電網收購全部電量。這有利于消除影響小水電發供電效益的來自體制上的不利因素。
配額制在許多發達國家已被證明是行之有效的可再生能源激勵政策，建議加快組織實施。同時要爭取國務院出臺關于加快農村小水電發展的法規，推動地方政府法規的制定。如廣東省1996年出臺的《關于加快農村小水電建設的決議》，這一具有法律約束力的地方法規，對小水電優先開發、優先上網、優先收購、電價機制、財政補貼等方面做了明確規定；陜西省也在制定小水電生產配額及對小水電實行電價優惠方面做出了規定。這些地方政府法規均有力地推動了當地小水電的發展。
2）突出電價配置資源的作用。我國電價體系就環境成本而言依然存在嚴重扭曲現象。突出表現在高污染的火電生產原料價格偏低，由污染造成的環境成本沒有計入生產成本，環境空間被無償使用。今后在確定電價機制時，應考慮環境因素的影響，使電價準確反映電力與環境的真實價值。最終建立起一個可持續發展的價格機制。
建議在實行廠網分開，競價上網后，政府對小水電上網實行市場價格保護，不直接參與同常規能源競爭。并在此基礎上建立起激勵與約束相結合的小水電上網限價制度。既要對小水電上網實行電價保護，對由公益性制約和外部經濟性增加的生產成本進行補償，使其獲得合理利潤，又要促使小水電不斷降低成本，提高小水電的競爭力。這一制度的核心是：政府為小水電制定上網的最高限價，只要小水電企業的報價低于限價水平，電網只能收購不能拒收。而高于這一價格的小水電企業則會被淘汰出局。
小水電競價上網限價的確定，可以參考英國等市場經濟國家比較成熟的公用事業價格規制模型。由此小水電上網限價的初始定價模型可以設計為：P＝C×（1＋R）＋T＋V（其中：P為政府規定的上網最高限價；C為小水電企業的平均社會生產成本；R為成本利潤率；T為法定稅金；V為考慮供求、政策等因素的調整額度。）小水電上網限價的調整模型為：P′＝P×［1＋（ROI－X）］（其中：P′為調整價格；ROI為消費物價指數；X是小水電勞動生產率的提高幅度）。這種定價方法與激勵和約束相結合的定價原則相符合，能夠有效的反映對小水電外部經濟性的回報及對由公益性制約引起成本增加的補償。
耕地是不可缺少的重要農業資源，關系國家的糧食安全和社會穩定。然而，我國各地亂占耕地現象非常嚴重，保護耕地、防止耕地資源流失是當前一項非常迫切的戰略任務。實施耕地資源核算，建立耕地資源核算制度，能夠加強對耕地的監控和管理，是防止耕地資源流失的有效措施。2007年((政府工作報告》強調，一定要守住全國耕地不少于1.2億hm2這條“紅線”，實際上在相當長的時期內，占用耕地的各種因素不會減弱，反而有可能增強，守住這條“紅線”的前景并不樂觀。實施耕地資源核算，能夠從源頭上掌握耕地數量和質量變化情況，適時進行政策調控，有利于加強耕地資源的管理。
1實施耕地資源核算的意義
耕地資源核算是指對一定時刻一定空間范圍內的耕地資源，在充分調查、準確測量的基礎上進行實物量的核算，以及利用合理的價值評估方法，對其進行價值量的測算的過程。耕地資源核算的結果反映耕地數量和質量的存量狀況和動態變化情況。實施耕地資源核算具有以下三方面的重要意義:
1.1實施耕地資源核算是可持續發展戰略的需要
《中國21世紀議程》中指出:農業是中國國民經濟的基礎，農業可持續發展是中國可持續發展的前提和保證。在農業的各個要素中，耕地資源已成為評價和衡量農業可持續發展的重要指標。然而，近年來隨著經濟的發展和城鎮化步伐的加快，各地占用耕地的現象非常普遍。國土資源部公布的最新數據顯示，2006年我國耕地面積為1.22億hm2，而2000年我國耕地面積為1.28億hm2，我國耕地6年凈減少約666.67萬hm2。耕地數量的大幅減少必然會影響我國農業的可持續發展，最終影響中國可持續發展戰略的實施。中國要想實現其可持續發展的目標，必須防止耕地資源的進一步流失。當前我國耕地統計核算制度缺乏連續性和系統性，很難及時發現耕地的變化及變化的原因，這無法適應國家社會和經濟持續穩定發展的戰略目標。因此，必須建立更為科學有效的耕地資源核算制度，每年對耕地資源進行核算，發揮其“監控器”和“報警器”的功能，實現對耕地資源的有效控制和管理，確保耕地絕對數量不減少。
1.2實施耕地資源核算是加強耕地管理的需要
由于人口增加、農民生計所迫和社會需求強烈等原因，掠奪式生產經營方式未得到根本改變，致使近年來耕地質量不斷下降，現在耕地中劣質耕地約占耕地總面積的35%—45%。然而，我們國家在耕地管理方面重數量、輕質量的問題嚴重。實際工作只停留在耕地丈量的范疇，缺失質量核算這就使國家無法準確全面地把握土地資源的經濟社會價值現狀，更難以防范耕地資源的隱性流失。實施耕地資源核算將會解決這一問題，耕地資源核算不僅對耕地的實物量進行核算，同時還對耕地的價值量進行核算，客觀地反映耕地的質量情況，能夠對耕地資源作出全面系統的評價，從而提高耕地的管理水平。
1.3實施耕地資源核算是改革國民經濟核算體系的需要
現階段，我國采用的國民經濟核算體系只重視經濟產值及其增加速度，資源消耗無法在國民經濟中反映出來。一個國家的礦產耗盡，森林大量減少，水源短缺，空氣污染，可是國民經濟核算卻表明收益增加，經濟運行良好，這顯然是不合理的。在這種國民經濟核算制度下，必將導致盲目追求經濟增長，造成自然資源的毀滅性破壞。因此，必須改革我國的國民經濟核算體系，將自然資源核算納人國民經濟核算體系中，綜合反映經濟增加值和對資源造成的消耗。然而，我國資源核算的理論和實踐并不成熟，尚未形成涵蓋所有資源的核算理論和方法。實施耕地資源核算能夠進一步充實和完善資源核算的內容，加速資源核算在我國的研究和應用，推動新的國民經濟核算體系(SEEA)的實施。
2耕地資源核算的基本理論
耕地資源核算作為資源核算體系的一部分，其基本理論和資源核算是一致的，其內容以資源核算和土地資源核算為基礎。
2.1耕地資源核算的主體
耕地資源核算的主體是政府。政府應該指定專門的機構(例如農業部、國土資源部、國家統計局等)來實施核算。耕地資源核算至少每年開展一次，實際核算過程應按照行政級別自上而下地進行部署、自下而上地逐級匯總核算。
2.2耕地資源核算的內容
與土地資源核算相對照，耕地資源核算應該包括兩方面的內容，一方面是實物量核算，另一方面是價值量核算。所謂實物量核算，是指對耕地數量方面的測算，側重于“量”的確定，主要使用土地丈量等基本方法，實物量核算是耕地資源核算的基礎;價值量核算，是對耕地的價值水平進行合理的評估，綜合反映耕地的經濟價值，側重于“質”的評定，由于土地的“質”屬于數學上邊界難以準確劃分和界定的處理對象，因此這一過程可通過模糊數學的手段來實現。價值量核算是耕地資源核算的重點，是耕地轉化為貨幣形態的重要過程。
實物量和價值量又都包括存量和流量兩個方面，存量和流量反映耕地資源的不同屬性。存量記錄某一時刻的數值，側重描述量的多少，是靜態數據;流量反應不同期間數值的變化，側重反應變化的程度，是動態數據。耕地資源核算應該包括實物量存量、實物量流量、價值量存量和價值量流量四個數據指標。
2.3耕地資源核算的程序
一項完整的耕地資源核算主要包括界定核算對象，實物量核算，價值量核算，存量和流量核算以及納人國民經濟核算體系等部分。
