時間：2023-03-22 17:47:36
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第一點，明確鄉鎮財政收入的相關的各項管理方面的制度，主要包括財政執行的具體程序，完成一個審批的工作日時限，財政支出的記錄與跟組，財政與地稅局的合作，財政人員的崗位職責，財管人員的定期業務培訓和業務考核等等。第二點，細化并且嚴格執行財政預算流程，并且設有相關的監督職能部門，對財政的預算進行規范化能夠有效避免財政預算與財政執行結果相差懸殊的問題。設置財政監督部門，讓政府工作人員在法律、同僚和熱門的監督下完成工作，能夠有效地對其監督，能夠提高相關工作人員的工作透明度。第三點，優化鄉鎮財政部門的工作流程，地方性的職能部門因為鄉土人情的原因經常工作上走“人情”路線，使得很多流程簡化，甚至很多對地方經濟發展有極大推動作用的項目都無法執行，因此造成了資金上分配的不合理。所以，要優化現有的工作流程，規范工作程序，一切按照制度辦事，提高工作的有效性和科學性。第四點，建立資金申報細則，為了避免資金申報項目不明確而導致的資金充入日常財政支出費用，最終導致了無法做到?？顚Ｓ玫默F象，要完善資金申請審批的資料，細致到資金申請的具體項目，負責人，項目的制定情況以及詳細的項目實施方案等等。第五點，落實財政部門信息化，將財政數據通過網絡進行資源共享，相關性的工作可以通過網絡來完成，這樣能夠節約異地工作的時間，同時提高工作的效率，進而提升整個職能部門的服務質量。
2.強干部隊伍建設
第一點，加強鄉鎮財政干部作風建設。要認真制訂行為規范，增強組織紀律行為準則，樹立政治上堅定、紀律上嚴明的良好鄉鎮財政干部形象。第二點，抓好鄉鎮財政文明建設工作。在鄉鎮財政所開展“創建人民滿意的基層站所”活動，建議縣農村財政管理局每年評選表彰一次，條件成熟的可向市、省推薦，營造積極向上氛圍，努力打造學習型、創新型、法制型的鄉鎮財政機關。第三點，加強鄉鎮財政人員專業培訓。對鄉鎮財政干部培訓實行分類指導、分級負責。鄉鎮財政所長每兩年由市以上農村財政管理部門負責培訓一次;其他干部每年由縣農村財政管理局負責培訓一次。第四點，實行鄉鎮財政干部競爭激勵。要嚴把鄉鎮財政進人關，確需進人的必須統一納入縣財政局人員錄用計劃，并保證所進人員專業對口，有大學以上學歷和較高政治思想品德;縣級財政部門在配備財政所內部人員時要鼓勵競爭，特別是選拔所長、副所長職位時要實行競爭上崗，為優秀人才脫穎而出創造條件。
3.量化目標績效考核
第一點，嚴肅重大事項報告。實現年度目標化管理是科學化管理的要求，年初即要根據縣局工作規劃和年度計劃部署，立足所情，確定當年的重點工作，細化重點工作目標，確定主要工作途徑和措施，并形成報告送縣局和鄉鎮黨委政府，以確保財政所各項重點工作獲得縣局和鄉鎮黨委政府的重視和支持，同時予以監督執行和考核考評。第二點，完善層級崗位責任。有崗就有責，權責對等是財政科學化，精細化管理必須遵守的原則。第三點，建立完善配套制度。健全崗位責任制、AB崗工作制、限時辦結制、業務臺賬制、崗位輪換制，保證鄉鎮財政精細化管理落到實處，實現制度管事、制度管權、制度管人的目標。
建立規范統一的財政業務綜合管理信息系統緊緊圍繞為財政改革和發展服務這一宗旨，按照建立財政運行技術保障機制的總體要求，狠抓財政業務軟件開發與應用，以預算編制、集中收付等系統軟件開發為重點，帶動其他財政業務軟件的開發，形成符合業務活動和監督管理要求，集預算編制、預算執行、財政監督和財政發展四位一體的財政綜合信息管理系統，推動信息技術在各級財政業務領域的應用力度，促進財政管理整體水平的提高。
1.預算編制系統。根據財政預算改革的總體需要，不斷擴大計算機網絡技術的應用力度，完成對各部門預算的審核，編制出符合綜合預算、零基預算和實際需要的預算方案。
2.預算管理系統。通過開發預算指標管理軟件，全面反映指標運行的全過程，實現對預算資金規模、分配、使用等情況的有效管理，逐步建立預算指標數據庫，實現對預算指標執行情況查詢、分析和管理的現代化；通過開發預算資金調度軟件，實現對預算資金的有效調配，監督預算資金調度的全過程，有效地提高預算資金使用的經濟效益和社會效益；通過政府采購預算管理軟件實現對政府采購資金運行全過程的監督和管理，增加政府支出透明度，規范財政采購支出行為，提高資金的使用效益和有效防止腐敗。
3.預算執行系統。通過開發預算指標管理軟件，根據預算單位年度預算方案，科學地制定季用款、月用款進度計劃，實現預算指標安排、撥款、預算會計等功能；通過集中收付軟件，實現財政資金集中收付和預算支出的集中管理，將所有財政支出資金置于財政部門監督之下，提高財政資金的使用效率，保證工資及時發放和整個預算的順利執行，強化預算約束，實現對財政資金支付過程的依法規范管理。
4.財政監督系統。財政監督貫穿于財政工作和財政資金運行的全過程，建立財政業務應用軟件系統必須以建立健全的財政監督系統作保障。通過開發和運用財政監督實時監控軟件，使財政各項工作的靜態和動態情況及時進入到財政監督視野，確保財政工作和財政業務的穩定、安全、高效運行；通過財政監督信息和控制軟件，一方面實現財政監督系統與決策系統的信息直接交流；另一方面實現對其他財政業務系統運行的實時控制。
5.財政發展系統。根據財政管理改革的需要，逐步建立財政運行發展系統，科學地分析影響財政運行狀況和結果的各項因素，為財政決策和政策制定提供科學依據。通過財政運行評價系統，利用各種評價模型，對財政運行過程和結果進行跟蹤分析，量化財政決策、財政管理和監督的效果，進行財政形勢預報，找出影響經濟平衡運行的原因，確定管理和監督的重點；通過財政收支預測分析系統，利用各種數字模型，對影響財政收支的各項因素進行定性和定量分析，提高財政收入預測的準確性，為科學地確定年度預算收支規模與結構提供依據；通過財政風險預警系統，分析監控各種風險因素的變化，科學地判斷財政風險程度，提出預警建議，改善和提高財政運行質量，建立穩固與平衡的財政運行與發展體系。
除此之外，通過開發和利用社會保障資金管理軟件，實現對醫療保險、勞動保險等社會保險業務的全面、高效監督和監控管理；通過建立財政數據庫管理軟件，利用各類企業（包括集體企業）、行政事業單位、建設單位數據庫，建設會計信息查詢系統，逐步實現會計信息查詢和檢索網絡化、自動化，為各級財政系統多層次的數據隨機檢索和分析提供服務，提高會計信息的使用效率；通過開發糧食風險基金管理軟件，對國家糧庫的糧食儲備、品種、財政補貼等情況進行有效的管理和控制，建立糧庫糧食儲備數據庫，對現有的糧食儲備情況進行統計、分析、匯總、預警，方便糧食調度，為制定糧食政策提供相關依據；通過建立一個以省為中心，覆蓋到縣鄉的農稅征管網絡，利用農稅征管軟件，以數據和文字信息為基礎，以科學分析為手段，為農業稅收工作的重大決策和政策制定提供信息支持，為各級農業稅收征收人員提供信息服務。
——以信息網站為基礎，加快信息資源開發利用信息資源是財政改革與發展的戰略資源，其開發和利用是信息化建設永恒的主題。作為財政信息化建設的核心工作，以財政信息網站為依托，在擴展信息源的基礎上，密切結合財政業務需求，為財政工作提供分類科學、精練實用、準確可靠、豐富多彩的動態經濟信息。同時，通過充分調動各市和部門的積極性，在“活”信息和“深”層次的財政信息上花大力氣、下大功夫，深入挖掘、研究經濟熱點、難點問題，為領導提供決策依據，便信息網站成為人們獲取信息的主要來源，財政工作的參謀和助手，全省社會、經濟活動不可缺少的神經中樞。同時，利用視頻點播、在線廣播等多種形式，對內加強交流指導，對外樹立財政形象、宣傳財政政策，把網站建設成為財政系統的“互聯網”，成為財政部門開展工作、溝通社會的重要窗口。
——逐步建立滿足財政新體制要求的數據庫管理系統根據財政業務和財政決策對數據的要求，按照統一規劃、統一管理與維護的原則，逐步建立財政動態數據庫、基礎數據庫、部門預算編制基礎數據庫、預決算數據庫、財政收支政策數據庫、法規數據庫、歷史資料數據庫、公共信息數據庫和決策匯總數據庫，加快開發速度，提高信息質量，保證信息數據的充分共享與有效使用。
——建立為公共財政
服務的辦公自動化系統主要是通過開發和運用辦公自動化系統、領導查詢分析管理系統、人事管理系統、檔案管理系統和外部信息接收與發送系統，以及IP電話系統、網絡電視會議系統等內容，實現無紙化辦公，提高辦公效率和決策水平。
——努力培養造就一支適應財政改革與發展需要的財政信息化隊伍一是向財政系統全體職工普及信息技術知識。密切配合人事、勞動部門采取各種形式，大力進行計算機和網絡知識的培訓。二是加快信息化專門人才的培養，根據信息化建設的需要，注重培養多層次的信息化專業人才、信息化管理人才以及復合型人才，努力造就一批能跟蹤國際先進水平的學術帶頭人和有創新能力的中青年業務骨干，特別是要注意培養既掌握信息技術又懂財政業務的專業技術人才。三是大力加強財政信息化專門機構的建設，在確保加強市級財政信息化專門機構和人員到位的同時，要逐步建立縣級財政信息化專門機構或配備專人管理，為財政信息化建設提供強有力的組織保證。
為實現上述目標與規劃，必須采取以下保障措施：
一是加強信息化建設的組織領導。財政信息化建設是一項龐大的社會系統工程，涉及面寬，技術性強，關聯度高，必須通過各級部門的統籌規劃和組織協調，調動各方面的積極性。實現財政信息化，確保財政運行機制落到實處是事關全省財政改革與發展的大事，各級領導必須高度重視。要把財政信息化工作擺上議事日程，充分認識信息化在財政改革中的重要作用。
