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二、存在的問題及原因分析
（一）現行管理體制不暢，客觀上制約郵儲銀行業務穩健發展目前，郵儲銀行喀什地區分行共有郵政儲蓄網點 58個，其中：一級支行13，一級支行二類管理6 個，二級支行2 個，網點 43 個。從經營管理權限看，僅有 7 個一級支行和 2 個二級支行歸郵儲銀行自營，即人員、業務完全由郵儲銀行經營、收益；其余 6 個一級支行實行二類管理，即儲蓄業務、相關人員劃歸郵政，其余銀行業務、相關人員劃歸郵儲銀行；42 個網點完全由郵政經營、管理。從網點分布看，9 個自營網點，全部分布于縣城；網點 49 個，占 84.5%，全部分布在農村。郵儲銀行服務“三農”的市場定位決定大部分主推產品面向農村，但農村自營網點缺乏，網點拓展信貸業務的極性、主動性不高，對郵儲銀行主要信貸業務發展造成嚴重制約。
（二）管理權限交錯，影響金融業務規范發展與管理在現行管理體制下，郵儲銀行和郵政之間管理權限劃分不明，業務運行相互交叉，大量業務開展依靠協調溝通，影響金融業務傳導效率。如：在實行一級支行二類管理的 6 個網點中，郵政、郵儲同廳作業，但營業大廳的安保、后勤等工作如何協調管理成為當前面臨的一大難題。此外，從業務運行風險看，郵政業務風險系數較小，長期以來風險管理理念較為淡薄，對現代金融業務風險管理認識相對不足，甚至處于風險管理“真空”狀態，容易引發金融風險案件，不利于金融業務規范管理。
（三）內控制度建設不完善，風險管理水平相對不足一是貸款發放流程不規范，存在相關信貸員代表農戶身份將貸款資金私自取出轉作它貸，信貸員“一手清”，“冒名”貸款風險較為突出。二是信貸制度形同虛設、執行不力，貸款“三查”制度落實不到位，未能有效發揮作用。尤其在貸后管理中，僅有信貸員一人參與，缺乏有效監督，使貸后管理失效。三是考核制度過度關注“量”化指標，簡單追求貸款投放量，輕視了不良貸款、資金安全、內控風險等重要風險指標。
（四）從業人員整體素質偏低，難以適應現代銀行業務發展及風險控制需要喀什地區郵儲銀行系統共有員工 445 名，其中：正式員工 177 名，占 39.7%；其余 269 名全部是勞務派遣和外包人員，占 60.3%；大專以下學歷 93 人，占 20.67%；大專學歷259人，占58.2%；本科及以上學歷94人，占21.1%，具有中級職稱人員僅2名，占0.4%，郵儲銀行從業人員主要是從郵政局過渡而來，整體素質偏低，法律知識薄弱，風險意識淡薄，信貸管理粗放，基本沒有專業銀行經驗，適合商業銀行發展的復合型、專業型人才匱乏，風險管理方面人才更是稀缺。
三、典型案例及對轄區金融穩定的影響
2014 年初，郵政儲蓄銀行冒名貸款風險顯現，由于實際使用人不能及時償還貸款，影響名義借款人正常貸款，致使部分農戶出現個人征信異常，無法正常獲得春耕備耕貸款。經查，全區郵政儲蓄銀行系統 2014 年 4 月存量貸款中冒名貸款587筆，金額2242.06萬元，其中：已經形成不良2039.44萬元，冒名貸款不良率高達90.96%，大量冒名貸款的產生對轄區金融秩序穩定產生一定影響。
（一）隱性降低金融機構信貸門檻，影響信貸資產質量喀什地區郵政儲蓄銀行冒名貸款將名義貸款人和實際使用人相分離，貸款權利和義務不對等，貸款到期后實際使用人還款積極性不高，容易使金融機構貸款質量受到影響。同時，信貸員違反信貸規定、操作流程的貸款投放規避了金融機構信貸門檻，影響信貸資金質量。
（二）擾亂金融機構正常秩序，損害金融機構形象喀什郵政儲蓄銀行“冒名貸款”對其本身造成較大不良影響。一方面使很多農戶失去了對郵政儲蓄銀行的信任，改變了心目中原本形成的良好印象，對郵儲銀行緊抓市場定位拓寬農村信貸市場份額造成不利影響。另一方面破壞了金融機構賴以生存的農村信用環境，不利于轄區農村信用體系建設。
（三）農戶征信記錄出現異常，容易引發金融不穩定目前在喀什地區，農戶征信記錄是金融該機構決定是否對其提供信貸支持的重要參考，甚至成為決定性因素。郵儲銀行冒名貸款將直接影響名義貸款人征信記錄，影響其在金融機構正常申請貸款，在春耕時節，農戶不能及時獲得貸款，不僅影響轄區農業春耕生產順利開展，而且容易引發群體性上訪事件，對轄區金融穩定及社會安定造成一定影響。
四、促進郵政儲蓄銀行穩健運行的對策建議
（一）完善管理體制，實現雙方業務互利共贏在目前體制下，郵儲銀行、郵政局要充分認識到雙方發展唇齒相依、密不可分的關系，郵儲銀行的業務拓展需要依托郵政局強大的網絡系統資源，郵政局的金融業務也要依托郵儲銀行的新業務才能發展壯大。正確處理好郵儲銀行與郵政局的利益分配關系，及時解決出現的不利于雙發展的問題，形成雙方發展合力，發揮協同效應，才能充分發揮郵政局、郵儲銀行在當前市場中的競爭優勢。
（二）加強協調溝通，深化風險認識建議郵儲、郵政從大局出發，協商建立以郵儲銀行為主導的風險管理體系，樹立風險管理人人有責的理念，強化風險管理的有效分工和合作機制，以及信息交流和溝通機制，使風險意識突破傳統部門界限真正融入郵儲銀、郵政的各個部門，讓每一位員工認識到自身崗位上存在的風險點，形成防范風險的堅實屏障，有效規避風險或將風險案件的發生概率將達最低程度。
【中圖分類號】R155 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-7484（2013）11-0796-01
1994年9月1日《醫療機構管理條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，《條例》的實施在很大程度上規范了醫療機構執業行為，維護了醫療市場秩序，醫療安全得到相應保障。但該條例實施至今已有19個年頭，受制于當時的醫療體制和社會經濟水平，一些條款設計不夠合理，可操作性不強。現結合實際工作，就執法監督和行政處罰過程中該條例的法律適用困難做進一步探討。
1 問題的主要表現
1.1 概念界定不嚴謹
《條例》第二條規定，“本條例適用從事疾病診斷、治療活動的醫院、衛生院、養老院、門診部、療養院、門診部、診所、衛生所（室）以及急救站等醫療機構。”該條例實施細則中的第二條進一步規定，“條例及本細則所稱醫療機構，是指依據條例和本細則的規定，經登記取得《醫療機構執業許可證》的機構?！笨梢岳斫鉃?，適用于本條例規定的醫療機構必須以取得《醫療機構執業許可證》為前提條件[1]。那么打擊涉及無證行醫的“黑診所”便無法套用本條例第二十四條與四十四條的相關規定[2]?！稐l例》第二十四條規定，“任何單位或個人，未取得《醫療機構執業許可證》，不得開展診療活動?！薄稐l例》第四十四條規定，“違反本條例第二十四條規定，未取得《醫療執業許可證》擅自執業的，由縣級以上人民政府衛生行政部門責令其停止執業的，由縣級以上人民政府衛生行政部門責令停止執業活動，沒收非法所得和藥品、器械，并可以根據情節處以1萬元以下的罰款。”
1.2 罰則缺失
在民營醫療機構，有一種現象較為常見。某醫務人員的胸牌上標注職稱為“主任醫師”或“副主任醫師”，進一步調查核實，發現該醫生僅為醫師職稱。這種虛假標注胸牌內容的行為明顯違反了《條例》第三十條的規定，“醫療機構工作人員上崗工作，必須佩戴載有本人姓名、職務或者職稱的標牌”，但是該條款并無對應罰則，所以衛生監督部門只能在《監督意見書》中責令立即改正，無法做出行政處罰。在檢查中還常出現一種情況，即發現醫療機構在其大門處私自懸掛未經認證的牌匾招牌，比如，發現一所肝病專科醫院大門外擅自懸掛有一塊“某某肝病研究中心”牌匾。違反了《條例》細則第五十一條，“醫療機構的印章、銀行賬戶、牌匾以及醫療機構名稱應當與核準登記的醫療機構名稱相同；使用兩個以上的名稱的，應當與第一名稱相同”。細則并無與之對應的處罰性條款，所以也只能責令改正。
1.3 處罰金額不適應經濟發展
實施《條例》的時間是1994年，距今已經近20年，《條例》及其實施細則所規定的行政處罰金額普遍在3000元以下，明顯不適應今天的經濟水平[1]。除了由于時間跨度大造成的罰款數額偏低，法律威懾力差等問題，我們必須留意一個更為嚴重的問題，《條例》細則第八十條第二款規定，有下列情形之一的，處以3000元罰款，并吊銷《醫療機構執業許可證》：（一）超出登記的診療科目范圍的診療活動累計收入在3000元以上；（二）給患者造成傷害；（三）省、自治區、直轄市衛生行政部門規定的其他情形。根據第一項規定，只要機構超范圍執業的違法收入累計超過3000元就必須吊銷執照?？梢?000元的界限成為吊證與否的關鍵，但是，隨著醫療技術不斷發展，醫療服務價格不斷上漲，很多外科手術一例的項目收費就已經超過3000元。由于3000元標準的易達性和吊銷《醫療機構執業許可證》的嚴苛性，造成法律上限與下限之間缺乏有效過度，不僅從法理上違背法律設置原則，更給衛生監督員在實際行政處罰過程中造成壓力。
2 建議與對策
2.1 完善立法
一部運行良好的法律，立法是關鍵。《條例》及其細則從1994年實施至今，只在2006年由衛生部對《條例》細則的第三條進行了相關修訂。所以，由于時間跨度久，法條相對滯后，有必要對《條例》進行一次全面修訂，甚至是使其法律化，提高法律效力。從立法層面進一步豐富《條例》的內容設置，完善處罰金額的設定，處理好同《執業醫師法》、《母嬰保健法》等相關法律法規的協調性，增強該項法規的適用性[3]。
2.2 強化法律解釋制度
時效性是法律的典型特性之一，近幾來，我國醫療體制改革深入進行，呈現出投資主體多元化，辦醫模式多樣化的特點，《條例》在實施過程中必然會帶來新問題新困惑，許多新醫療模式無法套用原規定，或者與其他法律法規相互矛盾，此時法律解釋無疑成為一種有效手段。涉及衛生領域的法律解釋主要分為司法解釋和行政解釋。對此國家應該做好“兩個嚴格”，一方面，應當嚴格司法解釋的主體，保障司法權獨立。另一方面，嚴格控制行政解釋權限，避免行政解釋成為新法創立。
2.3 出臺《醫療機構服務監督管理規范》
2013年10月14日，國務院印發《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》[4]，此舉將放寬市場準入，加大醫療服務領域開放力度。由于《條例》所涉及的罰則多針對醫療機構執業資質條件不達標，并沒有將關注重點放在醫療服務質量上，所以，現階段有必要形成一部《醫療機構服務監督管理規范》[2]，就醫院亂收費，收取病人紅包，病歷處方管理混亂引起醫療糾紛等相關問題進行進一步法律約束，配合《條例》，充分保障公民合法權益。
參考文獻：
[1] 趙莉.對醫療衛生監督中相關法律問題的思考[J].現代預防醫學，2009，36（14）：2661-2662
中圖分類號：D922.14 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2012）10-91 -02
《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號）指出，在城市管理領域，可以集中行使法律、法規和規章規定的城市規劃管理方面的行政處罰權。在實踐中，各地大致有三種做法：一是規劃行政處罰權全部納入相對集中行政處罰權的范圍，由城市管理綜合執法部門集中行使；二是規劃管理行政處罰權不納入相對集中行政處罰權的范圍，仍由城市規劃部門行使；三是對未取得規劃許可的違法建設行為的行政處罰權歸城市管理綜合執法部門行使，規劃部門行使對取得規劃許可但未按許可內容建設的違法行為的行政處罰權。魏明月[1]從法理和實踐的角度對相對集中行政處罰權制度進行了剖析，姚愛國[2，3]分析了推進相對集中行政處罰權制度對我國城市規劃法制的影響，并認為相對集中城市規劃行政處罰權應慎行。本文主要從實踐角度談一談相對集中行政處罰權對城市規劃的影響。
一、城市規劃行政處罰權相對集中行使帶來的問題
（一）行政行為分割，削弱了監督檢查權
城市規劃管理從規劃編制、審批到實施、修改、監督檢查，再到竣工驗收，是一個循序漸進、從宏觀到微觀逐步深化細化的連續過程，各環節密切相關，不容分割。對行政處罰權的部分劃轉，違反了行政處罰權不能分割理論[4]，也違背《行政許可法》“誰許可、誰監管”的原則，法律制度層面的沖突造成了城市規劃管理的實踐困擾。盡管在理論上可以將許可權和處罰權完整地區分開來，但在實際運行中這些行政權力的行使往往相互糾纏，界限模糊，很難嚴格劃分清楚。《行政許可法》要求行政許可機關必須認真履行監督檢查職責，行政處罰機關要履行職責也必須監督檢查，從而形成了新的職責交叉。但在操作中，許可權與處罰權分離后，規劃部門與城管部門之間反而容易出現了監管真空，規劃部門無行政處罰權無規劃監察隊伍，不能切實有效履行職責。較之規劃部門，城管部門往往不參與城市規劃的編制，也不參與具體項目 “一書兩證”的核發，對規劃管理過程缺乏了解，對違法建設項目的相關情況熟悉程度低，只行使行政處罰權，不愿意履行監管職責。雙方不能或不愿意履行監管職責，造成了“想管的管不了，管得了的不去管”的局面，實際上是削弱了監督檢查權[5]。
（二）執法成本增加，影響了規劃執法效率
實行相對集中城市規劃行政處罰權，無論是原有職能、人員的調整還是組建執法機構、招募執法隊伍，在數量和裝備上都比實施試點前有過之而無不及，不可避免地增加執法成本，而這與“精簡、統一、效能”的原則是背道而馳的。同時，因城市規劃管理很強的專業技術性，城管部門集中行使城市規劃行政處罰權，仍然需要規劃部門的深度參與，如查處違章建筑，要咨詢規劃部門是否經審批，規劃部門答復后，又往往要咨詢是否可補辦手續，這使得原本由一個部門即可解決的問題毫無必要地在兩個部門之間周旋，增加了執法環節，加之不順暢的協調機制，影響了行政執法的效率。
（三）以罰代管，影響了城市規劃的實施
在規劃執法過程中，規劃部門對違法建設的認定有著無可比擬的先天優勢，其認定結果和處理意見，應當作為城管部門行政處罰的依據和參考。但在實踐中，城管部門在違法建設認定上也常常是自作主張，不依據或不重視規劃部門的意見，加上專業知識的不足和對相關技術標準、規范的理解偏差，在執法過程中存在照本宣科、生搬硬套的現象。
履行行政處罰權的過程，應是全過程跟蹤監督檢查的過程，城管部門不重視過程監管，卻“嚴”把驗收關，給違法建設提供了空間。對潛在的違法建設睜一只眼閉一只眼，不提醒也不制止，為了部門乃至個人利益，不顧違法建設可能帶來的嚴重后果，在造成既成事實后再處罰，即“養肥了再宰”。在作出行政處罰（主要是罰款）后函告規劃部門請予補辦相關手續，甚至不告知。
由于違法建設行為不易被查處以及日常監督檢查不到位，很多違法建設行為在規劃驗收時才被發現，此時對違法后果已難以采取補救措施，造成不可逆轉和無法挽回的影響。在查處違法建設時，由于對違法建設的認定標準不統一以及出于對“拆除”的執法成本考慮，對違法建設保留多、罰款多、拆除少。以罰代拆、以罰代管現象比比皆是，實際上是將違法建設合法化，造成了違法建設滋生蔓延，擾亂了城市建設有序發展，也使得規劃部門對城市規劃的實施失去了控制，影響了規劃的有效實施。
二、對策與建議
從相對集中城市規劃行政處罰權制度的實踐看，相對集中行使城市規劃行政處罰權不但沒有顯示出優越性，反而引發了一系列問題。伴隨著城市化進程的加快，違法建設也呈上升勢頭，規劃執法面臨嚴峻挑戰。遵義市政府審時度勢，為了加強規劃執法，維護城市規劃的權威性，切實遏制違法建設行為，于2012年6月將規劃行政處罰權從相對集中行使中剝離出來， 并在城鄉規劃局重新組建規劃稽查執法支隊[6]，給了我們很好的啟示。進一步理順規劃管理的體制機制，加強規劃管理，應做好以下三個方面的工作：
（一）分類行使處罰權
鑒于規劃執法的綜合性、復雜性、專業技術性和違法建設的嚴重危害性[3]，不宜將城市規劃管理納入相對集中行政處罰權范圍；已納入的，宜將其從相對集中行政處罰權中剝離出來，轉回規劃部門，通過對違法建設分類處理，對于未取得建設工程規劃許可證的違法建設，仍由城管部門予以查處；對于已取得建設工程規劃許可證、但未按其規定條件進行建設的，則按照《城鄉規劃法》的規定由規劃部門行使行政處罰權。
（二）強化規劃部門的話語權
退而求其次，城市規劃被納入相對集中行政處罰權范圍時，對規劃違法的認定必須由規劃部門作出并作為獨立的行政行為，直接指導規劃行政處罰權的行使。
（三）加強協調配合
建立、健全各層次配套制度，完善城管部門與規劃部門的執法協調與配合機制，在審批許可、監督檢查、行政處罰等環節實現信息互通和共享；加強各方監督，推進過程監管，加強能力建設，做到公開透明、健康有序。
參考文獻：
[1]魏明月.相對集中行政處罰權制度之困境和對策研究——以城市管理領域為視角，碩士學位論文.北京：中國政法大學，2008，4.