實施中，首先應該確定核算對象，界定核算的范圍和特征，其次進行實物量核算，之后通過數學模型估計測算耕地的價值量。這時實物量和價值量都是存量數據，最后通過相鄰兩次存量數據的比較得出流量數據，反映耕地資源的增減變化，這就是流量核算。
耕地資源核算乃至資源核算的最終目標是納人國民經濟核算體系，建立以綠色GDP為核心指標的國民核算。但從當前形勢看，綠色GDP核算的實施還存在很大的難度，納人國民經濟核算體系還需要時間。因此，現階段我們先不考慮耕地資源核算納人國民經濟核算體系的問題，等到條件成熟再將其納人國民經濟核算。
3耕地資源核算方法
一項完整的耕地資源核算包括耕地資源實物量和價值量核算兩部分，既要進行存量核算也要進行流量核算。
3.1耕地資源的實物量核算
耕地資源實物量核算主要反映耕地核算期初和期末的實物存量以及期內的變動情況，目的是采集有關耕地屬性的精確數據。實物量核算主要是耕地測量，在技術方面主要采用土地丈量的方法，隨著技術的進步，土地丈量已發展為更為先進的技術和手段，主要有GPS技術、電磁感應技術等。耕地實物量核算的應用技術已經比較成熟，不是本文研究的范疇。
實物量核算可以借助賬戶來完成，這些賬戶通常都采用會計賬戶形式和復式核算方法，一般包含期初結存數、本期增加、本期減少和期末結存數等內容。這些內容滿足基本平衡關系:期末存量二期初存量+本期增加一本期減少。
3.2耕地資源的價值量核算
價值量核算賦予耕地資源一種貨幣性價值，是反映和揭示耕地質量的一種方法。耕地價值量核算的方法比較多，目前能夠為多方面接受的是收益還原法。這種方法以土地收益為理論依據，認為土地價格是土地收益的資本化，土地價格的高低取決于土地收益的大小。
這種方法的基本公式為:
MV=a/r
其中MV為耕地的市場價值，a為耕地的年純收人，r為耕地的還原利率。
首先要確定耕地的年純收人，其在數值上等于耕地的總收益減去耕地的總費用。
耕地總收益的計算取決于各種農作物的種植面積以及主產品和副產品當年的產量和市場價格。計算時可根據各種作物的種植面積，對各作物收益進行加權求和。用公式表示為:
其中R為耕地總收益，m;為第i種農作物的客觀產量，P"為第i種農作物的平均市場價格，k;為第i種農作物的播種面積，n為農作物種類數。
耕地總費用主要包括物質費用、人工費用、投資機會成本和相關的農業稅費等，其中人工費用采用工作日乘以勞動日工資價格來計算，投資機會成本等于物質費用與社會平均利潤率的乘積。
其次要確定還原利率。還原利率的確定是評估耕地市場價值的關鍵。具體測算耕地的還原利率時，通常采用”安全利率+風險調整值”的方法進行測算。通常取一年期定期存款利率為安全利率。對于一般種植業用地來講，其風險調整值可以在1%—2%左右，而種植多年生經濟作物的農地風險調整值可以大于5%甚至10%。
在為期6天的水論壇上，來自世界各國和有關國際組織的代表對未來25年的水資源形勢、政府在水管理中的作用與水資源政策進行了深入研討。代表們普遍認為，目前全球人類缺乏安全與充足的飲用水以滿足基本的生活需要。水資源以及提供與支撐水資源的相關的生態系統面臨著來自污染、生態系統破壞、氣候變遷等方面的威脅。因此全球水資源工作者面對全球水安全的共同挑戰。這一挑戰主要體現在7個方面：滿足水資源的基本需求，保證食物供應，保護生態系統，共享水資源，控制災害，賦予水以經濟價值以及合理管理水資源。代表們希望國際組織和各國政府盡快采取行動，保護21世紀全球水安全。
提交這次會議的兩份文件《世界水展望》和《行動框架》，對自1977年馬爾德拉普拉塔會議以來的一系列與水有關的國際會議制定的國際水資源政策進行了全面總結。主要政策有：
①1977年馬爾德拉普拉塔會議上倡導的馬爾德拉普拉塔行動，開始了對全球淡水資源的全面評估。
②1992年在里約熱內盧環發大會通過的聯合國《21世紀議程》第18章《保護淡水資源的質量和供應：水資源開發、管理和利用的綜合性方法》，提出了淡水資源的7個工作領域，即水資源綜合開發與管理，水資源評價，水資源、水質和水生態系統保護，飲用水的供應與衛生，水與可持續的城市發展，可持續的糧食生產及農村發展用水，氣候變化對水資源的影響。
③1992年都柏林水與可持續發展會議通過的《都柏林宣言》形成了國際水資源政策框架，為實現水資源綜合管理，《都柏林宣言》提出了消除貧困與疾病、防治自然災害、水資源保護與再利用、可持續的城市發展、農業生產與農村用水、保護水生態環境、解決與水有關的糾紛、水資源綜合管理的實施環境、知識基礎、能力建設等10方面的行動。這套政策框架在以后的一系列與水有關的國際會議上得到完善和發展。
總起來看，國際水資源政策的核心就是提倡建立流域范圍內水資源統一綜合管理。水資源管理的目標是：使每一個人都獲得安全飲用水和足夠的水資源，利用單位水量生產更多的食物，保護人類和所有生物賴以生存的水環境和水生態系統。
水資源統一綜合管理的基本原則是：
①淡水是一種有限的和脆弱的資源，對于維持生命、發展和環境都至關重要。
②在所有競爭性利用中，水都具有經濟價值，應當把水視為商品。
③水資源開發利用和管理應該提倡公眾參與的方式，在各級管理中都應該有用戶、規劃人員和決策者的共同參與。
④要發揮婦女在水資源供應、管理與保護中的核心作用。
在這次海牙會議上，世界水理事會認為保護21世紀全球水安全應在以下幾個方面采取行動：
①以流域為單元對水土資源實行綜合系統管理，包括建立公眾參與的體制框架和充分的信息交流。
②政府加強對水資源統一管理的體制、方法和社會影響等的研究。
關鍵詞：信貸規模；貨幣政策；中介目標；商業銀行股份制改革
一、問題的提出
2006年初，央行提出2006年全部金融機構新增人民幣貸款的調控目標是2.5萬億元。到一季度結束時，全部金融機構的新增人民幣貸款達到了1.26萬億元，超過央行人民幣新增貸款預期目標的一半，而時間僅僅過去了1／4。與此同時，全社會固定資產投資高速增長、房地產價格呈加速上漲勢頭。在這種情況下，信貸投放倍受矚目甚至非議。有很多人士認為，信貸過快增長是造成固定投資過快增長和房地產業過熱的重要原因。盡管一季度后央行出臺了很多調控措施，意圖抑制信貸過快增長。但是到6月末，新增人民幣貸款仍然繼續上漲，上半年累計新增人民幣貸款2.18萬億元，占央行全年預期目標的87.2%，與上年同期相比多增7233億元，增幅達50%，遠遠超過同期GDP和投資的增幅。于是再次引起了各方議論，似乎信貸增長成了當前一切經濟過熱問題的罪魁禍首。
不可否認，信貸的過快增長會對宏觀經濟產生不良影響。但是我們也注意到，2005年新增人民幣貸款的控制目標是2.5萬億元，實際新增2.4萬億元。到2006年央行仍將新增人民幣貸款的調控目標定為2.5萬億元，這顯然是不妥的，因為我國GDP現值的年增長率不會低于10%、過去幾年全社會固定資產投資增長率亦幾乎都在20%以上，因此，年度新增人民幣貸款規模也應該有相應增長，而不是維持不變。如果追溯歷史，我們會發現在過去幾年里央行制定的新增貸款調控目標與實際增加額之間存在很大的“誤差”。
在這種背景下，本文提出的問題是，央行將年度新增貸款規模作為調控目標合理嗎?影響我國新增貸款的主要因素有哪些?
