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深受大陸法系德、日等國的影響,1990年10月我國頒布實施的《行政訴訟法》首次引入了舉證責任一詞,伴隨著我國審判制度的改革,10年后頒布實施的《最高人民法院關于行政訴訟法的若干問題的解釋》以及2002年的《行政訴訟證據規則的若干規定》標志著我國舉證責任制度的初步確立。
我國《行政訴訟法》第32條規定“被告對做出的具體行政行為負有舉證責任,應當提供做出具體行政行為的證據和所依據的規范性文件?！?000年3月10日最高人民法院頒布實施的《行政訴訟法若干問題的解釋》第27條規定“原告對下列事項承擔舉證責任:⒈證明符合法定條件,但被告認為超過期限的除外;⒉在被告不作為的案件中證明其提出申請的事實;在一并提起的行政賠償的訴訟中,證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實?！?002年最高人民法院頒布實施的《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第4條又補充規定“在被告不作為的案件中,原告應當提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料,但有下列情形的除外:①被告應當依職權主動履行法定職責的;②原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當理由不能提供相關證據材料并能夠作出合理說明的。”上述規定雖然對行政訴訟舉證責任分配有一定的指導意義,但是其粗獷性、過于簡單性也是有目共睹的,而且單一的事項性列舉是不能窮盡司法實踐需要的。究其舉證責任的分配原則與標準,國內教科書中闡述的理由基本是一致的,“在行政法律關系中,行政機關居于主導地位,其對相對人做出的具體行政行為不需要相對人的同意。由被告方負舉證責任,有利于行政主體依法行政?！盵3](p348)“被告行政機關的舉證能力比原告強,行政機關是某一領域的專門管理部門,被告行政機關對其做出的具體行政行為的根據更為了解?！盵4](p416)舉證責任分擔的實質是雙方當事人實體法權益的風險分配。舉證責任的分配是證據制度的核心問題之一,“適當的、明智的證明責任分配屬于法律制度最為必要的和最為值得追求的內容?！盵5](p97)
在大陸法系舉證責任的分配領域,羅森貝克的規范說占有統治地位,即請求權人承擔權利形成要件的證明責任,請求人的對方當事人承擔權利妨礙要件、權利消滅要件和權利阻礙要件的證明責任。1888年的德意志帝國民法典第一草案第193條規定“如果誰提出請求權,應當證明其依據必要的事實。如果誰提出請求權的消除或請求權的阻礙,就應當證明消除或者阻礙請求權的必要的事實依據。”法國民法典第1315條規定“請求履行義務的人,必須對其進行證明。相反,主張免除義務的人,必須證明履行或者證明他的義務消滅的事實?！痹谟⒚婪ㄏ?英美法系適用普通法,公私法不分。所以舉證責任分配的基本原則適用民事訴訟的“誰主張,誰舉證”原則,由于“違法性”是對“合法性”的否定,合法性是積極事實,違法性屬于消極事實。所以,“拘禁機關負擔證明其行為合法性的舉證責任。被拘禁人或其人的申請,單方面向高等法院王座分院提出的,毋須通知執行拘禁和做出拘禁決定的對方當事人。申請書負有宣誓的陳述,法院審查申請書認為有初步理由時,即指定日期通
知對方當事人就申請進行辯論,拘禁機關負擔證明其行為合法性的舉證責任。”[6](p190)美國《聯邦行政程序法》第556節(d)規定“除法律另有規定外,法規或裁定的提議人應負舉證責任。”兩大法系關于舉證責任的分配原則表面上雖有不同,但實質是相似的,那就是主張權利的一方承擔舉證責任,原告引發訴訟,即應對相應的訴訟程序法律事實負有舉證責任。我國《行政訴訟法》第32條、最高人民法院司法解釋第27條之規定正是基于該原則作出的。
但是,值得借鑒的是世界各國在這一基本分配原則基礎上,又不同程度的規定了一系列的補充原則。從而使舉證責任分配機制達到“適當與明智”的完備狀態。在日本的判決和學術界承認羅森貝克的規范說是證明責任的分配基礎,但在二十世紀七十年代日本的法學界便出現了證明的接近等舉證責任分配補充標準的討論。(前)蘇聯、(前)捷克斯洛伐克、波蘭和羅馬尼亞等國都承認規范說的基本原則,值得注意的是,在上述國家的侵權法中都在證明責任分配的一般規則基礎上對加害人的過錯規定了證明責任的“轉換”。在德國20世紀70年代,出現了基本規則在公法上的有效性問題的討論,并在羅森貝克的規范說基礎上,形成了一系列的補充標準。這些有世界影響意義的學說主要包括:以瓦亨多夫為代表的蓋然性說。即按著蓋然性分配舉證責任?！叭绻ü俚囊粋€要件真偽不明應該由該要件成立可能性較小因而不利的一方當事人承擔不利后果?！薄盀槭裁凑l主張了不具備相對占有的蓋然性誰就要承擔證明責任呢?原因很簡單:相對占有的蓋然性是我們能夠得到的最好的東西?！薄巴耆Q于每一個案件的情勢、時間、地點和當事人等因素,由此得出的合法性和蓋然性,對回答證明責任問題具有決定性?！?以普霍斯為代表的危險領域說是德國舉證責任分配的又一個補充原則。“按照危險領域的證明責任分配,是一條一般的法理學原則和公正性要求,普氏認為原有的證明責任分配標準存在漏洞,這些法律漏洞的存在及通過危險領域進行補救的依據,就是受害人的證明危機,加害人對證明的接近以及責任規范的預防目的。普氏認為在危險領域由加害人承擔證明風險的原因為危險領域就是真正的生命領域,其標志要么是空間的接近,要么是損害的原因來自于占有地或加害人自己的行為。危險領域概念除了危險領域或危險范圍之外還包括責任領域,幾者之間并無實質區別?！?此外,還有依據身份衡量分配證明責任的學說,在憲法行政法上考慮“遇有疑問時有利于自由民”“遇有疑問時有利于上訴人”“遇有疑問時有利于申請人”“遇有疑問時不利于國庫”“遇有疑問時有利于勞動者”的原則來分配證明責任?！耙驗閷o罪的人錯判導致的不利后果比實際上有罪的人宣告無罪的后果更加難以容忍”[7](p280)結合上述理論,筆者認為單一的舉證責任分配規則,是無法適應復雜的客觀司法實踐需要的,更無法在訴訟利益分配領域突出表現保障行政管理相對人的合法權益、控制行政權的濫用,以求在公民權與行政權之間謀求平衡的行政訴訟宗旨。我國行政訴訟舉證責任的分配機制,應在保障人權追求司法公正的法律理念指導下,建立起一個以請求權人承擔權利形成要件的證明責任,請求人的對方當事人承擔權利妨礙要件、權利消滅要件和權利阻礙要件的證明責任為基礎,以“遇有疑問時有利于自由民”等標準為補充的多層次的綜合分配機制。
二、我國行政訴訟舉證責任分配盲點具體闡述
⒈關于被處罰人年齡、身體狀況(是否患有精神病或其他法定減輕、免責情形)的舉證責任分配:被處罰的當事人是否達到14歲、是否患有法定免責、減輕環節的疾病,這些因素通常直接涉及具體行政行為是否合法的問題,依據《行政訴訟法》第32條的規定,應由行政機關負有舉證責任,因為行政機關應對權利的形成要件負有舉證責任。但在極特殊情形下:如一個衣食住行都一向正常的被處罰人,在行政訴訟中突然提出自己患有精神疾病;或者根據戶籍的記載以及有效的身份證件,當事人的年齡已滿14周歲,但在行政訴訟中當事人突然提出年齡記載有誤。筆者認為,此時應當引用蓋然性原則分配舉證責任。即實施結果有利于一方當事人的可能性比對方要小,那么該當事人就要承擔舉證責任。被處罰人患有精神病或年齡記載有誤可能性處于極端狀態,由被處罰人承擔最后的證明責任,就可以增加我們獲得相對占優的蓋然性幾率。因為相對占優的蓋然性是我們能夠獲得的最好的東西。只有最貼近客觀事實的司法推測規則,才是司法公正的良好體現。
⒉關于回避問題舉證責任的分配:回避依當事人是否申請可以分為申請回避、自行回避和命令回避。申請回避包含了二個環節,申請事實+法定回避事由。關于申請事實舉證責任的分配,依據我國行政訴訟法司法解釋以及行政訴訟證據若干問題的規定,由行管相對人負有舉證責任,但由于行政機關登記制度不完備或其他正當事由而導致行管相對人無法作出合理說明的,則發生舉證責任的轉移——由行政機關負舉證責任。關于回避法定事由是否存在的舉證責任分配,目前我國法律沒有明確的規定。根據大陸法系舉證責任的基本原則——羅森貝克的“規范說”,即請求權人承擔權利形成要件的證明責任,回避法定事由是否存在應由申請人承擔舉證責任。但筆者認為應由被告行政機關負舉證責任,除非被告行政機關能夠證明回避得法定事由不存在,否則就要采取回避。此時應引用“遇有疑問時有利于自由民”這已一補充原則,這與刑事訴訟舉證責任分配原則——“遇有疑問時有利于被告”背后所隱藏的法律理念是一致的,那就是在行政訴訟中如果不將證明責任偏向相對弱勢的原告——行政管理相對人,那么其憲法上的地位,尤其是其基本人權就要受到傷害。因此,在回避的法定事由上的行政訴訟舉證責任分配,堅持“遇有疑問時有利于自由民”分配原則,才能最大可能的求得人權的保障和司法公正性的實現。
⒊關于行政處罰是否顯失公正問題的舉證責任分配:從國外情況來看,在英國“申請人指控行政機關或負舉證責任,包括說服責任。原告不能令人信服地證明被告或,原告敗訴?！盵8](p697)在日本,“最高法院認為在對裁量行政處分的司法審查中,關于裁量權的逾越、濫用的事實的舉證責任,由原告方面負擔?！盵9](p746)由原告承擔裁量權是否濫用的舉證責任,幾乎是世界各國的通例,其背后隱言的規則便是對國民有利的要件事實的存在。但目前考慮到我國行政機關的工作慣例還尚未形成,在這方面的行政公開還尚有一段距離。因此,在行政訴訟中由原告負舉證責任就顯失公正,就會造成證明危機而不利于司法公正。所以筆者認為應根據我國的具體國情,考慮由行政機關負舉證責任更為適當。
⒋關于具體行政行為是否存在問題的舉證責任分配:“請求權人承擔權利形成要件的證明責任”,因此原告對權的成立負有舉證責任。原告時對于具體行政行為是否發生與存在負有最后的說明義務,否則將會被裁定駁回。但是筆者認為在特殊情況下,如行政機關在進行行政處罰時不送達票據而導致原告舉證不能時,則應有被告行政機關負舉證責任。因為行政處罰的過程中,行政管理相對人在時間與空間上完全處于行政機關的控制之下,構成了“危險領域”。當然,在行政處罰中因行政管理相對人個人的原因,如拒絕接受票據、撕毀或丟棄票據等,導致舉證不能時,則由原告承擔敗訴風險。
總之,舉證責任的分配原則是司法公正的核心所在。行政訴訟不同于民事訴訟或刑事訴訟,它是公民權對行政權的抗爭,是私權對公權的對抗。保障人權、控制行政權的行政訴訟的宗旨決定了行政訴訟舉證責任的分配原則,應是在規范說的基礎之上的多層次綜合分配體系。
摘要:行政訴訟舉證責任是在雙方當事人舉證能力窮盡,而案件的證明仍處于“懸案”狀態下所啟用的一種司法推測機制。最大程度的獲得貼近客觀現實的司法推測,是司法公正的集中體現。行政訴訟舉證責任的分配,其實質是當事人之間訴訟利益的風險分擔。單一的舉證責任分配原則,是無法適應復雜的行政訴訟實踐需要的,以公民權對抗行政權的行政訴訟,其訴訟宗旨注定了行政訴訟舉證責任分配原則的確立,應在堅持保障人權和司法公正的法律理念指導下,建立起一個以請求權人承擔權利形成要件的證明責任為基礎、以遇有疑問時有利于自由民等標準為補充的多層次綜合分配體機制。
關鍵詞:行政訴訟舉證責任行政訴訟舉證責任分配原則相對占優的蓋然性遇有疑問時有利于自由民
【參考文獻】
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一、比例原則概說
（一）比例原則的淵源
比例原則，又稱為禁止過度原則。是指行政主體實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如果行政目標的實現可能對相對人的權益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內，二者有適當的比例。
比例原則著眼于法益的均衡，以維護和發展公民權為最終歸宿，是行政法上控制自由裁量權行使的一項重要原則。
比例原則的溯源是德國聯邦在處理實際案件中通過判例發展起來而逐步得到廣泛承認的一個基本原則，而非成文法明文規定的。其雖然可以追溯到英國大的規定——人民不得因為輕罪而得到重罰，但在憲法—公法領域最早起源和形成于19世紀的德國警察法中，1882年7月14日普魯士高等法院在著名的“十字架山”案件判決中，對警察機關援引為促進福祉而制定的建筑法令（令）以未得法律授權為理由而宣告原告勝訴。該判決使作為比例原則子原則之一的必要性原則得以確立。1931年6月1日公布的《普魯士警察行政法》使比例原則最終為立法所肯定。其核心內容是行政成本應與行政效果之間保持合理的比例關系。它要求行政主體的行政活動，在合法的范圍內，注意合理的比例和協調。
（二）比例原則的內涵
行政法意義上的比例原則是一個相當廣義的概念。因其廣義，所以在學界，對其內涵具體是什么有很大爭論，其中“三分法”和“二分法”論爭時日已久。通說以“三分法”來揭示比例原則的構成，即認為比例原則具體包含適當原則、必要性原則及狹義比例原則三個子原則，同時分析各構成之間的關系。在通常意義上，比例原則是指行政機關在行使行政職權時，應當全面均衡行政目標的實現和保護相對人權益之間的關系，如果為了實現行政目標所采取的措施對相對人權益造成某種不利影響或損害，那么應將這種不利影響或損害限制在最小的范圍內，并且與所處求的行政目標成適度比例。
總而言之，比例原則的這三項子原則分別從“目的取向”、“法律后果”、“價值取向”上規范行政權力與其行使之間的比例關系。三者相互聯系、不可或缺，構成了比例原則的完整而豐富的內涵。
二、比例原則的適用范圍
關于比例原則的適用范圍，主要有下列幾種認識：第一，認為它適用于立法、行政、司法等所有國家行為，而且認為其還適用于所有公、私法領域，適用于刑法、民法等部門法；第二，認為它適用于整個行政法部門，適用于所有行政行為，包括侵害行政和授益行政；第三，認為其只適用于行政法的部分領域，即警察領域的侵害行政行為。由于各個國家地區法制背景的不同，使得比例原則在不同國家的實踐情況并不相同，但總體上，比例原則在立法、刑法以及私法領域都有適用的情況。
（一）立法領域
在德國，將比例原則用來控制立法的做法，基本上得到了學術界的認可。由于立法者在憲法所規定的權限內，有權全面自主地制定憲法規范，立法者因而具有政治決定上的自主性，使得立法者能夠針對具體事項進行考量，即應為追求哪些利益而犧牲另一部分利益，為何目的犧牲一些利益而保護另一部分利益。比例原則的功能即是衡量手段、目的之間是否適當、相稱、平衡，即法律規定的措施（手段）與立法者所規定的（預期的）目標相符合，那么手段與目的就是相適應的。
（二）刑法領域
比例原則所具有的憲法位階地位，毫無疑問地能夠將此原則適用于刑法領域。合比例的思想在刑法中確有體現，刑法的基本原則之一—罪刑相當原則，其實就包含了比例的思想。比例原則在罪刑相當原則的體現，可以深化量刑基準的內容，使法官在量刑活動中有準則可循，可以減少法官任意量刑的可能性。在德國，最典型的案例就是聯邦的抽取腦脊髓案件。
三、比例原則在行政法上的適用
（一）我國引入比例原則的可行性
