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低保檔案即各級民政部門在低保申請、審批、發放、管理過程中形成的具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同載體的歷史記錄。它在低保工作持續發展和低保動態管理中日益突顯出其重要作用，是民生檔案的重要組成部分。低保檔案真實記錄了低保政策的落實情況及實施情況，反映了享受低保待遇家庭的真實的生活狀況，是決策低保資金發放的重要依據，也是低保工作的基礎，它充分體現了黨和政府對貧困家庭的扶助。
不僅如此，低保檔案的建立與管理對于后期相關工作的展開及推進也有著非常重要的輔助作用。當前我國城市和農村的低保工作還處于起步階段，低保主要是針對因疾病、殘疾、勞動能力喪失或生活條件特別惡劣等原因而造成的常年處于生活困難狀態的群體，在這個過程中很多工作細則都需要逐步來落實，很多管理規則也需要逐步來完善，而這些工作的展開都有賴于低保檔案的建立與管理，低保檔案能夠很好的為低保申請、審批、發放等工作提供有力的參考依據。做好城鄉低保檔案管理工作是改革傳統社會救濟方式的需要，是建立健全新型社會救助體系的必然要求，也是做好城鄉低保工作的基礎。
2 城鄉低保檔案管理中存在的問題
2.1 對檔案管理工作崗位的偏見
城鄉低保檔案建立與管理是一項意義重大的工作，通過對檔案的搜集、整理、分類、保存等一系列工作的完成能夠讓很多珍貴的資料得以保存，從而為相關歷史留下憑證。在實際工作的展開過程中，存在的一個很大問題就是很多管理人員對于檔案管理工作存在偏見，很多人認為檔案管理工作枯燥乏味，沒有挑戰性沒有價值，這樣的思想意識下很多工作人員在工作中表現出工作態度不端正，對工作不積極，并且經常會造成工作中的小差錯。這種現狀十分普遍，然而也值得我們進行深刻反思。此外，由于檔案管理工作在社會認知范疇內得不到應有的重視，正是因為如此很多管理人員辛勤的勞動與付出得不到應有的認同與贊許，這也很大程度降低了他們工作的積極性，從而讓這種偏見進一步在他們心里深化。
2.2 檔案收集欠齊全過程
城鄉低保檔案管理工作的一個重要前提是能夠很好的完成檔案收集工作，只有從各方將有效資源匯集起來才能夠從中提取更為珍貴的資源，從而進入后期的整理歸檔及一系列檔案管理工作。各級民政部門在低保申請、審批、發放、管理過程中形成的所有具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同載體都是檔案管理的重要對象，然而，在實際工作中經常會出現檔案收集欠齊全的狀況，這不僅會導致無法搜集到有效資源，也為后續工作的進行留下障礙。檔案收集的齊全與否對于整個檔案管理工作而言是非常重要的，如果前期的收集工作無法落實，后期的管理工作也就失去了意義，因此，這個問題是很有必要盡快做出改善的。
2.3 檔案管理人員素質有待提高
檔案管理人員的職業素養直接決定城鄉低保檔案管理工作完成的質量，檔案管理是一項龐雜而系統的工作，過程中需要工作人員有專業的理論知識作為輔助，也需要工作人員有良好的工作態度。然而，在實際工作過程中經常會發現，很多檔案管理人員的素質都很局限，首先存在的問題就是檔案管理人員對于自己的工作在認識上就存在偏差，他們通常會覺得檔案管理工作繁瑣復雜并且不太重要，如果抱有這樣的心理將會很難讓實際檔案管理工作得以良好實施。此外，很多檔案管理人員不僅不具備完善的專業知識，自身的工作水平及工作態度也不夠，這給實際工作帶來很多障礙，經常會造成檔案管理工作效率低下的狀況。
3 如何規范、完善城鄉低保檔案管理工作
3.1 加強檔案管理意識
想要讓城鄉低保檔案管理工作更為規范與完善，首先需要做的就是加強檔案管理意識。這需要從兩個方面展開：首先，從社會層面而言要提升社會整體的檔案管理意識，只有大家都認識到并且認可檔案管理工作的重要性，國家才會有更多的資源及扶持投入到這項工作中，這會讓實際工作更容易展開；此外，要提升管理人員的檔案管理意識，要讓他們領會到這份工作的價值與意義所在，這份看似乏味的工作其實十分重要，它不僅能夠為低保的申請、審批、發放提供重要的參考依據，某種程度上這份工作在改變著部分人的生活，只有讓檔案管理人員從思想層面意識到自己工作的重要性及意義，才會使得他們在平時的工作中更投入、更認真。
3.2 提高檔案管理人員的素質
檔案管理人員的素質直接決定檔案管理工作落實的程度與質量，實際工作中經常會碰到由于管理人員職業素養不夠而造成的各類問題，因此，想要規范、完善城鄉低保檔案管理工作，首先要從提升管理人員的專業素養開始。一方面，在后續的管理人員的招收上可以設置更高的門檻，那些具備系統而完善的專業知識并且有相從業經驗的人才是人才首選，另一方面，對于已有職工要更多的展開學習培訓，這不僅能夠鞏固與深化他們的專業知識及專業技能，過程中也能讓工作人員間就工作中實際遇到的問題展開探討，這不僅是一種很有效的交流，也能夠讓很多棘手的問題更好的得以解決。
3.3 做好文書處理
在檔案管理工作中文書處理過程是非常重要的，對于各類資料及文書只有做好有效的處理工作才能夠讓后續的檔案管理過程更容易展開。文書處理應當按照相應的流程執行，首先對于新收集的資料需要做好文書的登記，這個過程能夠很好的為文書留下記錄，隨后應當做好文書的收發及分發，這是將文書進行整理歸檔的過程，最后需要做的是文書的擬辦與批辦，這是讓相關人員對于部分收文的辦理提出意見，從而供領導參考，最后相關領導或負責人會就文書提出批示性意見的過程。整個文書處理過程是有較為嚴密的執行流程的，工作人員只有嚴格按照相關章程來具體執行，文書處理工作才能更好的被落實。
3.4 加快檔案信息化建設
想要讓城鄉低保檔案管理工作更為規范與完善，一個最直接的途徑就是加快檔案信息化建設。信息化時代的到來讓計算機及互聯網的使用深入到各行各業，檔案管理工作也不例外。借助計算機及互聯網的幫助，可以很大程度提升檔案管理工作的效率及質量。信息一體化能夠讓各個相關部門實現聯結，這不僅能夠更好的實現資源共享，也能夠更迅速的解決檔案管理中的實際問題。此外，如果能夠建設信息化數據庫這不僅大大提升了檔案保存的空間，這也讓很多檔案的保存更為有效。因此，加快檔案信息化建設是很有必要的。
4 結語
城鄉低保檔案建設與管理工作是有很實際的意義與價值的，然而在工作展開中仍然存在各類問題，想要規范、完善城鄉低保檔案管理工作，必須從相關方面做出積極改善。首先，要加強檔案管理意識，這是提升工作質量的根本所在。同時，要提升檔案管理人員的素質，并且做好文書處理，這樣才能讓工作質量更高。此外，要加快檔案信息化建設，這樣才能讓城鄉低保檔案管理工作更有效。
參考文獻
[1].徐娟娟；我國城市居民最低生活保障標準問題研究[D]；天津財經大學；2011年.
一、 查找問題，總結經驗
民政檔案是民政事業的記錄和見證，不僅具有現時實用價值，而且具有資政存史價值。檔案管理的基礎打不好，勢必影響檔案事業的發展。當前，由于諸多原因，各地民政檔案管理工作中存在著不少的問題：一是對民政檔案的重要性缺乏足夠的認識， 雖然一些單位增加了對檔案工作的投入，但不少檔案人員檔案意識薄弱，檔案知識和檔案法律法規嚴重缺乏，更有少數領導干部片面地認為檔案工作只是檔案員的事情，因而造成了檔案資料殘缺、行文不規范及“三色筆”等現象的普遍存在，嚴重影響了檔案的保存壽命。 二是檔案資料收集不全。由于在檔案管理中存在相關業務科室和事業單位各自為陣的現象，致使辦公室在收集和整理檔案材料時，往往收不齊，收不到，一些有價值的必須歸檔的資料被遺漏，給民政檔案工作造成了很大的損失。 三是檔案利用效率不高。民政工作的特點決定了民政部門形成的檔案不僅種類多、數量大，專業性強、管理復雜，而且有些檔案需要直接為社會提供利用，為廣大民政對象服務。民政部門雖然在地方檔案部門的指導下積極開展了檔案利用工作，但因檔案存在缺、漏現象，顯得“只可遠觀而不可細瞧”。總的看來，民政檔案在收養、優待撫恤、復退軍人接收安置、婚姻登記、續寫民政志等方面的利用仍有欠缺，略顯單薄。
二、 理順體制，依法規范
鑒于此，筆者認為，應從組織領導、保管條件、人員配備、經費保障以及其綜合開發利用等諸方面加以改進。各級民政局黨委應對民政檔案實行統一領導、統一制度、統一標準的綜合管理。這樣既便于協調各方面的工作關系，帶來人財物的節省，避免因檔案多部門、多頭分散管理而造成的混亂、丟失、損毀等，有利于檔案的規范化管理及綜合開發利用。為此，建議各級民政部門成立統一的檔案工作領導小組，設立綜合檔案室，配備專門和兼職檔案管理人員，明確職責分工，努力形成統一的民政檔案網絡體系，以促進民政檔案管理工作的健康發展。
三、主動“出擊”，強化指導
面對檔案工作出現的新動態，檔案管理部門不能“坐等”上級業務主管部門下發文件、提出要求后再去開展工作，而要以全新的服務理念，主動出擊，依法加強和規范民政檔案工作，使其與歷史同步發展，針對民政工作涉及的部門多、內容寬泛、資料收集難度大等問題，民政檔案部門應切實加強業務指導共作，重點突出“三個狠抓”。一是狠抓業務培訓?？刹扇ｎ}培訓、上崗培訓、以會代訓等形式，組織檔案人員認真學習檔案法律法規和專業知識，學習貫徹上級的各項規范性文件，并結合外出參觀學習，從理論與實踐的結合上，提高檔案工作人員的素質。二是狠抓材料收集。檔案部門要指導各業務部門結合自身實際，制定出具體的歸檔范圍和保管期限，建立健全各項檔案管理工作制度，實行崗位目標責任制、與經濟效益掛鉤等措施，把好歸檔材料的收集關口，確保文件材料的歸檔率、完整率達到98%以上。三是狠抓規范管理。實行統一管理，各門類、各載體檔案由綜合檔案室實行統一制度、統一標準的規范化管理。
四、上下聯動，齊抓共管
實踐證明，要做好民政檔案管理工作，必須聯合相關業務部門齊抓共管、同心協力，才能取得事半功倍的成效。為此，一方面，檔案行政管理部門應定期組織相關部門進行工作交流和業務溝通，研究措施，制定管理辦法、意見、工作規范等，并開展好業務咨詢指導服務。另一方面，檔案行政管理部門應抓好對民政檔案部門的監管、檔案工作規范化目標管理的認定及評優表彰活動等，激勵和督促各部門依法建檔，規范管理，為民政檔案事業的健康發展營造良好的環境。
五、與時俱進，注重開發
社會保障是國家的福利制度，是從政策的角度整合社會閑散資金，經過合理配置之后用于扶持社會中的弱勢群體，包括低收入水平的公民或者是缺乏勞動能力的公民經過審核批準后都可以享受這一福利待遇。生存于社會中的弱勢群體，往往會由于經濟收入低于社會平均收入水平而被推向社會的邊緣。隨著中國社會經濟的發展，社會弱勢群體的生活狀況也要相應地改善，以維護社會穩定。建立并完善社保檔案管理制度，有助于更好地維護社會穩定。
一、建立并完善社保檔案管理制度的必要性
（一）隨著企業的改革不斷深入，需要建立并完善社保檔案管理制度。企業以創造更高的經濟效益為主。為了降低人力資源成本，將傳統的終身聘用模式打破，而采用了簽訂合同的方式，使得企業的工作人員的流動性增加，企業也更具有生機和活力。但是，企業在人力資源管理上實施了這一系列改革，失業人員的生活保障問題就由政府來承擔，以保證社會的和諧穩定。這就需要國家有關部門將社會保障體系建立起來，以對失業人員的基本生活問題予以解決。
（二）建立并完善社保檔案管理制度是國家性質所決定的。在中國的社會保障體系中，主要包括4個方面的內容，即社會保險、社會福利、社會優撫和社會救濟，其中社會保險是最為重要的組成部分。目前的失業問題已經成為了社會性問題，如果失業的人越來越多，就會給社會造成一定的負擔，同時社會的穩定性也會受到影響。除此之外，醫療問題和養老問題已經得到了社會的高度關注，特別是中國正逐步邁進老齡化社會運行軌道，養老問題就倍顯突出。與這些社會保障內容相關的單位要提高服務質量，以達到人民滿意，就要秉承“為人民服務”的宗旨，做好社保檔案管理工作。建立并完善社保檔案管理制度可以確保社會保障工作有序展開。
二、社保檔案管理制度的運行現狀
