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本文先后闡述了我國土地管理法中土地的所有權和使用權制度；我國集體土地的五項征用原則；國有土地有償使用的使用權出讓、出租、作價入股和劃撥的形式。并著重介紹了國有土地使用權出讓的四種形式：一.以協議方式出讓土地；二.以招標方式出讓土地；三.以拍賣方式出讓土地；四.以協議方式出讓土地。在最后介紹了目前我國閑置土地的認定方法及國家對其處置的方案。
關鍵詞：集體土地國有土地土地使用權
一．中國現行土地制度的內容
（一）我國土地目前的利用現狀
土地是人類賴以生存和發展的最珍貴的自然資源，是一切勞動過程得以實現的必要條件和物質基礎，是農業最基本的生產資料，也是工業生產的場所。我國總土地面積為960萬平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應當說我國國土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠遠低于世界人均耕地4.8畝的水平①。再加上長期以來，人們無法使用土地，對科學開發和利用土地問題重視不夠，亂占濫用等現象很普遍，土地資源遭到破壞，耕地面積逐年減少，土地問題的矛盾將日益尖銳。為了管好和用好土地，必須制定和完善土地管理法規，以便更好地用法律手段調整土地關系，保護土地資源。
為了適應土地管理和全面建設小康社會的需要，提高土地的集中節約利用水平，緩解建設用地指標不足的壓力，滿足經濟社會發展對土地資源的需求，近年來開封市政府按照河南省政府常務會議關于開展磚瓦窯場、工礦廢棄地整治工作的指示精神，依據國務院加強耕地保護的要求和法律、法規的規定，在全市范圍內開展磚瓦窯場、工礦廢棄地的整治工作，并取得可喜成績，這樣，不僅提高了土地的集中節約利用效率，減少耕地占用，降低用地成本，減少閑置浪費，更能促進小康社會的建設。
（二）土地的所有權制度
土地的所有權，是指土地所有人在法律規定的范圍內占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權利。土地所有權制度是保護土地所有制的法律工具我國《憲法》和《土地管理法》都明確規定我國土地所有制為社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。集體所有，即農民群眾集體經濟組織（或村民委員會）的土地的所有權。
目前我國存在兩種土地所有制形式，即土地的國家所有制和土地的農村集體所有制?！吨腥A人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蓖瑫r，《中華人民共和國土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”顯然，我國現行的土地所有權制度與國家推行的社會制度即公有制是相適應的。
（三）土地的使用權制度
土地的使用權，是指土地使用人依照法律的規定，對占有的土地進行合理利用的權利。所有權的內容是由占有、使用、收益和處分的權能組成的。我國土地管理法規定，國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。
農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。
我國的土地使用權制度，應視使用者使用土地的所有權性質而定。一般情況下，農民使用本集體所有的土地是無償的。不僅如此，由于歷史原因引起的非農業人口使用的農村集體所有的土地也是無償的，比如宅基地，對于國有土地來說，除了法律規定的無償使用者外，就連中國公民住宅使用的國有土地都是有償的。《中華人民共和國土地管理法》第二條第五款規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥土地使用權的除外?！?/p>
隨著我國社會主義市場經濟的發展，大中城市的城鄉結合部都成為經濟社會化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區，流動人口增加導致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場發展較快。土地利用非農化速度加快，集體建設用地流轉越來越普遍，隨著體制改革，結構的調整與資產的重組，現在進行的結構調整就是通過產權的交易、轉讓，依靠資本市場來進行的。
二．我國集體土地的征用原則
我國將土地分為農用地、建設用地和未利用地，在征用土地時，土地管理部
門和用地單位必須嚴格遵守以下原則：②
（一）珍惜耕地、合理利用土地的原則
土地是人類賴以生存和生活的基礎，我國耕地具有明顯的特點：人均占有耕地少、耕地總體質量差、生產水平低、退化嚴重、后備資源不足。但是，隨著城市建設的發展和建立社會主義市場經濟的需要以及人民生活水平的不斷提高，必然還要占用一部分耕地，因此，在征用地時必須要堅持“一要吃飯、二要建設”的方針，必須堅持精打細算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，堅決反對征而不用、多征少用、浪費土地的做法。
（二）保證國家建設用地原則
在征用土地時應反對兩個極端：一是以節約土地為理由，拒絕國家征用；二是大幅度提高征地費用，以限制非農業部門占用土地。因此，既要貫徹節約用地的原則，又要保證國家建設項目所必須的土地。
（三）妥善安置被征地單位和農民的原則
由于中國土地遼闊，各地情況差異較大，補償、補助標準很難確定，更不易統一，但補償、補助要求適度。所謂適度，是既不要因為征用土地而降低被征地生產單位的生產水平和農民個人的生活水平，也不要因征地而過大的提高農民的生活水平或超過當地的生活水平。
（四）有償使用土地的原則
有償使用土地，是管好土地、促進節約用地和合理利用土地、提高經濟效益的經濟手段。在一個相當長的時期內，土地使用制度將實行雙軌制，既土地使用權有償出讓和土地使用權劃撥兩種制度長期并存。
（五）依法征地的原則
建設單位征用土地，必須依據國家的有關規定和要求，持有國家主管部門或縣級以上人民政府批準的證書和文件，并按照征用土地的程序和法定的審批權限，依法辦理了征用手續后，才能合法用地③。凡無征地手續或無權批準使用土地的單位批準使用的土地或超權限批準使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護。
三．國有土地有償使用的形式
國有土地有償使用是指國家將一定時期內的土地使用權提供給單位和個人
使用，而土地使用者一次或分年度向國家繳納土地使用費的行為。目前，國有土地有償使用的形式如下：
（一）國有土地使用權出讓
國有土地使用權出讓，是指國家將土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。
國有土地使用權出讓必須符合土地利用規劃、城市規劃和土地利用年度計劃，可以采取招標、拍賣、協議、掛牌交易的方式。商業、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協議的方式④。出讓的最高年限是由國務院規定，應當簽定書面合同，合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽定；使用者要改變土地用途必須取得出讓方和市、縣人民政府規劃主管部門的同意，簽定土地使用權出讓合同變更協議或重新簽定土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權
金。國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的年限屆滿前不得收回。
（二）國有土地使用權出租
國有土地使用權出租，是指土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。
在我國土地使用者如果未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資、開發土地的，不得出租土地使用權；在土地使用權出租時，出租人與承租人應當簽定租賃合同，其內容不得違反國家法律、法規和土地使用權出讓合同的規定，出租人必須履行土地使用權出讓合同中規定的義務；土地使用權和地上建筑物、其他附著物出租時，出租人必須依法辦理登記手續。
（三）國有土地使用權作價入股
對于省級以上人民政府批準實行授權經營或國家控股公司試點的企業方可采用授權經營或國家作價出資（入股）方式配置土地。經國務院改制的企業，土地資產處置方案應報國土資源部審批；其他企業的土地資產處置方案應報土地所在的省級土地行政主管部門審批。
（四）國有土地使用權劃撥
國有土地使用權劃撥，是指經縣級以上人民政府依法批準后，在土地使用者依法繳納了土地補償、安置等費用后，國家將該幅土地交付給土地使用者使用，或國家將土地使用權無償交付給土地使用者的行為。