雖然我國有引入比例原則以代替難以發揮效用的合理性原則的必要，但是我們也要認識到，引進一項先進的制度不能盲目，必須考慮在我國是否有適合其生長與發展的土壤。
在我國歷史上占據主流地位的儒家思想即主張和、適度、不偏激、適可而止。如今我國提倡建立社會主義和諧社會，表明在傳統“和”的思想理念下，注重適度、平衡。而比例原則謀求手段和目的、公共利益和私人利益的平衡，追求公共利益與私人利益和諧共存。適當性原則要求手段能達目的，防止手段的“不及”；必要性原則要求手段是造成最少侵害的手段，防止過度；而狹義比例原則是從價值取向角度保障公民權利，達成公益和私益的衡平。因而，從整體上看比例原則與我國傳統觀念相契合，其在我國的適用不會引起人們的抵觸或有意的規避。
在我國現今的立法和司法實踐中，比例原則逐漸得到體現。如我國《行政訴訟法》第一條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法?！薄缎姓幜P法》第一條規定：“為了規范行政處罰的設定和實施，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法?！钡谒臈l規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”。《行政復議法》第一條規定：“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法?！弊罱鼑鴦赵侯C布的《社會撫養費征收管理辦法》第三條第二款規定：“社會撫養費的征收標準，分別以當地城鎮居民人均可支配收入和農村居民年人均純收入為計征的參考基本標準，結合當事人的實際收入水平和不符合法律、法規生育子女的情節，確定征收數額”等等。
（二）比例原則在行政裁量權行使中的適用
1、行政立法中的比例原則適用
比例原則能夠有效地促進行政立法者依法制定相關法規、規章及其他規范性文件，選擇出既能確保行政目標的實現，又對相關公民、法人或其他組織的權益損害較小的、最優立法方案。比例原則對行政立法裁量的限制，主要包括對行政立法的目的性及必要性的審查、對立法“比例性”的審查，要求行政立法者在個人權利和公共利益之間應當作一個“利益衡量”，使人民不致遭到“過度”的侵犯。具體說來，即根據妥當性原則，國家機關在進行行政立法時，必須考慮這項行政立法是否可以達到所追求的目的，若達不到目的，則無需立法。而某項行政立法可以達到行政目的，但是否是將產生最小不良作用的方式，可依據必要性原則，對不符合標準的加以修改和變更，直至達到必要性標準。法律作為調整社會關系的手段，在對某些人賦予權利的同時，會對另一些人科以義務，行政法律規范也不例外，但基于行政法律關系的特殊性，更需要對公共利益和私人利益加以平衡，而平衡的標準即可適用狹義比例原則。
2、行政執法中的比例原則適用
雖然在現代社會中，行政機關權力行使的范圍不斷擴張，其觸角甚至已伸向立法和司法領域，存在所謂的行政立法、行政司法之說。但是，行政機關權力行使的主要范圍仍然是行政執法領域。自由裁量權在這個領域發揮功能最大，也最易被濫用，最易侵犯公民權利和利益。因此，在行政執法領域更應該充分發揮比例原則的作用，以保障行政執法中公益和私益的平衡。
緣于英國的傳統及法律特性，英國行政法直接來源于法治下的憲法原理、議會和司法獨立，因此英國行政法學可以視為憲法學的一個分支。在法治、議會和獨立的司法權等一些基本的憲法原則之上，英國行政法派生出了對行政進行司法控制的總原則——越權原則，“幾乎所有法庭敢于都建立在這一原則上”（P9）。
韋德分析了法院權力的憲法基礎。
首先是法治原則，這是英國憲法的基礎。它有幾層含義：一是“任何事情都必須依法而行”，即合法性原則。政府行使權力的所有行為，即所有影響到公民權利、義務和自由的行為，都必須說明它的嚴格的法律依據，如果不能證實有法律授權，則當事人克訴諸法院，請求撤銷該行為。而是“政府必須根據公認的、限制自由裁量權的一整套規則和原則辦事”，即防止濫用自由裁量權。現代政府不能不具備許多自由裁量權，但如若無限制的行使這種權力，則必不符合公平行政、保障民權的要求，因此，行政除了要符合合法性原則外，還必須依據公認的合理性原則進行。三是“法律必須平等對待政府和公民”，不能給予政府在普通法律上不必要的特權和豁免權。四是“對政府行為是否合法的爭議應當完全有獨立與行政之外的法官裁決，既要保證司法對政府的高度獨立。
其次是議會原則，這是英國憲法的一個支柱。議會作為立法機關是至高無上的、超越一切法律控制的，所有的公共權力均要從屬于議會的法律，因為立法是不受限制的，它因自身和有效，不屈從于任何更高的權力，所以政府只能依議會的授權而行事，對議會負責、受議會監督，不得質疑議會的立法。英國從來就沒有實行過人們一般認為的那種嚴格的三權分立，也沒有一部統一的成文憲法。英國法官不具有美國法官那樣的憲法地位，無權進行違憲審查。但是，由于法院適用法律，而且有權解釋法律，議會也從來未反對過法院的解釋，所以實際上“法律的一切問題最終總是法院說了算”，“他們的憲法服從地位并不影響他們創造性地發展行政法原則”。
再者是政府服從法律。這也是法治原則和議會原則的必有之義，它包括三方面內容：一是普通法的適用。法院在處理涉及政府和公共當局的爭議時，通常是將公共當局視為與一般私人一樣的當事人，適用普通法。公共當局超出其權力范圍行事，就要向私人當事人一樣對其行為負責。二是公法救濟。對政府實施的一般私人不可能從事的行為，依普通法不能管轄時，法院應當對行政相對人體公共法救濟，讓公共當局承擔公法上的責任。三是司法審查與上訴制度，這是保障征服服從法律的兩種重要手段。
在這些憲法性原則基礎上，就引出了英國行政法的核心原則，即越權原則。它幾乎是法院對行政權進行司法控制的唯一和全部的法律根據，因為按照議會原則，法院服從于議會，無權審查議會的法律，也無權過問議會對行政機關的授權，只有行政機關超越授權行事時，法院才可以干預。這樣，除了案卷表面錯誤著一例外之外，越權原則就成了法院進行司法控制的“僅有一種武器”，甚至新的發展似乎已經把這一里外也納入了越權原則之中了。
在審查行政機關的行為是否越權時，須要確立合法的、有說服力的標準。如果議會的授權法明確規定了行政機關對某一事項的權限，則法院只須對法律進行進行文意解釋，進而適用于時時，即可斷定。但是，在授權沒有明確界限的情形，如果行政機關有“惡意行事、不合情理或毫無正當根據辦事”等等行為，從表面上難以找到其越權得根據，而實際上卻違反了法治原則，法院當然不能袖手旁觀、無動于衷。因為法院有權解釋法律，其超然地位可以得到穩定的保障，加以判例制度“遵循獻禮”原則等資源可供利用，所以對于這些情形，法院可以充分利用解釋法律的藝術實現其目標，審查行政行為是否違反了議會授權失所暗含的保障，即議會從來沒有授予行政機關濫用權力的保障。無需每一部法律都明確寫明這一原則，它是“每個法律都應該遵守的模式條件，違反之則法院可宣布其越權無效。越權可能是明顯違反法律的某一規定，也可能是違反法律的目的、原則、精神及其暗含的應有之一。盡管有憲法上議會原則的限制，英國法官們卻藝術性地運用越權原則，把各種應當期望的含義“拉上普羅克拉提斯之床”（希臘神話，普羅克拉提斯是個凱黑店的強盜，他捉到人后，是身高者睡短床，截去其身體的伸出部分；使身矮者睡長床，把其拉到與床一樣長）。法院通過擴大和提煉越權原則發展出許多分支，使這一原則應用到廣泛的領域，有效地實現行政法的使命。這些分支原則包括：
違反明確的法定程序。在自然正義原則之外，行政機關必須嚴格遵守一些制定法明確規定的行使職權的程序，否則即構成程序越權。
不正常授權（不適當委托）。行政機關自行轉授或委托權力的行為，如果不符合議會授權時明示或暗示的不得再轉授或委托權力的規定，即構成越權。
違反管轄條件。行政機關如果在法定條件不具備或條件不符合時行使職權，就構成實體越權。
不合理。不合理相對于不合法而言，行政機關實施某種行為，如不符合議會授權時所暗含的對行政機關合理行為的要求，則也構成一種實體越權。
不相關的考慮。行政機關實施行為時，考慮了與相應行為無關的事實，并以之作為行為的根據，則違反了議會授權時明示或暗示的條件，構成越權。
不當動機。行政機關實施行為不是為了實現議會授權的目的，則動機不當，構成越權。
違反自然正義。自然正義是英國法治的基本原則，即不做自己的法官、不在事先未通知和聽取相對人申辯意見的情況下作出對相對人不利的決定，違反這一原則也構成程序越權。
可以說，對行政權的司法控制是英國行政法的核心，而越權原則則使這種司法控制的核心原則。英國法上對權力濫用的高度警惕和對公民權利與自由保障的深厚關懷這些優秀傳統在行政法的發展歷程中得以深刻體現。盡管其間因一些“極端的偏向”而走了一些“彎路”，然而最終卻形成了以越權原則為特色的制度。這一制度在“守夜國”已成歷史、行政權不斷膨脹的背景下顯得尤為重要。
韋德特別注意到，盡管議會至上、內閣責任制在英國憲法上具有持久、強大的影響力，然而理論與現實之間的巨大差距是不容忽視的。政黨制度帶來了政府的中心地位，導致的一個持續的危險是，傳統的議會對行政的控制被削弱，而政府對議會的控制則加強。議案由政府部門擬訂，由黨魁操縱議會通過的立法方式可能危害到法律的公正性；執政黨控制的議會對政府的監督也顯得軟弱無力，民主可能受到損害。因此，1910年一位著名法官指出：“如果內閣責任制名副其實的話，問題就不那么重要了。但事實是，法院是防止行政侵犯個人自由的唯一武器”（P34）。盡管后來的議會行政專員制度彌補某些缺陷，但顯然法院的司法審查是不可替代的。
這種英國特色制度是同英國獨特的法律傳統和特定的社會歷史背景相聯系的，移植到其他土壤上難說一定能“健康成長起來”，然而其間必有一些普適的可資借鑒的東西。比如在戴雪們“可愛的偏執”強烈影響下的法治原則，比如英國法官們運用高度智慧對越權原則的“藝術化”的發揮。在中國的特殊背景下，我們的行政法是否也需要一點“必要的偏執”呢？處境尷尬的中國法官們是否也應該充分發揮智慧和勇氣來點“藝術化的創造”呢？當然，這已經不是本文要深發下去的問題了。
閱讀文獻：
《行政法》第一、二章，威廉.韋德著，楚建譯，中國大百科全書出版社，1997年版
參考文獻：
因為行政處罰本身所具有的強制力、直接影響相對人權利義務、對相對人的聲譽、財產、行為甚至人身自由產生不利后果的特點，使得行政處罰必須嚴格依法設定、執行、監督與救濟，并遵守法定的行政處罰原則與適用原則。筆者在本文中想予以討論的，就是行政處罰適用中的“一事不再罰”原則在理論與實踐中的幾個問題。
“一事不再罰”是行政法學界對行政處罰適用原則之一的一個概括性表述，其具體內涵、定義依我國《行政處罰法》第二十四條為“對違法當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規定主要是為了防止處罰機關對相對人同一違法行為以同一事實理由處以幾次行政處罰，以獲得不當利益，同時也是為了保障處于被管理地位的相對人法定的合法權益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規的行為與一定的法律責任相互確定掛鉤，進而體現法律制度與行政管理的可預見性與穩定性價值。
在行政管理法律關系中，處于管理地位的行政主體擁有以國家名義出現的行政管理權，具先定力、執行力與強制力。尤其是隨著現代市場經濟的發展，國家行政日益深入到國民生活的各個領域，對行政權這一管理優益權規范的必要性日益為人們所認識并逐漸突出。而在行政管理法律關系中的相對人一方，由于與行政主體的地位的不對等性，其合法權益在國家公權力的沖突中便顯得尤為渺小。行政相對人即使是違反了一定的行政管理法規，受到一定的行政處罰，其作為一般公民的另一身份屬性的合法權益的保障與事后救濟與保障是現代行政的價值理念之一?！耙皇虏辉倭P”原則的背后所體現的，就是這種法理價值理念的追求。將其通俗化來表述，便是犯錯一次就只能、只需承擔一次行政處罰，且這種處罰必須是先有的、法定的。
“一事不再罰”原則在我國理論研究與立法實踐中尚有未得以充分明晰之處，導致了行政管理實踐中的一些混亂、相悖狀態。以下筆者試述之：
一、《行政處罰法》對“一事不再罰”處罰主體的表述欠缺唯一的確定性。對幾個機關都有管轄權的違反行政管理法律法規的行為該由哪個行政機關進行處罰沒有明確的規定。例如有的規章法規規定對某一違法行為，可以由幾個機關去處理，與此同時，無論是出于現實還是法理都不允許相對人對處罰的主體進行選擇。因此，由于部門利益、權責劃分不清，機關間協調不盡充分等原因，在實踐中產生了由不同行政機關分別進行一次行政處罰而在事實上產生“一事多次罰”的形式上合乎法律原則但卻悖離原則的內在價值要求的合法、矛盾現象。筆者暫稱為行政處罰主體的競合。這無疑是不符合行政統一性、行政法治、行政管理價值的追求的。
二、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對適用法規時的沖突沒有提供合適的沖突適用規則。隨著行政法制的發展與法律法規的制定與對社會關系調整、保障的日益細化，一個違反行政管理法規的行為可能會導致侵犯了不同社會利益客體的后果，這時就可能會出現保護不同利益客體的特別法都對該行為競相適用，而同時產生幾個不同的法律責任、法律后果的現象。筆者稱之為法律法規適用的競合。而此時如果對相對人依據不同的法律法規做出幾個不同的處罰決定，就明顯違反“一個行為，不得兩次以上處罰（此處亦可表現為幾份處罰，但處罰之間肯定會出現時間上的先后、客觀上的表現也是次序不同）”的原則。而如果只做出一項處罰決定，往往會面臨一般法與一般法之間、特別法與特別法之間互無優位難以決定選擇適用的難為局面。這種情況給行政主體的處罰管理提出了行政執法實踐上的難題。
三、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對都有處罰權、相同行政職能的不同行政主體由誰處罰、是否排斥相同的處罰無提供法定指引。筆者認為這是行政處罰主體競合的另一種特殊表現形式。由于市場經濟的發達，物流、人流、資金流與智力成果大流通在全國范圍內甚至世界范圍內的出現，一個違法行為在一地已被一個行政主體處罰后，是否還應承擔另一地另一相同職能但主體資格不同的行政主體以相同理由、依據而做出的行政處罰決定呢？例如司機王某運送西瓜由A省到C省，途中被A省道路行政管理部門認定車輛超載并處以罰金。后途經B省又被當地路政管理部門以超載為由處以罰金。最后進入C省境內再次受到C省路政管理部門的相同理由依據的第三次處罰。王某若以《行政處罰法》中的“一事不再罰”原則抗辯之，達到的答辯可能是“他主體的處罰并不代表本主體的處罰。本主體只要不對你進行第二次處罰便不違犯該原則?！贝_實，我國《憲法》與《行政組織法》都授權有關行政部門與行政主體資格與相應的處罰權限。他們均以行政主體身份進行行政規制、行政管理。其主體資格是法定的。以“一主體沒有實施兩次處罰，他主體并不代表本主體”的理由進行抗辯似乎有其邏輯、法理的合法性與合理性。這種現象在現實行政管理處罰中廣泛的存在?！耙皇虏辉倭P”原則對此似乎顯得無能為力。我們先且不論該抗辯理由是否成立，但單憑“一事不再罰”似乎無法判定其違法性與無效性。