（一）社保檔案管理工作缺乏系統化。中國的社會保障檔案管理部門比較多，由于管理工作缺乏系統性，就會導致檔案管理工作難以過于繁瑣而導致工作責任分散，難以提高檔案管理效率。將社會保障檔案管理制度建立起來，就是要構建相應的組織機構，將有關的法律制度融入其中，以使得社會保障工作無法統一性管理。社會保障檔案關乎到公民基本保障是否能夠穩定運行，做好檔案資料管理工作，有助于更好地落實社會保障工作，提高工作效率。比如，在醫療保險管理中，不同的管理內容需要相應的管理部門管理，民政部門管理最低生活保障金，其中并不含有社會保險等方面的內容。這就必然會影響到社會保障工作。辦理社會保障業務的公民就需要到不同的部門辦理相關的工作內容，公民在辦理社會保障工作中，不僅費時，而且也費力。如果有公民辦理社會保障業務而有部門工作人員推脫的現象，就會導致工作人員與公民之間的矛盾產生。
（二）社保檔案管理工作的透明度不夠。中國的社保檔案管理工作受到傳統管理模式的影響而存在管理制度保密的問題。公民沒有權力查閱文件的原件，就難以獲得有效的工作證據。即便是公民可以看到文件，也要遵循規定的各種限制條件。這就存在著“有保不能查”的問題。社保檔案管理工作的透明度不夠，不利于社會保障體系的可持續發展。
三、建立并完善社保檔案管理制度的策略
（一）將統一的社會保障檔案管理機構建立起來。要確保社會保障檔案得到科學和規范的管理，就要將相應的管理機構建立起來，以使得目前眾多管理部門針對社會保障時管理更為規范化，而且能夠切實保障相關的管理責任落實到位。只有根據工作實際需要實施合理化的管理，才能夠確保社會保障體系能夠發揮穩定社會的作用。隨著社會保障檔案管理機構的建立，并實施制度化管理，才能夠使得社會保障的工作效率有所提高，以獲得真正意義上的方便民眾，給民眾帶來利益的效果。
（二）社會保障檔案管理按照法制化軌道運行。隨著中國的發展步入法制化運行軌道，社會保障體系也要法制化運行，以使得公民的權益得到保障。將“以人為本”的觀念作為支撐，將社會保障檔案管理的相關法律制定出來，并落實到具體工作中，還要針對制度進行不斷地修改和完善，按照法律法規而展開，使得社會保障檔案管理在法律的保障下展開，不僅流程規范，而且還提高了有關管理部門的約束力，使得社會保障管理機構更為重視檔案管理工作，以使得檔案管理工作人員的工作效率有所提高。
四、總結
綜上所述，在國家的社會福利制度中，社會保障制度是重要的組成部分。建立社保檔案管理制度，在于對社會保障工作有效管理，并根據社會發展的需要對相關工作不斷完善，以推進社會保障良性化發展。
【參考文獻】
農村社會救助是農村社會保障體系的重要內容之一，搞好農村社會救助體系建設，對維護社會穩定，促進社會經濟平穩較快發展具有十分重要的作用。從永州市的情況看，經濟欠發達，598.5萬人口中農業人口達504.6萬人，占總人口的84.3 % ;農村貧困人口達89.7萬人，占農業人口總數的17%，其中絕對貧困人口36.9萬人，占農業人口總數的7%;地形以山地丘陵為主，自然災害頻發，每年都不同程度的遭受洪澇、山體滑坡、泥石流、龍卷風、冰雹、干早等多種自然災害，常年受災人口達200余萬人次，需政府重點救助的45萬余人。由此可見，進一步加強、整合和完善社會救助體系，最大限度地滿足弱勢群眾的救助需求，是各級黨委、政府面臨的重大課題，是從根本上深化改革、推動發展、保持穩定，加速構建和諧社會的基礎工程。
一、意義深遠:助弱同進，共享發展
“按照社會公平正義的理念，包括弱勢群體在內的每一位社會成員都應過上合乎人類尊嚴的生活，這構成了對弱勢群體實行的公益救助的基本理據。”大力推進農村社會救助體系建設，全面扶助弱勢群體，對于促進社會各個層面和諧進步有重要意義。
1.有利于更好地維護社會穩定
安定有序是和諧社會的重要內容，是事業進步和改革發展的基本條件。當前，永州市正處于從農業社會向工業社會快速轉型的關鍵時期，社會矛盾比較復雜，弱勢群體具有很強的同質性、集中性和群體性。這種特點一方面使他們表達和追求自身利益的能力增強，另一方面他們的利益如果被忽視或處置不當，就會使他們采用非理性的方式來維護自己的利益，給社會帶來不穩定隱患，進而成為構建和諧社會的瓶頸。大力推進社會救助體系建設，有利于化解突出的社會矛盾和問題，維護和保障弱勢群體的基本權益，緩解弱勢群體的失衡心理，有效促進社會的持續穩定。
2.有利于更好地凝聚發展合力
建設全面小康，構建和諧社會，必須堅持以人為本，讓廣大人民群眾的工作熱情充分進發，讓個體社會成員的聰明才智充分涌流。困難群體作為社會成員的組成部分，由于處于弱勢位置，容易被忽略，不易感受到黨和政府的關懷和溫暖，對黨和人民缺少歸屬感、認同感和信任感，不利于他們在促進經濟發展中充分發揮主觀能動性和創造性。推進農村社會救助體系建設，不僅體現了黨和國家對弱勢群體的關心，更可以讓社會發展的成果惠及到社會全體成員，有利于團結弱勢群體，凝聚促進發展的合力，調動全體成員謀發展的主動性和創造性，全力促進和諧社會的實現。
3.有利于更好地促進社會文明進步
人與人之間和睦相處、真誠友愛是構建和諧社會的基本要求。中華民族自古以來就是一個樂善好施、扶貧濟困的民族。進一步推進農村社會救助體系建設，不僅能給予困難群體物質上的救助，解決他們的燃眉之急，而且能調動社會各個層面的群眾共同關注弱勢群體，進一步營造互相關心、互相幫助的良好社會風氣，有利于更好地弘揚人道主義精神，增強全社會的慈善意識，促進團結友愛、平等互助的道德風尚和價值觀念的形成，推動社會主義精神文明和社會主義先進文化不斷發展進步。
二、工作成效:因地制宜，扎實有序
1.農村低?；緦崿F應保盡保
目前，永州市共有農村低保對象12萬戶27.6萬人，占農業人口總數的5.5 %，月發放低保金1049萬元，月人均救助水平為38元。2008年上半年，按照上級要求進行了農村低保擴面，將農村居民中無勞動力或因病、因殘等原因致使主要勞動力喪失、因生存條件特別惡劣地方常年生活困難居民等三類家庭全部納人保障范圍，新增低保對象12萬人，基本實現應保盡保目標。
2.農村醫療救助制度逐步完善
為緩解農村困難群眾的看病就醫壓力，根據上級要求，永州市從2004年開始在東安縣、新田縣開展農村大病醫療救助工作試點，邁出了探索建立農村醫療救助制度的第一步。2005年，對城市低保戶、農村特困戶、農村五保戶等特困對象家庭中患惡性腫瘤、尿毒癥、肝硬化腹水、白血病以及其它年醫藥費在1萬元以上大病的，給予500-3000元的醫療救助金，在全省領先建立了城鄉一體的醫療救助制度。2007年，結合全市實際，在救助范圍上擴大到城鄉低保邊緣戶，救助病種增加了精神病種，救助標準提高到1000-4000元。2008年，面向全市城鄉低保戶、五保戶、城鄉低保邊緣戶、百歲老人等特定對象，逐步建立和實施資助救助、門診救助、住院救助、臨時救助、慈善援助五位一體的新型城鄉醫療救助制度。全市在建立城鄉醫療救助制度以來，共累計救助農村大病救助對象1.42萬人次，發放救助金2468.8萬元，人均年救助水平為1738元;資助農村五保戶、農村低保戶參合34.3萬人次，資助金額533萬元。
3.農村五保供養水平進一步提高
永州市共有五保對象51214人，占農村總人口1.27%。共有鄉鎮敬老院106所，村級“五保之家”46所，集中供養4854人，其它46360人由村、組分散進行供養，分散供養標準由2005年年人均600元提高到1000元，集中供養標準由2005年1200元提高到2070.46元，農村五保戶生活有了較大改善。2006年國務院新修訂的《農村五保供養工作條例》實施后，五保供養資金從省級財政轉移支付和市、縣財政預算中列支，建立了“政府牽頭、民政負責、財政投人、按標施保、應保盡?！钡奈灞９B工作新體制。2008年，永州市人民政府辦公室下發了關于貫徹落實《湖南省實施(農村五保供養工作條例)辦法》的通知，明確規定集中供養標準每人每年不低于2000元，分散供養每人每年不低于1000元，要求將五保供養服務機構的日常管理經費和工作人員工資列人財政預算，不得在發給五保供養對象本人的供養資金中列支，從而有效地保障了五保戶的基本生活權益。
4.災害救助工作不斷規范
一是規范了救災款物管理工作。2008年，永州市民政局、市財政局、市監察局、市審計局聯合下發了關于印發《永州市基層救災款物管理使用操作規程》的通知，對救災款物的申請、撥付與發放、管理等方面作出嚴格規定，確保了救災資金分配的科學合理、公平公正，救災款物及時落實到災民手中。二是災害應急救助體系初步形成。2008年，市政府出臺了《永州市自然災害救助應急預案》，并成立了永州市減災委員會，進一步完善了全市應急救助體系，形成了統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制。三是救災資金投人大幅度增加。2008年我市累計受災人口702萬人次，直，接經濟損失145.07億元。向上級爭取救災資金9395萬元，救災棉被39111床、棉大衣1000件、帳篷443頂，市本級財政配套救災資金500萬元;一年來，發放救濟糧3522噸，救濟災民42萬人，發放衣被20萬件，救濟災民巧萬人，救濟傷病人口7.83萬人。全市共為災民恢復重建房屋12042戶45163間。由于救災工作應對處置及時果斷，救助措施得力，在應對2008年百年不遇的冰凍雨雪災害和五十年不遇的“6·13”洪災過程中，做到了大災面前零死亡，得到了上級的充分肯定。 轉貼于 三、存在問題:基礎薄弱，任務艱巨
1.社會救助立法滯后
迄今為止，我國尚沒有一部社會救助方面的專門性法律，農村社會救助工作中除五保供養以政府法規形式頒布以外，其它各項工作都是通過各種規范性文件的，缺乏法律權威、制度剛性和懲處力度，實施過程中有令不行、違規不禁的現象比較突出。
2.基層機構隊伍薄弱
據調查統計，撤區并鄉建鎮以前，全市有區鄉鎮430個，按每個區鄉鎮配一名民政干部，至少有430個，撤區并鄉后，全市共有198個鄉鎮和辦事處，只有民政干部271人，平均每個鄉鎮1:37人，比撤區并鄉前減少1S9人。所配民政干部專職的少，年齡偏大，文化偏低，素質不高。近幾年民政部門新增城鄉低保、城鄉大病救助、鄉鎮敬老院和村五保之家建設和管理、五保供養資金發放等工作，全市每年救濟災民30萬人以上，城鄉低保人數30余萬，農村五保戶有4.2萬人，重點優撫對象S.3萬，大病救助近萬人，還有71萬老年人，直接工作對象140萬人，日常管理的工作任務十分繁重。近年來，民政救助資金大幅度增加，由鄉鎮發放的民政救助資金，有的幾百萬元，最高的達到近1000萬元，社會救助各項資金在基層的發放問題令人擔憂。如寧遠縣水市鎮，轄區人口7.3萬人，有民政工作對象5000;余人，全市發放各類資金335萬元。2002年鄉鎮機構改革時，將鄉鎮民政職能劃人社會事務辦，明確由S3歲的李某1人負責全鎮民政工作，并兼駐村任務。李某不僅要負責5000名民政對象的人戶調查、初審、年檢年審、動態管理等日常管理工作，還要逐戶建立規范的統計臺賬和工作檔案，該人不懂電腦，工作效率十分低下，難以按規定要求完成各項社會救助工作任務，只能應付了事，導致社會救助基礎工作不扎實。
3.救助資金投入少
一是國家財政投入不足，各項農村社會救助工作普遍存在較大資金缺口，導致保障水平偏低。以農村低保為例，2008年全市低保人數為27.6萬人，全年上級下撥的農村低保資金為6765萬元，按人平計算，月人均僅有20元，人數是城市低保的2.6倍，上級下撥資金不足城市低保的一半，月人均救助水平不足城市低保對象的1/3。二是本級財政配套資金難以足額到位。按照有關法規和政策規定，農村五保、農村低保、農村醫療救助均要由地方人民政府財政預算中安排一定比例的資金，由于市、縣區財政困難，往往未能足額配套，或列而不支，致使農村社會救助工作經費得不到保證，工作開展乏力。
4.城鄉救助發展不均衡
社會救助工作涉及到民政、勞動、教育、衛生、房產、司法、扶貧、國土、規劃建設等多個職能部門，但各部門之間缺乏聯動，存在各行其事的現象，尤其是在救助對象和救助標準確定，救助項目安排，救助資金的投人等方面缺乏統一安排，導致多頭救助、重復救助、遺漏救助的現象時有發生，制約了社會救助整體優勢的發揮。同時，還存在城鄉救助發展不平衡的狀況，如城市低保對象享有的廉租房政策及生活用水、用電、有線電視收視等價費優惠措施，農村救助對象暫時不能享有，整體救助水平較低。
四、根本舉措:統籌運作，合力推進
1.加快救助立法進程