二是加大投入力度，促進信息化發展。信息技術是現代化高科技技術，投資大，更新快，其效益往往以間接形式表現于社會各個領域，難以用貨幣形式計算其價值。要保證財政信息化工作正常開展，確保各項目標如期實現，必須加大對財政信息化建設的投入，保證必要的設備和設施購置與維護，為建立科學化、規范化的技術保障機制提供物質基礎。
三是建立一套完整、有效的信息化標準、規范和規章制度。財政運行技術保障機制的建立是財政工作中的一件大事，它關系到今后財政工作的正常進行和科學管理。因此，必須堅持標準統一和標準化工作要先行的原則，將標準化工作和質量管理工作貫穿于信息化建設的全過程。要按照財政運行技術保障機制的需要，逐步形成全省統一的標準體系。根據國家信息化、標準化體系和本地實際情況，建立和完善網絡、業務軟件、信息資源、信息安全等信息化建設的相關制度，統一技術標準。無論是網絡建設還是軟件開發，起點要高，標準要統一，以保證網絡配置合理、性能優化、安全暢通。各級財政部門在建設網絡、數據庫、業務軟件和實現聯網的過程中，在用戶界面、交換格式、網絡協議、分類編碼、應用接口等方面，必須遵循統一的技術標準，以保證計算機系統的互聯性和各種上網信息的有效性。
(一)新型城鎮化的不斷發展要求公共財政提供制度保障
隨著新型城鎮化的不斷推進，工業化和市場化的步伐也在加快。市場在某些領域諸如公共物品提供領域的“失靈”狀態決定了公共財政體系必須加快完善起來。即市場逐漸退出某些競爭性領域，只在資源配置方面發揮基礎性作用，而政府財政在市場存在缺陷的領域加大支持力度。公共財政體系的完善能更好地滿足新型城鎮化推進過程中人們對公共物品和服務不斷增長的需求。
(二)新型城鎮化需要公共財政發揮其杠桿調節作用
新型城鎮化相對于傳統城鎮化而言，更加注重資源的優化配置和利用，而公共財政政策作為一種重要的調控手段能在這方面發揮其重要功能。一方面，新型城鎮化強調突出城鎮特色，公共財政政策需要引導企業找到適合本地區發展的特色優勢產業。另一方面，新型城鎮化同時強調突出城市的主導功能，公共財政政策同樣需要引導城市圈的合理布局，形成以大城市為支撐，中小城市為重點，促進大城市和小城鎮的協調發展。
(三)促進城鄉統籌發展是新型城鎮化和公共財政的公共目標
新型城鎮化追求一種城鄉互動、協調發展的機制，以期同時推動新農村建設和城鎮化，而實現城鄉公共服務均等化同樣是公共財政體制所追求的目標。公共財政應利用政府購買支出和轉移支付等手段不斷調節城鄉公共服務規模，以最終實現城鄉公共服務均等化，而這對于新型城鎮化又是尤為重要的。具體而言，我國目前要實現城鄉公共服務均等化主要是提升農村在教育、醫療、社會保障等公共服務方面的水平，而這些能為城鎮化過程中的失地農民或進城農民工等提供更好的保障。
(四)“綠色城鎮化”理念需要公共財政政策的支撐
新型城鎮化追求人與自然的和諧發展，注重環境和資源的保護。而這一領域屬于“市場失靈”的范疇，公共財政正好能發揮其用武之地。盲目追求經濟發展而忽視環境的“城鎮化”不是“新型城鎮化”。公共財政體制應利用稅收、補貼等手段來糾正(鼓勵)城鎮化建設過程中的負(正)外部性行為，加大對資源和環境的保護力度，推進城鎮化的同時也保持了經濟的可持續發展。
二、促進新型城鎮化發展的公共財政政策建議
(一)完善公共財政體制，使中央和地方財權與事權相匹配
在城鎮化建設過程中，公共財政體制必須得到完善，這樣才能避免出現越位與缺位。必須建立起財權與事權相匹配的公共財政體制，保證新型城鎮化建設對資金需求的穩定。合理界定中央和地方的財權與事權，必須明確政府與市場的分工。市場可以解決的事，政府就應該退出，充分發揮“看不見的手”的引導作用，而市場解決不了的事(比如公共物品提供等)，政府就應該主動解決。具體來說，事權的劃分要以公共物品受益范圍為考量對象，即如果受益范圍超過了本級政府轄區，則應由上一級政府或受益范圍內多個政府共同承擔;而財權則必須保證本級政府具有與事權相應的財力以滿足其履行職能。要拓寬縣(市)、鄉財政的收入渠道，鼓勵縣(市)招商引資，并可以將招商引資項目的稅收收入留給縣(市)，同時可以考慮將鄉鎮財政部門組織的各項收入留給鄉鎮，取消鄉鎮基數上解等。
(二)健全轉移支付制度，促進新型城鎮化的均衡發展
新型城鎮化不僅是發達地區的城鎮化，還要包括中西部欠發達地區和少數民族地區等。所以財政轉移支付制度就是促進區域協調發展的一個重要手段。我國目前的財政轉移支付制度還存在一些不盡完善的地方，比如資金分配不規范，有些資金甚至流向了東部發達地區;又如財政轉移支付僅停留在保障階段，缺乏引導功能，這樣地方政府對新型城鎮化強調的環境保護等方面就缺乏發展的動力。在公共財政體系下必須堅定不移推進轉移支付制度的完善。首先，在加大轉移支付力度的同時要優化轉移支付的結構，增加一般性轉移支付以增強地方政府公共物品供給的能力，要打破傳統的觀念、方法，充分照顧中西部欠發達地區和少數民族地區等，增加對這些地區轉移支付的力度。其次，建立健全省級以下財政轉移支付制度。不斷壓縮省一級財政支出，使財力向市縣傾斜。再次，加強財政轉移支付的產業引導功能。對于地方發展符合新型城鎮化思路的資源集約型、環境友好型等產業給予財政專項資金補助，增強地方政府建設“綠色”城鎮化的動力。
(三)積極推進新農村建設，促成新農村建設與
新型城鎮化的“聯動效應”新農村建設和新型城鎮化不是對立的而是有機聯系的，在推進新型城鎮化的同時必須加快新農村建設。公共財政體系下的轉移支付制度在保證調動農民種糧積極性的同時還應促進功能區的建設，即促進產糧區、林業區、草原生態區等的建設，這一方面會促進農業產業化和現代化，另一方面也使地方經濟得到發展，政府財政收入增加，實現了“新農村建設”與財政發展的雙贏。而要實現這一點，需要財政完善農業專項工程轉移支付、開創新型農業稅收體系以調動農民積極性等作為保障。
⒉“分稅制”不完善使鄉鎮財政缺乏穩定的高收入來源，支出壓力大。年起我國開始實行“分稅制”，但至今省以下“分稅制”體系采取了不盡合理的基數法，一方面，稅收收入一層層向上集中，中央得了“大頭”，地方收入相對減少并經過省、市、縣三級的層層盤剝，鄉鎮財政收入逐漸被掏空。稅制改革以后，農業稅劃歸為地方稅種，雖然刺激了地方政府對農業稅的征收工作的積極性，但是隨著農業稅的免征，支撐鄉鎮財政的一大主要財力落空，鄉鎮財政靠微小增幅的工商稅收增加財力來自我消化農業稅稅基，顯然是不切實際的。而財政轉移支付，對鄉鎮財政來說，大多還缺乏規范、透明的轉移支付辦法，沒有能科學地配合分稅制改革最終落實。另一方面，支出責任卻一層層向下轉移，中央出臺的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方財政支出壓力加大。落實到具體事務，鄉鎮財政所承擔的大多是一些剛性強、欠帳多、支出基數大、無法壓縮的支出。如農村教育、民兵訓練、優撫等就基本由鄉鎮負擔了，還有道路、危橋、醫療、文化及其它一些社會福利項目，主要由鄉鎮配套組織實施，但是資金來源潰泛，完全由鄉鎮預算負擔必將導致資金短缺。鄉鎮政府沒有足夠的稅收收入來源、顯得財權范圍小，而事權范圍又過大，缺乏與責任相對應的經濟財力支撐，僅僅依靠弱勢的農村經濟和瀕臨破產的鄉鎮企業，連最基本的“吃飯問題”都難以解決，更遑論公共建設和公共服務了。
⒊稅收管理體制的缺陷加重了鄉鎮財政困難。目前在鄉鎮一級，基本是國、地兩稅均由條條統管，負責工商各稅的征收，而鄉鎮財政只負責征收農業二稅和相關收入，這客觀上造成了一些扯皮現象。另外，稅務部門往往從完成收入任務指標出發，當年任務完成后不愿過多超收，以便為下年“留有余地”，不能做到真正意義上的應征盡征，造成人為的收入流失。再有現在地方政府流行一種“財政收入才是硬政績”的說法，各級領導關心財政收入是好事，但是為了完成和超額完成當年稅收任務，地方政府踏上了引稅之路，隨之帶來的則是大幅度的引稅返還和財政收入的虛假繁榮，不能提高財政提供公共品和服務能力，抬高了稅基，惡性循環，擾亂了稅收秩序。
⒋高昂的招商引資成本，為鄉鎮財政雪上加霜。目前招商引資是比較熱門的話題，各級政府自上而下都有招商引資任務，并直接與干部的升遷、考核掛鉤，這就有了必須完成任務的壓力，尤其是鄉鎮政府安排大批干部關門“停業”外出招商，形成了以土地的無償或低價出讓、稅收的減免、變相的獎勵為成本的招商，政府職能迷失，資源流失，財政收入落空，失地農民的土地補償款無力償還，進一步加重了財政的負擔。
⒌鄉鎮政府包攬過多經濟管理職能，特別是產權制度改革和興辦合作基金會留下了財政隱患。過去鄉鎮政府一是直接興辦企業，行政干預多，由于行情不準和一些基層企業干部的責任心不強，導致企業虧損、停產直至破產，遺留了巨大的“包袱”，后來產權制度改革，鄉鎮政府迫于上級的壓力，受惑于甩“包袱”的良好愿望，“賣一送一”，慷國家之慨，將全部企業改制到位，這其中流失的國有資產就不說了，但是還有一些企業假性改制，這些企業欠下了巨額債務，包括向職工以及向社會的集資款、合作基金會貸款、財政借款、銀行貸款等，實際上早已資不抵債，只留下一個空殼，但是這其中向職工以及向社會的集資款、合作基金會貸款、財政借款，如果改制到位或破產，都必須由財政直接負擔，鄉鎮財政無能消化，就只能搞個假性改制了，完成上級任務，問題一天天往下拖；二是搞合作基金會留下了巨大債務，鄉鎮企業特別是前幾年行情不緊氣，借去的貸款如“肉包子打狗”，但是合作基金會資金主要來源于當地股民的股金，這是一筆“硬”帳，必須還而且必須在規定時間內還，這又給鄉鎮財政帶來了“災難性”的債務。