出現這三種現象的原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技術不夠成熟、行政理論研究還不夠細致等客觀因素，也有爭奪部門利益方面的主觀因素，筆者在此試結合法理學、憲法學與行政法學的一般理論、原則提出解決辦法。
一、對于前述第一項“一事不再罰”原則缺乏處罰主體法定唯一性的缺漏，首先應該在立法上引起重視，進而規范立法行為，減少不必要的“一權多授”、“多部門授權”，從而在立法設計上防止、杜絕此種不符合立法科學的缺陷。而在立法完全解決這個問題之前，可以依照以下三個原則來解決。
1、專職部門優于一般職能部門進行管理、處罰的原則。這是考慮到現代行政的復雜性、專門性、技術性特點。由專門的職能部門管理、處罰更有利于行為性質的認定、違法行為后果的確認與處罰幅度的統一性與科學性。
2、層級低的部門優于層級高的部門進行管理、處罰的原則。這是考慮到基層行政管理部門的分布面較廣，更有利于及時發現、處理違反行政法律法規的行為，也便利于當事人依事后救濟程序提起行政復議、行政訴訟的管轄、處理與裁判。
3、通過行政程序法的規定，將法律法規中所有出現幾個行政處罰主體競合的情形都整理規范歸結到由法律法規中規定的幾個機關組成的聯合執法機構以共同名義做出處罰決定。此方法可以作為上述兩個原則的補充。適用解決幾個專門職能部門之間、幾個一般職能部門之間、幾個同級行政機關之間的管理權確定的問題。但這一方法存在的缺陷是現實中較難操作，要將法律法規中所有出現此種沖突的情形一一整理規范、再由法律規定授權聯合執法機構處理，實踐中將會導致增加立法整理的工作負擔與行政人員編制膨脹等弊端，所以只僅僅應局限作為上述1、2兩個原則的補充。
行政法學界有學者提出可以通過重新定義“一事不再罰”原則來解決這個問題，其提出的定義為：“不得以同一事實和理由對同一違法行為罰兩次或兩次以上”，但筆者認為這種表述在處罰主體的唯一性確定上還存有欠缺。而容易被默認理解為“同一行政主體不得以同一事實和理由對同一違法行為出罰兩次或兩次以上”，而“由不同行政主體‘依法’同時以同一事實和理由對同一違法行為的處罰”則是符合“一事不再罰”的形式合法、實質不合法現象，這就成了規避這一原則的“合法”情形。因此筆者認為此種表述也不是十分嚴密的。
二、對于前述第二項“一事不再罰”原則對適用法律法規過程中的法律法規適用競合沖突未能提供合適的沖突規則的問題。在行政執法實踐中，“之所以會有兩個以上法規、規章對同一行為從不同角度規定處罰，這是立法者從不同角度考慮問題的結果。并不是這一行為變成兩個或兩個以上的行為。如果一個行為可按不同法規、規章規定處罰兩次以上，隨著我國法規、規章的日益增加、規定日益細密，這一行為被處罰的次數將不斷增加，其后果不堪設想(引用1)?！边@種幾個法律法規對同一違法行為進行規制的情形似乎已超出“一事不再罰”的要求，但行政處罰所體現的是行政相對人在違反了行政管理法規后所應依法承擔對己不利的法律責任，是一種對國家的責任、義務。這不同于有的刑事犯罪中還需負擔民事方面的賠償責任。既然只是一種責任形式，那就必須只能承擔一種責任后果。如果按照某些學者的意見認為可以同時處以幾個不同的行政處罰，這無疑就給相對人設定了過重的不合理的法律責任負擔；與此同時，法律的行為規范指引性與責任后果的唯一確定性將被犧牲，穩定性的存亡也會取決于執法主體的意念之間。這就明顯是有悖于行政法治的行為規范、可預見性、穩定性等基本價值要求的。所以這個法律法規適用競合的問題必須引起足夠的重視并加以解決。在此，筆者試給出幾個沖突規則：
1、特別法優于普通法（一般法）的原則。這是法理學中的一項基本原則，采用這一原則的原因與意義筆者在此不加累述。
2、新法優于舊法的原則。這是因為行政管理面對的是日新月異的社會現實，新法往往更能體現立法者對現實生活、社會現象的把握、定性、調整的立法意圖與對社會關系的調整理念。從而實現行政管理與時俱進的科學性與積極性，也有利于相對人對處罰理由、處罰依據、處罰方式與責任形式的接受與認識，避免出現使用過時的法律法規進行處罰而導致相對人的逆反心理，導致降低行政效率與增加行政成本負擔。
3、對相對人處罰程度較輕的形式優于對相對人處罰程度較重的形式的原則。這是因為行政處罰只是實現一定行政管理目的的具有教育、懲戒兩重性的手段，處罰不是目的，令相對人承擔不利的法律后果也不是目的。站在受處罰的相對人的角度而言，受到行政處罰本身在精神上已是一種不利的后果，責任形式、法律后果的輕重、制裁幅度的大小往往會影響、關系到相對人的認識程度、重視程度與接受程度。所以，刻意地加重行政相對人的行政處罰負擔并不見得是絕對必要的。而站在行政處罰主體的角度而言，對相對人有意識、有選擇地適用制裁后果較輕的行政處罰形式，將無疑更能體現行政執法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，將會更容易實現管理者與被管理者的管理--反饋與意見的傳達與接受，有利于相對人對行政處罰行為的接受與理解，從而有助行政管理的順暢運行與整體行政效率的提高。
4、絕對禁止同時對一行為適用多法、多種處罰的原則。同時適用多法、給予多種行政處罰的不利后果、于法于理的不成立前面已有論述。必須在行政處罰制度中強調這一原則，以免因為行政主體故意或過失導致此種情形的出現。
值得在此提出的是，在適用上述三項沖突規則對相對人進行處罰后，行政主體應有義務對相對人進行告知教育，使相對人了解自己的行為對社會關系造成的多種危害與在法律上的多種不利后果。從而在今后的行為中能提起應有的注意，不致再違反他法而再受他種處罰。
三、對于《行政處罰法》的“一事不再罰”的原則對相同職能的不同行政主體該由誰來處罰，是否排斥相同處罰無提供法定指引該如何處理。
筆者認為在此之前還有個法理問題需要明晰。舉上述王某運輸西瓜的案例。對其進行處罰的A、B、C三省路政管理部門都是合法、有權的、互無隸屬關系的三個獨立行政主體。他們三者的處罰行為似乎不違反“一事不再罰”原則，因為他們均以自己的主體名義做出了“合法”的“一次”處罰，雖然理由依據是一樣的。然而這樣真的不違反“一事不再罰”原則嗎？筆者認為答案無疑是否定的。因為三個互不隸屬的不同行政主體他們行政權均是來自于國家的授權，也就是說他們的權力均源屬于一個根本的主體--國家，而他們都只是國家設立在不同地區進行行政管理的代表機構。因此，這三個形似獨立的主體其實質是一體的。
從法制的角度來考察，他們適用的是相同的法律法規，而正是這套法律法規的原則要求他們“一事不再罰”。也就是說，相對人如果因違法行為被適用這套法律法規承擔了行政處罰不利后果，他們從法制統一的要求出發均應予以確認與保護，而不能無視其他行政主體據此做出的處罰決定而冒違反“一事不再罰”之大不韙再次進行處罰。這種行為本身就是違法與背離行政法制統一性要求的。
從相對人的角度來考察，行政機關依法適用法律法規對相對人的違法行為進行處罰是有絕對義務接受的，因為這種處罰是一種國家行為，反映的是國家對公共秩序的一種要求與調整，是國家行政管理的需要與體現，是由處罰機關代表國家意志做出的規制性的國家行為。而如果允許相同職能的不同行政主體對同一行為進行多次處罰，就會使相對人產生“究竟哪一個處罰機關才代表國家？是不是一個處罰機關代表一個‘國家’？各個處罰機關是否各自代表‘各自’的‘國家’？”的疑問。從某種意義上講，這種疑問是對國家（對外最高代表權、對內最高統治權）、行政權統一的疑問，其政治危害性是顯而易見的。會造成相對人對國家概念的理解、國家權力的行使、國家代表的唯一性等問題的認識混亂，甚至會讓相對人產生國家對內表現形式之一的統一行政權被行政執法機關故意割裂的認識，這對國家的統一、行政法制的統一、行政法制建設的破壞性無疑是致命的。
行政實踐中出現這種現象大多是因為地方利益主義、部門利益主義在作祟，行政管理不是一種獲利機制，我們更不能認同“雁過拔毛”的合理性。行政管理是一個國家對公共秩序的要求、調整、規范，而不是某些人、某些機關牟利的機制。處理這個《行政處罰法》對相同職能的不同行政主體該由誰來處罰，是否排斥相同處罰無提供法定指引的問題，不是應該設計出什么解決原則、方法機制的問題，基于上述這個問題的重大危害性，應該在《行政處罰法》中予以明令禁止，只一律承認肯定首次處罰的唯一合法性并賦予相對人對二次處罰的積極抗辯權，以維護法制的整體統一性，制止濫用權力、爭奪利益亂法的不正?，F象。
綜上所述，筆者認為“一事不再罰”原則是必要與科學的，是反映自然公正、法治等價值理念追求的。但在理論與實踐中，我們還須進一步深入細致研究，以期盡識其真義，從而使其真正完備起來，為行政執法、行政處罰實踐提供更全面的理論指導與更強的依據性、可操作性。
主要參考書目：1、《行政法學》羅豪才主編，中國政法大學出版社1999年修訂第一版
一、行政問責概述
（一）行政問責的界定
行政問責的核心是對行政機關及其工作人員的責任追究。本文認為，行政問責是指特定的問責主體針對行政主體及其工作人員承擔職責和履行義務的不良狀態而實施的、并要求其承擔不利后果的一種活動。其涵義包括：行政問責的主體即“由誰問”；行政問責的對象即“向誰問”；行政問責的范圍即“問什么”；行政問責程序即“如何問”；行政問責的后果，即“問了會如何”。其實，從本質上講，行政問責也是一種監督制度，它是針對行政權力進行的監督。
（二）行政問責的特征
1、行政問責的主體特定。為了有效實施行政問責，必須由法律明確規定的特定國家行政機關對違法的行政行為進行認定和追究。
2、行政問責的對象特定。一個地方出現了該問責之事，由誰承擔責任得有明確的歸屬。因此上至行政首長，下至一般公務人員都應無一例外地成為行政問責的對象。
3、行政問責的內容特定。其針對一切與職權或職務行使有關的失范行為。
4、行政問責具有強制性。行政問責是問責主體主動實施的，一旦問責對象具有問責事由就必須接受問責，不得抵抗。
5、行政問責是要式行為。由于行政問責對象在國家政治生活中影響重大，所以在對其進行問責的過程中應履行嚴格的程序，否則極易造成權力真空，引起問責的不公。
二、我國行政問責程序制度存在的主要問題
近年來，我國各地在行政問責方面進行了有益的探索和初步的實踐，使行政問責逐漸形成一種制度。但由于觀念等因素的影響，我國行政問責程序存在以下問題：
（一）傳統觀念根深蒂固，缺乏程序價值理念
由于歷史原因，我國歷來有“重實體輕程序”的傳統，人們強調實體正義并對實體正義有強烈的要求。幾千年傳統文化的積淀使得社會公眾在觀念上重集體權力輕個體權利，程序具有的價值理念很難在全社會得到認同和尊重。表現在行政問責方面：第一，一些問責主體仍然有“程序無關緊要”的想法。當可問責的事件發生，問責主體便以“效率第一”為原則，尋找便捷的途徑及時作出問責決定，在他們的觀念里，有無程序或是否嚴格遵循程序并不重要。比如，在問責過程中不聽取問責對象的陳述、申辯；應當回避時不回避；不告知問責對象權利等。第二，大多數問責對象缺乏程序公正的理念。他們對一些程序性的權利并不關注，當其陳述、申辯等權利受到侵害時，沒有采取必要措施維護自己利益的意識。
（二）行政問責程序不完善
首先，問責程序不統一。其次，有些地區的行政問責程序不夠透明，許多被問責官員的正當權利沒有得到保障。比如，對重大安全事故的問責，在最終處理決定作出前沒有給問責對象申辯的機會。最后，問責主體對問責對象的處理容易受社會輿論的影響。某一事件、事故被輿論廣泛關注，就可能掀起一陣問責風暴，如果社會反響不強烈，就可能大事化小，小事化了。
（三）問責程序運行不力
目前，我國沒有統一制定《行政問責程序法》，各地對問責程序的規定較為籠統，缺乏操作性，問責主體不依程序問責或隨意簡化問責程序有時候并不影響問責決定的執行，也不用承擔相應的法律責任，這就導致問責主體忽視程序的現象嚴重，問責程序形同虛設。而且，我國行政問責主要是一種內部問責，由一般行政機關，法律、法規授權的組織和專門行政監督機關對問責對象實施問責。外部主體如人大、新聞媒體、法院等沒有發揮其應有的監督作用。
三、加強行政問責程序制度建設
（一）樹立程序價值理念
法治的發展和一個民族的傳統觀念密切相關。我們應當把西方“正當程序”的法治精神和理念納入中國文化，使現代法治觀念取代傳統觀念，實現實體與程序并重。行政問責制度的完善固然重要，但建立健全問責程序也很關鍵，沒有嚴格的問責程序，結果必然是問責對象不服問責決定，社會公眾不滿問責的實施。
（二）確立行政問責程序原則
理性的行政問責程序攸關問責制作用的充分發揮。完善的問責程序應遵循三大原則：
1、權責一致原則。權責一致原則體現了權力和責任之間的辯證統一關系。問責對象既享有權利，也要承擔相應的義務。
2、程序公開原則。程序公開應當具備三方面內容：第一，程序制定要公開。第二，程序的內容要公開。第三，問責的結果要公開。
3、權利救濟原則。無救濟則無權利。對違法失職的行政公務人員應當懲處，但要依法進行，謹守正當法律程序。在行政問責的過程中，應當貫徹《中華人民共和國公務員法》等法律、法規的規定，賦予受到責任追究的行政主體及其工作人員必要的救濟權利。
（三）確保問責程序的運行
根據前面的分析，確保問責程序的運行需要做好以下兩方面的工作：一是統一行政問責程序立法。二是強化監督。要將行政問責與人大監督、司法監督、新聞輿論監督、群眾監督結合起來，確保問責主體依程序問責。
四、結語
隨著時代的發展，我國的行政理念也發生了變化，現代行政應當是一種法治行政、責任行政。因此，我們有必要積極推行和完善行政問責制，從而提高政府管理水平，建設責任政府。但行政問責制是一個完整的責任體系，它不僅需要用法律形式對每個官員的權力與責任進行明確劃分，對相關問題進行明確界定，而且需要制定完善的問責程序來保證行政問責落到實處。只有公正的程序才會帶來公正的結果，保障問責沿著法治的軌道前進，避免陷入人治誤區。
行政管理作為一個名詞術語，在我國和其他國家，其使用范圍都是很廣泛的。以下就是由求學網為您提供的試論行政管理體制改革的原則。
無論是政府對社會事務的管理，還是公共機構、社會團體、經濟組織等內部事務的管理，都被叫做行政管理。但是，作為一個社會科學研究的學科專有概念，我國理論界普遍把行政管理定義為政府對社會事務的管理活動。具體來說，主要包括一下三個方面：
首先，行政管理的實質是國家權力的運作過程。明確行政管理的實質，可以把政府對社會事務的管理活動同公共機構、社會團體、經濟組織等內部事務的管理活動明確的區分開來，有助于人們深刻地認識政府活動所具有的特殊性，更加準確地理解和把握行政管理的實質及其規律性;其次，行政管理是一種管理活動管理是人類社會普遍存在的一種組織活動。明確國家行政活動的管理屬性，可以把行政管理同國家的立法活動、司法活動區別開來，突顯行政管理的執行功能，這有助于更好地借鑒和吸收其他管理活動中的有益經驗和作法，提高行政管理的操作和技術水平;再次，行政管理活動的主體和客體有著明確的規定性。
所謂精簡，就是各級政府的規模要適度，行政機構的設置和人員編制要少而精。新時期堅持精簡原則，一是機構、層次、編制定多少，必須嚴格根據實際工作的需要，凡屬重疊和多余的機構、層次、人員，一律合并和撤銷。二是隨著行政工作的發展，應把某些事務交給企業、事業單位、社會團體和群眾組織去管理。三是建立和健全各種工作制度，提倡科學方法，以降低國家行政管理中人力、物力、財力的消耗，提高工作效率。
