時間：2023-03-29 09:26:56
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21世紀是質量世紀，在21世紀的經濟大戰中質量將成為占領市場的最有力武器，成為經濟發展的強大驅動力。面對經濟全球化，各國政府和企業都注意到，要想提高產品在市場上的占有率和取得領先地位，必須使自己的產品或服務質量達到和保持世界級的先進水平，實現這一目標的重要途徑是貫徹IS09001質量管理體系要求和進行質量管理體系認證。高等職業教育引人IS09001質量管理體系認證，建立或通過由第三方審核的質量管理體系，公開向社會和學生承諾教育教學質量，以滿足社會對學校的需要以及學校自身管理的需要是必要和可行的。
一、高等職業教育質，管理體系認證的必要性
隨著我國高等職業教育的迅速發展，招生規模不斷擴大，現有的資金投人、基本設施條件、教學管理方式等無法滿足迅速增長的學生需要，教育質量問題已經非常突出，按照IS09001質量管理體系要求建立適合高職教育特色的質量管理體系成為高職教育管理的重要途徑。IS09001質量管理體系是國際標準化組織制定的國際標準，它的基本原則強調領導作用和全員參與，強調以顧客為關注焦點，采取過程方法，持續改進。這種全面、全員、全程的管理，用過程控制、保證產品質量，能確保質量目標、質量方針的實現，體現了質量管理的基本規律。
1.高等職業教育引入IS09001標準，有利于引進先進的質量管理觀念。
“以顧客為關注焦點”對學校而言，就是必須強化服務觀念，將學生、家長、社會的需求作為學校開展工作、謀求發展的重心與焦點，尊重學生的個性發展，突出學生主體作用的發揮。“過程方法”指學校所有教育服務工作都是通過“過程”來完成，只有保證過程的有效控制，才能有效地保證教育結果的質量。教育工作者要從根本上保證教育教學質量.必須樹立全過程管理的觀念。它的“全員參與”的原則促使學校的每位教職工都明確自己的職責，都能參與到質量管理的全過程中，并體會到自己的每一項工作都關系到學校整體教育質量，大大增強了員工的主人翁意識。它的“持續改進”的原則，促使學校的每項工作不斷發現問題，不斷得到改進，確保學校的工作始終充滿活力和朝氣。IS09001質量管理體系是一種科學、規范的管理體系，它有客觀實際的操作程序，使教學活動中的每一個環節都職責分明，從而確保了每個教育環節的質量和效益。
2，高等職業教育引入IS09001標準，有利于規范教育服務管理，提高教育質量。
管理是學校永恒的主題，教育服務管理規范才能保證教學秩序穩定和教學活動的正常進行，才能提高教學質量。而IS09001標準正是一個動態的質量管理標準，形成了從計劃、實驗到檢驗、改進的閉環管理模式。IS0900I標準又是一種利用內外信息促進自我完善、持續改進、超越現在、達到卓越績效的管理機制。因此，引人IS09001標準的目標，正是要建立永恒改進的質量管理機制，幫助管理者取得卓越績效，實現永恒發展的目標。根據IS09001標準要求，結合高職教學實際擬定學校質量方針、質量目標，這將使學校辦學方向得到進一步明確。教學管理工作程序文件化，按過程進行控制，明確職責，在一定程度上克服了教學管理中的隨意性、隨機性，保障了學校管理工作的計劃性、有效性。按IS09001標準編制的《質量手冊》、《程序文件》、《管理制度》等一整套文件，使學校日常工作按照文件要求認真執行，并留下可追溯的記錄。通過質量方針、質量目標、審核結果、數據分析、糾正和預防措施及管理評審等，使學校整體工作得到持續改進。學校管理逐步納入法制化、規范化、科學化的軌道，內部管理和教學質量可得到質的提高。
3.高等職業教育引入IS09001標準，有利于規范學校教育質蚤管理評價。
目前高等職業學校的教育評價部門主要是上級行政機關，對學校的教育教學的檢查與評價的依據主要停留在教學大綱、教學計劃等靜態的文本上，其評價主要是以上級主管部門的評價為主，所進行的評價也主要代表專家的意見，學校質量管理工作的考核，主要也不是來自服務的對象。而IS09001質量管理體系認證是由國家承認的認證機關.以客觀的第三者身份.依據IS09001標準的相關條款，對教育質量管理的各項T作進行規范和評價，確認其質量管理體系是否具有質量保證和質量控制能力，是否有充分依據值得社會和消費者信賴。這里的規范和評價十分強調“所有教育服務工作都是通過過程來完成的”，要求學校根據自身的實際情況，把IS0900標準的相關條款有機而合理地體現于學校的各項工作過程之中，確定各個過程的合理接口和職責權限，建立一套文件化的質量管理體系。因此，將IS09001標準應用于高等職業教育質量管理，實行教育質量管理ISO認證，符合我國高等職業教育質量管理評價要求。
4.高等職業教育引入IS09001標準，有利于教育與國際接軌，提高市場竟爭力。
21世紀是一個“教育國際化”的世紀，加人WTO更加促進了中國教育與國際接軌。中國加人WTO后，最直接的影響是我方在初等、中等、高等、成人教育及其他教育服務項目上做出承諾，許可外方為我提供教育服務。在教育服務提供方式上，允許商業存在，即允許中外合作辦學；對自然人流動，承諾具有一定資格的境外個人教育服務提供者應中國學?；蚪逃龣C構聘用或邀請，可以來中國提供教育服務。這些新情況告訴我們，中國高等職業教育的竟爭對手不僅有本國同行，還有國外強大的競爭對手。高等職業學校尤其是那些民辦高等職業學校提供的教育服務，面臨著如何使國內外顧客承認、接受和信賴，爭取到更多生存空間的問題。中國高等職業教育應是具有國際開放意識，能夠進人世界經濟、文化和技術大循環的高等職業教育，中國應該有一批在國際上具有鮮明品牌形象的高等職業技術學院。高等職業教育國際合作與交流，需要一套各國認可的質量管理保證標準。IS09001標準是發達國家多年來質量管理理論和實踐的結晶，具有國際性和先進性。用于高等職業教育可規范學校管理工作，實施系統、透明、文件化、程序化、科學化的管理方式，適應教育國際化發展要求。因此，在我國實施高等職業教育質量國際認證，將促使高等職業學校樹立市場競爭意識，提高質量保證和質量控制能力，從而向國內外社會和受教育者提供充分的信任，爭取更多的市場份額，提升國際竟爭力。
二、高等職業教育質.管理體系認證的可行性
1.TS09001標準的管理原則與方法適合高等職業教育質1管理。
IS09001標準的管理原則主要體現在“質量管理的八項原則”：以顧客為關注焦點、領導作用、全員參與、過程方法、管理的系統方法、持續改進、基于事實的決策方法、與供方互利的關系。IS09001標準的管理方法主要體現在“過程方法’，和“PDCA’’循環上。“過程方法”就是識別質量管理體系所需的過程及其在組織中的應用；確定這些過程的順序和相互作用；確定保證過程有效運行和控制所需的準則和方法；確?？梢垣@得必要的資源和信息，以支持這些過程的運行和對這些過程的監視；監視、測量和分析這些過程；實施必要的措施，以實現對這些過程策劃的結果和對這些過程的持續改進。"PDCA”循環中P(策劃)：根據顧客要求和組織的方針，為提供結果建立必要的目標和過程；D(實施)：實施過程；C(檢查)：根據方針、目標和產品要求，對過程和產品進行監視和測量。并報告結果；A(處置)：采取措施，以持續改進過程業績。我們可以十分清楚地認識到，這些管理原則和方法不僅適用于企業質量管理，同樣適用于高等職業教育質量管理。由教育部頒布的《教學管理要點》指出的教學計劃、教學實施、教學檢查和反饋處理的關系正是PDCA循環的體現。因此，IS09001標準的管理理念完全適用于高等職業教育管理。
2.IS09001標準應用范圍包含了教育領城。
隨著我國社會經濟的快速發展，社會對高素質勞動者的需求日益旺盛，中等職業教育也逐漸為人們所重視，中等職業學校招生規模日漸擴大。如何向社會輸送合格的勞動者，保障勞動者具有較高的文化素質和專業素質，人們逐漸認識到：經濟發展靠人才，人才培養靠教育，而教育的關鍵則在師資。教師在教學環節中起主導作用，教師隊伍的強弱將直接影響著教學環節的成敗，具有一支實力雄厚的教師隊伍已是中等職業學?？沙掷m發展的關鍵。加強“雙師型”師資建設是職業學校加強職業技能教學，提高職業教育教學質量的關鍵，是新形勢下職業教育十分關注的熱點、難點問題。由于專業要求的特殊性，使衛生職業教育相對其他行業的職業教育凸顯明顯的“個性”特征。本人從事臨床教學22年，僅就“雙師型”教師的培養問題談一下初淺的體會。
一、“雙師型”教師的含義和特殊要求
1．1“雙師型”教師是對職業學校非文化課教師的素質要求。職業學校通常將課程分為文化課和專業課，根據所教學科不同，又將教師分為文化課教師和專業課教師。所謂“雙師型”教師是對專業課教師(非文化課教師)而言的。目前對“雙師型”教師含義在職教界有著不同的認識和理解，綜合起來，主要有以下幾種觀點：一是“雙證書”。既取得普通教師職業資格證書，又取得相關專業的職業資格證書；二是“雙職稱”。即取得教師職業技術職稱，又取得其他職業的技術職稱；三是“雙素質”。既要求具備勝任專業理論課教學，又具指導專業實踐教學的素質；四是“多素質”。既要求具備教育家的素質，又要求具備工程師、技師的素質和能力。這些觀點都從不同側面反映了“雙師型”教師的基本特征，但有些觀點如“雙證書”、“雙職稱”過于簡單化。有的觀點如“多素質”又過于神秘化。筆者認為“雙師型”教師就是在教學中，能夠把專業理論和臨床實踐有機結合的教師。他們應該具有在本專業臨床一線工作的經驗，有能夠勝任專業理論課教學和實踐課教學的能力。
“雙師型”教師的核心在于教師的“雙素質”?！半p師型”教師最顯著特征是把專業理論與臨床實際結合起來，高效率地教會學生。按照上級的教學要求教師要達到讓學生“一聽就懂，一學就會，一用就靈”。這不是獲得證幾個證書或幾個職稱就能解決的問題。證書或職稱只表明具備某種單項職業資格或能力水平?！半p師型”教師所追求的是各種單項知識、能力、經驗結合和綜合表現，體現出來的是教師的“雙素質”。應該說證書或職稱是“雙師型”教師的必備條件，但絕不是證書或職稱的簡單疊加。道理很簡單，單項素質的簡單相加，并不能完成綜合性的任務。
1．2“雙師型”教師是職業教育對教師的特殊要求。我國《教師法》規定，中國公民凡遵守憲法和法律、熱愛教育事業，具有良好的思想品德，具備教師法定的學歷或者經國家教師資格考試合格，有教育教學能力，經認定合格的，可以取得教師資格。這是《教師法》對教師的一般要求。作為職業學校教師除符合《教師法》對教師的一般要求外，還應該有以下特殊要求。
1．2．1具有一定的操作能力。操作能力是指履行生產崗位職責的實踐能力，是任職頂崗所必需的實用性職業技能、專業技術和技術應用能力。包括熟悉技術工作的內容和操作流程，掌握職業技術規范，熟練的專業技術操作能力?；镜膶嶒災芰驮O計能力等。
