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中圖分類號：F239.0文獻標識碼：A文章編號：16723198（2007）11018502
隨著我國社會主義市場經濟的建立和財稅機制的改革，鄉鎮財力較之于以往有了較大的增長，預算外資金也在不斷增長之中，這一方面給經濟發展注入了活力,促進了各項事業的發展,另一方面由于管理上的滯后,預算外收支活動中存在的問題也日益暴露出來,導致了經濟秩序的混亂,使預算外資金成為違法亂紀、滋生腐敗的溫床。
1當前鄉鎮預算外資金的管理之中面臨的主要問題
1.1鄉鎮預算外資金收支管理缺乏約束監督機制
（1）鄉鎮預算外資金收入管理權分散。鄉鎮預算外資金收入管理權分散在鄉鎮政府的主要領導手中及鄉鎮政府各職能部門的現狀沒有多大改觀。從整體上講鄉鎮預算外資金還沒有納入有序管理的軌道。部門分散管理和缺乏有效的約束機制，助長了部門利益，帶來了收取上的隨意性，從部門變相收費發展到部門內部競相收費。鄉鎮預算外資金收費票據管理乏力。①對鄉鎮預算外資金收費票據管理的重要性認識不足。部分收費單位認為，只要能夠收到預算外資金，用什么樣的收費票據都可以，有的甚至出據白條收費。②收費票據使用不規范。③收費票據管理流于形式，收費票據在登記、發放、管理上不甚嚴密。（2）鄉鎮預算外資金支出管理失控。鄉鎮預算外資金在使用過程中違紀違規現象嚴重。分散在各部門管理的鄉鎮預算外資金使用上存在隨意性、無序性和分散性，大量被挪用于消費性支出，這種現象嚴重地擾亂了財經秩序，違犯了財政法規制度。
1.2政出多門,條塊分割,管理權限分散
鄉鎮財政所實行預算外資金專戶存儲時,各站所不積極配合,鄉鎮財政所的管理受阻,監督乏力,大量預算外資金仍然由主管部門掌握,造成一些站所的預算外收入無法按規定納入鄉鎮財政統管,出現多頭管理的現象。從目前的情況看,一些鄉鎮存在著將所收取的統籌資金不上交財政專戶管理的作法,嚴重削弱了財政管理的職能。
1.3鄉鎮預算外資金管理弱化，助長了腐敗現象
現行的鄉鎮預算外資金管理政策，刺激了單位局部利益欲念日益膨脹。在不規范的管理狀態下，各種違法違紀現象不斷發生。主要表現在:超越權限，擅自審批或自立收費項目，擴大收費范圍，提高收費標準，利用職權強行提供服務，強買強賣，把權力商品化，憑借壟斷地位，經營業務中搞亂收費、亂提價，從中牟利，部門職能交叉，重復收費。這不僅加重了企業和群眾負擔，擾亂了經濟秩序，而且也損害了黨和國家的利益，敗壞了黨風和社會風氣，引起了廣大人民群眾的強烈不滿，影響了社會穩定和改革發展的順利進行。
1.4鄉鎮財務管理混亂,缺乏自我約束機制
部分鄉鎮的財務管理人員業務素質較差有的甚至不懂財務;有的財務管理人員受領導支配,不按財經法規辦事,規范性不強;一些財務人員利用預算外資金亂發補貼、福利、獎金的情況屢屢可見;很多鄉鎮不使用省財政廳統一印制的專用票據,隨意使用白條和自制收據,有的站所雖然使用財政收費票據,但根本不到財政所核銷。由于財務人員的素質低下、責任心不強,加之單位財務管理混亂,缺乏自我約束機制,致使這部分預算外資金游離于財政監督管理之外,造成預算外資金的體外循環。
1.5部分鄉鎮領導對預算外資金管理工作缺乏重視,態度不積極
由于部分鄉鎮領導對預算外資金是財政性資金的認識不清,仍然將這部分資金作為部門單位的自有資金來看待,他們往往受部門利益的驅動,認為如果將預算外資金全部納入鄉鎮財政專戶儲存會觸及到分管領導的利益,分管財經的自就小了,不能隨便支配資金,因此在鄉鎮預算外資金管理的工作中缺乏主動性,態度不積極,也給這項工作的開展帶來了阻力和難度。由此一些鄉鎮坐收坐支、挪用預算外資金收入,逃避財政監管的現象屢見不鮮。
2加強鄉鎮財政預算外資金管理的建議
2.1做好宣傳工作，形成加強鄉鎮預算外資金管理的大氣候
建立規范的鄉鎮預算外資金管理體制，對鄉鎮領導和財政部門來說，存在一個轉變理順觀念，樹立大財政、大分配思想的問題;對鄉鎮各部門、各單位來說，其部門利益受到觸及，需要一個理解和適應的過程。所有這些都需要通過廣泛的宣傳才能奏效。為了使政策宣傳有實效，鄉鎮領導除了學習、轉變理財觀念外，還要把綜合財政預算改革作為緩解當前財政困難的一項重點工作，親自抓這項工作，使各方面都認識到加強鄉鎮預算外資金管理，推行綜合財政，不僅是個經濟問題、財政問題，更重要的是它還是保持社會穩定，促進改革發展的政治問題。通過統一思想，提高認識，形成改革大局，為加強鄉鎮預算外資金管理創造良好的外部環境。
2.2強化基礎工作,建立健全各項規章制度
在當前形勢下要建立規范合理的鄉鎮預算外資金管理體系,財政部門必須結合各鄉鎮的實際情況,深入到各鄉鎮站所中去,在摸清鄉鎮預算外資金底數的基礎上進行立案造冊,同時要掌握各單位的收費項目、收費標準及收費范圍,做到底數清楚。同時,財政部門要狠抓制度建設,依據國家有關規定,著手制定和完善適合鄉鎮實際情況的管理制度和管理辦法。要建立健全鄉鎮預算外資金會計制度及決算編報制度,在鄉鎮執收單位中建立目標責任制,層層落實責任,對執行鄉鎮財政專戶中態度不積極,措施不得力,工作無成效的領導或個人,要追究其責任。
2.3加強隊伍建設,不斷提高鄉鎮財政干部的業務素質
要完成好新形勢下的鄉鎮預算外資金管理工作,需要一批業務精、政治合格的鄉鎮財政干部隊伍。鄉鎮財政所人員的業務素質高低是做好財務管理的關鍵。要抓好財會人員的業務培訓,開展旨在增強業務素質的學習,不斷提高財會人員解決實際問題的能力，結合財政工作的實際,抓好鄉鎮財政干部的廉潔自律教育,使他們牢固樹立為人民服務的思想,增強廉潔自律的自覺性和主動性,從而建立一支政治素質好、業務能力強、遵紀守法的鄉鎮財政干部隊伍,以適應鄉鎮預算外資金管理工作的需要。
2.4建立健全約束、監督機制,強化監督
確保規范化、科學化、法制化管理要使預算外資金管理規范化、科學化、法制化,建立健全約束、監督機制,強化監督是一個十分重要的環節。建立監督檢查、監督審核制度,根據《國務院關于加強預算外資金管理的決定》和《安徽省預算外資金管理的決定》的有關規定,對預算外資金管理進行經常性檢查,發現問題及時糾正或處罰。使預算外資金管理堅持統一收費立項管理、統一票據管理、統一財務管理、統一財政專戶管理,理順收、管、用運行渠道,真正達到規范化、科學化、法制化的管理標準,使預算外資金在地方各項事業發展中發揮效益。
2.5完善縣鄉財政體制，為鄉鎮政府履行職責提供必要的財力保障
分稅制財政體制實施以后，中央集中了一部分財力，地方各級集中財力的現象也較為普遍。從整體上說，鄉鎮財政還比較困難，如果再從鄉鎮集中財力，勢必加劇其困難，不僅使其基本的政府職能難以履行，也使得預算外資金管理改革難以深入下去。特別是在將鄉鎮預算外資金納入預算內管理以后，完善縣鄉財政體制就顯得格外重要。為此，要本著“簡政放權”和“富縣先富鄉”的原則，進一步完善縣鄉財政體制，取消一些對鄉鎮不切實際的硬性政策規定，為鄉鎮自主理財創造寬松環境。同時，把適合鄉鎮管理的收支下劃給鄉鎮，區別不同情況，最大限度地調動鄉鎮的積極性，為深化鄉鎮預算外資金管理改革提供財力保障。
前言：隨著我國社會主義市場經濟的建立和財稅機制的改革，鄉鎮財力較之于以往有了較大的增長，預算外資金也在不斷增長之中，這一方面給經濟發展注入了活力,促進了各項事業的發展,另一方面由于管理上的滯后,預算外收支活動中存在的問題也日益暴露出來,導致了經濟秩序的混亂,使預算外資金成為違法亂紀、滋生腐敗的溫床。
1.當前鄉鎮預算外資金的管理之中面臨的主要問題
1.1 鄉鎮預算外資金收支管理缺乏約束監督機制
1.1.1 鄉鎮預算外資金收入管理權分散。