所謂統一，就是保持各級政府的行政管理過程的完整統一性。任何國家都只能有一個政府行使行政管理權，因此，在行政管理體制改革過程中無論是權力下放，還是分級管理，都不能破壞國家行政管理的完整統一性。遵循統一原則，首先是要堅持行政目標的統一性，各級政府必須以共同的總體行政目標為基礎，進行目標同一的行政管理。在目標統一的前提下，分解政府職能，建立政府內部的各層次和各部門，并依此明確它們的職、權、責及它們之間的關系，從而成為一個有機整體。其次是要堅持行政領導的統一性，實行首長負責制，形成明確的上下級行政領導關系，防止政出多門，多頭指揮現象，保證各個行政部門之間的協調配合。
（一）［取證時限規則］
即取證時限上的要求。該規則涉及司法解釋中的兩個條款。即第3條：在訴訟中，被告及其訴訟人不得自行向原告和證人收集證據。第60條1項：被告在作出行政行為之后自行收集的證據不能作為行政行為合法的依據。因此，被告收集證據，一般應在做出行政行為之前的行政程序中進行。該規則不約束原告、第三人。
（二）［證據形式要件規則］
所有證據都是形式和內容的統一。證據的形式要件是指證據在形式上所應滿足的條件。證據形式應該說是審查判斷證據可采信的重要內容和途徑。證據材料能否作為被采用，除內容因素外，一定程度上也取決于證據形式是否符合法定條件。證據形式是在取證過程中形成的。加強對證據形式要件的理解認識，不僅可以規范取證行為，也有利于提高質證和認證水平。
［書證］書證是指以文字、符號民、圖畫等所表達和記載的思想內容明案件待證事實的書面文件或其它物品。具有穩定性強，易于保存，不受載體限制特點。應調取原件或與原件核對無誤的復印件、照片、節錄本；應當注明出處并經核對無異后加蓋印章；報表、圖紙、帳冊、科技文獻應有說明材料；詢問、陳述、談話類筆錄，應當由執法人員、被詢問人、陳述人、談話人簽名或蓋章（10條）。
［物證］物證指以其存在形式、外部特征、內在屬性證明案件待證事實的實體物和痕跡。應調取原物，確有困難的可以調取與原物核對無誤的復制件或該物證的照片；種類物調取其中的一部分（11條）。
［電子證據］電子證據是伴隨現代電子技術發展而出現的證據形式，除電子郵件（E－mail）外，還包括電子數據交換、電子資金劃撥、電子公告牌記錄等，早在60年代，英美法系一些國家就確立了關于電子證據的大量判例。南非于1983年、加拿大于1998年還分別制定有《計算機證據法》。本司法解釋稱之為計算機數據。即向法院提交計算機數據或錄音、錄像視聽資料證據，應調取原始載體或復制件；注明制作方法，制作時間，證明對象，制作人等；聲音資料應附有該聲音內容的文字記錄（12條）。
［證人證言］指了解案件有關的人向法院所作的用來證明案件待證事實的陳述。應寫明證人的姓名、年齡、性別、職業、住址等基本情況；應有證人的簽名，不能簽名的，應當以蓋章等方式證明；注明出具日期；附有居民身份證復印件等證明證人身份的文件（13條）。
［鑒定結論］是鑒定人接受委托或聘請，運用自己專門知識或技能，對某些專門性問題進行分析、判斷后所作出的結論意見。應當載明委托人和委托鑒定的事項、向鑒定部門提交的相關材料、鑒定的依據和使用的科學技術手段、鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明，并應有鑒定人的簽名和鑒定部門的蓋章。通過分析獲得的鑒定結論，應當說明分析過程（14條）。
［現場筆錄］現場筆錄是行政主體工作人員在執行職務過程中當場進行調查、處理、處罰而制作的文字記載材料。是行政訴訟特有的證據形式?？彬灩P錄與現場筆錄近似，只是制作主體、時間略有區別。形式上應當載明時間、地點和事件等內容，并由執法人員和當事人簽名。當事人拒絕簽名或者不能簽名的，應當注明原因。有其他人在現場的，可由其他人簽名。法律、法規和規章對現場筆錄的制作形式另有規定的，從其規定（15條）。
［域外證據］域外證據主要指在我國領域外形成的證據。當事人調取在中華人民共和國領域外形成的證據，應當說明來源，經所在國公證機關證明，并經中華人民共和國駐該國使領館認證，或者履行中華人民共和國與證據所在國訂立的有關條約中規定的證明手續（16條）。根據最高人民法院《關于我原駐蘇聯大使館教育處出具的證明不具有證明效力的復函》的規定，我駐外大使館具體行使涉外公證認證的職能部門是領事部，其他部門不具有該項職能，出具的涉外公證認證文書無效。我國已于1997年加入海牙國際取證公約。
調取的在中華人民共和國香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣地區內形成的證據，應當具有按照有關規定辦理的證明手續。證明主要有四種方式：1、我駐港、澳機構的證明；2、當地工會聯合會等團體的證明；3、我司法部委托的港澳律師的證明；4、臺灣不冠以“中華民國”名義的公證機構或民間組織的證明。
［外文證據］外文證據主要指外文書證、外文視聽資料等由外國語言文字形成的證據。當事人調取外文書證或者外國語視聽資料的，應當附有由具有翻譯資質的機構翻譯的或者其他翻譯準確的中文譯本，由翻譯機構蓋章或者翻譯人員簽名（17條）。
［證據］指涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私的證據。對這類證據在形式上應作出明確標注和說明。調取的證據涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的，應當作出明確標注（18條）。
（三）［法院取證規則］
本司法解釋首次對人民法院調取證據作了較為明確的規定。
［依職權調取規則］人民法院有以下兩種情況可以向公民法人或者其他組織調取證據：（1）涉及國家公共利益或他人合法權益的事實認定。（2）涉及依職權追加當事人、回避、中止、終結訴訟等程序性事項。（22條）需要調取的證據在異地的，可以委托證據所在地法院調取。不能完成委托內容的，應告知委托的法院說明原因（26條）。
［應請求調取規則］原告或第三人（不排斥被告）不能自行收集，但能夠提供確切線索的以下三類證據，可以申請人民法院調取：（1）國家有關部門保存，且須由法院調取的證據；（2）證據；（3）確因客觀原因不能收集的其他證據（23條）。這是申請調取證據的范圍。申請調取證據的程序是，申請人應當在舉證期限內提交調取證據申請書，寫明申請調取證據的原因、證據持有人姓名或名稱、住址、擬取證內容和要證明的案件事實（24條）。法院對調取證據的申請應進行審查，符合條件的及時調??；不符合條件的，書面通知當事人或其人，并說明理由；當事人或其人可以在三日內申請復議一次，法院在五日內作出答復（25條）。
［取證目的規則］人民法院不得為證明被訴具體行政行為合法性，調取被告在作出行政行為時未收集的證據（23條2款）。
（三）［證據保全規則］
證據保全是指在證據可能滅失或以后難于取得的情況下，由法院應當事人申請或依職權，對證據進行的固定和保護。
［程序規則］當事人向人民法院申請保全證據的，應當在舉證期限屆滿前以書面形式提出，并說明證據的名稱和地點、保全的內容和范圍、申請保全的理由等事項。人民法院可以要求其提供相應的擔保。法律、司法解釋規定訴前保全證據的，依照其規定辦理（27條）。
［方法規則］人民法院保全證據可以根據具體情況，采取查封、扣押、拍照、錄音、錄象、復制、鑒定、勘驗、制作詢問筆錄等保全措施。人民法院保全證據時，可以要求當事人或者其訴訟人到場（28條）。
（四）［現場勘驗規則］
勘驗是司法或行政執法人員憑借感覺，包括聽覺、視覺、嗅覺和觸覺以及專門調查工具對案件相關場所進行觀察、檢驗以收集證據的活動。
人民法院可以依當事人申請或者依職權勘驗現場（33條）。勘驗現場時，勘驗人員必須出示人民法院的證件，并邀請當地基層組織或者當事人所在單位派人參加。當事人或其成年親屬應當到場，拒不到場的，不影響勘驗的進行，但應當在勘驗筆錄中說明情況（33條）。
審判人員應當制作勘驗筆錄，記載勘驗的時間、地點、勘驗人、在場人、勘驗的經過和結果，由勘驗人、當事人、在場人簽名?？彬灛F場時繪制的現場圖，應當注明繪制的時間、方位、繪制人姓名和身份等內容。當事人對勘驗結論有異議的，可以在舉證期限內申請重新勘驗，是否準許由人民法院決定（34條）。
二、舉證規則
行政訴訟舉證，就是指行政訴訟的當事人向法庭提供證據，證明被訴具體行政行為或事實損害行為、損害行為與損害結果的因果關系是否存在、是否合法、應否承擔行政賠償責任、承擔何種賠償責任的訴訟活動。
（一）［舉證責任配置規則］
舉證責任，指當事人在訴訟中因舉證不能或不力所應承擔的法律后果。舉證責任制度最早起源于羅馬法時代。當時主要是指行為意義上的舉證責任，理論研究中稱之為主觀舉證責任，即向法院提供證據證明自己主張的義務或負擔。后來法國學者提出了客觀舉證責任的概念，即結果意義上的舉證責任，就是在待證事實真偽不明、而法院又不能拒絕裁判情況下，判決由誰承擔不利的法律后果。這就出現了舉證責任如何配置的問題。理論上有法律要件分類說、權利限制擴張區別說等觀點。
法律要件分類說是德國學者提出的一種觀點，與民事訴訟相同。德國和我國臺灣地區均采此說。該學說將民事法律規范分為權利產生規范、權利妨害規范、權利消滅規范和權利排除規范，前者為基礎規范，后三者為對立規范。主張權利存在者就權利規范中關于權利事實存在的構成要件承擔舉證責任；主張權利不存在者應就對立規范中，權利消滅（如債務已清償）、權利妨害（如沒有或限制行為能力）、或權利排除（如已超過時效）等負舉證責任。
權利限制、擴張區別說是日本學者提出的。他們認為，限制國民權利、課處義務的行政處理訴訟，由行政機關就行為的適法性負舉證責任；國民請求擴張權利或利益領域應就其請求權的基礎事實負舉證責任。
我國行政訴訟法和最高法院這次制定的行政訴訟證據規則沒有照搬前述理論，而是規定行政機關就行政行為的合法性承擔舉證責任；相對人申請授益，應就其請求符合法定條件負舉證責任，且對原告沒有適用舉證責任的概念。即：被告對行政行為合法性（1條）和被告認為原告超過法定期限的（4條3款）負舉證責任。原告應負責提供三類證據材料：符合條件的材料（4條1款）；訴被告不作為，證明其在行政程序中曾提出過申請的材料（4條2款）；賠償訴訟中，行政行為造成損害的事實（5條）。同時規定了原告享有提供被告行為違法的證據的權利（6條）。
（二）［舉證失權規則］
舉證失權指無正當理由超出法定舉證期限，即喪失舉證權利的制度。我國行政訴訟法沒有舉證期限的規定，長期以來實行證據隨時提出主義，增加了訴訟成本，降低了訴訟效率，也不利于公正價值的實現。最高法院關于執行行政訴訟法的解釋只是對被告舉證的期限作了原則規定，不夠完整。這次證據規則作了如下調整：
被告應在收到狀副本之日起10日內提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據和抉揚規范性文件；因不可抗力或客觀上不能控制的其它正當事由不能如期提供的，應在舉證其限界滿前提出延期舉證申請，法院準許的，應在正當事由消除后10日內提供證據；逾期提供的，視為沒有證據（1條）。
原告或第三人應在開庭審理前或法院指定的交換證據日提供證據，因正當事由申請延期，法院準許的，可以在法庭調查中提供，逾期提供的，視為放棄舉證權利。在一審程序中無正當事由未提供而于二審程序中提供的證據，法院不予接納（7條）。
對需要鑒定的事項負有舉證責任的當事人，在舉證期限內無正當理由不提出鑒定申請、不預交鑒定費用或者拒不提供相關材料，致使對案件爭議的事實無法通過鑒定結論予以認定的，應當對該事實承擔舉證不能的法律后果（31條）。
（三）［證據管理規則］
行政訴訟證據的管理原來也一直無法可依。本次司法解釋對證據管理首次作了規定即：
［證據指導］法院向當事人送達受理案件通知書、應訴通知書時，應告知其舉證范圍、舉證期限、逾期提供證據的法律后果以及因正當事由不能按期舉證時，應提出延期舉證申請（8條）。
［分類編號］這是當事人對證據進行的整理。當事人對所提交的證據材料分類編號，對證據來源、證明對象和內容作簡要說明，簽名中蓋章，注明提交日期（19條）。
［證據交接］法院對當事人提交的證據應當出具收據，注明證據名稱、種類、份數、頁數、件數等及收到時間，經辦人簽名或蓋章（20條）。
三、補證規則
行政訴訟中的補證，是指案件已有證據尚不足以證明案件待證事實，當事人依法主動或應人民法院要求補充相關證據，從而證明案件待證事實的訴訟活動。從廣義上講，補證也屬于舉證，但二者是兩個相對獨立的訴訟行為。
［補證目的規則］補證的目的和價值絕對不是為了補充證明被訴行政行為的合法性，而是在于當事人所舉證據有缺陷，尚不足判斷行政行為合法性的情況下，便于人民法院全面準確審查判斷認定已有的證據和待證事實，在于排除非法證據，強化質證和準確認證。補證即是當事人的權利，也是當事人的義務。補證主要適用以下情形：（1）當事提供的證據不足以充分證明其提出的主張。如提供了主要證據，沒有提供次要證據；相反，只提供了次要證據而沒有提供主要證據；（2）人民法院發現當事人有只提供對自己有利的證據，而沒有提供對自己不利的證據；（3）當事人雖然掌握了證據，但出于種種原因未向法院提供或未全部提供；（4）當事人提供的證據有瑕疵，如證言含混不清，物證不夠完整，視聽音像資料不清晰等；（5）當事人追加訴訟請求不明確；（6）某項證據的成立，要有其他證據佐證，而當事人并未提供這類證據。
［補證方式規則］原告或第三人提出其在行政程序中沒有提出的反駁理由或證據的，經法院同意，被告可以在第一審程序中補充相應的證據（2條）。對當事人無爭議，但涉及國家、公共利益或他人合法權益的事實，法院可以責令當事人補充有關證據（9條）。
四、質證規則
質證，在美國被稱為CrossExamination，是指一方當事人在行政法官主持下，對對方證人所作的盤問。行政訴訟質證，指當事人及其委托人在法官主持下，于證據交換或庭審中，對對方展示的證據進行辨認、質詢、說明、解釋以確定證據效力的活動。質證的價值，在于提高證據的可采性，尋找可定案證據，為認證作準備，它在很大程度上影響到法官的內心確信。
（一）［證據交換與展示規則］
（1）對于案情比較復雜或者證據數量較多的案件，人民法院可以組織當事人在開庭前向對方出示或者交換證據，并將交換證據的情況記錄在卷。（21條）
（2）涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私或者法律規定的其他應當保密的證據，不得在開庭時公開質證（37條）。
（3）當事人申請人民調取的證據，由申請調取證據的當事人在庭審中出示，并由當事人質證。人民法院依職權調取的證據，由法庭出示，并可就調取該證據的情況進行說明，聽取當事人意見（38條）。
（4）對書證、物證和視聽資料進行質證時，當事人應當出示證據的原件或者原物。但有下列情況之一的除外：出示原件或者原物確有困難并經法庭準許可以出示復制件或者復制品；原件或者原物已不存在，可以出示證據復制件、復制品或與原件、原物一致的其他證據。視聽資料應當當庭播放或者顯示，并由當事人進行質證（40條）。
（二）［質證內容與方式規則］
（1）當事人應當圍繞證據的關聯性、合法性和真實性，針對證據有無證明效力以及證明效力大小，進行質證。