我國下列幾種建設用地的土地使用權，確屬必須的，可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥：⑴國家機關用地和軍事用地。⑵城市基礎設施用地和公益事業用地。⑶國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地。⑷法律、法規規定的其他特殊用地⑤。在這里需要說明，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，可以劃撥方式提供土地使用權。但是對于以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目的，應當以有償使用方式提供土地使用權。
四．土地取得的程序及有關規定
（一）集體土地征用的程序
嚴密可行的工作程序，對于提高工作效率、防止失誤、保證工作質量有著重要的作用。征用集體土地一般按照下列工作程序辦理：先申請用地，建設單位持經批準的設計任務書或初步設計、年度基本建設計劃以及地方政府規定需提交的相應材料、證明。凡土地所在地的縣級以上地方人民政府土地管理部門申請建設用地，縣級以上人民政府土地行政管理部門負責建設用地的申請、審查、報批工作，對應受理的建設項目在30日內擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經同級人民政府審核同意后報上一級土地管理部門審查，經批準的建設用地，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施。建設用地批準后直至頒發土地使用證書之前，應進行跟蹤和管理。建設項目竣工驗收后，用地單位向當地土地管理部門提出土地登記申請，經測繪部門測繪，核定用地面積，確認土地權屬界限，地籍管理部門注冊登記后由人民政府頒發土地使用證，作為使用土地的法律憑證。
（二）國有土地使用權出讓的形式
為了進一步對國有土地的管理，體現市場經濟中的公開、公平、公正原則，在我國除涉及國家安全和保密外，都必須向社會公開。招標、拍賣出讓國有土地使用權不僅集中體現了公開、公平、公正的原則，同時可以實現政府按規劃統一開發、統一供地，以供應引導和制約需求，實現土地優化配置，還可以有效防止土地出讓中的不正之風和腐敗行為，保障依法行政。
1.以協議方式出讓土地使用權主要適用于：高科技項目用地；福利住宅用地；國家機關、部隊、文化、教育、衛生、體育、科研和市政公共設施等非營利性用地；政府批準的其他用地。土地使用者需要按協議出讓方式獲得土地使用權時，可向土地使用權出讓方索取地塊的有關資料和文件，并于規定的時間內提交包括土地開發建設方案、出讓金數額及付款方式等內容的文件。出讓方在收到上述有關文件后，應于規定期限內給予答復。如果雙方均有意向，就可進一步協商，直至達成協議。土地使用者可與土地管理部門簽定合同并支付定金。土地使用者支付出讓金后，可向土地管理局或房地產管理部門辦理使用登記，領取國有土地使用證。
2.以招標方式出讓土地使用權是指在規定的期限內，由符合條件的單位和個人以書面的形式投標，競投某一地塊的使用權，由招標人經過開標、評標，最后擇優中標者的出讓方式。其程序是依據市、縣人民政府土地行政主管機關根據社會經濟發展計劃、產業政策、土地利用總體規劃等擬訂招標公告，包括出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時間等內容，邀請有意向的公民、法人和其他組織參加國有土地使用權招標。招標分為公開招標和定向招標。投標人提出申請后，招標人對其資格能力等方面進行審查，然后向符合條件的投標人發出招標文件，投標人在拖表結束前將標書投入標箱，并交納保證金，標書投入標箱后不可撤回，如果撤回投標書，則投標人喪失保證金，但在投標截止日期前如果需要修改標書可另投修改好的標書，原標書歸于無效。招標人按照招標公告規定的時間、地點開標，推選代表檢查標箱的密封情況，應當開啟標箱，宣布招標人名稱、投標價格和投標文件的主要內容（投標人少于三個的應重新招標）最后由評標小組進行評標，中標者保證金可轉為定金，亦有地方規定可抵作出讓金，未中標者可退還保證金，中標者在拿到中標通知書之后，在一定時間內和招標人簽定《國有土地使用權出讓合同》并支付規定數額的定金，在簽約后60日內支付全部土地使用權出讓金，過期不全部支付的，招標人有權解除合同，并請求違約賠償。
3.以拍賣方式出讓國有土地使用權，是指出讓人拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定土地使用者的行為。國有土地使用權作為一種財產權利，可以通過拍賣這種競爭易方式得到較為充分的對價。其程序是拍賣出讓國有土地使用權是指出讓拍賣公告，由競買人在指定的時間、地點進行公開競價根據出價結果確定土地使用者的行為。市、縣人民政府土地行政主管部門應當根據土地估價結果和政府產業政策確定底價，在拍賣前七日，拍賣人應通過報紙和其他新聞媒體拍賣公告。公告內容包括：拍賣時間、地點、出讓地點的編號、位置、面積、用途、使用條件、出讓年限；競拍人應當具備條件，并辦理相關手續⑥。拍賣當天，由主持人介紹有關拍賣的情況，宣布起叫價，競買人競價，最高應價者為競得人，應當注意競買人不足三人，或競買人的最高應價未達到底價時，主持人應當終止拍賣。拍賣成交后，雙方應當簽署成交確認書，買方應當持拍賣出具的成交證明和有關材料向土地管理部門辦理證照變更手續。
4.國有土地使用權通過協議方式出讓給土地使用者。在我國只有除法律、法規和規章的規定應當采用招標、拍賣或掛牌方式外才可采取。出讓金不得低于新
增建設用地的土地有償使用費、征地補償費用以及按照國家規定應當交納的有關稅費之和；有基準地價的土地協議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70%。實行授權經營、作價出資方式取得應按政府收取出讓金額計作國家資本金或股金。以協議出讓方式取得國有土地使用權的土地使用者，需要將土地使用權出讓合同約定的土地用途改變為商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用途的，應當取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃部門的同意，簽定土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽定土地使用權出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時的土地市場價格補交相應的土地使用權出讓金，并依法辦理土地使用權變更登記手續。
五.我國閑置土地的處置辦法
閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。
在我國國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日起滿一年未動工開發建設的；已動工開發建設但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經批準終止開發建設連續滿一年的都認定為閑置土地。
目前我國的處置方案有：（1）延長開發建設時間，但最長不得超過一年；（2）改變土地用途，辦理有關手續后繼續開發建設；（3）安排臨時使用，待原項目開發建設條件具備后，重新批準開發，土地增值的由政府收取增值地價；（4）政府為土地使用者置換其他等價閑置土地或者現有建設用地進行開發建設；（5）政府采取招標、拍賣等方式確定新的土地使用者，對原建設項目繼續開發建設，并對原土地使用者給予補償；（6）土地使用者與政府簽訂土地使用權交還協議等文書，將土地使用權交還政府。原土地使用者需要使用土地時，政府應當依照土地使用權交還協議等文書的約定供應與其交還土地等價的土地。
在城市規劃區范圍內，以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿兩年未動工開發時，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動
工開發必須的前期工作造成動工開發延遲的除外。
綜上所述，大家都能看出，土地作為重要的生產資料，無論在什么樣的社會，無論在什么樣的經濟結構下，都是一樣重要的。為此，我國政府在近年來也出臺了一些相關的法律、法規，只有管好國有土地和集體所有土地，進行科學的土地規劃，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生態環境，才能促進社會主義市場經濟的協調發展。
[注釋]：
①參見《經濟法學》主編潘靜成，中央廣播電視大學出版社出版，2000年8月。
②參見1988年8月29日修訂的《中華人民共和國土地管理法》第一章第四條。
③參見1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第
五章第二十二條。
④參見1995年1月1日起施行的《中華人民共和國城市房地產管理法》第二章第十二條。
⑤參見《房地產基本制度與政策》主編陸克華，中國建筑工業出版社出版，2003年5月第49頁。
⑥參見1997年1月1日起施行的《中華人民共和國拍賣法》第四章第二條。
[參考文獻]：