二、信貸規模由按計劃發放演變成事實上的貨幣政策中介目標
改革開放前，我國實行計劃經濟體制，一切經濟活動都有嚴格的計劃并按計劃執行，與此相對應，這個時期的信貸活動也是計劃經濟體制的管理模式。實際上，改革開放前的大部分時間里，只有中國人民銀行一家銀行，因為當時的中國銀行是人民銀行的一個下屬單位，專署外匯業務，彼時的農村信用合作社事實上是作為國家銀行的基層機構而存在。因此，當時銀行信貸集中由人民銀行辦理，人民銀行以“統貸統存”的形式實行高度集中統一的信貸計劃管理體制。貸款總量調控權集中在人民銀行總行，人民銀行總行對下屬各級銀行的貸款實行指標管理，下屬行只要根據上級銀行下達的貸款指標和指定的貸款投向按計劃進度發放貸款即可。
1979年實行改革開放后，隨著經濟體制改革的逐步開展和深化，我國的信貸管理體制也隨之不斷改變。在1979年少數地區試點的基礎上，1980年全面推開了“統一計劃，分級管理，存貸掛鉤，差額控制”的辦法，人民銀行總行根據國家批準的信貸計劃核定各省、市、自治區分行信貸收支的差額，各分行在完成存款計劃和不突破差額的條件下多存可以多貸，傳統的“統存統貸”體制出現松動。在1980年全面推開信貸差額控制辦法的基礎上，1981年又開始實行“統一計劃，分級管理，存貸掛鉤，差額包干”的信貸管理體制。這一體制與此前實行的信貸差額控制辦法并沒有本質的區別，只是擴大了范圍，并首次提出了可以開展同業拆借。
隨著1984年中國人民銀行專職行使央行職能，信貸管理政策有所改變，但仍實行較為嚴格的計劃管理的辦法，即由人行核定各專業銀行的年度信貸計劃，除固定資產貸款是指令性計劃外，其他貸款均為指導性計劃，繼續實行多存多貸的政策，多吸收存款可以多發放流動資金貸款。此后，直到1997年底，仍舊實行年度信貸管理計劃，但是指令性計劃逐步減少，指導性計劃逐步擴大，各銀行的貸款自由度逐步提高。
必須承認，長期以來，人民銀行對國家專業銀行的貸款規模實行指令性計劃管理，在控制貨幣總量和調整信貸結構方面發揮了重要的作用。世界上其他國家在經濟發展的特定階段和特定的金融體制下，也曾經使用過這一管理辦法。
1997年12月24日，中國人民銀行《關于改進國有商業銀行貸款規模管理的通知》，宣布從1998年1月1日起對商業銀行貸款增加量的管理，取消指令性計劃，改為指導性計劃，在逐步推行資產負債比例管理和風險管理的基礎上，實行“計劃指導，自求平衡，比例管理，間接調控”的信貸資金管理體制。其主要內容有，取消對國有商業銀行貸款增加量的限額控制，不再按年分季下達指令性計劃，改為按年下達指導性計劃；人民銀行根據國家確定的經濟發展、物價預期調控目標，考慮影響貨幣流通速度的各種因素，確定全年各層次貨幣供應量目標，編制貨幣供應規劃和基礎貨幣規劃，在此基礎上確定商業銀行年度貸款增加量指令性計劃，作為商業銀行執行自訂計劃的參考和依據；人民銀行不再下達按行業區分的貸款分項計劃，信貸資金的投向主要通過信貸政策加以引導，商業銀行按市場原則進行選擇。但是，三家政策性銀行仍實行指令性計劃。
根據1998年以來有關年度《中國金融年鑒》提供的資料來看，1998年和1999年央行對四家國有銀行的年度新增貸款額做出了指導性計劃。2000年的情況未明示。2001年至今，央行在每年初發表的上年度“第四季度貨幣政策執行報告”中對本年度全部金融機構的新增信貸規模制定預期調控目標。事實上，自1998年實行信貸管理體制改革以來，新增信貸規模逐步演變成為我國央行貨幣政策調控的事實上的中介目標之一，其重要性甚至超過利率、貨幣供應量等傳統教科書所列的主要中介目標。近來，我國有學者建議將銀行信貸作為貨幣政策的中介目標。
三、對1998年以來各年度新增貸款情況的分析
1.新增貸款調控目標數與實際數之間的差異較大。自1998年央行對信貸管理實行改革以來，在最初兩年，央行仍然對四家國有銀行年度新增貸款的指導性計劃數。2001年央行開始按季《貨幣政策執行報告》，在2002年初的《2001年貨幣政策執行報告》中回顧了年初制定的“貨幣信貸預期調控目標”，除制定了各層次貨幣的增長速度外，同時制定了全部金融機構貸款增加目標為13000億元左右。2003年之后，將新增貸款規模限定為人民幣新增貸款額。自此，央行在每年初都制定貨幣與信貸預期調控目標。例如2006年初，央行在其的《貨幣政策執行報告》中指出“2006年貨幣政策的預期調控目標是，廣義貨幣供應量M2和狹義貨幣供應量M1分別增長16%和14%，全部金融機構新增人民幣貸款2.5萬億元。”2000年度的情況不詳，通過查閱《中國金融年鑒》和央行網站，未能獲得2000年初是否對貨幣信貸的增長制定計劃或調控目標。
通過對1998年至2005年(不包括2000年)央行制定的年度新增貸款的預期目標與實際發生額的比較，我們發現二者的差異較大，誤差值的平均值為3500億元。
2.影響貸款增量的主要因素：存款增量。一般認為，先有存款后有貸款。當然這是一個很有爭議的觀點，但是從增量上看，貸款增量取決于存款增量。這至少在銀行監管上能夠找到依據，即商業銀行的存貸比不能超過75%。以下模型研究將此作為前提條件。
我們首先將2003年以來各月的新增貸款與新增存款的散點圖畫出，根據圖示我們可以判斷新增貸款與新增存款之間存在線性關系，根據計算兩者的相關系數為0
我們運用2003年1月至2006年6月共42個月的新增貸款與新增存款數據進行回歸分析，可以看到，每月新增存款中大約有55.4%用于了貸款，這一結果與實際情況是基本一致的：一則我們銀監部門規定商業銀行的存貸比不能超過75%，二則近年來我國商業銀行的存差持續擴大，銀行大量的存款只能投資于國債、央行票據等低收益債券或持有超額準備。
回歸分析還說明存款增加是貸款增加的主要原因。2006年1—6月，我國金融機構的本外幣新增貸款達到22264.74億元，比上年同期新增貸款增長53.3%，這是由于同期金融機構吸收的新增存款為31121.84億元，比上年同期多增4344.86億元。新增貸款的增長快于新增存款。
3.理論上，信貸增加額這一指標具有很大的不確定性。從理論上看，央行將信貸規模作為調控目標具有很大的控制難度。央行作為貨幣發行機構，并且考慮到其可以采用的調控手段(法定準備金率、再貼現、公開市場操作等)，它能夠影響各層次的貨幣供應量，而信貸從貨幣供求的角度來看屬于貨幣需求，而不是貨幣供應。