鄉鎮預算外資金收入管理權分散在鄉鎮政府的主要領導手中及鄉鎮政府各職能部門的現狀沒有多大改觀。部門分散管理和缺乏有效的約束機制，助長了部門利益，帶來了收取上的隨意性，從部門變相收費發展到部門內部競相收費。鄉鎮預算外資金收費票據管理乏力。①對鄉鎮預算外資金收費票據管理的重要性認識不足。部分收費單位認為，只要能夠收到預算外資金，用什么樣的收費票據都可以，有的甚至出據白條收費。②收費票據使用不規范。③收費票據管理流于形式，收費票據在登記、發放、管理上不甚嚴密。
1.1.2 鄉鎮預算外資金支出管理失控。分散在各部門管理的鄉鎮預算外資金使用上存在隨意性、無序性和分散性，大量被挪用于消費性支出，這種現象嚴重地擾亂了財經秩序，違犯了財政法規制度。
1.2 政出多門,條塊分割,管理權限分散
鄉鎮財政所實行預算外資金專戶存儲時,各站所不積極配合,監督乏力,大量預算外資金仍然由主管部門掌握,造成一些站所的預算外收入無法按規定納入鄉鎮財政統管,出現多頭管理的現象,嚴重削弱了財政管理的職能。
1.3 鄉鎮預算外資金管理弱化，助長了腐敗現象
現行的鄉鎮預算外資金管理政策，刺激了單位局部利益欲念日益膨脹。在不規范的管理狀態下，各種違法違紀現象不斷發生。主要表現在:超越權限，擅自審批或自立收費項目，提高收費標準，利用職權強行提供服務，強買強賣，把權力商品化。
1.4 鄉鎮財務管理混亂,缺乏自我約束機制
部分鄉鎮的財務管理人員業務素質較差有的甚至不懂財務;有的財務管理人員受領導支配,不按財經法規辦事,規范性不強;一些財務人員利用預算外資金亂發補貼、福利、獎金的情況屢屢可見。由于財務人員的素質低下、責任心不強,加之單位財務管理混亂,缺乏自我約束機制,致使這部分預算外資金游離于財政監督管理之外,造成預算外資金的體外循環。
1.5 部分鄉鎮領導對預算外資金管理工作缺乏重視,態度不積極
由于部分鄉鎮領導對預算外資金是財政性資金的認識不清,仍然將這部分資金作為部門單位的自有資金來看待,因此在鄉鎮預算外資金管理的工作中缺乏主動性,態度不積極,也給這項工作的開展帶來了阻力和難度。由此一些鄉鎮坐收坐支、挪用預算外資金收入,逃避財政監管的現象屢見不鮮。
2.加強鄉鎮財政預算外資金管理的建議
2.1 做好宣傳工作，形成加強鄉鎮預算外資金管理的大氣候
建立規范的鄉鎮預算外資金管理體制，對鄉鎮領導和財政部門來說，存在一個轉變理順觀念，樹立大財政、大分配思想的問題;對鄉鎮各部門、各單位來說，其部門利益受到觸及，需要一個理解和適應的過程。所有這些都需要通過廣泛的宣傳才能奏效。為了使政策宣傳有實效，鄉鎮領導除了學習、轉變理財觀念外，還要把綜合財政預算改革作為緩解當前財政困難的一項重點工作，親自抓這項工作，為加強鄉鎮預算外資金管理創造良好的外部環境。
2.2 強化基礎工作,建立健全各項規章制度
在當前形勢下要建立規范合理的鄉鎮預算外資金管理體系,財政部門必須結合各鄉鎮的實際情況,深入到各鄉鎮站所中去,在摸清鄉鎮預算外資金底數的基礎上進行立案造冊,掌握各單位的收費項目、收費標準及收費范圍,做到底數清楚。同時，財政部門要狠抓制度建設,依據國家有關規定,著手制定和完善適合鄉鎮實際情況的管理制度和管理辦法。對執行鄉鎮財政專戶中態度不積極,措施不得力,工作無成效的領導或個人,要追究其責任。
2.3 加強隊伍建設,不斷提高鄉鎮財政干部的業務素質
要完成好新形勢下的鄉鎮預算外資金管理工作,需要一批業務精、政治合格的鄉鎮財政干部隊伍。要抓好財會人員的業務培訓,不斷提高財會人員解決實際問題的能力，結合財政工作的實際,抓好鄉鎮財政干部的廉潔自律教育,從而建立一支政治素質好、業務能力強、遵紀守法的鄉鎮財政干部隊伍,以適應鄉鎮預算外資金管理工作的需要。
2.4 建立健全約束、監督機制,強化監督
一、會計集中核算與國庫集中支付的含義
會計集中核算是通過建立專職的會計核算機構，由專業化的會計人員，運用現代化的會計處理手段和科學規范的會計處理方法，對行政事業或其他單位的會計業務進行集中核算和監督的一種管理制度。
國庫集中支付即國庫單一賬戶制度，就是將政府所有財政性資金，包括預算內和預算外資金，集中在國庫或國庫指定的行開設賬戶，同時，所有財政支出，包括預算內和預算外支出，均通過這一賬戶進行撥付。
二、會計核算中心運行的作用
首先，夯實了會計基礎，提高了地區財務管理水平，有效遏制和糾正了不合法憑證和不合理開支，取得了良好的監督效應。其次，保證了各統管單位會計核算的及時、準確、完整，會計信息真實有效。最后，財政部門對財政性資金的監控力度加大，置監督于事前、事中、事后的全過程，專項資金被擠占、挪用的現象不再發生。
三、會計集中核算與國庫集中支付的比較
一是會計集中核算監督的對象是行政事業單位收支活動，且主要側重于支出的管理，而國庫集中支付則監督國庫資金的收支運行，收入和支出并重。
二是會計集中核算資金核撥方向是國庫，會計核算中心是供應商，國庫撥出前還需要財政局歸口管理的科室審核把關，手續繁瑣。
三是集中核算后資金運作中出現國庫資金的短缺，與之對應的是部分單位資金盈余。由于單位賬務的集中管理和銀行賬戶的統一開設，預算單位沉淀了大量的財政性資金，而財政總預算會計卻遇到了國庫資金不足、難以調度的困難。
四是目前行政事業單位的物品采購、服務采購等雖納入政府集中采購，但以每個單位作為采購人，并不能完全發揮集中采購的效果，沒有形成規模效應。
四、將集中核算功能融入國庫集中支付是解決會計集中核算不足的主要途徑
(一)將會計集中核算功能融入國庫集中支付，是國際和國內部分地區國庫集中支付制度的發展趨勢
目前，西方發達國家已把政府公共會計核算作為國庫集中支付制度的重要部分，政府注重會計監管，以保障和促進國庫集中支付資金的有效運作。在我國，部分地區利用會計集中核算機構進行國庫集中支付制度的試點，實踐證明在操作層面上兩種制度可以融合。
(二)解決財政管理體制存在的難題需充分發揮會計集中核算制度的作用
目前，我國財政管理體制還沒健全，存在收支不透明、地方和部門利益強化等問題，特別是在一些地區、部門管理失控，權力缺乏有效監督，要從根本上解決這一問題，必須綜合運用國庫集中支付和會計集中核算，對所有財政性資金進行全方位、全過程的監督，規范收支行為和提高資金使用效率。
(三)實行國庫集中支付后，會計核算功能仍需繼續加強
實施國庫集中支付，大量的資金仍需通過財務核算，同時，日常支出多為零星開支，不能集中支付，但需要即時監控。集中核算。
核算中心規范的運行為國庫集中支付改革奠定了堅實基礎。其銀行賬戶清理和統管為國庫單一賬戶體系的建立提供了依據，而真實、準確、完整的會計信息資料和高素質的管理人員為國庫支付提供了技術與人力保證；核算中心的核算、監督、服務為一體，滿足了國庫集中支付改革中對專設部門的各項要求，可以承擔起國庫支付執行機構的功能。所以應在會計集中核算的平臺上，構建國庫集中支付與會計集中核算為一體的國庫集中支付體系。
五、如何將會計集中核算融入國庫集中支付
(一)將會計核算中心更名為國庫支付中心
國庫支付中心下設核算中心和支付中心，核算中心仍按現有模式運作，監督各單位收支及核算業務。支付中心則承擔國庫支付執行機構的職能，負責記錄指標賬、銀行賬等，辦理財政性資金集中支付的具體審核業務，并進行相關的會計核算和監督檢查等。
(二)實施財、稅、庫、行、單位聯網，完善財政管理信息系統，保證各項收支數據信息的及時傳遞和高效運行，預算、控制、異地查詢、統計分析、監控均在網絡界面上實現
(三)建立國庫單一賬戶體系
1、設立國庫單一賬戶，由財政國庫管理機構監督和使用，用于記錄核算和反映預算內資金的收支活動。
2、在會計核算中心的銀行設立財政零余額賬戶和預算外資金支付專戶，由支付中心監督和使用，用于財政直接支付的工資等，實行資金實撥制，與國庫實時清算。