⒍鄉鎮財政預算越來越顯“軟化”。主要表現在以下幾方面：一是上級政府出政策，下級政府出錢，這是鄉鎮財政預算“軟化”的典型表現。這些在正常預算之外出臺的支出政策，明顯缺乏對鄉鎮預算應有的尊重。二是上級部門為了本部門利益，在實施某項目時，往往要求地方政府按比例配套財政資金，否則不予安排項目，而配套資金顯然不會事先被納入鄉鎮年初預算之內的，這些臨時性、不得不開支的項目，對鄉鎮財政預算的正常執行帶來很大的沖擊，也進一步降低了地方人代會批準預算的權威性。三是鄉鎮自身財務管理松散，支出缺乏預算約束，缺乏監督，隨意性強，機關運行成本逐年加大，人為加重了鄉鎮財政負擔。
⒎機構臃腫、財政供養人口失控。鄉鎮作為一級政府，就要配備政府的全套機構，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”。越是經濟不發達的地區這個問題越突出，因為這些地區就業機會少，收入普遍較低，進入政府機構無疑具有很大的吸引力，鄉鎮或迫于上級的壓力，或處于“善良”的愿望，用“足”編制，將原先不屬于財政供養的人員想辦法捧上“鐵飯碗”，致使鄉鎮機關工作人員精減越減越多。
以上種種原因致使鄉鎮財政空前困難，債務累積，有限的財政資金疲于應付，形成了財政困難的局勢，影響了基層政權的正常運轉，增加了整個財政的風險，影響了黨和政府與群眾的關系。筆者認為可以從以下五個方面加以改革，轉變職能，化解財政困難。
一、推廣鄉財縣管?！班l財縣管”，鄉鎮財政的“三權”不變，即預算管理權不變，資金所有權和使用權不變，財務審批權不變，以鄉鎮為獨立核算主體，借鑒安徽基層財政困境突圍的成功經驗，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的財政管理方式，管住鄉鎮亂收費、管住鄉鎮亂花錢、管住鄉鎮亂進人、管住鄉鎮亂舉債。由縣級財政主管部門直接管理并監督鄉鎮財政收支，同時調整鄉鎮財政所管理體制和職能，特別是，在教師工資上劃后，鄉鎮財政的職能發生了很大的變化，鄉鎮財政已經不是原來意義上的那種適應鄉鎮政府職能擴張需要的功能完整的一級財政了。
二、轉變思想，回歸鄉鎮政府職能
⒈轉變傳統思想，樹立服務理念，樹立財源經濟建設思路以財源經濟的建設為思路是解決財政發展困難的必然選擇。發展民營企業是鄉鎮財政走向良性循環的基礎。鄉鎮政府要轉變傳統思想，以培植財源為取向，以充分發揮財稅杠桿作用為核心，用足用活財稅政策，如信息技術支持、財政貼息等手段，加大基礎設施投入，加大招商引資力度，改善支農資金投向，創新財政支農方式，對第三產業迅猛發展的勢頭，以總量擴張和結構優化為目標，努力擺正即期利益和長遠利益的關系，在強化征管中實現財源增長點。千方百計擴大經濟總量，積極推動財源經濟發展，促進農村產業結構的轉變和均衡協調發展。
推行政府統一組織，財稅多方參與，一次進戶，各稅統查的復合型稅收稽查模式，加大稅收稽查力度，堵塞跑冒滴漏。在目前財庫行沒有聯網的情況下，就地取材，財政人員要轉變觀念，進廠入戶，了解和掌握本地稅源動態，及時發現問題和解決矛盾。
⒉合理劃分職能，理順各級政府間事權關系
鄉鎮政府的職能是提供鄉鎮范圍內居民和農民需求的公共品和服務，這些公共品和服務包括公共安全、鄉村道路、區域內防洪、灌溉排水、土地整治、基礎教育、衛生防疫、跨鄉鎮的公路建設、區域水土治理、環境保護、醫療、文化及基本的政府行政管理。鄉鎮政府應直接提供公共安全、消防、民事糾紛處理、鄉村道路建設等受益范圍限于鄉鎮的公共品。至于農村基礎教育、衛生防疫、跨鄉鎮的公路建設、區域水土治理、環境保護、防洪灌溉等跨區域公共品的提供，上級政府則應建立相應的機制，并通過轉移支付形式提供部分資金。而計劃生育、民兵訓練、優撫等全國性公共品的提供則應完全由中央政府來承擔，可通過轉移支付，委托鄉鎮政府來完成這些工作。
⒊退出競爭領域，調整鄉鎮財政的職能范圍
鄉鎮財政的根本職能就是提供公共品和公共服務。因此，鄉鎮財政資金必須從競爭性領域完全退出，不再投資辦企業，不再為完成招商引資任務而支付變相的獎勵等，維護公平的市場競爭秩序。
三、完善分稅制財政體制，提高鄉鎮財政收入
、提高鄉鎮的稅收分成，減少上繳。鄉鎮一級，農業稅在即被最終取消的情況下，沒有了主體稅種支撐大局，為了保證鄉鎮政府能較好地履行各項職能，上級政府要正視鄉鎮一級的困難，通過減少自然增長的上繳和財稅收入增長的集中來增強鄉鎮的財政實力。
⒉下放共享收入的分成比例。從中央到地方應盡可能地將共享收入逐級下放。從某年企業所得稅與個人所得稅也實行了共享后，大稅種已全部共享，今后不宜繼續擴大范圍，使地方有更加穩定的稅源，切實穩固地貫徹分稅制。
四、建立規范和科學的財政轉移支付制度
目前有相當一批鄉鎮處于財政入不敷出、缺口逐年拉大、困難重重，而在經濟發展的初期，公共部門的主要職責仍應是基礎設施建設、基本生活保障以及基本公共品的提供。鄉鎮政府若無財力完成上述任務，社會發展就會受阻，因此在目前分稅制條件下，中央對地方特別是對鄉鎮的財政轉移支付，應主要用于彌補稅收收入不足以提供基本公共品和服務時的財政收支缺口，而且首先要保證不同經濟發展水平縣鄉和不同收入階層在享受基本公共服務能力方面達到均等。
本文作者：李振標鄭傳芳工作單位：福建農林大學
造成當前我國財政農業投入現狀的主要原因
如前所述，國家權威部門和國內學者、研究團體通過各種工具和方法對財政支農資金使用的效益進行測量和評估，雖然在角度的選取和研究方法的采用上不太一樣，但得出的結果卻大致相同，即目前我國財政支農資金未能實現最佳的使用效果、財政支農資金的作用沒有得到充分的發揮。造成當前我國財政農業投入現狀的原因很多，我國學者對財政支農資金進行了多角度、多層面的研究，主要的研究視角有財政支農規模、財政支農結構、財政支農資金管理、財政支農支出績效、財政支農政策、財政支農投入與經濟增長等幾個方面。譚琳元通過新疆財政支農資金投資效益各種影響因素的分析，得出農業基本建設支出、財政支農投入力度、農業科技三項費和農村救濟費支出是影響投資效益的主要因素；［5］李若云認為我國財政支農資金使用主要存在涉農管理部門多，難以形成合力；部門職能交叉、多頭管理；支農投資運行成本高，中間損耗大；支農資金追蹤監管反饋差等問題；［6］陳興中等人認為支農資金來源渠道多難以形成整體合力、支農資金管理分散、支農資金管理的隨意性大缺乏有效的監督檢查機制等是造成使用效益低下的主要原因；［7］高雄偉和董銀果通過對國家財政支農宏觀、中觀、微觀效益低下的實證分析，從國家預算、財政意識、政府博弈、配套政策諸方面探討了影響財政支農效益的深層原因。［8］歸納起來看，各個學者的研究主要是從資金管理體制、資金總量、資金結構、資金監管等方面入手，他們的研究發現，造成目前財政支農資金使用中存在問題的主要原因有：管理部門多，致使財政支農資金利用效率低下；行政成本過高，造成支農資金的挪用；財政支農資金管理機制不完善，監管水平低下；項目資金使用審計工作不到位；財政支農資金的相對規模偏低；財政支農資金結構不盡合理。財政支農資金在使用、管理、審計等監管方面的制度缺陷導致財政支農資金使用效益低。
借鑒外國經驗，探索加強財政農業投入資金的監管途徑
（一）全球主要發達國家的經驗特征1．美國。美國是世界上農業現代化程度最高的國家之一。美國財政支農重點突出，支持的范圍包括商品補貼、土壤保護、貿易、科研和推廣、造林和森林管理、能源等十個方面；目的十分明確，即以增加農民收入、提高農業競爭力和追求對全社會的正效用為主要追求。［9］美國財政農業投入監管方面有許多亮點，主要有：（1）健全的監管體系。從上到下有國會監管、政府部門監管和公眾監督三個層次，形成了一套國家與民眾聯手監管的嚴密體系。同時，依靠獨立的監督評價機構對財政投資項目進行定期或不定期檢查。這一做法可以有效防止和糾正上述體系監管不到位的問題，補充和完善了政府的監督職能。（2）全過程監管。美國對財政農業投資項目實行事前、事中、事后相結合的監管模式，在項目實施過程中實行監管程序化、制度化、定量化。［10］（3）強化信譽與風險約束監管。美國對設計、施工、監理等監管是靠風險約束和信譽制度等市場辦法進行管理。（4）制定嚴格處罰制度。在處罰方面，十分嚴格，對違規行為，采取罰款、賠償，甚至終止合同、取消資格；對嚴重違法行為，還要追究刑事責任。這一系列做法，在很大程度上加強了監管的力度。2．英國。英國政府財政農業投入主要用于農業基本建設設施、農場合并和農業合作以及建設與農業有關的工程設施，同時對農業基礎理論和生物技術的研究也不斷加大經費投入。英國政府財政投資項目的監管體系比較完備，在財政農業投入監管方面，也有其獨特的方面，具體有：（1）立法監督。政府通過制定財政、財務管理、會計準則等相關法律法規，對國家預算機關、審計機關和監督機關實施管理。（2）預算管理。政府嚴格推行農業財政預算體系，有預算編制、預算審計、預算執行和預算執行后的檢查及績效考評等幾個階段，每個階段嚴格落實，保證了資金使用的高效率。（3）財政支出管理。運用財政補貼和稅收杠桿對農產品市場進行調控和管理。同時，還采取財政農業支出績效評價作為政府支出管理的重要手段，這一措施，規范了財政支出規模、改善了支出結構、提高了支出效率。（4）鼓勵公眾和媒體參與項目監管。政府建立和完善項目舉報制度，鼓勵公眾、媒體對違法、違規和腐敗問題進行舉報、曝光，與政府共同監管。［11］3．日本。日本每年的農業補貼總額均在4萬億日元以上，農民收入的60％來自政府的補貼。近年來，日本加大了對農村基礎設施建設的投入和農村地區的交通、信息、通訊、衛生、教育、文化設施等公共品的提供，同時，為了推動農業技術推廣活動的深入發展和人才培養，日本政府還建立了各種類型的教育、培訓設施。日本在有限的耕地上實現了以小型機械為主的農業機械化，是世界上少有的，其成功的農業發展道路，部分原因與政府財政機構對財政投入的高效監管分不開，其監管的主要特點有：（1）采用嚴格的制度和法律實施監管。