1.《土地利用管理文件匯編》地質出版社出版，2004年12月。
2.《土地利用管理調研報告匯編》國土資源部土地利用管理司編，2004年11月。
3.《經濟法學》主編潘靜成，中央廣播電視大學出版社出版，2000年8月。
4.《房地產政策與法規》主編孫辛勤李勝利，中國物資出版社出版，1998年11月。
2、工商資本進入農業領域的準入和監管政策滯后，力度有待加強。一是工商資本進入農業領域審批監管執法主體缺位。目前，從國家和省級層面還未出臺工商資本進入農業領域的準入條件和監管辦法，也未明確準入審批部門和監管執法部門。比如，工商資本進入農業領域的準入條件具體是由誰制定、是屬于前置審批條件還是作為附加參考條件；出現改變耕地用途的情況是由哪個部門監管、違規者處罰的依據、程序及標準等都沒有明確規定。二是地方利益驅動導致工商資本進入農業領域監管失軟。目前，地方政府受大招商政策的影響，為完成當地招商引資任務，對外來工商資本進入農業領域不愿主動設立門檻，避免因設置準入條件束縛當地手腳，更不可能主動把工商資本擋在門外。同時，限制工商資本經營農業的范圍，既影響社會資本投入農業的積極性，又影響當地政府的招商引資。在這種政策導向和利益驅使下，地方政府對制定工商進入農業領域的準入條件不積極，對工商企業長期流轉農戶土地出現的“非農化”“非糧化”現象監管不到位，個別地方甚至是聽之任之，放手不管。
3、農村土地流轉風險保障金制度管理辦法缺失，認識有待提高。一是土地流轉風險保障金制度具體內容不明確。各地對土地流轉風險保障金的繳納比例、資金來源渠道缺乏依據和標準。流轉承包土地每667m2需要交納多少保證金合適無法界定，太多就會增加土地流入方的資金負擔，影響正常經營，太少又無法完全規避風險，達不到應有的目的；土地流轉風險保障金的收取和監管部門不明確、資金使用程序不清楚；對流入方不愿繳納土地流轉風險保障金的，缺乏強制性執行的依據和手段。二是對土地流轉風險保障金制度思想認識上存在偏差。部分地方認為，農村承包土地流轉是一種市場行為，在堅持依法、自愿、有償的基礎上，由家庭承包農戶與新型農業經營主體或工商企業自發簽訂流轉協議，出現風險原則上應由雙方自行解決，政府在土地流轉過程中起到指導、規范和服務作用。如果讓地方財政拿出一部分資金來建立土地流轉風險保障金，由政府對土地流轉風險進行“兜底”，地方的積極性不高。對于新型農業經營主體而言，由于缺乏有效抵押物，農業經營貸款難現象普遍存在。在這種背景下，作為農村承包土地的流入方，除要預付流出方土地價款外，如果再要求繳納一定的風險保證金，無形中加劇了流入方的資金負擔。因此，對建立農村土地流轉風險保障金認識上還不到位，思想有顧慮。
二、幾點建議
推進農村土地流轉制度改革，是河南省委全面深化農村改革的重要內容，符合十八屆三中、四中全會和中央1號文件精神，符合河南農業農村發展實際。開展農村土地承包經營權抵押貸款，是盤活農村土地資源和增加農民財產性收入的重要手段；加強工商資本進入農業領域的準入和監管，是降低工商資本進入農業領域“非糧化”比率和杜絕“非農化”、保證農地農用和糧食安全的重要舉措；實施農村土地流轉風險保障金制度，是規避農村土地流轉風險和保護農民土地收益的重要保障。因此，堅定不移推進這項改革，既要積極探索，又要慎重穩妥；要在建立和完善相關制度上下功夫，要在搭建服務平臺上下功夫，要在探索和完善運作模式上下功夫。
（一）建議制定完善相關管理辦法一是按照已出臺的《河南省農村土地承包經營權抵押貸款暫行管理辦法》的要求，積極鼓勵支持金融機構制定農村土地承包經營權抵押貸款實施細則，確保農村土地承包經營權抵押貸款能夠順利推進和規范運行；二是著手研究制定省級工商資本進入農業領域的準入條件和監管辦法，鼓勵有條件的縣（市）先行先試，明確工商資本進入農業領域的具體條件和監管實施細則，強化社會資本長期租用農戶土地的監管；三是引導各地制定《農村土地流轉風險保障金制度》，明確風險保障金的籌措比例和渠道、使用范圍、審批程序和監管辦法，促進農村流轉土地規范有序。
（二）建議積極穩妥推進改革試點各地要進一步提高認識，加強組織領導，強化部門聯動，完善配套政策，積極穩妥開展農村土地流轉制度改革相關試點。要選擇地方財力比較強、政府推動積極性高、土地流轉比較規范的縣（市）和承貸積極性高的金融機構，共同開展農村土地承包經營權抵押貸款試點；選擇條件成熟的縣（市），通過籌措一部分財政資金，收取承租方繳納的一部分資金，共同建立農村土地流轉風險保障基金；選擇土地流轉比率高的縣（市）開展工商資本進入農業領域的準入和監管試點，強化工商資本長期流轉農戶土地的用途管理。省農村土地流轉制度改革各成員單位，要加強對試點的指導和服務，強化檢查和督導，提升總結經驗，逐步擴大試點范圍。
（三）建議注重抓好重點環節
1、在農村土地承包經營權抵押貸款方面，一要穩步開展確權頒證，完善登記管理。加快農村土地承包經營權確權進度，適時拓寬確權范圍，完善確權登記管理，詳盡掌握土地經營權屬面積、時限、承包人經營意愿和能力等。對需要辦理擔保融資的，可試點優先確權頒證，開展擔保登記備案工作，建立健全土地臺賬，為金融機構開展農村土地承包經營權抵押融資奠定基礎。二要建立產權交易和價格評估機構，完善交易服務。建立農村產權交易中心或充實完善農村土地流轉服務中心，開展農村土地承包經營權的抵押登記、信息和流轉交易等服務。對于抵押融資的土地權利一旦發生風險,可在農村產權交易中心或農村土地流轉服務中心上，通過拍賣方式對擔保標的進行處置流轉；建立農村土地流轉價格評估機構，制定農村土地價值參考標準，開展價值評估服務，簡化價值評估程序，為金融機構開展農村土地承包經營權抵押授信提供依據。三要建立風險防控機制，強化風險補償。鼓勵地方政府成立農業政策性擔保公司，為農村土地承包經營權抵押融資業務依法提供擔保服務，增強金融機構發放此類貸款的積極性，有效降低貸款風險。鼓勵由財政出資設立農村土地承包經營權抵押融資風險補償專項基金，用于補償金融機構貸款出現的合理損失。同時，加大對種養大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體的融資擔保支持。四是建立激勵引導機制，提高承貸銀行的積極性。鼓勵政府對農村承包土地的經營權抵押貸款給予一定的利息補貼，降低借款人融資成本。加大貨幣政策、金融監管政策支持。人行利用差別準備金、支農再貸款、支小再貸款、再貼現等貨幣政策工具，支持承貸銀行增強資金實力，擴大信貸投放；銀監部門實施差異化金融監管政策，適當提高承貸銀行涉農貸款不良貸款率容忍度。按照《河南省金融業發展專項獎補資金管理辦法》（豫財金〔2014〕34號），對承貸銀行給予一定獎補。
在研究中，我們采用柯布—道格拉斯模型，引入的變量包括：土地、勞動、資本、土地制度、農業財政補貼、農業稅，價格指數。其中，土地、勞動和資本主要衡量的是農業生產過程中，基本要素投入對于產出的影響。勞動為當年從事農業生產的人數，資本主要以當年農業機械總動力衡量。土地制度、農業財政支出、農業稅，以及價格指數主要解釋了制度因素對于農業產出的影響。土地制度以每年末轉化為占生產隊比例來衡量；農業財政補貼，反映國家對于農業支持支持對于產出的影響；價格指數指標主要用于考察價格波動對農民生產的激勵效果，從而對產出的影響。
2.計量結果及分析
利用EViews統計軟件，對影響農業經濟水平的因素進行了計量分析，
（1）從分析結果來看，R方為0.989，調整后的R方為0.977，該模型回歸擬合較好。
（2）在回歸模型中，作為基本要素投入的變量土地，顯著性水平為0.613，并未通過顯著性水平為0.05的t檢驗，表明該時間段內，土地要素對于產出的影響較小。
（3）在回歸模型中，作為制度影響因素的變量農村財政補貼，顯著性水平為0.447，并未通過顯著性水平為0.05的t檢驗，表明該時間段內，財政補貼對于產出的影響較小。
（4）在回歸模型中，作為制度影響因素的變量農業稅，顯著性水平為0.135，并未通過顯著性水平為0.05的t檢驗，表明該時間段內，農業稅對于產出的影響較小。
（5）在回歸模型中，作為制度影響因素的變量價格指數，顯著性水平為0.934，并未通過顯著性水平為0.05的t檢驗，表明該時間段內，價格指數對于產出的影響較小。部分原因可能在于計劃經濟下，價格未能有效引導資源配置，另一方面，糧食收購價格較為穩定，導致價格激勵機制不顯著。
（6）在回歸模型中，作為制度影響因素的變量中，僅土地制度，即比重通過顯著性水平為0.05的t檢驗，顯著性水平為0.0003，說明該因素對農業經濟具有顯著影響。1978——1984年間，比重由0%變為99%，總產出增長58.49%，而該時期土地制度改革所帶來產出增長貢獻率為46.53%，即土地制度改革一項就貢獻了產出增長的79.55%。
二、結論
1.明確界定土地權利
該統計結果表明，由體制轉變為是改革開放后農業經濟快速發展的主要源泉。西昌市普遍實行后，發揮了集體的優越性和個人的積極性，既能適應分散經營的小規模經營，也能適應相對集中的適度規模經營，因而促進了勞動生產率的提高以及農村經濟的全面發展，提高了廣大農民的生活水平。
本文先后闡述了我國土地管理法中土地的所有權和使用權制度；我國集體土地的五項征用原則；國有土地有償使用的使用權出讓、出租、作價入股和劃撥的形式。并著重介紹了國有土地使用權出讓的四種形式：一.以協議方式出讓土地；二.以招標方式出讓土地；三.以拍賣方式出讓土地；四.以協議方式出讓土地。在最后介紹了我國閑置土地的認定及國家對其處置的方案。