貨幣供給與信貸投放之間存在著一定的對應關系，從增量上來看，它們之間存在如下關系：
M2=DK+QT
其中：DK表示新增人民幣貸款；QT表示其他貨幣需求，例如政府債券、企業債、金融債等投資工具。
可見，新增貸款受到M2和QT同時影響。在M2確定時，如果QT的量很小，那么DK就會變大，它們之間存在此消彼長的關系。從QT包括的主要項目來看，例如國債發行時機和發行量，央行是無力控制和決定的，因此央行欲控制新增貸款的規模是非常困難的。
如果央行將貨幣供應量與信貸規模同時列為貨幣政策的中介目標，這就有可能導致以下幾種情況出現：一是目標和工作重心錯亂，一會兒關注貨幣供應量，一會兒關注信貸規模，都想用力、都想控制，結果必然導致顧此失彼，以致任何一個目標都不能很好實現；二是權力越位，直接干涉商業銀行的經營，要求后者增加或減少信貸投放。正如以上所論述的，商業銀行的信貸投放首先取決于吸收來的存款，如果存款增加了，它就會設法貸放出去，以獲取存貸利差和投資收益。商業銀行吸收進來的存款，一般會被劃分成為三塊：首先會拿出一塊做準備金，以備存款客戶隨時提取，其比重取決于法定準備金率和銀行一般備付需求；扣除準備金后的存款(即“可支配資金”)將會用于貸款和投資，商業銀行可能將可支配資金全部用于發放貸款，也可能全部用于投資(國債、金融債、央行票據等)，也可能將資金在貸款與投資中配置?，F在再回到理論的貨幣供求上來分析，在貨幣供給上央行是可以直接調控的，但貨幣需求上特別是對貨幣資金的配置上，卻是商業銀行的功能和職責。商業銀行會根據自身的偏好、目標等來決定可支配資金在貸款與投資之間的配置。總之，在我國四家國有商業銀行逐步完成股份制改造、日益成為以利潤最大化為經營目標的商業實體的情況下，中央銀行如果再繼續將新增貸款規模作為調控目標，不僅會干預商業銀行的獨立經營，而且對于自身來說，無異于給自己套上了無形的枷鎖，實現的難度會越來越大。
4.實際運行中，信貸投放規模越來越受到其他融資手段的制約。從實際融資結構來看，信貸融資只是各種經濟主體多種融資手段之一，信貸融資與其他融資手段之間是互補關系，如果其他融資手段提供的融資多了，那么，信貸融資的規模就會相應減少。從20世紀90年代初中國建立資本市場以來，我國社會投資的融資形式日趨多樣化，股票、債券等直接融資已經成了企業可資利用的重要融資方式，并且不僅限于在國內發行股票，特別是近年來中國企業的境外上市融資額超過了境內。由于資本市場的波動與周期性，股票和債券的融資額往往是不穩定的。在資本市場活躍時，企業直接融資額就會多，反之，當資本市場低迷時，直接融資難度提高，獲得的資金就會少；與此相呼應，信貸融資也會相應發生變化。由表3我們可以看出，銀行信貸在中國整個非金融機構部門融資中的比重是非常不穩定的，有的年份高，有的年份低。在這種企業融資方式日益多樣化的情況下，銀行信貸投放是不會穩定的，也是難以準確預測和難以控制的。
四、基本結論：信貸規模不適合作為貨幣政策的中介目標
通過以上的研究可以得出一個基本的結論，即信貸規模(年度新增貸款)不適宜作為貨幣政策的中介目標，央行不宜和不應控制信貸規模。新修訂的《中國人民銀行法》第5條規定“中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項作出的決定，報國務院批準后執行”，由此可見，法律亦未將控制信貸規模的功能明確賦予中國人民銀行，也沒有明確將新增信貸量作為貨幣政策的中介目標。當然，信貸規模這一指標對于觀察宏觀經濟的運行是有用的，我們不能因為它不適合作為貨幣政策中介目標就忽視它。在一定程度上，它是觀察我國宏觀經濟運行狀況的一個晴雨表。
參考文獻
一、保險資金運用政策的調整應當加快
（一）放寬保險資金運用渠道是改善保險業經營環境的需要。一方面，隨著我國保險市場競爭的加劇，經營成本大幅度上升，承保利潤明顯下降，有些財產險業務經營已難以為繼。對于人壽險業務，這個問題更為突出。另一個方面，將保險公司基本排斥在資本市場之外，不利于保險公司培育核心競爭能力。從當今國際金融市場發展趨勢來看，包括保險公司在內的金融機構無不向著大型化和全能化方向發展，能為客戶提供全方位的金融服務已成為金融機構互相競爭的法寶。保險公司擁有強大的零售網絡和廣泛的客戶資源，開展投資管理、風險控制等綜合性業務條件得天獨厚。因此，對保險資金開放資本市場可使保險公司的客戶資源得到充分利用，這對提高保險公司競爭能力極為有利。隨著中國入世，保險業的開放度也日益擴大，相對于國外保險公司已擁有的豐富的資本市場運作經驗，國內保險公司在資本市場上的投資尚處于起步階段，如不盡快使保險資金同資本市場對接，提升投資管理水平，將使我們一開始便在競爭中處于不利地位。
（二）放寬保險資金運用渠道是中國保險業融人國際市場的必然選擇。中國加入WTO后，中國保險業融人國際市場的步伐日益加快，中國保險業與國際保險業的互動加快了這種融合。“9.11”事件后，國際保險業進入了艱難的調整期，而中國經濟的一枝獨秀為中國保險業提供了巨大的市場需求。國際保險業利用其成熟的管理技術，先進的管理方法，面對的是全球資本市場，其投資的領域涉及股票、債券、基金、抵押貸款、房地產、貴金屬等。其投資的方式可以是自營，也可以是委托，十分靈活、方便。而中國保險業在資金運用上范圍狹小，嚴重制約了保險業的國際競爭力，使保險業發展的能量難以充分釋放出來。
（三）放寬保險資金運用渠道是增強保險公司償付能力的必然要求。過窄的投資渠道限制了新的保險業務的拓展，使產品設計過程中價格確定增加困難，市場需求與保單價值之間的矛盾更加突出。放寬保險資金運用渠道，有利于開發更多的適應市場需求的新產品，有利于產品銷售，有利于提高投資收益，有利于化解壽險利差損，增強保險公司的償付能力。
二、目前保險資金運用與管理存在的問題以及政策性困擾
（一）由政策性因素導致的證券市場的系統性風險給保險公司投資帶來一定困難。相對于國際成熟的證券市場來說，我國證券市場尚處于初級發展階段，有很多問題是與國家經濟、金融體制改革相伴而生的，只能在發展中尋求改革與發展的辦法。如占上市公司三分之二的國有股、法人股的流通問題；新股配售問題；銀行資金人市問題；宏觀經濟及貨幣政策問題；A、B股市場統一問題等等。這些政策性因素的變化或不確定性都會對證券市場特別是股票市場產生重要影響，由于保險公司目前已投資于證券投資資金，間接進入了股市，因此這些政策性因素影響著保險公司的投資收益的穩定。