1．2．2具有綜合職業能力。職業教育通常采用以橫向為主的模塊式課程體系，要求教師具有知識、技能的橫向聯系和綜合運用能力?！半p師型”教師既能在教學崗位完成教學任務，又能在生產崗位完成生產任務。他們是教學行家，也是生產能手，能將各種知識技能相互滲透、融合和轉化。
1．2．3具有本專業臨床一線的工作經歷。親身經歷的臨床案例和書本上有著許多區別，只有在本專業一線的經歷。才能獲得本專業實踐經驗。成為“雙師型”教師應該具備這樣的經歷。
二、“雙師型”教師隊伍現狀及其培養對策
2．1“雙師型”教師隊伍現狀。
目前，雖然從國家、省、市，包括中等職業學校都非常重視“雙師型”師資隊伍建設，對專業課教師提出了實踐能力的要求，并采取了相應的措施。但由于辦學機制和人員調配機制的制約，致使教師比例、結構不合理。“雙師型”教師占專任教師總數的比例仍然不高，整體素質不強。據有關部門統計2007年，遼寧省中等職業學校專任教師2．4萬人，其中“雙師型”教師0．36萬人，占15．4％。由于對“雙師”的理解有岐義，統計中有拼湊的因素，實際情況未必達到這個比例。以我校比例，學校建校至今已有三十多年，現有專任教師196人。其中專業課教師100人，占教師總數的50％。絕大多數為大學畢業后(有很大部分是成人本科)直接分配到我校工作。沒有在醫院工作經歷的教師。且35歲以下青年教師占到了50％，這些教師缺乏專業實踐經驗和必需的專業技能，缺乏職業教育教學基本素質。按上述標準統計，我校有“雙師型”教師73人，占專任教師總數的4l％，離遼寧省“十一五”師資培養計劃提出的“到2010年，“雙師型”教師占專任教師總的比例應不低于60％”的目標還有不少差距。造成這一現狀的原因歸結起來有以下幾個方面：
2．1．1“雙師型”教師行業經歷普遍不足，“雙師型”教師來源單一。以我校為例，約95％的“雙師型”教師是醫學院校畢業后直接從事教育工作的，來自臨床一線的專任教師鳳毛麟角。并且，職后鍛煉的機會少，有臨床實踐經歷的教師只占專業課教師總數的5％左右，絕大多數教師的行業經歷呈空白狀態，實踐能力普遍不強，導致專業課教師從教時間越長，臨床實踐能力越弱，尤其是與行業動態接軌的實際應用能力相當匱乏。導致只會按課本內容“講疾病”而不會真正看病、治病、護理病人。
2．1．2“雙師型”教師培養體系不夠健全。職業學校專業門類繁多，參差不齊，組織“雙師型”教師的專門培訓操作困難，運作成本高，且培訓專業有一定的局限性，不能完全適合學校需求。職業學校專業課教師往往教學任務較多，專業課教學的替代性差。由于受種種客觀條件的限制，多數專業課教師外出培訓與交流的機會很少，部分教師從未外出參加過培訓學習，參加“雙師型”教師專門培訓不足，導致教師不了解新的職教精神，缺乏現代職教理念。2．1．3“雙師型”教師的人才調配機制尚未建立。目前，職業學校人事分配體制仍然建立在傳統的師資配備觀念與模式上，沒有充分體現職業學校專業課教師資源的獨特性。衛生學校一直沒有自己的附屬醫院，教師定期到關系醫院進修學習制度在主管局(衛生局)未形成政策性文件，教師只是進修生的身份，這種年年進修的狀況不光增加了學校的費用，對“雙師”的影響也很大，某種程度降低了雙師，特別是高級職稱教師參加臨床實踐工作的熱情。(況且我校高級講師占專任教師的46％)。
2．2“雙師型”教師的培養對策
2．2．1開展師范類學生和醫學院校學生的“雙證書”教育。就目前來看，衛生學校教師的來源仍然是師范院校畢業生和醫學院校畢業生。因此，作為職業學校培養師資的工作母機——高等職業技術師范院校和醫學院校應進行“雙證書”教育，即學生在畢業時既獲得學術性證書又獲得職業技能證書，這樣既縮短了職業學校“雙師型”教師的培養周期，又能從源頭上解決“雙師型”教師隊伍建設問題。
2．2．2建立靈活的用人機制，充實壯大“雙師型”教師隊伍建設。首先，在學校財力允許的條件下，建立靈活的學校用人機制，充實壯大“雙師型”教師隊伍是解決“雙師型”教師短缺的措施之一。其次，吸納高職院校的初步具備“雙師”素質的本科畢業生充實師資隊伍?，F在的許多畢業生在高校已取得了高級和中級職業技術證書，在就業形勢日趨嚴峻的當今，把他們接收到職業學校中來還是有一定吸引力的，然后在工作崗位上再對他們進行培養和培訓，使他們較快地成為高水平的“雙師型”教師。
2．2．3對專業教師進行在職培訓是培養“雙師型”教師的重點。
2．3教師擬訂個人的雙師素質的培訓提高計劃專職教師都要定出個人的雙師素質培訓提高計劃。計劃要具體，具有可操作性。要寫明：每學期在什么時間進行技能技術的學習和實踐；爭取在何時考取何種技能技術證書。計劃經教研室討論，上級部門審核，嚴格執行，每學期檢查。
2．4利用沒課的時候或寒、暑假安排專業教師到醫院、科研單位進行專業實踐。以往教師進修都是以醫生的角色，隨著我校以護理專業為重點的轉變，面對著新的教材模式、新的思維語言環境，應在進修時以醫生、護士的雙重角色，來身臨其境，適應教學。因為沒有自己的附屬醫院，只能依托關系醫院進行合作，由于醫院對學校師資的渴求度不同、以及教師的層次不同，所以在“雙師型”隊伍建設中，迫切需要衛生行政部門的具體政策(如：主管局的某個科室專門有人管理學?！半p師型”教師和醫院所屬科室的協調關系，保證雙師教師能和臨床很好的銜接，是主人而不只是進修生)和周邊醫院的大力支持。
2．5加強進修培訓。學校要積極組織專業教師參加省級或國家級骨干教師培訓，為教師繼續深造學習創造條件。通過培訓，拓寬了專業教師的視野，提高了他們的“雙師”素質。同時，鼓勵青年教師繼續學習深造(報考研究生等)，提高學識水平和專業能力。
2．6為教師教學能力的提高搭建平臺。根據辦學實踐，校各科多組織多參與教研活動(多媒體課件的制作)，參加各類教學基本功(如護理技能大賽、專業課的操作比賽等)，以此直接促進了“雙師型”教師的培養。
2．7通過教師間“拜師結對”，以老帶新等方式，促進教師整體素質提高。
三、暢通醫藥類教師執業資格證書考試報名的渠道
目前，我校醫藥院校的畢業生，也參加臨床實踐，但還無法直接報考執業資格，報考的教師必須通過非正式渠道才能通過衛生行政部門的審核報名考試，但注冊就沒可能了。這成了制約衛生職業學?！半p師型“師資隊伍構成的瓶頸；上級要求“雙師型”的百分率，主管局就應該開通綠色通道，上下達成一致。
就組織與目標的關系而言，不存在沒有目標的組織，也沒有不以組織為依托的目標。廣義上的組織是指由諸多要素按照一定方式相互聯系起來的系統。狹義上的組織就是指人們為實現一定的目標，互相協作結合而成的集體或團體，如黨團組織、工會組織、企業、軍事組織等等。組織的存在是為了實現組織特定的目標，因此對組織的管理最終是為了實現組織目標。目標管理直接戳中組織管理的要害因素——目標，通過強調目標導向來協調控制組織內的各項工作，使管理達到最佳效果。這不同于科學管理時期著重對組織結構的設計、組織運行的基本原則、組織管理基本職能的改進達到組織目標，不同于行為科學時期通過對人的行為研究進行提升組織效率達到組織目標，也不同于現代管理以信息論、控制論和系統論為基礎的注重外部因素和內部因素相結合來管理組織等迂回的方式達到組織目標。目標管理的目標制定、目標分解與控制、目標測評三個過程體現了計劃、決策、組織和控制等管理職能貫穿組織運行的始終。目標制定過程考察組織內外環境以及可利用資源實現組織運行中對信息的搜索；目標分解和控制是確定和捋順組織層級關系和職責的過程；目標測評又是組織管理過程中不可或缺的評估和反饋過程。
（二）目標管理對政府的適用性。
目標管理產生于企業，取得良好效果后被引用到政府管理中。企業是自主經營，自負盈虧的社會經濟組織，而政府是執行國家權力、進行政治統治并管理社會公共事務的機關①，與企業單純追求高效率、高利潤、簡明目標不同，政府的組織結構復雜性、管理的公共性以及行政權力的作用都使得政府管理活動更加復雜化。因此，目標管理在政府的應用必須與政府組織結構，政府性質以及行政權力運行相適應。首先，目標管理的實施流程與政府組織結構相契合。政府結構決定著其工作任務如何分配，如何進行分工協作，它是執行公共管理職能的基本體制。通常按照縱向和橫向兩個角度劃分為層級關系和協作關系[11]。這種縱向和橫向的結構劃分是為了劃分各部門各層級政府部門的管理權限和管理職能，更好地進行社會管理以及提供公共服務。目標管理的過程要求組織有明確的邊界[12]，強調組織結構和個人的職責范圍，這與政府結構有著不約而同的契合。其次，目標管理理論強調人的職業精神、責任意識和自我實現，而政府管理的公共性一個重要的體現就是強調行政人員的公共性，即公共性應是政府行政人員的職業態度、觀念和信仰，強調行政人員的敬業精神和責任意識。二者對職業精神和責任意識的強調相吻合。最后，目標管理強調制定目標過程中各級成員的共同參與，而政府決策的發展趨勢是下放權力，提倡參與，共同協商公共事務，二者的決策模式相呼應。
（三）目標管理對行政體制改革的適用性。
行政體制改革是政府重要的管理活動之一，是政府為了更好地適應社會環境，高效公平地處理社會事務，調整內部體制和組織結構，重新進行權力配置，并調整政府與社會之間關系的過程。行政體制改革有別于政府其他常規活動，是一項龐大復雜的管理活動，需要自上而下的統籌安排管理，在這個過程中涉及充分吸收、匯合和采納各級成員對改革的期望，進而制定行政體制改革目標；確定目標后，需要根據職責和權限對各級政府和各部門進行分配改革的任務，同時要根據這些目標進行方向性的控制；最后，需要對各級政府、各部門改革目標是否達成的評估，這些評估結果又要反饋到新一輪的改革目標制定過程中。行政體制改革所應該具有的這些環節實質上構成了目標管理運作體系：目標制定、目標分解與控制、目標測評。這些環節的管理是否到位直接關系到行政體制改革的成敗，因此，目標管理可以作為指導行政體制改革的理論和方法。
二、目標管理視閾下我國行政體制改革存在的問題
（一）行政體制改革忽視階段目標制定、目標制定層級模糊。