[2]姚愛國. 試析全面推進相對集中行政處罰權制度及其對我國城市規劃法制的影響[J].城建監察，2003，（12）.
[3]姚愛國.相對集中城市規劃行政處罰權應慎行[J].規劃師，2004，（07）.
[4].相對集中行政處罰權制度發展研究—以城市管理領域為例[J].法學，2004，（09）.
[5] 吳海燕，戴銀燕. 城市相對集中行政處罰權的矛盾與求解對策[J].上海城市管理職業技術學院學報，2009，（05）.
[6]查處違法建筑劃歸規劃部門管，市城鄉規劃稽查執法支隊正式開展工作.
關鍵詞：道路運輸管理；行政程序
我國目前的道路運輸管理體制中，縣級以上地方道路運輸管理機構負責具體實施道路運輸管理工作，包括行政許可、監督檢查、行政處罰等，其日常的執法活動必須按照行政法及道路運輸有關法規、規章中的行政程序進行。
所謂行政程序是指國家行政機關在行使行政權力，實施行政活動過程中所遵循的方式、步驟、順序以及時限的總和，即行政主體實施行政行為的空間與時間表現形式。
在我國存在著“重實體輕程序”的現象，法律文化傳統一向不重視程序法規范的作用。目前的現狀是行政權力膨漲，運用混亂、控制不力，公民的合法權益得不到有效的保護；同時生產力發展水平落后，社會主義市場經濟體制的建設要求能有高效率的行政權力行使。
基于此，行政程序的作用表現在兩個方面：一是限制行政權力的恣意行使，防止對方當事人的合法權益遭受行政權力的侵害；二是使行政決定具有確定性、合法性，維護行政權力、提高行政效率。
例如，《行政處罰法》第一條就表明了立法目的是“保障和監督行政機關有效實施行政管理，保護公民、法人或者其他組織的合法權益”?！兜缆愤\輸條例》第一條規定“保護道路運輸有關各方當事人的合法權益”?！兜缆愤\輸行政處罰規定》第一條規定“保護道路運輸經營者、旅客、貨主和其他當事人的合法權益”。
為體現上述精神，道路運輸行政法規及規章設立了一系列具體的程序來規范行政權力的運行，略述如下。
1簡易程序和普通程序
行政處罰種類繁多，它對行政相對人利益的影響很大，因此需要對這種權力的行使規定一個正式而嚴格的程序以保障相對人的切身利益。然而，其中一些較輕的處罰如警告、小額罰款等對當事人的利益影響甚小，而正式、嚴格的行政程序一般手續繁瑣、費用較高，國家所付出的較之當事人受到保護的利益更大?！督煌ㄐ姓幜P規定》第十條規定了道路運輸行政處罰簡易程序即：“違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下，對法人或其他組織處以一千元以下罰款或警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定”。第十五條規定“交通管理部門必須對案件情況進行全面、客觀、公正地調查、收集證據；必要時，依照法律法規的規定可以進行檢查”即為道路運輸行政處罰的普通程序。兩種程序的不同在于普通程序有著嚴格的調查、質證、抗辯、決定、送達等規定，而簡易程序較為簡便，可以“當場”作出決定。
2聽證程序
其目的在于保護行政相對人的重大利益，因為聽證能擴大相對人的行政參與權，收集各方面意見和建議便于行政決策切實可行，通過為當事人提供辯論、陳述自己觀點的機會以避免行政機關片面地作出行政決定。
《交通行政處罰程序規定》第二十五條確定了行政處罰的聽證程序。在普通程序基礎上，對“交通管理部門作出責令停產停業、吊銷證照、較大數額罰款等行政處罰”；《交通行政許可實施程序規定》規定行政許可的聽證程序“法律、法規、規章規定實施交通行政許可應當聽證的事項，或者交通行政許可實施機關認為需要聽證的其它涉及公共利益的行政許可事項”〔第二十條〕；“交通行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益沖突的，實施機關在作出交通行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權力”。
聽證程序的核心是抗辯，即當事人可以對于自己不利的證據提出異議并要求指控方加以證明，同時可以提出利于自己的證據。當事人通過這種參與、介入對行政行為的事實和理由加以論證，防止了行政專橫和自由裁量權的恣意行使，保持了行政權力與相對人權利的平衡。3申辯和質證程序
《交通行政處罰程序規定》第十一條規定“當事人有權進行陳述和申辯。執法人員必須充分聽取當事人意見，對當事人提出的事實、理由和證據應當進行復核，當事人提出的事實、理由和證據成立的，應當采納”?！督煌ㄐ姓S可實施程序規定》第十四條規定“申請人有權進行陳述和申辯”。
這些規定，一方面可以使行政主體在作出行政處罰決定時注意到以事實為根據，以法律為準繩，促使依法行政；二是允許當事人申辯、質證，可以澄清事實、避免失誤、維護當事人合法權益；三是可以促進法治觀念的形成。當事人在申辯質證過程中，可以增強維護主體權利的意識，受到生動的法制教育，有利于法治觀念的培養。
4職能分離程序
(1)辦案與決定處罰相分離。在普通程序中，規定由執法人員調查或檢查、收集證據，而由行政機關負責人對調查結果進行審查并作出處罰決定，重大復雜的違法行為導致的行政處罰還應由行政機關負責人集體討論決定。在聽證程序中，要求聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持。
(2)罰款決定的機關與收繳罰款的機構相分離。作出罰款決定的機關不得自行收繳罰款，由當事人在規定時間內到指定的銀行交納罰款。同時罰款必須全部上交國庫，任何行政機關或個人都不得以任何形式私分截留。
5說明理由程序
《交通行政處罰程序規定》第十一條“規定執法人員當場作出行政處罰決定前，應當講認定的違法事實處罰的理由和依據告知當事人”。第二十條“交通管理部門…告知給予處罰的事實、理由和依據…”。《交通行政許可實施程序規定》第十七條規定“實施機關依法作出不予行政許可的決定的，…說明理由…”
理由，是行政決定作出者對法律、政策和自由裁量權所持的觀點的解釋說明，也就是對行政決定的事實依據和法律政策適用及其相互之間的對應關系的認識。行政機關如果不對這種理由作出說明，就會使得行政權力行使趨于草率、專橫，當事人往往也無法明了其理由及行政機關所執行的法律政策的意義，不利于法律和政策的順利實施。因此說明行政處罰決定的理由有助于限制自由裁量權力的恣意行使、促進合理、謹慎行政，有助于行政處罰決定的可靠性、穩定性，對人民法院的司法審查也有助益能成立。
6資訊公開程序
資訊公開是現代行政程序的重要制度之一，指有關行政主體活動的情況和資料，凡是涉及相對人權利義務、不屬于法律法規規定應予保密的范圍，都應依法向社會公開，任何公民、組織均可依法查閱或復制。資訊公開制度是行政相對人參與行政的體現，可以增進公民對政府的信任，加強公民和政府之間的溝通和合作，調動公民參與行政的積極性。此外，也便于公民對行政機關的活動進行監督?！督煌ㄐ姓幜P程序規定》和《交通行政許可實施程序規定》都確立了公開原則，規定對行政處罰和行政許可的結果必須公布，后者還規定了進行公示的方式。
研究城市管理領域的行政管理與執法,首先要明確兩者的內涵與關系。行政管理是城市管理的基礎和核心,對城市的發展起主導和支配作用。在市場經濟條件下,行政管理的主要內容是:制定有關社會經濟發展的法律、法規、政府規章、政策措施、行業標準;依據法律、法規、政策措施等進行各類社會經濟行為的行政許可審批、核準、備案;培育市場、規范市場,把好市場準入關并加強監管;為各類經濟主體提供服務。因此,行政管理是根據各行業的特性,為保證城市正常運轉,使法人和自然人在一定的范疇中合法經營、安全消費、正?；顒?這種管理活動是城市發展過程中深層的、內在的要求。
行政執法的主要內容是:以行政管理法律、法規、政府規章和政策措施、國家有關行業標準及行政管理部門的行政審批結果等為依據,通過對社會各經濟主體的社會實踐活動行為的檢查,發現違法、違章行為并進行糾正和處罰,以最大限度地減少社會經濟活動中損害國家和他人利益的違法現象。對違法事件的發現以主動巡查、受理舉報和與管理部門聯合檢查為主要途徑。因此,行政執法所表現的通常是通過對城市表層的、顯見的違法行為進行及時有效的制止、糾正和處罰,使其符合管理部門對城市管理設定的標準,保證城市的正常運轉。
根據行政管理與行政執法的不同性質,我們認為兩者雖然都是城市管理的重要方面,但之間存在著明顯的區別,即:行政管理和行政執法在城市管理中所處的環節不同,行政管理是前置管理,行政執法是行政管理的后置手段,應服從、服務于行政管理。行政管理和行政執法在城市管理中所針對的層次不同;行政管理是城市管理深層次的內在的要求,行政執法是表層的外象的要求。行政管理和行政執法在城市管理中的要求不同,行政執法講究執法的證據、執法的程序和行政處罰的合理性,行政管理為使執法定性、裁量準確,在管理中應盡量明確詳細。
值得指出的是,我市目前實行的行政管理與執法相分離的體制,其行政執法的形式是指相對集中部分城市管理行政處罰權。在我國城市管理領域擁有行政處罰權的部門有公安、工商、稅務、市政、市容、規劃、綠化、環保等,這些部門對公民、法人及其它組織的違法行為實施行政處罰,對維護行政管理及正常的社會秩序起到了積極作用。但由于行政處罰實施過于分散,存在不少弊端。相對集中行政處罰權可以減少一些弊端。為此,我市經國務院批準,相對集中了公安、工商、規劃、衛生、環保、市政公用、市容環衛等7個方面的部分行政處罰權,以解決行政機關因職能交叉而出現的多頭處罰現象,從而加強城市管理。相對集中行政處罰權并不是集中所有行政管理權,更不是集中法律法規對某些行政管理領域明確規定的特定處罰權。
加深對行政管理與行政執法的理論認識,有助于我們避免在推行新的城市管理體制時的一些模糊認識。我市的行政管理與行政執法分離實踐已有半年,在我們的實踐中無論是一些領導還是許多管理于執法人員,不同程度地還存在著一些不正確的認識,突出的表現在以下方面。
一是以為行政處罰權集中后行政執法可以代替行政管理。這顯然違反集中行政處罰權的初衷。市政府169號令明確規定,城市管理行政執法部門行使市政公用、市容環境衛生管理等七個方面的行政處罰權。這表明行政執法僅僅是行使行政處罰權,是不能代替行政管理的。二是認為集中行政處罰權僅僅是行使處罰的手續。使行政執法部門變成了處理違法案件的“法院”和判官。這里主要涉及的是行政管理應管到什么程度,行政執法從哪個環節開始的問題等。行政管理應管到什么程度,行政執法從哪個環節開始這其實是一個難以界定的工作。行政執法與行政管理在實際工作中必定有交叉。三是以為有了行政執法隊伍就可以解決城市管理中存在的所有問題。對行政執法抱有過高的期望,忽視城市管理的主導因素,致使管理部門不管什么都把所有城市管理中出現的問題統統推給行政執法部門。
城市管理涉及的部門很多,管理的面也很廣。因此正確認識行政管理和行政執法中存在的問題,明確界定管理和執法的職責和關系,能夠促進行政管理和行政執法各部門之間分工協作,有計劃的開展工作,促進城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理與行政執法的銜接協調機制
我市實施集中行政處罰權試點工作時間不長,從實際效果看有積極的一面,也存在不少問題。要切實提高城市管理水平,確保城市管理體制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理與行政執法之間的有效銜接機制,解決存在的問題。從市政市容管理的角度看,除了前述的認識問題外,當前市政市容行政管理與行政執法中存在以下問題。
1·管理與執法之間聯系溝通不夠,相互尊重配合不夠
管理部門有些行政審批的信息不能及時、準確、全面地傳遞到執法部門。執法部門進行行政處罰、要求相對人補辦手續交納賠償金的信息也不能及時、準確、全面地反饋到管理部門。存在“以罰代批”和“該罰不罰”現象。如違法占道、挖掘,違法運輸建筑渣土,執法部門實施了處罰后,未告知當事人到市政市容管理部門補辦審批手續,也未將處罰情況及時反饋給市政設施管理部門,造成執法和管理脫節;管理部門發現違法行為應移交執法部門處罰的而不移送,以補收費用來了結此事等。
此外,在管理與執法人員之間還存在著不相互協作配合的情緒,有的部門對對方反映的情況敷衍了事,隨意應付,甚至不尊重。
2·行政執法內容不全面,多側重于面上的突擊,存在空白點
根據市政府的有關規定,目前行政執法尚有不少地方沒有介入。特別是不能及時消除非面上的違法現象,在燃氣、供排水、公交等公用事業管理上的行政執法基本處于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·執法人員專業素質不夠,難以深入查處違法行為