政府通過制定《農村地區引入工業促進法》等法律文件來維護和監督農業資金的使用。（2）動態監督。日本的動態監督方式，能夠有效減少國家財政農業工程投入中的浪費與不合格現象，進一步提高資金使用效率。（3）全程監督。日本政府建立了由國會、審計部門和財政部門分工負責、協調配合的財政支出管理體系。［12］地方政府預算監督配以居民訴訟制度，居民有權力對違規操作政府投資項目的人員提起公訴，日本政府在財政農業投入的全過程監管中因此就有了基層平臺，加強了監管的效果。（二）全球主要發達國家和地區財政投入監管特征上述的美、英、日等國的財政農業投入監管措施，對我國財政農業投入監管應該有一定的啟示作用。然而在借鑒別人成功經驗的時候，有必要先對其成功經驗的主要內容和特征進行總結。筆者認為，以上國家的財政農業投入監管主要有以下幾個特征：1．嚴格依靠法律實施監管。政府在加強對財政農業投入的監管的同時，不斷完善和健全法律法規體系。發達國家的政府都十分重視制度的建設，在增大農業財政投入的同時也在努力構建一整套惠及農民又利于政府監管的法律體制，依靠這個法律體系實施有效監管。這些國家嚴謹規范的立法和執法行為，為財政支農資金的有效監管提供了有效的法律保障，促進了農業的穩定發展。2．全面到位的監管措施。各個國家在財政補貼政策的監管都加大了力度，美、英、日等國均在監管方面盡量做到全面，美國的事前、事中、事后三個方面相結合進行全面監管更是個中典范。而且，政府在監督過程中均采取程序化、制度化、定量化的措施。各個部門分工合作、協調配合，加上社會民眾參與監督，對財政農業投入的監管既科學又全面。3．強化責任意識。在健全的法律法規體系基礎上，各國均強化監管部門的責任意識以實現有效監管，比如制定嚴格的處罰措施、開展實質性的監督管理。這點美國政府的做法尤其值得注意，在各個國家中，對違法違規行為進行嚴格的處罰均屬常見，但對違法行為追究刑事責任，確屬獨一無二。（三）全球主要發達國家監管措施對我國的啟示目前，我國的“三農”問題依然較為嚴重，在財政農業投入監管方面，仍需不斷加強。我們要找到自己有效監管的思路，仍需借鑒主要發達國家的成功經驗：1．建立健全財政農業監管法律法規體系。鑒于發達國家均對財政農業投入進行嚴格的監管，我國應當逐步將財政農業投入監管法律化、制度化，把對農業的支持和保護從政府規范上升為國家法律，加快制定農業投資及其監管的具體法律法規，建立健全財政農業監管法律法規體系。2．加快轉變財政農業投入監督的方法和模式?，F階段，我國財政農業涉及面廣，單靠政府很難形成全面有效的監管。加強財政農業的監管，必須要積極加快轉變監管方法和模式，構建新的、復合型農業財政投入監管體系。這點上，可以借鑒發達國家的經驗，結合我國特有的人大監督、社會監督、新聞監督等優勢，引進包括社會組織在內的多方力量與政府一起共同加強財政農業投入資金使用的監管。3．建立和完善政府財政農業投資項目責任追究制度。我國財政農業投入資金使用效益不高、流失較多，其中一個重要原因就是對違法違規行為的處罰力度不夠。加強財政農業投入監管，亟需改變這種現狀。政府必須建立嚴格的責任追究制度，在查實問題、分析原因、責令整改、給予處罰的基礎上，將責任落實到個人，建立起對相關責任人的責任追究制度，增加違規行為或失誤行為的機會成本。
一、財務管理精細化的探索與實踐
近年來，我市市直民政系統積極探索財務管理精細化的新路子，通過創新管理方式，實行科學理財，強化內部控制，使財務管理的保障和服務作用得到充分發揮，資金使用效率得到不斷提高。
（一）樹立財務工作新理念。在新形勢下，民政財務人員不斷解放思想，樹立新觀念、強化新意識，努力實現“三個轉變”，即財務管理作風從機關型向服務型轉變，財務職能從記賬核算型向經營管理型轉變，財務管理領域從事后的靜態核算向全過程、全方位的動態控制轉變。在實際工作，做到既深謀遠慮，又精打細算；既長于服務，又精于協調；既穩中求進，又精益求精，切實改變原來粗放式的管理模式，促進了財務管理水平的提高。
（二）導入iso9000新標準。自前兩年以來，我局成功導入了iso9000質量管理體系，將現代管理模式和管理理念融入機關財務管理工作中，使財務管理工作更加科學、高效。一是以財務工作提供的服務為產品，利用質量方針、質量目標、審核結果、數據分析、糾正措施、預防措施、管理評審以持續改進服務質量。二是引入可持續發展的管理模式，在財務管理活動中做到管理有制度、辦事有依據、工作有程序、過程有記錄、責任可溯源、結果有測評、考核有標準，實現了工作標準化、服務品牌化，提升了財務部門服務民政事業發展的能力水平。
(三)創新財務管理新機制。近年來，我局從遵循民政工作的內在規律出發，不斷完善財務管理的運行機制與約束機制，充分發揮財務部門的職能作用。一是細化崗位職責。重新制定了規劃財務科的9項工作職責以及局長、財務分管局長、規財科長、會計、出納等相關人員的崗位職責，使財務管理工作職能清晰、責任明確，確保財務相關人員各在其崗、各盡其責、恪盡職守。二是優化工作流程。依照各項財務管理制度和民政相關政策的規定，綜合多年來機關財務管理活動的實際情況，我局編制了一系列財務工作流程，涉及機關財務管理、固定資產構建及處置、各項民政專項資金的審批及分配撥付等10余個方面，使工作程序更加規范、明晰，操作過程更加便捷、高效。三是強化內外監督。堅持每年組織一次對局直屬事業單位財務工作的內部審計，促使系統內各單位財務管理工作不斷加強。積極配合審計、財政等部門的審計和檢查工作，并以此作為檢驗管理成效的契機與提高會計質量的動力，通過對存在的少量問題認真分析、整改，使財務管理工作更趨規范。
（四）探索監督制約新辦法。實施“三項管理”：預算管理、財務分析和內控制度。一是深化預算管理。加強民政部門預算編制工作，通過科學編制預算，積極爭取財政部門的支持，使我市民政部門預算資金穩步增長。同時，我們也高度重視預算執行及評價，預算管理水平不斷提升。二是強化財務分析。局規財科每半年都要向局領導提交一份財務分析報告，以會計報表為依據，根據單位的財務運行情況做好財務分析，對資金的統籌安排和管理提出合理化的建議供領導參考，切實當好參謀。三是建立嚴密的內部控制制度。在局機關實行了財務公開制度，每個季度對財務收支情況進行公布，強化信息控制；通過明確職責分工，形成各司其職、各負其責、相互制約的工作機制，發揮崗位控制功能；實行了預算管理制度，明確預算項目，建立預算標準，施行預算控制。通過上述舉措，較好地規避了財務風險。
（五）形成保障力新的增長點。做好“三篇文章”：招財、理財和節支增效。一是招財有道。抓住契機爭資金，以省委、省政府7號文件為依據，積極爭取地方財政對民政工作的投入，民政部門預算逐年大幅增長；勤做工作要資金，積極爭取市政府和財政部門支持，追加專項經費和工作經費；狠抓財源聚資金，福利彩票銷售屢創新高，籌集了大量福彩公益金用于社會福利事業建設。二是理財有方。嚴格經費支出審批，對所有經費支出都要進行嚴格把關，逐級審批；對大額支出實行集體研究審批，大額支出在支出前必須按規定編制支出預算，按照一事一報的原則，報經局黨組集體研究同意后方可支出；建立了問責制度，對未經批準、擅自開支以及其他違反財務管理規定的行為，將追究相關人員的責任。三是節支增效有力。積極響應中央號召，提出了建設高效節約型機關口號，增強干部節約意識，大力推進節能、節水、節物；對于行政公用支出采取預算單列、限額控制、獎懲結合等辦法，加強
對會議費、公務接待費、行政辦公費和公務用車費用的管控。在近年來物價上漲、保障任務加重的情況下，我局的行政公用支出仍維持在相對較低水平。
二、進一步推進財務管理精細化的思考
推進財務管理精細化，是民政事業科學發展的客觀需要，是民政部門創新社會管理、完善公共服務的內在需求，是應勢之舉、創新之舉、發展之舉。同時，精細化管理是一項系統工程，不可一蹴而就，需要我們把握財務工作新內涵，樹立持續改進新理念，采取科學管理新方法，促進民政機關事業單位管理水平再上新臺階。
（一）科學編制預算，實現預算管理精細化
預算是保證單位目標和計劃實現的重要手段，對合理配置資源具有主導作用。預算管理精細化貫穿于預算的編制、執行、分析和調整等過程。一是合理編制部門預算。在部門預算編制中，要進行充分的調查論證，從當年實際需要出發，預測民政各項業務工作開展所需經費，列齊經費項目，找準政策及文件依據，積極爭取財政部門支持，將各項民政事業經費尤其是專項工作經費按需列入預算。要通過實行零基預算和細化預算，提高預算編制的準確度和預算的到位率。二是嚴格執行部門預算。在部門預算執行環節，應進一步強化預算的剛性約束。一方面在支付環節強化預算執行，堅持按項目、時間和進度安排支出，不準隨意變更預算項目、超預算安排支出；另一方面在預算執行中要勤儉節約，反對浪費，充分挖掘內部潛力，節約民政資金，提高資金使用效益。三是加強對預算執行情況的分析和監督。財務人員要做好預算執行的總結分析工作，將實際執行情況與預算數進行對比分析，找出問題形成的原因，尤其是財政政策落實以及管理運行中的問題作深入分析，提出建設性的意見和建議，從而進一步服務于預算的編制與執行，服務于全局性的單位管理工作。
（二）深化成本意識，實現支出管理精細化
精細化財務管理很重要的一個目標就是降低成本，民政行政事業單位要按照建設“節約型機關”的要求，加強成本核算，推進績效管理，提高資金使用效益，避免鋪張浪費。一是樹立成本管理的理念。借鑒企業成本控制的理論和方法，結合行政事業單位預算管理，對單位運行過程中產生的成本費用進行有效控制和監督，在單位內部形成民主和自主的管理意識，“以盡可能少的投入獲得更多產出”，以最節約的資金向民政對象和社會公眾提供高質量、高效益、高效率的服務。二是多措并舉降低行政成本?？刂迫藛T支出比例，合理定崗定員，建立嚴格的臨時用工制度，減少臨時用工開支，降低管理人員費用開支；加強流動資產的管理，積極向財政部門爭取工作經費，定期清理單位借款和往來資金，減少資金占用，降低經營成本；實行政府采購，陽光操作，杜絕采購中的不正之風，減少中間環節；嚴格控制“三公經費”，加強對單位車輛的管理，嚴格控制接待標準，大力精簡會議和文件，更加注重勤儉節約，進一步降低行政成本。