3、為預算單位開設零余額分賬戶，由核算中心按預算單位進行分戶核算。用于記錄、核算和反映預算單位的零星支出及財政授權支付，實行零余額管理。實時與財政零余額戶或預算外資金支付戶清算。
4、在商業銀行開設財政預算外資金專戶，按收入和支出設置分類賬和明細賬。
5、開設特設專戶，用于記錄、核算和反映財政部門及預算單位的特殊專項支出活動，并用于與國庫單一賬戶清算。
為配合會計集中核算，保留會計核算中心原在銀行為集中核算單位開設的統一賬戶，用來核算實行國庫集中支付之前的單位原有資金，以及今后預算單位發生的非財政性資金收支活動。同時在銀行為預算單位開設備用金賬戶，預算單位的現金支付業務直接轉入各預算單位的備用金賬戶。
(四)完善部門預算編制
預算的編制要根據預算單位的實際收支情況，既要考慮到收支平衡，又要考慮到支出結構，以利于預算單位執行。
一、引言
按照受益范圍的大小，公共產品可分為全國性的公共產品和區域性的公共產品。全國性公共產品的受益范圍覆蓋整個國家，每個區域的居民都能同等消費，因而代表區域居民利益的地方政府不會自愿提供，只能由代表整個國家居民利益的中央政府提供。相反，區域性公共產品的受益僅局限在一定區域范圍內，因而其他區域的地方政府不會提供，只能由代表該地區居民利益的地方政府提供。稅收是政府提供公共產品的價值補償，因而稅收收入和稅收權限的劃分也應當與公共產品的提供相對應。為提供全國性公共產品而在全國范圍內普遍征收的稅種，其稅收收入和稅收權限應歸屬于中央政府；為提供區域性公共產品而選擇在區域范圍內征收的稅種，其稅收收入和稅收權限應歸屬于地方政府。
作為地方支出項目的資金來源，財產稅在世界各國地方財政中占有重要地位①。然而，目前各國學者對財產稅是否屬于受益稅的爭論尚未停止，一些學者也在試圖尋找能夠替代財產稅為地方政府籌集資金的其他稅種（Oates，2001）。財產稅稅負最終由誰負擔？用于何處？能否采用其他收入予以替代？通過研究財產稅歸宿找到上述問題的答案，有利于明確財產稅的經濟效應和在地方財政中所應發揮的作用，從而合理制定財產稅政策，改善地方財政狀況。
從研究方法上看，稅收歸宿可以分為絕對稅收歸宿、平衡預算歸宿和差別稅收歸宿。絕對稅收歸宿考察當其他稅和政府支出不變時某種稅收的經濟影響，是最基本的稅收歸宿分析方法。平衡預算歸宿考察的是稅收與政府支出計劃相結合所產生的分配效果。也就是既分析稅收的歸宿，又考慮通過稅收取得的政府支出的用途。差別稅收歸宿考察的是政府預算保持不變時，以一種稅替代另一種稅的歸宿差異。本文從的財產稅絕對稅收歸宿入手，對平衡預算歸宿和差別稅收歸宿進行一次全面的考察。
二、絕對稅收歸宿：誰負擔了財產稅
傳統觀點在分析中采用局部均衡方法，并將財產稅劃分為對土地課稅和對建筑物課稅兩部分，認為財產稅是對土地和建筑物課征的一種貨物稅，稅收歸宿取決于相關的供給和需求曲線。對于土地而言，只要數量無法改變，其供給就是完全無彈性的，因而全部稅負由土地所有者承擔。如果土地的供給不是固定的（例如城市土地供給可以擴展至毗鄰農用土地的市郊地區；同樣，通過填埋改造也可以增加土地的數量），那么稅負則由土地所有者和土地使用者分擔，比例取決于供給和需求的彈性。對于建筑物而言，由于建筑業在長期內可以按市場價格取得所需資本，因而建筑物的供給曲線是完全水平的。如果資本無法在建筑部門取得預期收益，就將轉移至其他部門。因此，對建筑物征收的財產稅能夠向前轉嫁給消費者。對于財產稅的收入分配效應，傳統觀點指出，對土地部分課征的財產稅，取決于來自于土地所有權的收入是否隨著收入的增加而提高。同樣，對建筑物課稅的累進性取決于隨著收入的增長，用于住房部分的收入是提高還是下降②。
與傳統觀點相反，Miesezkowski（1972）采用Harberger的稅收歸宿一般均衡模型（兩個生產部門、全國范圍內固定的資本存量以及一定的政府服務水平）分析地方財產稅的歸宿。后來人們將Miesezkowski，Zodrow，Wilson等人的觀點合稱“新觀點”。Miesezkowski指出，傳統的局部均衡分析沒有考慮整個經濟中所有地區廣泛征收財產稅時的一般均衡效應。他在模型中假設全國的資本供給完全無彈性，因此資本所有者作為一個群體承擔全國范圍內的財產稅。
Miesezkowskiki將這一效應稱為財產稅歸宿中的利潤稅部分。由于資本所得在富有階層收入中所占比重更大，因而財產稅歸宿中的利潤稅部分具有較高的累進性。該結論與上述傳統觀點截然相反。此外，在稅收相對較高的地區，財產稅使資本從該地區流出，降低了該地區生產要素（土地和勞動力）的生產能力和要素回報率。資本流入稅收相對較低的地區，這些地區的工資和土地價格提高而住房和商品價格下降。Miesezkowski將其稱為財產稅歸宿中的貨物稅效應，并指出，貨物稅效應扭曲了經濟中的資本配置，使資本從高稅收地區轉移至低稅收地區，直至所有地區資本的稅后收益相等。
可見，采用局部均衡分析與采用一般均衡分析的假設前提與結論的差異是顯著的。筆者認為，這種差異的產生，主要源于對問題分析的角度不同。傳統觀點想要解釋的是某一特定地區的財產稅歸宿，而一般均衡方法著重考察一個國家整體的財產稅歸宿。當考察問題的角度發生變化時，結論產生某些差異就不足為奇了。況且，兩種觀點并非完全對立。當某一地區的財產稅相對于全國的平均稅率而言較高時，該地區的消費者就將以更高的商品購買價格承擔這種貨物稅效應。這時，財產稅歸宿的傳統觀點就可以視為一般均衡觀點的一種特例。實際上，財產稅是一種地方稅，地方政府在討論征收財產稅所產生的效應時，似乎并不關心其他地區的資本收益和房屋的消費者，它們只考慮本地區居民所負擔的稅收以及對本地區經濟所造成的扭曲。地區稅收負擔的增加，主要是通過貨物稅效應產生影響，利潤稅效應作用很小，因而總體效應是累退的。其他地區的利潤稅效應將被貨物稅效應的收益所抵消，從而將所有稅收負擔留給課稅地區。課稅地區的稅收歸宿不僅是累退的，而且該地區承受所有的稅收負擔。從整個國家的財產稅體系上看，財產稅的稅收負擔則包含累進性因素，但地方居民則視財產稅為累退的。由于財產稅主要是作為一種地方稅發揮作用，因此后一角度顯得更為重要，即貨物稅效應是問題的主要方面。
三、平衡預算歸宿：受益觀點與新觀點之爭
由于財產稅是地方財政支出的重要來源，因此在分析財產稅歸宿時，考慮財產稅的用途顯然是必要的。對于財產稅的平衡預算歸宿問題，同樣存在著兩種觀點。第一種觀點被稱為“受益”觀點。該觀點基于Tiebout（1956）的分析框架，假設消費者具有“用腳投票”的完全流動性，地方政府間存在競爭。這使得各地區的公共服務相對于個人需求而言具有同質性，因此在該框架下地方公共服務的提供總能保持在有效的水平上。受益觀點最先由Hamilton（1975）提出，他將財產稅作為地方最重要的籌資手段納入Tiebout模型，并從四個方面對模型加以擴展：假設地方公共服務提供的是滿足私人需求的產品，因而公共服務的人均成本是固定的，地區規模與公共服務的有效性無關；通過居住用財產稅為地區服務籌資；房屋市場模式明確，有足夠的地區可以滿足住房和公共服務需求，換言之，與理想的稅收及支出對應的住房供給是完全有彈性的；地方政府制定了嚴密的地區法規，能夠確定地區內住房的最低價格。在上述情況下，個人不會因財產稅的征收或提高調整其房屋消費，個人按照對住房和公共服務的偏好選擇居住地區，正如在最初的Tiebout模型中，配置到公共部門的資源是有效的，因為財產稅作為一次性總付稅，相當于支付地方公共服務的成本。此外，用于住房的資本配置是有效的，各家庭間不產生收入的分配效應。換言之，具有嚴格地區法規、能夠保證同質住房以及財產稅的完全資本化在房屋價格上體現出差異的居住用財產課稅體系，相當于不具有扭曲效應的使用費。Fischel和White將這一方法擴展至對工業資本征收的財產稅，假定企業在地區間具有較高的流動性。同樣，在適當的地區法規下，工業財產稅相當于為政府公共服務支付的費用（GeorgeR.Zodrow，2001）。