對于一些專業性、技術性、安全性較強的違法案件,由于執法人員素質不高,業務不熟,一方面難以查處,另一方面還會造成行政管理部門,損害行政相對人的合法權益。因缺少管理部門的參與和監督,在自由裁量權限范圍內確定處罰額度,執法人員具有較大的隨意性,容易造成執法合法不合理,甚至造成執法不嚴、不公、隨意執法。
4·技術手段落后造成執法不力
對一些技術性較強的違法案件,需要借助一定的專業技術資料和設備,執法部門缺少必要的鑒定手段,造成執法困難。如對新建、改建、擴建的工程項目是否按規定建設、配套節約用水設施,因涉及的技術標準、技術規范、設備工藝的掌握較難,執法機構難以鑒定;再如各類地下管線結構與分布比較復雜,執法部門難以全面掌握,這就對地下管線上的違章確認增加了難度。
5·缺乏行政管理與行政執法部門之間的相互監督制約機制
執法部門的以罰代管、管理部門發現違法事件不移交處罰,致使該補辦審批手續的不補辦,該受到處罰的不處罰的現象比較嚴重。對造成這些現象的人員尚沒有較為嚴密的監督和嚴格的制約機制。
上述問題的出現,其原因是多方面的?？陀^上行政執法與行政管理相分離的時間不長,許多執法人員的業務知識、執法經驗尚不足,主觀上管理與執法分離后,存在著部門之間的推諉現象。但最主要的還是相互聯系與銜接不夠。因此做好管理與執法的協調和銜接,不僅有利于綜合執法工作的順利開展,也有利于管理的進一步深化和完善。
開展集中行政處罰權試點后,我們在行政管理與行政執法的銜接和協調上做了一些初步的探索,但應該說還遠遠不夠。為此,今后在進一步密切管理與執法的工作上應做好以下方面的工作。
1·加強城市管理與執法的綜合協調
隨著形勢的發展,觀念的深化,各類新問題、新矛盾不斷涌現,特別是關系到老百姓生活和城市發展的熱點難點問題,由一家或兩家職能部門來解決常常顯得“力不從心”。管理與執法分離后更需要有一個權威的綜合協調機構。為此,我市已成立城市管理協調小組。這個工作機構應盡快開展工作,重點做好下列工作:研究部署全市性的城市建設和管理工作,制定中長期城市管理規劃和階段性工作重點,強化宏觀控制和協調職能;對涉及城市發展、建設和管理中出現的重大問題、熱點難點問題或全局性問題提出研究課題,并組織調研;對涉及政府多個主管部門的,意見難以統一的重大問題進行專題協調,一般性問題進行會議協調;對協調會議作出的決定和會議紀要的落實情況進行督查和通報;對管理部門、執法部門在工作中出現瀆職行為進行監督和檢查。
2·加強執法隊伍建設,劃定執法界限,形成廉潔、規范、高效的行政執法新體制
雖說管理與執法的工作存在交叉,有的工作難以分清相互的職責。但從各自的性質要求入手,兩者還是有明顯的程序性分工。對這些分工應盡可能詳盡的劃分職責范圍,防止出現新的執法交叉或真空現象。但是職責劃分界定總是無止境的,關鍵是管理和執法雙方要相互諒解、相互支持,從工作的角度出發,我們認為應該寧可交叉覆蓋,也不能留有空白。
3·正確使用行政處罰程序,確保民主、公開、有效的執法
實施集中行政處罰權,除了遵循行政處罰的基本程序外,還要正確適用決定程序,體現民主、公開、參與精神。要嚴格按執法程序執行,促進廉政建設,正確處理行政處罰程序違法現象。
4·建立行政管理部門與行政執法部門之間的信息交流和配合協作制度
信息對稱和配合協作是加強城市管理的重要條件,目前許多管理和執法跟不上要求,很大程度上是由于信息不對稱和未能有效及時配合協作造成的,因此要特別重視信息交流和配合協作制度的建立。(1)利用杭州市投資項目集中辦事中心或信息網絡技術建立管理部門與執法部門的信息傳輸渠道。(2)建立聯系單制度和抄告制度。
行政管理部門與行政執法部門在行使行政管理和行政執法過程中,對需要對方配合銜接或告知對方的,在規定期限內以書面形式函告對方,并在規定期限內反饋結果。(3)建立熱線電話。行政管理或行業管理部門在現場管理或執法時,如遇急需取證或鑒定的,可通過熱線電話通知對方。當場處理后做好現場記錄。(4)建立例會制度。行政管理和行政執法部門要通過例會及時解決管理與執法的不協調因素。
5·有計劃地實行聯合執法,建立巡查互補機制
在日常管理中,行政管理部門與行政執法部門應有計劃地實行聯合執法,建立巡查互補機制。執法部門以面上為主,管理部門以地下管線、設施結構及設施使用為重點,揚長補短,充分發揮各自的優勢。特別是對疑難案件和技術性、隱蔽性專業性強的行業必須實行經常性的聯合執法,以便管理更加有效。
6·正確處理好行政管理部門、行政執法部門、行業管理部門、市政市容設施產權單位四者之間的關系
市政市容設施產權單位要加強自己設施的保護,定期巡查,發現違法案件及時向行業管理部門、行政管理部門或行政執法部門舉報。行政管理部門與行政執法部門之間應實行“點對點”聯絡。正常情況下,行業管理部門接到舉報或在巡查中發現違法案件,應先以書面形式告知行政管理部門,由行政管理部門以書面形式函告行政執法部門進行行政處罰,如遇特殊情況,可直接要求行政執法部門處理。
三、加強和改進市政市容行政管理,積極適應城市管理體制的變化
行政管理與行政執法相分離,使行政管理部門有了更多的力量投入到加強管理中去。特別是市政市容管理部門,在我市的集中行政處罰權中占85%的處罰內容,其工作量更為巨大。因此,市政市容管理部門應根據我市“構筑大都市,建設新天堂”的要求,進一步做好市政市容的建設和管理工作。
1·加快建立和完善城市市政市容管理法規體系,加強法規宣傳和貫徹工作
針對城市管理發展的新趨勢,加強城市市政市容管理法規體系的研究。近年來,先后頒布了《杭州市城市燃氣管理條例》、《杭州市城市供水管理條例》、《杭州市城市公共客運管理條例》、《杭州市城市市容和環境衛生管理條例》、《杭州市城市排水管理辦法》等市政公用、市容環衛法規、規章,基本上建立起了較為完善的市政公用法規體系。隨著城市管理要求的提高,現有法規。規章的一些內容已不適應新的要求,需要加以修改,并要不斷加強宣傳,使廣大市民能夠了解有關法規內容和要求,明白什么該做,什么不該做,自覺規范自己的行為。
2·加大行業管理力度,強化事后的長效管理
改革市政市容管理體制,根據市政府賦予機構改革后新組建的市政市容管理局的工作職責,按行業設置行政管理處室,加強對市政市容行業的行政審批、管理力度,規范行政行為。同時對局外行業管理機構實施改革,成立市政設施、公用事業、市容環衛三個監管中心,強化行業管理力度,強化審批后的長效管理。同時,要進一步修訂各項管理標準,使管理有據可依,規范管理工作;實行定期復查和不定期抽查相結合的辦法;加快培育市政公用、市容環衛市場并做好規范工作。
3·加強市政公用、市容環衛設施巡查管理力度
配備一定的專業巡查人員。針對一些認定技術要求高,需要借助一定的專業技術資料或設備,行政執法部門難以認定的事項,行政管理部門應加大巡查力度,配備專業巡查人員,并通過專業業務培訓提高管理水平。同時加大硬件投入,提高取證能力和可信度。另外,應充分發揮市政公用設施產權單位作用,產權單位應實行定期巡查制度,及時將巡查中發現的違法案件,如地下管線安全隔離間距內違章修建建(構)筑物、盜用城市公共供水等及時向行政執法部門舉報。管理部門和產權單位巡查工作應以隱蔽性、專業性和結構性為重點,以地下管線、橋梁(包括高架道路、立交橋)、泵站及閘門等為主。
4·建立和完善內外監督、舉報機制,加強監督力度
要采用外部監督和內部監督相結合的辦法。外部監督上要增強管理工作的透明度,自覺接受新聞媒體和社會公眾的監督,并定期召開監督員座談會,征求對管理工作的意見,對群眾舉報的不當審批須及時糾正。內部監督上要明確專門機構,完善監督制度,嚴格遵照執行。對于行政管理部門及其工作人員在審批過程中未依法行政,有故意或重大過夫的,應嚴格按照有關規定追究責任。同時,公開舉報電話,建立健全社會監督網絡,聘請義務監督員,對違法案件進行舉報,加大處罰力度,提高違法成本,使當事人覺得罰不如批,從而自覺辦理審批手續。
5·繼續實行行政執法責任制,加強考核
全面理清與本部門行政執法活動有關的法律、法規、規章以及其他規范性文件,弄清執法依據,明確職責、權限,按照法定職責和權限,提出本部門的年度工作目標,制定依法行政目標責任制,做到執法工作程序化,執法文書規范化,錯案和執法過錯責任追究制度化,保障行政執法活動合法、高效、規范。要加強對行政管理人員的資格培訓,素質教育和必要的考試,使行政管理人員特別是各級領導干部,了解和掌握本部門,本崗位貫徹實施的法律、法規和規章,熟知自己的法定職責、權限和責任。要加強對法律、法規、規章執行情況的檢查,要進一步完善行政執法監督檢查制度,建立健全行政機關內部監督機制,清除亂審批、亂管理現象,提高依法行政管理的正確率,減少和防止違法行政行為的發生。
實現行政主體與行政相對人平等應當使雙方的權利義務盡可能對等，通過課以行政方特定義務并賦予相對方一定權利，通過認真貫徹行政公開原則，在行政程序中保障雙方的平等性，通過聽證、申辯等具體制度使雙方的平等具體化。
政府與公民的關系是當今社會公共行政和行政法制的一個主題。傳統的行政觀念是行政主體在行政法關系中處于主導地位，它決定著行政法關系的權利力與義務的內容，具有國家權力的代言人的特征與相對人的關系是權力與服從、管理與被管理的關系。
從本質上來說，行政機關與公民都享有獨立平等的主體資格。行政機關不因其代表國家從事行政管理活動就有高于公民的主體資格。公民亦不因其處于被管理者的地位,就不具有獨立主體資格而依附于行政機關。本文所講的行政主體與相對人平等是指行政主體與行政相對人的地位、行政活動以及行政救濟等若干領域平等。
一、行政主體與行政相對人平等的理論基礎
我們應當樹立行政機關與公民平等的觀念，“平等不只適用于公民之間,同樣也應適用于行政機關與公民(或組織)之間。沒有行政機關與公民之間的平等,也就沒有社會平等、公民之間的平等；行政機關與公民間的不平等,只會使公民與行政機關的關系更加緊張?！保?］
（一）從行政權力的來源看
按照古典自然法的觀點,國家是公民讓渡一部分權利而形成的。程序上民眾一旦授權給政府,行政權力便具有了對社會利益、資源進行權威性分配的合法性地位,這樣的國家和組織行使權力才有合法性。國家不得借國家利益和社會公共利益而隨意侵犯公民的權利。盧梭曾說:“權利平等及其所產生的正義概念乃是出自每個人對自己的偏私,因而也就是出自人的天性?！保?］對人的欲望不是通過縱向的等級制度來限制,而應通過橫向的相互尊重與平等對待來限制。
（二）是制度的要求
是以憲法為前提,以民主政治為核心,以法治為基石,以保障人權為目的政治形態或政治過程。要求保障人權和自由以及尊重人的價值和尊嚴。我國《憲法》第33條規定:“公民在法律面前一律平等?！边@一原則同樣也適用于政府與公民之間。只有在人人平等的情況下,才被有意識地加以發展。自由和平等是的終極關懷,也是最高理想。行政機關一向處于優勢地位,對其進行限制是理性的表現,平等是對政府的最好限制。
以國家權力為本位的政治體制向以公民權利為本位的政治體制轉變,亦是身份社會向契約社會的轉變?！吧唐方洕俏幕靡援a生的土壤,在此土壤之上,個人利益與公共利益都平等化為法權，并授予個人對抗政府侵害的訴權和賠償權等權利”［3］。
（三）行政相對人的獨立性與行政的開放性
現代行政法有如下特點：(1)從行政相對人方面講，行政相對人具有獨立的主體資格；(2)從行政方面來講，現代行政呈開放性，具有吸納行政相對人意見的可能性。以上兩方面是辯證統一、相輔相成的,表現最突出的一點便是行政相對人的參與性。行政相對人不是從屬主體而是具有獨立的主體資格和享有權利義務的主體?！叭绻麤]有獨立性，行政相對人的意志就難以得到尊重，當然自由就更無法談起?！保?］公眾參與有利于行政相對人維護自身合法權益,有利于保證行政政策、行政決定的順利貫徹執行。有利于消除歧視,保障社會公正；有利于加強對公權力的監督。
（四）從法治理念分析
法治理念包含著對行政權力的限制,政府與人民平等,追求對人性尊嚴與人權的保護。政府與公民在法律面前一律平等,二者應將法律內化為內心的一種信念。“法治理念與平等理念有異曲同工之妙,法治是平等理念賴以成長的土壤”［5］。
一般情況下，行政主體與行政相對人不平等。行政主體是社會事務的管理者，行政相對人是被管理者。但在特殊情況下二者可以平等“行政法由于其價值取向的公益性,在實體上對于行政主體與相對人權利義務配置的不對等性也具有其必要性,但是這種實體權利義務上的不對等性并不構成否定二者平等地位的條件”［6］。行政指導、行政合同、行政調節、行政獎勵、行政資助等柔性的非強制行政方式的廣泛運用,極大地改善了行政主體與相對人之間的關系,它能夠促使行政相對人對行政活動的主動參與和積極配合,是民主行政、文明行政、寬容行政與高效行政的體現。非強制行政方式適用的空間越廣闊,雙方合作的程度越高,對抗與沖突的情形就會愈少,有助于推動行政法治的發展。
二、行政主體與相對人平等的適用范圍