（2）經法庭準許，當事人及其人可以就證據問題相互發問，也可以向證人、鑒定人或者勘驗人發問。當事人及其人相互發問，或者向證人、鑒定人、勘驗人發問時，發問的內容應當與案件事實有關聯，不得采用引誘、威脅、侮辱等語言或者方式（39條）。
（3）凡是知道案件事實的人，都有出庭作證的義務。不能正確表達意志的人不能作證。人民法院依申請或職權可以就證人能否正確表達意志進行審查或者交有關部門鑒定（42條）。當事人在行政程序或者庭前證據交換中對證人證言無異議、或證人因年邁體弱行動不便、路途遙遠交通不便、自然災害等不可抗力或者其他意外事件無法出庭的，經人民法院準許，當事人可以提交書面證言（41條）。當事人申請證人出庭作證的，應當在舉證期限屆滿前提出，并經人民法院許可。人民法院準許證人出庭作證的，應當在開庭審理前通知證人。當事人在庭審過程中要求證人出庭作證的，法庭可以根據審理案件的具體情況，決定是否準許以及是否延期審理（43條）。證人出庭作證時，應當出示證明其身份的證件。法庭應當告知其誠實作證的法律義務和作偽證的法律責任。出庭作證的證人不得旁聽案件的審理。法庭詢問證人時，其他證人不得在場，但組織證人對質的除外（45條）。
（4）法庭在質證過程中，對與案件沒有關聯的證據材料，應予排除并說明理由。法庭在質證過程中，準許當事人補充證據的，對補充的證據仍應進行質證。法庭對經過庭審質證的證據，除確有必要外，一般不再進行質證（49條）。
（5）在第二審程序中，對當事人依法提供的新的證據，法庭應當進行質證；當事人對第一審認定的證據仍有爭議的，法庭也應當進行質證（50條）。
（6）按照審判監督程序審理的案件，對當事人依法提供的新的證據，法庭應當進行質證?！靶碌淖C據”是指以下證據：在一審程序中應當準予延期提供而未獲準許的證據；當事人在一審程序中依法申請調取而未獲準許或未取得，人民法院在第二審程序中調取的證據；原告或者第三人提供的在舉證期限屆滿后發現的證據（52條）。
（7）因原判決、裁定認定事實的證據不足而提起再審所涉及的主要證據，法庭也應當進行質證（51條）。
（三）［專家輔助人出庭規則］
專家輔助人，也稱訴訟輔助人，是指在科學技術和其它專業方面具有特殊知識或經驗的人，類似于法官或法庭顧問，其即不同于英美法系國家的專家證人，也不同于鑒定人。這次司法解釋稱之為專業人員。對被訴具體行政行為涉及的專門性問題，當事人可以向法庭申請由專業人員出庭進行說明，法庭也可以通知專業人員出庭說明。必要時，法庭可以組織專業人員進行對質。當事人對出庭的專業人員是否具備相應專業知識、學歷、資力等專業資格等有異議的，可以進行詢問。由法庭決定其是否可以作為專業人員出庭。專業人員可以對鑒定人員進行詢問（48條）。
（四）［重新鑒定規則］
（1）原告或者第三人有證據或者有正當理由、表明被告據以認定案件事實的鑒定結論可能有錯誤，在舉證期限內書面申請重新鑒定的，人民法院應予準許（29條）。
（2）當事人對人民法院委托的鑒定部門作出的鑒定結論有異議申請重新鑒定，提出證據證明存在下列情形之一的，人民法院應予準許：鑒定部門或者鑒定人不具有相應的鑒定資格的；堅定程序嚴重違法的；鑒定結論明顯依據不足的；經過質證不能作為證據使用的其他情形。對有缺陷的鑒定結論，可以通過補充鑒定、重新質證或者補充質證等方式解決（30條）。
（3）人民法院對委托或者指定的鑒定部門出具的鑒定書，應當審查是否具有下列內容：鑒定的內容；鑒定時提交的相關材料；鑒定的依據和使用的科學技術手段；鑒定的過程；明確的鑒定結論；鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明；鑒定人及鑒定部門簽名蓋章。前款內容欠缺或者鑒定結論不明確的，人民法院可以要求鑒定部門予以說明、補充鑒定或者重新鑒定（32條）。
五、認證規則
行政訴訟認證是法官對證據三大屬性，即客觀性、合法性、關聯性所進行的綜合審查判斷。
（一）［證據裁判主義規則］
即人民法院裁判行政案件，應當以證據證明的案件事實為依據（53條）。雖然只有這短短的一句話，但它卻具有劃時代的意義，標志著以客觀事實作為裁判依據時代的結束，開創了以法律事實為基礎“證據裁判主義”的新紀元?！耙允聦崬楦鶕苑蔀闇世K”，這是一個幾乎家喻戶曉的口號，并同時為我國三大訴訟和人民法院組織法所確認（刑事訴訟第6條、民事訴訟第7條、行政訴訟法第4條），被奉為訴訟的基本原則。該原則本無可厚非，但過去一般都認為，“以事實為根據”就是要求司法人員在審理案件過程中，必須以客觀存在的案件事實為依據。由于案件都是發生在過去的事情，法官通過證據“重建”的案件事實，只能是帶有主觀色彩的“虛擬”的事實。因此，“客觀事實”在訴訟中是不能實現的，訴訟也沒有必要達到客觀真實。
德國學者KarlLarenz（拉倫茲）在《法學方法論》中，將案件事實分為“事實上發生的案件事實”即客觀事實、“作為陳述的案件事實”即主觀事實和“法律上的事實”?！笆聦嵣习l生的案件事實”具有不可回復性；“作為陳述的案件事實”，則具有多變性，不同的人、不同的時間、不同的地點對同一事實的陳述就可能不一樣。唯有“法律上的事實”是通過訴訟程序最終認定的事實，具有“可接受性”。依照完善的證據立法和科學的證據規則就可以實現法律事實與客觀事實在一定程度上的重合。法官的任務就是通過證據去查明和認定法律中規定的“案件事實”。
（二）［非法證據排除規則］
非法證據，指以違反法律禁止性規定或者侵犯他人合法權益的方法取得的證據（58條）。非法證據的17種情形：
（1）未經庭審質證的證據；（2）經合法傳喚，被告無正當理由拒不到庭質證，且需要依法缺席判決的，被告方提供的證據；（3）證人根據其經歷所作的判斷、證人的推測或者評論；（4）嚴重違反法定程序收集的證據材料；（5）以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人合法權益的證據材料；（6）以引誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段獲取的證據材料；（7）當事人無正當事由超出舉證期限提供的證據材料；（8）在中華人民共和國領域以外或者在中華人民共和國香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣地區形成的未辦理法定證明手續的域外證據材料；（9）當事人無正當理由拒不提供原件、原物、又無其他證據印證，且對方當事人不予認可的無法印證的復制件或者復制品；（10）被當事人或者他人進行技術處理而無法辯明真偽的證據材料；（11）不能正確表達意志的證人提供的證言；（12）被告及其訴訟人在作出具體行政行為后或者在訴訟程序中自行收集的證據；（13）被告在行政程序中非法剝奪公民、法人或者其他組織依法享有的陳述、申辯或者聽證權利所采用的證據；（14）原告或者第三人在訴訟程序中提供的、被告在行政程序中未作為具體行政行為依據的證據（60條）；（15）復議機關在復議程序中收集和補充的證據，或者作出原具體行政行為的行政機關在復議程序中未向復議機關提交的證據，不能作為人民法院認定原具體行政行為合法的依據。（61條）（16）鑒定人不具備鑒定資格；鑒定程序嚴重違法；鑒定結論錯誤、不明確或者內容不完整的鑒定結論（62條）。（17）不具備合法性和真實性的其他證據材料（57條）
（三）［補強證據規則］
所謂補強證據是指某一證據不能單獨作為認定案件事實的根據，只有在其他證據予以佐證補強的情況下，才能作為定案證據。補強證據規則是對法官自由裁量的限制。在國外，補強規則通常適用于言詞證據，而我國不僅適用于言詞證據，還適用于視聽資料、書證、物證等。補強證據應當具備兩個條件：第一，必須具備證據資格。第二，與被補強的證據材料相結合才能證明案件事實。我國的民事訴訟法第69條及其司法解釋最先規定了補強規則，規定人民法院對視聽資料應當辯明真偽國，并結合本案的其他證據審查確定能否作為認定事實的根據。補強證據主要有以下幾類：
未成年人所作的與其年齡和智力狀況不相適應的證言；與一方當事人有親屬關系或者其他密切關系的證人所作的對該當事人有利的證言，或者與一方當事人有不利關系的證人所作的對該當事人不利的證言；應當出庭作證而無正當理由不出庭作證的證人證言；難以識別是否經過修改的視聽資料；無法與原件、原物核對的復制件或者復制品；經一方當事人或者他人改動，對方當事人不予以認可的證據材料；其他不能單獨作為定案依據的證據材料（71條）。
（四）［最佳證據規則］
所謂最佳證據規則，是指數個證據對某一特定的與案件有關的事實都有證明力，只能采用可能得到的最令人信服和最有說明力的證據予以證明的制度。在英美法系國家，最佳證據規則的適用范圍限于書證，即對書證內容真實性的最佳證據方式是出示原件，副本、抄件、復印件都是第二手或第二手以下的材料。行政訴訟最佳證據規則的主要內容有：
國家機關以及其他職能部門依職權制作的公文文書優于其他書證；鑒定結論、現場筆錄、勘驗筆錄、檔案材料以及經過公證或者登記的書證優于其他書證、視聽資料和證人證言；原件、原物優于復制件、復制品；法定鑒定部門的鑒定結論優于其他鑒定部門的鑒定結論；法庭主持勘驗所制作的勘驗筆錄優于其他部門主持勘驗所制作的勘驗筆錄；原始證據優于傳來證據；其他證人證言優于與當事人有親屬關系或者其他密切關系的證人提供的對該當事人有利的證言；出庭作證的證人證言優于未出庭作證的證人證言；數個種類不同、內容一致的證據優于一個孤立的證據（63條）。
以有形載體固定或者顯示的電子數據交換、電子郵件以及其他數據資料，其制作情況和真實性經對方當事人確認，或者以公證等其他有效方式予以證明的，與原件具有同等的證明效力（64條）。
（五）［自認證據規則］
自認僅指一方當事人對對方當事人所主張的不利于己的案件事實承認其真實的意思表示，不包括對對方訴訟請求的認諾。對自認，我國學者的觀點不盡一致。分歧的焦點主要在于自認的客體是否包含對對方當事人訴訟請求的認諾。分歧產生的原因是長期以來，我國證據理論研究拘泥于證據立法實踐，一直未引入英美及大陸法系國家關于自認的概念和學說。理論研究和司法實踐中，對自認習慣于以“當事人承認”這個概念來表述。然而“當事人承認”這個概念的內涵，在不同的專著中并不是一致的，有的僅指自認，有的還包括認諾。本司法解釋仍沿用了這一概念，并且賦予了其特定的涵義，即：
（1）在庭審中一方當事人或者其人在權限范圍內對另一方當事人陳述的案件事實明確表示認可的，人民法院可以對該事實予以認定。但有相反證據足以的除外（65條）；（2）在行政賠償訴訟中，人民法院主持調解時當事人為達成調解協議而對案件事實的認可，不得在其后的訴訟中作為對其不利的證據（66條）；（3）在不受外力影響的情況下，一方當事人提供的證據，對方當事人明確表示認可的，可以認定該證據的證明效力；對方當事人予以否認，但不能提供充分的證據進行反駁的，可以綜合全案情況審查認定該證據的證明效力（67條）。
（六）［司法認知與推定規則］
司法認知是證據學上的一個基本問題。所謂司法認知，也稱審判上的認知，是指法院以宣告的形式直接認定某一個事實的真實性，以消除當事人無謂的爭議，確保審判順利進行的一種訴訟證明方式。英美法系和大陸法系國家關于司法認知的認識都是極為深入的。司法認知是舉證責任的例外情形，當事人在其主張可因屬自然規律、眾所周知的事實使法官無需進一步認定時，司法認知制度的優勢便顯示出來了。
推定作為法律概念，有多種表述方式，其一般意義為：推定是一種法律規則，根據制定法或者判例，根據已知的事實可以認定推定事實存在，除非有相反的證據這種推論。其中前一事實稱為基礎事實，后一事實稱為推定事實。需要注意的是，推定是一種證據規則，而非證據，分為事實推定和法律推定。法律推定指根據法律的規定，當某一事實條件存在時，必然推定另一事實的存在。如婚姻關系期間所生子女即是婚生子女的推定。事實推定是指法庭依據日常生活經驗法則就某一已知事實推論出未知事實的證明規則。如聾啞人聽不見聲音等。該規則主要有以下三個條文：
下列事實法庭可以直接認定：
1自然法概述
1.1自然法與正義
在這里，我基本上是將正義與公平在同一層面上使用了。自然法與正義的關系問題應當是首先必須解決的。一般說來，自然法理論是從用來區分合乎自然的人類的行為，所謂“自然”（Nature），可從“人性”（Natureofman）、“社會性質”（NatureofSociety）甚至是事物本質（NatureofThings）而演澤出人類行為完善無缺的規范。H.Kelsen認為自然自然法論者所主張的“自然”因時代與地域的差異而有不同。有時是指神，有時則指人性、歷史、社會的法則，且都主張絕對的價值或正義存在于自然之中。
自然法思想淵源久遠，自希臘哲學，經羅馬時代、中世紀、宗教革命，而至近世，每一時代的自然法論者均有其獨到見解。歸納其共同點，可認為人類社會生活所適用的行為規則，并不限于國家或政府制定的法律。在國家所制定的行為規則以外，存在有更普遍的行為規范，這種規范適用于任何人、任何時間與空間及不同社會之中。這種人類行為規范并非由任何人所創設，而是根據理性人的基本需要而存在，故可被人的理性認識。[②]這是一切個別行為規則之源泉；并構成批判一切人為規則內容的善惡與公平的準則。換言之，自然法學者均承認有一種較高或理想之“法”存在，并認為它是“實證法”（也可稱為“制定法”）的終極目標，且承認其絕對價值而追求絕對的正義。近代由于自然科學的勃興，經驗科學取代了理性運用，自然法思想因而趨于沒落，由法實證主義取而代之。然而，法實證主義的觀點卻狹窄而偏激，導致法律最終成為統治者的意志表現，使元首的意志成了法律與正義的根據，導致武斷與罪惡的法律產生。至“二戰”后，自然法思想卷土重來，自然法由追求絕對正義轉而尋求可適用于當前環境的理想標準，這種標準成為制定法的指導原則，甚至成為批判制定法的依據。
在亞里士多德之后，人們習慣于將正義區分為“平均主義”與“分配正義”。前者支配私人之間的關系，尤其是契約當事人間的自然正義原則，后者被理解為全體（國家、集體）對個人尤其是國家與人民關系的原則。即平均正義要求在對等的兩人間尋求雙方共同適用的均衡點，分配正義則重在眾人財富或利益之分配。Cicero所稱的“使各得其所”，目的是使所有人得到公平的待遇，即對于相同事物享受同等對待，不同事物為不同對待。而ThomasAquinas則在亞里士多德的兩種正義之外，再加上共同的“善的正義”，賦予正義追求善（Good）的功能。至JohnRawls以理性人為基礎，從社會契約的觀點批判功利主義，認為適用于社會基本結構的正義原則正是原初契約的目標，他提出了“正義即是公平”（JusticeasFairness）的概念。其內容包括：平等的基本自由權、自然事物的調整、機會平等、程序正義、產生自己與他人，良心自由、忠誠履約等[③].JohnRawls強調“正義即公平”，堅信正義首先就是公民享有自由權利的平等性和不可侵犯性。而公正和連續性為正義的起碼要求，也即形式正義（FormalJustice）；而實質正義似應包括：分配上之差異補償、利益公平開放給所有社會成員，每個社會成員均可憑自己之能力及努力發展潛能、追求成就，形成社會階層重新分配的效果、新生人性尊嚴或人道精神[④].只有正義才是人類共通的善的秩序，在具體的社會生活條件下之具體現實化，而在社會進化中不斷演進。正義以平等為其核心，就其排除任意性而言應比單純之平等更重要，應包括合理性、客觀性、一致性、公平性、平等性與中立性等相關概念。