農村社會救助工作關系到困難群眾的基本生活，涉及到社會的各個層面。推進農村社會救助體系建設，國家應盡早出臺《社會救助法》及與之相配套的法律法規，把城鄉低保、五保供養、醫療救助、自然災害救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助及教育救助、住房救助、司法救助等各項社會救助制度以法律的形式固定下來，同時對社會救助工作機構、人員、資金保障作出剛性規定，為依法推進社會救助體系建設提供法制保障。
2.加強機構隊伍建設
各級黨委、政府要在社會救助機構、人員、編制等問題上給予重視支持，特別是要解決社會救助機構人員的公務員身份問題。加強鄉鎮基層民政工作力量，安排專職工作人員，解決有機構、有人做事的問題，我們建議在鄉鎮設立民政所或社會救助站，小鄉鎮安排3至4個，大鄉鎮安排4至6個干部，專門從事民政工作，在行政村設民政聯絡員，并適當解決待遇，以切實解決好基層民政工作有人干事的問題，為工作落實，規范管理，資金發放公平公正提供組織保證。同時，要建立社會救助工作隊伍準人機制，嚴把進人關，加強在職工作人員的業務培訓，提高隊伍整體素質。
3.擴寬資金投入渠道
一是加大財政投人。市、縣兩級政府應根據本級財政實際，把社會救助資金列人財政預算，并逐年提高。鄉鎮也要設立專項救助基金，實行?？顚Ｓ谩６欠e極向上爭取。要加大跑“部”進“廳”力度，多爭取上級支持。三是面向社會籌集資金。大力開展各種慈善募捐活動和對口捐助活動，積極引導和鼓勵慈善團體等非營利性組織參與社會救助工作。同時，組織開展多種形式的扶貧幫困活動，如救助服務、志愿者活動等。要發動社會力量，搞好救助對象在醫療、教育、住房、司法援助等方面的專項救助。
4.強化救助工作保障
首先，考慮到小班孩子安全壓力大，大班有的孩子欺生、淘氣，而中班孩子相對容易接納實習生，班導師給妮妮安排到中班實習。其次，與中班保教人員溝通，讓她們包容、接納妮妮，伸出溫暖的手，幫助她度過實習期。妮妮在中班實習時，也出現了獨自舞蹈，導致幼兒興奮地模仿亂成一團，早上睡過頭，沒有上班的現象。在這種情況下，中班保教人員及時與班導師溝通，班導師及時了解她的情況，給予她幫助。只有班導師、教師和保育員提供包容、接納、寬松的實習環境，妮妮才能度過艱難的實習期。
(二)挖掘她的閃光點，揚長避短
妮妮擅長繪畫，也能靜下心來做一件事。班導師建議她指導幼兒繪畫，既發揮了她的特長，也給她一個任務驅動，讓她在學中做、做中學。妮妮在指導幼兒繪畫中體驗到存在的價值，獲得了歸屬感、成就感和幸福感。
(三)與同伴交往，建立安全感
在附屬幼兒園實習的還有另外一位福建籍實習生，班導師建議妮妮與這位同伴交往，避免孤獨感，盡快融入到幼兒園這個集體中。由于在實習前期出現了挫折，妮妮到附屬幼兒園實習時缺乏安全感，處處小心翼翼。班導師明確告訴她，不要緊張，大膽實習，不管遇到多大的困難，附屬幼兒園一定給予她實習的機會。在消除顧慮、有安全感的氛圍中，妮妮積極與其他實習生交往，建立同伴互助的團隊，相互支持，共同提高。
(四)密切與家長溝通，共助成長
經常與家長溝通，特別是妮妮情緒不穩定、消沉時，借助家長的關心和關愛幫助她走出困境，讓親情給予她肯定與鼓勵，幫助她重拾信心，找到心靈的依托。妮妮經歷幼兒園辭退后時常做夢，在夢境中又被辭退。妮妮家長則鼓勵她:大家都認為她在大學學習這兩年進步很大，如她在上學期間，冬天雙手生了凍瘡，也能勇敢地承受，不向家長訴苦，獨立能力增強了不少。家校的有效合作可以有利促進學生的成長。
(五)給予展示平臺，充分展現價值
附屬幼兒園要求每一位實習生在實習結束前展示一節匯報課，班導師、實習生、指導教師參與聽課、評課。妮妮想在匯報課上有充分的展示并有所創新，但由于準備不充分，出現了一些問題。不過她第一次嘗試了組織幼兒活動，也熟悉了組織幼兒活動的基本流程，積累了實踐經驗，也圓滿完成了實習任務。教育實習的一個重要目的是使學生畢業后具有在幼兒園獨立從事教學和教育工作的能力，獲得從事幼教工作的自信。教育實習應為學生提供充分鍛煉的機會，需要為學生提供優質的幼兒園和高素質的班導師。2014年5月，妮妮參加福建省幼兒園教師招聘考試，筆試已經入圍，面試成績尚可，但由于缺乏實踐經驗，最后僅以四分之差落選。但她不氣餒，準備明年繼續應戰。每一個人都秉性不同具有差異，但每個人都有生長的空間，在學生的成長路上，學校、家長以及周圍同伴應伸出溫暖之手，共同幫助他成長。
二、班導師引導教育實習的策略思
考某具有幼兒園教師教育院校的學前教育專業學生基本是女生，在教育實習階段，她們具有雙重身份———在校大學生和幼兒園教師。這是她們第一次獨立面對紛繁復雜的社會，她們缺乏社會經驗，卻要與幼兒園領導、同事、家長、幼兒等對象展開交往，難免出現初入職的焦慮、迷茫、浮躁、困惑等社會不適應。下文以該校2011級學前教育專業大三年級女生為例，分析與思考班導師引導教育實習的策略:
(一)就業指導———幫助選擇優質
幼兒園幼兒園的環境相對比較單純，可以為教育實習生提供邁向社會的過渡緩沖期，幫助其成熟心智進而增強應對紛繁復雜社會的能力。大型民辦幼兒園大多擁有一支優質的教師團隊，而省級示范幼兒園都重視教師的培訓工作，在這樣的團隊中教育實習生能得到很好的鍛煉，專業能力也能提升較快。班導師推薦兩位教育實習生到九江早期教育學校(幼兒園)就業。九江早期教育學校是1997年創辦的一所大型民辦省級示范幼兒園，生源充足，管理規范，提供實習津貼，免費提供食宿。兩位教育實習生在一個單位工作，也是一個互助團隊，遇到困難能相互商量、照應，共同度過就業適應期。艷艷是這兩位實習生中的一位，曾在教育實習之前找到班導師要求給予指導。到這所幼兒園實習后，艷艷給班導師的短信中寫道:“真的很感謝老師推薦到早期教育學校實習，感謝老師在我最迷茫的時候指引我。在幼兒園我學到了很多、實踐了很多。在教師技能比賽中，我的說課嘗試用PPT演示，還擔任了主持人。任何一種嘗試對于我來說都是學習和成長，是經驗的積累和知識的不斷擴充。我會繼續努力，不會讓老師失望?！痹谶@里，班導師幫助實習生選擇優質幼兒園就業，為實習生提供了發展的平臺。
(二)基層面對面———走近實習生和園長班導師需要
走向基層、走進幼兒園、走近實習生，需要了解實習生在幼兒園工作的實際情況，了解他們的困難并進行面對面的交流，這不僅能讓實習生覺得親切、溫暖，而且能更加激發他們的工作熱情。班導師還與九江早期教育學校的園長進行深度交流，園長對兩位教育實習生的評價很高，認為她們工作態度好、有激情、專業能力強。園長還特別表揚了艷艷，講述了這樣一件事:九江早期教育學校春季教學是正月初五開學，正月初二艷艷就離開甘肅老家回到單位工作，責任心很強。園長感謝幼兒園教師教育的院校為幼兒園輸送了兩位優秀實習生，希望今后能推薦更多的畢業生到幼兒園工作。走基層活動也是班導師全面了解幼兒園的良好契機。2011級有兩位教育實習生應聘到一所新園———未來星幼兒園。班導師赴未來星幼兒園對幼兒園辦園基本條件、舉辦者的身份背景、幼兒園園長和幼兒園的資質等方面進行考察，確保教育實習生的實習單位能持續發展，實習生有安全保障。班導師與未來星幼兒園園長交流時，園長反映了實習生存在的一些問題，如上班時間吃零食、遲到、認為幼兒園管理苛刻、小題大做等組織紀律不嚴、生活不嚴謹、對自身要求不嚴的現象。在這種情況下，班導師要正視教育實習生存在的問題，引導實習生以《幼兒園教師專業標準》師德為先的基本理念，熱愛學前教育事業，具有職業理想，踐行社會主義核心價值體系，履行教師職業道德規范。為人師表，教書育人，自尊自律，做幼兒健康成長的啟蒙者和引路人。
(三)教研指導———引導實習生進行教研活動
《幼兒園教師專業標準》對專業能力有如下要求:主動收集分析相關信息，不斷進行反思，改進保教工作。針對保教工作中的現實需要與問題，進行探索和研究。制訂專業發展規劃，不斷提高自身專業素質?！队變簣@工作規程》第三十七條規定了幼兒園教師的主要職責，要求教師參加業務學習和幼兒教育研究活動。班導師應積極引導實習生開展社會實踐和教研活動，有意識地培養實習生的教研興趣、教研能力和社會實踐技能。如江西省九江市學前教育專業委員會每年開展幼教論文、教育案例、觀察筆記征集活動，班導師積極鼓勵教育實習生參加活動，并對實習生撰寫的幼教文章給予修改。在班導師的指導下，實習生英英的幼教論文《播下一個行為收獲一種習慣》在江西省九江市學前教育專業委員會2013年征集活動中獲得一等獎的優異成績，也激發了所有教育實習生的教研熱情。在江西省九江市學前教育專業委員會2014年開展的幼教論文、教育案例、觀察筆記征集活動中，所有實習生都積極參賽，實習生寫作和分析問題的教研能力得到了提升。
因此，本文在收集大量數據和資料的基礎上，分析了低保制度的現狀，十多年來的發展進程和取得的重大進展，了解制度框架本身和制度運行中存在的問題，提出了完善低保制度的政策建議。以期對我國低保制度的發展和完善有所裨益。
一、城鎮居民最低生活保障制度的概念
關于我國城鎮居民最低生活保障制度以下簡稱“低保制度”,我國理論界在借鑒國外成熟經驗的基礎上，結合我國現階段的實際，分別給出了各自的定義。比較有代表性的有以下兩種：一種是陳雁提出的，即低保制度是指由政府對實際收入低于最低生活保障線每個城市根據本地經濟發展情況和人民生活水平所確定的維持城鎮居民基本生活的最低支出標準的城鎮居民進行社會救濟的一項制度，其內容包括保障對象和保障標準的確定方法、資金來源和管理體制等。另一種是多吉才提出的，即低保制度是以保障城市城鎮居民基本生活為目的，科學、合理地確定最低生活保障標準，然后對其家庭成員的人均收入低于最低生活保障標準的部分給予差額補助的一種社會救助制度。
仔細比較上述兩種定義，可以發現兩者是“大同小異”.雖然在語句的表述上有差異，如前者突出了低保制度的保障主體政府、保障對象實際收入低于保障線的城鎮居民，但對如何兌付低保待遇則語言不詳后者強調了低保制度的目的保障城鎮居民的基本生活，并且簡明扼要地介紹了低保待遇的兌付方式通過差額補助確保低保對象的收入水平達到最低生活保障標準。但是兩種定義在實質內容上是接近的、一致的。筆者認為，如果將上述兩種定義“取長補短”,予以綜合，則可以將我國城鎮居民最低生活保障制度定義為以保障城市城鎮居民基本生活為目的，由當地政府根據本地社會經濟發展和人民生活水平，科學、合理地確定當地的最低生活保障標準保障線，然后由政府對其家庭成員人均收入低于保障標準的部分給予差額補助的一種社會救助制度。
按照國務院頒發的《城市居民最低生活保障條例》中的規定，“持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利”.對于享受低保人員的界定，僅是以家庭收入為考量標準，并無其他層次的“歧視”標準。最低保障線也是針對所有城鎮貧困居民設置的，所以，城鎮居民最低生活保障制度是對于城鎮居民的一項“普惠性”的社會保障制度，同時又是最基礎的一項社會保障制度。
二、城鎮居民最低生活保障制度的現狀與存在的問題（一）我國城鎮低保制度的現狀
經過十多年的實踐，我國城鎮居民最低生活保障制度得到了迅速的發展。1993年，上海市率先出臺了城鎮居民最低生活保障制度，取得良好效果。
截至2009年底，全國人均低保支出水平有所提高，低保對象主要集中在中西部地區、老工業基地和資源枯竭礦山較多的地區。從低保對象的構成看，2009年己將離崗職工中的生活困難者納入低保范圍，是凈增人數最多的一類，占低保對象的22.9%.其他增幅較大的人群依次是貧困人口家屬及其他、失業人員、下崗職工、在職職工、退休職工和三無對象。在現有的低保對象中，特困職工（包括在職職工、下崗職工、離崗職工和退休人員）已經成為主體，占到總數的50%左右，而傳統上由民政部門救濟的三無對象只占5%.低保對象的迅速增加并不表明我國城市貧困人口在迅速增加，它直接說明的是越來越多的已經存在的貧困人口得到了有效的生活保障，換句話說，它是初步實現應保盡保的標志。過去之所以保障對象少，是由于大量應該得到基本生活保障的貧困人日沒有保起來，也就是“應保未保”問題。一方面，由于資金不足，各地普遍存在“以錢定人”,人為控制低保人數的做法；另一方而，各地還存在各種十政策，將有勞動能力但無收入來源的人排除在低保之外。此外，一些地區對于屬地化管理執行不力，沒有將符合低保條件的國有大中型企業特困職工納入低保范圍。因此，過去城市低保這張“最后的安全網”實際上并沒有兜住所有城市貧困人口。所以，近三年來低保對象的迅速增加，反映了低保工作的巨大進步。
（二）城鎮居民最低生活保障制度存在的問題