平等權的實現有利于相對方利益的實現，每個人都是自己利益的最佳判斷者。賦予相對方與行政方平等的法律地位,他就可以獨立自主的反映自己的意志,通過與行政方的平等協商,才能調動其積極性與主動性,更好的實現自身權益并有效監督行政權的行使。
管理性質的行政行為主要有以下幾種：行政許可（“行政主體應行政相對方的申請，通過頒發許可證、執照等形式，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或實施某種行為的法律權利的行政行為”［7］）；行政確認（“行政主體依法對相對方的法律地位、法律關系和法律事實進行甄別、給于確定、認可、證明并予以宣告的具體行政行為”［8］。）；行政監督，即行政主體以法定職權，對相對方遵守法律法規規章，執行行政命令、決定的情況進行檢查、了解、監督的行政行為；行政強制等行政行為。這些行政行為更多的體現了行政管理職能，行政相對人在參與時一般無法發揮平等性。
1、行政補償過程要體現行政主體與行政相對人的平等性
隨意變更或撤銷行政許可的，應當對當事人補償，在補償標準、補償范圍方面雙方應當平等協商。行政機關違法對相對人造成損失的應當給予賠償，《國家賠償法》規定“賠償請求人要求賠償應當先向賠償義務機關提出，也可以在申請行政復議和提起行政訴訟是一并提出。”
這是在行政主體違法的情況下對作出的行政行為給與補償，某些情況下，行政行為合法的也要給與補償：以前的行政征收是指行政主體根據法律規定，以強制取得相對方財產所有權的一種具體行政行為，是一種無償行為。2004年憲法修正案作出規定“行政征收應當給于適當的補償?！豹?/p>
2、行政處罰的過程也要體現行政主體與行政相對人的平等性，行政處罰分為人身自由罰，我國規定的限制人身自由的處罰有行政拘留和勞動教養，大多數國家規定限制人身自由的行政處罰需要經過聽證程序。行為罰，指限制和剝奪違法相對方某種行為能力或資格的處罰措施，如責令停產停業、吊銷許可證、執照等。財產罰是適用較普遍的一種行政處罰方式。行政處罰的程序包括立案、調查取證、聽取申辯與聽證，行政主體在做出行政處罰前裁決前，應告知相對人：根據調查情況準備對其做出處罰裁決的理由和依據。
3、行政收費及行政合同，行政收費的正當性在于它的特別交易性，諸如放射物處置費；建筑垃圾處理費；登記費；國有土地、礦產資源使用費、排污費等不同于一般的市場等價交易，也不能說其具有補償性。行政行為在此又一次體現了行政主體與行政相對人的平等性“為保障稅收和收費的現實正當性，必須在行政征收領域確立和張揚法治理念：未經人們或其代表的同意，不得征稅、收費或以其它形式剝奪公民、法人和其他組織的合法財產”。行政合同也要遵循民法中的合同理念，貫徹平等精神。4、某些抽象行政行為，在行政立法的過程中也需要體現行政主體與行政相對人的平等，因為“平等不再僅僅意味著法律適用上的平等，社會成員已產生獲取立法平等的新的渴望”［9］。
三、行政主體與相對人平等的途徑
如何才能實現行政主體與相對人平等？筆者認為需要讓相對人真正參與到行政決策過程，在行政主體與行政相對人在充分的博弈基礎上做出決策。
首先，課以行政方特定義務并賦予相對方一定權利而使行政機關主導性權利的行使合乎理性,排斥行政恣意,保證由此而為的行政決定最具有效益,限制行政恣意制度和保障平等協商制度。通常告知制度、說明理由制度、回避制度、透明公開制度等是其具體制度?！八鼈兯N含的程序上的權利與義務分配強化了相對方制約行政恣意的能力,促使了上述抗衡平等狀態的形成”［10］。
其次，通過行政程序使平等成為看得見的平等。當事人參與是行政程序公正的基本標準之一，在沒有當事人參與的情況下作出有關當事人權利義務的決定本身就是缺乏公正的，更不用談結果的公正性。行政當事人參與行政程序，可以提出自己的主張和有利于自己的證據，進行辯論促使行政主體作出有利于自己的行政決定。而且更容易接受裁判結果。例如《行政處罰法》賦予了當事人知情權、陳述權、辯護權等，通過陳述、申辯、質證、聽證等一系列程序性權利，明確了相對人在行政處罰過程中的主體地位。以防止行政主體濫用行政處罰權，保護當事人的合法權益。該法第42條首次規定了聽證制度“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證”。聽證是指國家機關作出決定之前，聽取與該決定有利害關系的當事人的意見的活動?！奥犠C制度是現代行政程序的關鍵性制度,是指行政主體在做出影響行政相對人權益的決定前由相對人表述意見、提供證據的程序以及行政主體聽取意見、接受證據的程序所構成的法律制度”［11］。
最后，充分履行行政公開原則，否定內部文件的效力。新的時代要求我們必須履行這一原則，我國已加入世界貿易組織，該組織的規則要求“沒有公開的政策和措施不得實施”；行政處罰法也規定了“不公開的法律法規、規章不得作為處罰依據”。不僅法律法規要公開，其制定過程也要公開，凡是與法律法規等有利害關系的人都有權利參與他們的制定過程，比如價格聽證制度以及地方立法中經常使用的聽證制度，這也是行政主體與行政相對人平等的基本表現。
結語：傳統行政法是建立在人民對政府的懷疑與不信任的理念基礎之上的。在權力行使中,行政主體與行政相對人處于相互對立的地位,行政活動如果得不到行政相對人的配合與支持,權力活動就可能表現出強制性的暴力(或者軟弱無力的狀況)。我國的行政法,是建立在國家利益、集體利益與個人利益三者一致的理論假設基礎上的,強調個人利益應服從集體利益和國家利益。這一假設前提下的行政法,突出了行政權力色彩,強調了行政相對人的絕對服從,未給予行政相對人的利益以應有的保護,從而在實際行政管理活動中也產生了行政相對人與行政主體相互敵對的局面:抗拒與消極抵制。我們應當以合作取代沖突。通過合意的契約手段或者在充分尊重民意的理念支配下行政,則易獲取行政相對人的通力合作,從而便于行政職能的實現。
注釋：
［1］張春莉、楊解君《論行政法的平等理念—概念與觀念》，文史哲，2005年第5期(總第290期)。
［2］盧梭《社會契約論》商務印書館出版2003年版，第29頁
［3］張紅艷、孫軍帥：《平等理念在現代行政法中的塑構》，衡陽師范學院學報，2005年第26卷第5期。
［4］張紅艷、孫軍帥：《平等理念在現代行政法中的塑構》，衡陽師范學院學報，2005年第26卷第5期。
［5］范文進,陳亞玲：《行政契約中的平等權及其制度保障》，邢臺學院學報，第20卷第4期。
［6］羅豪才《行政法學》，北京大學出版社，2001年版，第122頁。
［7］羅豪才《行政法學》，北京大學出版社，2001年版，第129頁。
［8］肖金明：《法治行政的邏輯》，中國政法大學出版社，2004年版，第288頁。
20__年3月國務院《全面推進依法行政實施綱要》以來，我市在加強依法行政的制度規范、體制機制建設和解決影響經濟社會發展的行政不作為和行政亂作為問題、改善經濟發展環境等方面取得了一定的成效，主要體現在以下五個方面。
（一）建立健全了各項行政執法和行政執法監督制度
先后制定了《__市行政執法監督規定》、《__市行政機關聯合辦理行政許可事項暫行辦法》、《__市行政執法評議考核暫行辦法》等11部有關行政執法和行政執法監督的政府規章和《__市規范性文件備案審查規則》、《行政機關工作人員七不準禁令》等多部規范性文件，包括執法投訴、許可監督、收費監督、效能監察、政務公開、行政執法評議考核、備案審查、責任追究等內容。與此同時，在各行政執法部門普遍建立了主體資格審查、違法案件的舉報受理和轉辦督察、法律知識培訓考核、證件管理、執法情況統計、行政執法公示等一系列制度，形成了一個比較完整的行政執法和執法監督制度體系，為規范執法、強化監督奠定了堅實的基礎。
（二）初步理順了行政執法體制
逐步擴大了市級城市管理領域相對集中行政處罰權的范圍，在松北區、依蘭縣開展了擴大相對集中行政處罰權范圍的試點工作，松北區已基本實現了“一支隊伍執法”，市農委等15個部門分別成立了綜合執法隊伍，代表本部門對外統一行使行政處罰權。完成了全市行政權力清理工作，初步確定市政府本級行政權力142項，編制流程圖126個，確定市政府各委辦局行政權力4866項，編制流程圖828個。進行了4輪行政審批制度改革，對應當取消或改變管理方式的審批項目分別進行了調整，實行了審批事項集中辦理，對適宜下放的權力交由區、縣（市）政府行使，初步理順了執法體制。
（三）逐步完善了執行程序機制
在完善執法程序方面，我市各行政執法部門普遍建立并實行了調查取證與審核決定分離、集體討論、事前告知、聽證、回避、救濟等制度。設立了市行政服務中心，將分散在45個部門的242項審批項目納入中心，對審批項目進行整合，實現了從分散到集中，從串聯到并聯的轉變。進行了建設系統審批制度改革，實行“主審受理、并聯審批、順序出件、統一回告”的審批運行方式，使行政審批與技術性審查相分離、行政審批與行政收費相分開，將44項審批備案項目縮減為25項，減少了12個審批環節，審批時間由120工作日縮減至45工作日。針對以往建設項目收費中存在的收費分散、效率較低等問題，將城建各項收費納入電子收費系統，實行一個窗口收費，“統一建賬、統一收繳、統一管理”，杜絕了城建收費“跑、冒、滴、漏”現象，有力確保了城建資金應收盡收。同時，大力推行政務公開，以人民群眾關心的事項和容易滋生腐敗的領域,作為政務公開的重點，加大對“人、財、物、事”四權和關鍵部門、關鍵部位、關鍵環節的公開力度，編制了政務公開目錄，建立網上政務信息平臺，充分利用電子政務系統和報刊、廣播、電視等媒體公開政務信息。通過政務公開，實現陽光作業，有利于防止權力“尋租”和暗箱操作，提高了社會對政府行為的“預期”，改善了經濟社會發展環境。
（四）全面實行了行政執法責任制
行政執法責任制是開展行政執法和行政執法監督工作的一條主線，20__年以來，按照國務院和省政府的工作部署，我市以全面梳理行政執法依據、理清執法職責為基礎，在職責分解、評議考核和兌現獎懲三個環節方面大力推進。一是對行政執法依據和執法職責進行了全面梳理，形成了《__市行政機關執法職責綜覽》一書，共歸集57個市級行政執法部門61個法定執法機關、33個法律、法規授權組織和32個委托執法單位正在執行的法律、法規、規章1468部，具體行政行為5382項并逐項列明，明確了各部門的行政執法職責，并向社會公告。二是制定了《__市行政執法評議考核暫行辦法》，對行政執法評議考核的范圍、主體、內容、方式、獎懲、責任等均作了明確規定，確立了各項評議考核制度，為開展行政執法評議考核提供了法律依據和操作標準。每年結合年度重點工作制定執法責任制考核目標和詳細的考核標準。20__年開始建立執法單位的評議考核檔案，20__年為全市執法人員建立了行政執法評議考核檔案，將檢查考核重點從年終檢查考核向平時檢查考核轉變，初步實現了行政執法動態監督，徹底改變了以往年終一次檢查形式化、走過場，難以全面評價被檢查單位全面執法工作的弊端，有力地促進了責任制的落實和執法行為的規范。三是逐步加大獎懲力度。對執法責任制考核實行目標管理，將對區、縣（市）行政執法責任制的檢查考評結果納入市委對區、縣（市）黨政領導主要責任考核目標，將市政府各部門行政執法責任制考核結果納入市委、市政府目標管理體系兌現獎懲。20__年以來，一些部門因在執法責任制檢查考核中存在執法違法問題被評為基本達標單位，在市委、市
政府目標責任制中被扣除了相應分值。有650余名執法人員因法律知識測試不合格的被暫扣執法證件，個別人員調離了執法崗位。同時，我市還建立行政執法責任制獎勵制度，市政府每年均撥專項獎勵金，對行政執法績效突出的部門和執法人員給予表彰獎勵，開展了行政執法責任制先進工作者評選活動，以市政府名義對行政執法責任制優秀單位和先進工作者予以表彰，調動了各部門和執法人員提高執法水平、自覺落實執法責任制的積極性。
（五）強化了行政執法監督力度
20__年以來，圍繞落實《綱要》，我們不斷探索行政監督的新方式，拓展監督渠道，嚴格查處阻礙經濟社會發展、影響政府形象的執法違法行為。一是擴大了備案審查范圍，探索建立行政行為事前和事中監督機制。在規范性文件備案審查工作基礎上，開展了重大行政處罰決定備案、行政收費事項備案、行政裁決備案工作，擴大了備案審查監督范圍。改進了審查方式，強調對審查監督對象的事前和事中監督，對重大、疑難事項，審查部門將提前介入，進行事前審查把關，避免違規文件出臺。在重大處罰、行政裁決備案審查工作中，嚴格按照時限審查，如發現問題，可以在處罰、裁決尚未執行時，及時糾正。二是建立了行政執法投訴網絡，健全了對行政行為的事后監督機制。市政府和各區、縣（市）政府、市政府各行政執法部門均設立了行政執法投訴電話和網上投訴專欄。20__年以來，市政府直接辦理行政執法投訴案件280余件，糾正執法違法行為200余件。同時，對執法任務量較大、群眾反映比較強烈的執法部門，如公安、工商、稅務、規劃、土地、技術監督、交通、城市管理等重點執法部門的執法活動進行了暗訪，解決正常監督檢查難以發現的問題。三是建立效能監察機制，嚴格追究行政責任。制定了《__市行政效能監察規定》，設立了行政效能監察機構和行政效能投訴電話。幾年來，共調查處理了61件違反效能規定的案件，73人被追究了黨政紀責任。對5起重大責任事故中38名責任人給予了黨政紀處分，強化了責任追究力度。