1.2正義與法的關系
在自然法概念下，正義為法的指導原則。其與法的關系依日本學者井上達夫的觀點包括以下幾點：第一、要求法律本身的正確適用。正義是法律內在的要求，若有欠缺則屬惡法。任何法律以其存在為限，以所賦予它一般準則之公平適用為正義價值成立之意義。第二、任何法秩序均標榜正義之具體表現。法律本身不正，即無強制人民遵守的效力?？梢哉f事實之陳述須符合“真理要求”（Wahrheitsanspruch），同樣地法律須符合“政府要求”（Gerechtigkeitsanspruch）。第三、法律須符合正義要求。自由、平等及公共福利等，對現在法秩序的批判根據已有的種種價值與目的，故法律須追求自由、平等及公共福利，才符合正義的要求。[⑤]
1.3自然法下的自然正義
自然正義源于亞里士多德的正義分類。他認為自然正義是從人類固有的自然本性發展而來的，要求人類追求善，并成立各種社會制度，以實現社會福利。自然正義于人性未變時對人類普遍起支配作用，而在具體社會生活條件下，將衍生出適合該社會的共有的“善”，自然正義之具體要求，可因時因地而變化，惟自然正義本身有普遍的支配力，而其支配作用可產生具體內容。自然正義不論何時何地均具有支配人類社會生活的力量。
在立法方面，自然正義是指導原則和依據。在司法方面，在追求法律安定性與妥當性上有相同的功能。自然正義對下列事項均可以發生作用：第一、法官造法（JudicialLawMaking）。從權力分立觀點，司法所扮演的角色不是在創制法令，僅在闡時事物的真正內涵，在發生疑義時給予權威性解釋。這種見解與英國習慣法的傳統相符。然而在事實上，“習慣法的大部分為法官于社會所流行的情緒與民眾所接受的習俗，或慣例中發展出來”[⑥].第二、解釋法律。解釋之目的在于探索或闡釋法律宗旨，而法律最終目的則在于規范社會生活。然而規范本身并非終局目的，執行法律規范常在于追求某些基本價值，而追求正義的實現。第三、形成法理。法理有補充法律解釋的功能，也有監督法律或習慣妥當性的作用。而法學理論的基本功能既在補充法律及習慣之下，使執法者自立于立法者的地位，尋求該案件應適用的法則，以實現公平與正義，調和社會生活各種對立的利益，法理應是指自法律精神演繹出的一般法理原則，與條理、自然法、法律通常之原理并無不同。然而，實定法必須遵循自然正義原則，以求符合正義理論。所以，自然正義實為法律的基本精神，而為法官造法提供制度上的保護，避免了多數人利用民主原則所發生的政治專斷。
綜上所述，自然法始于希臘哲學，以理性主義為出發點。自然正義則是批判是否合乎公平正義的依據。自然法相信絕對價值的存在，追求普遍妥當的法律原則或正義標準。[⑦]故自然法已成為“實定法”之指導原則、批判標準與衡量內在正義之準則，是在法律秩序的合理性與公正性兩方面所需要的最低條件，并成為檢證“實定法”本身妥當性的基礎。當實定法欠缺或不明時，必須以自然正義為法官造法，法規解釋及補充漏洞的法理準則。當實定法抵觸自然正義時，如果任意宣告實定法的無效，則與法的安定性抵觸自然正義時，如果任意宣告實定法的無效，則與法的安定性不符合。此時可參照考賴特布魯（GustavRadbruch）的見解——原則上法的安定性優于自然正義；若違反自然正義達到無法忍受的程度時，則應認為實定法無效。至于要到何種程度時，則應認為實定法無效。至于要到何種程度始為無法忍受？一般認為侵害人民基本權，違反平等原則、比例原則、或其他憲法之精神時，即應認為無法忍受，以自然正義原則為優先。
2行政法上的自然正義原則
2.1概說
自然正義原為英國法之支配（RuleofLaw）（或譯為法治）的核心概念，是英國法官據以控制公行為（PublicBehavior）及行政行為（DaministrativeAction）之方法。這一概念植根于英國普通法，是由大（TheGreatCharter：MagnaCharta）所衍生的基本原則[⑧].自然正義原則為英國法院用于監督行政措施與決策及外國裁判與習慣的承認。內容包括：（1）習慣的合理標準為“是否公正、適當及合理的、誠實的、正常的人會采納他”，或者更直接與自然法相聯系，“是否與是非的基本原則相調和”。（2）用禁止命令或移送命令控制行政機關違反自然正義的行政行為或準司法決定。（3）在國際私法領域引用外國法或承認外國交易時，如違反自然正義原則（如公平審判、人身自由、行動自由等）將不被執行。
自然正義原則的重要特征表現在：任何意見均可公開表達，并公正地被聽取。在Byenev.KinematographRentersSociety案中，Harman法官認為，（1）控訴人了解控訴的本質；（2）給予了陳述的機會；（3）法院誠實地作為，符合自然正義原則[⑨].關于自然正義原則與法律之關系，法院認為議會創制法律是為了使行政權依一定的公正程序原則來行為，因此認定制定中已經隱含了自然正義因素。法院在解釋及適用法律之時，也必須適用明示性的制定法程序，分別適用普通法與制定法，并以自然正義原則作為解釋法律和補法律漏洞的指導原則。
2.2英國的自然正義原則
學者們都認為英國的自然正義相當于美國的正當程序原則。包括“不得就自己的事件為自己的事件為裁判原則”（偏見排除原則），與“必須聽取雙方當事人意見”（聽證原則）等兩個普通法上原則。二者原本僅適用于司法判決，適用范圍極為狹小。然而到了20世紀初，逐漸發展成為一般法院監督行政權超越法理的重要原則，并以其作為拘束具有司法性或準司法性的行政機關的行政行為，這對于體現行政程序的正義非常重要。而英國的衡平法（Equity）本質上仍源于自然主義。從16世紀開始就將其稱為“衡平與良心的規則”，依自然正義、衡平觀念及良心的命令，適合于每個具體個案進行裁量時形成判決。
2.2.1內容
自然正義的第一個原則為排除偏見原則，當對法院審判公正性有懷疑時，法官就不得作出任何有效的判決。這一原則對行政法院或行政許可機關這類行政組織有拘束力。或不具資格者參與了決定則該決定無效。對此原則有兩個固定的限制：第一、若法官因偏見而回避，但當事人的者不能從事法律性的行為時除外。第二、行政機會首長從公益立場支持某項政策時，不得以行政首長有偏見。此在美國稱為“制度性決定”（theinstitutionaldecision）。自然正義的第二個原則為雙方聽證原則（也可直接稱為聽證原則），乃要求公正聽取雙方意見的權利。[⑩]在這個意見上，其與美國“正當程序”條款完全相同。美國憲法規定的正當程序條款規定為憲法基本權利。正當程序的文字意義為公平程序，保證國家給予個人基本的公平待遇。如沒有聽證（沒有給予辯護機會），不得剝奪任何人的生命、自由、財產。聽證原適用于司法程序中，后用于立法程序中。行政機關行使的權力也具有強制性，如行政立法與行政司法，所以，當行政行關行使職權而剝奪或限制人身自由權利時，即應進行聽證。
簡單說來，英國自然正義原則適用于作出不利益處分時，保障適當的告知與聽證程序。但值得注意的是，自然正義原則為普通法上的原則。在法律授予行政機關作出不利益處分的權限時，即使法律就有關正當程序沒有規定，法院仍可以權限濫用之類型——逾越權限之法理而判決無效。
2.2.2自然正義原則在行政法相關案例中的運用
自然正義原則在具體案例中的運用，英國表現得比較多。如RidgeV.Baldwin（1996.A.C.40）一案，表現在公務員的免職處分方面。具體案件是：1957年10月Baldwin市警察署長Bridge，因涉嫌受賄被捕并受免職處分，其后以證據不充分被判決無罪。Ridge以該處分欠缺事前告知程序和聽證程序而請求廢除該處分。第三審以上訴人的免職處分完全欠缺告知程序和聽證程序，違背自然正義原則而認為前述處分行為無效。以前的法院都未曾就公務員免職程序是否適用自然正義原則表示意見，該判決以該主管行政機關之行為具有準司法性，而適用自然正義原則。[11]
在UniversityofCeylonv.Fernando（1990LAII.E.R.631）一案中，關于大學生的懲戒處分問題。若對重要證人沒有給予反對詢問的機會時，是否違反自然正義原則。法院認為已經違反了自然正義原則，但本案實際情況是并未完全剝奪其反對詢問的機會，所以，法院最后以本案原告未申請反對詢問而判決原告敗訴。[12]
關于行政程序是否適用自然正義原則，在Erringtomv.MinisterofHealth（1935IK.b.249）一案中，由于貧民區（slum）清除處分案的主管承認遲誤有關事項之公告且異議人未出席公聽會，而復審采用了未經聽證程序的新證據，因此該處分有程序上的瑕疵，該處分案因此被認為違法，法院明確適用自然正義原則判決行政程序違法。[13]故在行政程序方面，英國以自然正義原則保障聽證權利，并排除偏見介入。并且依照越權原則（ultravires）的法理對行政行為進行司法審查。而行政機關的行為屬準司法性質者可適用自然正義原則。即法院對受到行政機關直接侵害的權利或利益，適用自然正義原則規范行政機關公權的行使，故認為自然正義原則在此難以適用。因此，英國法似偏向于程序法則的公平，而忽略了實體問題。然而判例法的發展，逐步建立了合理的法則及自然正義原則，提供法院驗證不法程序或欠缺實體妥當性的標準，使自然正義原則更趨于成熟。
總之，英國是議會政治發源國，一直以“議會至上”為原則，認為國家事務的最終決定權歸屬國會，法院對立法行為的審查較為消極。拒絕承認國會有權違背自然正義原則，僅要求依自然正義來解釋國會立法。反之，英國法院在行政行為的審查方面則扮演較積極的角色。對于行政行為之違反自然正義原則，視為違反議會所定正當程序或屬權限濫用，依越權法理則認為該行為為無效。此外，違反自然正義原則的可以請求損害賠償、強制命令、宣未性裁判、中止命令等方式請求救濟。能以自然正義原則審查行政行為的包括準司法行為、行政聽證程序、公務員免職處分、對學生之懲戒處分、行政計劃程序等。其行政決定前后的各種程序，都必須排除偏見并聽取雙方當事人之意見，以符合公開、公正、公平之要求。綜上所述，英國根據具體個案，在行政法中山下而上建立了自然正義原則，落實法的支配（即法治）。
2.3自然正義與正當程序
英美法系國家的法律規范以普通法為主，盛行司法造法（即法官造法），法律常處于變動不定的狀態。因此，自然法的概念在普通法中發揮了很大影響力，而分別衍生出英國的自然正義原則與美國的正當程序原則。英國自然正義原則與美國正當程序原則均發源于英國昔通法與（英國大》。其在行政法上的適用都依據控制行為程序的正當性與妥當性。當然二者也有以下不同點：第一、自然正義適用范圍超過正當程序。自然正義在英國適用不區分國家行為與私人行為，故包括公行為與各種私法人及工會活動。而正當程序在美國僅適用于“國家行為”。第二、在英國，基于自然正義原則對公布涉及人民自由權利的法規時，要求該行政機關對于影響人民利益的法規規條款負有協商義務（DutyofConsult）。但美國行政行為與行政規則的區分還不明確，“行政規則”既可一般適用也可特別適用。故二者不便從適用范圍的廣義和狹義上來區分，也難說“行政規則”的形式必須具有“立法形式”。[14]第三、對于程序的正當性，其核心有三點，即通知（Notice），評論期間（ACommentPriod）或聽證（Hearing），陳述理由（StatementofReason）。英國自然正義的概念僅包括第二者，而忽略對事實理由的陳述，以避免行政決定程序而帶來的負效應?？傊淖匀徽x原則與美國的正當程序原則二者概念相類似，適用的情形也屬相似，所以在同時承認兩者時難免發生疑義。然而如何區分而使兩者能分別適用以審查公法上行為，使其更臻完善，自有其必要性。一般說來，自然正義原則實為確保正當性與妥當性的最后一道防線。
2.4自然正義原則的判斷標準
自然正義必須適用于社會生活，因其本身具有的倫理性而無法避免對其進行價值判斷。然而為避免該原則的濫用而妨害了行政目的與行政功能，故其適用應有客觀的判斷標準，如能維持法律適用的穩定性，避免法官的主觀恣意?？梢罁韵聵藴逝袛嗍欠襁`反自然正義原則：
2.4.1法定程序
所有法律都明文規定當實施涉及人民權益的行政行為時，必須嚴格按照一定的程序運行。這種程序包括通知、聽證、告知理由，等等，這樣才符合自然正義原則的要求。如果立法者沒有按照理智來判斷事物本質以及考慮其他充分理由，而規定應履行的程序，就屬于“恣意”（Willkur）行為。而立法者為避免不理智的立法后果，就必須斟酌各種待規范事務的本質及其他充分的理由，考慮到公益或立法政策，才能設立規范。這里的法定程序，是理智判斷后明確規定的法律程序，所以其為自然正義原則的首要判斷標準。
2.4.2事物的本質
事物的本質（NaturederSache）原為法哲學上的概念。本質（Natur）本來就有“自然”之意，它是源于自然法的概念。所以事物本質為制定法之外的一種價值表現，在于各種不同事物中尋求合乎自然法的正義。一般說來，事物本質可分為三部分：一為事理或法理，是事物當然之理；二為一般社會生活的事物本質，是作為評價對象的文化現象，山此尋找法律上的規范要素：三為事物本身的屬性，如男女之別，晝夜之分，事物的差異等自然現象。事物本質在H.Coing確定的法秩序中應有的位置。法律的目的在于讓正義在人間真正實現，把事物本質作為實現正義的基礎，適合于事物本質的類型中，事物本質所含的倫理性要素是能避免立法者或法官的恣意。而具有倫理性因素的事物本質概念，則提供法律的當然內容[15].事物本質的運用須具有法律規范客體的性質，一方面要求其符合法規范的要求，同時不與社會生活脫節。另一方面，合乎事物本質者才能符合事理，而事理存在于社會生活關系之中，是正義的基本標準，等同于具體自然法或衡平法，是自然正義原則的判斷標準。
2.4.3綜合憲法理念的判斷
自然正義原則與公平正義的理念相貫通，同為價值判斷。而憲法也是充滿價值判斷的理念，而對立法者的權限產生拘束力。其基本精神為自然正義原則的判斷標準。如平等權為憲法所保障的權利，在實質平等的要求下，非絕對禁止差別處置，可斟酌具體案件事實上之差異及立法目的。也就是說，憲法明文規定的或憲法基本精神所推導出的價值，立法者可作出合憲性的判斷。而我國憲法在法治國及福利國理念下，保障公民合法權益，強調法的穩定性、適當性，維護公益與私益的均衡，這是其基本精神。故自然正義原則的判斷標準應綜合上述各種憲法理念，根據具體個案事實來作出判斷。
自然正義適用的對象是社會生活現實，故其判斷標準應求諸一般理性人的社會經驗或價值標準。而社會經驗價值標準，應根據行為當時的社會制度、社會結構、風俗習慣與社會變遷等具體情況，考慮具體個案的事實而依法定程序、事物本質及憲法精神宋判斷。
總之，自然正義原則是從正義的理念發展而來的。在英國是從程序方面入手，而成為審查行政程序正當性不可或缺的原則，這與美國的正當程序原則一樣，其判斷標準，在形式上，以法定程序為判斷依據；在實質上，則必須依照一般人的經驗、價值、事物的本質及憲法的理念參照個案的具體情況來進行綜合判斷；這樣才能確保行政的功能與目的，維持法律的正當性與妥當性，避免法官的恣意裁決行為。法治國家均強調分權原理和依法行政原則，認為國家行為須有可預測性，行政裁量不能濫用或越權裁量，必須注意比例、誠信、符合行政目的與公共利益等原則。就程序而言，不允許立法者借助專斷的程序侵害人民的自由財產，也不得借國家權力透過司法程序或行政程序對人民造成侵害。行為必須完全符合正當性的要求，排除行政的恣意性要素。[16]