（二）投資工具缺乏既給保險公司投資帶來了巨大壓力，也給保險公司投資帶來了風險。目前保險公司只能在商業銀行存款、投資于國債、金融債、部分企業債及買賣證券投資基金，沒有更多的金融投資工具，使保險公司間接投資股票市場只能在一個上升的市場行情中尋求盈利，一旦國際、國內政治經濟形勢發生變化，引起行情下跌便只能承受投資損失。即使是國債投資，也是品種少，期限短，不能較好滿足保險公司的投資需求。另一方面，我國目前允許保險資金投資的基本上都是利率性產品，而沒有實業投資，一旦利率變化，對保險公司的存量資產及增量資金都有著重要影響。表現在：利率持續走低，保險公司將面臨再投資收益風險；而如果利率持續走高，保險公司存量固定收益債券則面臨投資風險考驗。
（三）由于投資工具的缺乏，使保險公司投資組合困難，完全做到資產與負債相匹配成為不現實。我國的壽險資金絕大部分是長期性的，其中20年期限的資金約占50％左右，而在保險可投資的工具中卻缺乏與之相匹配的品種。如協議存款絕大部分為5年期，國債、金融債以3、5、7、10年居多，20、30年期限的品種太少，而且價格也不能真實反映期限與價格的變化。在目前限制保險公司投資實業、股市及海外資本市場的情況下，各保險公司要做到投資資產與負債的完全匹配顯然是困難的，這也形成了保險公司的巨大經營風險。
（四）現行投資管理體制及資金運用政策限制了保險公司投資業務的發展。國際上一般保險公司投資管理有三種模式：一種是由保險集團公司或金融集團公司所屬的專業投資公司運用與管理保險資金；第二種是資金由保險公司下設一個具體的投資部門來管理和運作；第三種是保險公司把資金委托給專門的投資管理公司或基金管理公司來運作。從我國的情況看，這方面限制較死，第一種和第三種模式基本上不存在。雖然新的《保險法》已出臺，對保險公司的投資尚留有余地，但有些條款缺乏權威性解釋，亟待有關部門做出詳細的說明?？梢哉f，目前投資管理體制及政策上的種種限制和不明確，在很大程度上限制了保險投資業務的發展。
（五）國家宏觀經濟政策及資源的配置水平，影響著保險公司的資金營運。主要表現在：一方面國家通過積極的財政政策大量籌集與分配資金，另一方面，貨幣市場、資本市場資金大量閑置；一方面國有商業銀行惜貸，存貸比例偏低，另一方面國有商業銀行又大量認購國債，默默承受著利率風險；一方面企業貸款難、上市籌資難，另一方面，企業發債又多頭管理，限制的太死；一方面保險公司保費收入高速增長，另一方面，保險資金運用卻沒有更寬的出路。這些狀況表明，國家宏觀經濟政策缺乏協調機制，這些問題的存在不僅使資金及債券的價格失真，也給國民經濟資源造成浪費，影響著保險資金的有效增值。
三、如何緩解保險資金運用矛盾，確保保險資金安全增值
（一）允許保險資金直接人市。保險資金的直接入市，是利用股市的最有效的途徑。首先，可以避免投資于基金的管理費用和托管費用，節省成本；其次，可避免投資于封閉式基金造成的折價損失；第三，可以避免投資于開放式基金的申購和贖回費用。特別重要的是，保險公司作為機構投資者，在見證中國資本市場發展的同時，已在人才儲備、投資組合、風險控制等方面積累了較豐富的經驗，有能力直接參與股票市場，直接利用資本市場的發展契機，提高保險資金的運用水平。
（二）允許保險資金投資于更寬范圍的公司債券。與美國20萬億美元債券市場的規模及4萬億美元公司債券的規模相比，目前中國債券市場的規模小、品種少，公司債的規模只占全部債券市場規模的4％。可見，中國的公司債券，包括可轉債市場，有著巨大的發展空間，也將為保險資金的運用提供更大的市場。
（三）有限度地允許保險公司參與質押貸款及金融租賃業務。主要包括住房、汽車貸款等。在有效控制風險的前提下，這類投資收益穩定、風險小，特別適合保險資金的安全增值的特點。
（四）項目投資?？赏顿Y于市政建設、重大交通設施等風險小、期限長、收益高的項目。
（五）戰略投資和國有股、法人股的投資。應該允許保險公司作為新股配售的戰略投資者，享受一級市場的高收益；同時，應該允許保險公司投資于業績優秀公司的國有股或法人股，獲取穩定的紅利以及通過所投資公司的凈資產的增值，享受以后的流通溢價。
（六）外幣境內外投資及人民幣境外投資。對現有外幣資金除了可以開展結構性存款外，還應允許從事B股交易；應該允許購買中國政府及企業在海外發行的債券；應允許購買美國國債等。目前美國30年期公債收益率在5.04％，10年期公債收益率達4.13％。同時，對現有保險公司人民幣資金，國家外匯管理部門也應該在政策上有所松動，可以根據保險的需求和實際投資管理能力，按總資產的規模核定一定比例允許人民幣自由轉換成外匯資金，投資于海外資本市場。盡管存在一定的匯率和投資風險，但從長遠看，這對于保險公司合理匹配投資組合，完善資產負債結構，提高投資收益是大有裨益的。目前北美和香港股市在網絡泡沫破滅后，價值回歸，已有一定的投資價值。只要機構投資者特別是保險公司在投資時處理好安全性、收益性、流動性三者的關系，控制好風險，應該能夠獲得較高的回報。
四、放寬保險資金運用渠道的同時對保險公司自身的管理及保險監管水平提出了挑戰
歐洲理事會；歐盟；跨國廣播電視；公共廣播電視
歐洲國家眾多，廣播電視業發達。為促進泛歐框架下廣播電視業的發展，歐洲理事會與歐盟一直致力于跨國廣播電視與公共廣播電視領域的立法規范工作，并且卓有成效。
一、歐洲廣播電視法規及其變化
1989年5月，歐理會制定了《歐洲跨國廣播電視協議》。協議規定各國不得妨礙跨國廣播電視，提出了保護未成年人權益、實行反駁權制度、播出歐洲制作的節目等原則。其中要求成員國用半數以上的時間播放歐洲制作的節目。該組織還專門成立了“跨國電視常設委員會”，作為成員國之間進行協調并監督協議執行的常設機構。其實，協議中的規定仍處于各國討論之中，直至同年10月，當時的歐共體十二國頒布《無國界電視指導原則》，才將協議中規定的上述原則確定下來。指導原則中關于節目播出的標準最為突出，即要求各國電視節目總量中應保證“歐洲作品”(即歐洲制作的節目)最少不得低于50％(不含新聞、體育、廣告、電視購物等節目)；而且10％以上的節目時間或節目預算屬于獨立制作人制作的歐洲節目。另外，還對節目贊助與廣告也有相應的規定。歐共體也設立了一個聯絡小組，在各成員國與歐共體之間就指導原則實施方面的問題與意見進行交流，以保證其順利實施。指導原則于1991年10月生效，至1993年底，歐盟所屬國家已全部通過此項立法，而上述協議則于1993年5月才正式生效。