最低生活保障制度實施以來，特別是近兩年，確實是起到了最后一道安全網的作用，保障了人民的基本生活，但是從目前的運行情況看，無論是制度框架本身，還是實際操作中，的確存在著不少問題。
1.低保制度的管理體系不夠完善
低保制度的順利推進離不開完善、高效的管理體系作保障。但是，低保管理體系在機構設置、人員配備、管理手段以及工作經費等方面，薄弱之處，不能適應低保工作日益繁重的現實。
（1）就機構設置而占一。根據《條例》第四條的規定，低保管理體系形成了從國家民政部、省級民政部門、縣級民政部門、街道辦事處到社區居委會的六級網絡。其中，前三層級對低保工作的管理屬于宏觀層次的；四、五層級負責低保的具體管理審批工作，是低保工作的管理審批機關；第六層級則根據管理審批機關的委托，承擔對低保的日常管理和服務工作。應該說六級管理網絡的設置是比較健全的，各級之間的分工也是比較明確的，是科學、合理的制度設計。問題在于，雖然有六級管理網絡，但是各個層級都沒有設置專門的低保管理機構。在縣級以上是由民政部門內設的社會救濟處負責低保工作，街道辦事處及鎮政府一級則是民政科負責低保作。對如此大規模的人員和資金實行動態管理，沒有專門的管理機構顯然是難以適應實際工作的需要的。更何況民政部門內設的社會救濟工作部門擔負的城鄉災害救濟以及平時救濟工作本身就很繁重，繼續由其承擔低保管理工作，明顯力不從心。
（2）就人員配備而言。一低保工作的管理機構特別是基層的管理審批機關，除了擔負日常性的管理、審批工作外，根據《條例》第七條第二款以及第十條第二款的規定，還要負責對申請低保待遇的家庭進行入戶調查、鄰里訪問、信函索證等調查工作，對己享受低保待遇家庭的收入情況需要進行定期核查。兩項工作都費時費力，需要調動大量的人員參與。但是，目前基層低保工作人員的配備情況遠不能滿足工作的需要。在這種情況下，各地一般采用臨時借調人員等辦法開展工作，這作為一種臨時性的救急措施尚無大問題，但若是常態的工作方法，顯然是不適當的，會嚴重影響低保工作的效率。
（3）就管理手段而言。對低保工作的日常管理在很大程度上是對低保對象有關信息的管理。對低保對象實行有效的動態管理，離不開對相關信息的及時、全面的掌握。而且這些信息是處在經常變動之中的。因此，低保管理機構需要處理的信息總量是相當驚人的。處理如此巨量的信息，需要借助先進的信息處理手段，如計算機聯網管理，否則依靠傳統的手工方式來記錄、整理、儲存信息，不但工作量超乎想象，而且查詢、修改信息也非常不便。但是，目前不少的縣級民政部門、街道辦事處、鎮政府和社區居委會都沒有電腦。在起碼的信息處理設備都不具備的情況下，運用計算機聯網等先進的管理手段顯然是不切實際的。
（4）就工作經費而言。由于目前低保管理沒有專門的機構及人員，因而也就沒有編列專項工作經費。但是，低保管理工作量大、牽涉面廣，在入戶調查及定期核查等環節均需要不菲的經費支出。工作經費得不到充分保障，迫使基層低保工作人員不得不常常擠占、挪用其它項目的資金，以滿足低保工作的需要。這樣做顯然是不恰當也是不能長久的。
2.低保對象的審核難以確定
現在，非正規就業者、隱性就業者越來越多，他們的收入一方面不穩定，另一方面又很隱蔽，計算起來非常困難，除非申請者本人配合，而實際上這種配合的情形是很少見的。即便是穩定就業的職工、有明確管理單位的下崗職工、離退休人員，要知道他們實際拿到了多少錢，也會有一些困難。如果相關單位遵守規則，公事公辦，核定收入還要容易一些。但是，實際上一些單位由于各種原因，通常不報告真實情況。此外，對于一次性的拆遷補貼、解除勞動關系補償款或捐贈收入等，各地在如何計算方面，也面臨著實際困難。并且家庭財產需要重新定位，隨著形勢的發展，在家庭經濟調查中，家庭財產問題需要考慮的。特別是在實行“應保盡保”的打面之后，有勞動能力但目前沒有勞動機會的人也被置于最低生活保障制度的庇護，家庭財產，特別是金融資產和房產就成為敏感問題。按照國際經驗，關于金融資產的個人資料應該由金融部門提供；房產則分為自住和出租，出租的租金無疑應該算入個人或家庭收入，這方面的信息可以得自于稅務部門。當然，要實現最低生活保障制度部門與金融、稅務等部門的聯合行動，恐怕還需要更加權威的國家力量作為后盾。
另外，有些申請者家里有很多耐用消費品，有住房，甚至有些經營，但是他們目前又確實生活困難，究竟如何解決？當然，有的地方給予臨時救濟，但是，很多地方是將他們排除的。
3.財政壓力大，資金缺口大來源窄，籌集機制不合理這問題的主要原因是低保制度操作層面的不完善性，我國的低保資金主要來源于中央和地方財政，來源渠道比較窄。隨著市場經濟的發展和社會競爭的加劇，納入低保的人數成倍增加，財政壓力逐步增大。中央財政負擔很重，地方財政也比較吃緊，而且經濟越不景氣的地方，貧困人口越多，財政越困難。隨著低保資金的財政支出繼續增加，尤其是在把農村貧困人口納入低保范圍后，財政壓力會明顯增加。
《條例》第五條第一款規定“城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，?？顚Ｓ?。”該款規定確立了低保資金完全由地方政府主要是直轄市及其所轄區、縣地級市及其所轄區、縣縣級市負責的籌資機制。根據《條例》的原則規定，并結合本地實際，目前各地在低保資金的籌集上主要有以下兩種方式：一是低保資金由市轄區和市直轄市、地級市兩級財政分攤，比例不等；二是縣級市和縣政府所在地的鎮所需低保資金由縣級財政負擔。這種籌集機制沒有將各級財政連貫起來從整體上確定各級的分擔比例，且現有的兩級分擔比例不是很合理，導致了在資金的籌集上責任主體不明確，直接影響了低保制度的保障效果。
4.救助標準偏低，低保對象生活難以維持
低保人員生活不穩定，基本生活需要難以滿足。救助標準較低，保障供給能力與低保人群實際需要之間存在很大的差距，難以滿足其基本生活需求。例如對低保對象的基本醫療需要就無法保障，而貧困和疾病在這一特殊人群中具有相當緊密的互為因果的聯系，可能使低保家庭陷入“貧困-疾病-治病-更加貧困”的惡性循環之中。保障不了低保人員的基本生活需要，就不能使他們脫離生活不穩定的狀態，從而無法從根本上解決與之相聯系的一系列社會問題。我國低保標準在實際執行中只能起到維持保障對象“基本生存”的作用，對于《條例》規定的維持“基本生活”的要求則是無能為力的。
三、完善城鎮居民最低生活保障制度的對策與建議（一）建立綜合性救助體系
實行最低生活保障制度涉及全社會的各個方面，是社會系統工程。論文格式它要求建立一個全社會協調的完整的科學的運作系統與有效互補的運作機制，否則就會流于形式。低保金與最低工資標準及失業保險金相互制約，例如低保金的額度不能超過失業保險金。最低生活保障制度的完善以職工最低工資標準、養老保險、失業保險等社會保險制度的逐步完善為前提。只有建立健全這些制度，才能有一效的防止貧困面的擴大，減輕最低生活保障防線的壓力，讓其有效的發揮作用。因此，建立城鎮最低生活保障制度要與其他社會保障措施搞好銜接配合。如，凡是申請最低生活保障金的家庭，如果有在職人員，應以在職人員按規定領取的最低工資標準計算其家庭成員人均收入；如果有離退休人員，應按離退休人員領取的最低離退休費計算其家庭成員的人均收入；如果有失業人員的，應按家庭失業人員領取的事業保險金計算家庭人均收入；家庭人均收入低于最低生活保障線的，其差額由最低生活保障金支付。
勞動和社會保障部、民政部和財政部聯合《關于做好國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障制度銜接工作的通知》，一是讓有資格領取基本生活保障費和失業保險金的人員能夠從再就業服務中心和失業保險機構獲得相應待遇，二是城市居民最低生活保障制度也應該充分發揮它安全網的“兜底”作用。這樣，三條保障線相互銜接，建立綜合性救助體系，有利于城市的穩定和繁榮。要加大政府各部門協調配合及調整力度，避免民政部門孤軍作戰。除國家規定的行政職責和法律的硬性規定外，各部門還要在技術上互相協調、互相支持。目前可行的辦法是建立城市低保人員的數據庫，并與工商、勞動、房管、市政市容、金融等部門實現信息共享，達到信息的最廣泛的傳播、最有效的利用。有些部門的工作職能可以考慮合并，建立部門聯手運行機制，如，民政與勞動部門的相關職能，可以考慮合并。充分發揮職能部門的作用，齊抓共管，提高城市低保工作的效率。實施最低生活保障制度，既不能代替其他社會保障措施，又不是其他社會保障措施的終止。相反，只有不斷提高社會保障各個措施的保障功能，才能減輕最低生活保障線的承受壓力。因此，注重發揮各種社會保障措施的能力，重視近期保障能力和長遠保障能力的有機結合，從實質上講，也是提高了生活保障線的救助能力。
（二）嚴格審批制度，做好身份識別
什么人可以吃低保，應該建立一套嚴格的審批制度和工作程序。在入戶調查的基礎上建立社區低保的群眾評審制度，由低保工作人員、居委會主任、社區人大代表、黨員代表、管段民警、居民積極分子等組成評審小組，在對申請人和申請理由進行調查后，召開評審會議，公開評審，當場以無記名投票方式表決，決定同意與否，為了進一步發揮群眾評審的作用，評審小組成員要定期改選，并制定和完善相關的資格、審查、備案制度和改選制度，建立評審小組成員的業務培訓制度及評審小組成員評審工作的監督機制，并在固定評審員的基礎上，增加非固定評審員，以確保社區低保初審的透明性、公正性和民主性。
同時，要完善申報審批的公示制度。在個人申請的基礎上，要由居委會進行調查初審，張榜公示。街道辦事處及民政局進行審核批準，進行張榜公示。規范檔案管理，建立跟蹤調查制度。利用計算機系統擴大建檔范圍和科學分類。把檔案分成目前保障對象和原低保對象兩個部分，對于后者，在建檔的同時，可以給低保對象一個承諾，就是當其再次失業時，當事人及其家庭的基本情況已經為有關機構掌握，可以不必再從頭辦理，這是因為低保對象即使找到工作大多也是小穩定的，對這類對象做出一些特殊的規定，有利于低保工作順利開展。
（三）完善低保預算，拓寬資金來源渠道
低保資金的來源除了財政資金外，結合我國國情，大力吸納社會資金以充實低保資金，也是非常必要和可行的。大力吸納社會資金，不但可以在一定程度上彌補財政資金的不足，減輕財政負擔，而且有利于喚起社會各界對低保人員的重視和關心。應拓寬低保資金籌資渠道，實現低?；I資社會化、多元化，在各級財政撥款主渠道之外，建立健全社會捐助資金的籌措體系，鼓勵社會團體和個人踴躍捐資，鼓勵社會自主建立民間救助組織?！稐l例》第五條第二款規定：“國家鼓勵社會組織和個人為城市居民最低生活保障提供捐贈、資助所提供的捐贈資助，全部納入當地城市居民最低生活保障資金”.有關部門應該有計劃、有組織地開展社會公益活動和社會捐助活動，鼓勵社會組織和個人為低保提供捐贈，民政部門可以定期或不定期的組織社會各界開展募捐“義演”、“義賣‘等活動，及時救助低保對象遇到的特殊困難，逐步在全社會形成一種扶危濟困的良好風氣，從而把社會方方面面的力量集中起來，拓寬低保資金來源，最大限度地解決好困難群眾的生活問題。
另外，可以開辟個人所得稅的一部分為省內低保資金的主要財源，保障城市低保資金來源。個人所得稅是調節貧富差距，實現社會公平的主要手段之一，可以考慮加大個人所得稅的征管力度，將作為地方稅收的個人所得稅的一部分辟為城市居民最低生活保障資金的主要財源，保障城市低保資金來源。以及發行以籌集低保資金為目的的彩票工作也可以在一定程度上彌補資金缺口。如果使用得當，這筆捐贈資金無疑能夠發揮對財政資金的重要補充作用。
總之，通過落實優惠鼓勵政策以及加強對受贈資金的管理和使用，才能真正使低保捐贈工作步入健康的、可持續發展的軌道，在籌集低保資金的工作中發揮更大作用。
（四）加大政府投資，做到”應保盡保“
低保工作是一項政治性很強的工作，關乎千家萬戶切身利益，對于維社會穩定意義重大。但是，資金缺口大卻是個大問題。我國東西部發展不平衡，地方財政收入差距懸殊，所以完全靠地方財政負擔低保資金是不現實也是不合理的。因此，中央政府應當加大對低保資金的撥付力度，尤其要加大對中西部經濟落后省份的投入力度，緩解地方財政壓力。同時，地方政府更要”自力更生“,做好開源節流。低保資金應該列入中央和地方各級財政的預決算，各級政府都應建立低保的專門帳戶，由民政部門專人管理，確保貧困人口的吃飯問題。專款專用，要確保資金不被挪用和擠占。轉帳要按己確定的各級財政的分攤比例做好收入帳，一目了然。同時要按貧困人口的具體人數，做好支出帳。低保資金除了對低保對象發放以外，其他出口一律堵塞，避免擠占、挪用，做到?？顚Ｓ谩５捅ＹY金的劃撥應做到及時、足額到位。應以資金到位為前提，經財政部確定后下撥，并須在規定的時間內撥到基層專戶中。建立一個穩定可靠的最低生活保障資金籌措機制，逐年增加財政對城市居民最低生活保障資金的投入，是逐步使所有符合條件的困難人口都能享受保障的前提。