目標管理強調目標制定過程中各層級成員的共同參與，制定目標的層次性，戰略目標與階段目標相結合以及目標制定的合理可行。中國行政體制改革的目標制定過程，很大程度上符合目標管理理論對目標制定的要求。首先，改革目標制定上有廣泛的參與，如黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》《國務院機構改革方案》以及黨的十八屆二中全會通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》等方案的確定都是經過廣泛的意見采納和討論確定的。其次，改革的戰略目標和短期目標相結合，2008年黨的十七屆二中全會提出了我國行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。這是對行政體制改革長期目標的設定。黨的十后，中央已經明確提出要加強改革頂層設計和總體規劃，增強改革的系統性、整體性、協同性，具體改革還要給出時間表和線路圖。另外，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。上述都不同程度地提出了行政體制改革的戰略目標?？梢哉f，我國行政體制改革在目標制定方面基本符合目標管理理論的要求，但是縱觀改革開放以來我國行政體制改革目標制定（如表1所示），還存在一些不完善的部分：一是強調戰略目標制定，忽略階段目標制定。從表中可以看出1982年到2013年都將戰略目標作為強調的重點，而忽視了階段目標的制定及實施，使得目標操作性弱，會誤導改革走上好高騖遠的歧途。二是目標制定籠統模糊。目標制定過于籠統，導致無法落實改革目標的歸屬：這些改革目標所指向的是哪個職能部門？是針對中央政府還是針對地方政府？如果目標制定中目標的指向性較差，那目標分解與控制將難以實施。導致目標制定存在問題的原因如下：一方面是政府急于改變行政體制存在的問題，迫切希望通過改革能夠使行政體制達到如歷次改革中都提到的“規范”、“高效”、“協調”、“廉潔”、“職能優化”等狀態；另一方面也是在制定目標中對現實狀況掌握不全面，理論指導不夠深刻、到位等原因造成，這種情況是由改革的階段性所決定的，不可能完全規避，只能“摸著石頭過河”，總結經驗教訓，將偏差降到最低。
（二）行政體制改革目標分解與控制不力。
目標管理的第二階段是目標分解與控制，實質是對目標實現的過程管理。整體的目標制定出來需要層層進行分解，才能具體每個單位的目標，同時也通過這種目標分解，才可以實現目標控制。這里的目標控制不同于以往管理活動中的硬性監控，是以自我控制為主：給各級管理者設定客觀的標準和目標，根據標準和目標進行自我控制，同時配套上級的監督和調控。無論是自我控制還是上級監督，都是以目標為參考，發現執行的偏差及時調整糾正，以免造成總目標實現的困難。我國行政體制改革方案一方面是確定行政體制改革目標，另一方面是為行政體制改革目標如何實現制定具體路線。我國歷次行政體制改革方案中都側重確定目標，對目標的分解體現較少，因此，對改革的目標控制便無從談起。縱觀表1中歷次改革目標，有些目標一直在重復提出，如“效率”、“職能轉變”等，這說明很多改革目標從一開始實施到現在仍然沒有達到應有的效果。這說明改革目標分解和目標控制不力，導致各部門對自身在改革中承擔的職責不清晰，甚至不了解，這會使改革失去控制標桿，最終導致改革目標控制不力。行政改革目標分解和控制不力的直接原因是目標制定的階段模糊、可操作性不強以及目標制定過于籠統，使目標分解與控制出現困境；根本原因是行政體制改革本身是一種利益調整，而且它不像經濟改革可以是一種帕累托改進的過程，很多人尤其是利益既得者將行政體制改革看做一種“非帕累托改變”的過程，全體社會的絕對利益增加必然會導致行政人員利益減少[13]。如果中央僅僅制定出改革目標，而沒有明確分配改革任務，明確權責，那么地方政府雖然不會公然不執行中央政府的命令，但是他們會采取“上有政策，下有對策”的方法，或通過“故意曲解規則”等消極抵制造成改革的“執行差距”[14]，導致改革目標不能有效落實。
（三）行政體制改革目標測評缺位。
目標測評是對目標達成效果的一種檢驗，通過對目標實施結果進行有效的評估，了解目標實現情況與制定的目標之間存在的偏差。這種檢驗不僅僅是在實現目標的最后的階段進行，在目標實現的每個階段都有存在的必要性。目標測評需要有清晰和操作性強的測評指標，而且制定目標和分解目標的同時要制定出完成目標的時間限制和目標完成的效益的最低限度。目前目標測評這個環節沒有很好地在行政體制改革過程中體現出來，雖然每個階段的改革會對前一階段的行政體制改革進行評價，卻沒有將具體改革的結果與開始的預期目標進行對比來考察改革的績效如何，與目標相差的距離還有多遠以及未達成目標的原因是什么，進而得出經驗教訓使得下一階段的改革能夠更好地實現目標。例如，在2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工中，明確說明了每項目標的負責單位以及完成的日期，但是實際的完成情況卻是與目標制定的規定不一致，以《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工通知中前半年時間段為例，有些目標沒有在規定的時間內完成，如方案中第二條的目標是：制定印發國家食品藥品監督管理總局、國家鐵路局“三定”規定和地方改革完善食品藥品監管體制的指導意見。目標完成時間是2013年3月底前，但實際上5月15日才出臺了相關指導意見[15]，超出了規定時間，甚至有些目標后來都沒有相關完成信息，但是在改革過程中卻沒有對此提出相關追問?？梢?，即使改革過程中目標制定和目標分解很到位，但缺少了對目標完成情況的評估，改革任務仍會有始無終。改革目標測評缺位與政府缺乏績效意識的傳統緊密聯系。長期以來行政部門都給人一種效率低下的感覺，在政府部門的管理運作和投資項目中普遍存在著高投入、低產出或者不計產出進行投入的現象?？冃б庾R在20世紀80年代西方行政改革中成為重要內容，績效評估可以使政府部門形成“結果為本”的績效意識。雖然我國政府管理已經開始重視政府工作績效考核，但與成熟的政府績效管理還存在很大差距。政府管理缺乏績效意識的傳統也波及行政體制改革中，使行政體制改革缺乏績效評估，行政體制改革目標測評缺位。
三、目標管理視角下我國行政體制改革有效推進的建議
（一）行政體制改革目標制定實現戰略目標與階段目標相結合、層級分明。
當前我國改革已經步入深水區和堅攻期，在這種改革的關鍵點，改革實踐者必須穩中求勝。在行政體制改革目標的制定上：一是政府在制定行政體制改革目標時應該擴大參與力度，使各個層級人員共同考慮和回答行政體制改革本身的任務、目的和使命是什么，從這個任務使命的定義中提出行政體制改革的明確目標。這樣改革實踐者才有可能改變“改革就是革自己的命”、“改革是一個‘非帕累托改變’的過程，全體社會的絕對利益增加必然會導致行政人員利益減少”等短視認識，并深刻理解進行實質性改革是解決當前政府治理危機的必行之路，從長遠看是有利于自身的發展。二是確定改革目標的總走向，即行政體制改革的戰略目標的同時必須強化改革的階段目標的制定，戰略目標不可能一步到位，必須經過每個階段目標的順利完成來保證，階段目標的制定在2013年的改革方案中已經有所體現，規定了近期和遠期應該完成的任務。但還不夠強化，在今后的改革攻堅階段，更應該堅守好每一階段的目標，步步為營到達改革的最終目標。三是行政體制改革目標制定要明確目標的歸屬，區分各種不同目標所對應的政府層級或政府部門，為下一步目標分解和目標控制做好前提鋪墊。
（二）行政體制改革目標要分解合理、控制有力。
行政體制改革在制定改革實施方案的時候，應該注重對行政體制改革目標的分解，2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工通知是對行政體制改革目標分解的一個體現，例如第二條：制定印發國家食品藥品監督管理總局、國家鐵路局“三定”規定和地方改革完善食品藥品監管體制的指導意見（中央編辦、食品藥品監督管理總局分別負責，征求財政部等有關部門意見。2013年3月底前完成）[16]。這不僅將總目標分解成若干小目標，還列出每個需要完成目標的負責部門，以及完成目標的時間，通知中的其他條款也都是類似的框架。在今后的行政體制改革過程中，可以更加系統地按照職責和權限的劃分去分解改革目標。將行政體制改革目標層層分解，落實到每個部門甚至每個個體，同時圍繞重點工作規定達到目標的日期、權責和達到最低效益的標準。在這種明確的目標分解的前提下，根據分解到每個部門或者每個層級的目標控制改革的進程。這種控制一方面是改革者對照自身目標的自我控制，另一方面是上級部門對下級行政改革目標進行狀況的控制。無論是自我控制還是上級監督控制，在發現偏離改革目標的情況時要及時糾正避免影響改革的整體進程。
以下就從真實世界中的具體案例開始，采用經濟學知識分析這一問題。
案例：公共品投資。由于公共品具有非競爭性和非排他性的屬性（或準公共品具備其中的一條屬性），因而傳統經濟學理論認為，對消費公共品的個體收費困難（非排他性），所以這項工作應該由政府完成，比如國防。但是，僅就地方政府而言，有多少公共品其意義能夠與國防等同從而非政府投資不可呢？要知道地方政府投資所依賴的資金也無非是納稅人上繳的稅金，同樣數量的貨幣，是由民間經濟力量來支配還是由政府來支配經濟效率更高呢？由于民間所掌握的市場信息要比政府充分，且“花自己的錢比花別人的錢要細心”，在非公共品領域的投資上市場相比政府具有比較優勢，所以政府的投資就其可以選擇的范圍應該集中在公共品投資上。
事實上政府提供公共品的行為，屬于一種降低交易費用的選擇，這是因為，政府對公共品投資所需的資金來自于公民對稅收的交納，這就相當于私人（對應不同的民間經濟力量）聯合起來委托政府進行了一項經濟活動而不是他們選擇自己進行這項經濟活動。
如果私人直接出資提供公共品，由于公共品非排他性，對消費個體監督的費用頗高以至于無法對其實行收費，因此提供公共品的私人放棄了對消費個體收費的權利。但是如果放棄的本身能夠帶來一項收益并足以彌補因為放棄而產生的成本，那么公共品完全可以由私人來提供。例如，在自助餐中，買方只需要支付一筆固定的金額，對食物就可以盡取所需，直到消費者邊際效用為零。賣方承擔提供“自助餐”的義務，那么會滿足消費者的需要，因此自助餐所提供的“免費”食物具備了非競爭性，已成為準公共物品，但它卻是由私人提供。消費者享用的食物來自賣方付出成本的獲取，因而如此“免費”的行為對賣方而言是放棄了對應的收費從而屬于成本，但另一方面，賣方因為不用操心顧客具體需求從而節約了對菜品的整理、監督等費用，后者對交易費用的節省大于前者對交易費用的支出，所以私人才愿意并且提供這種（準）公共品。
“自助餐”的案例提供了一種思路，雖然公共品由于非排他性而難以收費，但是如果對其的提供能夠伴隨著對另一種交易費用的節約，并且后者大于前者，那么公共品就完全可以由私人來提供（蘊涵著私人提供公共品對自身有利可圖并且符合效率）。如果因為難以收費而放棄的收益（交易費用）大于對另一種交易費用的節約，那么由政府來提供公共品就是有效率的。
因此，對公共品的提供面臨著兩難沖突，即提供公共品希望放棄的收益越小越好，而對其它交易費用的節約越多越好，解決這一兩難沖突的關鍵就在于對交易費用放棄與節約的比較。到底由私人還是由政府提供公共品在于誰對交易費用的節約更有利。如果對某一種公共品的提供私人將比地方政府更有利于對社會交易費用的節約，而地方政府卻執意要承擔起對該公共品的供給，無疑是執政能力低的表現。