另一種觀點即“新觀點”。以Miesezkowski的一般均衡分析為基礎，Zodrow-Miesezkowski（1986）在考慮財產稅用途的前提下，對原有模型進行了修改，主要體現在四個方面：假設政府在模型中按照Coumot-Nash方式競爭（認為其他地區的財政政策和資本收益不變），因此地方稅收和公共支出是內生的；模型考慮地方公共服務對個人效用水平的影響，個人效用函數包括地方服務，允許個人對地方服務具有不同的需求；按照Tiebout和受益觀點所強調的個人對地方公共服務需求不同，允許個人在地區間流動，每個地區中的個體在其對公共服務的需求方面是同質的；模型包括一種簡單的土地使用范圍形式。分析的結果表明，引入Tiebout特征后，一般均衡分析的基本結論并未改變。只要資本隨著地區間財產稅的差異而在地區間流動，且資本供給在全國范圍內固定，財產稅歸宿中就將包含利潤稅和貨物稅兩方面的內容。
這說明，盡管受益觀點和新觀點的前提和結論存在差異，但在二者的分析中，某一地區的地方支出都與財產稅負擔緊密相連。實際上，由于地方土地所有者（尤其是房屋所有者）居住在課稅地區，消費者價格的提高局限于地區生產和消費的商品，因此新觀點中明顯具有受益觀點的特征；換言之，通過提高地方財產稅籌集地方政府支出而增加的負擔完全由地方居民負擔。
新觀點的受益特征與實際的受益觀點之間的主要區別在于前者得到結論的過程與后者不同：按照新觀點，地方要素和消費者的稅收負擔產生于因課稅而導致的資本流出。對于受益觀點和新觀點的爭論，一直以來從未停止。筆者認為，既然財產稅是一種地方稅，那么在考慮地方財政支出時將其視為一種受益稅顯然更符合財政聯邦制的概念——各級次的政府在其范圍內提供公共服務，并自行為之付費③。然而，這種受益稅是相對意義上的，或者說是地區間或各政府級次間受益稅，而不是絕對意義上的個人間受益稅。在絕對的受益稅情況下，稅收實際上成為一種使用者收費，即公共服務的價格，因而不產生超額負擔，對資本市場沒有扭曲效應，研究其歸宿問題就顯得毫無意義。而事實上財產稅是一種相對意義上的受益稅——從全國范圍上看是累進的，從地區角度看則是累退的。
四、差別預算歸宿：財產稅的替代性收入來源
由于地方政府提供的主要是地區受益的公共產品和服務，因此有必要掌握自身的收入來源。作為地區性公共產品的價值補償，財產稅一直在地方政府收入中占有重要比重。然而，在實踐中，財產稅的估價容易導致征納雙方的爭執矛盾，按季或年度征收且由納稅人直接繳納又經常使納稅人感到稅收負擔格外沉重，因此地方居民往往向地方政府施加壓力，要求減輕財產稅負擔④。在這種情況下，各國開始尋找替代性的收入來源。對地方政府而言，財產稅的替代性收入來源主要包括銷售稅（或增值稅）、所得稅、使用者收費，以及來自更高級次政府的轉移支付。在上述收入中，使用者收費對于地方政府而言是一種不斷增長的、頗受歡迎的收入來源。使用者收費被廣泛地用于為衛生服務、開發許可、公用事業、文化景點等籌集資金。但是，作為一種為公共產品和服務籌資的收入來源，使用者收費局限于具有排他性的服務。因此，對于地方政府有義務提供的很多產品和服務（如貧困救濟、基礎教育、治安等）而言，使用者收費是不合適的。
除使用者收費外，銷售稅（或增值稅）和所得稅也是地方政府考慮的主要對象。與地方財產稅相比，地方所得稅和銷售稅確實具有一些優點。由于更高級次的政府（中央政府或州、省級政府）通常也征收這兩種稅，因此，由更高級次的政府代為征收和管理，能夠節省遵從和管理成本。此外，這兩種稅收的彈性都要好于財產稅，并且在大部分情況下可以自行申報。相比之下，財產稅的稅基需由稅務管理部門進行估測，所費時間較長，而且通常被納稅人認為是武斷和不合理的，稅收收入與經濟增長之間的關系也不大。將銷售稅和所得稅作為地方收入主要來源的問題是，一方面，由于更高級次的政府同時征收銷售稅和所得稅，因此，如果地方政府將其作為主要的收入來源，那么邊際稅率將會非常高。另一方面，銷售稅和所得稅的稅基要比財產稅稅基具有更大的流動性。個人完全可以通過在鄰近的地區購物或工作，以避免繳納地方銷售稅和所得稅。
更高級次政府的補貼是地方政府的又一收入來源。事實上，幾乎所有地方政府的財政資金中都包含著自身收入和上級補助，但二者所占比重各地差異較大。一種極端的形式是Tiebout-Hamilton-Fischel模式，地方政府提供廣泛的公共服務體系，家庭選擇適當的居住地區，以享有其希望得到的公共產品。在該模式中，地方財政具有市場化的特征：家庭在選擇居住地區時“用腳投票”，有效地“購買”希望得到的公共服務，稅收如同市場決定的價格一樣發揮作用。另一種極端形式則在地方財政體系中強調地方服務的平等性，地方政府應發揮基本的再分配作用。在該模式中，地方收入中很大一部分依賴于轉移支付，中央政府通過征收全國性的稅收在籌集收入中發揮基礎性作用，中央分配大量的補助給地方政府，用于地方公共支出。支持后一種模式的人認為，主要依靠中央政府收入的財政體系更有效率，也更為公平。因為更高級次的政府可以更為有效地使用累進稅，這一方面提高了稅制的公平性，另一方面也使人們無法通過在各地區間遷徙而避稅，減少了扭曲性地區決策引起的超額負擔。此外，在集權財政體制下，可以采用平均的方式將資金分配給地方政府，從而使各地區間的財政機會更為平等。盡管這些觀點指出了更高級次政府補貼的優越性，但筆者認為，該模式的最大缺陷在于忽視了稅收與政府支出決策之間的聯系。實際上，地方政府想要作出正確的財政決策，就必須權衡公共支出的成本與收益——理想的結果是將支出調整至邊際收益等于邊際成本的點上。如果資金來源于其他地方，這一聯系就被割斷：公共支出項目的邊際收益不再等于其邊際成本。有關地方公共服務范圍和水平的決策很可能變成地方與更高級次政府間關于地方公共項目補貼規模和形式的談判結果。因此，決定在邊際上擴大還是縮小地方公共項目時，地方稅收必須發揮主要作用，以使這些決策的成本和收益在復雜的決策中成為主要的決定力量。
五、中國財產稅改革：稅收歸宿理論的引申
一、非稅收入的概念及特征
籠統地講，非稅收入就是政府除稅收以外的其他所有收入。具體地講，非稅收入是指國家機關、事業單位、具有行政職能的社會團體、企業主管部門（集團）、政府或行政事業單位委托機構為履行或代行政府職能、依據國家法律和具有法律效力的規章，以及憑借國有資產（資源）、政府信譽、國家投入而收取、提取、募集的除稅收以外的各種財政性資金。按照現行的預算管理辦法，非稅收入可分為納入預算管理的非稅收入和預算外的非稅收入。按照非稅收入的來源可分為：（1）行政事業性收費；（2）政府性基金，包括資金、附加、各類專項收費；（3）國家機關按照規定向下級、所屬單位集中的收入，具有行政管理職能的行業管理機構向所屬企業提取的管理費；（4）國家機關、事業單位的國有資產、城市基礎設施、國有資源的經營、有償使用、出租、變賣收入；（5）事業單位用財政性資金或國有資產對其他單位投資或參股所得的投資回報或分成收入；（6）國家機關或以國家機關名義接受的捐贈收入；
二、我國非稅收入管理現狀及存在的問題
（一）非稅收入數額大，征收主體多元化，管理不規范。建國初期，我國預算外資金主要是為數較少的稅收附加和零星的收費收入。改革開放前的'1978'；年全國預算外資金為342億元，相當于預算內收入的30.6。在體制轉軌和財政分權改革的過程中，我國預算外資金迅速膨脹，非稅收入在整個政府收入體系中的地位由“拾遺補缺”演變為占據“半壁江山”，成為與預算內收入、稅收收入并駕齊驅的財力資源。