（三）健全財務監督，實現內部控制精細化
切實加強民政系統內部會計控制制度建設，在建立完善的內部牽制機制的同時，強化財務監督工作，使內部控制成為源頭治腐、標本兼治中治本的一項制度安排，充分發揮“防火墻”的風險防范作用。一是加強內部審計工作。成立由局機關監察室和規劃財務科骨干人員參加的內部審計工作專班，對市直民政系統各單位定期進行各項審計，發現問題及時糾正，力求財務制度健全、會計核算合規。保持同市內部審計協會的密切聯系與交流，注重內部審計人員的政治素質、審計業務素質的培養和提高。加強跟蹤落實內審決定、內審意見，真正做到通過內部審計加強內部會計控制，提高各單位財務管理水平。二是完善外部監督機制。與財政、審計部門簽署共建協議，創建民政資金管理與財政、審計工作的互助合作機制。自覺主動地聯系市財政局、審計局定期對民政部門財務制度的建立和執行情況進行檢查和審計，對民政資金和重大民政工程項目加強監管，提高民政部門依法行政、廉潔從政能力。同時，根據實際工作需要聘請中介機構對本單位內部控制制度的建立健全及有效實施進行設計和評價，推進內部控制制度不斷完善。
（四）加強制度建設，實現財務制度精細化
推行財務精細化管理，關鍵在于建立一套全面、精細、完善的財務管理制度，并嚴格抓好貫徹執行。一要健全管理制度。要順應民政財政工作新形勢、新任務的要求，按照iso9000質量管理體系的規定，對局機關和直屬事業單位各項財務制度進行修訂完善，對管理過程進行持續改進，主要包括財務人員崗位責任制度、財務收支審批制度、民政項目管理制度、內部牽制制度、固定資產管理制度等，真正做到有章可循、有法可依，實現規范化管理。二要嚴格執行制度。領導率先垂范，帶頭執行各項財務制度，確保制度的嚴肅性和約束力；將用財、理財和監督職權分離到不同部門和崗位，加強風險防控，減少舞弊現象的發生；堅持重大項目實行集體決策制度，嚴格按制度和程序報銷經費開支；強化固定資產的采購和使用管理，防止國有資產流失；實行財務問責制度，做到有章必循、違章必究，提高制度執行的有效性。
（五）加強隊伍建設，實現人才管理精細化
信息化管理使得傳統財政監督“邊緣化”。借助于管理信息系統技術的發展，財政管理業務流程不斷優化，原有各專業部門系統間存在的標準不一、關聯復雜和流程過長等問題將被“看板式”的及時反應所取代（如國庫集中支付），系統間信息壁壘將被逐漸打破，財政監督跨專業、跨部門、跨地區的綜合視角優勢也就會被信息管理系統所取代。公共財政業務不斷拓展又導致各類信息爆炸式增長，這些信息數據既是財政管理、監督的對象，又是優化管理的重要信息源，以樣本式抽查為主的監督模式顯然已難以應對大數據的挑戰。比如隨著近年來社會保障全覆蓋的推進，社?；鹦畔⒘吭絹碓酱?，既包含積年累月的基金征繳管理信息，還包含日積月累的基金償付信息，傳統管理模式和以樣本抽查為主的監督模式已不堪重負。傳統的財政監督模式面臨著被“邊緣化”的危險。信息化管理使得公共預算資金風險點及其分布發生轉移。財政管理業務的縱深發展使得公共預算資金管理所面臨的風險的關聯性更強、表現形式更復雜，危害程度也隨之加大。以管理信息系統支撐的業務流程的再造與優化，又改變了傳統風險點的表現與分布，傳統監管手段無法應對系統性風險的急劇擴張。比如實行國庫集中支付改革后，原多環節多部門的管理風險幾乎都聚集到了招投標、政府采購環節和集中支付環節等。再如社?；鹨幠?、險種與覆蓋人群的增加導致重復參保、騙保和精算失衡等風險。財政管理與監督面臨嚴峻挑戰，公共預算決策更需要對公共行政部門所面臨的風險分布作“全景式”的俯瞰。
（二）信息化大數據為財政管理與監督帶來的機遇
利用信息技術提高財政管理與監督工作效率。利用信息技術與管理信息系統，可以將有限的力量從繁重的樣本抽查與現場檢查中解放出來；利用數據分析軟件及風險評估模型，著眼于全局系統，通過信息系統提高財政管理的即時性、精準性；通過對管理與監督成果資源積累形成的數據的分類統計、匯總分析與歸納提煉，實現對管理與監督成果的解讀、共享與再利用，及時反饋、跟蹤，在監管糾偏的同時向預決算管理反饋咨詢建議。同時，還可以利用持續性管理與監督信息，為后期預決算管理形成一整套風險識別、決策和考核的量化標準。所有這些不僅可以提高工作效率，更能擴大工作縱深效能。比如在醫療保險基金監管中，就可以依據信息系統的全面數據分析，不僅可以規避樣本式抽查的繁重工作量，還可以發現系統性的安全性問題和合規性問題，更能通過對人均住院次數、人均住院費用、單病種醫療費用乃至地區性、行業性疾病發病率、藥品價格、同病種處方等指標進行綜合分析，為今后費用報銷政策甚至整個醫療衛生體系建設提供較為精確的數據支撐。全面與可持續性監督管理成為可能。全面與可持續性監督管理更能實現對決策的執行糾偏，并為后期決策提供持續性的管理知識積累。財政管理與監督最大的障礙來自于信息不對稱。管理信息系統、互聯網為財政管理與監督提供了更為豐富更為開放的信息源，這使大數據的產生與應用成為可能。大數據技術將使得財政監督可以常態化開展對機構和業務的持續監測、風險評估、專項分析、跟蹤問效，動態掌握預算執行情況、風險變化態勢等整體情況，通過全面、持續的監控不斷積累監督與管理信息知識經驗，實現對各類風險的“全面、深入、持續”的有效覆蓋，并以此達到對各風險環節及其隨環境變化情況的持續關注與快速反應，及時優化管理流程。
二、大數據信息化條件下財政管理與監督現狀分析
（一）信息化程度不高。
一是財政管理相關數據采集的信息化水平不高，數據庫建設滯后。財政管理與監督涉及到公共財政覆蓋的各行各業，這些領域的信息數據采集不夠詳盡完善，宏觀管理層面所需的數據庫建設尚未提上日程。二是管理信息系統建設滯后。當前公共行政業務部門管理信息系統、“金財”系統以及財政監督管理信息系統等建設相對滯后。尚未建立起公共行政業務與“金財”系統的有機銜接，以及各業務系統的相接與信息共享。
（二）數據“碎片化”難以整合，使得財政管理與監督面臨廣泛的信息孤島效應。
一是技術原因使得數據信息整合難。因早期開發水平與層次的千差萬別，信息系統各自為政、互不兼容在我國電子政府系統中表現比較突出，不僅諸如金財、金保等信息系統內部的兼容性差，各系統間的兼容與溝通共享也不暢。二是安全原因導致信息共享與數據整合困難。政府電子信息系統涉及到國家安全隱患遠遠大于社會主體。在未建立后臺備份共享數據的情況下，安全隱患制約了監督數據的整合。比如，出于系統安全和私人信息保護考慮，目前很難在短時間內實現財政監督、稅務稽查等與銀行系統的完全兼容與對接。
（三）財政監督管理面對大數據信息化變化準備不足。
一是大數據信息化條件下的財政監督管理理念與實踐模式尚未真正成型。當前財政監督管理對持續性監測與評估的考量不足，忽略了持續性監測職能的設立與發揮，無法支持財政監督信息化的運行構想；風險評估與排查等信息化技術僅作為輔助手段，在整體性的工作規劃中未能規范運用，從而造成財政監督時序性邏輯斷裂；信息技術只運用于點和局部，尚未形成一個全面、嚴密、整合、高效的管控信息化管理模式等。二是財政監督軟硬件建設滯后。當前的信息化財政監督不論硬件設備還是功能軟件的開發應用，都難以高效率地完成對各項繁雜業務、海量數據、結構化與非結構化信息的讀取、傳輸、檢索和核對，難以支持高頻度的大數據分析。三是財政監督業務與信息化業務的綜合性人才短缺。財政監督部門缺少業務與技術融會貫通的復合型人才，已成為當前財政管理監督信息化和增值服務推進工作的基礎。財政監督信息化急需熟悉業務又具數據分析挖掘能力與前瞻性理論探索能力的復合型人才。
三、大數據背景下加強財政管理與監督流程的路徑選擇
（一）實現財政管理與監督業務流程的信息化再造
1.全面實現公共預決算管理流程信息化?，F代財政制度建設，既要有政策制度層面的改革，也要有管理信息系統等技術層面的革新。當前，以云計算為代表的新技術方興未艾，大數據時代悄然降臨。應首先將大數據、云計算等技術應用于預決算管理，推進數據標準統一、充分收集信息、實現信息系統整合，“融會貫通”所有信息，并以此為基礎，將信息技術內嵌于運營管理的每一個環節，以提高預決算的精細化、科學化水平。
2.解決信息碎片化、信息壁壘和信息不對稱等問題，實現全景式信息管理與應用。要做到信息產生、獲取、應用等信息流程與財政管理與監督工作的有機融合，一是打通不同業務部門間、不同管理流程環節上的信息壁壘，二是打通預算管理對象，即各行業、各領域、各區域等外部環節的高效能綜合數據庫接入（包括軟件、權限），解決信息在部門和行業間、地區和政府間的碎片化，消除信息壁壘與不對稱，實現全景式、持續性的數據收集與整理，構建強大的預決算管理數據倉庫與知識庫。在此基礎上，通過數據的整合、挖掘和傳導，從風險、業務等各個視角對信息進行開發、篩選和加工，使整個預決算信息流結構清晰、粒度細化、動態更新地展現出來，做到調用順暢，更敏銳、準確捕捉預算決策執行中的隱患，前瞻性地預判系統性風險，為財政預決算管理和監督提供有力的信息支持，提高預決算的精準性和科學性。