如何判斷到底是私人還是政府供給某一公共品更有效率呢？我們認為，市場是甄別這一信息的最有效率的制度。地方政府將自身的主要職能定位在維護法治并接受其監督、保證市場健康合理的運行，這樣私人會通過成本收益決策自行決定是否提供某項公共品。剩下的一些私人所不愿意提供的公共品，如果確實為社會所需，那么自然應該由地方政府來提供，這個時候政府提供公共品對交易費用的節約一定大于如果由私人提供時對交易費用的節約，因此是有效率的。
行政事業單位是國家機關舉辦的或其他社會組織利用國有資產成立的社會服務組織，它以服務社會公共利益為宗旨，國家財務的投入是行政事業單位得以順利運行的資金和物質基礎，隨著國家經濟發展水平的提高，國家也加大了對社會公共事業的重視和投入，而增加資金投入使用的同時提高各項資金的使用率是一項長期的、艱巨的工作任務。預算編制是對未來一段時期的收支情況的預算計劃和管控，有利于行政事業單位全面發展。筆者將分別從：預算編制存在的問題、強化預算編制的有效對策，兩個方面來闡述。
一、行政事業單位預算編制存在的問題
（一）預算編制缺乏有效性
預算編制是個學術性極強的系統工程，不是簡單的工程造價問題，行政事業單位的資金主要對重大公共事業的預算和控制，需要長時間的分析和論證。在實際運用中，行政事業單位的預算編制僅利用3至4個星期的時間制作下一年度的預算編制表，時間不充分，加上財務人員業務素質不高，財務管理能力薄弱，沒有經過嚴謹的科學論證和嚴格的預算，在預算編制這一環節存在盲目和草率性，導致專項資金的投入使用無法得到保障。預算的執行缺乏缺乏科學性的規范和標準，有部分行政事業單位沒有對資金的支出使用實行績效考核，沒有實行完善的績效評價體系，導致支出績效評價不科學、不合理、不規范，從而也會影響下一年度的預算編制。
（二）預算編制意識相對薄弱
大多數行政事業單位的資金是下級單位根據業務需要向上級申請得到的，上級單位對財務的預算編制不能如實反映資金的使用情況。有時上級的撥款難以滿足業務的正常需要，而下級單位不能及時向上級反饋資金的使用情況，上下級財務信息的不對稱，導致業務和項目很難按計劃執行和完成。影響了資金的撥付和使用的一致性，對支出難以作出績效評價，造成上級單位資金的長期滯留和下級單位缺乏資金來進行服務，財務管理的工作開展處于盲從狀態，影響了公共服務的工作進度和質量，嚴重防礙了財務部門對資金的有效管理。
二、強化行政事業單位預算編制的有效對策
事業單位是國家機關舉辦的或其他社會組織利用國有資產成立的社會服務組織，它以服務社會公共利益為宗旨，國家財務的投入是事業單位得以順利運行的資金和物質基礎，隨著國家經濟發展水平的提高，國家也加大了對社會公共事業的重視和投入，而增加資金投入使用的同時提高各項資金的使用率是一項長期的、艱巨的工作任務。為促進行政事業單位預算編制工作的有序開展，行政事業單位應加強預算編制意識、建立并完善預算編制管理體系、加強對預算管理的控制力度、采用柔性預算管理方式、將預算激勵機制應用其中，筆者將就以下對策進行分析。
（一）加強預算編制意識
行政事業單位資金的管理部門并不是使用部門，而且部分行政事業單位只注重業務而忽視了財務的A算編制，也沒有對財務進行預算和控制，甚至把財務管理單純作為服務性的工作，沒有合理的依據和標準對專項資金的支出績效作出評價，將財務管理和業務管理分離。上級單位不重視財務的業務問題，缺乏預算編制意識，因此，加強對預算的管控是資金管理部門的重要職責，唯有重視預算，才能對支出的績效作出相應的評價，預算是作出支出績效評價的前提。
（二）建立完善預算編制管理體系
公共事業服務的資金來之不易，其目的就是要集中財力辦大事，行政事業單位就要結合行政事業單位的發展規劃和工作目標任務，進一步建立和完善預算編制的管理體系和支出績效評價標準，加強對下年度的預算管理控制，實現支出績效評價的科學規范性。行政事業單位的財務部門要做好預算編制，各級主管部門根據項目的不同特點制定不同的支出績效評價標準，建立有效的支出績效評價機制來充分調動各項資金的使用效率，達到節約資金的目的。在資金的使用上嚴加管控，通過開展公共服務項目的目標和績效來對支出績效做出評價，支出績效作為下年度的預算依據，采用科學的方法對資金的使用進行評價顯得尤為重要。
（三）加強對預算的控制力度
思想上對財務進行資金的管理是遠遠不夠的，還要建立健全的規范管理制度和評價制度，來加強對專項資金的申請使用的預算編制和支出績效評價的監督，優化財務管理制度來提高資金的使用率，發揮財務預算決策和控制的職能，對資金進行嚴格和科學的統籌規劃，加強對資金的預算和支出管控，明確公共服務項目的申請條件，根據項目的緩急情況及時地進行資金的撥付，優化預算編制管理結構，各部門各業務員對資金的投入和使用情況進行監督，行政事業單位財務各部門和業務員要重視預算編制和支出績效評價，提高工作人員的配合度，保證資金的使用高效率。
（四）采用柔性預算管理方式
預算應具有前瞻性，它的編制主要是依據預測、決策信息、在實際預算過程中，經常會出現很多不確定因素，實施柔性預算管理可以很好的解決這種問題。所謂的柔性預算管理就是把彈性加入到預算編制過程當中，按照事先無法設定條件對不同的預算指標值進行設定。滾動預算就是其中一種柔性預算，在對滾動預算進行編制的時候，應把會計年度和預算期分開，伴隨著預算的逐步執行，根據實際需求進行滾動預測，對目標值和行動計劃不斷進行調整，對補充預算不斷進行延伸，逐期按季向后滾動，促使日常管理緊密銜接。
（五）加強對預算的控制和支出監督
思想上對財務進行資金的管理是遠遠不夠的，還要建立健全的規范管理制度和評價制度，來加強對專項資金的申請使用的預算控制和支出績效評價的監督，優化財務管理制度來提高資金的使用率，發揮財務預算決策和控制的職能，對資金進行嚴格和科學的統籌規劃，加強對資金的預算和支出管控，明確公共服務項目的申請條件，根據項目的緩急情況及時地進行資金的撥付，優化預算控制管理結構，各部門各業務員對資金的投入和使用情況進行監督，事業單位財務各部門和業務員要重視預算控制和支出績效評價，提高工作人員的配合度，保證資金的使用高效率。
三、結束語
行政事業單位的預算編制是政府的財務資源得以優化配置的關鍵，行政事業單位使用財政性資金進行公共服務時要做好預算的控制，有責任維護好資金的使用權益，盡量做到節約成本，效率最大化，實現資源的合理配置，支出績效的評價是對預算編制的目標和效果作出的評價，是預算的依據和條件，行政事業單位就要設立相應的內部機構進行支出的績效評價?？茖W規范的預算編制和公正公開的支出績效評價是國家提供公共產品和服務質量的有效保障，是提高專項資金利用率的有效舉措。
參考文獻
[1]成宇暉.行政事業單位預算管理存在的問題分析與對策研究[J].財經界（學術版）.2010.09：134-135.
[2]唐文.對行政事業單位預算管理的思考[J].當代經濟.2010.20：24-25.
中圖分類號:G275 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)23-0207-02
檔案行政執法是維護檔案事業健康發展的重要手段,是鞏固黨和國家各項工作發展的基礎,是保護人類活動真實歷史和社會發展客觀規律重要依據的舉措。開展檔案行政執法,是為了不斷提高人們的檔案意識,加強檔案法制建設,防止檔案違法行為?！稒n案法》頒布實施以來,各級檔案行政管理部門通過各種手段和方式,依法行政,有效地推動了檔案事業的發展。但是如何更加有效地依法行政,依然是檔案行政管理部門需不斷探討的一個問題?！氨避S、南拓、中興、強縣,把哈爾濱建設成現代大都市”的城市發展戰略和總體目標給檔案執法工作提出了更高的要求,針對檔案行政執法涉及到的相關問題,現分析和歸納如下。
一、檔案行政執法的目的和意義
所謂檔案行政執法,是指檔案行政管理部門將國家的檔案法規,適用到具體的人或事,從而使檔案法律規范在檔案事務活動中得以實現的活動。檔案行政執法以查處違法案件,檔案行政監督檢查,執法監督為主要行政執法手段。
檔案法制工作以立法為基礎,守法為目的。而執法是實現檔案法制狀況的重要手段,是檔案法制工作的一個不可缺少的環節,離開了執法,就不可能有真正的法制。檔案事業建設功在當代,利在千秋。檔案行政執法的目的和意義就在于促進檔案事業健康有序的發展,使得檔案事業不斷地發展壯大,同時為國家、為社會、為人民留下更多寶貴的遺產。那么如何加強檔案行政執法,使檔案事業得以健康發展,這也成為所有檔案工作者都應該認真思考的問題。
二、檔案行政執法中存在的主要問題
檔案行政管理部門依法行政過程中,執法是關鍵,如果不執行法律、法規、無論多完善的法律也只是一紙空文。國家雖然在各個方面都制定了相應的檔案法律、法規、但執行過程中仍然存在這樣或那樣的問題,比較突出的表現在:
1.檔案和檔案工作意識淡薄,檔案法制觀念不強。一直以來,人們對檔案和檔案工作都缺乏全面的認識,檔案意識淡薄。檔案行政管理部門行政執法的地位雖已確立數年,但一些人還沒有樹立檔案行政管理部門行政執法地位觀念。并不了解檔案行政管理部門是執法部門,有的甚至至今還認為檔案行政管理部門只是“管檔案而已”。由于這種因素的存在,致使很多國家工作人員對檔案和檔案工作一知半解。
2.檔案工作得不到相應的重視,管理混亂,致使檔案保管條件差,安全隱患多。人們對檔案和檔案工作缺乏認識,不了解檔案和檔案工作的功能、作用、性質、地位及內涵。行政管理的目的是靠行政行為實現的,檔案行政管理部門的許多行政行為,需要各部門、各單位配合,大多數單位在開展檔案行政執法時都能積極配合,但是仍有些單位因為對檔案工作認識不到位,配合只是應付。檔案管理也處于很混亂的狀態之中,沒有針對檔案工作建立相應的管理制度,沒有明確的領導分管,沒有專職的檔案員等等。由于領導的不重視,導致檔案保管工作條件差,沒有專人負責,沒有專柜存放,沒有專室保管,保管條件沒有任何保障,檔案經常隨處堆放,沒有任何安全可言。
3.檔案文件資料收集不齊全,不按規定歸檔和移交檔案。很多單位和部門沒有按照《檔案法》的相關規定對檔案資料進行歸檔。應歸檔的檔案得不到及時的整理歸檔,存在長期不建立檔案和不開展檔案工作的行為。立檔單位在自己職能職責范圍內形成的文件材料也沒有按規定收集齊全并整理歸檔,很多應歸檔的文件散落各處,或遺失,特別是很多專門檔案(如聲像檔案、實物檔案、圖紙檔案等)沒有及時收集歸檔。很多寶貴的材料沒有及時收集,發展下去會造成檔案材料嚴重缺失,多年后這些缺失的檔案很可能起到非常重要的作用,后患無窮。
4.檔案人員業務素質低,業務水平不高且崗位變換頻繁。檔案工作長期以來得不到相應的重視,很多單位和部門沒有專職檔案員。兼職檔案員通常身兼數職,不能專注于檔案工作,多數缺乏系統的業務知識培訓,沒有檔案工作基礎,業務水平偏低,導致歸檔不按時,歸檔不符合要求,嚴重影響了檔案工作的正常開展。檔案人員素質低,導致很多檔案工作沒有得到很好的開展,工作人員的素質和檔案事業發展的大潮不相適應,嚴重影響了檔案工作的前進步伐。