自然正義原則給具有利害關系的當事人以公正陳述意見的機會。在實體方面，禁止專斷性政治權力的行使，排除恣意性及產生專斷的可能性。此外，立法、行政與司法均須具有法治主義觀念與平等思想，才符合自然正義原則的要求。
結論：日本英美法學名家和田英夫教授認為英美法有四個重要特征：一是法之支配，二是判例法主義，三是陪審主義，四是普通法與衡平法。[17]這四個特征的精神與本質所在則是自然正義原則，強調法律重要性及其對人民自由權利的保護，是現代民主國家司法的要務。故民主國家司法的真正使命不僅僅是維持國家秩序（AufrechterhaltungderRechtsordnung），而是保障基本人權為核心的“法之支配”（Ruleoflaw）。由此可知，應認為審判的目的在于“公平正義”（Justice）的實現。對自然正義原則可作出如下結論來：（1）、自然正義原則原為制定法外的概念，是英國普通法與衡平法的基本精神，是法之支配的核心概念，是英國法官用以控制行政行為的方法。（2）、行政法上以自然正義原則為依據要求正當程序的進行，要求給與當事人辯解的機會，獲知決定的理由，以追求公開、公正、公平。（3）、法定程序是履行自然正義原則的重要方式，結合聽證的進行，要求給予當事人辯論的機會。（4）、自然正義原則在實體上要求對個案進行判斷時，必須依社會通用的價值標準，參考具體個案的差異，排除恣意，以符合事物的本質。（5）、憲法價值的實現，為自然正義追求的目標。借憲法理念的判斷，方可使自然正義原則達到追求法治國家的理想。（6）、自然正義原則在我國的法律地位，可為立法指導、法律解釋及適用的標準及判決的依據。其判斷可參考法定程序、事物本質、憲法精神來進行綜合評判。[18]
自然正義原則是絕對正義及永恒價值的追求，為超越制定法的概念，是評斷制定法的正當性與妥當性的依據。因此，透過自然正義原則以檢驗國家行為是否符合事實，是否遵循正當法律程序，成為實現正義的最佳方法。而自然正義原則在“正義可無止境追求”的觀念下，不僅僅限于正當法律程序的形式正義實現，更應積極追求個案的實質妥當性，才符合現代行政保護人民自由權利，維護人性尊嚴，維護行政公益的目的。
參考文獻
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注釋：
[①]自然正義有兩個主要原則：a.任何人就自己之訴訟不得自任裁判官（NemoJudexinSuaCausa）；b.任何人之辯護必須被公平地聽?。ˋudiAlteramPartem）。
[②]姜明安編：《行政訴訟法》，北京大學出版社1993年版，第134、135頁。
[③]JohnRawls（羅爾斯）：ATheoryofJustice（正義論）
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[⑥]DennisLloyd，TheldeaofLaw，《法律的理念》，張茂柏譯，聯經，1984年5月初版，第234、250頁。
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[14]胡建淼：《比較行政法》，法律出版社1998年版，第377、378頁。
[15][臺]高文琦：《事物本質之概念及在法學上之地位》（臺大法研碩士論文，1979年6月，第5頁。）
近年來，行政相對人行政機關不履行法定職責行政不作為案件呈上升趨勢，此類案件的舉證責任由誰來承擔，法律尚未明確規定，在司法初中中認識也不一致，因此在案件審理中很難把握。筆者在此對行政不作為案件的舉證責任談談自己的看法。
一、原告對啟動行政程序，引起行政法律后果承擔舉證責任。
行政不作為是指應當由原告申請行政機關作為或應當由行政機關依職權主動作為而行政機關不作為的行為，即行政主體不履行某種法定職責。原告作為行政相對人在行政訴訟中應承擔一定范圍的舉證責任，證明自己提出“申請”的事實，被告存在不依法履行法定職責或消極的行政行為，還應當提供證明自己的行為合法的事實依據和法律依據。
行政訴訟法第二條規定：“公民、法人或者其它組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟?！闭J為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的“、”申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的“、”認為行政機關沒有依法發給撫恤金的“，上述幾種情況都是表現行政機關”不予履行“或”逾期不作答復“，是行政可訴行為。最高人民法院《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱若干問題解釋）第二十七條第（二）項規定：”在被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實“，該條款明確規定了原告在被告不作為案件中，原告應履行一定的證明責任，在提訟時證明符合法定條件、證明其提出申請的事實，提供其是在向行政機關提交申請或提出請求兩個月后提訟的證明材料。
對于行政主體只有在相對而言人申請的條件下才能做出的行政行為，如行政相對人申請行政機關頒發許可證和執照，這是依照法律規定行使正當權利的合法行為，行政機關應當根據申請，按照法定程序給予答復，如果拒絕頒發或者拒不答復，都屬于行政不作為。行政相對人提起行政訴訟，應當向人民法院提供自己啟動行政程序為的前提條件。為充分保護行政相對人的合法權益，法律規定了除外條款，《關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱行政證據規定）第四條第二款規定：“在被告不作為的案件中，原告應當提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料。但在下列情形的除外：（一）被告應當依職權主動履行法定職責的；（二）原告因被告受理申請的登記制度不完善等正當事由不能提供相關材料并能夠合理說明的?！?/p>
二、被告在行政管理中的地位決定其應承擔舉證責任。
在行政管理活動中，行政機關處于管理者的地位，而行政相對人卻始終處于被管理地位，行政機關所作的具體行政為完全是按照自己的意志做出的，無需經行政相對人的同意?；谛姓C關的特殊地位，法律規定了在行政訴訟中被告負有舉證責任，這是“誰主張、誰舉證”的舉證規則在行政訴訟中的充分體現。《行政訴訟法》第三十二條規定：“被告對做出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供做出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件?！边@是我國行政訴訟被告負舉證責任的法律規定，行政訴訟的舉證責任，是指被告行政機關依法負擔對其所作的具體行政行為的證明責任，被告沒有按照法律規定履行舉證責任將引起敗訴的法律后果。被告做出具體行政行為是行使國家權力的結果，其行為必須以事實為根據、以法律為準繩，先取證后裁決的行政程序規則，決定了被告在做出具體行政行為之前應當取得充分的事實依據和法律依據，做出具體行政行為時公正、合法，保證所用證據符合法定證明標準，否則必然是違反法定行政程序，其所作具體行政行為將被依法撤銷。同時由于作為被告的行政機關始終處于主動地位，具有主動執法的權力，而原告所處的被動地位也決定了原告對被訴具體行政行為無法承擔舉證責任，因此我因法律把定舉證責任分擔給了被告行政機關。
三、行政不作為的特殊性被告對不作為的事實和理由承擔舉證責任。
行政機關的作為行為是行政行為，而他的不作為行為同樣是一種行政行為，是特殊種類的具體行政行為。在行政不作為行政訴訟中，如果把舉證責任全部落在原告身上，就可能是被告確實違反了法定職責，這就對被告不履行法定職責的行為未經司法審查先下了違法的定義，原告對被告行政機關違反法定職責需進行舉證。然而，原告對于行政主體的法定職責及其規定并非都有所了解，要求其承擔全部舉證責任有為其難，這也不符合法律關于行政訴訟對被告具體行政行為合法性審查，被告負舉證責任的規定。因此，在行政不作為訴訟中，已啟動行政責任范圍是有限的，即原告只應當證明其“提出申請”，已啟動行政程序，及被告“不受理”、“逾期不予答復”等事實。
被告為什么“不受理”、“逾期不予答復”，沒有履行應盡的法定職責，這種不作為是否合法的事實依據和法律依據，則應由被告對其不作為是否符合法律規定承擔舉證責任。人有認為在經行政相對人申請不作為行政訴訟中，人民法院主要是審查原告提出申請是否符合法定條件只有原告才能提出申請是否合法的證據。筆者認為，人民法院在審查行政不作為案件時，應當將被告不作為是否合法作為審點，只要原告證明提出過申請的事實，舉證責任即發生轉移，對被告不作為是否合法的舉證責任，則由被告承擔。如原告向工商行政管理部門申請頒發營業執照，原告只要向人民法院舉證證明已向工商行政管理部門提出過辦照申請，被告在法定期限內未予受理或逾期不予答復等事實，則被告應舉證證明原告的申請不符合法定條件，原告未履地申請義務，是否具有該法定職責，及無法履行的客觀因素等。
四、審判實踐中常見的行政不作為案件的舉證責任。
行政不作為案件，不僅指應當由原告申請行政機關作為而行政機關不作為的行政案件，而且還有由行政機關依職權主動作為而行政機關不作為的行政案件。依申請的行政行為是以行政相對人的申請為前提，通常表現為行政相對人以法定的形式和程序向行政機關提出申請，行政機關在法定的期限內，按照法定的行政審批方式、方法做出是否準許的決定，如行政許可行為、行政確認行為、行政裁決行為等，行政相對人認為行政機關沒有履行法定職責，提起行政訴訟，就應當承擔證明自己提出申請的事實、申請行為合法、行政機關具有相應的法定職責、行政機關不有在法定期限內予以答復、符合條件舉證責任。被告應承擔證明原告申請不合法、不符合法定條件和程序、原告未履行申請義務、是否具有該法定職責、無法履行存在客觀因素等舉證責任。
如對正在受到不法分割的公民
申請行政機關予以保護，而行政機關不履行法定職責的，原告提起行政訴訟時應就下列事項舉證：一是向行政機關提出了申請；二是人身權、財產權已受侵害，或正遭受侵害；三是接受申請的行政機關具有相應的法定職責。對于被告應依職權主動作為而不作為的，原告時不需要證明提出申請的事實，應由被告承擔對不作為的事實、客觀因素、依據舉證責任。實踐中還有因行政不作為引發的行政賠償訴訟，《若干問題解釋》第二十七條第（三）規定：“在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行政侵害而造成損失的事實”，《行政證據規定》第五條明確規定：“在行政賠償訴訟中，原告應當對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據?！被谏鲜鲆幎?，無論原告單獨提起行政賠償訴訟，還是一并提起行政賠償訴訟，原告都要對因受被訴行為侵害而遭受損失的事實承擔舉證責任。因行政賠償以確認行政行為違法為前提，所以被告可提供證明行政行為合法、不予賠償或減少賠償數額等方面的證據。
五、舉證期限及法律后果
論文關鍵詞：控股股東誠信義務派生訴訟懲罰性賠償舉證責任
我國的新《公司法》規定了與控股股東誠信義務相似的內容，但這種規定尚不成熟，存有漏洞，況且控股股東誠信義務本身只是一個抽象意義的概念，并不具有可操作性．所以，必須設計一種法律制度，從而使因控股股東違反誠信義務而給其他主體所造成的損失得以救濟．懲罰性賠償原則和舉證責任倒置原則可以促使控股股東較好地履行誠信義務。
1我國建立與完善控股股東誠信義務的現實依據
1．1我國公司的經營現狀分析
我國上市公司的控股股東的最大特點是國有股一股獨大，其根源在于上市公司大都由國有企業改制而來，國有股的比例相當大．2001年12月，在上海證券交易所上市的公司統計表明，國家擁有股份高達5O．273，而各種已流通股份總計也不過占30．38．由于控股股東持股比例過高，股東大會成為大股東的一言堂，其代表的不是全體股東利益而是大股東的利益．部分上市公司的大股東甚至利用其控股地位通過包裝旗下的上市公司來謀取不正當利益，諸如將劣質資產注入上市公司，非法占用上市公司巨額資金，迫使上市公司為大股東及其子公司借款提供擔保以及大量關聯交易等，導致上市公司最終成為大股東的“提款機”．如國際大廈大股東將上市公司募集和借貸的3．7億元資金，借給關聯的另一家企業，投入預期效益低下的世貿廣場酒店項目．三九醫藥的大股東及關聯方占用上市公司資金超過了25億元，占公司凈資產的96。
1．2規范控股股東行為的現實依據
利用關聯交易，侵占上市公司資金是控股股東最為常用的手法．其中的共同特點都是控股股東利其控股地位違背誠信義務，把上市公司作為賺錢、融資的工具，套取上市公司的現金，掏空上市公司，嚴重損害中小股東利益．以上種種弊端都不利于公司的長遠、健康、持續發展，也不能從根本上維護全體股東的長遠利益．尤為重要的是，控股股東違背誠信義務，不僅擾亂了市場秩序，而且還動搖了投資者的信心，危及證券市場的穩定健康發畏．因此，建立控股股東誠信義務規范控股股東的弳營行為，完善公司的治理機制，已成為當務之急．針對我國上市公司控股股東濫用權利的現象，在對其治理的過程中雖然通過證監會頒布了一系列行政規章和指導意見，明確控股股東的誠信義務，但由于其立法層次過低，而且在實踐中對控股股東違反誠信義務的行為處罰過輕，缺乏相應的威懾力量．因此，應當從控股股東的實際行為出發，把控股股東誠信義務提升到法律的高度，在《公司法》中明確控股股東的誠信義務及其內容，并建立加強控股股東違反誠信義務后的責任機制．
2懲罰性賠償原則解析
2．1懲罰性賠償原則的法理分析
現代侵權法的發展變化，為懲罰性賠償制度的合理性提供了理論依據]．侵權法歸責原則經歷了一個單獨適用過錯原則到過錯原則與無過錯原則并用的轉化，無論在哪一個時刻都不能發揮侵權法對潛在侵權人的潛在侵權行為的遏制與預防功能，其所達到的社會威懾效果也難以令人滿意．對由于侵權行為而引起的民事責任有3種功能，即復原之功能、預防之功能、懲罰性之功能．對因侵權行為l而受損的人的民事責任的救濟方式又分為兩種，即事前預防和事后救濟，相比而言，事前預防無疑為更優的選擇．因為，通過事后救濟的方式對受損的人予以補償只能使受到侵害的權利得到修正，并不能杜絕侵權行為的發生；而通過事前預防的方式在事前就對侵權行為予以抑制，不但能夠進一步強化侵權法的懲罰功能，更能夠將侵權行為防患于未然，減少損害的發生．補償為滿足受害人利益的最低目的，抑制為維護社會整體利益的最高目的，兩者共存，相得益彰_7]．事實上，法律責任的懲罰功能并不僅僅體現在刑法當中，民事法律中也有懲罰的功能一引．日本學者田中英夫、朱內紹夫也認為，把侵權行為作為專門以損害賠償為目的制度來把握，無視民事責任的制裁功能的做法是錯誤的，為使民事責任發揮對違法行為的抑制功能，引進美國的懲罰性賠償制度十分必要．山島宗教授則進一步指出：刑事罰未充分發揮其對性的非法行為的抑制、預防功能，而且過多的適用刑事罰會產生對基本人權的侵害等問題，應盡量避免過多適用，提倡在非財產損害中加入懲罰或制裁，懲罰性賠償能夠有效的抑制損害的再發生．所以，學者們在論述民事責任的功能時不應再僅限于補償，而應兼顧懲罰，當然補償仍是其核心．