3.消除財政管理與監督信息共享的壁壘。當前我國尚未建立國家統一規范的信息制度體系以及獨立的社會經濟綜合信息資料庫，關聯信息共享困難。不僅財政管理信息系統內部要實現信息共享，還要實現財政部門和其他相關業務領域的信息共享，必要時還需要企業、稅務、銀行等的相互銜接與融通。這需要從制度建設層面呼吁建立相應的信息建設與共享機制，并逐步著手建立國家宏觀層面的獨立數據庫，將各系統的數據備份到獨立的數據庫中，滿足國家治理的信息需求。
（二）財政監督信息化建設
1.強化財政監督信息化技術的開發與應用。首先，搭建開放、整合的預決算管理與財政監督服務平臺，逐步建立具備大數據處理能力的云計算平臺，建立監督審計信息云，構建結構化數據庫和非結構化信息庫，打破業務系統之間的隔離墻，緊跟業務發展，不斷擴充數據信息資源，實現各類信息資源的有效管理、充分共享和靈活檢索，實現對預決算管理與財政監督管理活動全流程、全方位覆蓋，為預決算管理與財政監督管理的自動化和智能化提供數據信息、計算能力和軟件應用等高度共享的云審計服務。其次，在數據平臺基礎上，打造財政監督專屬的自動化持續監測平臺、智能化數據分析平臺，為實現持續性監督、數據分析與挖掘等核心功能提供技術工具和系統支持。
2.以信息化技術創新財政監督方法與理念，增強財政監督的增值服務能力，真正實現績效性管理與監督。對公共預算管理流程內部，強調財政監督監控對決策執行全流程的參與，強化財政監督對各項業務“友好性”，以業務思路為出發點重構財政監督業務流程，突出財政監督的同步性、時效性和協同性。財政監督人員可以借助財政監督信息系統與內外業務信息系統的對接，隨時查詢業務數據，開展線上分析，隨時掌握風險動態，同時將大量監督知識積累納入財政監督信息系統，逐步建立從數據信息出發的審計分析技術體系，利用聚類、關聯、群集等分析方法，對海量數據進行深層次分析，揭示其本來特征和內在聯系，獲取審計線索、發現線索疑點,準確定位風險，快速形成財政監督思路，促進財政監督由事后查處與事中控制并重，逐漸向事前預防、事中控制為主轉變。
20世紀90年代以來,我國不斷進行財政體制改革的探索,結合我國實際并吸取國外的成功經驗我國財政體制由“大財政”模式轉向了公共財政模式。在西方財政體制的建立完善過程中,以政府預算制度為支撐,逐步建立起了公共財政模式,我國公共財政體制的構建同樣也要以完善的政府預算制度為依托,但是要建立完善的公共財政體系并實現其目標,僅僅建立完備的政府預算制度是不夠的,因為公共財政并不是孤立存在的。
作為公共財政支撐的政府預算,它編制的合理性、科學性以及公開性都影響著公共財政目標的實現。如果將政府看作一個會計主體那么政府會計的核算對象就是政府預算所配置和規劃的公共資源。但是目前公共財政、政府預算及政府會計又都處在不同的發展階段,對于政府預算現在要求其公開、透明的呼聲越來越高而且其編制的科學性也有待提高,而對于政府會計目前也并沒有明確和完備的政府會計體系,為此我們很有必要將上述三者基于共同的基礎進行有機的統一、協調和融合,以真正實現公共財政的目標。
一、理論綜述
(一)公共財政有關理論
公共財政是指為滿足社會公共需要而進行的政府財政收支活動模式,在本質上,它是以國家為主體的“取之于民,用之于民”的分配關系。公共財政主要投資于公共產品領域,以滿足社會的公共需要為口徑界定財政職能范圍,并以此構建政府的財政收支體系。
(二)政府預算與政府會計有關理論
政府預算是政府為了有效實施公共管理、增進公共利益,按照特定程序對未來一定時期內(通常為一個財政年度)所需資源和可用資源所做出的經權力機關審批的具有法律效力的財政計劃。政府預算不單純是政府的年度財政收支計劃,同時也是公共資金接受各方監督的有效途徑。
(三)公共受托責任有關理論
受托責任廣泛存在于社會經濟生活之中,公共受托責任是受托責任在公共部門中的一種具體表現形態,是政府等有關公共部門盡責行為的先決條件。與企業的受托責任相比公共部門的受托責任相對來說更為復雜,再加之公共部門所經營資產的特性,因此在公共治理中強調公共受托責任是提高公共治理水平的前提。
二、政府預算及其公開對于公共財政的作用
(一)政府預算本身對于公共財政的作用
不論在我國還是在西方國家,政府預算都是公共財政的重要依托,預算的重要性還在于它是對國民收入再分配和資源規劃,它的分配去向及分配原則直接關系著各部門及公民的利益。
公共財政著眼于解決公共問題并具有資源配置的職能,通過一系列的財政支出分配活動,由政府提供公共物品或服務,合理引導社會資金的流向,從而彌補市場的缺陷。那么在公共財政框架下的政府預算就必定要擔負著合理確定各項公共投入的規模及去向的職能。政府預算所配置的資源是否投向了最急需的公共領域及分配的是否合理,都直接影響著公共財政的效率及效果。因此在公共財政框架下的政府預算它的編制原則必定是首先要強調資源配置的公共性和合理性,政府預算的編制應以有助于公共財政目標的實現為原則,并同時強調公共資金使用的經濟性、效率性及效果性的有機統一。
(二)政府預算公開對于公共財政的作用
隨著公共財政體制的不斷完善,民主政治的推進以及政府預算在公共資金分配方面的重要作用,目前政府預算比以往任何時候都受到各個方面的關注,近年來對于政府預算公開的呼聲日益高漲。2008年5月1日,《政府信息公開條例》正式實施,這是政府預算公開的法律依據,但是對于政府預算的公開的意義其實并不僅僅局限于公民的知情權,其另外的重要意義在于使公共資金的使用具有了更高的透明度和公開性,同時讓社會有關部門及個人對政府行為的監督途徑更加通暢。
目前中央有關部委公開了其部門預算,這是預算公開的一大進步,但是我們也應當看到目前的公開還只是低層次的只是結果的公開。在香港和西方國家對預算不僅是結果的公開,更重要的是其產生過程的透明,而且為預算的產生設置了相當長的溝通期。因此我們所期待和追求的預算公開應是從制定過程到結果的公開,只有清楚的了解預算的產生過程才能真正實現更高層次的監督,這一方面會使得各項政府收支處于政府預算的監督之下,同時也會更大程度上實現預算編制及執行的科學性和合理性并增加政府公共服務的透明度和責任意識,從而在此基礎上公共財政所追求的目標才能真正得以實現。
三、政府會計作用的有效發揮對于公共財政的作用
政府會計核算對象是政府預算所配置的公共資源,既然公共財政框架下的政府預算在具體投向及規模上規范了公共資金,那么政府會計必定是以政府預算為依據在具體使用流程中對公共資金的全方面核算和管理。
會計作為一種資源分配的重要技術標準或規范并不是一個單純的計量問題,它必定要與國家的財政政策、經濟走勢以及社會價值取向及其發展方向相聯系。因此在公共財政框架下的政府會計它的職能的發揮必定要緊密聯系公共財政目標,同時在政府會計目標的制定上也應當要與公共財政目標保持很強的相關性。
依據政府會計體系的有關最新研究成果,將政府會計目標界定為實現政府履行職責的高經濟透明度(《政府績效評價與政府會計》財政部會計準則委員會)。這一目標的界定與公共財政及政府預算所應有的公開性目標是一致的。
四、在公共財框架下的政府預算與政府會計的統一與融合
政府會計的興起,主要源于民主制度和市場經濟對受托責任的巨大需求(陳立齊、李建發,2003),因為會計信息能夠被用來考核受托責任的履行情況。政府預算是對政府收支的分配和規劃,它的分配原則及去向與社會各部門及公民利益直接相關,政府預算不僅僅是政府的年度財政收支計劃,同時也是財政收支活動接受立法機關和社會成員監督的重要途徑。政府會計的核算對象是政府預算所配置的公共資源,同時政府預算又是公共財政的重要依托和支撐。公共財政的職能本質上是政府要承擔的公共責任,而政府會計信息又是對公共財政所擔負公共受托責任履行情況的考核和監督。因此公共財政、政府預算及政府會計他們共同的基礎就是所擔負的公共受托責任。
從我國公共財政、政府預算及政府會計的健立及完善來看無不體現著公共受托責任的原則及要求,事實上上述三者的指向對象均是公共資源,而公共資源的真正所有者是人民,因此政府受托管理及配置這些資源,人民就有權要求對托付給他們的資源負責并解釋。
政府會計的對象是經政府預算配置下的屬于公共財政框架內的公共資源。因此在共同的公共受托責任的背景之下,政府預算的公開就是必然的,而公共財政所分配的公共資源的公共屬性,必然也要求公開、明晰的報告受托責任的履行情況。因此上述三者在共同的受托責任之下,在公開、透明的基礎之上追求公共資源使用的經濟性、效率性和效果性的統一,由此公共財政、政府預算及政府會計各自的目標才能得以實現。
五、結語
理與政府會計理論和實務中,受托責任歷來被奉為一項經典性的原則。我國的公共財政、政府預算以及政府會計基于這一經典原則的基礎之上的相互聯系、相互促進,一方面會促進公共財政目標的實現,同時也會進一步提高我國的公共管理水平,促進公共治理結構的優化。
參考文獻
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4、楊發勇瞿曲,試論公共財政與政府會計的關系,武漢大學學報(哲學社會科學版),2005(1)
二、財政金融政策支持城鎮化的效率分析
在中國的城鎮化推進過程中，財政金融政策是重要的支持政策。本文基于DEA的Malmquist指數方法，采用中國的省際面板數據，測度財政金融政策支持城鎮化的效率，分析其中不足和問題根源。
(一)測度方法