論文摘要:統籌城鄉就業和完善農村社會保障體系，是解決“三農”問題的重要途徑，是統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的重要手段，是確?！皟蓚€率先”目標早日實現的重要舉措。烏江鎮現行的各種保障制度在規范化程度、覆蓋率、保障水平以及實際發揮的作用上差異較大，就此我們提出了一些建議，以建立適應社會主義市場經濟體制要求的、適用于城鎮各類企業職工和個體勞動者、管理和服務社會化的農村社會保障體系。
統籌城鄉就業和完善農村社會保障體系，是解決“三農”問題的重要途徑，是統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的重要手段，是確?！皟蓚€率先”目標早日實現的重要舉措。建立、健全社會保障制度，關系到經濟的可持續發展和社會的長治久安。烏江鎮2005年，實現農民參保率在85%以上;2007年，實現農民參保率在90%以上。近兩年來，基本做到應保盡保，制度比較成熟規范，在全省乃至全國處于比較領先的地位。在這一條件下，周文青、陸曉和我等人利用業余時間對烏江鎮農場社會保障的情況進行了調查并收集了一些資料，獲得了大量真實、有價值的數據，通過對所獲取的信息材料及相關數據的分析研究，為烏江鎮建立和健全農村社會保障制度提供了參考和借鑒。
一、調查內容簡介
1.調查時間和地點
南京市浦口區烏江鎮，是當代草圣林散之的故鄉，素有“金陵門戶”之美譽，地處南京市長江北岸，與南京老城隔江相望，位于東經118.37，北緯 30.23，總面積57平方公里。烏江鎮目前總人口數為22000人，農業人口14000人，占總人口的64%。其中已參加農保人數7300人，其他社會保險人數約2000人，參加農保的覆蓋率達到90%以上。此次調查自2010年4月份開始，至5月中旬結束，我們利用業余時間對烏江鎮進行了集中調查。
2.調查對象
本次調查對象主要為具有本鎮戶籍，男年滿18周歲不滿60周歲、女年滿18周歲不滿55周歲，當期未參加其他社會養老保險的各類農村居民(不含被征地農民基本生活保障人員)。為了更全面、真實地了解問題，我們還對當地政府相關部門的負責人、烏江鎮勞動與社會保障局負責人、就業局的負責人以及當地的企業主管進行了專門的走訪調查。
3.調查方法
在團隊出發前的準備階段，我們設計了相關的調查問卷。我們全隊共分為兩個小組，每組兩個人。其中一個小組著重對五一村的農村社會保障情況進行調查，填寫調查問卷。另外一個組對武家嘴造船廠進行了調查，調閱其所掌握的統計數據及相關政策文件以作參考。
二、調查成果綜述
1.烏江鎮農村社會保障體系總體評價
烏江鎮現行農村社會保障體系主要由農村低保制度、新型合作醫療制度、社會養老保險制度、“五?！贫取⒎鲐毦葷皟灀岚仓弥贫鹊纫幌盗兄贫葮嫵?。但各種保障制度在規范化程度、覆蓋率、保障水平以及實際發揮的作用上差異較大。南京市政府正式出臺了《農村最低生活保障實施意見》，有關部門制定了實施細則，基本做到應保盡保，制度比較成熟規范，在全省乃至全國處于比較領先的地位。農村新型合作醫療制度全國正在試點，烏江鎮與南京市同步，全面推進，但目前在實際操作中籌資困難較大，報銷水平偏低，規范化水平有待進一步提高。農民養老仍以家庭贍養和土地保障為主，與全國大多數地區的狀況相同，存在制度上的不穩定性，保障效果不盡理想。另外，各項農村社會保障制度建設普遍缺乏立法支持?？偟膩碚f，在目前城鄉經濟快速發展所能提供的基礎條件上，農村社會保障建設相對滯后，全市農村社會保障事業水平亞待提高。
2.烏江鎮的農村社會保障具體情況分析:
農村經濟體制改革以來，農村的社會保障體系和農村保障對象狀況發生了很大變化，烏江鎮于2007年開始實行新型農村社會保障制度，目前已初現成效。
(1)初步建立了農村生活保障體系。一是實施農村五保制度，保障老人安度晚年。按照“應保盡保、分類施保”的原則，對農村無兒無女的孤寡老人納人救助的五保戶。目前，五保戶共有127戶，其中集中到敬老院供養為63人，占五保戶總數的49.6%。二是建立農村低保補助制度。按照“特困重保，陽光操作”的原則，烏江鎮自19%年起，對農村中因殘、因病等因素導致的貧困戶建立低保補助制度。目前，已年有275戶農村貧困戶納人了農村低保補助范圍，涉及1100人，占總人口的5%，根據社會生活指數和農民平均收人每戶每月260-360元不等的標準進行補助。啟動了農村低收人純農戶增收工程，對人均純收人在2000元以下的農村純農戶在“增收項目”“多免多補”等方面給予全方位地資金補助，千方百計地增加農村低收人群體的收人。
(2)著力推行農村社會保險、醫療衛生保障。一是不斷增加社會養老保險參保面，同時實行村干部農保進城保制度，現已將在職的50余名村干部由農村養老保險轉納人城鎮基本養老保險體系，從而徹底解決了他們的后顧之憂。二是切實保障失地農民生活。對被征地農民長遠生活通過養老保險渠道進行解決，從土地征償費中切出一塊為失地農民辦理養老保險。改變以往將土地征用的各種補償一次性發放到失地農民的做法，受到了廣大群眾的擁護。三是著力推行新型農村合作醫療和大病醫療救助制度，全鎮參加新型農村合作醫療的農民達到21560人，占應參保人口的98。四是推行重大疾病防控機制。近幾年浦口區財政持續增加投人，建立疾病防控中心，壯大了烏江鎮衛生院(社區衛生服務中心)，完善配套了醫療設施，村村建有衛生室，形成了以區為中心，以鎮為紐帶，以村為基礎的疾病防控體系。
(3)逐步健全農村教育保障體系。加大貧困學生的教育費用減免幅度。自1996年開始已對農村中小學生減免部分學雜費，對特困生發放助學券，免費提供基本學習用品，同時積極爭取社會資助，利用社會資源解決貧困生的上學問題。
(4)大力實施農村危房改造，保障農民生命安全。自19%年開始實施危房改造，截止到目前已經基本完成，在改造過程中，政府按每戶6000元的標準補貼，鎮政府和農戶各籌一半，浦口區聯合烏江鎮共投人200.6萬元，其中農民自籌占總額的一半，對農村家庭危房進行了改造，保障了農民的生命財產安全。
三、烏江鎮社會保障存在的問題
1.群眾參與養老、醫療保險意識不強，缺乏主動性
烏江“十里造船帶”，勞動力就業的途徑多數是到周邊船廠務工。受全球金融危機的影響，2009年造船企業也面臨較大困難，開工不足，用工減少。春節后已有so余人離開船廠回家，農民就業壓力增大，農民增收的壓力逐漸顯現。在收人得不到保障的情況下，農民連溫飽都得不到保障，更何談參保呢?此外，還有部分烏江鎮的群眾錯誤地認為保險的資金應由政府負擔，不愿意自己出錢。這些種種原因使得當地的農村養老保險、醫療保險覆蓋面不廣。
2鎮集體經濟收入低，社會事業投入負擔較重，社保工作缺乏資金支持
由于新農村建設的資金嚴重不足。僅2008年，村投人集體道路建設、河塘清淤、辦公場所建設等項目的資金達100多萬元，鎮集體負債較重。社會保障體系是一項投資量大、涉及面廣、情況繁雜的重要工程。健全農村社會保障制度，除了省市補助、個人出資外，縣級財政補貼托底是關鍵，因此要建立健全農村社會保障制度，做到養老、醫療保險人人惠及，烏江鎮還有很長的路要走。
3.社會保障管理制度不夠規范
目前，烏江鎮農村社會養老保險工作還存在著體制不順，條塊分割的現實。像民政部門管社會救助，衛生部門管農村合作醫療，勞動部門管農村養老保險，這種條塊分割的現實造成了政策、協調、資源共享等諸方面的矛盾，不利于社保工作的推動和開展。
4.社會保障部門人力資源有限，需要注入新鮮血液
目前，烏江鎮的社會保障工作主要依靠烏江鎮勞動和社會保障所開展，但是全所只有16名工作人員，他們又要照顧到各個村和各個組，可謂是一人多用，而且他們只拿標準工資，無專項經費，從中可以看出鎮政府在對社會保障方面人力資源的配置缺口較大。
5.缺乏完善的法律保障
社會保障制度需要有力的法律法規來支撐。從目前我國農村社會保障立法的狀況來看，突出的表現是立法層次低、立法主體混亂、立法層級無序，烏江鎮也不例外。
四、關于建立和完善農村社會保障體系的建議
按照因地制宜、因人而異的原則，以多層次的保障方式覆蓋全鎮農村各類人群，將有條件的農民納人城保，被征地農民納人征保，純農民納人農保，低收人貧困農民納人低保，同時給予生活困難補助。加快建立“低水平、廣覆蓋、適度保障”的農村養老保險制度。
1.擴大宣傳，在主要街道、路口懸掛橫幅宣傳，制作展板、宣傳單，錄制宣傳磁帶、光盤，利用宣傳車巡回宣傳。同時各村把新型農村社會養老保險主要內容、辦理手續程序在公開欄張貼，張貼到自然村，并分片召開村民代表、生產隊長和有一定影響力的人員會議廣泛宣傳，有廣播的村每天要滾動宣傳和縣新型農村社會養老保險政策。
2.完善和加強農村最低生活保障機制。在烏江鎮范圍內，依靠各行政村和各生產隊，開展普查，對無收人來源、無勞動能力的農戶，一個不漏地進行登記造冊掌握實情，分類確定保障對象和標準，做到“應保盡保”。同時，要建立健全動態管理機制，對農村低保制度實行動態管理，在每一個行政村設立巡禮員，積極配合好鎮政府做好社會保障動態管理工作，做到及時發現，及時解決，使一些突發貧困戶能有基本的生活保障。建立個人賬戶，確保社會保障基金保值增值，各人享受保障基金，主要靠自己的勞動積累，國家和地方財政給予大力扶持。加強規范管理，保證社會保障資金?？顚Ｓ?，減少不必要的資金流失。對社會保障資金實行嚴格的預算管理和監督，確保社會保障基金的安全和完整。
論文摘要:統籌城鄉就業和完善農村社會保障體系，是解決“三農”問題的重要途徑，是統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的重要手段，是確?！皟蓚€率先”目標早日實現的重要舉措。烏江鎮現行的各種保障制度在規范化程度、覆蓋率、保障水平以及實際發揮的作用上差異較大，就此我們提出了一些建議，以建立適應社會主義市場經濟體制要求的、適用于城鎮各類企業職工和個體勞動者、管理和服務社會化的農村社會保障體系。
統籌城鄉就業和完善農村社會保障體系，是解決“三農”問題的重要途徑，是統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的重要手段，是確?！皟蓚€率先”目標早日實現的重要舉措。建立、健全社會保障制度，關系到經濟的可持續發展和社會的長治久安。烏江鎮2005年，實現農民參保率在85%以上;2007年，實現農民參保率在90%以上。近兩年來，基本做到應保盡保，制度比較成熟規范，在全省乃至全國處于比較領先的地位。在這一條件下，周文青、陸曉和我等人利用業余時間對烏江鎮農場社會保障的情況進行了調查并收集了一些資料，獲得了大量真實、有價值的數據，通過對所獲取的信息材料及相關數據的分析研究，為烏江鎮建立和健全農村社會保障制度提供了參考和借鑒。
一、調查內容簡介
1.調查時間和地點
南京市浦口區烏江鎮，是當代草圣林散之的故鄉，素有“金陵門戶”之美譽，地處南京市長江北岸，與南京老城隔江相望，位于東經118.37，北緯 30.23，總面積57平方公里。烏江鎮目前總人口數為22000人，農業人口14000人，占總人口的64%。其中已參加農保人數7300人，其他社會保險人數約2000人，參加農保的覆蓋率達到90%以上。此次調查自2010年4月份開始，至5月中旬結束，我們利用業余時間對烏江鎮進行了集中調查。
2.調查對象
本次調查對象主要為具有本鎮戶籍，男年滿18周歲不滿60周歲、女年滿18周歲不滿55周歲，當期未參加其他社會養老保險的各類農村居民(不含被征地農民基本生活保障人員)。為了更全面、真實地了解問題，我們還對當地政府相關部門的負責人、烏江鎮勞動與社會保障局負責人、就業局的負責人以及當地的企業主管進行了專門的走訪調查。
3.調查方法