關鍵詞：集體土地國有土地土地使用權
一．現行土地制度的
（一）我國土地目前的利用現狀
土地是人類賴以生存和發展的最珍貴的自然資源，是一切勞動過程得以實現的必要條件和物質基礎，是農業最基本的生產資料，也是工業生產的場所。我國總土地面積為960萬平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應當說我國國土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠遠低于世界人均耕地4.8畝的水平①。再加上長期以來，人們無法使用土地，對開發和利用土地重視不夠，亂占濫用等現象很普遍，土地資源遭到破壞，耕地面積逐年減少，土地問題的矛盾將日益尖銳。為了管好和用好土地，必須制定和完善土地管理法規，以便更好地用手段調整土地關系，保護土地資源。
為了適應土地管理和全面建設小康社會的需要，提高土地的集中節約利用水平，緩解建設用地指標不足的壓力，滿足經濟社會發展對土地資源的需求，近年來開封市政府按照河南省政府常務會議關于開展磚瓦窯場、工礦廢棄地整治工作的指示精神，依據國務院加強耕地保護的要求和法律、法規的規定，在全市范圍內開展磚瓦窯場、工礦廢棄地的整治工作，并取得可喜成績，這樣，不僅提高了土地的集中節約利用效率，減少耕地占用，降低用地成本，減少閑置浪費，更能促進小康社會的建設。
（二）土地的所有權制度
土地的所有權，是指土地所有人在法律規定的范圍內占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權利。土地所有權制度是保護土地所有制的法律工具我國《憲法》和《土地管理法》都明確規定我國土地所有制為社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。集體所有，即農民群眾集體經濟組織（或村民委員會）的土地的所有權。
目前我國存在兩種土地所有制形式，即土地的國家所有制和土地的集體所有制?！吨腥A人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蓖瑫r，《中華人民共和國土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！憋@然，我國現行的土地所有權制度與國家推行的社會制度即公有制是相適應的。
（三）土地的使用權制度
土地的使用權，是指土地使用人依照法律的規定，對占有的土地進行合理利用的權利。所有權的內容是由占有、使用、收益和處分的權能組成的。我國土地管理法規定，國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。
農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。
我國的土地使用權制度，應視使用者使用土地的所有權性質而定。一般情況下，農民使用本集體所有的土地是無償的。不僅如此，由于原因引起的非農業人口使用的農村集體所有的土地也是無償的，比如宅基地，對于國有土地來說，除了法律規定的無償使用者外，就連中國公民住宅使用的國有土地都是有償的?！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條第五款規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥土地使用權的除外。”
隨著我國社會主義市場經濟的發展，大中城市的城鄉結合部都成為經濟社會化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區，流動人口增加導致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場發展較快。土地利用非農化速度加快，集體建設用地流轉越來越普遍，隨著體制改革，結構的調整與資產的重組，現在進行的結構調整就是通過產權的交易、轉讓，依靠資本市場來進行的。
二．我國集體土地的征用原則
我國將土地分為農用地、建設用地和未利用地，在征用土地時，土地管理部
門和用地單位必須嚴格遵守以下原則：②
（一）珍惜耕地、合理利用土地的原則
土地是人類賴以生存和生活的基礎，我國耕地具有明顯的特點：人均占有耕地少、耕地總體質量差、生產水平低、退化嚴重、后備資源不足。但是，隨著城市建設的發展和建立社會主義市場經濟的需要以及人民生活水平的不斷提高，必然還要占用一部分耕地，因此，在征用地時必須要堅持“一要吃飯、二要建設”的方針，必須堅持精打細算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，堅決反對征而不用、多征少用、浪費土地的做法。
（二）保證國家建設用地原則
在征用土地時應反對兩個極端：一是以節約土地為理由，拒絕國家征用；二是大幅度提高征地費用，以限制非農業部門占用土地。因此，既要貫徹節約用地的原則，又要保證國家建設項目所必須的土地。
（三）妥善安置被征地單位和農民的原則
由于中國土地遼闊，各地情況差異較大，補償、補助標準很難確定，更不易統一，但補償、補助要求適度。所謂適度，是既不要因為征用土地而降低被征地生產單位的生產水平和農民個人的生活水平，也不要因征地而過大的提高農民的生活水平或超過當地的生活水平。
（四）有償使用土地的原則
有償使用土地，是管好土地、促進節約用地和合理利用土地、提高經濟效益的經濟手段。在一個相當長的時期內，土地使用制度將實行雙軌制，既土地使用權有償出讓和土地使用權劃撥兩種制度長期并存。
（五）依法征地的原則
建設單位征用土地，必須依據國家的有關規定和要求，持有國家主管部門或縣級以上人民政府批準的證書和文件，并按照征用土地的程序和法定的審批權限，依法辦理了征用手續后，才能合法用地③。凡無征地手續或無權批準使用土地的單位批準使用的土地或超權限批準使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護。
三．國有土地有償使用的形式
國有土地有償使用是指國家將一定時期內的土地使用權提供給單位和個人
使用，而土地使用者一次或分年度向國家繳納土地使用費的行為。目前，國有土地有償使用的形式如下：
（一）國有土地使用權出讓
國有土地使用權出讓，是指國家將土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。
國有土地使用權出讓必須符合土地利用規劃、城市規劃和土地利用年度計劃，可以采取招標、拍賣、協議、掛牌交易的方式。商業、、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協議的方式④。出讓的最高年限是由國務院規定，應當簽定書面合同，合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽定；使用者要改變土地用途必須取得出讓方和市、縣人民政府規劃主管部門的同意，簽定土地使用權出讓合同變更協議或重新簽定土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權
金。國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的年限屆滿前不得收回。
（二）國有土地使用權出租
國有土地使用權出租，是指土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。
在我國土地使用者如果未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資、開發土地的，不得出租土地使用權；在土地使用權出租時，出租人與承租人應當簽定租賃合同，其內容不得違反國家法律、法規和土地使用權出讓合同的規定，出租人必須履行土地使用權出讓合同中規定的義務；土地使用權和地上建筑物、其他附著物出租時，出租人必須依法辦理登記手續。
（三）國有土地使用權作價入股
對于省級以上人民政府批準實行授權經營或國家控股公司試點的方可采用授權經營或國家作價出資（入股）方式配置土地。經國務院改制的企業，土地資產處置方案應報國土資源部審批；其他企業的土地資產處置方案應報土地所在的省級土地行政主管部門審批。
（四）國有土地使用權劃撥
國有土地使用權劃撥，是指經縣級以上人民政府依法批準后，在土地使用者依法繳納了土地補償、安置等費用后，國家將該幅土地交付給土地使用者使用，或國家將土地使用權無償交付給土地使用者的行為。
我國下列幾種建設用地的土地使用權，確屬必須的，可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥：⑴國家機關用地和軍事用地。⑵城市基礎設施用地和公益事業用地。⑶國家重點扶持的能源、、水利等基礎設施用地。⑷法律、法規規定的其他特殊用地⑤。在這里需要說明，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，可以劃撥方式提供土地使用權。但是對于以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目的，應當以有償使用方式提供土地使用權。