（二）非稅收入無序膨脹、管理混亂帶來嚴重的負面效應。在體制改革以前，國財政收入有一半左右來源于非稅收入，其中絕大部分又是國營企業的上繳利潤。在計劃經濟體制下，非稅收入絕大部分納入國家預算，其透明度高，管理嚴格。隨著經濟體制改革的推進和對地方政府和各部門“放權”，同時由于缺乏監督和約束機制等多種原因，造成政府非稅收入無序膨脹，所產生的負面效應越來越大，主要表現為：一是對資源配置的不良影響。亂收費等現象嚴重擾亂了市場價格體系，扭曲了合理比價關系，使正常的市場交易和公平競爭受到沖擊。二是“費擠稅”，預算外擠預算內，分散國家財力，削弱國家宏觀調控能力，也不利于地方稅體系的鞏固、完善和發展。三是監督機制和協調統籌機制缺失。各項非稅收入多分散在部門單位管理，財政資金長期體外循環，游離于監督之外。政府難以從整體上把握財政資金的收入信息，無法統籌調節其在各部門中的使用。四是加劇了社會的分配不公，敗壞社會風氣，滋生腐敗等消極現象。五是加重了企業和社會的負擔。盡管現階段我國實現名義稅收負擔率在17左右，與國外多數國家相比，處于較低的水平，但是加上各種非稅負擔，企業和社會承擔的社會公共負擔已超30，各種名目繁多且無序的收費、攤派，使企業和居民不堪重負。
三、完善我國非稅收入征管的建議
（一）提高預算編制質量。
“收支兩條線”管理工作。一是建立科學的非稅收入測算機制。財政非收入征管部門要在掌握非稅收入政策、項目、標準、范圍及其變化的前提下，對本級非稅收入進行科學測算，制定切合實際的預算任務，在預算編制環節上實現政府非稅收入“應收盡收”，二是建立嚴格的非稅支出管理制度。建立起“收支脫鉤、政府統籌、綜合預算、績效考評”非稅支出管理制度，以配合和推進財政預算制度改革。三是建立公平的征收成本核定機制。所有政府非稅收入的征收成本均由財政非稅收入征管處室核定，執行統一標準，同時財政部門通過核定征收成本，激勵執收單位組織收入的積極性，鼓勵政府非稅收入合理增長。征收成本核定后，可作為部門的項目支出，直接匯入部門預算，以保證部門預算的公平性。四是加強對非稅收入的日常監督稽查力度，及時發現和糾正非稅收入收支管理中存在的問題，確?！笆罩蓷l線”規定落到實處。
（二）完善非稅收入收繳制度。
全面推行非稅收入實行“單位開票，銀行代收，財政統管”的征管制度。除按要求實行委托銀行代收的收費、基金、罰沒收入外，對其他非稅收入，按照有利征收、方便繳款的原則采取不同的征收方式：隨稅收征收的各種附加仍由稅務部門代為征收；收入數額大或征收對象在縣以上城鎮的統一實行委托銀行代收；零星的非稅收入或不具備委托銀行代收條件的，由財政部門委托征收單位征收然后由征收單位按規定要求匯繳到同級國庫或財政專戶具備委托銀行代收款條件的非稅收入，征收部門開設的各類收入過渡賬戶要一律取消，改由應繳交有關款項的單位或個人，根據征收部門發出的繳款通知，直接將款項繳入指定的財政專戶。對暫不具備委托銀行代收款條件的非稅收入，由同級財政部門核準給予設立收入匯繳過渡賬戶，專門用于非稅收入收繳，不得用于征收單位支出。同時，在非稅收入征收過程中，必須嚴格加強票據管理，健全財政票據監管網絡，實行票款分離，罰繳分離，嚴禁白條收費和無票收費，真正實現票管費的目標。
（三）建立綜合財政預算管理模式。
要按照非稅收入的管理流程，改革現行分散征收、自主使用的非稅收入管理辦法，建立“征收、預算、使用三分離”的新型非稅收入管理模式。取消“收支掛鉤”政策，統籌安排政府財力。各級財政部門要徹底改變對非稅收入按一定比例返還、收支掛鉤的管理模式。除有特定用途的非稅收入或個別非稅收入需補償征收成本支出外，非稅收入原則上由政府統一安排使用，不與有關部門的支出掛鉤，不再實行結轉部門下年度使用。非稅收入按照資金性質實行分類管理：一是對各種具有專項用途的專項收費和政府性基金（附加、資金）等，實行預算編制與統籌調劑相結合辦法，資金結余實行結轉下年度使用；二是用于執收單位人員支出和公共支出的收費，實行收支脫鉤管理；三是社會公共資源有償使用招標、拍賣等所取得的收入，除安排相應的補償征收成本和手續費（傭金）支出外，其余由政府統籌安排。
一、前言
知識經濟是一種以知識為基礎的經濟形態，知識其基礎地位與作用越來越受到人們的重視，與之相對應的是科技進步對經濟、社會生活的推動作用與日俱增。而以知識的創造、傳播為主要功能的高等學校由于具有強大的科研優勢，在承擔這種責任的時候，人們一方面看到其在科學研究和科技活動所占有獨特而重要的地位，同時，也將目光轉向其在知識創造和傳播中的效率問題。對此的研究較多的是分析高校科技投入現狀問題、分析科技投入績效問題、分析科技投入優化問題。從分析結果看，目前高校中存在較多突出的問題，如科研經費資金投人的總量偏低1)中部地區，資金投人的渠道相對較單一，科研資金取向不明確，結構有待優化等。本文以中部地區高校為對象，就其高?？萍纪度脒M行比較分析，并通過建立擬合的方程，以期為高校科技投入的方向和規模提供理論預測。
二、數據
本文根據中國科技統計年鑒指標體系，選取科技活動經費籌集為比較指標。本文所指的科技活動經費籌集指標是指從各種渠道籌集到的計劃用于科技活動的經費，包括政府資金、企業資金、事業單位資金、金融機構貸款、國外資金和其他資金等。其中政府資金是指從各級政府部門獲得的計劃用于科技活動的經費，包括科學事業費、科技三項費、科研基建費、科學基金、教育等部門事業費中計劃用于科技活動的經費以及政府部門預算外資金中計劃用于科技活動的經費等；企業資金是指從自有資金中提取或接受其他企業委托的、科研院所和高校等事業單位接受企業委托獲得的，計劃用于科研和技術開發的經費論文的格式。不包括來自政府、金融機構及國外的計劃用于科技活動的資金；金融機構貸款是指從各類金融機構獲得的用于科技活動的貸款。
在我國科技活動經費籌集總額等于研究與開發機構、大中型工業企業和高等學?；I集總額。鑒于研究對象，本文只選取中部六省高校科技活動經費籌集進行比較分析。
表1 2002-2007中部高校科技活動經費籌集總額 單位：萬元
2002
2003
2004
2005
2006
2007
山西
29063
33136
44258
48351
59131
61761
安徽
98281
128792
134039
147387
162395
170922
江西
11487
22252
43921
55768
69987
77608
河南
18712
27230
35346
58133
61709
85451
湖北
140410
172428
226692
254727
274954
331945
湖南
101478
113873
132662
一、努力更新觀念，實現三個“轉變”
長期計劃經濟的運行，使財務人員形成了這樣一種思維定勢：在管家理財中，習慣于用“不允許”來擱置問題，而不善于從“怎么辦”的角度來幫助解決問題。由于指導思想的局限性，會計監督僅僅局限于對日常財務收支的事后監督上，處于被動地位，形成了低層次監督的局面；又由于政策水平不適應，不少財會人員熱衷于對微觀經濟活動的過細監督，而對重大經濟活動全方位、全過程的監督，則顯得力不從心。具體表現在：觀念上的因循守舊，行動上的循規蹈矩，對改革開放和市場經濟建設過程中出現的新情況、新問題，只知其然，不知其所以然。對小事耿耿于懷，對大事漫不經心，即“小事精明、大事糊涂”，財務管理中“紅綠燈”的使用帶有一定的盲目性。
為了使財務管理進一步適應改革開放和社會主義市場經濟的需要，財會人員就必須自覺、主動地從傳統計劃經濟模式下的老辦法、老習慣中解放出來，樹立改革意識，加快改革步伐，用市場經濟的新觀念、新思路，探索財務管理的新路子、新形式，使財務管理在宏觀調控中發揮作用；要善于從宏觀角度，對重大經濟活動、巨額投資效益，實施全方位的跟蹤監督，將違紀現象消除在萌芽狀態，把可能的失誤消滅在事前。市場經濟的形勢，迫切需要我們財會人員盡快更新觀念，實現“三個轉變”，即由對經濟活動的被動監督，向主動監督轉變；由事后監督，向事前監督發展由日常的財務收支監督，向經濟效益監督延伸。