5.檔案行政執法行為流于形式,檔案工作監督指導力度不夠,執法監督機制不夠完善。檔案法規在執行中,有法不依,執法不嚴的現象時有發生。檔案監督檢查力度不夠,對檔案執法檢查采取應付了事的態度,而有些檔案執法人員在執法過程中、有章不循,也助長了一些壞風氣的形成。由于檔案行政部門人員過少,在執法檢查時對下發整改通知書的單位和部門不能及時監督。無人抓監督,無人抓落實,也就無法追究責任。檔案執法有指導,無監督,表現出檔案執法監督機制不夠完善,各項規章制度沒有很好的實施,檔案執法流于形式,限期整改成為空口懲罰,違法行為依然繼續。
三、加強檔案行政執法工作的對策
1.加強檔案法制觀念,鞏固提高依法治檔、依法行政理念?！稒n案法》的頒布實施,標志著檔案工作走上法制化的道路。檔案執法人員應時刻牢記自身的使命,加強法制觀念,認真學習有關檔案各項法律法規,做到知法、懂法、守法,并嚴格執法,逐步強化執法意識,認真履行自身職責。
2.完善檔案法規體系,健全檔案管理體制,使檔案行政執法監督和檔案工作規范化、制度化。社會主義法制建設是一項長期、艱巨的工作,真正做到依法行政,全民守法,尚需法律體系的不斷完善。逐步完善檔案法規體系,健全各項法律規章,強化制約功能,是亟待解決的重要任務。各機關、各部門在檔案行政執法監督機制中必須明確相關的職責、范圍、權利、義務、方式,建立和完善檔案執法制度和執法程序,保障檔案執法活動科學化、規范化、制度化,還要建立法規執行情況的監督檢查制度;各有關機關和部門既要相互監督,又要相互支持配合,確保檔案工作有章可循、有序進行,促進檔案行政執法監督工作規范化和制度化。
3.加強檔案行政執法監督,建立檔案行政執法責任制。檔案行政執法責任制是行政機關根據行政管理的特點,將執行法律、規章的職責具體分解落實到執法機構和執法人員,做到執法權限、執法責任、執法監督清晰,并明確執法領導責任人及其職責,從而促進行政管理的法制化、規范化,切實做到執法必嚴。行政執法責任制的內容很多,最重要的是執法的監督問題。行政立法的效果怎樣,都是通過監督來實現的。檔案執法部門要定期或不定期地對各單位、各部門檔案工作情況進行檢查監督,發現問題應及時提出,限期整改。加大對檔案依法管理工作的監督力度,確保機關檔案的安全性。只有各級檔案行政管理機構把各項法律法規同工作實際緊密地結合起來,切實依法履行職責,嚴格依法辦事,才能使依法行政的各項措施落到實處。
4.加大檔案執法力度,嚴肅檔案執法,依法依規查處各種違法違規行為。《檔案法》既然賦予了檔案行政管理部門行政執法權,就應該從法律法規的權威性、嚴肅性、統一性來維護和確保檔案工作應有的法律、法規地位,堅決貫徹實施各項規章制度,做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究,維護檔案法律法規的尊嚴。只有這樣,才能做到依法依規治理檔案工作中存在的問題,才能促進檔案事業法制化建設和健康發展。
5.加強普法宣傳,提高全民檔案法律意識,加大檔案行政部門與各部門間的協調和溝通。依法治檔,實現檔案事業法制化管理,檔案法律知識的宣傳是重要的前提和基礎。檔案行政執法的順利實施,離不開全社會具有較強的檔案法律意識和較高的檔案法律素質這一大環境,而檔案法制的廣泛宣傳對于增強人們檔案法律意識和提升人們檔案法律素質起著積極促進作用。通過檔案法制的宣傳,使廣大公民、法人和其他組織充分認識到《檔案法》在管理國家檔案事業中的重要意義和作用,切實理解《檔案法》對國家管理檔案范圍、檔案工作原則、檔案機構、檔案管理、檔案保護、檔案利用、檔案開放以及檔案資源開發等檔案事業建設方面重大問題作出的規定,是全體公民、法人和其他組織都必須遵守的法律依據,不依法辦事就要受到法律制裁。同時,通過檔案法制宣傳教育,還可以使公民、法人和其他組織認識到在檔案事務方面享有的權利和義務。
6.加強業務培訓,提高檔案行政執法人員素質和行政執法水平。檔案行政執法人員素質是決定開展檔案行政執法的關鍵,也是影響檔案行政執法程序好與環、執法監督能力高與低、行使執法職能是否充分的主觀因素。檔案行政部門要加強對執法人員的法制教育,抓好檔案執法隊伍的政治思想建設,謹慎選拔執法人員,對檔案執法人員進行專門培訓,掌握檔案法制和檔案工作相關知識、辦案方法,促使其能力和業務提高,經考核合格取得培訓合格證和行政執法證件的人員,才能安排上崗執法;檔案部門要經常性地組織檔案工作業務知識培訓,提高執法人員的檔案工作業務水平;對檔案行政執法人員辦案過程中要嚴肅處理、追究責任,從而督促檔案執法人員恪盡職守、依法辦事、盡職盡責做好本職工作。
如今,檔案在“北躍、南拓、中興、強縣,把哈爾濱建設成現代大都市”的城市發展大潮中起到了非常重要的作用,對檔案工作各方面的要求也更加的嚴格,檔案事業正隨著城市的發展步伐穩步向前。為了保障檔案事業的健康發展,有效維護黨和國家的歷史真實記錄,需要我們廣大檔案工作者堅持將檔案行政執法工作廣泛、深入、持久地開展下去,不斷地總結經驗,開拓創新,全力把依法治檔工作不斷向前推進。
參考文獻:
[1] 石在.檔案行政執法工作的現狀與思考[J].北京檔案,2006,(10).
1行政復議和行政訴訟概念比較
(1)二者的概念。行政復議是指行政相對人認為行政主體作出的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向法定的行政復議機關提出申請，由受理申請的復議機關對具體行政行為的合法性和適當性進行審查，并作出裁決的活動和制度。行政訴訟是指，行政向對方認為行政主體的行政行為侵犯了其合法權益而依法向人民法院，由人民法院就被訴行政行為合法性作出裁決的制度。行政復議和行政訴訟的定義中可以看出，二者都是對行政主體的具體行政行為提出爭議，以對具體行政行為的合法性審查為核心i以獨立行使職權為保障；法律主體都由三方構成，行政復議是由發生糾紛的行政機關和相對人各為一方，作為糾紛解決者的上級機關或人民法院為第三方。除此之外，二者的法律地位也是平等的，解決糾紛所適用的某些原則也是相同的，如“不告不理原則”、以事實為根據，以法律為準繩原則、不適用調節原則等。二者程序雖然不盡相同，但都體現了司法性，即都要通過特定的程序和機構來解決行政爭議，強調程序的公正性。
(2)行政復議的地位是獨立的。行政復議與行政訴訟之間的密切關系是毋庸質疑的，但行政復議對于行政訴訟而言，是處于附屬配套地位還是有著獨立地位，學界有著不同的說法。有的學者認為，行政復議制度是作為1989年《行政訴訟法》的配套制度建立起來的，體現了行政復議制度對行政訴訟制度的依附性。有的學者認為應改變行政復議對行政訴訟的附屬地位，擺脫配套框架的束縛。筆者認為，行政復議相對于行政訴訟是有其獨立性的。復議制度屬行政系統內部的審查與裁決，它是行政權進行自我監督的重要方式，屬于“自律”的范疇；而行政訴訟則是司法權對行政權的監督，涉及司法權與行政權之間的關系問題，屬于“他律”的范疇。行政訴訟只能審查行政行為是否合法，而行政復議對不合理的行政行為同樣作出裁決。
2我國行政復議和行政訴訟關系的狀態和存在問題
(1)行政復議與行政訴訟銜接模式中的問題。
對于我國立法上關于行政訴訟和行政復議之間銜接的模式，沒有統一的規定，就目前學術界有兩種說法：一則是行政復議前置原則。復議前置是指行政復議是行政訴訟的必經程序，行政相對人必須先向行政機關申請復議，如不服復議決定，再行。二則是自由選擇原則，即當事人可在行政復議與行政訴訟兩者中自由選擇其救濟途徑。
我國行政法學學術界對這兩種銜接模式有不同觀點：一種認為應該充分尊重相對人的自由選擇權。如經復議再進入訴訟，延長了救濟時間，不利于對當事人權益的及時保護；由于上級機關和原機關不在同一地區，復議前置會給相對人帶來不便。另一種則認為應該遵循“窮盡救濟原則”?！案F盡行政救濟原則”指當事人沒有利用一切可能的行政救濟以前，不能申請法院裁決對他不利的行政決定，當事人在尋求救濟時，首先必須利用行政內部存在的、最近的和簡便的救濟手段，然后才能請求法院救濟。我國《行政訴訟法》規定。人民法院審理行政案件，是對具體行政行為的合法性進行審理，而對于具體行政行為的合理性，法院原則上無審查權力。這就導致不具有法律專業知識的相對人在選擇了不利于自己的救濟模式后，只得無奈地感到失望。
(2)經過復議的案件，訴訟標的確定的問題。目前我國的復議后的情形，大致為以下幾種；
第一，復議機關決定維持原具體行政行為的，原具體行政行為機關為被告，原機關負舉證責任。這里由于復議機關無須對其作出的維持決定負責，復議機關為避免在行政訴訟中當被告，往往維持。有學者認為，凡經過行政復議的案件一律以復議機關為被告提起行政訴訟。也有學者認為，如果復議決定維持的案件也由復議機關為被告，可能無法很好地履行舉證責任。筆者比較贊同第一種說法，即“誰行為，誰被告”的司法原則。
第二，復議機關改變原具體行政行為(包括變更與撤銷)。當行政復議改變原具體行政行為時，復議機關為被告。這里出現一個值得探討的問題：對具體行政行為適當性審查后作出的復議決定能否被提訟?按照行政訴訟的受案范圍來分析，行政訴訟只能審查具體行政行為的合法性，而不能審查其適當性(除非行政處罰顯失公正)。有學者認為，針對行政行為適當性作出的復議決定仍然屬于行政裁量行為，不屬于現行行政訴訟的受案范圍。
第三，復議機關不予受理、不答復。如果是復議前置的。被告為復議機關；而自由選擇復議或訴訟的，被告可以是原具體行政行為機關也可以是復議機關。
3我國行政復議與行政訴訟關系的問題解決對策
市政道路和橋梁必然加速建設和發展，在這期間必須嚴格控制其施工質量，特別是施工過程中經常發生的一些工程質量問題。本文通過對其探討，并采取適當的監控措施，從而使工程處于受控狀態。
一橋梁工程
1基礎
1.1挖孔樁
1.1.1挖孔方法
在地面按襯砌處理挖深1m,安放模板,澆筑C15(或C20)混凝土形成井圈,井圈上口即井臺座比周圍地面高出20cm～30cm,以避免井口進水,開挖采用人工十字鎬,用人力絞車提升出渣,每開挖1m襯砌1m,襯砌厚度15cm～25cm,當開挖中遇到巖石可采用風鉆或鑿巖機鉆炮眼小藥量電引爆的淺眼爆炸法施工,要在炮眼附近加強支護,防止振坍孔壁,爆破后再采用人工清鑿繼續開挖,以這種方式循環進行施工,直至樁底設計標高。
1.1.2樁身鋼筋籠骨架制作安放
樁身鋼筋籠所用的鋼筋和焊條的規格型號必須符合設計要求,骨架一般分段焊接,由起吊設備的高度控制,合格的鋼筋籠必須軸線居中,圓度精確、焊接牢固、剛度良好。鋼筋籠放入孔內,要與樁孔軸線吻合一致、頂部與設計樁頂標高相同,安放要牢固,以防在澆筑混凝土時鋼筋浮起。