四．土地取得的程序及有關規定
（一）集體土地征用的程序
嚴密可行的工作程序，對于提高工作效率、防止失誤、保證工作質量有著重要的作用。征用集體土地一般按照下列工作程序辦理：先申請用地，建設單位持經批準的設計任務書或初步設計、年度基本建設計劃以及地方政府規定需提交的相應材料、證明。凡土地所在地的縣級以上地方人民政府土地管理部門申請建設用地，縣級以上人民政府土地行政管理部門負責建設用地的申請、審查、報批工作，對應受理的建設項目在30日內擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經同級人民政府審核同意后報上一級土地管理部門審查，經批準的建設用地，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施。建設用地批準后直至頒發土地使用證書之前，應進行跟蹤和管理。建設項目竣工驗收后，用地單位向當地土地管理部門提出土地登記申請，經測繪部門測繪，核定用地面積，確認土地權屬界限，地籍管理部門注冊登記后由人民政府頒發土地使用證，作為使用土地的法律憑證。
（二）國有土地使用權出讓的形式
為了進一步對國有土地的管理，體現市場經濟中的公開、公平、公正原則，在我國除涉及國家安全和保密外，都必須向社會公開。招標、拍賣出讓國有土地使用權不僅集中體現了公開、公平、公正的原則，同時可以實現政府按規劃統一開發、統一供地，以供應引導和制約需求，實現土地優化配置，還可以有效防止土地出讓中的不正之風和腐敗行為，保障依法行政。
1.以協議方式出讓土地使用權主要適用于：高項目用地；福利住宅用地；國家機關、部隊、文化、、衛生、、科研和市政公共設施等非營利性用地；政府批準的其他用地。土地使用者需要按協議出讓方式獲得土地使用權時，可向土地使用權出讓方索取地塊的有關資料和文件，并于規定的時間內提交包括土地開發建設方案、出讓金數額及付款方式等內容的文件。出讓方在收到上述有關文件后，應于規定期限內給予答復。如果雙方均有意向，就可進一步協商，直至達成協議。土地使用者可與土地管理部門簽定合同并支付定金。土地使用者支付出讓金后，可向土地管理局或房地產管理部門辦理使用登記，領取國有土地使用證。
2.以招標方式出讓土地使用權是指在規定的期限內，由符合條件的單位和個人以書面的形式投標，競投某一地塊的使用權，由招標人經過開標、評標，最后擇優中標者的出讓方式。其程序是依據市、縣人民政府土地行政主管機關根據計劃、產業政策、土地利用總體規劃等擬訂招標公告，包括出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時間等，邀請有意向的公民、法人和其他組織參加國有土地使用權招標。招標分為公開招標和定向招標。投標人提出申請后，招標人對其資格能力等方面進行審查，然后向符合條件的投標人發出招標文件，投標人在拖表結束前將標書投入標箱，并交納保證金，標書投入標箱后不可撤回，如果撤回投標書，則投標人喪失保證金，但在投標截止日期前如果需要修改標書可另投修改好的標書，原標書歸于無效。招標人按照招標公告規定的時間、地點開標，推選代表檢查標箱的密封情況，應當開啟標箱，宣布招標人名稱、投標價格和投標文件的主要內容（投標人少于三個的應重新招標）最后由評標小組進行評標，中標者保證金可轉為定金，亦有地方規定可抵作出讓金，未中標者可退還保證金，中標者在拿到中標通知書之后，在一定時間內和招標人簽定《國有土地使用權出讓合同》并支付規定數額的定金，在簽約后60日內支付全部土地使用權出讓金，過期不全部支付的，招標人有權解除合同，并請求違約賠償。
3.以拍賣方式出讓國有土地使用權，是指出讓人拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定土地使用者的行為。國有土地使用權作為一種財產權利，可以通過拍賣這種競爭易方式得到較為充分的對價。其程序是拍賣出讓國有土地使用權是指出讓拍賣公告，由競買人在指定的時間、地點進行公開競價根據出價結果確定土地使用者的行為。市、縣人民政府土地行政主管部門應當根據土地估價結果和政府產業政策確定底價，在拍賣前七日，拍賣人應通過報紙和其他新聞媒體拍賣公告。公告內容包括：拍賣時間、地點、出讓地點的編號、位置、面積、用途、使用條件、出讓年限；競拍人應當具備條件，并辦理相關手續⑥。拍賣當天，由主持人介紹有關拍賣的情況，宣布起叫價，競買人競價，最高應價者為競得人，應當注意競買人不足三人，或競買人的最高應價未達到底價時，主持人應當終止拍賣。拍賣成交后，雙方應當簽署成交確認書，買方應當持拍賣出具的成交證明和有關材料向土地管理部門辦理證照變更手續。
4.國有土地使用權通過協議方式出讓給土地使用者。在我國只有除、法規和規章的規定應當采用招標、拍賣或掛牌方式外才可采取。出讓金不得低于新
增建設用地的土地有償使用費、征地補償費用以及按照國家規定應當交納的有關稅費之和；有基準地價的土地協議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70%。實行授權經營、作價出資方式取得應按政府收取出讓金額計作國家資本金或股金。以協議出讓方式取得國有土地使用權的土地使用者，需要將土地使用權出讓合同約定的土地用途改變為商業、、娛樂和商品住宅等經營性用途的，應當取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃部門的同意，簽定土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽定土地使用權出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時的土地市場價格補交相應的土地使用權出讓金，并依法辦理土地使用權變更登記手續。
五.我國閑置土地的處置辦法
閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。
在我國國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日起滿一年未動工開發建設的；已動工開發建設但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經批準終止開發建設連續滿一年的都認定為閑置土地。
我國的處置方案有：（1）延長開發建設時間，但最長不得超過一年；（2）改變土地用途，辦理有關手續后繼續開發建設；（3）安排臨時使用，待原項目開發建設條件具備后，重新批準開發，土地增值的由政府收取增值地價；（4）政府為土地使用者置換其他等價閑置土地或者現有建設用地進行開發建設；（5）政府采取招標、拍賣等方式確定新的土地使用者，對原建設項目繼續開發建設，并對原土地使用者給予補償；（6）土地使用者與政府簽訂土地使用權交還協議等文書，將土地使用權交還政府。原土地使用者需要使用土地時，政府應當依照土地使用權交還協議等文書的約定供應與其交還土地等價的土地。
在城市規劃區范圍內，以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿兩年未動工開發時，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動
工開發必須的前期工作造成動工開發延遲的除外。
綜上所述，大家都能看出，土地作為重要的生產資料，無論在什么樣的社會，無論在什么樣的經濟結構下，都是一樣重要的。為此，我國政府在近年來也出臺了一些相關的法律、法規，只有管好國有土地和集體所有土地，進行的土地規劃，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生態環境，才能促進社會主義市場經濟的協調發展。
[注釋]：
①參見《經濟法學》主編潘靜成，中央廣播電視大學出版社出版，2000年8月。
②參見1988年8月29日修訂的《中華人民共和國土地管理法》第一章第四條。
③參見1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第
五章第二十二條。
④參見1995年1月1日起施行的《中華人民共和國城市房地產管理法》第二章第十二條。
⑤參見《房地產基本制度與政策》主編陸克華，建筑出版社出版，2003年5月第49頁。
⑥參見1997年1月1日起施行的《中華人民共和國拍賣法》第四章第二條。
[]：
1.《土地利用管理文件匯編》地質出版社出版，2004年12月。
2.《土地利用管理調研報告匯編》國土資源部土地利用管理司編，2004年11月。
3.《經濟法學》主編潘靜成，中央廣播電視大學出版社出版，2000年8月。
4.《房地產政策與法規》主編孫辛勤李勝利，中國物資出版社出版，1998年11月。
21世紀上半葉，中國將完成農業的現代化改造。隨著現代化程度的提升，現代農業對規模經濟的要求與現行分散承包的土地制度之間的矛盾將日漸加劇。如何通過現行土地制度的創新加速我國農業現代化進程，是一個具有重要意義的研究課題。