在團隊出發前的準備階段，我們設計了相關的調查問卷。我們全隊共分為兩個小組，每組兩個人。其中一個小組著重對五一村的農村社會保障情況進行調查，填寫調查問卷。另外一個組對武家嘴造船廠進行了調查，調閱其所掌握的統計數據及相關政策文件以作參考。
二、調查成果綜述
1.烏江鎮農村社會保障體系總體評價
烏江鎮現行農村社會保障體系主要由農村低保制度、新型合作醫療制度、社會養老保險制度、“五?！贫?、扶貧救濟及優撫安置制度等一系列制度構成。但各種保障制度在規范化程度、覆蓋率、保障水平以及實際發揮的作用上差異較大。南京市政府正式出臺了《農村最低生活保障實施意見》，有關部門制定了實施細則，基本做到應保盡保，制度比較成熟規范，在全省乃至全國處于比較領先的地位。農村新型合作醫療制度全國正在試點，烏江鎮與南京市同步，全面推進，但目前在實際操作中籌資困難較大，報銷水平偏低，規范化水平有待進一步提高。農民養老仍以家庭贍養和土地保障為主，與全國大多數地區的狀況相同，存在制度上的不穩定性，保障效果不盡理想。另外，各項農村社會保障制度建設普遍缺乏立法支持?？偟膩碚f，在目前城鄉經濟快速發展所能提供的基礎條件上，農村社會保障建設相對滯后，全市農村社會保障事業水平亞待提高。
2.烏江鎮的農村社會保障具體情況分析:
農村經濟體制改革以來，農村的社會保障體系和農村保障對象狀況發生了很大變化，烏江鎮于2007年開始實行新型農村社會保障制度，目前已初現成效。
(1)初步建立了農村生活保障體系。一是實施農村五保制度，保障老人安度晚年。按照“應保盡保、分類施保”的原則，對農村無兒無女的孤寡老人納人救助的五保戶。目前，五保戶共有127戶，其中集中到敬老院供養為63人，占五保戶總數的49.6%。二是建立農村低保補助制度。按照“特困重保，陽光操作”的原則，烏江鎮自19%年起，對農村中因殘、因病等因素導致的貧困戶建立低保補助制度。目前，已年有275戶農村貧困戶納人了農村低保補助范圍，涉及1100人，占總人口的5%，根據社會生活指數和農民平均收人每戶每月260-360元不等的標準進行補助。啟動了農村低收人純農戶增收工程，對人均純收人在2000元以下的農村純農戶在“增收項目”“多免多補”等方面給予全方位地資金補助，千方百計地增加農村低收人群體的收人。
(2)著力推行農村社會保險、醫療衛生保障。一是不斷增加社會養老保險參保面，同時實行村干部農保進城保制度，現已將在職的50余名村干部由農村養老保險轉納人城鎮基本養老保險體系，從而徹底解決了他們的后顧之憂。二是切實保障失地農民生活。對被征地農民長遠生活通過養老保險渠道進行解決，從土地征償費中切出一塊為失地農民辦理養老保險。改變以往將土地征用的各種補償一次性發放到失地農民的做法，受到了廣大群眾的擁護。三是著力推行新型農村合作醫療和大病醫療救助制度，全鎮參加新型農村合作醫療的農民達到21560人，占應參保人口的98。四是推行重大疾病防控機制。近幾年浦口區財政持續增加投人，建立疾病防控中心，壯大了烏江鎮衛生院(社區衛生服務中心)，完善配套了醫療設施，村村建有衛生室，形成了以區為中心，以鎮為紐帶，以村為基礎的疾病防控體系。
(3)逐步健全農村教育保障體系。加大貧困學生的教育費用減免幅度。自1996年開始已對農村中小學生減免部分學雜費，對特困生發放助學券，免費提供基本學習用品，同時積極爭取社會資助，利用社會資源解決貧困生的上學問題。
(4)大力實施農村危房改造，保障農民生命安全。自19%年開始實施危房改造，截止到目前已經基本完成，在改造過程中，政府按每戶6000元的標準補貼，鎮政府和農戶各籌一半，浦口區聯合烏江鎮共投人200.6萬元，其中農民自籌占總額的一半，對農村家庭危房進行了改造，保障了農民的生命財產安全。
三、烏江鎮社會保障存在的問題
1.群眾參與養老、醫療保險意識不強，缺乏主動性
烏江“十里造船帶”，勞動力就業的途徑多數是到周邊船廠務工。受全球金融危機的影響，2009年造船企業也面臨較大困難，開工不足，用工減少。春節后已有so余人離開船廠回家，農民就業壓力增大，農民增收的壓力逐漸顯現。在收人得不到保障的情況下，農民連溫飽都得不到保障，更何談參保呢?此外，還有部分烏江鎮的群眾錯誤地認為保險的資金應由政府負擔，不愿意自己出錢。這些種種原因使得當地的農村養老保險、醫療保險覆蓋面不廣。
2鎮集體經濟收入低，社會事業投入負擔較重，社保工作缺乏資金支持
由于新農村建設的資金嚴重不足。僅2008年，村投人集體道路建設、河塘清淤、辦公場所建設等項目的資金達100多萬元，鎮集體負債較重。社會保障體系是一項投資量大、涉及面廣、情況繁雜的重要工程。健全農村社會保障制度，除了省市補助、個人出資外，縣級財政補貼托底是關鍵，因此要建立健全農村社會保障制度，做到養老、醫療保險人人惠及，烏江鎮還有很長的路要走。
3.社會保障管理制度不夠規范
目前，烏江鎮農村社會養老保險工作還存在著體制不順，條塊分割的現實。像民政部門管社會救助，衛生部門管農村合作醫療，勞動部門管農村養老保險，這種條塊分割的現實造成了政策、協調、資源共享等諸方面的矛盾，不利于社保工作的推動和開展。
4.社會保障部門人力資源有限，需要注入新鮮血液
目前，烏江鎮的社會保障工作主要依靠烏江鎮勞動和社會保障所開展，但是全所只有16名工作人員，他們又要照顧到各個村和各個組，可謂是一人多用，而且他們只拿標準工資，無專項經費，從中可以看出鎮政府在對社會保障方面人力資源的配置缺口較大。
5.缺乏完善的法律保障
社會保障制度需要有力的法律法規來支撐。從目前我國農村社會保障立法的狀況來看，突出的表現是立法層次低、立法主體混亂、立法層級無序，烏江鎮也不例外。
四、關于建立和完善農村社會保障體系的建議
按照因地制宜、因人而異的原則，以多層次的保障方式覆蓋全鎮農村各類人群，將有條件的農民納人城保，被征地農民納人征保，純農民納人農保，低收人貧困農民納人低保，同時給予生活困難補助。加快建立“低水平、廣覆蓋、適度保障”的農村養老保險制度。
1.擴大宣傳，在主要街道、路口懸掛橫幅宣傳，制作展板、宣傳單，錄制宣傳磁帶、光盤，利用宣傳車巡回宣傳。同時各村把新型農村社會養老保險主要內容、辦理手續程序在公開欄張貼，張貼到自然村，并分片召開村民代表、生產隊長和有一定影響力的人員會議廣泛宣傳，有廣播的村每天要滾動宣傳和縣新型農村社會養老保險政策。
2.完善和加強農村最低生活保障機制。在烏江鎮范圍內，依靠各行政村和各生產隊，開展普查，對無收人來源、無勞動能力的農戶，一個不漏地進行登記造冊掌握實情，分類確定保障對象和標準，做到“應保盡?！薄Ｍ瑫r，要建立健全動態管理機制，對農村低保制度實行動態管理，在每一個行政村設立巡禮員，積極配合好鎮政府做好社會保障動態管理工作，做到及時發現，及時解決，使一些突發貧困戶能有基本的生活保障。建立個人賬戶，確保社會保障基金保值增值，各人享受保障基金，主要靠自己的勞動積累，國家和地方財政給予大力扶持。加強規范管理，保證社會保障資金?？顚Ｓ?，減少不必要的資金流失。對社會保障資金實行嚴格的預算管理和監督，確保社會保障基金的安全和完整。
十七屆三中全會提出在保證土地承包經營權長久不變的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則，探索土地承包經營權的流轉。政策允許農民承包經營權的流轉，其目的在于引導農業逐步向規?；?、集約化發展，提高農業效率，推動農業的現代化進程。
1土地承包經營權流轉的帕累托改進效應及經營權流轉的前提條件
帕累托改進是建立在帕累托最優的基礎上的概念，帕累托最優是指在一個完全競爭的、一般均衡的市場體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進其任何他人的福利。帕累托最優是現代福利經濟學判斷一個社會的資源配置是否達到最優狀態和社會福利最大化的標準之一。
過多的勞動投入與過少的資本和技術投入的均衡是傳統農業資源配置的特點，這顯然是農業發展的低階均衡，農業的高階均衡應該是資本、技術的投入與農業產出的均衡。傳統的農業要發展起來必須打破低階均衡，使剩余勞動力流出農業部門，而資本與技術等要素流人農業部門。要想逐步改進我國農業的低階均衡的狀況，進行土地規?；洜I是一個可行之路，規?；洜I必然要求資本與技術的大力投人。
實現土地規?；洜I涉及到完善土地流轉制度問題。美國和日本分別采取租用別人土地、出臺促進流轉土地的法律和政策及采取措施擴大農場規模。我國可以模仿美國和日本通過土地租賃實現規模經營擴大的經營模式，這對于我國實現農業現代化所需要的規模要求是適用的，這就需要流轉土地承包經營權。
土地承包經營權可以進行流轉的一個重要的前提條件就是土地的產權是清晰的，在保證土地所有權歸農村集體所有外，土地的使用權、經營權是歸農民個人自由支配的(但不能改變土地的農用耕地用途)。
市場是配置資源的基本形式，任何有限經濟資源的利用，如果不通過市場機制進行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經濟資源更不能例外。而清晰的產權是市場發揮作用的前提，產權的清晰界定和自由轉讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經濟效率(Coase，1937，1960；North，1990；張五常，2002)，可見，制度約束對于農地市場的作用和經濟的效率具有顯著影響。只要產權是排他性的和可轉讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國目前的產權具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時間)都影響著資源的配置效率。
2我國農村土地承包經營權流轉的現狀、存在問題及其改進
以來，實現了我國農村土地所有權和經營權的分離，農村逐步確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這是對農村土地制度的重大創新，極大的解放了農村生產力，推動了農村經濟的快速發展，可以說是我國農業改革發展的第一次飛躍。
2．1農村土地承包經營現狀及存在問題
隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，的局限性也逐漸暴露出來，影響和制約著農民增收和農業、農村的進一步發展。農村土地制度需要進行新的改革，實現我國農業改革與發展的第二次飛躍，客觀上要求農村土地必須走規模經營、集約發展的道路。政策允許農民土地承包經營權流轉，無疑將有助于促進我國土地生產要素市場的發育和建立，加快農業生產要素市場化配置的進程，為實現土地適度規模經營、提高農業綜合生產能力奠定堅實的基礎。
農村土地承包經營權的流轉，即在保持農村土地集體所有權不變、不改變土地用途和不損害農民承包權益的前提下，擁有土地承包經營權的農戶按照依法自愿有償的原則，通過轉包、出租、互換、轉讓和股份合作等形式流轉土地承包經營權，實現土地承包經營權在不同市場主體之間的轉移和流動?，F階段土地流轉的主要方式是轉包式流轉，指土地承包方自愿將一定期限內的承包權轉包給他人，實現土地承包經營權的流轉，轉包的期限和轉包金額及其支付方式由雙方自行約定。
這項制度尚處于初期的探索發展階段，存在一些問題也是在所難免的，重要的是要正確的認識問題之所在，積極探索其解決之道。
農村土地經營權流轉過程中，比較普遍的問題是流轉中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農民自發流轉的多，零星流轉的多，口頭協議的多，債權不清的多，隱性問題的多；所謂“五少”，即有流轉服務的少，有秩序流轉的少，有操作規程的少，有規范合同的少，有檔案管理的少。
另外，流轉機制的不健全導致土地承包經營權流轉混亂。多數地方沒有土地承包經營權流轉、租賃的市場，有些地方客觀存在土地承包經營權流轉市場，但市場往往具有隱蔽性、無序性、地域性強、市場狹小的特點。各地雖然均存在土地承包經營權流轉的現象，但是沒有形成統一規范的土地承包經營權流轉市場，影響了土地承包經營權流轉的公平。因此，中國的農村土地流轉市場仍然只是具有雛形，尚處于非常初級的階段，且發育緩慢，需要政府的引導和相應的政策措施的支持。在我國農村非政府組織或者說是民間組織不是很發達的情況下，政府的官方認證、支持和引導就顯得至關重要了。