1.1.3灌注樁芯混凝土
灌注樁芯混凝土是成樁的關鍵工序,必須嚴格控制工藝,循序操作,保證質量。
（1）按樁芯混凝土的設計強度和施工要求,提供水泥、砂子、碎石試樣,委托專業單位確定混凝土的用料配合比。
（2）孔底無水或水量較少時,灌注可采用料斗和串筒,料斗固定在孔口橫擔上,儲料蓄能增加超灌壓力,串筒系于料斗底部,垂于孔內,其長度視孔深而定,開灌時斗內混凝土沿串筒墜落孔底,不僅可防止混凝土離析,還可增加超灌壓力達到灌注密實。根據施工經驗,當灌至地面以下4.0m左右時超灌壓力減小,因此自地面以下至5.0m一段,一般應隨灌隨搗,確保灌注質量?？椎姿枯^大較深時,采用導管法進行水下灌注,導管內徑一般為25cm～35cm,使用前要進行閉水試驗合格,導管應居中穩步沉放,不能接觸到鋼筋籠,以免導管在提升中將鋼筋籠提起,導管可吊掛在鉆機頂部滑輪上或用卡具吊在孔口上,導管底部距樁底的距離應符合規范要求,一般0.25m～0.4m,導管頂部的貯料斗內混凝土量,必須滿足首次灌注后導管端能埋入混凝土中0.8m～1.2m,施工中導管內應始終充滿混凝土,及時測量混凝土頂面高度和埋管深度,及時提拔拆除導管,使導管埋入混凝土中的深度保持2m～6m。
1.2鉆孔灌注樁
(1)控制好鉆孔平臺的平整。只有平臺呈水平狀，才能確保鉆孔垂直。
(2)嚴格控制好鋼筋籠的頂面標高。鋼筋籠的長度設計是根據受力狀況決定的。一般樁的下端不設鋼筋籠，如果沒有得力的措施和數據，難以保證鋼筋籠的頂面標高?，F場監理要對鋼筋籠的頂面標高予以校核。
(3)控制好灌注水下混凝土的幾個要點：①水下混凝土的強度應比設計樁身強度提高15%～25%，在做配比時就要引起注意；②坍落度控制在16cm～22cm；③灌注水下混凝土應連續進行，嚴禁中途停頓，導管埋入混凝土內的深度以3m～10m為宜，最少不得小于2m，最大不得大于10m；④混凝土灌注的高度應比設計樁頂高出一定高度，其最小高度不宜小于樁長5%，且不應小于2m。
1.3承臺
(1)承臺開挖后要及時測量基樁位置的偏差值和樁頂標高，不少施工單位都是關門造資料，不到現場實測?，F場監理要督促施工單位實際丈量，以確保資料的真實性。
(2)抽查模板尺寸時要特別注意其中心座標，同時還要注意模板的剛度，不能只注意其幾何尺寸。
(3)必須認真檢查立柱、橋臺伸入承臺的主筋根數、直徑特別是保護層。
(4)控制好基坑回填土的質量。施工單位對此很不重視，一般只松填，無密實度可言，有的還帶水回填，現場監理必須予以制止。因為承臺周圍正好是蓋梁和現澆箱梁立支架的地方，填土沒有密實度，支架就會產生較大的下沉量，使結構標高難以控制。
1.4下部構造
1.4.1臺身、墩柱
(1)承臺建成后在施工臺身和墩柱前，要再一次核對墩柱的中心座標，以確保墩柱的正確位置。
(2)模板一般都采用鋼模。鋼模的平整度、幾何尺寸、剛度在出廠前要做嚴格檢查；立柱立模后，要檢查鋼模的垂直度，兩個方面都要檢查。
(3)混凝土的澆搗質量直接影響工程的外觀。要做到不漏振，振動棒要快插慢提，以減少水孔；拆模后，監理要注意檢查，然后根據天氣情況進行養護。
1.5上部結構
1.5.1箱梁
1)首先要審查好施工組織設計，對支架的穩定性，縱模擱柵的強度，撓度進行計算，特別是撓度超過允許范圍就會出現較大的變形，影響外觀質量。
2)檢查模板時，要重點檢查箱梁各重要部位(中級外緣、懸臂)的座標值以及標高(含拋高值)以確保外形正確，線形順直。
3)要檢查主筋的根數、直徑以及布置的位置(正彎矩區域、負彎矩區域)，特別是鋼筋的焊接質量(焊縫長度、寬度、高度)。上述要素直接關系到結構安全，務必逐個檢查，有問題的要整改，整改后再予復查，絕對不能將不合格的部分放過去。
4)檢查各類預埋件，要做到不錯、不漏。
1.5.2預應力空心板梁
1)到預制廠檢查時要注意控制原材料的質量，預應力鋼筋的排列位置，梁體內各類預埋件的位置以及廠方對控制大梁起拱度的措施。
2)曲線上的梁，每一片尺寸都不相同，在生產前要進行編號，并在運輸、安裝過程中嚴格按編號次序進行。
3)在運梁時要控制好大梁懸臂長度，懸臂過長，會改變設計受力而產生裂縫，影響使用質量。
4)吊裝前要檢查吊機的性能及設備的安全性，要確保安裝時的安全。
二道路工程
1測量控制
施工過程測量控制，嚴格要求按照三級復核程序，即施工單位放樣、復核無誤后，報監理復核。誤差值必須控制在允許誤差值內。督促施工單位及時完成測點任務，并加以測量保護，監理檢查、記錄并復核簽收。
1.1原材料控制
督促承建單位嚴格把關。大批量材料應制定進料計劃，監理根據材料計劃和到場通知，檢查材料外觀和質保單，檢驗合格，現場見證施工單位取樣復試，復試合格后方可用于本工程。監理應以一定比例進行抽檢。
1.2成品、半成品質量控制
成品、半成品進場前，施工單位應向監理提品規格、數量、廠家品質招標等質量單進行報批；查驗合格后，督促施工單位把好進場材料驗收關，監理檢查質保單和外觀質量，對不符合要求的拒收或剔出，不得在本工程中使用。
1.3道路工程
1.3.1路基處理監控
1)監理措施。監理應對現場不同土質進行取樣，檢測最佳含水量與最大干密度。審核針對本標段軟土路基施工組織設計，要求施工單位列出可能出現的質量通病，在施工中如何預控在先。提出根據沿線地形、地基土的性質、路堤填筑高度、橋臺接坡變坡率、工期要求等采用不同的處理方法，監理按設計、操作規程進行巡視。在填筑階段，監理工程師對照技術規程，對縱橫盲溝設置，分層填筑(控制填筑厚度)，排水措施，縱橫坡設置等工序，要求施工單位嚴格按施工組織設計施工，并嚴格監控含水量、輾壓質量，均要符合技術規程與設計要求，按逐段、逐層進行檢驗、驗收、簽認。
2)質量控制要點。河浜處理淤泥挖凈，二灰比例準確，拌和均勻，確保分層碾壓密實度。機動車道原狀土不受擾動，清除耕植土，碾壓達到標準，機動車道要上黃土，密實度達到要求，碾壓輪跡小于5mm，不得有彈簧土，寬度、標高、軸線、平整度達到標準(坡度)。達不到標準的要翻挖重填，對盲溝按標準進行檢查，并按規定進行關鍵工序驗收。
1.3.2石灰土質量監控要點
1)在監理大綱的框架下，結合進場后工程現場具體環境，編寫石灰土專項監理實施細則經委托人認可，提前下達給施工單位，作為編寫專項施工方案或組織設計的導向文件。
2)審查石灰土路基施工組織設計，重點審查其質量目標，注意檢測石灰土的寬度、厚度、縱斷高程、橫坡平整度與壓實度的檢測頻率與檢測方法。
3)石灰土施工前，先對路基進行驗收，并檢查路基培土和排水設施是否符合石灰土施工需要。
4)石灰土分層鋪布、分層拌和、分層碾壓，壓實厚度控制在15cm～20cm，松輔系數由實際確定，宜控制在1.4～1.6。
5)石灰土拌和時必須邊拌和邊控制混合料的最佳含水量。如土方干燥，應在前一天適量灑水“悶料”，以確?；旌狭习韬途鶆颉?/p>
6)石灰土應用8～10t鋼輪雙輪壓路機碾壓，自路邊向路中進行。
7)石灰土養護期間應用塑料薄膜覆蓋以保持表面濕潤，必要時可揭開薄膜適量灑水，嚴禁用水管直接沖水，養生期不得少于7天。
1.3.3瀝青混凝土面層處理監理要點
1)混合料配合比，除詳列混合料含量，礦料配合比以外，還應說明拌和方法，拌和溫度等工藝要求，報告應附上試件的試驗資料，同時提供推薦的混合料試樣。
2)監理應對混合料配合比進行復核試驗。審查合格后，試驗監理工程師簽發混合料批準報告，向總監報告，獲得批準后及時通知承包人和路面工程師。
3)路面工程師現場檢查承包人施工準備情況，匯總監理的復核性試驗和測量資料，提出初步審查意見；總監檢查復核后正式批復試驗段開工申請報告，下達開工令。
4)攤鋪工藝。1、攤鋪工藝性能，刮平刀板，自動找平裝置調節；宜一次攤鋪全幅路寬；分路幅攤鋪時，注意接縫工藝及質量要求；2、雙層式路面，下層宜當天完成。下層污染后，現場監理應檢查清掃效果，必要時指令增灑粘層瀝青；3、檢查、調整平整度和路拱。
2001年中國加入WTO以后，銀行業的國際化也得到了很大發展，這不僅包括我國銀行業的對外開放，也包括我國銀行業的海外擴張。截止2004年底，共有38個國家和地區的157家銀行在華22個城市開設了220家代表處，19個國家和地區的67家外資銀行在華設立了11家營業性機構，外資銀行在華總資產累計達到693億美元。就中國銀行業的海外擴張而言，截止2004年底，我國4大商業銀行共在境外設立了44家分行和14家代表處，其國外資產和負債也逐年增加。
全球跨國銀行對外直接投資的快速發展引起了人們的廣泛關注。1981年，聯合跨公司中心（UNCTC）首次把跨國銀行的研究從跨國公司中獨立出來。學術界對跨國銀行的研究也開始逐步深入，出現了關于跨商業銀行的一些重要理論。概括起來，主要包括以下幾個方向：商業銀行國際化經營動因及競爭優勢研究（Grubel 1977,Gray&Gray 1981,Ball&Ttschoegl 1982,Kindleberger 1983,Walter 1988,Heinkel&Levi 1992,Canals 1997）； 跨國銀行組織形式研究（Gold berg&Sanders 1981b,Mutinelli&Piscitell 2001）；跨國銀行經營活動及競爭策略研究（Brainard 1990,Euh&Baker 1990,Guillen&Tschogel 1990）；商業銀行國際化經營對銀行業績及目標市場的影響研究（Weller&Schern 1999,Berger et al.2000,Berger&De young 2001）；跨國銀行國別實證研究（Goldberg&Saunderg 1990,Grosse&Goldberg 1994,Yamori 1988）等。
中國理論界對跨銀行的研究仍不夠深入，既有的成果多數局限在外資銀行競爭策略及其發展對中國金融業的沖擊方面，對商業銀行國際化經營動因、組織擴展模式，特別是從跨國公司理論角度出發所做的理論及實證研究則幾乎為空白。因此，對銀行業對外直接投資決定因素的研究，進而提出相關的政策建議，對中國而言顯得尤為緊迫和重要。
二、銀行業對外直接投資決定因素理論與實證文獻回顧
1.跨國公司理論的發展脈絡
400多年前，公司開始跨國界經營活動，并逐漸形成了跨公司通過這一經營形態?？鐕镜慕洜I活動隨著世界形勢和經濟環境的變化不斷演進，對跨公司的理論研究也不斷深入。從20世紀60年代海默（Hymer）開創性的壟斷優勢論開始，各國學者紛紛對跨公司和對外直接投資行為進行分析， 建立各自的理論體系。其中最為著名的當屬阿利伯（Aliber）的貨幣匯率理論、維農（Vernon）的產品周期理論、小島清（Kojima）的比較優勢理論、尼克博克（Knickerbocker）的寡頭壟斷競爭反應理論、巴克萊和卡森（Buckley&Casson）的內部化理論,以及鄧寧（Dunning）的國際生產折衷理論等。鄧寧的國際生產折衷理論于20世紀70年代提出并不斷完善，吸收了國際經濟理論、產業組織理論、區位理論和公司理論等各種理論的精髓，能夠較好地對國際貿易、對外直接投資和國際合同安排等行為進行解釋，形成了迄今為止解釋對外直接投資和跨公司生產經營的一種綜合性理論，該理論主要強調三種優勢：即所有權優勢，內部化優勢和區位優勢，因此又被稱為OLI模型。