一、土地制度創新的約束條件和方向選擇
土地制度不是某種因素、某種力量作用的簡單函數，它是某個特定時期特定政治、經濟及社會諸多因素共同作用的產物。土地制度創新必須充分考慮到制約其生成的種種條件。制約我國當前土地制度創新的主要條件有：
第一、我國是社會主義性質的國家，生產資料的公有制始終被認為是決定經濟社會主義性質的基礎。由于土地的特殊重要性，決定了土地制度不僅是農業部門最重要的制度安排，而且是整個社會經濟制度最基本的方面。特別是對于那些農業比重還很高甚至是國民經濟主體的發展中國家來說，土地制度更成為整個經濟制度的基礎和核心。鑒于我國整體經濟性質和土地制度在整個經濟制度安排中的重要地位，現階段土地制度的創新不能也不應當越出公有制的框架。
第二、從總體技術特征來看，我國尚處于從傳統農業向現代農業的過渡階段，廣大中、西部地區，傳統農業的特征還相當明顯。全社會70％左右的人口仍然要依靠這個最原始產業提供生存保障，近50％的社會勞動人口仍然只能從農業中得到就業機會。根據馬克思生產關系適應生產力性質的原理，現階段土地制度安排必須與農業發展過度性階段的生產力水平相適應，而不能超越農業發展階段去建構現代農業階段的先進的
土地制度模式。
第三、農業現代化是我國農業發展追求的而且是希望盡早實現的目標，現階段土地制度安排應有利于將農業生產導向現代化目標。鑒于龐大的人口基數和不斷增長的人口壓力，以及工業化加速導致農業資源的非農轉移，糧食安全問題已成為政府推動農業發展的首選目標。政府這一農業發展目標偏好，決定了它必然傾向于有利于上地產出率提高的土地制度選擇。增加農業生產收人，縮小農業生產與非農生產之間的利益差距，是農民從事農業生產所追求的最現實的目標。上地制度的設計必須有利于滿足農民對收人增長目標的追求，這＃才能使農民成為推動農業發展最積極的力量。我國現階段土地制度的設計，既要有利于政府產量增長目標與農民收人增長追求之間的協調，又必須使它納人有利于推進農業現代化早日實現的長遠目標的軌道。
第四、一種土地制度是否合理有效，最終只能由農民在這種制度下的行為反映作出檢驗。一種可行的土地制度，不僅不能背離廣大農民的意愿，相反應當反映他們的利益要求。在我國農業發展現階段，占有土地是廣大農民最基本的愿望，土地的流轉化程度低就是證明；產權不受侵犯是來自農民最強烈的呼聲，一個重要表現就是農民對過重負擔的抵制和抱怨；家庭經營是最受農民歡迎的生產組織形式，改革前后農民截然不同的工作態度是最有力的說明。
土地產權制度的有效性，來自制度安排與其所對應的約束條件的協調性。針對不同的約束條件，只能實行不同的土地制度安排。我國新型土地產權制度，只能在上述約束條件給定的框架內生成，并且只能是這些條件的內在要求處在耦合和均衡狀態時的產物。上述約束條件給定的我國現階段土地制度的創新空間是相當狹小的。它們決定了我國土地制度創新只能沿著如下方向推進；（1）在土地集體所有制不變的前提下，尋求產權主體明確、產權權能完善的新型集體所有制實現形式。也就是說，雖然對現行土地集體所有制的改革是必要的，但這種改革最好是集體所有制的完善或新型集體所有制實現形式的建構，而不應是對集體所有制的替代。（2）在家庭經營不變的基礎上探求土地資源有效配置方式和有利于農業現代化實現的土地利用方式。家庭經營方式的改變，不僅背離了廣大農民的意愿，也會使政府糧食總量增長目標至少經受不確定性的風險。
二、土地股份投包制：新型土地制度模式的設計
在理論界提出的各種土地制度模式中，完善家庭承包制模式對現階段土地制度創新約束條件的考慮相對最為充分，因而它受到政府的推崇并成為我國現階段上地制度建構的主體模式。這一模式最積極的意義在于對家庭經營方式的充分肯定。這種肯定首先源于推行改革20年來農業家庭經營的成功實踐，并且可以從世界農業發展的普遍經驗中獲得支持，同時現代產權理論和農業發展經濟學中亦不乏理論依據。但是，家庭承包制完善模式的最大問題在于，它對傳體體制下形成的土地集體所有的權屬關系存在的固有缺陷采取回避態度，試圖繞過所有制通過經營形式的改善來克服根源于所有制的產權缺陷。不可否認，這只能延緩和積累矛盾，不可能從根本上克服現有土地產權制度的不足進而刺激農業增長。
在現有土地制度創新模式中，土地股份合作制最具創新意義。一方面它在集體所有制或公有制的前提下比較好地實現了集體產權的明晰化，另一方面又為土地的集中和規模化經營提供了一條極富啟發性的思路；一方面它迎合了農民實實在在占有土地的愿望，另一方面又滿足了政府土地制度創新低政治風險的要求。不難分析，土地股份合制與我國現階段土地制度創新依賴的約束條件之間在很大程度上也是協調的，因而它的出現受到理論界和決策部門的高度關
注?，F有土地股份合作制探索反映出來的最突出問題，是存在著以合作化經營或集體化經營否定家庭經營的傾向。盡管其出發點是試圖克服家庭分散承包帶來的規模不經濟，但這種傾向還是值得認真反思的。因為農業中集體經營的低激勵效應和高管理成本不制轉變為土地股份共有制，并把股份共有制視作集體所有制的新型實現形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理論與實踐中的一個重要誤區，即忽視農業產業特性而試圖以集中化、統一化經營取代農戶的個體經營。因此，與土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特點，是試圖使家庭經營方式在土地產權清晰健全、土地配置規模合理的基礎上繼續成為農業持續增長和農業現代化實現的制度性保證。
三、家庭承包制向土地股份投包制的過渡
土地股份投包制設計的基本目標，是希圖在較易得到政府和農民雙方接受并支持的基礎上，建構起土地合理流轉和有效集中的機制，從而實現從傳統農業向現代農業的順利過渡。土地股份投包制的現代化指向和規模經濟偏好決定了其建構的主要條件是，農村非農產業應有相當程度的發展，農業勞動力能夠實現較大規模的非農轉轉移，使目前緊張的人地關系與勞地關系得以改變。如果沒有二、三產業的快速發展創造出相對寬松的人地比例關系，70％左右的農業人口依然凝固在農業上實現就業和維持生存及低水平發展，那么，以減小土地有效流轉阻力的土地股份化設計必然失去意義，以擴大農戶經營規模的投包機制亦無發揮作用的可能。
>地股份投包制建構條件表明，目前我國大部分地區特別是二、三產業發展落后的中、西部地區，還不具備該模式普遍推行的條件。因此，上地股份投包制在我國的建構，第一，在時間上將是一個長期的過程，因為我國農業人口的比重還很高，農業人口的非農轉移任務還相當艱巨；第二，在空間上將由點到面逐步擴展，首先在二、三產業發展較快地區形成，然后隨著非農產業發展的地域擴張而逐步推開；第三，在農業發展戰略上，應把土地股份投包制的建立與加速二、三產業特別是農村非農產業的發展結合起來。
土地股份投包制是土地制度變遷的目標模式，而這一制度變遷的起點則是現行的家庭承包經營責任制。由于在土地所有制和經營方式方面的一致，使得兩種制度模式之間能夠實現較好的銜接。其銜接過渡可以通過三個階段完成：
我國征用集體土地的補償范圍和標準包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。
我國土地征用中存在的若干：1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。
我國農村土地征用過程中導致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農村土地征用權的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。
對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。1、要確立規范的征地制度標準。2、要界定“公共利益”的范圍3、要規范政府的征地行為。4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。
本文通過對我國農村土地征用制度概念的理解以及闡述了農村土地征用應遵循的原則和在土地征用時應補償范圍和標準。另外，根據我國在農村集體土地征用過程中存在的問題，了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規范政府征地行為等方面提出了一些建議。
關鍵詞：農村集體土地征用制度“公共利益”范圍農村集體土地征用補償農村集體土地征用程序
我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。
一、集體土地征用應遵循的原則。
1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。
我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地(2)要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地(3)要優先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。