二、加強財務管理，調整監督重點
第一，要大力加強對重大經濟活動的監督。何為重大經濟活動呢?巨額資金的投放；計劃單列項目的論證；專項經費的使用；承包單位的效益等等，都是重大經濟活動。要大力加強對它們全方位、全過程的有效監督，要從傳統的事后監督，轉移到事前事中監督上來，并逐步把他們納入規范化、科學化的軌道。用主要精力管理了大的方面，就是堅持了財務監督的基本方面，抓住了財務監督的重中之重。只有這樣，財務管理的重要作用才能充分體現出來。
第二，要強化對失真憑證的管理監督。目前，會計憑證失真、會計信息模糊已日趨嚴重。失真憑證有兩種情況：一是被動的，一般是為了符合財務制度規定而有意使憑證失真；二是主動的，如為中飽私囊而制的“假發票”。收款方可以完全按付款人的意思行事，甚者干脆提供空白發票，填什么內容悉聽尊便。對這種失真憑證，財務部門要嚴肅對待，發現一起就應查處一起，并及時上報，而且決不讓其在經濟上占便宜。對此，我們財務人員應振奮精神，恪盡職守，勇于防弊糾錯，善于發現問題，為規范經濟行為、消除失真現象，為促進經濟建設的健康發展而做出貢獻。
第三，要嚴格對預算外資金的管理。改革開放以來，實踐結果表明，把單位資金統一體人為地割裂開來的做法，既不符合綜合財務計劃的要求，又與資金運用的客觀規律相違背。但在現行核算制度下，對預算外資金收支的監督仍面臨管住與搞活的雙重任務，即：既要強化宏觀調控，堵塞漏洞，又要促其激發活力，增強后勁，以實現“夫的方面管住管好，小的方而放開搞活”的目標。由于我國市場經濟范圍不斷擴大，法制還不夠健全，預算外資金已成為違紀事件的多發部位，是經濟活動受關注的熱點之一。
三、加強學習，增強素質
財務人員要加強學習，不斷更新知識、增強素質，努力使自己成為管理型人才。市場經濟的發展，經濟活動的日趨復雜，新問題、新情況層出不窮，會計監督的難度日益增大?！皟蓜t”的全面實行，使財會人員面臨拓寬知識而和更新專業知識的雙重挑戰。因此，財務人員除要懂得會計學科的專業知識外，還必須多學一些相關學科的知識，努力使自己成為一名多能的現代化財會人員。
四、加快更新核算工具，處理好各種關系
會計核算和會計監督是會計的兩大職能，是為同一目標而服務的，因此要同時并舉，不能一手硬一手軟。如果認為會計核算是硬任務，是務實，而會計監督是軟任務，是“務虛”，就容易產生重會計核算、輕會計監督的。如果會計核算不能為會計監督提供可靠的資料，則會計監督就會失去依據，另一方而，會計人員若整天忙于“三賬”，疲于應付，就沒有時間進行監督，因此，會計核算手段亟待改進?！艾F代化”、“電算化”大勢所趨，只有這樣，財務人員才能擺脫大量繁雜的低效勞動，才能實現工作重點轉移，才能將主要精力轉移到加強監督上來。
在財務管理中處理好各種關系也是至關重要的。首先要處理好領導與會計的關系，提高對財務管理重要性的緊迫認識，真正認識到會計是現代經濟管理的重要手段。經濟越發展，會計越重要。加強財務管理，提高監督水平，不僅是維護財經紀律、保護合法權益的依靠與保障，也是領導決策的經濟參謀，領導者要以全新的姿態理解、尊重和支持財務管理工作，支持財會人員履行自己的職責，為他們創造良好的工作環境。作為會計本身，要加強自身建設，從干中學，從學中干，既精通業務又熟悉政策，增強發現問題、解決問題的能力，并且認真做到清正廉潔、無私奉獻，以較強的專業技能、高尚的職業道德、出色的工作成績來贏得社會的認同和尊重。
一、預算管理改革及其變化
（一）預算管理改革的主要內容
根據財政部財政預算管理改革的有關精神，現階段預算管理改革主要有以下三個方面的內容：
1.部門預算編制改革。此項改革是建立在預算科目改革基礎上的，目標是編制科學、規范、明細的部門預算。改革的內容包括改革預算編制方法，實行部門預算，即每一個部門一本預算；改變傳統的“基數加增長”的預算編制方法，推行零基預算；擴大預算編制的范圍，將部門全部收支活動都納入預算管理，實行綜合財政預算。
2.財政國庫管理制度改革，即預算執行改革。此項改革的核心內容是建立國庫集中收付制度，將所有的財政收入直接繳入國庫，并通過國庫單一帳戶系統將財政資金直接支付到商品供應和勞務提供者的帳戶上，從而提高財政資金使用效率，解決預算執行中的資金截留、擠占、挪用等問題。
3.實行政府采購。此項改革建立在部門預算的基礎上，同時又與國庫管理制度改革緊密相關。改革的主要內容是：政府機關、實行預算管理的事業單位和社會團體，采取競爭、擇優、公正、公平的形式使用財政預算資金、獲取貨物、取得工程和服務，并在全面推行政府采購的基礎上，逐步實行大宗物品供物制，調節物品需求、平衡余缺。
（二）預算管理改革帶來的變化
本次財政預算管理改革，涉及財政收支管理體系的改變，由此而帶來的變化大致有以下幾個方面：
1.預算外資金納入預算管理，并不再與代收部門收入掛鉤，財政資金管理將進一步規范。
2.預算單位經費全部由財政預算撥款解決，改變了以往既有預算內撥款、又有專項補貼、還有預算外提留的收入結構多元化的撥款體制。
3.財政過渡性撥款減少，資金直撥用款單位和直接支付到商品和勞務的供給單位，財政資金層層下撥、層層占用等現象將得到明顯扼制。
4.預算編制、審核與預算資金撥付實行分級管理。
二、預算執行審計的調整
財政預算管理改革后，預算執行審計工作面臨著一些新的變化。主要表現在預算監督的領域進一步拓寬，不再局限于預算單位；預算審計的內容不斷深化，必須根據預算管理改革的需要而不斷完善等。面對這些變化，預算執行審計工作應作適當的調整。
（一）構建全新的審計組織體系
財政預算執行審計，是《審計法》賦予審計機關的基本職責，在國家審計中占有非常重要的地位。多年來的審計實踐表明，預算執行審計是一項統攬全局的系統工程，必須將財政審計、行政事業單位審計、專項資金審計、建設項目審計等列入財政預算執行審計范圍，形成一個既有分工、又有合作的審計整體。尤其是財政預算管理改革后，審計范圍更廣、直接審計對象更多，這就需要調整審計組織方式，應在局長的直接領導下，建立由綜合部門牽頭、以財金審計處為主體、各專業審計處室共同參與，既明確分工、又相互配合的審計組織體系。
（二）建立新的“同級審”運行機制
要建立預算執行審計與各項專題審計有機結合的預算執行審計工作運行機制，通盤考慮本級預算執行審計工作，做到全局一盤棋，有計劃、有重點的開展工作。1.總體規劃。在計劃的安排上，制定審計總體工作方案并報政府批準，有關處室按照工作方案要求分別制定招生方案并分頭實施。
2.溝通協調。在實施審計中，各處室緊緊圍繞財政預算執行這條主線各司其職、互通信息、審計資源共享，形成既分工又合作的網絡形整體。
3.分類匯總。實施審計結束后，各處室分別按所審項目形成審計報告或專題報告，在此基礎上由綜合部門按審計方案要求對審計情況進行匯總、歸納、提煉和分析，形成完整的“兩個報告”。
（三）擴大審計對象
預算管理改革后，由于財政支付形式有了較大的改變，由此而帶來審計對象的變化。按照改革后財政資金的管理模式和主要流向，財政審計對象可劃分為三大梯次：一是負責預算編制和預算管理的財政部門，二是受政府委托預算撥款職能的專職機構（政府采購辦公室、財政結算中心），三是具體用款的預算單位、商品和勞務的供給單位。