2.銀行業對外直接投資決定因素實證研究的文獻回顧
哪些因素影響東道國銀行業的對外直接投資，國外實證研究比較活躍。在文獻中國外學者們按銀行業所有權優勢、內部化優勢和區位優勢包含的具體要素進行了實證檢驗，我國學者在這方面的研究比較鮮見。
(1)所有權優勢
1）銀行規模
有大量研究表明銀行規模與其海外直接投資之間呈正相關關系。Campbell(1980)等學者通過經驗研究發現并證實：規模越大的銀行，通常擁有更多的資金和管理資源，從而有更多的途徑降低不確定性和風險。Tschoegl(1983)通過研究1976年全球100家最大銀行海外經營狀況，發現規模大的銀行更傾向于海外擴張，發現日本銀行在韓國的分支機構數目與銀行的規模之間具有正相關關系。Williams(1996,1998)通過研究外資銀行在澳大利亞的情況，也得出了同樣的結論。我國學者王（2005）通過研究跨國銀行在華經營情況，發現銀行總資產和跨國銀行在華設立分行影響顯著，說明銀行規模越大，在華經營的動機越強烈。然而，也有些學者通過研究并未發現銀行規模與其對外直接投資之間的密切關系（Ball和Tschoegl，1982）。
2）國際化經驗
跨國銀行對海外經營，以及東道國的了解越深入，則越容易在海外設立分支機構，從而享受國際化分散經營的種種好處。Macro Mutinelli和Lucia Piscitello(2001)研究了意大利銀行業1989～1999年間在國外分支機構的變化情況，發現跨國經營經驗豐富的那些意大利銀行更傾向于進行對外擴張。
(2)內部化優勢
1）母國對東道國的直接投資
Sabi(1988)認為，跨國銀行往往跟隨母國客戶到海外設點，以更好地服務客戶，保存現有客戶資源，他發現，對東道國的對外直接投資量能夠較好地預示商業銀行的跨國經營狀況。Nigh(1986)等眾多學者也證明，對東道國的對外直接投資與跨國銀行在該國的分支機構數量之間顯著相關。我國學者王（2005）通過研究發現對華直接投資與在華外資銀行分行數量正相關。但是Seth和Nolla(1998)通過研究外國銀行在美國分支機構數目和制造業在美分支機構的資金來源，發現英國和日本的銀行業并未追隨其在美國的客戶，而其他的國家銀行業則追隨其在美國的客戶。
2）母國與東道國的雙邊貿易額
大量經驗研究表明，由于雙邊貿易反映了母國和東道國商業聯系的緊密程度，商業銀行在東道國的分支機構與雙邊貿易額之間存在著正相關。Goldberg和Johnson(1990)發現，雙邊貿易與外國在美國銀行業直接投資具有密切的聯系。Miller和Parkhe(1998)，以及Yamori(1998)也分別發現，雙邊貿易對美國和日本銀行在東道國銀行業領域的直接投資影響很大。
(3)區位優勢
1）東道國的市場規模及其增長率
對銀行業對外直接投資決定因素的研究表明東道國市場規模（以GDP或人均GDP測度）是銀行業對外直接投資的顯著決定因素。Brenley和Kaplains（1996），以及Buch(2000)通過研究發現，東道國的GDP總量與該國吸收的銀行業外國直接投資正相關。Yamori(1998)發現日本銀行業更傾向于在人均GDP較高的國家進行直接投資。然而，也有學者通過實證研究得出了不同的結論，Sagari(1992)發現，美國銀行業在進行對外直接投資時，并不必然地考慮該國的GDP總量。另外，除了市場規模，GDP增長率也銀行業對外直接投資時考慮的因素之一。GDP總量只能表明一國現有的銀行業市場機會，而GDP增長率則在某種程度上能夠表明一國將來可能的銀行業市場機會。Hultmam和McGee(1989)通過研究發現，外國銀行業對美國銀行業的直接投資與美國的經濟增長具有很強的相關性。Goldberg和Saunders(1981)、Nigh(1986)，以及Sabi(1988)通過研究發現東道國相對于母國的經濟增長率對東道國銀行業吸收外國直接投資具有十分明顯的促進作用。
2）東道國的資金成本
當銀行決定是否對某國進行直接投資時，東道國的資金成本也其考慮的重要因素之一。存貸利差、東道國對外國銀行的稅收等因素都會影響跨國銀行在東道國的資金成本。Cassard(1994)和Eaton(1994)認為，稅收結構的不同會影響稅收水平較低的國家進行直接投資。Claessens等（2000）通過對80個國家1988年～1995年間銀行吸收的外國直接投資的研究發現 ，跨國銀行更傾向于在資金成本較低的國家進行擴張。
3）文化差異和地理距離
根據Ball&Tschoegl在1982年的研究，跨國銀行在美國加州和日本設立分支機構時，東道國與母國之間距離越遠，成本就越高，設立分支機構的意愿就越小。研究還發現，兩國之間文化差異越大，設立分支機構的可能性就越小。Goldberg（1991）等學者在其研究中證實，文化差別對商業銀行設立海外分支機構的決策影響甚大。Leung(2003)指出，亞洲國家的銀行在進入中國市場方面具有特殊優勢。我國學者王（2005）在研究跨國銀行進入中國的決定因素時也得出了同樣的結論。
4）東道國對銀行業的管制情況分為外國銀行的準入限制和對本國銀行業的管制情況。一方面，東道國對外國銀行的準入限制顯然對跨國銀行在該國銀行業直接投資是有影響的。Nigh、Cho和Krishman(1986)研究了美國銀行業1976年～1982年間在30個國家分支機構的資產變化情況，指出東道國對美國銀行的準入限制對美國銀行業在該國的經營有明顯的負面影響。Sabi(1988)研究了美國銀行業1975年～1982年間在23個發展中國家分支機構的資產變化情況，其實證結果卻并未表明美國銀行海外分支機構資產與東道國對外國銀行準入限制之間具有負相關關系，這與一般的實證結果不相一致。一個可能的解釋是：東道國對外國銀行的準入限制除非是禁止性的，否則并不對跨國銀行的直接投資活動產生直接的負面影響。另一方面，東道國對本國銀行業的管制情況也是跨銀行決定是否在該國銀行業進行直接投資時考慮的一個因素。Focarelli和Pozzolo(1994)研究了外國銀行分支機構在美國各州分布情況，發現外國銀行更傾向于在對銀行業管制較為寬松的州設立分支機構。
三、現有文獻的不足
1.現有文獻大多僅羅列了一部分可能對銀行業對外直接投資產生影響的因素，然后進行實證檢驗，雖然這些研究所依據的理論基礎基本上是鄧寧的國際生產折中理論，但并沒有進行嚴格的數學證明和推導。
大學生作為我國社會主義事業的建設者和接班人，是國家的希望和民族的未來，不僅要掌握豐富的科學文化知識，更要具備過硬的思想政治素質。雖然大學生思想政治素質的最終形成是多種力量共同作用的結果，但是高校思想政治理論課卻一直處于核心地位，在大學生思想政治教育中發揮著不可替代的作用。在高等教育深化改革的進程中，高校思想政治理論課作為一個嚴謹而開放的體系，必須在堅持社會主義辦學方向和黨的教育方針的基礎上，不斷適應社會進步和高等教育發展的要求政治論文，引入相關學科的知識和經驗，努力開創新局面站。
一、傳統高校思想政治理論課存在的問題
1、教育理念落后
傳統高校思想政治理論課片面強調教師的作用，注重形式化、表面化，習慣對學生進行外在強化，缺乏“以學生為本”的理念，忽視了學生的主體性和能動性，忽視教師與學生的互動交流，大大降低了學生接受教育的主動性和自覺性，削弱了學生對于教育內容的認同，致使學生對思想政治理論課產生排斥乃至厭學情緒，背離了課程設置的初衷和目標，育人功能難以真正實現。
2、教育內容空洞
傳統高校思想政治理論課的內容缺乏時代感和針對性，理想化色彩濃厚，偏重于世界觀、人生觀、價值觀教育，內容過于理論化和原則化，脫離學生生活實際和思想認知水平，缺乏對社會現實的觀察和介入，內容更新滯后，沒有把思想政治教育與大學生日常行為習慣的培養結合起來政治論文，忽視大學生對“真、善、美”的真實體驗，對大學生面臨的實際困難如學習倦怠、就業壓力、心理問題等關注不足，致使課堂教育與社會現實的反差極為明顯，效果大打折扣。
3、教育手段陳舊
傳統高校思想政治理論課基本上是課本統一、大綱統一、教學方式統一，不考慮學生的個體差異，缺乏針對性和層次性，通常以灌輸說教和書面考試為主，大話講得多而行為指導少，管教多而啟發少，灌輸多而引導少，致使思想政治理論課成了無根之基、無本之木，很難使正確的理論真正內化為大學生堅定的信念和精神的支柱。
二、高校思想政治理論課引入社會工作理念
社會工作作為一門獨立的學科，是“一種以助人為宗旨，運用各種專業知識、技能和方法去解決社會問題的專門職業，是確保現代社會和諧穩定的重要制度[1]P6-7。”社會工作者通過與案主面對面交流的方式，為那些被社會問題所困的個人和家庭直接提供幫助。社會工作并非傳統意義上的助人活動，而“是充分考慮到受助人的需要及其主體性，運用盡可能有效的方法幫助受助人滿足其需要、擺脫困境的活動和過程 [2]”，在一百多年的發展歷史中政治論文，以人道主義為基礎，以接納、尊重、自決、保密、中立為原則逐步形成了平等尊重、助人自助的專業價值理念。引入社會工作的價值理念，更新高校思想政治理論課中與社會現實和高校發展實際不相符合的陳舊觀念，是增強高校思想政治理論課實效性的重要保障站。
1、平等尊重的理念
社會工作最基本的價值觀就是尊重當事人，確認幫助者和被幫助者之間的平等關系。高校思想政治理論課引入社會工作平等尊重的理念，首先要改變教師是教育主體、學生是受教育客體的關系，改變主體絕對權威、客體被動服從的陳舊模式，積極促成主客體平等雙向、交流互動的教育模式，滿足大學生自我肯定和得到他人肯定的心理需要。其次，平等尊重的理念要體現在教學的各個環節上，教師必須以不批判的態度接納學生，對所有學生一視同仁，以情感人，以理服人，切實貫徹“以人為本”的思想，使思想政治理論課“以一種平視的姿態與受教育者進行入情入理的對話，真正擯棄那種我講你聽、我說你行、我教育你服從的說教模式，使受教育者在尊重、認可、理解中得到教育 [3]”，更好地以幫助學生成長、成才。
2、助人自助的理念
社會工作“最核心的摘要通過“助人”達到人“自助”。
三、高校思想政治理論課引入社會工作方法
作為科學的助人活動政治論文，社會工作在發展中形成了個案工作、小組工作、社區工作一整套科學的工作方法。從教學實踐入手，靈活運用社會工作方法，改進高校思想政治理論課教學，是增強思想政治理論課專業性和實效性的關鍵環節。