采用基于數據包絡分析(DEA)的Malmquist指數法對財政金融政策支持城鎮化的效率進行測度。DEA方法由Charnes等(1978)提出［1］，該方法利用數學規劃和統計數據確定最優的生產前沿，并通過比較決策單元(DMU，DecisionMakingU-nits)偏離生產前沿的程度來評價它們的相對有效性。基于DEA的Malmquist指數可作為效率指數(Caves等，1982)［2］，用來表示從t期到t+1期的整體生產效率變動情況。若Malmquist指數大于1，則說明生產效率呈現上升的趨勢，若Malmquist指數小于1，則說明生產效率呈現下降的趨勢，Malmquist指數等于1，則說明生產效率沒有變化。作為非參數方法，基于DEA的Malmquist指數法測度效率具有以下幾個優點:(1)不需要假設具體的生產函數形式，避免由于錯誤的模型假設而導致實證結論出現偏差;(2)可以用來評價多投入和多產出的綜合效率問題，避免了指標的單一性;(3)不需要對投入和產出的指標變量進行單位變換處理，決策單元的最優效率指標與投入指標值及產出指標值的量綱選取無關;(4)無須任何權重假設，而以決策單元輸入輸出的實際數據求得最優權重，具有較強的客觀性。DEA方法有多種形式，但總的來說，根據對規模報酬是否可變的假設，可以分為CCR模型和BCC模型兩大類:前者假設規模報酬不變，而后者假設規模報酬可變。另外，DEA分為投入導向模型和產出導向模型。投入導向模型要求在不增加產出的情況下，使得投入最小化;而產出導向模型則是計算在投入不變的情況下，如何使產出最大化。在規模報酬不變的情況下，二者計算出來的技術效率值是相同的，而在規模報酬可變的情況下，二者計算出的效率值一般不相同?？紤]到本文研究的是財政金融政策在推進城鎮化方面的效率，其目標是在財政金融政策資金總量一定的情況下，盡可能協調資金分配并提高資金使用效率來推進城鎮化，因此本文使用產出導向型的DEA模型。同時考慮到規模報酬不變的假定十分苛刻，本文使用產出導向的BCC模型作為基本的DEA模型。基于BCC模型的Malmquist指數法，不僅能夠對同一時期的效率進行分析，而且能夠分析不同時期之間，決策單元的效率變化情況。
(二)投入、產出變量和數據
首先來考察投入變量———財政政策與金融政策。按照通常的做法，財政政策用政府一般預算支出占GDP的比重來度量;對于金融政策的度量，我們借鑒Arestis等(2001)的做法，采用金融機構貸款總額占GDP的比重來測度。我們再來看產出變量———城鎮化水平。城鎮化是人口向城市集中和城市空間擴展的復合過程。城鎮人口的數量可以在一定程度上衡量一個地區的人口城鎮化程度，城市建成區面積可以衡量該地區的空間城鎮化程度，因此采用城鎮人口與城市建成區面積之比即城市人口密度來綜合反映地區的城鎮化水平，也可反映出該地區城鎮化發展的健康程度。根據該指標含義，當一個地區的城市人口密度下降時，說明該地區的人口城鎮化滯后于空間城鎮化，這并不是健康有序的城鎮化。圖2直觀地描繪了2004—2012年城市人口密度的變化趨勢。自2004年以來，城市人口密度出現了明顯的下滑趨勢，這反映了城市化進程中存在人口城鎮化滯后于空間城鎮化的現象，暴露出城鎮化進程存在的現實問題。本文的實證研究采用中國的省際面板數據，橫截面共包括中國大陸的31個省、直轄市或自治區(以下簡稱省)。21世紀后，中國出現了明顯的城鎮化提速跡象，基于數據的可比性和可得性原則，筆者最終選擇了2004—2011年的數據進行實證分析。各變量的定義和描述性統計具體如表1所示?；贒EA的Malmquist指數方法，圖2報告了利用DEAP程序，得到的2005－2011年中國31個省份的財政金融政策支持城鎮化效率指數。測算結果表明，從整體發展趨勢來看，大部分年份的財政金融政策支持效率小于1，說明支持效率呈下滑態勢，這從一定程度上反映出財政金融政策并沒有很好地支持城鎮化建設，這極有可能與財政金融政策偏向于空間城鎮化而忽視人口城鎮化有關。而且，從演化趨勢來看，這種財政金融政策支持效率下降的跡象在近期比樣本初期表現得更為明顯。表2給出了2005—2011年中國各省財政金融政策支持城鎮化的Malmquist指數測算數據。從Malmquist指數來看，沒有任何省份在7年內效率連續上升(Malmquist指數大于1)，大部分年份各省的財政金融政策支持城鎮化效率都出現了下降。特別在2009年最為嚴重，在該年只有3個省份(天津、上海和山東)的Malmquist指數大于1，其他28個省份的Malmquist指數都小于1，說明這一年財政金融政策支持城鎮化效率下降最為明顯。實證結果表明，大多數省份在利用財政金融政策推進城鎮化效率方面沒有提升，其原因是多方面的。筆者認為這與目前地方政府“唯經濟增長”的發展模式緊密相關，在中國地方官員“錦標賽模式”的晉升體制下，地方官員往往以GDP指標代替居民的偏好，上級領導也樂意用GDP這個簡單可測的指標來評判下級官員的晉升資格。因此，GDP增長成了地方官員的首要目標，也是政府財政金融政策的導向，從而導致財政金融政策偏向GDP，忽視民生和社會福利。特別是中國當前的土地財政收入已占到地方政府財政收入相當高的比重，使中國地方政府對土地財政產生很強的依賴性。土地財政收入的形成直接帶動了空間城鎮化，而受現行地方官員考核機制制約的土地財政支出結構又造成地方政府積極推動空間城鎮化，消極應對人口城鎮化。在兩方面的共同作用下，中國空間城鎮化速度快于人口城鎮化，產生了城鎮化過程中的諸多矛。
對于與農業相關的各項資金，財政部門要?？顚Ｓ?，實施專戶管理、報賬支出。為了更好地執行涉農資金的劃撥程序，將《專項資金指標賬》建立起來的同時，還要制定《專項資金工作流程表》及與之配套的《項目專項資金報賬管理辦法實施細則》。在進行資金撥付的時候，要做到與項目管理分離，即資金、項目和質量分別由財政部門、主管部門和行業部門承擔管理職責，其中的項目指標要進行單獨管理，控制好撥款額度，并實施必要的現場監督工作。在財政專項資金的撥付上，項目啟動資金占30%，項目具體實施中的專項資金占40%，項目竣工后，接受項目、資金及行業主管部門的驗收，將余留的30%專項資金撥付。
二、對鄉鎮財政隊伍實施科學化、精細化管理
在鄉鎮財政管理中，財務管理人員是決定性的因素。要使鄉鎮財政的各項舉措落實到位，就要大力開展鄉鎮財政文化建設，以文化塑造人、以文化感染人，將財政文化的導向作用充分地發揮出來。財務人員作為鄉鎮財政管理中的最活躍因子，要通過開展科學化、精細化管理，在促進各項財務工作順利展開的同時，發揮文化的教育引導作用，包括財政精神文化和財政行為文化，都是統一鄉鎮財政管理思想、提高財政人員凝聚力的核心力量，在財政人員形成認知并嚴格遵守的同時，就會逐漸地內化為意識形態，引導財政人員的行動。除了鄉鎮財政的文化建設之外，還要加強制度建設。做到以制度約束人，才能夠確保資金科學合理地使用。此外，還要根據鄉鎮財政實際，將財政資金管理制度體系建立起來，包括財政資金的審核、資金的撥付使用及資金使用的監督管理和績效考核，都要納入到管理體系當中，以做到安全、規范地管理。四、鄉鎮債務的科學化、精細化管理
（一）債務鎖定
對于鄉鎮債務的處理情況，首先要采取措施，將債務鎖定，并對于債務的來源及現狀進行分析。鄉鎮的發展規劃要根據地方經濟發展狀況及財力來制訂，不可以借債開展鄉鎮建設，更要杜絕財政預算中出現赤字。為了使鄉鎮政府能夠積極地將債務化解，可以采取獎勵和補貼的形式予以激勵，并在制度上加以約束，以避免新的鄉鎮債務生成。
（二）建立債務專賬核算體系
鄉鎮債務核算，要將債務專賬核算體系建立起來。將鄉鎮政府上一年清理的債務劃入債務專賬中，作為期初余額。與債務清理有關的資料要向債務專賬核算經辦人移交。建立債務結算專戶及會計報表體系，并納入到網絡監控系統當中，通過使用鄉鎮財政管理軟件，實施網絡會計核算，不僅對鄉鎮債務的情況實時監督，而且還對債務的增長進行有效控制。
有人認為：繪畫主要是表達他的藝術性、審美意志和相關的個人關照世界的方式。從這個角度看，無所謂藝術家用何種媒介材料來表達其意圖。他可以選擇任何一種或多種是以的媒材隨心所欲地宣泄。是指繪畫這種平面型的藝術漸漸與空間的雕塑、裝置或與實踐性的影像、電子媒介相結合。藝術越來越沒有清晰的分界，一切只為意圖服務，但各畫種分類依舊存在。
既然有分類，相應的各畫種的媒介材料，并由此產生的特殊的藝術語言就是他們存在的主要的依據。正確理解一個畫種的概念既不是單純地以不同的工具來加以區分的，而是主要依據在通過特殊的思維方式下，運用能體現媒材性能的操作方式，表現出一種獨一無二的具有審美價值的特性即一種繪畫藝術的新格調，一種獨特的“味”。其中對媒材的挖掘、開拓、利用也都是根據這一藝術格調的要求來進行的。由此可以看出作為各畫種的固有特征的重要性。水彩繪畫亦是如此。水彩的發展過程中，可以借鑒其他畫種的表現方式或形式技巧，但最根本的一條就是不能喪失自己的固有特征。在歷屆全國水彩、粉畫展中不乏優秀的作品，有的追求油畫的厚重，有的追求掛畫的韻味，但都是在水彩的本身的基礎上，有“度”的借鑒。第六屆全國水彩、粉畫展中的金獎作品《天使餐廳》給遺失在使人眼花繚亂的水彩樣式中的畫者以極大的啟示。這幅作品充分的體現了水彩的特色：透明、水分、清靈等等，是對當下輕視水彩特征現象的糾正。它讓我們思考我們究竟在用什么作畫？水彩在繪畫中的獨立價值是什么？水彩的固有特征是我們不斷研究、探索的對象，對其的把握也應是畫家最關鍵的創作能力之一。
一、水彩材料的特質
任何畫種的材料和媒介，限定它的繪畫特性，并由此外化出特定的藝術效果，這也是支撐其存在和發展的基點。
正因為水彩顏料的透明性，所以在條配顏料顏色時，除了混合的方法之外，透疊成為重要的調色手段。直接調出的顏色與透疊后產生的顏色也許在色相上趨于一致，但所表現出的質感、量感都會有很大的不同。這種涂層與涂層之間的錯落搭配會產生微妙的視覺，乃至心理上的豐富的感受。潔白的基底透過薄厚不同的涂層視乎是深邃永恒的光芒所在。
對于畫筆，重要的是要看筆的儲水力和濕潤后的彈性。這與色彩的飽和度、水分的控制以及作畫時留到畫面的筆觸息息相關，甚至影響到畫家的藝術風格。