2．2現行公司法引進懲罰性賠償原則的必要性
事實上，控股股東占用上市公司資金和侵害中小股東的事件屢屢發生，2003年1月，國家經貿委和中國證監會聯合會議披露：兩部門聯合組織、歷時7個多月的上市公司現代企業制度檢查發現，全國共有676家上市公司存在控股股東占用資金的現象．此狀況足以說明我國《公司法》在防范控股股東侵占公司和中小股東利益方面的不足，盡管新公司法規定了控股股東的賠償責任，但還應在《公司法》中引入懲罰性賠償制度．因為懲罰性賠償的主要目的不是補償損害，而是懲罰和威懾不法行為人，重在預防不法行為．當然，在考慮適用懲罰性賠償時，要嚴格遵守懲罰性賠償的適用原則——適度威懾原則．
3民事舉證責任分配制度解析
3．1舉證責任分配制度概述
所謂的舉證責任分配，就是要確定在當事人之間應該有誰承擔因爭議的事實真偽不明所帶來的不利后果．舉證責任分配制度的學說肇始于古羅馬法，兩大法系國家的法學家都對此進行了深入而細致的研究．可以把我國《民事訴訟法》對民事舉證責任制度的規定分為3種：(1)舉證責任分配的一般規則，即誰主張，誰舉證規則．如《民事訴訟法》第六十四條第一款：當事人對自己提出的主張，有責任提供證據．《證據規定》第二條第三款：當事人對自己提出的訴訟請求所依據的事實或反駁對方訴訟請求所依據的事實有責任提供證據加以證明．(2)舉證責任分配的特殊規則，包括舉證責任免除和舉證責任倒置兩部分．其分別體現于《證據規定》第九條和第四條．(3)人民法院關于調查證據的規則，包括由當事人申請調查證據和法院主動調查證據兩種．如《證據規定》的第十七條和第十四條．
由上可知，我國對于舉證責任倒置規則的適用僅僅適用于法律限定的幾種特殊情形．此種限定有點保守，我們應該在對控股股東違反其誠信義務的訴訟中引入舉證責任倒置規則，由控股股東負擔就其行為沒有違反其誠信義務的舉證責任，只有控股股東在有充分的證據證明其行為沒有違反其誠信義務時才能予以免，當然作為提訟的主體，原告仍需負擔證明其所遭受的損害是因控股股東的行為所致．
3．2控股股東適用舉證責任倒置規則解析
民事舉證責任倒置制度產生于德國，原聯邦德國的聯邦最高法院在I968審理的一起因雞瘟而引起的產品責任案中，首先運用了舉證責任倒置原則支持了原告的訴訟請求，免除了本應由原告承擔的舉證責任．審理該案的法官認為，藥品的制作屬于高難度技術性范疇，為一般人所不能為者，況且整個生產過程都處于被告的掌控之中，讓普通的原告承擔證明其藥品的性能是否合格以及瘟疫是否由其藥品所引發的事實則過于苛刻、不合常理．所以，該案的法官就判定由藥品的生產者即被告承擔這一事實的證明責任，被告因舉證不能，遂敗訴．民事舉證責任倒置制度作為舉證責任分配一般規則的修正規則，其產生的依據就在于發生的事實本身．因為損害事實的發生是由被告的行為所致，而事實的的經過則只有被告最為清楚，他是事實的惟一見證人；原告只知其損害是由這～事實所引起，無從得知事實發生的原因，所以，該事實本身就已證明被告對該事實的發生存有過失，被告也就理當對此承擔起證明責任．
對行政不作為的概念，目前學術界觀點頗多。從法理學上講，作為“表現為作出一定動作或動作系列”，不作為“表現為不作出一定的動作或動作系列”。①依此看來，行政不作為就是行政機關消極地不作出一定的動作。它分為方式上的不為和內容上的不為兩種。方式不為既是形式的不為也是實質上的未為，是不作為。方式有“為”，但反映的內容是不為，則是形式上有“為”而實質上不為，也是不作為。前者如行政機關不作行為（如不予理睬），其方式是不為，實質上也是什么也未干；后者如行政機關作出否決的言行（如拒絕），相對于“作出了否決”這一言行方式本身講，是“為”的方式，相對于否決了被人要求作的那一行為而言，實質上反映的是“不為”或是“不愿為、不肯為、不想為”的內容。②行政不作為結合行政機關所負有的法定作為義務和不作為義務而言，便呈現出合法與不合法兩種狀態。所謂作為義務，是指行政機關依法應積極作出某種行政行為的義務；不作為義務是指行政機關依法不應作出某種行政行為的義務，這是法律規范對行政機關作出行政行為在內容或權限上的限制或抑止。例如，法律、法規對向農民收費的項目都有具體規定，在這些項目之外，行政機關具有不再征收其他費用的義務，這就是行政機關實體上應履行的不作為義務。③如果行政機關負有法定的作為的義務，沒有履行該義務去作為，這就是不履行法定職責的不作為，是不合法的。對此，行政機關應承擔法律責任；如果行政機關負有法定的不作為義務，行政機關遵守規定不予作為，這是行政機關守法或履行法定職責的表現，是合法的不作為。行政機關對此無需承擔法律責任。
由上分析可見，行政不作為可以分為合法的不作為與違法的不作為兩種。規定對違法的行政不作為負賠償責任，在國外早已有之。如根據美國的《聯邦侵權賠償法》規定，美國的行政賠償責任的范圍，不僅及于政府官員的違法作為行為，也及于其不作為行為，例如，在公共場所發生的打架斗毆事件，警察在場不加制止，警察局對其造成的傷害或損失應負賠償責任；在交通要道或國家公園因施工或其他原因挖坑或堆土等，行政機關未設警告牌予以告示，造成路人或游客的人身傷害或財產損失，行政機關應負賠償責任。④在我國，要求國家對違法的行政不作為負賠償責任，有利于保護公民、法人及其他組織的合法權益；有利于促使行政主體依法行政；有利于進一步完善我國的法律責任體系，并促進市場經濟發展。在我國提倡大力發展社會主義市場經濟的今天，隨著政府職能的轉變，更應該強調行政主體對法定職責的積極履行和及時地為市場主體提供服務。如果行政主體經常怠于履行法定職責，對各類違法行為該制裁的不制裁，對相對人的人身權和財產權等合法權益該保護的不保護，這既不利于維護公共利益，也有損于相對人的合法權益，而且還會阻礙市場經濟的發展。約翰。奧斯丁認為，只有那種“對某種作為或不作為具有普遍約束力”的命令，才是法律。⑤國家賠償法是為解決國家機關侵權行為的賠償責任而出臺的，它應該對作為行為和不作為行為進行全面規范，為受害者提供充分的救濟，切實保障公民的權利，以發揮其重要功能，實現其法律價值。
二、國家對行政不作為行為負賠償責任的構成要件
國家對行政不作為負賠償責任，必須具備相應的條件，即構成要件，這是負賠償責任的核心問題。對此，我們可作如下分析：
1.有違法的行政不作為的客觀存在。前文已述，行政不作為存在合法和違法兩種類型。只有對違法的行政不作為，才有要求國家負賠償責任的可能。而認定違法的行政不作為的客觀存在，要從兩個方面著手：一是看行政機關是否負有某種法定的作為義務。只有行政機關對其負有的法定作為義務而不為，才是違法的；二是看行政機關是否在可能為之的情況下而不為，這里的“可能為之”，是指根據當時當地的客觀情況，行政機關有履行法定作為義務的可能性，而不存在不可抗力等特殊的阻卻事由而使其無法為之。這里的“不為”，在實踐中可以多種方式出現，如拒絕履行、拖延履行、不予答復等，不管以何種方式出現，只要是行政機關未作其依法應作之事，即是不為。
2.給相對人的合法權益造成了實際的損害。這包括兩層意思：第一，必須有實際損害的存在，即損害必須是已經發生，客觀存在的。第二，損害的必須是相對人的合法權益。
3.違法的行政不作為與相對人的實際損害之間有因果關系。對于這種因果關系，有人認為，“凡不作為是造成損害的直接原因，與損害事實之間存在直接因果關系，則不作為行為主體應承擔賠償責任；凡不作為行為只是損害得以擴大的外部條件的，則不作為行為主體不承擔賠償責任?！雹蘩?，某公民遭到幾個流氓的圍攻，申請執勤警察保護其人身權益，執勤警察不予制止，此時，造成損害的直接原因是流氓的行兇行為，執勤警察的不作為僅僅是損害得以擴大的外部條件，因此受害的某公民不得請求該警察所在的公安機關賠償。筆者認為，對行政不作為引起賠償責任的因果關系，不能簡單從“外部條件”與“直接原因”來分析?！皩嵺`證明，人為地將‘條件’與‘原因’區別開來并非一種理想與現實的辦法，對于確定侵權賠償責任來說，造成損害的一切條件或要素都具有同等價值，因而都可以成為法律原因?！雹哌`法的行政不作為是由于行政主體不履行對相對人所負的作為義務而構成行政侵權的，因此它與損害事實之間的因果關系，實質上是行政主體與相對人之間的權利義務關系?！爸灰姓黧w違背了對權利人所承擔的特定義務并因此導致其損害，且權利人無法通過其他途徑受償的，我們認為存在行政賠償責任的因果關系?！雹嗌侠泄裆暾垐糖诰煊枰员Ｗo，而該警察卻不予制止，就違背了他所承擔的特定義務，如果受害人無法向加害人求償時（如加害人已逃跑或無支付能力等）而向行政機關請求賠償，應予支持。因為警察與受害人之間有特定的權利義務關系，違背法定義務即為因，受害人損失即為果。二者雖無必然聯系，但有間接聯系。實際上，在有些國家，很少研究國家賠償中的因果關系，而研究行政機關公務員所負的公職義務及其與第三人的關聯性。⑨只要公務員的義務是為了保護第三人的利益而設置的，而公務員違背義務并造成特定第三人損失，該公務員不作為即構成行政侵權行為，它與損害結果之間就存在因果關系。
總之，行政不作為引起賠償的因果關系的認定是較為復雜的。在有的情形下，可以按作為行為引起賠償的因果關系來認定，即以哲學上的因果關系為基礎，看侵權行為是否必須是損害事實發生的必然的、直接的原因，如果是，即認定存在因果關系。如某公民合乎法定條件申請行政機關頒發許可證，行政機關無故拖延不予頒發的，則該不予頒發行為是造成某公民權益損害的直接原因，即可認定他們之間存在因果關系；但在有的情形下，則不能按作為行為引起賠償的因果關系來認定。前例中警察對公民請求保護的申請置之不理的情況，如果按直接原因的標準來分析不作為與損害事實之間的因果關系則行不通，因為某公民人身權益受損的直接原因不是公安機關的不作為，而是流氓的非法侵害。但是，如果我們從必要條件說的角度來分析，即公安機關的不作為并不一定導致某公民人身權益的損害的發生，但是沒有公安機關的不作為，即公安機關已經作為，則該公民人身權益的損害必定不會發生。因此，筆者認為，對行政不作為引起賠償責任的因果關系應這樣分析：只要行政主體的義務是為了保護行政相對人的利益而設置的，而行政主體違背義務并造成特定行政相對人損失，該行政主體不作為即構成行政侵權行為，它與行政相對人的損害結果之間就存在因果關系。這樣，就為國家對行政不作為負賠償責任的因果關系的認定開辟了道路，就有利于公民、法人及其他組織請求賠償，并促使行政主體積極地履行法定職責。
三、行政不作為引起的國家賠償責任的承擔行政不作為種類眾多，在追究賠償責任時，也要分情形而定。下面，筆者從較為典型的三種情況探討行政不作為所引起的國家賠償責任的承擔問題。
1.對應申請應當履行保護相對人人身權和財產權的法定職責，行政主體卻拒絕履行或拖延履行的賠償責任的承擔。這種賠償責任的承擔，情況較為復雜，因為，在此種情況下，行政不作為侵權與其他侵權行為（如民事侵權）通?；祀s在一起。有的學者主張，此種情況下的賠償責任的承擔應采取賠償的窮盡原則，即在沒有其他救濟途徑的情況下，才由國家承擔賠償責任，也就是說，這種賠償責任要以受害人不能通過其他方法受償為前提。如警察發現甲毆打乙卻不制止致使乙受傷，乙可先通過民事侵權訴訟要求甲賠償，如果甲逃匿或無支付能力，乙才可向國家請求賠償。筆者認為，為了更及時、充分地保障相對人受償權利得以實現，應采取救濟選擇原則，即在相對人的人身權或財產權正在或可能遭受損害，而請求行政機關予以保護，行政機關卻拒絕履行或拖延履行的，相對人可以選擇民事賠償的途徑，即要求民事加害人予以賠償。在民事賠償的途徑行不通，如民事加害人逃跑或無力賠償的情況下，再請求國家賠償，即要求不履行職責的某行政機關予以賠償；相對人也可以直接選擇國家賠償，由不履行職責的某行政機關在賠償了相對人的損失后，再追究民事加害人的責任。當然，值得說明的是，如果是相對人的人身權或財產權正在遭受損害的情況下而請求行政機關履行保護的法定職責，行政機關拒絕履行或不予答復而致使損害擴大的，那么該行政機關只對加重的損害負賠償責任。
2.對應申請應當給某相對人頒發許可證或執照，行政主體拒絕履行或不予答復的賠償責任的承擔。對這種賠償責任還沒有引起人們的重視，一般認為，相對人認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證或執照，而行政機關拒絕履行或不予答復的，其承擔責任的方式是限期履行法定職責。其實，履行法定職責與承擔賠償責任并不完全相同，履行了法定職責并不意味著就承擔了賠償責任，相對人符合法定條件申請行政機關頒發許可證或執照，而行政機關拒絕履行或不予答復的，如果僅責令該行政機關限期履行法定職責，而不要求其承擔賠償責任的話，那么，對其是起不到多大的制約或督促作用的。對符合法定條件的相對人，行政機關應其申請應當頒發許可證或執照，但拒絕履行或不予答復的，實質上是變相地剝奪了相對人的行為能力。如果責令行政機關履行法定職責已無實際必要的，則行政機關應承擔賠償責任。如公民甲欲從事某種經營活動，進行了人、財、物方面的充分準備，在符合法定條件的情況下，申請工商部門頒發營業執照，工商部門卻拖延不辦，致使甲在時過境遷、萬般無奈的情況下取消了原來的計劃。此時，如果責令工商部門給甲頒發營業執照已無必要，但公民甲的損害是客觀存在的，工商部門應賠償其為從事經營活動進行準備所必需的各種費用；如果責令行政機關履行法定職責仍有必要的情況下，在拒絕履行或不予答復到被責令而履行了法定職責這一階段，相對人遭受的損害仍是客觀存在的，此時，行政機關應當賠償相對人在這一階段必要的經常性費用開支。
3.對沒有依法發給撫恤金賠償責任的承擔。撫恤金是發給應當享受撫恤金的死者家屬或者傷殘人員的生活費用，以維持他們的生活。所謂沒有依法發給撫恤金，是指行政機關依照法律、法規之規定應當發給而沒有發給的。根據行政復議條例和行政訴訟法的規定，對行政機關沒有依法發給撫恤金的，公民可依法向上級行政機關或法定的行政機關申請復議或向人民法院提起行政訴訟。復議機關或人民法院經審查后，先確認該行政不作為行為存在，再責令該行政機關限期履行法定職責，該行政機關依法履行法定職責向某公民發放了撫恤金后，一般無需再承擔賠償責任。但是，如果因行政機關沒有依法發給撫恤金而引發其他嚴重后果的，如致使某公民在無法生活下去而死亡的，則該行政機關就需承擔賠償責任，向受害者支付死亡賠償金、喪葬費和受其撫養的無勞動能力人的生活費。
①張文顯：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社1992年版，第152頁。
②參見方世榮：《論具體行政行為》，武漢大學出版社1996年版，第142頁。
③參見劉莘等主編：《中國行政法學新理念》，中國方正出版社1997年版，第394頁。
④參見姜明安主編：《外國行政法教程》，法律出版社1993年版，第322頁。
⑤參見[英]約翰。奧斯?。骸斗ɡ韺W的范圍》（紐約，1961年），第15頁。
⑥程時菊：《淺析國家賠償范圍的幾個問題》，《法商研究》1996年第2期。
⑦黃杰等：《國家賠償法釋義與講座》，中國人民公安大學出版社1994年版，第113頁。