二、行政執法目前存在的主要問題
近年來，我市雖然在規范執法行為方面取得了一定的成效，行政執法狀況得到了明顯改善。但是，與實現依法行政，建設法治政府的要求還有很大差距，行政執法工作中還有諸多問題亟待解決。
（一）依法行政觀念仍較淡薄，執法人員素質不高
一些地區、部門的領導和執法人員對依法行政與經濟、社會發展之間的關系還存在模糊認識，甚至有的認為依法行政妨礙經濟和社會的發展，在實踐中存在依法行政難以落實到位的現象。有的領導同志進行決策時，還不能把決策是否合法放在首位來考慮。有的部門領導在行政執法工作中表現出隨意性較大、不按程序辦事、亂用自由裁量權等問題。20__年以來，結合行政執法責任制檢查考評，我辦每年均組織1000余名行政執法人員進行法律知識測試，年度最低及格率為64%，縣（市）的執法人員及格率僅為36%，平均分數為52分，甚至出現了某執法人員在測試中僅得2分的情況。此外，還反映出參加測試的中層領導干部及格率較低，測試成績明顯低于一般執法人員，而且參加考試時紀律較差，甚至出現個別領導干部找人替考、謊報年齡等情況。這些都反映出我市行政執法人員對法律知識學習不夠，法律素質依然偏低，尤其是基層執法單位中層領導干部法律素質較低，對相關法律規定不熟悉，這就難以避免在執法中出現越權執法、程序違法等問題，少數“害群之馬”更是、弄權勒卡、，敗壞政府形象。
（二）行政執法體制不順，效率不高
現行行政管理體制所存在的高成本低效率的弊端，在一定程度上也影響了社會經濟的發展。行政機關管的事情過多，一些執法部門之間職能交叉，多頭執法、多層執法問題比較突出，造成部門之間互相推諉、扯皮。省、市、區、縣執法部門在執法方面職責劃分不明確，對同一管理對象，一個執法部門有權管理，另一個執法部門也有權管理，省級部門可以進行管理，市、區、縣各級執法部門也同樣可以管理，造成重復執法、執法擾民。據調查，有的企業成立不到半年，市、區有關行政執法部門就到該企業進行各種檢查30多次，為此，企業不得不設立專門的辦公室應付行政機關的各種檢查，影響了我市的經濟發展環境。另外，經費保障體制也制約著行政執法的正常開展，有的部門，尤其是一些事業單位，執法人員經費全部靠罰款、收費解決開支，有的主管部門對下級下達高額上繳經費指標，搞層層分解并同撥款掛鉤，造成亂執法狀況的加劇。如市交警支隊下達罰款指標的問題被省政府發現，在省委、省政府對我市依法執政考核中造成惡劣影響。
（三）行政執法和行政執法監督制度落實不到位，執法隨意性較大
幾年來，我市各行政執法部門普遍建立了公示制、承諾制和告知、備案、投訴、培訓、證件管理、責任追究等一系列制度。但從檢查情況看，這些行政執法和行政執法監督制度在執法工作中還沒有完全落到實處。立案、調查取證與審核決定分離、告知、聽證、送達、執行、監督等運行環節之間還不是很協調，沒有形成對執法行為的有效監督制約，執法隨意性問題比較突出。實施行政處罰在調查取證與審核決定分離、重大處罰集體討論、重大處罰決定備案、履行告知程序、罰繳分離以及告知行政救濟途徑等方面還不完全符合《行政處罰法》的要求，甚至有的部門至今沒有設置法制機構或沒有專業法律人員進行審核把關。行使自由裁量權不規范問題比較突出，有的部門大部分案卷均是調查終結后執法人員提出高限處罰的建議，部門法制機構已核準，而經部門領導審核后卻均是按照下限處罰，差額很大；有的案卷行政處罰決定書的內容與領導書面批準的處罰內容不一致，反映出較大的執法隨意性?！缎姓S可法》頒布五年來，雖然我市各級行政機關積極開展了學習、宣傳活動，并制定了很多實施行政許可的制度和 法律文書，但在檢查中發現一半以上的行政許可，沒有按照《行政許可法》規定的程序實施，甚至不給申請人出具行政許可受理通知書和行政許可決定書。在行政執法中沒有很好地貫徹落實行政執法制度，使制度形式化，沒有完全起到規范執法的作用。
（四）部門利益驅動嚴重，以執法作為謀利手段
有的執法部門從本部門利益出發開展執法活動，為聚財而罰款，為收費而許可，把執法職權作為生財的“后盾”，借權斂錢，有利則爭，無利則推，出現“有利亂作為，無利不作為”的狀況。如我市某局以與企業簽定技術服務合同為由，向企業收取數百元至數萬元不等的咨詢服務費，但又不提供任何服務。有執法部門到企業抽樣檢查不出具手續，只收取檢驗費，不實施檢測，不出具檢測結果。某公安派出所不履行任何法律程序對新生兒超期落戶實施罰款，并截留罰款。一些部門在實施行政許可中，仍然違法收取費用，這些問題都嚴重影響著我市的經濟發展環境。
（五）行政執法責任追究方式不多，力度不夠
嚴格兌現獎懲，認真開展責任追究，是規范執法行為的重要手段，也是落實行政執法責任制的關鍵環節，但從近年來執法責任制檢查情況來看，20__年，73個被檢查單位中有12個單位開展了行政執法責任追究工作，糾正了一些執法違法或不作為問題，對個別責任人員給予了行政處分，但總體上看，責任追究方式單一，力度不大。20__年，73個被檢查單位中只有市地稅局、國稅局、公安局、林業局和巴彥縣政府等5個單位對存在問題的行政執法人員追究了執法責任，尚少于20__年開展責任追究工作部門的數量，反映出責任追究工作已成為進一步規范執法行為的一個薄弱環節。
出現以上問題的主要原因：一是目前我市尚處于法治政府建設的“初級階段”，政府職能轉變還不到位，一些體制沒有從根本上排除；二是部門和個人受利益驅動，私欲膨脹；三是對違法執法行為的監督查處不力。長期以來，執法部門既是執法者，又是監督者，“自己的刀削不了自己的把”。而各級政府的層級監督雖然做了大量的監督工作，但由于受機構規格低、人員少等因素影響，也感到“心有余而力不足”。對違法執法人員批評教育多，追究責任少，“烏紗帽”、“鐵飯碗”很少觸動。行政執法違法的成本很低，風險很小，成為亂執法現象屢禁不止的重要原因。四是受社會轉型期的環境影響，法治觀念還沒有深入人心，缺乏法治社會的氛圍。管理相對人與行政機關打交道，無論行政機關是否依法辦事，都還習慣于托關系、找路子，不請客送禮，心里不托底，這也是出現執法違法問題的一個外在誘因。
三、進一步規范行政執法行為的建議
規范執法行為，應當從實現國務院《全面推進依法行政實施綱要》中確定的“建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制”目標出發，按照市政府推進依法行政工作四年計劃（20__-20__）的部署，結合實際情況，采取有效措施，逐步推進。近一段時間，建議采取以下措施，以進一步規范執法行為。
（一）加強學習培訓，切實提高各級領導和執法人員依法行政意識和法律知識水平
一是抓好領導班子成員法律知識的學習培訓。主要領導和班子成員依法行政的觀念和能力對推進依法行政工作起著決定性作用，全面提高領導班子依法行政的能力和水平是我市當前推進依法行政、規范執法行為的首要任務。應當建立健全理論中心組學法制度，將法律知識作為理論學習的重要內容；逐步建立各級政府常務會議和各部門局務會議會前學法制度；組織經常性的法制知識講座和集中培訓；進一步完善領導干部任職前法律知識考試制度，對擬提拔的領導班子成員實行法律知識考試，考試不合格的，不予任命；逐步推行在各級行政機關領導班子中配備1名具有法律工作經歷或者法律教育學歷的領導干部。
二是抓好中層領導干部法律知識的學習培訓。要切實提高中層領導干部的法律素質，使其在執法工作中更好地發揮承上啟下的作用?；鶎訄谭ú块T中層領導干部在任職前也要經過法律知識考試，尤其是要嚴格要求一線執法機構的領導干部必須具有較高的法律素質，法律知識測試不合格的，堅決不能任用，
三是抓好執法人員法律知識的學習培訓。要采取多種多樣的方式方法，以提高實際執法能力為目的，強化對執法人員的執法實務培訓，提高執法人員實際操作水平。學習培訓要避免走過場和形式化，可以采取實務講座、案卷評查、案例分析、現場觀摩、情景模擬、隨機抽查、筆試、口試、問卷調查、建立學習檔案等多種方式對執法人員的法律素質進行培訓和考核，促進執法人員加強法律知識學習，不斷提高執法水平，達到規范執法的目的。
四是加大公務員錄用考試法律知識測查力度。在公務員考試時，應當增加法律知識在相關考試科目中的比重，對從事行政執法工作的人員，要進行專門的法律知識測試。
（二）深化行政執法體制改革，提高執法效率
一是合理劃分市和區縣（市）的執法權限。對行政執法權該上收的上收，該下移的下移，該集中的集中，以解決行政執法職能上下一般粗的問題，簡化執法中間環節，減少不必要的行政執法層次，降低行政執法成本。
二是完善行政執法經費保障機制。行政執法機關履行法定職責所需經費，應統一納入財政預算予以保障，嚴格執行罰繳分離和收受兩條線制度，尤其是要重點解決部分基層事業單位靠罰款、收費開支問題。
三是繼續推行綜合執法。繼續推進相對集中行政處罰權、探索開展相對集中行政許可權工作，推行綜合執法，市級行政執法部門一個單位原則上只能有一個機構代表本部門統一對外行使行政處罰權。徹底杜絕職責不清、職能交叉和多頭執法、重復執法的現象。
（三）完善權力運行流程，形成有效制約機制
一是創新管理方式。在以往行政審批事項清理工作基礎上，進一步開展清理工作，明確行政許可與行政審批的劃分標準，將審批事項盡可能納入《行政許可法》規范的范圍，加大清理力度，克服部門利益傾向，取消與經濟社會發展和建設服務型政府不相適應的審批事項，改進經濟調節和市場監管方式，把事前管理和事后監管、動態管理和靜態管理、直接管理和間接管理有機結合起來。加快推進電子政務和政務公開，推行首問負責、服務承諾、一次性告知、限時辦結等制度，減少辦事環節，簡化辦事手續，提高行政效能。
二是強化行政執法程序建設。認真研究現有程序的合理性，以建設服務型政府為目標，以政府流程再造理論為指導，重新審視、設計執法流程，用健全的程序來制約權力運行。建 立健全有關行政執法的公開、告知、聽證、職能分離、調查取證、法律救濟、回避等制度，對行政執法的各個環節、各個步驟進行具體規范，尤其是要注意抓好各項有關執法程序制度的落實，形成有效的制約機制，徹底改變當前行政執法中程序違法問題比較突出的狀況。
三是對自由裁量權進行規范和限制。對法律、法規、規章規定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行梳理，根據經濟社會發展實際，對行政裁量權予以細化、量化，并將細化、量化標準公布執行。當前可以先期探索建立行政處罰裁量基準制度，具有行政處罰權的部門應當建立行政處罰裁量基準制度，在行政處罰法定種類和罰款幅度內對本部門的行政處罰權進行細化，根據違法事實、違法情節等因素制定相應的行政處罰標準。通過建立裁量基準、典型案例類比、行使裁量權說明理由、公開、備案等項制度，切實規范行政處罰自由裁量權，減少實施行政處罰的隨意性，保證執法行為合法公正。具有行政許可權的部門應積極探索規范行政許可自由裁量權的有效方式，為下一步開展相關工作摸索經驗。
（四）深入實施行政執法責任制，探索實行行政執法績效考核
一是認真分解執法職責，確定崗位責任。目前我市已經全面完成市級行政執法機關執法依據和執法職責的梳理工作。各執法機關應將梳理后確定的行政執法職責分解到具體執法機構和執法崗位，并明確履行每一項執法職責的程序和執法標準，確定每一個執法崗位的執法責任。建立健全行政執法責任制公示制度，將行政執法依據、職責、程序、評議考核部門、考核方式以及行政執法人員情況等內容向社會公示，接受社會監督。各區、縣（市）政府應參照市直行政執法部門執法依據梳理結果，結合本地區實際情況，對本級政府所屬執法部門的執法依據和執法職責進行全面梳理，并要明確鄉（鎮）政府和街道辦事處的執法依據和執法職責，將執法責任制工作向鄉（鎮）政府和街道辦事處延伸。
二是落實檔案制度，探索實行行政執法績效考核。認真貫徹落實《__市行政執法評議考核暫行辦法》，進一步完善行政執法評議考核機制，健全行政執法評議考核檔案制度。將建立行政執法人員評議考核檔案與實際工作緊密結合起來，根據實際情況確定執法崗位和執法責任。創新檢查考評方式，探索實行行政執法績效考核，盡快建立政府績效評估體系，加強平時的監督檢查，認真聽取管理相對人和社會各界對被考評單位的評價，注重發揮現代信息管理手段在行政執法評議考核中的作用，提高評議考核的公正性和準確性。