2、保證國家建設用地的原則。
國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益的體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地。
3、妥善安置被征地單位和農民的原則。
集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農民造成的損失要適當補助。
4、誰使用土地誰補償的原則。
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。
二、征用集體土地的補償范圍和標準。
國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：
1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。
2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。
3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。
三、我國土地征用中存在的若干問題
1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發現違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。
3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后，受償的主體主要是集體經濟組織，而個人承包經營農戶不能作為受償的主體，只能在集體經濟組織中受償，失地農民不僅喪失了土地承包經營權，而且喪失了集體經濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活，造成農民失地又失業生活極度困難。
四、農村土地征用過程中導致上述問題的成因。
在土地征用過程中出現上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。
1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設施和公益事
業建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平：政府以低補償從農民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。2、農村土地征用權的濫用。農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同，強行征用農
民承包的土地。當農村土地被肆意的征用，社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩定因素。
3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重《土地管理法》第四十五條第三款規定：“征用農用地的，應當依照本法第四十條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批?！边@是征用農業用地的基本程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉、鎮政府對農村土地享有著絕對的權力，農村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉、鎮政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。由于農村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重。
4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。
首先，行政補償體系不健全。我國憲法規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，但未規定應給予相應的補償。與憲法此規定相配套的法律規范對于補償制度的規定也不完備。如《環境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規定，但卻未規定應當給予何種補償的規定。其次，補償辦法規定不合理、不，在實踐中的可操作性較差?！锻恋毓芾矸ā返?7條規定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍，對安置費的補償規定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。據權威部門統計，
近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償到了農民的手中呢？
五、對土地征用過程中出現諸多提出的相應對策。
1、要確立規范的征地制度標準。
在實際征地過程中，之所以出現損害農民權益和農地非農化失控的現象，重要原因之一，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現資本原始積累，加快建設，或者為了體現個人政績。其實，規范的征地制度應具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農民權益的功能，以確保農民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業、醫療和養老的條件；二是具備控制農地非農化趨勢的功能，將農地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現生態持續協調的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規范的唯一標準。只有以此為出發點，并作為實施征地過程的指導思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農民權益和有效地實現耕地資源的動態平衡。
2、要科學界定“公共利益”的范圍。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現行法規對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現這類現象，參照國際上有關國家《征地法》的規定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環境保護等建設事業；(4)、國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的機關、、學校等事業單位?！肮怖妗本哂袆討B性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收、征用法規辦事，而對那些由社會發展不同階段所引發的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。
3、要規范政府的征地行為。
在對農民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償的主體。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償的決定權還是在政府。因此，如何規范政府、主要是地方政府的行為，構成了規范征地制度，保障農民權益的關鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協商和監督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農民進行平等的協商，征得絕大多數農民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關系。在現行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構成了濫用征地權力、任意降低補償標準的癥結。因此，必須有針對性地采取措施規范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系。
4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。
筆者認為，農村土地征用事關農民的生存，完善農村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農村土地征用的審批程序。其二，應該增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時，農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發表自己的意見，如果是少數農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。