2．2完善農村土地承包經營機制
針對這些問題，政府應在這幾方面著手：一是清理和完善農村土地承包手續，保證土地產權的界定清晰。按照十七屆三中全會《決定》的要求，搞好農村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。二是完善法制體系，制定或完善相關法律法規，細化原則性的條款規定?！掇r村土地承包法》有許多是原則性的條款，應將其進一步的細化，以便在實際的操作中有可依的具體規定，減少在執行過程中自由裁量過大而帶來的不良影響。三是提高農民素質，加大對農民教育和培訓的投入。土地承包經營權流轉的主體是農民，農民素質的提高有利于土地流轉市場的形成和完善，同時，也對資本技術投入增加后所實施的規模經營提供人力資源的支持。
3農村土地承包經營權流轉與農村社會保障制度的建設與完善
土地是傳統農業社會中最重要的生產資料，是農民賴以生存的物質基礎。在當前中國農村，社會保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠，是農民的基本的社會保障，對于大多數參與土地流轉的農民來說，失去土地，投身于城市化、工業化進程將面臨很大的風險。所以，推進土地承包經營權的流轉，要建立在積極而穩定地推進農村社會保障制度改革的基礎上，逐步將農村的社會保障由依靠土地轉為依靠社會和制度，包括養老、醫療、生育等保障。解決好農民自身的保障問題，解除他們的后顧之憂，降低農民對土地的依賴程度，土地的流轉自然就會加快。地方政府在開展土地流轉工作的過程中，應積極推進失地農民的社會保障體系建設，可以采取地方政府、失地農民和土地受讓方各拿一點的方式，為失地農民建立起最基本的社會保障，既可解決失地農民的后顧之憂，也可為我國社會穩定打下堅實的基礎。
3．1農村社會保障制度建設與完善
3．1．1建立和健全農村最低生活保障制度，為農民提供最低生活保障
財政部財政科學研究所“農村低保制度研究”課題組(2007)認為，在市場化、工業化和城市化背景下，構建新型農村社會保障體系應該是一個正確的發展方向。農村低保是農村社會保障體系的“基石”，健全和完善農村社會保障體系應該是也必須是從這里起步。而且，建立農村低保制度，也是對傳統的社會救濟制度的改革和完善。建立規范化、科學化和法制化的農村低保制度來豐富和完善農村社會救助體系，是健全農村社會保障體系的迫切需要。
最低生活保障制度是對公民生存權的保障。是“最后的安全網”。作為一種制度，農村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時救濟，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權的一種應有的權利。基層政府應當重視農村低保工作，為農民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據當地經濟發展的情況來制定，要保證其有可行性。目前，在我國農村，因病致貧、因教育致貧等現象是比較嚴重的，如果沒有低保來兜底農民的基本生存，后果不堪設想。貧困是動蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負的外部效應，糾正這種負的外部效應，避免動蕩，維護社會穩定是政府的應盡職責。 轉貼于
3．1．2健全農民合作醫療體系，保證其病有所醫
新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。自2003年新型農村合作醫療制度(簡稱新農合)試點推廣以來，全國各地已經取得了較多制度建設和基金擴面成效。截至2007年9月底，全國已開展新農合的縣(市、區)有2448個，占全國總縣(市、區)的85．53％；參加新農合人口達到7‘26億，參合率達到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農合補償，共補償資金591億元。
新型農村合作醫療制度應進一步的完善，政府財政尤其是中央財政對這部分的投入支出要加大，保證這項制度的健康運行有穩定持續的資金支持。2009年，全國財政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長19．5％，這說明，我國現在的財政收入是完全可以支撐新農合所需資金的。
3．1．3養老保障可借鑒日本的農民年金制度
在農民達到一定年齡后，規定他們必須對土地的承包經營權進行轉讓，政府給予這部分農民足以保障其生活的補貼，這種做法相當于給了農民退休金，采用農民年金制度會促進整個社會的福利水平的提高。這樣就使農民的晚年生活有了保障，同時也極大減輕土地的社會保障負擔，促進土地承包經營權的流轉。在農民養老方面，也要發揮原有的家庭養老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會養老和家庭養老能很好的結合起來，讓農民也能安享幸福的晚年。
3．2農村土地承包經營權流轉與城鄉社會保障體系一體化建設
從另外的一個角度來看，不僅僅是農村社會保障的建立和完善有助于土地承包經營權的流轉，促進農業的集約化和適度規模經營，同時，農村土地承包經營權的流轉也為我國向城鄉一體化的社會保障體系邁進，提供了一個很好的契機。
我國現階段的城鄉二元體制是由我國的二元經濟模式導致的，從西方發達國家來看，二元經濟模式并不是經濟發展中必須要經歷的階段。但是，現階段的發展中國家基本上都存在著二元經濟結構，發展中國家的二元經濟結構與其所處的經濟大環境及采取的經濟政策是密切相關的。在和平發展的世界環境中，發展中國家要推動本國的經濟發展就要積極地進行工業化，而工業化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發達圍家那樣通過殖民掠奪來實現，由此，發展中國家只能在本國范圍內進行，硬性的、人為的劃分農村和城市，通過政府的政治強制權力來保障城市工業發展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應屬前蘇聯的斯大林模式。
首先，盡管我國已建立有比較完備的機關檔案室體系，但其整體效能與具有經濟和高效優點的文件中心相比還是存在一定差距。
其次，不斷變化的社會環境和檔案工作環境使半現行文件管理呈現出多元化的特點，相應產生了建立半現行文件管理機構的多元化需求。我國當前正處在變革時期，社會環境復雜多變，這對檔案工作環境產生了相當大的沖擊和影響。一方面，國家政治體制改革引發的機構精簡和人員調整使得相當一批政府機關的檔案部門不得不撤銷或合并，檔案人員也不得不下崗或分流。另一方面，社會主義市場經濟的確立和發展使我國所有制成份和企業資產形式從單一走向多元化，三資企業和私營企業大量建立，國有中小企業大量改組、轉制、兼并甚至破產，這些企業的檔案工作或需要新建，或需要調整，或需要移交。政府機關和企業檔案工作出現的新特點和面臨的新形勢需要實行多元化的管理方式，以適應不同特點和需求。
必須強調一點，筆者針對上述現實需要提出我國當前建立文件中心的設想必須基于一個前提，那就是應將文件中心不再視為半現行文件管理機構的一種特定稱謂，而應視為半現行文件管理最佳組織形式的代名詞。假如一味糾纏于文件中心的狹義概念，結果可能就會像某些學者那樣，依據我國沒有對應稱謂得出“我國沒有文件中心”的結論1。退一步說，即使如此，這一結論并不意味著我國沒有建立文件中心的必要，相反恰恰證明了建立的迫切需要。實踐證明，在追求文檔管理最優化目標的驅動下，我國已經開始出現了一些新型檔案管理組織形式，它們與文件中心可以說是名異而實同的。
二、我國現有新型檔案管理機構
及其與文件中心的關系
一聯合檔案室
聯合檔案室主要是針對區、縣級機關檔案管理的不足，從80年代起建立的一種新型機關檔案管理組織形式。一般做法是在相同的行業系統或區域，在充分考慮機關單位駐地遠近和檔案利用方便的基礎上，將原來若干“小而全”的機關檔案室以縱向或橫向的方式聯合起來，組織成為一個綜合性的檔案管理機構，實行統一領導、統一制度、整體開發、綜合利用。這種聯合檔案室大多歸屬于牽頭單位領導，它的庫房、經費和編制由牽頭單位和參聯單位共同解決。80年代以來，我國不少區、縣都出現了聯合檔案室，較富代表性的包括河北張家口地區地直機關聯合檔案室、四川長壽縣縣直機關聯合檔案室、吉林市船營區區直機關聯合檔案室等等。
近20年的實踐證明，聯合檔案室取得了明顯的成效。它不僅有利于消除區、縣級機關原有單一檔案室管理模式中存在的機構不健全、人員不穩定、制度不規范、管理水平不高等不足，更重要的優點是節省了人財物資源，符合精簡高效的原則。因為聯合檔案室可以通過人財物資源的集中配備和使用確保檔案室設施的齊備，改變了原來檔案工作各自為政、參差不齊的局面，提高了管理質量。僅以吉林市船營區區直機關聯合檔案室為例，它是由區政府下屬16個機關檔案室聯合而成的。聯合前共有16名兼職檔案人員，庫房面積累計192平方米；聯合后只設2名專職檔案人員，庫房面積僅用35平方米就滿足了工作需要。為此，理論界對聯合檔案室的優越性給予了充分肯定，認為它是一種適合區、縣級機關檔案管理的切實可行的組織形式。目前，聯合檔案室已經推廣到全國許多地區，成為檔案室體系中的一種新型形式。
二檔案寄存中心
檔案寄存中心主要是針對企業檔案的多元化管理需要到90年代末建立的一種新型檔案管理組織形式。這種多元化管理需要是我國社會主義市場經濟發展的結果。在過去計劃經濟體制下，我國的企業只不過是政府分支機構，它們與政府機關一樣也是無論大小均設置檔案室保管檔案。隨著市場經濟體制的確立和發展，企業的性質和特點發生了明顯變化。從性質上看，企業從政府的附屬物轉變成為自主經營、自負盈虧的經濟實體，成為以市場為中心、追求最大經濟效益的利益主體。從特點上看，企業不僅數量急劇增加，而且類型大大豐富。多元化的所有制形式和多層次的資產聯合改變了過去國有企業資產單一化的形式，企業的類型劃分具有多標準、多結果的特點。
企業類型的多元化使得各個企業的外部環境和內部條件都存在相當差異，檔案工作自然也是千差萬別，相應產生了多元化的管理需求。特別是90年代以來，無論是國有企業還是非國有企業，檔案管理都出現了一些新情況和新問題。一方面，國有企業改革中出現了企業檔案管理不善甚至流失的現象。在“抓大放小”的指導思想下，不少國有中小企業由于破產、拍賣、改組、兼并、轉制等因素導致產權發生變動，長期生產和經營活動中形成的企業檔案處于失控狀態，整理不及時、管理不完善、流向不合理的情況常有發生，有的檔案落入個人手中，有的檔案甚至被當成廢紙銷毀，致使大量檔案流失。另一方面，非國有企業的檔案管理大多處于混亂和無序狀態。近年來，三資企業和私營企業發展相當迅速。它們大多租房辦公，部門設置簡單，人員流動頻繁；加之在盈利目的驅動下，主要精力放在生產和經營管理上，很難投入足夠的人力物力來設立檔案機構或配備檔案人員，致使檔案保管條件較差，檔案的損毀現象比較嚴重。這兩方面的問題表明，企業在檔案室撤銷或者根本沒有建立的情況下需要采取新的形式來實現檔案的安全保管，否則就會造成國家檔案財富的流失。
企業檔案管理的新形勢和新問題在經濟特區表現得尤為明顯。因此，深圳市先行一步，探索出了一種以檔案部門代管企業檔案的管理模式，成為最早建立檔案寄存中心的地區。1996年以來，深圳市檔案館就接收和代管了一些破產國有企業的檔案，有效地避免了企業檔案的流失。為了進一步適應企業以及其他單位或個人的檔案管理需求，深圳市檔案局館于1998年專門設立了檔案寄存中心，用于為本市不具備檔案安全保管條件或有需要的企業、社會團體和個人提供檔案寄存的有償服務。這一舉措是檔案部門適應市場經濟需求的大膽改革，是向檔案社會化管理的積極邁進。在深圳市帶動下，目前我國一些市縣檔案館或其他有關部門也都設立了檔案寄存機構或開展了檔案寄存業務。比較典型的有山東省濟南市成立了非公有制檔案服務中心、湖北省姊歸縣檔案館為本縣財產保險公司的檔案提供有償寄存服務、北京市農科院情報所代管了市科委的全部成果檔案，等等。
三聯合檔案室、檔案寄存中心與文件中心的關系
筆者認為，聯合檔案室和檔案寄存中心都是我國追求檔案管理組織形式高效化進程的產物。它們與文件中心均有著緊密聯系，甚至可以說它們都是文件中心的一種形式，都是有中國特色的文件中心。