三是豐富責任追究方式，加大責任追究力度。明確執法責任，對存在執法違法問題的執法機構和執法人員認真追究行政執法責任是深入推行行政執法責任制的關鍵環節，也是目前我市推行行政執法責任制的一個薄弱環節，必須加以改進。應在已有的相關工作制度基礎上，將國務院、省政府的有關工作要求與本地區、本部門的實際情況相結合，制定或進一步完善本地區、本部門的行政執法責任追究辦法；根據不同崗位、不同職責確定相應的執法責任，并要在確定執法責任工作中注重責任追究的可操作性；違法責任要落實到人，要讓執法違法者為自己的違法行為付出行政代價和經濟代價，使其因違法承擔的風險和成本遠遠高于違法獲取得的利益；考核結果要作為評判行政執行力和工作實績的重要標準，與行政機關工作人員的晉職晉級和提拔任用掛鉤，對行政執法責任制檢查不合格的單位，領導干部要給予通報批評、責任人給予相應的行政處分；不斷豐富責任追究方式，在給予黨紀、政紀處分之外，可以多采用批評教育、限期整改、通報批評、暫扣執法證件、取消評優資格、離崗培訓、調離執法崗位等方式追究行政執法責任，推進我市行政執法責任制工作的深入開展。
（五）進一步加強監督力量，強化執法監督
對行政執法監督制度和機制在實施力度、實施方式和措施上進一步加強和改進。
一是應對執法監督工作機制作必要調整。對行政執法監督機構和職能進行合理配置，提高機構規格，形成一個完整的、相對獨立的行政執法監督體系，各級監督部門直接對政府首長負責，賦予監督部門必要的監督權和處置權，減少來自各方面對行政執法監督的干預，使其真正做到有權監督、有能力監督。
二是進一步改革、完善行政執法監督制度。建立健全執法人員檔案網上公布制、執法狀況公開制、重大違法案件點評制、個案考評制、媒體曝光案件跟蹤制、管理相對人聯系制、執法責任追究制等執法監督制度，使監督工作重點實現從監督整體到監督個體的轉移，從監督部門到監督執法人員的轉移，從建立健全制度到真正落實制度的轉移，切實發揮規范執法行為的作用。
三是深入開展案卷評查工作。要建立監督檢查記錄制度，制定并不斷完善案卷評查標準，進一步擴大評查范圍，在加強對行政處罰、行政許可案卷進行評查的同時，探索開展對行政裁決、行政確認、行政強制、行政征收等其他行政執法案卷進行評查。各級政府每年要組織一次行政執法案卷評查活動，促進規范執法。
中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2013）05（a）-0145-02
自由裁量權顧名思義就是國家行政機關在法律、法規的原則范圍內有選擇余地的處置權力。這些自由裁量權是從法學意義上說的，而不是從政治學意義上說的。是國家機構及執法人員在行使執法活動中客觀存在，由國家法律授予的職權。根據現行行政法律、法規的規定，可以將自由裁量權歸納為以下幾種：（1）在行政處罰幅度內的自由裁量權。（2）選擇行為方式的自由裁量權。（3）做出具體行政行為時限的自由裁量權。（4）對事實性質認定的自由裁量權。（5）對情節輕重認定的自由裁量權。（6）決定是否執行的自由裁量權：即對具體執行力的行政決定，法律、法規大都規定由行政機關決定是否執行。
行政處罰自由裁量權的執行與國外相比相對比較混亂，行政執法機關及其執法人員執法過程中存在著對法律條文的理解錯誤、處理程序缺失或跳過、認定事實存在遺漏、適用法律選擇錯誤等原因，更甚者是濫用行政處罰自由裁量權、規避法律，或者是行政處罰的結果明顯有失公正[1]。授予行政處罰自由裁量權的法律、法規不科學完善。行政程序立法上的滯后和更新速度慢導致行政執法體制上的缺陷。行政處罰自由裁量權的各種監督機制不完善、不健全。行政自由裁量權的本身屬性和現階段執法環境的復雜性、多變性創造了自由裁量權濫用的環境。行政執法人員的素質參差不齊影響了行政處罰自由裁量權的合理使用。行政合理性原則源于行政自由裁量權的產生，又基于對該權力的控制建立。行政行為的合理性問題只發生在行政自由裁量權行為中。執法實踐中行政處罰的合理性顯然已經超過合法性的難度，這主要是行政合理性的模糊性決定。在行政處罰過程中，行政主體使用自由裁量權除了應遵守《行政處罰法》規定的法定原則外，還應該注重行政處罰的合理性[2]。行政處罰中的合理性是指行政處罰的主體作出的行政處罰不能違背法理。 “情理”和“法理”不同，法理是法律本身的意志，這就要求執法過程中要不偏不倚，公正不阿，不能摻雜個人情感。行政處罰自由裁量權的使用是否在處罰方式、處罰幅度上顯失公正。要求一視同仁。對于彈性法律用語是否任意作擴大或縮小解釋。法律、法規的解釋應當依據科學的解釋方法[3]。
我國已經從程序法和實體法上通過立法的方式限制行政自由裁量權的擴大，其演變的獨特歷史要求了自由裁量權的范圍必須趨向縮小。國家立法機關務必在認可行政自由裁量權的前提下盡力減少授予范圍，避免絕對自由裁量權死灰復燃，使“收權”前功盡棄。再者，中國社會的整體法律水平發展狀況決定了自由裁量權的授予范圍要盡量縮小，其擴大必須與其社會發展完善的程度相適應。
由于實際情況的多變性和不定性造成法律難以從實體內容上規范自由裁量權，只是從原則上做出要求。造成注重實體操作，輕視程序的案件屢屢出現，本是公正合法的行政行為，卻被當事人認為違反程序而訴諸法律，要求司法救助。此方面發達國家已有共識，程序的公正是規范是自由裁量權實體明確規范的基礎，基礎打好了才能保證實體之墻的穩固。規范行政處罰程序，防止行政處罰主體走程序的隨意性，義程序的公正規范行政處罰自由裁量權的公平。
行政管理方式有行政復議、行政告知、行政聽證、行政監察與稽查等制度。行政復議是當行政相對人對行政主體的行政行為不滿，認定其侵犯自身權益，依法向行政復議機關提請復查的申請行為。聽證目的是保證行政執法程序的公開、公平、合理。廣泛收集各方意見令行政決定建立于合法適當的群眾基礎上。保證行政相對人合法權益，避免給當事人造成不利影響。行政告知制度是重要的行政程序制度，要求行政主體在做出行政處罰決定前務必告知行政相對人處罰內容，包括處罰行為的時間、地點、過程、事實和法律依據[4]。行政監察與糾察是國家授予有監察稽查權限部門按照法律規定，對行政機關行為和行政執法人員的職務行為進行監督和糾察的法制監督手段。
結合實際某區環保局行政自由裁量權進行了積極實踐，該區環保局認為：
（1）自由裁量權有存在的必要性：由于違法行為的情形千變萬化，在行政執法中，自由裁量權的存在是必要的，其原因如下：
①適當的行政自由裁量權，可以彌補法制不足。立法時，無法預見將來社會可能發生的一切，法律規則不可能把所有的問題都包羅其中；法律規則的普遍適用和個別公平不完全吻合，面對復雜多變的因素，難免出現不能預料的問題；法律具有穩定性， 不可以朝令夕改。這必然要求行政機關具有一定的自由裁量權，以適應“穩定性”的要求。
②適當的行政自由裁量權，可以應對復雜多變的環境違法行為。地區之間的差異很大，各地區的經濟發展水平不同，在罰款金額問題上，不宜搞一刀切。不同的被處罰人之間存在的差異很大，同是環境違法行為，存在行業類別、投資額、危害程度和結果、是否有污染防治設施、是否達標排放、是否明知故犯、是否累犯等差異，比如同樣是違反《建設項目環境保護管理條例》的行為，投資幾千元建設一個餐飲項目，與投資上億元建設一個電鍍項目相比，其污染程度和后果、社會影響完全不同，對他們做出同樣的罰款金額，將帶來執法不公的問題，在實際工作中很難操作。這必然要求行政機關具有一定的自由裁量權，以適應“多變性”的需要。
（2）規范行政處罰自由裁量權的措施：《中華人民共和國大氣污染防治法》、《建設項目環境保護管理條例》等環境保護有關法律、法規對環保違法行為的處罰金額作為原則性的規定，如《建設項目環境保護管理條例》規定，違反本條例規定，建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，由審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款，由于案件的情況千變萬化，在適用法律時，罰款金額的計算較難把握。過大的自由裁量權容易為執法創造了較大權力的尋租空間，必須加以規范，防止被濫用，確保自由裁量權在一個合理的范圍內被運用。
為規范環境保護行政處罰自由裁量權，統一罰款標準，某區環保局結合規范化建設，在法律、法規規定的處罰金額范圍內，制定了《XX區環保局環境保護行政處罰罰款實施細則》（試行），對行政處罰自由裁量權實施量化管理，包括《環境保護行政處罰告知書罰款金額的計算標準》（如表1所示）、《當事人收到后積極整改的減輕情節計算標準》（如表2所示）。對具體案件的罰款數額計算形式如下：根據經濟發展水平，暫定基準罰款金額為3萬元，并結合行業類別、投資額、污染程度、污染擾民程度、污染防治、辦理環境影響評價審批和竣工環保驗收手續情況、達標排放情況、重復違法情況等調整系數進行調整，調整系數與基準罰款金額相乘即得該案的罰款金額。
為促進企業主動改正違法行為，對當事人收到《行政處罰告知書》后積極措施整改的，如采取立即停止排污、主動補辦手續等補救措施可以減少處罰金額，減輕的金額與整改和補救措施的程度掛鉤[5]。某區環保局在采取了相應措施后取得顯著成效：
①過罰相當，處罰公正合理。在行使環境行政處罰自由裁量權時，遵循公正原則，以事實為依據，與環境違法行為的性質、情節以及社會危害程度相當，綜合、全面地考慮以下情節：環境違法行為的具體方法或者手段、環境違法行為危害的具體對象、環境違法行為造成的生態環境破壞程度和社會影響、對環境違法行為的改正態度及改正采用措施及其治理效果、環境違法行為責任人是初犯還是再犯、環境違法行為人的主觀過錯程度等
②罰教結合，提高執法效果。環境保護行政處罰，處罰本身并不是目的，更重要的是及時制止和糾正環境違法行為。在實施環境行政處罰時，該區環保局首先責令違法行為人立即改正或者限期改正，堅持處罰與教育相結合的原則，教育公民、法人或者其他組織自覺遵守環保法律法規。如某公司因違反《建設項目環境保護管理條例》受到某區環保局的立案查處，在向該公司送達《行政處罰聽證告知書》時，該公司負責人對環境保護工作認識不足，產生抵觸情緒，認為環保局每次到該公司檢查的人都不同，是在有意刁難企業，影響其經營。執法人員都耐心地向該公司負責人解釋了有關法律、法規的規定以及區環保局實施的“查、處分開”規范化管理制度，告知其依法享有陳述和申辯權。聽證會上，該公司的經理、書記到會并在陳述中承認其違法事實，對送達告知時的態度粗暴表示歉意，表示已對存在的環境污染問題作了整改，如停止燒烤、投資2萬元進行油煙治理、委托環評單位編制項目環境影響評價報告等，還自我分析了違法原因。該公司負責人還認為，這件事對他們的影響很大，大大提高了他們的環保意識，公司上級主管部門領導到廣州公司調研時，公司專門匯報了本案情況，該領導指示，今后，凡是新辦餐飲項目，都必須事先辦理環保手續，還要求各地所屬公司都要照此執行。某區環保局文明執法，動之以情，曉之以理，行政相對人的態度從抵觸到認識到其錯誤，進而積極整改，執法效果明顯。
②量罰一致，統一裁量尺度?！董h境保護行政處罰罰款實施細則》的制定和實施，形成了統一的行政處罰案件罰款參照標準，使同一情節相當的同類案件，行政處罰的種類和幅度基本一致，保證了行政處罰的公平與公正，在當事人詢問罰款是如何確定時，執法人員根據罰款實施細則向當事人逐項說明，真正做到有章可循，當事人口服心服。
④輕重分明，做到處罰恰當?！董h境保護行政處罰罰款實施細則》對執法人員把握從輕處罰和從重處罰的“度”上有非常好的指導作用。一方面，對《行政處罰告知書》下發后，企業主動改正或者及時中止環境違法行為、主動消除或者減輕環境違法行為危害后果的，可以減少罰款金額，因此促進了企業加快改正違法行為，如某倉儲公司，在收到《告知書》后，為爭取減輕處罰，立即行動，主動停止違法行為并將場地恢復原狀，突出顯示了罰款不是目的，防治污染才是目的的宗旨。另一方面，對主觀惡意的環境違法行為，從重處罰，如“私設暗管”偷排，建設項目“未批先建”、“批小建大”，“未批即建成投產”，群眾反映強烈和嚴重危害人體健康以及造成其他嚴重后果，屢罰屢犯、環境違法行為人被處罰后再次實施環境違法行為等，從重處罰。
在經過對環境保護行政處罰與環境保護自由裁量權的探討，我得出以下結論：
國家公務人員在行使環境保護自由裁量權時必須嚴格遵守環境保護行政處罰法的基本原則，在法定時效內以糾正違法行為，教育違法當事人為目的，公開、公正的進行環境保護行政處罰。在處罰中不得有個人感情，實施過程中嚴格遵守環境保護行政處罰的基本制度，依法辦事，堅決做到四個不：不能違背法律精神原則與立法目的。不能出于不正當的動機。在處罰方式，處罰幅度上不能有失公正。要求對同種情況，同等對待，不同情況，依法對待，不得歧視。環境保護行政處罰自由裁量權的使用在對彈性的法律用語不得任意作擴大或縮小解釋。法律、法規的解釋應依據專業的法學解釋方法。