1、個案工作方法
社會工作的個案工作方法是“采用直接的、面對面的溝通與交流，運用有關人際關系與個人發展的各種科學知識與專業技術，對案主（個人或家庭）進行工作；它通過提供物質幫助、精神支持等方面的服務，協助案主解決困擾他或他們的問題，并改善其人際協調能力，完善其人格與自我，增強其適應社會生活的能力，以維護和發展個人或家庭的健全功能，增進其福利站。[1]P103”
伴隨社會發展的多元化，學生的個性和需求也越來越多元化，高校思想政治理論課除了要考慮所有學生共同的需要外，還應該考慮到個別學生的需要，具體問題具體分析，并區別對待。高校思想政治理論課引入個案工作方法，教師在課前，通過向學生告知個人郵箱、電話號碼、MSN等形式政治論文，與學生充分互動，開展有效調研，多方面收集學生對授課的意見和建議，以便有針對性地備課；課上從各種角度針對不同學生的興趣愛好和關注點，適當調整授課內容，滿足學生需要；課后及時對授課效果進行回訪，認真對待學生的反饋信息，對于發現的問題可以在以后的教學中給予更多關注；對于個別學生提出的特殊問題，可以在課后對進行一對一的輔導和交流，真正做到“傳道、授業、解惑”。個案工作方法的融入，也會讓學生感受到教師的真誠，愿意作為一個平等的教育主體通過開放互動的交流與教師相互探討、共同進步，從而使思想政治理論課模式更加科學，效果更加突出。
2、小組工作方法
社會工作的小組工作方法，也稱為團體工作方法，是“以社會團體為工作對象，在團體工作者的協調下，或通過團體情境與團體互動實現娛樂、教育與治療的目標，或通過團體的共同努力達成社會行動政治論文，從而促使社會變遷，促進整個社會繁榮。[1]P128”小組工作利用小組成員互動中的彼此分享、分擔、支持、感化、教育，帶來成員態度與行為的變化，具有發展性和預防性。“小組工作相對于個案輔導其最為顯著的優點就是小組成員在彼此互動中通過小組動力達到改變的目的，其改變的結果是持久而有效的。[5]”
高校思想政治理論課基本采用大班教學方式，往往效果不佳站。高校思想政治理論課引入小組工作方法，可以按照各種形式把大的教學班分成多個小組，組織學生按小組參與課堂互動。在具體教學過程中，教師可以按照自然班分組，組織學生開展討論；可以按照宿舍分組，組織學生上臺講課；可以按照選題分組，組織學生進行辯論。最后由學生代表評定各小組成績，再由小組評定個人成績，直接與學生個人的學期成績掛鉤。在小組活動中，每個組員通過分工都能積極參與、認真準備，既是專業知識的豐富、綜合能力的鍛煉，也是集體觀念和參與意識的提高。在整個過程中，教師只是作為平等主體參與到互動中，以小組工作方法的技巧合理建組政治論文，適時引導，強化暗示，充分相信學生的能力，給學生提供足夠的空間，幫助學生變被動為主動，發揮學生的各項優勢，引領小組成員向健康、積極的方向發展。引入小組工作方法不但實現了社會工作的平等尊重、助人自助的理念，而且可以推動學生的個人發展和完善，并通過明確個人與集體的關系，加強學生的群體教育，增強學生的團隊合作能力，實現思想政治理論課教學手段的多樣化，拓展教學的廣度和深度。
3、社區工作方法
“社區社會工作是一個過程，在這—過程中，社會工作者幫助社區成員確定其需要或目標，鼓起其行動的意愿與信心，協助共尋求各種資源，采取行動，以求得問題的解決站。[1] P152”
高校思想政治理論課政治論文，基本上是以理論灌輸為主，大多忽視了學生的社會實踐，解決了“知”的問題，卻沒有解決“行”的問題。面對新形勢、新情況，各個高校都提出要大力推進思想政治理論課的實踐教學，通過實踐教學幫助大學生參與社會實踐，實現寓教育于社會服務之中，寓教育于參與之中，使大學生達到知行統一。社區工作方法強調教育與社會生活的相互聯系與彼此依賴，重視學校與社會的關系，對于增強思想政治理論課實踐教學的開放性、持續性以及推動社會化、應用型人才培養都具有重大的現實意義。高校思想政治理論課引入社區工作方法，可以積極開展各種活動介入社會，以學校建立的實習、實訓基地為依托，充分利用豐富的教育資源作為思想政治理論課課外實踐教學的重要場所，把學校和社會有機結合，一方面協助社會發展，一方面為學生提供更多的實踐機會，促進學生的成長。在教學過程中，可以利用不同的社區資源政治論文，把思想政治理論課實踐教學的內容和學生日常實踐結合，通過各種課外教學活動、學術講座、文藝演出、志愿者和社會服務活動，滿足學生多方面的需要，幫助學生樹立服務社會、奉獻社會的社會責任感，增強社會認知和動手能力，在實踐中學會愛和尊重，學會感恩，最終實現知行統一。在實踐教學結束后，教師要對學生在實踐教學中的表現進行較綜合評價和考核，作為學生成績的重要組成部分。
通過引入社會工作理念和方法，高校思想政治理論課一定會摒棄不合時宜的陳舊觀念，適時更新工作方法，切實增強教學實效，幫助大學生形成正確的世界觀、人生觀、價值觀以及和諧的人際關系，增強大學生對國家、對社會的責任感和使命感，促進大學生全面、健康成長，更好地應對社會轉型期的嚴峻挑戰，實現高等教育為社會主義建設培養高級才人的根本任務。
參考文獻
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浙江省瀕臨東海，水網密布，河道總長度為6萬多km。獨特的浙江水鄉風貌為全省的經濟社會發展發揮了重要的作用。但是，由于傳統河道建設主要側重于考慮工程的安全和人類需求，較少考慮河道建設對生態系統的影響，河道生態環境問題仍比較嚴重，河道環境質量現狀仍不容樂觀。筆者綜合應用環境科學、生態水工學、美學等相關理論，試圖研究出一套科學、合理的生態河道的構建體系，以指導浙江省歷史文化型河道建設，改善城市的生態環境，傳承河道水文化。
1現狀分析
抽取浙江省文化歷史保護型河道進行調研，其中包括杭州余杭塘河、古新河、沿山河、古蕩新河；嘉興杭州塘、平湖塘、蘇州塘、長水塘、老環城河、九里溪；寧波西塘河；溫州溫瑞塘河、石坦河；以及衢州、臺州、麗水等22條河道，了解河道水域面積、水系分布、水生態狀況、人文水景觀資源、駁岸情況。
通過調查與分析，目前問題主要表現為：(1)人文水景觀資源雖然豐富，但沒有得到有效保護和充分的開發利用。以水文化為主要特征的具有重要歷史文化價值城鎮大多時過境遷。如衢州的鹿溪渠，嘉興的杭州塘，臺州的始豐溪等，未形成一個完整的保護體系，缺乏對重要的歷史文化資源加以整合利用。(2)河道水域生物群落單一，缺乏生物多樣性。按照《歐盟水框架指令》河流生態要素的標準“對以上河道進行生態評估，評優河道只有2條。(3)景觀工程方面，傳統方式造價高。在隨機調查的22條河道中，有19條河道在規劃、設計和施工中所用的材料為現澆混凝土、漿砌或干砌石塊、拋石等硬質不透水材料，施工及養護成本較高。(4)缺少生態河道建設的相關規范。加強河道生態建設，制定一個在河道建設中加強生態保護的技術規范是十分重要和必要的，規范應涉及面廣泛、內容全面，符合科學性、操作性、經濟性要求，并且滿足工程建設的地方標準。
2構建生態河道管理體系的措施
2．1保護性措施
由于城市發展、旅游開發等，大量河道被侵占，河渠硬化，其完整性和真實性不斷遭到破壞。作為文化遺產的城鎮河道不僅僅包括古城鎮、古街巷、古建筑等物質文化遺產，也應該包括歷史上因河道發展而形成的船閘、河埠頭、橋梁、堰等水利設施。對于這些已有的歷史人文景觀，應作為古代水文化的載體，通過綜合整治加以維護與保護。
在設計時要注重對傳統村莊人文景觀和自然風貌的保護，考慮具有場所特征的自然因素，根據當地實際情況，盡量使用當地材料和物種，體現河道治理的地方特色。如美國圣安東尼奧河改造注重歷史文化資源的保護，將國家歷史公園中的四個歷史街區相互聯系起來。在南段德埃斯帕達水壩附近，修復北美最古老的水渠，作為文化和教育場所。對于南部河段的4處建于18世紀的教會遺址，規劃將教會遺址現有的道路系統與濱河步行道相連接，以避免局部過分突出。
2．2生物措施
在滿足工程安全的前提下，利用生物措施，通過生態工程與生態恢復方法，可以控制水土流失和土壤侵蝕，促進整個河道生態系統的完善。主要措施有：(1)構建河道上中下游生境異質性。河流上中下游由多種異質性很強的生態因子描述的生境，形成了極為豐富的流域生境多樣化條件，這種條件對于生物群落的性質、優勢種和群落密度以及微生物的作用都產生重大影響。(2)營造水陸交錯帶的生物棲息地。在河道治理規劃中，構建深潭和淺灘，營造多樣性水域棲息地環境，使之具有不同的水深、流場和流速，適于不同生物發育和生長需求。(3)構建生態駁岸時，要考慮生物棲息地的要求，采用自然材質制成的柔性結構，或者采用新的結構型式，如石籠、魚巢磚、生態磚等。岸坡砌護盡可能采用透氣透水透孔的天然材料，使得植物生長，為魚類、兩棲類、昆蟲、浮游生物和微生物等的棲息提供從水域到陸地的連續空間。
2．3低成本景觀工程性措施
提倡“低成本”景觀規劃設計，研究如何權衡短期投資和長期收益，如何不以犧牲形式美感、功能使用、自然生態為代價。在設計時盡量避免使用高耗能、高污染的鋼筋、水泥等硬體傳統材料，采用透水性好，施工養護成本低的材料(包括植被、土壤、磚石等)。在節約資源、保護環境的前提下，改善河道的生態條件。
2．4制定生態河道建設的相關規范
對于歷史文化型河道，地方要加強立法，各地都應該結合自身實際情況，制定切實可行的有效措施，將歷史文化名城、名鎮、名村的保護工作真正落到實處，以建立新型長效的生態河道管理體系。
3整治案例
3．1項目概況
浙江省江山市廿八都鎮，位于浙、閩、贛三省交界處，處于仙霞嶺腹地，由潯里、楓溪、花橋三個自然村構成。廿八都鎮歷史上是軍事要沖，是商貿集鎮，留有豐富的古建筑和多彩的傳統文化，具有重要價值。穿鎮而過的廿八都溪在境內流程10km，流域面積73km，承擔沿河地區雨水排放以及地下水補充的功能(現狀圖見圖l～3)。
3．2生態河道規劃
組景序列是體現中國傳統景觀欣賞與表達模式的重要文化形式。本案延續“楓溪八景”這一文脈，借鑒傳統中國畫長卷做法，根據現狀把楓溪沿河景觀分成6部分：山光潭、珠波橋、百花澗、青溪坊、秋霞圃、楓影灘。分別以山、路、水、村居、田園、植物景觀為名，構成全景山水長卷式的山水村居田園畫卷，突出楓溪之美。具體措施如下：
3．2．1保護性措施廿八都古建筑種類多、數量大，其風格融浙、皖、閩、贛干一體，形成鮮明的地方特色。如楓溪村的水安亭橋，原為木結構跨橋，清康熙五年毀于洪水，同治三年建成石拱橋，橋上原有亭閣18問，現尚存14間，為縣級重點保護文物；潯里村的清文昌閣，也是保留下來的重要古亭閣。除此之外，還有楓溪橋、河埠頭等古建筑物，在楓溪河水道設計中都應給予保護，現對傳統村莊人文景觀和自然風貌特色。另外，從依存古鎮空問構成來分析，楓溪如腰帶，其急緩開合的動態恰和古鎮人文景觀耦合，構成古鎮景觀意象(規劃圖見圖4～6)。