預算執行審計應根據預算管理改革后的變化情況，調整審計對象。審計中除了應繼續加強對負責預算編制和管理的財政部門的審計外，要根據財政資金的走向，強化對預算撥款和支付職能的專職機構——采購辦公室、財政結算中心的審計，促進規范和完善財政支出管理，同時對面廣量大的具體用款單位，要根據朱容基總理“全面審計、突出重點”的審計方針，有計劃、有步驟地安排審計，確保每年有一定的審計覆蓋面，促進有關部門依法理財、遵紀守法，以進一步提高財政性資金的使用效益。
（四）調整審計內容。
1.強化預算編制的審計。預算編制改革后，實行部門預算，改變了傳統的“基數加增長”的預算編制方法，推行零基預算。因此，在預算執行審計中，
一是要加強對財政部門預算編制的審計，看其編制依據是否充分，編制程序是否合規，審批手續是否完備；
二是要加強對預算編制標準、定額的審計，看其標準和定額的制定是否有依據，是否符合一般規律，是否根據執行結果不斷調整和完善；
三是要加強對預算單位編報預算的審計，看其有無有虛報、高估和漏報等情況。
2.細化預算資金撥付的審計。預算支出改革后，財政支出除部分由財政部門直接撥付外，大量的撥付管理工作，主要通過專職機構——政府采購辦公室、財政結算中心來具體組織實施。因此，財政審計中除了應進一步加強對財政部門資金撥付情況的審計外，
一是要加強財政結算中心的審計，檢查其是否嚴格按批準預算撥付資金，是否按序時進度撥，對專項支出還要檢查是否按用款計劃和實際需要撥款；
部分行政事業單位管理人員認為單位內部財務預算管理就是從財務“要錢，花錢”的過程，對編制預算的重要性認識不足，因而采取應付的態度，形成了實際工作中遇到需用錢的項目才想到預算，導致預算管理滯后的局面，使得預算管理推行難度大。正是因為忽視預算編制，因而形成了財務決策的隨意性，產生了管理上的“松、散、亂”，致使專項資金預算執行大打折扣，部分單位雖然編制了預算，但對預算資金使用效益不進行跟蹤審計，即使跟蹤調查，也是分析膚淺，總結簡單，效益考核基本走了過場，成本考核幾乎是空白，從而使很多項目資金難以取得預期的社會效益。
（二）預算經費的收入和結余，不能準確反映預算執行的真實情況
目前，會計核算賬面反映的預算收入，除按預算標準向上級領報外，還包括運用單位經費結余彌補的部分。支出情況更為復雜，除用于行政事業支出外，還有與本事業單位有直接關系甚至無關的一部分差旅費、招待費、公雜費以及其它事故處理費用等開支，同時還包括上年事業費超支轉入本年數，而另一些應在有關事業經費開支的卻又放在預算外生成的經營收支中支出。正是因為收支不規范，賬面數字與會計核算應當反映的預算執行情況不符，再加上決算報表不及時，賬面經費結余或超支已反映不了預算的真實情況，說明不了實質性問題，無法分析預算經費管理的優劣，缺乏考核經費管理標準的科學性。
（三）“經費家底”反映不實
無論從賬面上還是會計報表上看，有些單位歷年預算和預算外結余是比較多的，但由于有的單位動用結余納入預算管理和進行生產經營投資未能轉賬，結余數出現虛假現象，而真正能動用的“家底”卻有限。另外有些單位為了多得利息或隱匿資金，把留用的結余經費存入銀行或轉到其它經費的銀行賬戶上，賬面上僅有部分結余，遠不能真正反映單位實有“家底數”。
（四）預算外收入與實際懸殊較大
近年來，行政事業單位憑借各自的行政權力進行各種名目的收費現象日趨嚴重，甚至形成預算外的預算外資金，這類收費收入大多數未納入正常的預算資金管理，有的自收自支，有的轉作家底留用，還有部分預算外收入，由于財務人員未正確使用會計科目，被記入其他會計科目中，也有些單位為逃避上繳，將收入記入暫存款，這樣就少記了收入，多記了負債，造成賬實不符。
（五）財務管理人員和工作人員素質偏低，內部管理機制尚不健全
1．管理人員思想認識不到位，特別對《會計法》《預算法》等財政法規理解不深不透。因而在實際工作中把相關控制和監督機制、管理方法等與資金運用過程不能很好地結合。
2．財務預算管理理論fa展相對滯后，學習宣傳處于被動，因而管理人員的積極性沒有充分fa揮出來。
3．行政事業單位受現有編制限制，財務工作人員力量單薄，實施內控機制的條件和時機尚不具備。
二、加強行政事業單位財務預算管理的具體措施
（一）建立公允、規范的預算會計核算體制
它包括會計準則和會計制度的制定和貫徹執行兩方面，它的覆蓋面涉及所有會計主體，從而實現會計信息之間的客觀性、可比性。當前重要的是要認真開展監督檢查，保證預算會計制度的貫徹執行。
（二）強化預算管理，加大管理約束力度
堅持預算編制、執行、評價并重原則，徹底改變“掐頭去尾”的預算管理方式，科學合理編制部門預算，大力推廣零基、績效編制方法，實行預算內外綜合統籌，全部收支編入預算。要進一步細化收支項目，落實政府收支分類改革措施，切實保證預算與實際相符。依法執行部門預算，嚴格按預算批復有計劃組織收入，安排支出，逐步杜絕隨意變更預算、追加預算的做法。
（三）增強依法理財觀念，提高會計人員的業務素質
1．經常組織財務人員學習《會計法》《預算法》，財政部頒fa的行政事業單位會計制度及準則和相應的國有資產管理制度相關知識，使大家充分認識行政事業單位財務預算管理的重要性。
2．針對單位會計人員的特點和工作要求，科學地確定培訓內容，做到教育對象層次化、知識結構系統化，為會計人員及時更新知識提供保證。
3．加強會計人員職業道德與紀律教育。要按照《會計法》和《會計基礎工作規范》的要求，制定會計人員職業道德紀律與規范，并進行廣泛宣傳，同時結合會計證管理制度，加強對會計人員執業紀律的監督檢查，引導教育財務人員堅持原則、遵守法紀、忠于職守、秉公辦事，嚴格執行財務制度，以良好的職業道德認真做好本職工作。
論文摘要：20世紀70年代末以來，西方發達國家掀起了一場聲勢浩大的以提高政府管理能力和管理績效為主要內容的“新公共管理”運動。為適應“新公共管理”的需要，各個國家的政府都進行了一系列的財政預算管理體制和公共財務管理改革，也強烈沖擊著我國的政府公共部門。本文針對當前公共財務管理的一些問題，提出了公共財務管理的對策。
0 引言
改革開放以來，我國的公共管理和財政管理已經發生了重大變化，政府公共部門的職能由管理型向服務型的轉變，財政預算由供給型財政向公共型財政的轉變。由于公共財務管理是整個財政管理的重要組成部分，財政管理模式的改變，必然會對公共財務管理產生深刻的影響。公共財務管理是公共管理的核心內容，公共財務管理的好壞接關系到公共管理的質量。作為公共財政和財務管理的結合，公共財務管理的本質是要提高公共資金使用的經濟性、效率和效果，在最終目標的追求上與“新公共管理”的核心理念基本一致。可見，在當前倡導“新公共管理”的大背景下，公共財面對新的公共財政管理體制，研究公共財務管理工作出現的情況和問題，尋求公共財務管理的新思路新模式，具有重要的現實意義。
1 公共財務及財務活動
公共財務也稱為公共部門財務，應當包括政府財務、政府部門、政府機構或單位財務。財政界傾向于將公共財務稱為公共財政，實際上二者既有聯系又有區別。傳統的財政學理論把財政稱為國家財政或政府財政，而將公共財務稱為企業財務和事業行政單位財務。財政管理既包括預算管理、稅收管理，也包括企業財務管理、基本建設財務管理、事業行政單位財務管理以及預算外資金管理。
可見，公共財務是公共財政的基礎，是公共財政的重要組成部分i公共財政對公共財具有統馭作用，公共部門必須在公共財政的框架下從事財務活動。
2 公共財物的現狀及其主要問題
2.1 公共預算問題多公共財務管理混亂《預算法》是規范政府及行政事業單位收支管理最重要的一項法律制度，是收支管理的基本依據。為了更好地貫徹預算法原則，我國各地正逐步推行部門預算、項目預算、零基預算等預算管理改革。然而，預算法的規定并沒有得到切實有效的執行，依法理財、依法進行收支預算管理的氛圍尚未形成，預算實際執行情況并不理想，執行中的隨意性與長官意志太大，預算約束軟化的狀況相當嚴重。有的地方未經法定程序隨意調整預算，支出預算追加頻繁；有的地方隨意開減收增支的口子，以權代法的現象屢屢發生；一些部門和單位不按規定嚴格執行預算和財政制度，擅自擴大收支范圍，提高收支標準。