最后對規范行使環境保護行政自由裁量權的規范提出以下對策：（1）健全行政執法監督體系。監督主體不僅有黨、國家機關（包括立法機關、行政機關、檢察機關、審判機關），還有企業事業單位、社會團體、基層群眾組織和公民，根據實際情況完善法定監督方式，對民主監督，媒體監督等其他監督方式立法規范，保證監督的成效性。另外以賞善罰惡的態度嘉獎和保護表現突出的監督人員，嚴懲的行政人員。（2）在立法的根本上盡量避免“彈性執法”，對行政執法程序的規范化，縮小自由裁量權行使范圍。明確規定涉及公民私人合法權益的條款時應該盡量避免自由裁量權的使用。（3）要強調行政機關說明、作出具體行政行為的理由。在行政訴訟中，對的證明，原告負有舉證責任，但由于這種舉證比較困難，借鑒國外的某些做法，應當強調行政機關說明、作出具體行政行為的理由，以便確定其行政目的是否符合法律、法規授予這種權力的目的。對說不出理由、理由闡述不充分或者不符合立法本意的，應認定為[6]。（4）提升執法水平，加強行政執法隊伍建設。一方面從行政法律進修課程和心理素質教育課程對行政執法人員進行培訓。提高執法人員個人素質，達到提高整體隊伍的文化素質水平的目的。另一方面考慮加入心理品格審查制度對行政執法人員進行篩選，優勝劣汰，務求執法隊伍更加廉潔和更有辦事效率。
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一、引言
《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條規定“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，被很多民眾包括法學界學者認定或解讀為行政處罰領域的“一事不再罰”原則。然而，基于嚴格的解釋原則來說，這條規定實則僅僅道出了“一事不再罰款”制度[1]，而非確立“一事不再罰”這一不僅僅針對“罰款”處罰類型的原則。在我國行政處罰領域，基于此種不同的理解和解釋行為，易于導致行政執法部門對“一事不再罰款”原則的錯誤理解和具體運用，也直接造成了實踐操作中的混亂執法行為?；诖?，從“一事”與“不再罰”兩者的角度出發，重新界定和解讀“一事不再罰”原則，將有利于實現行政領域在處罰執法實踐操作中的評判體系合理化、標準化和規范化。
法的目的不在于懲罰而在于威懾和教育。對于一事不再罰原則的具體涵義進行深入探討和解釋是我們基于法的威懾和教育功能在行政處罰方面的再解讀。大多數學者認為“一事不再罰”原則源于古羅馬的“一事不再理”原則[2]。而其在德國法上又被稱為“雙重處罰禁止原則”[3]。我國《中華人民共和國行政法》第二十四條的規定，“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”是我國大多數法學界學者們認定為我國現有法律對“一事不再罰”原則進行的規定。然而，也有學者對此持懷疑和不肯定態度，認為上述第二十四條僅僅是對“一事不再罰款”進行了規定，并非“一事不再罰”原則的正式規定。
二、簡要解讀“一事”與“不再罰”
筆者認為，要對行政法領域的“一事不再罰”原則進行正確的法理梳理和認定，就必須首先對“一事”以及“不再罰”兩者進行正確的理解和闡釋。
（一）對“一事”的界定
對于“一事”的界定，在學術界有著并不統一的理解。一般而言，判定“一事”的現有學說主要有以下幾種：法規構成說，認為只要一個違法行為符合違反同一性質法律法規的即為“一事”；類似于刑事犯罪行為構成要件學說爭議中的四要件、三要件以及只需要符合主體和客觀方面的二要件構成說[4]。在學理界也并無較為統一的認定標準，其中最為重要、最為復雜的“持續性”違法行為應否被認定為“一事”，也是爭議最為集中的。
對于以“持續性”為基本特征的普遍的環保違法事件來說，如何正確判斷和界定“一事”是有很有意義的。在環保行政相關法律規定中還未對“一事”進行相應規定的現實情境下，可以借鑒刑事法律規定對“一事”的分類界定，分為單純的一事、法定的一事、處斷的一事[5]。不同的學者對“一事”從不同的角度對其有不同的界定。有學者以行政法為視角對“一事”的界定角度進行了具體化分析，認為“一事”應具備“可罰性”，還應注意到其起始點和終結點位置[6]。
筆者認為，對其在行政法領域進行相應界定時，必須關注到其在某些方面存在的特殊性。如該違法行為是否具備同一違法主體以及違法狀態存續時間間斷與否，以及是否屬于法律規定的同種類型違法行為等。對上述問題進行綜合整理，必須基于特殊領域的具體情形加以分析，由此才能得出合法合理界定標準的前提。
（二）對“再罰”之理解
簡單地就“一事不再罰款”這一規定來看，對“再罰”的理解爭議主要是指，針對同一行政違法行為觸犯兩個以上不同行政法律規范或導致兩個以上行政機關都享有行政處罰權，即出現學理上的“法條競合”現象[7]時，能否給予兩次以上的處罰。對于觸犯不同行政法律條款的同一違法行為，應否僅僅依據“一事不再罰款”原則不進行第二次處罰，或僅在“罰款”領域內不復罰呢？對此，學者們各有不同的理解。
有學者認為，不同行政機關可以依據不同法律規定進行相應處罰，可以有重復的處罰行為方式，但只可罰款一次。另有觀點為，不同行政機關可依不同行政法律條款分別進行不同種類的處罰方式，但罰款及其他處罰方式均不得重復。還有學者認為，行政處罰只能進行一次，不管是否是不同行政機關依不同行政法律作出的處罰方式；當遇到不同行政機關作出了重復性的處罰方式時適用的規則可以為：先管轄優先后管轄無效或重罰吸收輕罰[1]。
在筆者看來，針對不同行政領域內的行政機關在適用不同行政法律規定作出了重復或重疊的行政處罰行為時，應當依據具體情況進行具體而微地分析。
三、一事不再罰原則在環保執法領域之新論證
一般行政行為與環保行政行為就如同一般與特殊的存在?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第二十四條的規定僅僅對于行政“一事不再罰款”作出了處罰的適用范圍和部分具體操作規定。然而對如何合理而正確地理解和認定“一事”以及“再罰”卻未有更進一步的規定，在現實背景中也仍存在著各行政部門依據各自不同的理解去參與實踐操作的現象。進一步將該規則運用于環保行政處罰領域時，應否將環保行政執法的處罰類型擴張到罰款之外是值得我們探討和深思的。環保行政行為作為一般行政行為的特殊存在形式，有其獨特的理論研究特點和實際操作方式。一事不再罰原則在環保執法領域的新解讀應主要側重于對“一事”與“不再罰”的全新論證。
（一）環保行政中的一事之判定途徑
環保行政處罰中，對“一事”的認定標準決定著環保違法事件的起始點和終結點，也一定程度上影響著行政機關對違法者作出處罰類型以及處罰金額的認定。在環保行政違法行為中，一般較多地是簡單而易于區分的違法行為，其并不存在時間長短、復雜的違法主體、多層次違法構成要件等爭議，因而相對來說更易于操作“一事不再罰”原則。從理論上論及界定“一事”與“多事”是并不困難的，但在實踐操作中對于連續狀態下的違法行為的認定仍然存在相當程度的困難[7]。因而對連續狀態下的環保違法行為進行區分和認定其是否為“一事”以及應否適用“不再罰”原則的違法行為是環保行政處罰學理研究和實踐操作爭論的焦點。
對于“一事不再罰”原則中“一事”的判斷途徑，有學者認為應從行政處罰行為的構成要件來進行分析。該種觀點認為借鑒德國的《違反秩序罰法》第一條對行政違法行為的構成要件判定標準由構成要件的不同，可以將行政處罰行為分類為“該當一個構成要件的單一行為”和“該當多個構成要件的單一行為”兩種類型[8]。另有部分學者借鑒刑法理論中的單純的一事、延續性的一事以及牽連性的一事來理解和分析環保行政中的違法事件應否具備“同一性”[9]。還有部分學者在上述學者對“一事”的理論劃分中增加了選擇性、想象競合性、法規競合性環境行政違法行為[5]。
筆者認為，在我國環保行政領域還并無成熟和成功地對“一事”獨特細致、具體而微的評判界定時，可以先借鑒刑法理論中界定“一事”的成功實踐操作經驗。因此，可以將環保行政違法行為大致分為以下三種類型：單純性一事違法、繼續性一事違法、連續性一事違法。
單純性一事違法是指基于同一事實和理由，同一違法行為主體觸犯了法律規定中的一項違法行為，且其違法狀態不存在不間斷性，也稱為單純性違法行為[10]。繼續性一事違法是指基于同一事實和理由，同一違法主體觸犯了法律規定的一項違法行為，但其違法狀態長時間不間斷，從而造成巨大損失的違法行為。連續性一事違法是指同一違法主體在一定時間段內重復多次地實施了相同類型的行為，從而造成了疊加損害后果的違法行為。
部分學者認為將繼續性違法行為以及連續性違法行為都予以認定為一事，將造成法律所欲保護法益與違法成本的顯著不協調、不對等，更是不符合環保法律法規本身所存在的價值的[11]。筆者認為，無論是針對何種法益進行保護都是無法用經濟價值予以衡量的，因此，不存在將法益經濟量化與其他成本進行比較的情況。此外，就《中華人民共和國環境保護法》的立法宗旨來看，“保護和改善生活環境以及生態環境”、“保障人體健康”等都是基于公益以及維護社會秩序而言的，將上述三種違法行為認定為“一事”更便利于環保行政執法機關的管理和監督職能、職責的履行，也更能高效地實現和達到環保執法效果。因此，對上述三種違法行為都予以認定為“一事”是存在可行性和必要性的，但能否一概而論地適用“不再罰”原則則應進行具體分析。
（二）環保執法中的“不再罰”之種類
在我國環保行政中對違法行為進行處罰的實際操作模式應為：根據相對人觸犯不同環保行政依據的具體情況進行細化分析、判斷和處罰。
對于簡單的單純性一事環保違法行為，只需按照法律已有規定進行非重復性的行政處罰即可。如應當繳納排污費的企業逾期繳納或不繳納的，則應當將“一事不再罰款”原則引申為“一事不再罰”原則，此時“罰”的類型應設定為不限“罰款”的任何處罰行為。此時，“不二罰”的對象為任何類型的處罰方式。在實踐操作中，由于設定行政執法依據的法律條款不完善，導致不同行政部門間執法權利的多重交叉、“一權多授”等[12]現象普遍存在，因而當行為人已受到一個行政部門合法作出的處罰處理后，另一有權執法行政機關再次基于相同事實和法律規定作出相同處罰時，相對人應獲得法律規定的申辯權。此外，在多個行政機關合法依規作出不同處罰，或處罰方式發生重復和重疊的情形時，相對人同樣可以向后管轄機關出示已受過的處罰依據并依此行使申辯權，后管轄行政機關也應合法合理地處理此種申辯權利的行使，不得無故推諉和忽視。
對于繼續性一事環保行政違法行為，在一些特殊環保行政執法領域如環保執法與食品安全執法重合時，則只需依現有的“一事不再罰款”原則作出只針對罰款行為的“不再罰”規定，但應同時認可其他重復處罰類型的存在。這就是說在存在一些法條競合情形，即同一違法行為符合了兩個或以上的環保行政法規時，對于罰款處罰的實施方式應為“從一重”處罰[6]，而其他類型的處罰方式則可以直接合并處罰。對于不同行政機關作出的相同處罰方式，各行政機關理應都享有監督和管轄權，但應當遵從相關監督和管理方面的法律規定，這是對人們人身健康、財產安全負責的表現，同時也是嚴格執法履行的需要。
對于連續性環保違法行為而言，英美法模式中的“按日連續處罰”方式已在環保行政處罰實踐中得到運用，但是該種處罰方式的理論基礎在我國仍然充滿爭議[3]。該種新型的處罰方式應否在我國領域內進行廣泛地推廣，以及環保行政機關能否得以概括性認定違法相對人的連續性違法行為為“一事”，都是理應先予充分論證的。在環保行政實踐中，按日連續計罰方式是基于督促違法者及時糾正違法行為并盡快彌補由其行為造成損失的目的而設定的。部分學者認定此種處罰類型并不悖于行政處罰法中的“一事不再罰款”規定[5]，理應得到廣泛運用和推廣。該種觀點認為，按日連續處罰理論以及“一事不再罰款”這一并非原則的規定，都須得遵循一個上位概念――“過罰相當”理論。在環保違法事件中，因其存在過多人類不可操控性和后果無法預測性、危險潛在性和損失巨大性等特點，理應和須得在環保行政執法的實踐操作運用中引入英美法模式的“按日連續處罰”理論。此外，在實踐操作層面，也有學者提出對此種違法行為應由“最先發現地有管轄權的主管機關”進行管理、監督和實施處罰”[13]，基于此，也就不存在多個行政機關重復處罰的問題。
筆者認為，對于“不二”的正確理解應為不重復無實質效果、無公平合理性質的處罰，不管是在處罰類型上還是處罰次數上都應遵守這種原則。在環保執法領域的行政處罰中，日益增長的環保違法事件以及日趨惡化的自然環境都要求有更為先進和合理的執法處理模式，并非必得依靠簡單的懲罰來解決環境污染和破壞的難題。因此，對環保執法“一事不二罰”原則進行創新性解讀，并非簡單地減輕違法者的受罰負擔，而是探討建立合理合法的環保違法處罰模式，多樣化環境污染和生態破壞問題的解決方式，依此健全我國當下環保執法職能。
四、結論