水彩畫紙會對創作和作品的最終效果有很大的影響。例如19世紀初，水彩畫的創作的興盛是與紙制造工藝的發展聯系在一起的。比過去那些粗糙、質地不勻的紙，該時期的制造的紙，更利于顏色的薄涂。這對早期的現代水彩畫大師們的風格產生了很深的影響，使鮮明的色彩、絕妙的薄涂成為諸如透納這樣的藝術家的獨有特色。水彩紙的質地（紋理）不同也會產生豐富的肌理變化。如何創造出耐人尋味的肌理效果已成為許多畫家的現實命題?，F代的水彩紙有各種品牌，因為制作工藝的差別，不同品牌的水彩紙會有不同的特性。這給現代水彩的探索和發展留有很大的余地，各種不同的表現手法應與這些紙的特性相得益彰，以表達藝術家的審美意圖。
水彩材質的特性導致水彩藝術的特殊性。水與色相互交融，在水彩紙上形成了水與彩的斑跡與色痕帶有很強的隨機性與抒情性，形成著奇妙的變奏關系，沉聲了酣暢、淋漓、清新的視覺效果，與自然保持了和諧的靈動之美，構成了水彩畫的個性特征，產生獨特的不可替代的水彩藝術。這也是它存在了500多年并依舊有其探索空間的理由。
二、水彩的藝術特性
1、水色結合
水彩除了在一些基本的繪畫規律和油畫有共同之處外，它應該歸屬于水彩自身的表現手法和欣賞趣味，有著水彩之所以能成為一個獨立畫種的獨特特征。17~18世紀的英國風景畫，它的源頭是16世紀的英國地形圖。盡管地形圖形成簡單，色彩單一，但因為它是用水做媒介來繪制成的圖畫，所以成了今后水彩畫的發展的基礎。水彩畫也是正是在特殊的媒介物——水的伴隨下，開始了它漫長的歷程。
古典時期的水彩畫一直是按照油畫的模式來繪制的。作為一個獨立的畫種看，水彩的獨特性并不十分明顯。水作為水彩畫中的特殊媒介，它的特性還沒充分的得到發揮，反而只是單純地作為調和劑來調和顏色，采用層層疊加顏色的技法，像油畫那樣來描繪對象。但就其充分發揮水的特質，突出水彩畫的鮮明個性來說，它還是處于萌芽時期。不能否認的是以水做媒介，水的一些特征在水彩畫中會很自然地流露出來。透明、淡雅是這一時期水彩中最顯著的特征。在水的其他特質——滲透、流動、融合還未在畫面顯示以前，透明，作為水的一種基本特征，一直在支撐著水彩畫的發展。也正因為這一特性，才使得早期的水彩畫和油畫有著分別存在的審美價值。
從18世紀中葉起水彩畫作為獨立的畫種一步步地走向成熟。成熟的標志：在發展古典時期的色彩效果的基礎上，加深了對水的特質的認識、理解和運用。長期的經驗使畫家認識到，水除了有調和顏色這一基本功能外，它還有滲透、流動等特征。色彩和水有機地結合在一起，可使色粒隨著水分的流動，顏色在畫面的分布富于節奏變化和自然天趣。水不僅僅作為調和劑來運用了。很多畫家懂得了利用水的易滲易透易流動的特征，渲染出畫面的整個氣氛和表達內心的感受?！皾癞嫹ā笔菍λ奶刭|進一步認識的必然結果。在有水的白紙上，用筆自由地揮灑，水與色的相互融合、滲透、流動最易發揮水質的美感。另一方面，由“濕畫法”派生出來的“渲染”、“擦洗”、“筆觸”等技法應運而生，從而基本完成了水彩畫自身性質的構建。水彩畫真正地脫離了油畫，按照自身的軌跡發展。
在現代水彩畫中，水被賦予了新的意義。它不僅僅是單純地用來調和顏色或渲染內心的感受，而是在此基礎上，進一步地充分發揮出水的特質。水融色的干濕濃淡變化以及在畫紙上的滲透效果使水彩畫具有很強的表現力。水可使筆和色間枯、焦、潤、濕產生變化，直到潑、積、破的應用。這也是畫家處心積慮，不知疲倦探索的問題。
水這一物質心態作為水彩的調和劑，它依賴顏色，依賴形象保持著自身的特質。水色形成那種難以名狀、自然天成、亦幻亦真、神奇美妙的藝術效果。水的靈性、水的品格為水彩畫帶來了俏麗明快、清新的深情畫意之美。善用水者，水隨人意。在特定的創意精神驅動下，讓情感的律動借助水色流淌、擴散、在聚集和分解過程中，縱情揮灑，暢敘請回，自如家奴，隨機調控，因勢利導，渾然天成；其色或濃或淡，虛實相間，朦朧飄渺。由于水性的“透明”和“流動”的特點，才產生了水色的滲融、濕潤、朦朧、迷離、柔和、飄逸、洗練、灑脫以及沉淀肌理等藝術效果，這種獨特的特性，可稱之為“水性特性”。吳冠中曾論水彩“水彩，水彩，其特點就是在‘水’和‘彩’。不發揮水的長處，它就比不上油畫和粉畫的表現力度，不發揮彩的特點，比之水墨畫的神韻又見遜色。但它妙在水色結合……”①水彩畫獨特魅力就在于水色結合，水色的變幻產生無限與勃勃的生機。水和水的交接，色和色的滲透，產生了奇妙的變奏。它使繪畫過程更加奇異多變，相應的技巧也更加復雜。畫家要充分利用水色的優越性，既利用水色的透明，以渲染浸潤等技巧充分表現氣韻、氣勢、意境這樣的典型東方審美內容；有利用水色的流暢創造無以相匹的運筆藝術和造型工夫。水的特殊性、多樣性為水彩藝術的多樣性提供了可能。水彩淋漓揮灑的筆觸，朦朧詩意的情境，表現大氣的普所迷離，光芒的閃爍不定，極盡優美之能事。對現代水彩畫的真正開山祖師透納作品的第一印象是明亮的朦朧，但其中依稀隱藏著莫測。他的色彩明朗、稀薄而光滑，濃淡變化神秘莫測，水彩澄明清純，似乎之留下眼花瞭亂的色彩漩渦和光輝閃爍的光波運動。他善于運用水彩和透明的油彩表現天光水色和迷茫動蕩的煙霧，以至于康斯太勃爾認為他他是在以“有色的光流”②作畫。水彩藝術家的個性特征也是和水質的多樣性聯系在一起的。對水性不同程度的運用或側重點不同，使得水彩畫家都有一套自己的作畫方法和技巧。
水彩的發展、成熟，依賴于對水質特性認識的程度，對水性調和劑和有幸調和劑本質的區別。從不自覺到自覺到能動地利用水質的種種特性，構成水彩畫歷史的發展軌跡。
2、透明
透明的特質的水彩藝術產生依賴的標志性的特征之一。透明之感其實是利用光的透射作用發揮光色作用。
通過對色彩的條配，透疊、重置、暈染等手段的運用，使整個畫面的色彩交錯、混合，白色的基底忽隱忽現。涂層的交錯使畫面產生薄厚的對比，明亮與灰暗的對比。
水性調和劑具有易溶、易漬、易流的特性，透明的調和劑使色粒光波清晰，色粒在水中流動與滲透更使這些光波交相輝映，從而在潔白的紙面上呈現出明凈淡雅之美。經驗證明：覆蓋性繪畫往往重視全部鋪墊后的最后一筆，非覆蓋性繪畫往往重視代表飽和亮部的最先一筆；前者用濃稠堅挺的顏色繪制受光物體，當然富有質感和力度，后者用漸次變深的透明重疊“讓”出物體的亮部，更加璀璨而令人神往。
透明也是把握水彩藝術的極限的“度”。如果在求新求變中超越這一限定的“度”，可能失去水彩畫存在的價值，成為其他畫種的輔助手段，或者成為一個新畫種。水彩畫的諸多傳統技法，作畫方式乃至觀察方式，以及它們所顯示出的獨特表現力及其美學特征，均由此透明特質而生。透明這種特質的表現不僅可以表達抒情、輕快、流暢、明麗、淋漓等優美的情愫，而且亦可表現雄渾、遒勁、蒼茫、厚重等壯闊的情懷。
3、隨機性與肌理
由水色及透明的特質產生的諸如畫面的隨機性、偶然性和肌理等的特性都是水彩藝術的豐富性的表現。水色的流動往往產生某些意料之外的效果，最難控制卻能產生天成的畫意。譬如漫流法就是利用水色的流動隨機產生的痕跡，因勢利導，完成作者的意圖。這似乎是自然幻化的美妙畫面，令人怦然心動。
水彩畫肌理的產生是畫家在作畫過程中，隨著各自不同的氣質、風格和心境的發揮，以及各種媒介物的自然規律的作用而形成的炒作痕跡。水的流動，水的浸潤，水的沉淀與沖刷，是畫面孕育出新的視覺生命形態，這種人意與天氣相結合的形態就是水彩畫的肌理美。肌理之美是水彩畫的獨特風格的重要部分。種種肌理現象無不關系著人們的心里效應。如果將各種肌理紋樣作為一種視覺信息轉化成繪畫語言，兼而傳情達意，無疑將會豐富和提高繪畫藝術的表現力，那么水彩畫恰恰在繪畫語言與心里效應之間達到了高度的吻合。肌理本身本身形成的形式美感，有相對獨立的審美意義。這種特性使得市場在某種成都上存在一定的抽象性，人們“能夠從這個概念中發生出一種意象，這種意象應比概念自身提供的意象更加完美”。③畫家通過多種手段使用各種工具材料創造出特異的、幻覺的、力量的、沖動的、材質感的各種各樣的水彩畫技法肌理。美國著名的水彩畫家、美術評論家喬雷思金說過，水彩畫在畫家的處理下，水滴和它明快性質所形成的幻想與造化，濺潑的痕跡，凝結的色快以及斑駁的粒狀，雖然對于話的表現沒有什么意義，但由于偶然產生的的夢境似的造化，清新的趣味，明麗的色調與輕柔的感覺，是其他材料所沒有的。這也許不敬意地起到了使觀察者“從透明的記憶倉庫中喚出的知識和情感的導火線的作用”。④當代一些水彩畫家除了運用傳統的技法外，在水彩創造中還引進了新材料、符號語匯，充分關注色彩、材質、造型自身的表現性和直觀性。例如他們采用中國畫的宣紙、表面不吸水的卡紙、布、處理過的板材等來作畫，靠表面的肌理而產生特殊表現效果。材料不同因此形成許多新的肌理形狀，產生更多的藝術格調。在現代水彩畫中，對水的特殊性的把握是主要的、能動的。肌理的制作，就是對水質能動性認識的結果。在水分還沒有完全干透以前，利用不同的工具材料，比如：撒鹽、噴水、滲進油性材料等等，制成不同形狀的水痕，形成不同的肌理效果。它不僅能深刻地表現對象的質感，同時重復的水跡符號，不規則的排列組合，使人們從中感悟到水的特殊美感。
三、小結
隨著藝術視野的更加開闊，水彩藝術其自身應該與其他藝術形式保持距離，使之走向水彩藝術特征的豐富性和獨立性。特征的探索與把握是建構和完善，提高水彩藝術品質的關鍵。水彩畫家就可以把握這一特征的底線上，在其之上藝術的表現自由翱翔。
注釋
①袁振藻.中國水彩畫史[M].第71頁。上海：上海畫報出版社，2000.2.
②常又明.水彩畫的起源及其在英國的發展[J].第71頁。世界美術，1981.5.
③魯道夫.阿恩海姆.視覺思維——審美直覺心理學[M].第231頁。成都：四川人民出版社，1998.3.
④魯道夫.阿恩海姆.藝術與視知覺[M].第609頁。成都：四川人民出版社，1998.1.
參考書目