2.2 支出不講效益政府成本過高目前中國各級政府的考核指標有“業績指標”、“保底指標”等，帶有明顯的“gdp化”傾向，至于成本指標目前還未納入干部考核范圍。在這種情況下，公務人員支出缺乏成本意識，節儉意識淡薄，支出管理失控，資金損失浪費嚴重。當前整個社會上奢侈擺闊之風盛行，花錢大手大腳、鋪張浪費揮霍的現象比比皆是，公款吃喝玩樂屢禁不止，各種會議泛濫成災，一些部門和領導競相出國公費旅游、競相進口豪華車享受也絕不是個別現象，這都已成為我國財政資金的一個巨大漏洞。
2.3 巨額負債多雖然《預算法》明確規定不準編制赤字預算，預算要做到“收支平衡，略有結余”，但各級政府、政府部門執行赤字預算，大量甚至過度舉債的現象一直存在，甚至有愈演愈烈之勢。一些政府公共部門財務受托責任不明晰，財務行為不理性，公共行為短期化嚴重，導致公共部門債臺高筑，公共財務危機重重，嚴重威脅財政的可持續發展能力。在中西部地區，許多地方政府從財政上看實際早已“破產”，不少地方、鄉鎮政府基本上是在背負巨額債務狀態下運行的。
3 公共財物的對策分析
針對對公共財物管理馴犬及其主要問題的研究，我們提出以下對策：
3.1 建章立制，為公共財務管理提供制度保證市場經濟是法制經濟，沒有法律和規章制度的強制約束，財務活動的主觀隨意性就難以避免，要實行有效的公共財務管理，就必須建章立制。建立健全必要的法規制度，完善監督機制，是做好公共財務管理工作的重要制度保證。目前應盡快建立健全一體化的公共財務制度，“要有健全的、以績效導向的公共預算制度，形成公共財務制度鏈?！庇嘘P法規制度建立后，還應該不折不扣地執行，否則再好的法規制度也只是一紙空文。經過法定程序審批的政府預算，具有法律效力，是規范收支管理的最重要的法律依據，各部門、各單位必須嚴格按預算程序辦事。
3.2 合理配置公共財權合理配置公共財權，首先要深化以部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線的改革和財政管理體制改革，建立起新型的預算管理機制，規范財權運行。其次，要理清中央與地方的關系，根據社會主義市場經濟條件下各級政府履行職能的客觀需要，按照財權與事權相統一的原則，對其應有的財權加以明確界定，做到財權與事權相匹配。按照公共產品和服務的層次性和受益范圍，合理劃分各級政府的支出責任和范圍。再次，規范財權，統一財力，就是要把一切收支管理權限都歸屬于政府財政部門集中統一管理，由預算統籌管理，而不是分散多頭管理。我國改革開放是以財政的“放權讓利”為突破口展開的，要解決腐敗問題，首要的就是規范政府部門、單位的財務行為，逐步取消預算外資金，將規模龐大的預算外收支完全納入到預算內管理，讓腐敗失去生存的土壤。
0 引言
改革開放以來,我國的公共管理和財政管理已經發生了重大變化,政府公共部門的職能由管理型向服務型的轉變,財政預算由供給型財政向公共型財政的轉變。由于公共財務管理是整個財政管理的重要組成部分,財政管理模式的改變,必然會對公共財務管理產生深刻的影響。公共財務管理是公共管理的核心內容,公共財務管理的好壞接關系到公共管理的質量。作為公共財政和財務管理的結合,公共財務管理的本質是要提高公共資金使用的經濟性、效率和效果,在最終目標的追求上與“新公共管理”的核心理念基本一致?？梢?在當前倡導“新公共管理”的大背景下,公共財面對新的公共財政管理體制,研究公共財務管理工作出現的情況和問題,尋求公共財務管理的新思路新模式,具有重要的現實意義。
1 公共財務及財務活動
公共財務也稱為公共部門財務,應當包括政府財務、政府部門、政府機構或單位財務。財政界傾向于將公共財務稱為公共財政,實際上二者既有聯系又有區別。傳統的財政學理論把財政稱為國家財政或政府財政,而將公共財務稱為企業財務和事業行政單位財務。財政管理既包括預算管理、稅收管理,也包括企業財務管理、基本建設財務管理、事業行政單位財務管理以及預算外資金管理。
可見,公共財務是公共財政的基礎,是公共財政的重要組成部分i公共財政對公共財具有統馭作用,公共部門必須在公共財政的框架下從事財務活動。
2 公共財物的現狀及其主要問題
2.1 公共預算問題多公共財務管理混亂《預算法》是規范政府及行政事業單位收支管理最重要的一項法律制度,是收支管理的基本依據。為了更好地貫徹預算法原則,我國各地正逐步推行部門預算、項目預算、零基預算等預算管理改革。然而,預算法的規定并沒有得到切實有效的執行,依法理財、依法進行收支預算管理的氛圍尚未形成,預算實際執行情況并不理想,執行中的隨意性與長官意志太大,預算約束軟化的狀況相當嚴重。有的地方未經法定程序隨意調整預算,支出預算追加頻繁;有的地方隨意開減收增支的口子,以權代法的現象屢屢發生;一些部門和單位不按規定嚴格執行預算和財政制度,擅自擴大收支范圍,提高收支標準。
2.2 支出不講效益政府成本過高目前中國各級政府的考核指標有“業績指標”、“保底指標”等,帶有明顯的“GDP化”傾向,至于成本指標目前還未納入干部考核范圍。在這種情況下,公務人員支出缺乏成本意識,節儉意識淡薄,支出管理失控,資金損失浪費嚴重。當前整個社會上奢侈擺闊之風盛行,花錢大手大腳、鋪張浪費揮霍的現象比比皆是,公款吃喝玩樂屢禁不止,各種會議泛濫成災,一些部門和領導競相出國公費旅游、競相進口豪華車享受也絕不是個別現象,這都已成為我國財政資金的一個巨大漏洞。
2.3 巨額負債多雖然《預算法》明確規定不準編制赤字預算,預算要做到“收支平衡,略有結余”,但各級政府、政府部門執行赤字預算,大量甚至過度舉債的現象一直存在,甚至有愈演愈烈之勢。一些政府公共部門財務受托責任不明晰,財務行為不理性,公共行為短期化嚴重,導致公共部門債臺高筑,公共財務危機重重,嚴重威脅財政的可持續發展能力。在中西部地區,許多地方政府從財政上看實際早已“破產”,不少地方、鄉鎮政府基本上是在背負巨額債務狀態下運行的。
3 公共財物的對策分析
針對對公共財物管理馴犬及其主要問題的研究,我們提出以下對策:
3.1 建章立制,為公共財務管理提供制度保證市場經濟是法制經濟,沒有法律和規章制度的強制約束,財務活動的主觀隨意性就難以避免,要實行有效的公共財務管理,就必須建章立制。建立健全必要的法規制度,完善監督機制,是做好公共財務管理工作的重要制度保證。目前應盡快建立健全一體化的公共財務制度,“要有健全的、以績效導向的公共預算制度,形成公共財務制度鏈?！庇嘘P法規制度建立后,還應該不折不扣地執行,否則再好的法規制度也只是一紙空文。經過法定程序審批的政府預算,具有法律效力,是規范收支管理的最重要的法律依據,各部門、各單位必須嚴格按預算程序辦事。
3.2 合理配置公共財權合理配置公共財權,首先要深化以部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線的改革和財政管理體制改革,建立起新型的預算管理機制,規范財權運行。其次,要理清中央與地方的關系,根據社會主義市場經濟條件下各級政府履行職能的客觀需要,按照財權與事權相統一的原則,對其應有的財權加以明確界定,做到財權與事權相匹配。按照公共產品和服務的層次性和受益范圍,合理劃分各級政府的支出責任和范圍。再次,規范財權,統一財力,就是要把一切收支管理權限都歸屬于政府財政部門集中統一管理,由預算統籌管理,而不是分散多頭管理。我國改革開放是以財政的“放權讓利”為突破口展開的,要解決腐敗問題,首要的就是規范政府部門、單位的財務行為,逐步取消預算外資金,將規模龐大的預算外收支完全納入到預算內管理,讓腐敗失去生存的土壤。