《歐洲跨國廣播電視協議》只適用于跨國廣播電視及其節目流通，對各國國內廣播電視并無制約作用?！稛o國界電視指導原則》所規定的節目與廣告標準既適用于歐盟成員國國內廣播電視，也適用于歐盟國家之間的跨國廣播電視。顯然，后者的約束力強于前者。因此，指導原則真正在歐共體范圍內為歐洲跨國廣播電視規定了具體標準。
跨國廣播電視還涉及作品著作權、鄰接權等權利及其經濟利益等問題。起初，各國對此各執己見，頗有分歧。歐盟委員會于1993年9月制定了《關于調整衛星廣播及有線系統轉播中著作權及相關諸權利處置規則的指導原則》，1995年1月生效。1994年，歐理會通過了《鄰接權宣言》與《關于跨國衛星廣播中著作權及鄰接權諸問題的歐洲協議》。這些文件在保護跨國廣播電視作品著作權、鄰接權等權利的同時，不妨礙新傳播技術的利用，保證跨國廣播電視節目的傳播與接收，為跨國廣播電視協議與指導原則的有效實施與修改提供了法律支持。1997年7月，歐盟委員會與各成員國廣播電視的立法與行政部門互相協調，修訂其1989年指導原則。新指導原則詳細規定了國家管轄廣播電視服務的具體標準，繼續執行歐洲節目配額制，但允許各國在執行時保留一定的靈活性。原則將“歐洲作品”推廣至成員國與非成員國合制的節目，并對“獨立制作人”如何更容易更有效地幫助各國執行原則中的標準重新作了規定。歐理會為完善1989年協議的內容，并與已經修改的《無國界電視指導原則》相一致，也于1998年9月修改了原有協議。其中對廣播者、廣告等概念重新進行界定，對答辯權、公眾獲取信息權、廣告及電視購物等內容重新作了表述，著重增強協議執行的操作性。修改后的協議與指導原則在目的與內容上相輔相成。
2001年11月，歐理會通過關于音像遺產保護的協議及議定書。2002年1月，歐理會還成立了名為“未來歐洲跨國電視協議”的專家組，討論該協議如何適應不斷變化的廣播電視環境。相信歐理會與歐盟將會有更新的廣播電視管理規范出臺。
在公共廣播電視方面，歐理會曾于1994年在布拉格召開會議，主要討論“新聞自由與人權”和“公共服務廣播電視的未來”兩個議題。此次會議之后，歐理會通過了“保證公共服務廣播電視獨立”的決議，旨在消除政府對廣播電視的負面影響，并提出一些咨詢建議。布拉格會議標志著歐理會在東歐劇變之后開始從新的泛歐角度重新規劃歐洲的公共服務廣播電視業。①在1999年1月促進媒介多元化的建議中，歐理會強調公共服務廣播電視應該體現社會不同階層的呼聲與利益，并在節目中反映出來，要求各成員國保證公共廣播電視機構的編輯獨立與組織自，在運作與資金方面確保公共廣播電視實現其在民主社會中的作用，各國應根據傳媒技術革新與經濟發展狀況適當調整相關政策法規，有效保障媒體多元性。2000年6月，歐理會40個成員國召開以“未來的媒體政策”為主題的部長級會議。會議指出，在全球經濟一體化和傳播網絡化時代，歐洲傳媒應反映歐洲文化的多樣性，保持私營媒體與公共媒體機構的運作平衡。與會者批評了媒體集中及其趨利取向，認為公共廣播電視在歐洲社會民主、經濟、文化發展中具有不可替代的作用。②12月，部長代表會議頒布《文化多樣性宣言》，重申公共服務廣播電視對維護文化多樣性的重要作用。
歐盟對公共廣播電視機制也給予肯定與認同。1996年9月，歐盟議會決議指出：“歐洲的媒體政策在成員國內以及在歐洲大的范圍內都應該大力支持公共廣播電視事業的發展。在公共廣播電視事業中引入競爭機制時，應充分考慮到廣播電視在達成歐盟其他目標方面所起到的不可忽視的積極作用?！贝文?月，歐盟委員會在荷蘭阿姆斯特丹召開會議，通過了關于公共廣播電視事業問題的議定書，并成為歐洲共同體條約的一部分。議定書規定，將在不侵犯每個成員國權限的前提下，為公共廣播電視機構提供資金。這筆資金是給予公共廣播電視機構用于完成每個成員國具有公共服務價值的事項。議定書中還闡明了各成員國的權能；建立和組織公共廣播電視機構；確定公共廣播電視機構的社會價值；等等。這是歐盟立憲機構第一次明確承認公共廣播電視的作用。③1998年，歐盟委員會還通過一項所謂“媒介融合”時期廣播電視法制的綠皮書，認為有必要深入討論公共服務廣播電視機構應承擔的公共利益的內容，并檢驗其在市場競爭中提供公共服務的程度。④這些規定為歐洲各國維護公共廣播電視事業提供了法律依據。
二、歐理會與歐盟的目標
歐理會與歐盟十分重視歐洲范圍內廣播電視政策法規的制定與完善工作，主要是因為自上個世紀80年代以來，整個世界的傳播技術與環境發生了深刻變化。這些變化具體表現為三個方面：
第一，大眾傳播技術日新月異。衛星電視傳輸技術的普及與革新，使廣播電視結構發生了質的飛躍。歐洲國家眾多，經濟發達，電視信號的跨國溢出與接收和各國廣播電視業密切相關。90年代以后，數字信息壓縮與傳輸技術同網絡服務又成為時代寵兒，為開發新的頻道提供了技術前提。這使得歐洲廣播電視迫切需要制定共同標準，消除原有規定因技術進步而引起的模糊性。
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第二，市場競爭日趨激烈。從20世紀80年代初美國有線電視新聞網與默多克進軍歐洲以后，歐洲各國面臨著一個共同的問題就是抵制美國影視業的大舉入侵。美國影視業一直是其對歐盟出口中的第二大創匯產業，這不僅嚴重阻礙歐洲廣播電視業的發展，也使歐洲在經濟上遭受重大損失。另外，歐洲廣播電視內部市場也面臨越來越多的問題，電臺電視臺數量增多，規模擴大，媒體并購變化無常，各國之間的廣播電視糾紛也時有發生。1996年，歐洲法院判定瑞典不得禁止歐盟其他國家針對兒童的廣播電視廣告；歐盟還要求法國允許播放含有酒類廣告的體育電視節目。*這促使歐理會與歐盟對協議和指導原則進行修改，盡量減少歐洲各國在跨國廣播電視方面的磨擦，從而達到互惠互利。
第三，私營化浪潮方興未艾。當前廣播電視業私營化的規模與勢頭已經嚴重威脅到公共廣播電視業的生存環境，再若缺乏法律上的保障，其資金與經營將面臨越來越多的困難。私營化浪潮與美國影視業的大舉入侵，同時還使歐洲原有的社會生活與文化觀念發生了很大變化。因此，維護公共廣播電視業的生存及其作用，增強“歐洲意識”，成為理事會與歐盟在跨國廣播電視與公共廣播電視領域的重要任務。