基于我國社會實際情況來看，為解決我國環保行政執法領域已存在的法律法規執行不足、執法不規范等問題[14]，首要的是理清法律法規等依據在我國實際情況下的具體操作方式。確立環保領域的“一事不再罰原則”并不存在未能充分體現環境違法成本與環境損害后果之間正相關性[15]影響的后果。確立環保行政執法領域的“一事不再罰”原則，并未放松或放棄對環保行政領域的執法嚴格性，而是基于人權保障、法安定性原則、比例原則、信賴保護原則等，采取地或對抗或約束或制約國家公權力恣意行為的危險的措施，維護公民工作穩定和生活秩序的保障手段[16]。
在我國環保行政執法領域，存在很多執法自發性、盲目性和滯后性等問題，而對違法行為的界定標準不夠正確以及處罰執法簡單、多次重復等不夠規范等都是產生上述問題的深層次原因。配合于依法行政和依法治國的現實大潮流，認定單純性違法、繼續性違法、連續性違法為“一事”，并在對其進行規范化處理和認定的基礎上建立“不再罰”的具體操作程序，是將“一事不再罰”原則具體運用于環保執法實踐操作領域、進行全新理論解讀的前提。
全新界定和理清“一事不再罰”原則在環保行政執法領域的執行運用依據以及具體操作流程是樹立我國環保行政執法規范化、合理化模式的首要前提，同時也是為在我國環保領域實現真正意義上的自由、平等、公平和正義等價值理念以及維護環保行政執法和諧、健康的發展秩序發揮其應有的作用和貢獻的必經之途。
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一、消防行政訴訟案件的主要特點
1、
數量上偏少。據遼寧省消防部門統計，1998年至2001年3年間，全省各級公安消防機構共檢查單位22.7萬個，整改一般火災隱患
299624項，辦理行政處罰案件21336起，其中警告4732起，罰款處罰12230起，責令三停處罰4052起，行政拘留322
人。與上述消防行政執法行為相比，同期全省僅發生行政訴訟案件7起，在具體行政行為總數中所占比例極小。與工商、稅務、城管等大多數行政部門相比，甚至與治安、交通等警種相比，行政訴訟案件數量要少很多。
2、
行政處罰決定和火災事故調查結論是訴訟熱點，其中針對火災調查結論的訴訟案件占很大比例。據統計，1998年《消防法》頒布實施以來，遼寧省共發生行政訴訟案件13起，主要是當事人不服消防部門做出的行政處罰、行政許可和火災事故調查結論，其中當事人不服火災事故調查結論引發的行政訴訟案件就有8起，占發案總數的62%；不服行政處罰決定引發的行政訴訟案件有3起，占發案總數的23%論文。
3、
行政訴訟案件的發生大都與民事訴訟有關。許多當事人提起火災行政訴訟，大都是為挽回民事訴訟中敗訴責任而提起的，當事人認為民事案件敗訴主要原因是由于消防部門出具的火災原因和火災事故責任認定結論不利于自己，便在提起上訴或者申訴期間，試圖通過提起行政訴訟，消防部門的結論，從而達到在民事案件審理中占據主動，直至勝訴的目的；也有的是擔心在今后的民事訴訟中，依據消防部門出具的火災事故調查結論，可能要承擔敗訴責任而提起的訴訟。此外，在對行政許可不服提起的訴訟案件中，出現了新苗頭，如：大連市民劉某因對所購商品房不滿意，為達到退房的目的，在采取其他辦法無效的情況下，以消防驗收合格這一具體行政行為錯誤為由，將消防部門告上法庭。
4、
從案件審理結果看，消防部門勝訴較多。截至目前，遼寧省發生的13起消防行政訴訟案件中，裁定中止訴訟1起，維持消防部門決定5起,駁回原告4起，正在審理3起，遼寧省消防部門尚沒有在行政訴訟案件中敗訴，全國其他地方消防部門勝訴率亦很高。
二、消防行政訴訟中存在的主要問題和解決對策
1、
火災事故調查結論是否可以列入行政訴訟案件的受案范圍，法律規定之間有沖突，各地法院的做法亦有所不同，客觀上造成了一定程度的執法紊亂。
火災事故調查結論是否可以列入行政訴訟案件的受案范圍，不但理論界存在爭議，在法律規定之間也同樣存在沖突?！豆膊筷P于對火災事故責任認定不服是否屬于行政訴訟受案范圍的批復》（以下簡稱公復字[2000]3號文件）對此明確作出了否定的答復，《火災事故調查規定》也規定，“火災原因，火災事故責任重新認定為最終決定”。但在2000年03月10日，最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》后，人民法院開始受理火災事故調查結論的行政訴訟案件。
此后，雖然全國各地因不服火災事故調查結論而引起的訴訟案件不斷發生，但是各地人民法院的處理卻各有不同。如發生在四川敘永縣的一起案件，法院以火災事故調查結論屬行政確認行為，進行了受理和審判，同時提出《火災事故調查規定》及公復字[2000]3號文件均非法律，并非《行政訴訟法》第十二條第四款所指的：“法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為”，而在人民法院司法審查的范圍之外。此外，在貴州云巖也發生了一起類似案件，法院卻在終審判決撤銷《火災事故責任重新認定決定書》之后，又通過審判監督程序，根據公安部公復字[2000]3號文件，再審駁回了當事人的。2002年10月22日，寧夏自治區鹽池縣人民法院審理全區第一起當事人不服火災原因、火災事故責任認定引起的行政訴訟案件，經法庭陳述和調查，鹽池縣人民法院以火災事故調查結論不是具體行政行為為由，當庭駁回原告了訴訟請求。
法律的沖突，使原本很嚴肅的執法過程出現了隨意性，實踐中不但當事人不知所措，人民法院也無所適從。
2、消防體制特殊性帶來的弊端已波及到行政訴訟
我國實行的消防體制非常特殊，特殊性在于主體具有兩重性，一方面作為中國人民武裝警察部隊，擔負保衛國家、集體財產安全和公民生命、財產安全，撲救火災的神圣使命，另一方面作為公安消防機構，具體履行政府消防管理的職責，《中華人民共和國消防法》與此對應，分別規定了“公安消防隊”和“公安消防機構”兩個法律主體概念。1998年遼寧省出現了全國第一例狀告119的行政訴訟案件后，這種兩重性帶來的一些弊端開始引起人們注意，實踐中，全國范圍的法院極少受理這類案件，尚未出現明顯問題，但在理論界對于火災撲救行為是否屬于行政行為、是否可訴等方面出現了不同的觀點，一種觀點認為火災撲救行為不是具體行政行為，不應納入行政訴訟受案范圍，另一種觀點則認為火災撲救行為是行政救助行為，應當納入行政訴訟受案范圍，對火災撲救中出現的不作為，應當進行國家賠償。在這方面，尚無權威性的定論，或許這個問題的解決需要同理順消防體制一并考慮?；馂膿渚仁欠窨赡苄纬深愃苹馂氖鹿收{查結論那樣的訴訟難點還不得而知，但是這一點恰恰是最讓人憂慮的，為避免重蹈教訓，應當理論和實務上予以重視。3、個別執法人員不能善待原告和自覺接受司法審查
個別執法人員存在法律意識不強，素質不高的問題，錯誤地認為提起行政訴訟的老百姓是刁民，對其歧視甚至敵視，總想找機會懲治其一番；對人民法院依法審查具體行政行為有抵觸情緒，認為行政訴訟是將司法權凌駕于行政權之上，不愿主動配合、協助人民法院對具體行政行為進行審查；甚至以弄虛作假、規避法律等手段阻撓公民、法人行使訴權，使其不敢告、不能告、或告后又撤訴。
4、當事人不敢訴和濫訴的現象并存
公民、法人不敢大膽行使訴權，能忍則忍，能不告則不告；有的前面告了，后來又撤訴。很多人認為：“縣官不如現管，贏官司只一次，受氣是一輩子?！迸c此相反，有的當事人濫用訴權，案件歷經一審、二審和再審等階段仍不罷休；有的在提起民事賠償訴訟敗訴后，又以不知訴權為由向法院提取訴訟等等。
毋庸諱言，上述問題應予徹底解決，然而在現行法體制的制約下，無疑又是在短期內難以解決的艱巨任務。既需要國家重視和決策，又需要全社會的廣泛關注和參與，更需要立法機關、行政機關、司法機關以及行政法學界的通力協作和不懈努力，從立法，行政程序，司法制度及法制宣傳各方面，共同研究采取切實可行，能夠治標又治本的有效措施?，F時期，國家不但要消除法律之間的沖突，還要加快消防工作改革和體制創新的步伐，盡快理順消防體制在運行中表現出的不合理方面；消防部門要全面推進依法行政，不但應當建立健全制度，提高執法質量和服務質量，規范行政措施制定工作，完善行政執法責任制和執法過錯責任追究制度，
更要擺正自己的位置，接受法律的監督，依法履行自己的訴訟義務；各級領導和執
法人員要加強學習和培訓，增強依法行政的意識和觀念，提高依法行政的自覺性和主動性。各級人民法院要強化憲法和法律意識，堅持法律效果和社會效果的統一，確保司法公正。
三、今后消防行政訴訟發展趨勢的預測
1、消防行政訴訟案件數量將上升
我國行政訴訟法實施以來，行政訴訟案件逐年以兩位數的百分比上升，而在去年的約10萬起行政訴訟案中，老百姓勝訴率達到40％（即4萬件）左右。更為重要的是，更大數量的違法行政行為，由于有了行政訴訟而被制止在萌芽狀態，或被糾正在行政機關內部。隨著公民法律知識和依法維權的意識不斷深入人心，隨著WTO規則對政府依法行政的約束，今后，越來越多的公民、法人都有可能將與消防部門的爭議訴諸于法律，除涉及行政處罰、火災事故調查結論外，還將涉及消防行政許可、檢查、強制、命令等方面具體行政行為及部分抽象行政行為，那樣一來，消防行政訴訟案件的數量也將逐年上升，這是符合客觀規律的。
2、消防行政訴訟案件難度加大
（二）職務聘任。每個高校都會有對教師的職務聘任，高校教師職務聘任工作是提高教師整體素質、加強教師隊伍建設的重要手段，是高校適應社會主義市場經濟體制、進一步深化人事制度改革的關鍵所在。只有建立規范化、科學化的職務聘任體系，才能保證職務聘任工作的科學性和公正性，客觀反映教師在思想、能力、績效上的差異，為合理聘任教師提供具有說服力的依據，從而調動廣大教師的工作積極性和競爭意識，促使廣大教師認真履行崗位職責，使教師職務聘任制產生持續的競爭效應和激勵效應，保證高校教師職務制沿著健康軌道發展。高校對教師職務聘任過程中不免會出現糾紛。在教師職務聘任過程中，對不同級別、不同層次的教師、員工的要求也是不同的，對以教學為主還是科研為主的教師要求也是不同的，對不同學科教師以及對教學輔助部門教師的要求都是不同的。因此難免會在教師職務聘任中出現教師與高校之間的糾紛，這也成為高校涉訴的類型之一。
（三）用人制度。縱觀全國各所高校，教師的任用形式也多種多樣的。按是否具有正式的事業編制可以分為編內和編外兩大類，編內人員按照任用過程中高校教師與高校雙方的地位關系可以分為任命制和聘任制，而編外教師的任用形式就更加具有多樣化了。隨著高等教育的快速發展，高校教育規模不斷擴大，為了控制在編人數、節約辦學成本，高校開始大量聘用社會人員。對于編外人員的聘用形式主要有人事、勞務派遣、返聘、外聘代課教師等。如此多形式的用人制度，學校在各項規章制定及人員管理過程中難免會出現與教師的糾紛和矛盾，因此，這也成為高校涉訴的類型。
二、高校在學生治理過程中的訴訟類型
（一）內部管理行為。（1）高校在行使管理權過程中影響到學生受教育權而引發的糾紛，例如：取消學生的入學資格、限制學生入學、對學生不予錄取、對學生進行的開除學籍的處分以及拒絕頒發學業證書、學位證書等行為引起的糾紛。（2）高校在行使管理權過程中與學生權利發生沖突而引發的糾紛，如對在校學生違反學校紀律而作出的警告、記過、留校察看等行為引起的糾紛。（3）高校在行使學術判斷權過程中與學生權利發生沖突而引發的糾紛，如對學生期末考試成績的核定，學位論文或畢業論文的評審等行為引起的糾紛。
此外，高校為便于管理，制定了諸多的內部規章制度，如圖書館管理制度、教室管理制度、宿舍管理制度等。只要是該校的在籍學生就應當遵守，若有違反，高校有權給予相應處理。而高校通常制定一些處罰措施，如罰款、沒收等。從法律意義上講，罰款是具有行政職權的行政管理部門對違反行政法規的行政相對人所給予的一種行政處罰，根據教育法的規定，高校是一個事業法人，而不是行政機關，不具有行政處罰權，除非有契約約定，否則無權實施“沒收”、“罰款”等行政處罰措施。因此，此類行為的發生，也使高校可能成為被告。
（二）侵犯合法權益行為。大學生作為自然人，與任何一個公民的民事權利上是沒有區別的，均享有生命權、健康權、身體權、姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權、隱私權、休息權、勞動權、教育權、人格尊嚴權、人身自由權以及憲法規定的其他權利等。高校在實施管理過程中，侵犯了大學生的這些權利，就有可能成為被告。
1.獎學金的評選與發放不當，高校會成為被告。高校作為獎學金的具體實行者和管理者，工作內容之一就是要按照已擬定的條件去選拔出可獲得獎學金的學生，獲獎學生一經確定，高校需替獎學金的設立者將此項獎學金發放給學生，并應履行足額發放、及時發放的義務，不應對獲獎者增加額外負擔，也不應對獎學金的發放及學生如何支配作出任何限制。盡管學校在及時發放與足額發放上不會與學生產生糾紛，但往往學校會限制獎學金的用途。