聯合檔案室與文件中心的共同之處可概括為五點。第一，二者的性質相同。從文檔管理系統的所處階段來看，它們同為半現行文件管理機構，都是介于機關與檔案館之間的過渡性機構，都具有“中轉站”的性質。第二，二者的基本功能相同。半現行文件的價值特性決定了它們都具備兩項基本功能：一是妥善保管機關的半現行文件，滿足機關的利用需求；二是對半現行文件進行最終處置，將其中具有長久價值的部分移交檔案館保存。第三，二者保管對象的歸屬權一致。聯合檔案室保管的檔案和文件中心保管的文件，都仍然歸屬形成機關所有。第四，二者的建立目的一致。它們都是為了避免各機關分散保存半現行文件、降低保管成本、精簡機構和人員而建立的一種機構。第五，二者都具有明顯的效益優點，包括節省保管費用、精簡人力物力資源、實現規模效益等等。美國早在70年代末就嘗到了建立文件中心帶來的效益，聯邦政府每年因此可節省經費上億美元。我國張家口地區地直機關聯合檔案室1984年的一組對比數據，也可反映這種效益優點：28個參聯機關在聯合前有專兼職檔案員28名、檔案柜52套、庫房面積為150平方米；聯合后檔案人員為2名、檔案柜38套、庫房面積為75平方米。
檔案寄存中心與文件中心的關系相對復雜一點，因為寄存中心是一種隸屬于檔案部門，為有需要的企業、團體或個人提供檔案寄存有償服務的機構。國外文件中心就隸屬關系而言，有屬于政府檔案系統、某一特定機構、甚至私人之分；就服務方式而言，也有無償服務和有償服務之分。據此，筆者認為寄存中心同樣可以看成是文件中心的一種特殊形式，原因主要基于五點：第一，二者保管對象的歸屬權一致，它們保管的檔案或文件都仍然是原形成機關的財產，檔案或文件的所有權并未發生轉移。因此，二者都只是機構，它們受形成機關的委托，負責為機關提供檔案或文件的代管服務。第二，二者的基本功能相同。它們既要為形成機關提供代管服務，滿足機關利用需求；又要對屬于檔案館接收范圍內的那些機關提供檔案或文件處置服務，確保進館檔案的質量。第三，二者的隸屬關系存在相同之處。寄存中心隸屬于政府檔案系統，這一點與國外政府文件中心相同。第四，二者的服務方式也有相同特點。實行有償服務的寄存中心與國外商業性文件中心一致。第五，二者也都具有效益優點，它們以集中的方式保管若干機構的檔案或文件，同樣可以獲得節省保管費用、精簡人力物力資源和實現規模效益的良好效果。
之所以說聯合檔案室、檔案寄存中心都是有中國特色的文件中心，主要是因為它們作為傳統檔案室的革新形式，吸取了文件中心的突出優點棗經濟和高效。一方面，它們以聯合或集中的方式避免了機關檔案管理盲目追求“小而全”的傾向，取得了明顯的效益優點，具有經濟實用的特征；另一方面，它們，特別是寄存中心可以使檔案館全面控制檔案從機關直至進館的整個運動過程并確保質量，實現管理高效化。但是，它們與文件中心并非毫無差別。聯合檔案室與文件中心的最大區別在于隸屬關系的定位不同，聯合檔案室大多歸屬牽頭機關領導，文件中心則大多歸屬檔案部門領導。這種定位差別表明國外多將文件中心納入檔案系統，更有利于檔案館通過控制文件中心來實現文件的全過程管理。寄存中心則是國外政府文件中心與商業性文件中心的有機結合，它的隸屬關系和經費來源與政府文件中心相同，它的保管任務與服務方式卻與商業性文件中心一致。這表明寄存中心的建立充分體現了中國國情，既能保證政府檔案系統對國家檔案的有效控制；又能符合市場經濟下追求利益和效益的要求?？傊?，聯合檔案室與檔案寄存中心作為我國尊重現有國情建立的兩種經濟高效化的半現行文件管理機構，就可以說成我國建立文件中心的兩種有效形式。
三、我國建立文件中心的總體形式和布局
應當說我國在建立文件中心進程中已取得了初步成效，迄今為止，除了聯合檔案室與寄存中心外，我國還出現了企業檔案托管中心、檔案中介機構、檔案事務所等新型檔案管理組織形式。盡管名稱各異，但它們都有著力圖追求經濟高效的共同特征。因此，筆者認為對文件中心建立形式這一問題，預測可能出現的具體名稱既無必要，也無法窮盡。筆者僅就文件中心建立的總體形式和布局提出較為宏觀的設想。當然這是檔案行政管理部門管轄的事務，筆者無權也無意插手，只是通過理論探討提供一點參考意見。
國外文件中心的類型可以為我國建立文件中心的總體形式提供參考。概括起來國外文件中心包括三大類：一是政府系統的文件中心，包括聯邦政府和地方政府州市、縣等的文件中心，一般是指由政府出資建立，歸屬政府檔案部門領導，免費為政府機關提供半現行文件保管和利用服務的機構。二是特定機構的文件中心，這類文件中心分布很廣，從學校、企業、醫院到社團組織均有設立，嚴格說來屬于特定機構的內部文件管理機構，類似于我國的機關檔案室。以上兩類均是非營利性機構。三是商業性文件中心，一般是指為工商企業或其他有需要的機構或個人提供文件管理有償服務的營利性機構。其中，政府文件中心和商業性文件中心應當說更集中體現了經濟高效的優點，而且它們也分別代表了服務方式的兩種發展方向棗無償服務和有償服務。
依據國外經驗，結合本國國情，筆者認為我國建立文件中心總體上可以采取兩種形式：一種是政府系統中設立無償服務的文件中心，專門面向各級各類政府機關和國有企事業單位等機構提供檔案保管、利用和處置服務。這種文件中心與傳統機關檔案室的不同之處在于，每一個機關單位不再單設一個檔案室，而是由國家統一安排，分級、分區域、分系統設立若干文件中心。每一個文件中心集中保管若干機構的檔案文件。如果可能，這種文件中心最好能歸屬于各級綜合檔案局館領導，必要時一些行業系統的文件中心也可歸屬專業檔案館領導。另一種是適應檔案管理的多元化需要設立的有償服務的文件中心，專門面向有需要的企業、團體或個人，提供檔案寄存或者是檔案保管、利用和處置全方位服務。這種文件中心又可以分兩種方式設置，一是以各級檔案館為依托設置，借助檔案館的專業管理和人才資源優勢，對有需要或是不具備安全保管條件的單位或個人提供檔案代管服務，這既能減輕形成機關的壓力，又能避免國家檔案財富的流失。二是允許設置純粹商業性的文件中心，好處是可加快實現檔案的社會化管理，激發良性競爭；但在目前條件下，國家可以通過采取一定措施對它加以控制和規范，避免出現盲目追求利益的不良后果。
文件中心的總體布局是指國家對需要設置文件中心的地區、部門或機構作出全盤規劃和統籌安排。根據上述設想的文件中心的總體形式，筆者認為除了商業性文件中心以外，國家均可對政府系統文件中心和以各級檔案局館為依托的文件有償服務中心進行合理布局。這可以從兩方面來分析：一方面，就政府系統文件中心而言，我國目前中小城市和區縣的機關建立了其中的一種形式棗聯合檔案室，但這遠遠不夠，還應上下延伸，在大中城市的大、中型機關以及鄉鎮推廣建立文件中心。另一方面，就以各級檔案局館為依托的文件有償服務中心而言，我國可以在總結深圳市檔案寄存中心先進經驗的基礎上，重點在經濟發達的城市或開發區如經濟技術開發區、高新技術開發區等建立，然后逐步向有需要的地區推廣。這是因為在經濟發達的城市或開發區，檔案管理的多元化需求比較突出，而且人們的效益觀念也比較明顯。只要文件中心能夠為企業、單位或個人的檔案管理提供省時、省力、省財的優厚回報，它的前景就必然光明。對于這一點，文件中心自身的效益優點以及檔案部門的資源優勢可以提供有力的保證。
至此，筆者對文件中心這一熱點問題的思考暫時告一段落。
注釋：
隨著社會進步和社會保障體系的不斷完善,醫療保險(medical care)作為國家和社會向法定范圍內的勞動者提供預防和 治療 疾病、傷殘的費用和服務的一種社會保險,已和我們的生活越來越密切。按醫療保險的實施方式分為2種:一種是國家強制的法定保險,由政府醫療保險管理機構統籌管理,其目標是廣覆蓋,低保障;另一種是自愿保險,由商業保險機構負責接保和理賠個人自愿投保的醫療保險。
病案(medical record)作為一種醫療檔案是醫務人員對病人的診斷、檢查、治療、護理所做的客觀真實的文字記錄,對病案科學合理的管理至關重要,它已成為醫療保險機構支付和理賠醫療費用的重要依據。
1病案的書寫質量管理直接影響醫療保險機構的支付和理賠
1.1病案首頁是病人結束住院診治的 總結 其所反應的信息為測算醫療保險費率提供較完善的統計數據。為社保機構考評、監督 醫院 的服務質量、技術水平提供了量化指標。其書寫要點是應填項目必須填寫正確,完整,特別是正確的疾病和手術操作分類的編碼,關系到理賠的費率。例如臨床上“畸胎瘤”的性質一定要根據病理報告的描述進行良、惡性腫瘤,包括交界惡性腫瘤的區分。這就要求醫生要書寫規范的疾病診斷名稱,疾病編碼人員也要有高度的責任心和熟練的編碼技術。
1.2入院記錄包括主訴、現病史、既往史、個人史、家族史、體格檢查、實驗室檢查與特殊檢查結果、診斷、診斷討論、治療計劃討論。其中現病史、既往史的描述對涉保理賠至關重要?，F病史以主訴為主線進一步闡述疾病發病癥狀、體征、時間和病歷中記錄的重要陽性和陰性表現,治療、檢查經過,治療效果等,不應出現邏輯性失誤,這樣為鑒定病案的價值做好基礎準備。既往史是記錄病人既往的一般健康狀況,急、慢性傳染病史,藥物不良反應及過敏史,手術和嚴重創傷史及其他重要病史。按發病時間順序記載,凡與現病診斷和鑒別診斷有關的疾病,更應詳細記載。所有這些臨床醫生都應認真填寫不得有誤。有時因臨床醫生沒有做有關的病史采集或筆誤,以及患者故意隱瞞造成保險理賠時出現糾紛。
1.3手術和麻醉記錄是手術全過程的詳細記錄包括手術經過,麻醉方法和深度,術中輸血、輸液,及其他藥物使用情況。在此注意的有兩點,一是記錄要正確、及時和完整,如麻醉單上術中輸血情況的記錄是目前血液中心對輸血引起的丙型肝炎保險賠償的重要依據之一;二是對人工材料的植入必須填寫“植入醫療材料使用登記表”,并詳細寫明產品名稱、規格(型號)、生產批號、生產單位等信息,因為不同的人工植入材料在醫保的支付中是不同的。
1.4醫囑單是醫囑的執行記錄分為長期醫囑和臨時醫囑。為醫保部門審核醫療費用提供準確信息,有利于患者和醫保部門共同對醫院醫療行為進行監督、檢查。也為統籌基金的支付和管理提供客觀依據,以使社保機構能有效控制醫療費用的開支,杜絕浪費,確保統籌基金的合理使用。醫囑單的書寫要做到:(1)正確填寫醫囑上端病人姓名、病房、床號、病案號和頁次。(2)長期醫囑和臨時醫囑的時間應準確、具體到分。(3)遇有手術或分娩病例時,在醫囑單上劃一紅線,表示線上醫囑停止執行。(4)對部分醫囑作廢時應及時加蓋作廢章,以免引起重復記帳。
2病案的完整性管理使醫療保險機構理賠有了可靠依據
殘缺不全的病案,不僅反映在醫療質量上不夠嚴謹,也為臨床診斷和治療的合理性帶來困難,還使教學和科學研究工作得不到可靠的資料,同時對醫療事故、醫療糾紛的處理和 法律 責任鑒定造成困難和不必要的損失。一份完整的病案是發揮其使用價值的必然要素, 也是醫療保險機構進行理賠的重要依據。隨著醫療體制的改革,為了合理使用有限的醫療衛生資源,各醫院都普遍提高了病床周轉率,減低了病人平均住院天數,但是,由于一些檢驗報告滯后歸檔,在病人出院時有時正式的病理診斷報告還未完成。這就需要醫生在得到各種檢驗報告后必須及時歸入病人的病案中,以使病案的完整性得到保證。例如醫保機構在對病人使用白蛋白時,決定是否支付報銷的依據就是病人的血液報告里的白蛋白指標。又如醫療保險文件規定,應用抗霉菌藥物必須有霉菌檢出的陽性結果,否則按自費處理。這些都需要從病案中相應的檢驗報告結果作為依據。
3病案的供應和保存也影響醫療保險的理賠
3.1保證病案及時提供病案作為保險理賠和支付的重要依據,如在醫保機構和保險公司需要查閱時不能及時提供必將影響理賠速度。因此要求病案管理人員做到病案的及時收回,及時歸檔(包括整理,裝訂,首頁電腦錄入,上架),堅持和完善病案借閱制度,杜絕病案遺失。病案管理工作中的任何疏忽大意,都會影響病案的正常供應,進而影響病案的使用包括保險理賠。為此,我院專門制定了一系列獎懲制度,責任到人,保證病案的及時收回和避免遺失,取得了良好的效果。
3.2病案的保管也會影響保險理賠如沒有完善、 科學 的病案管理,不能提供病案資料將直接影響患者得到合理的賠償。病案保管工作的好壞,直接影響病案的供應和使用。因此,運用科學的管理方法,合理地規定病案保管期限,并做到病案上架及時,排列有序,整齊清潔,查找方便,完整無缺,防止損壞丟失。