在一體化與信息化程度不斷深入的歐洲，這三方面因素交互作用，共同推動著歐洲廣播電視法制的完善。也正是由于這些原因，歐理會與歐盟力圖通過這些廣播電視法規達到以下兩個目標：
一、構建歐洲信息與思想自由交流平臺，推廣“歐洲意識”?！稓W洲跨國廣播電視協議》與《電視無國界指導原則》充分體現了《歐洲人權公約》與歐洲《表達與信息自由宣言》中的相關規定，⑥在歐洲各國共同，遵守的標準之上，鼓勵利用新技術、新方式進行廣播電視節目的自由流通，促進信息與思想的自由交流。扶植公共廣播電視業，繼續發揮其促進歐洲政治民主化與文化多元化，維護與發揚歐洲文化及其價值觀念的功能。
中、東歐國家在90年代初經歷了政治體制劇變之后，廣播電視業也開始轉型，它們在跨國廣播電視與公共廣播電視方面也面臨著同西歐各國一樣的問題。目前，歐理會與歐盟的相當一部分工作就集中在如何使這些地區原來國有廣播電視機構轉變為公共廣播電視機構，并趁此機會將協議與指導原則等法規中的規定推廣到這些國家。
二、建立歐洲廣播電視業的統一市場，與美國抗衡。歐洲各國通過協議與指導原則中有關節目與廣告內容的標準，遵守共同的著作權與鄰接權等相關規定，逐步統一歐洲范圍內的廣播電視立法規范；通過保護歐洲作品扶持歐洲影視業的發展，將廣播電視業納入歐洲經濟一體化的軌道，最終建立歐洲廣播電視業統一市場，增強整體競爭力，扭轉美國影視產業在歐洲獨占鰲頭的局面。
協議與指導原則生效以后，美國對“歐洲作品”及其制作的規定十分不滿。在1993年前后進行的關貿總協定烏拉圭回合談判中，美國極力推崇包括影視及文化產業在內的“自由貿易”原則。以法國為主的歐盟國家則針鋒相對，一再強調要將文化產品排除于談判范圍之外，并最終取得勝利。歐盟堅持“歐洲作品”標準的規定，成為緩解美國影視業在歐洲入侵程度的殺手锏。
歐洲的共同目標需要各國共同努力。從1993年至2002年4月，已有23個歐理會成員國和一個非成員國先后執行《歐洲跨國廣播電視協議》，另外，還有11個成員國已經簽署該項協議。但是，各國在執行歐理會與歐盟法規規定，尤其是歐洲節目的配額標準方面很難統一，而且差距甚遠。歐盟委員會對指導原則的執行情況做過調查。在1994年第二次調查中，抽查歐洲各國頻道148個，只有91個頻道播出的節目內容符合規定，其余均未達到規定要求，其中英國未達標的衛星與有線電視頻道就有21個之多。⑦法國與德國為維護各自民族文化，也主要是為了抵制美國影視業的入侵，在達標比例上大大高于其它歐洲國家。法國規定：公營電視臺播出的節目中，60％應為歐洲視聽節目，40％須為原版法語視聽節目。公營電視臺還應制作17％的原版法語視聽節目，并將每年凈營業額的16％用于獨立制作。私營電視臺必須嚴守職業道德、信息多元化以及未成年人保護等原則。在節目播放中，也應遵循公營電視臺的標準，并將每年凈營業額的15％用于制作原版法語作品。⑧德國主要電視頻道播出的歐洲節目比例比法國還要高，將近70％。至1997—1998年度，“歐洲作品’’達標率基本令人滿意，大多數歐盟國家對節目播出的規定均高于歐盟所制定的標準，而且大部分電視頻道歐洲內容的節目比例超過半數，從53．3％到81．7％不等。但仍有一些國家難以達標，其中葡萄牙的達標率最低，僅為43％。⑨此外，還有一個比較突出的問題是歐洲一些新的專業頻道和特殊利益頻道難以實現歐盟所制定的標準。
各國同時也努力在傳媒商業化浪潮中繼續扶持公共廣播電視業。1994年，英國通過了《英國廣播公司的未來》白皮書，在注重商業運作的同時，仍然確立英國廣播公司的核心地位。次年11月，英國政府頒布新的特許狀和協議，其有效期至2006年底。與此同時，政府還對英國廣播公司進行機構調整，力求提高工作效率。德國公共廣播電視的地位與功能由聯邦法院確認，法院要求各級立法機構應對公共廣播電視的組織與資金問題作出有利的規定，以便增強其與商業廣播電視的競爭能力。同時，各州政府還對電視電影業提供政府補貼，鼓勵與美國影視業的競爭。法國最高視聽委員會名義上是一個獨立的廣播電視管理機構，但其權威性實際上使它成為一個政府部門，該機構成立了一個由30人組成的執法隊伍，對所有電視機構播出的節目進行監督，加強電視中公共利益的維護力度。
歐理會成員國遠遠多于歐盟，作為一個泛歐組織，其工作重心在于促進歐洲社會的民主進程，對泛歐廣播電視的立法管理自然側重于政治與文化方面。歐盟從成立之日起，積極推動歐洲的經濟一體化進程，因而在廣播電視法規方面多從消費者服務、競爭與投資保護等經濟角度出發?！倍呦噍o相成，共同形成了一種全方位的法規管理框架。它們制定或修改的各項政策法規，有利于統一與協調歐洲廣播電視業的技術標準，為歐洲廣播電視統一市場的形成奠定了基礎。隨著傳播技術的不斷革新，歐理會與歐盟在應對公私營廣播電視體制的沖突與美國影視業的沖擊中，立法工作任重而道遠。
中國加入世貿組織以后，在新聞出版、影視文化領域必將向國外開放，與世界接軌。作為一個市場潛力巨大的國家，中國有必要借鑒并學習歐洲的一些方法，保護本國的經濟與文化利益。
注釋：
①AmediapolicyfortomorrowfiftyyearsOfmediapolicyintheCouncilofEurope—areview，http：//www．humanrights．coe．int．
②《歐委會召開“未來的媒體政策”會議》，《世界廣播電視參考》，2000年第10期，第40頁。
③[德]卡爾—歐根·埃貝萊《歐洲政策背景下的公共廣播電視業》，（世界廣播電視參考），2000年第5期，第3—6頁。
④《歐盟研討媒介融合時代的法制)，（世界廣播電視參考），1999年第5期，第30頁。
⑤[美]愛德華·赫爾曼、羅伯特·麥克切斯尼著，甄春亮等譯：（全球媒體：全球資本主義的新傳教士），天津人民出版社，2001年2月，第53頁。
⑥《歐洲人權公約》第l0條規定：“人人有言論自由的權利。此項權利應包括保持主張的自由，以及在不受公共機關干預和不分國界的情況下，接受并傳播消息和思想的自由……”《表達與信息自由宣言》也強調不分國界表達思想與接收信息的自由。
首先，政府應鼓勵酒店管理專業學生對口實習，從法律法規角度為酒店管理專業學生創造良好的頂崗實習環境。此外政府從宏觀經濟政策角度支持酒店業發展，創造良好的酒店業市場，進而為學生頂崗實習創造良好的工作環境。其次，政府可以通過減免頂崗實習開展得較好的企業稅收以及為實習生提供免費技能培訓等方式為實習生創造穩定良好的環境。例如政府可以組織評選當地頂崗實習工作開展得最好的十個酒店，給予這些酒店一定的榮譽獎勵和稅收獎勵，鼓勵酒店將頂崗實習工作作為工作重點之一。最后，政府通過創建酒店管理專業頂崗實習信息網，及時提供各地、各院校學生頂崗實習的有關信息，改變學生對酒店業的認識，提高大學生的思想認識水平，完善頂崗實習的途徑。
（二）技術支持系統
教育部門要積極完善頂崗實習的課程體系，將頂崗實習作為一個具體的學科，包括理論知識的系統學習和實踐課程，促進學生正確職業觀、就業觀的培養，為酒店業輸送一批思想品質高的酒店管理專業畢業生。并且在頂崗實習實施過程中將課堂教學、個別輔導教學、合作教學、實訓教學等多種教學方式有機結合起來，真正實現因材施教，提高每一個學生的專業知識水平。在酒店實習過程中，幫助每一個學生制定職業規劃以及實習計劃，進行個別輔導，使學生有目的進行頂崗實習，并積極解決遇到的問題，提高自身素質。培養頂崗實習專業指導教師，使其具備較高的專業知識水平和人文素養，能從專業技能、社交能力、服務意識、心理輔導、生活指導等方面給予學生專業指導，提高頂崗實習效果，促進學生實踐能力的提高。
（三）資金支持系統
資金支持系統包括國家資金支持、社會資金支持、高職院校資金支持及酒店資金支持。其中國家資金是指政府應成立相應資金由學校和酒店共同申請資金，開展豐富的頂崗實習；社會資金支持是獲取企業、知名人士、社會團體的資金支持，為學生頂崗實習提供更多資金；高職院校資金支持則是根據酒店管理專業教學現狀設立專項頂崗實習資金為每一個學生提供頂崗實習機會；酒店資金支持是指酒店出資并配合高校制定的實習計劃，為學生安排合適的崗位，制定輪崗制度，促使學生能在不同崗位上學習不同的專業技能，鼓勵大學生畢業后從事酒店業工作。
（四）監控支持系統
監控支持系統是頂崗實習順利進行的基本保障。首先成立監控委員會，派遣專業人員監督高校，監控委員會應由政府牽頭、行業協會成員承擔，酒店、學生和教師都可以向監控委員會報告。監督委員會還要定期監督高校、酒店的頂崗實習工作情況。其次建立信息系統全面監控高校和酒店的頂崗實習工作情況，定期進行頂崗實習工作調查和分析，撰寫調查報告，并提出建設性意見，公開在信息平臺上，促使企業和高校積極做好頂崗實習工作。
（五）評估支持系統
評估支持系統由評估主體、評估對象、評估目的、評估標準和評估方法五個部分組成，其目的在于不斷優化頂崗實習工作計劃，優化資源配置，為政策資源調配提供事實依據和價值依據。評估主體是酒店、專家、教師和學生，從不同角度對學生的實習情況進行客觀評估，提出高校、酒店和學生這三者做得不到位的地方；評估對象是學生的實習狀況、酒店工作內容、指導教師的工作內容、頂崗實習工作計劃、學校理論課程開展情況等；評估目的在于優化資源配置；評估的時候還要考慮到定性評估與定量評估結合，過程性評估與結果評估結合，動態評估與靜態評估結合。
二、酒店管理專業頂崗實習的實施與管理
（一）酒店管理專業頂崗實習準備階段
從政府政策支持系統角度而言，第一，政府制定了相關的法律法規保護學生、酒店的合法權益；通過搭建信息平臺為學生和酒店提供相互了解的機會，并免費提供相關技能的培訓等措施，為學生頂崗實習創造了穩定和良好的實習氛圍，因此學生會加強對頂崗實習的心理認同感。第二，政府鼓勵酒店使用實習生會使酒店更重視頂崗實習生的培養和管理，在實習準備階段，酒店在選人之初會制定相應的實習期發展規劃，結合企業的需求以及學生的興趣愛好、能力特長為學生設計實習期的職業發展規劃。這樣做可以挖掘學生的潛力、讓學生更明確地了解自己的現有水平和發展方向，如果想要獲得更好的崗位要在哪些方面加強學習，激發學生為目標而奮斗的動力。從技術支持系統角度而言，第一，學校出臺頂崗實習管理辦法，約束學生行為，如《頂崗實習學生管理細則》、《頂崗實習安全應急預案》、《學生頂崗實習須知》、《實習帶隊教師管理規定》、《校企合作學生頂崗實習協議書》等；企業與學生簽訂頂崗實習協議，規范實習管理，明確雙方的權利和義務以保障雙方利益。第二，學校、企業、學生三方在職業發展規劃的基礎上共同制定頂崗實習計劃。計劃包括：實習日程安排、實習內容、實習方式與地點、實習培訓內容及時間等。從資金支持系統角度而言，資金的支持一方面對于學校而言可以更好地培育頂崗實習指導教師，讓教師能在崗位上更充分的發揮專業指導和心理輔導的作用，提高頂崗實習效果，促進學生實踐能力的提高。另一方面對于學生而言，資金的支持可以增強學生在頂崗實習中的穩定性。
（二）酒店管理專業頂崗實習實施階段
從技術支持系統角度而言，企業和學校應對頂崗實習內容的落實和開展進行有效的指導。酒店行業在員工培訓的時候主要是以一帶一或者一帶多的形式開展崗位的培訓。有許多指導師傅是沒有受過專業培訓的，僅僅只知道做什么和怎么做，對于為什么要這樣做等深層次的服務精神他們是無法傳遞給學生的。甚至部分年輕師傅文化層次不高，很多時候還起到了一些負面的影響。因此企業在為實習生安排指導教師的時候應該要加入管理層人員，將知識和經驗言傳身教到實習生中。此外，企業指導人員要引導學生發現問題，分析問題并提出學生自己的解決意見，鍛煉學生分析處理問題的能力。從監控支持系統角度而言，學校和企業應該從兩個層面去完成頂崗實習的過程管理，第一層面是關心學生的思想動態，學生進入企業之后身份難以轉換，他們會發現企業要求太嚴、很難適應，中期學生會因為實習生報酬和正式員工的報酬不同產生心理失衡；后期隨著對工作的適應，學生又會覺得工作是一而再，再而三的重復，會覺得學不到新的東西，也會產生心理波動，學校在整個頂崗實習期內都要做學生的心理輔導工作，幫助學生順利地完成頂崗實習。第二層面是對學生的專業知識技能的指導，學校和酒店都可以安排專業指導教師，盡可能為學生提供有效的專業指導和建議，一方面通過專業基本理論和技能的補充，讓學生和教師共同發現理論與實踐相結合中產生的矛盾問題，讓學生更好地理解理論知識。另外一方面是通過案例的形式來共同探討，嘗試讓學生以日志的方式來記錄一些在實習中遇到的案例、自己當時心理感受以及怎么進行心理調適的過程。專業指導教師可以參與到日志案例的討論中，從企業管理層面提出自己的看法和意見。這樣可以更好地讓學生吸收管理的精粹，體會體驗式學習的魅力，增強自己的專業見識。