5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。
農村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準?，F在是市場經濟的，只有以土地的市場價格來確定補償的標準才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償的范圍。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。
資料：
1、《憲法》第10條第三款規定
2、《土地管理法》第47條規定
我國土地征用制度起源于建國初期，經歷了計劃經濟和市場經濟兩個時代，曾前后多次被修改，不同時期的征地補償方式和標準存在較大差異。近年來，由于城市化進程的加快，大量農民集體的土地被征用，隨著現有產權制度的確立，不少農民對被征土地提出了產權要求，希望分享土地功能扭轉后所產生的增值。
然而，按照現有的土地征用補償標準，農民所獲得的土地補償非常有限，不僅不能分享土地增值，甚至連基本生活水平也得不到保證。對土地征用制度進行新一輪的改革已勢在必行。
土地征用制度改革的必然性
自從建國以來，當土地征用制度不適應社會發展要求時，政府會對該制度進行改革。改革后的一段時期內，土地征用制度能為經濟建設發揮積極的作用。然而，隨著時間的推移，該制度的優勢將逐漸消失，其弊端也將逐步體現并開始阻礙經濟的發展。
此時，新一輪的土地征用制度改革也將拉開序幕。據有關學者研究，土地征用制度的發展曾經歷了五個階段，分別是1950年到1957年：土地征用立法起步階段；1958年到1964年：土地征用制度的調整階段；十年：土地征用制度的停止階段；1982年到1997年：土地征用制度的發展階段。1998年至今：土地征用制度的全面改革階段。這五個階段所實行的土地征用制度各不相同，當時代從一個階段向另一個階段過渡時，土地征用制度進行了相應的改革，土地征用補償標準也發生了變化。
參照歷史，任何時代所實行的土地征用制度都存在一定的適用時期。某時期土地征用制度僅僅同該時期國家的發展形勢相適應，當形勢發生變化后，這種適應性也將消失，舊的制度將被新的制度取代。所以，土地征用制度具有鮮明的時代特征，土地征用制度的不斷變革和其內在的時代局限性有很大關系。
土地征用制度的決定因素
我國的經濟發展階段、行政法律制度以及產權結構在不同時期有著顯著差異，而這些因素的決定了相應時期的土地征用制度。而這些因素的變化也決定了不同時期土地征用制度的改革。
改革開放前的土地征用制度
改革開放前，我國農業占GDP的比重較高，工商業的發展受到了一定的限制。當時的經濟增長目的是保證農業和工業的均衡發展，維持社會結構的穩定。因此，我國采取了較低的農地征用補償制度，同時給予失地農民新的土地，鼓勵其繼續務農。
由于我國實行計劃經濟體制下的社會主義公有制，國家的利益高于一切，法律缺乏對私人財產的保護。農地的產權完全歸集體所有，農民個人不擁有任何產權。雖然農民僅能獲得土地調整期的補償，補償標準非常低，盡管農民仍然能夠安心的接受這一補償。
改革開放中前期的土地征用制度
改革開放后，社會形勢發生了深刻變化。在社會主義市場經濟的推動下，我國社會生產力迅速增長。生產力的發展主要來源于工業的發展，而工業的發展和城市化進程密不可分。城市能夠為工業帶來產業聚集效益，能夠為工業提供良好的基礎設施支持，城市中大量的勞動力和生產服務性第三產業是工業企業發展壯大的必要保證。
當工業集中在城市時，也會為城市發展提供大量的資源。所以，這一階段我國經濟建設的主要目的是以城市化帶動工業化發展，政府為推動城市發展投入了大量的人力物力。
經濟發展的同時，與市場經濟相適應的產權制度也在我國逐步確立，聯產承包責任制的推廣意味著我國農民獲得了土地的部分產權，國家不再通過調換土地的方式來保證農民的基本生活。在法律和制度方面，國家更加重視對私有財產的保護，農民對更高征地補償的要求有了部分理論依據。
在經濟建設為主要目的大環境下，原有的征地補償標準雖然有利于城市化進程，但是無法體現出對農民權益的保障。因此，政府在保證城市化進程能夠順利實施的前提下，適度提高了農地征用補償的標準。
改革開放后期土地征用制度
在改革開放的后期，我國經濟發展仍然保持了較高的速度。我國仍然堅持以城市化帶動工業化的發展途徑，城市化的進程進一步加快。城市規模正以前所未有的速度擴張，導致的農地征用補償問題也日益突出。據統計資料顯示，上世紀90年代的十年間，全國城鄉建設用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設用地來自于對耕地的占用，被占耕地共有2138萬畝。進一步，在目前全國土地利用總體規劃修編過程中，各部門已提出的2005年-2020年新增建設用地高達6750-7500萬畝。土地供給不足已成為制約我國城市化發展的重要因素。
為此，我國迫切需要加大土地開發力度，以保證城市化進程的順利進行。
與此同時，市場經濟體制和產權制度在我國得到進一步發展和完善，農地的產權結構進一步明晰，農民要求獲得更高補償的法律依據更加充分。經濟發展使得城市居民的消費水平日益升高，為了保障失地農民的生活水平，需要更高的補償標準。然而，現有征地補償標準與實際需要的差距過大，城市化進程導致土地被占用的農民人數也與日俱增，這些都成為危害社會穩定的潛在因素。
由于改革的矛盾在這一階段集中出現，保持穩定、構建和諧社會成為這一時期經濟發展任務的必要補充。新的土地征用補償制度既要保證城市化的繼續進行，又要減少社會矛盾的產生，為此國務院專門下發了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，再一次提高了土地征用補償的標準。
土地征用制度改革的源動力
土地征用制度改革具有歷史必然性，而這一必然性背后則隱含著土地征用質地改革的源動力。
通過分析我國土地征用制度的幾次改革過程，我們不難發現其中的相似之處。每當一個土地征用制度建立之初，都能在促進經濟發展和保障農民權益之間找到平衡，但經過一段時間后，這種平衡就將被打破而產生一系列社會矛盾。而這一系列矛盾則推動了下一輪土地征用制度的改革。
我國的土地征用制度產生于建國初期，當時土地的一切權力都歸國家所有，征地后根據年產值的倍數給予補償合情合理?？墒?，直到改革開放之后，我國政府仍然沿用了這一標準。該標準降低了農地征用的支出，保證了政府能獲取土地的增值收益。
政府獲得這部分收益后，往往將該收益投入到城市建設中，以加快城市化進程。也就是說，我國政府通過土地征用補償制度，將農地開發所產生的收益在城市和農村間按比例進行了再分配。經過一段時間后，這種再分配會導致城鄉差距過大，影響社會穩定。此時，我國政府則通過改革土地征用制度的方式，調整再分配的比例，暫時縮小城鄉差距以緩和矛盾?？墒?，改革并沒有消除這種再分配現象，政府仍然從農地開發中獲取增值收益，再將該收益用于城市建設。
只要這種再分配現象仍然存在，城鄉差距仍將繼續擴大，由此導致的土地征用制度改革也必然會出現。因此，我國土地征用制度所蘊含的城鄉差別，決定了該制度改革的必然性。
相比而言，由于歐美國家實行以市價為基礎的征地補償標準，其制度并不存在內稟的城鄉差別，無論是城市還是農村的土地都按統一標準進行補償，因而是一種相對穩定的制度。但由于我國城市化程度遠遠低于發達國家，需要大量的土地進行城市化建設，故并不適合采用這種相對較高的補償標準。
據有關資料顯示，美國的城市化率已經高達87%以上，美國三大城市群GDP占全美份額的67%；我國2005年城市化率僅為42.99%，我國三大城市圈的GDP僅僅占全國份額的38%左右，我國的城市無論在數量上還是在規模上都無法同發達國家相比，加快城市化進程成為我國社會發展的當務之急，因此現階段實行的土地征用制度仍應以促進城市發展、提高工業水平為主要目的。在該制度的實行過程中，則要切實加強土地資源的集約利用，統籌兼顧社會各界的利益。根據本文的論述，由于該制度內稟的城鄉差別將不可避免的導致社會矛盾的積累，所以在適當的時候，政府必須果斷的對土地征用制度進行改革，探索更有效的土地利用方式。
參考文獻：
1.李珍貴.美國土地征用制度.中國土地，2001
我國征用集體土地的補償范圍和標準包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。
我國土地征用中存在的若干問題：1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。
我國農村土地征用過程中導致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農村土地征用權的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。
對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。1、要確立規范的征地制度標準。2、要科學界定“公共利益”的范圍3、要規范政府的征地行為。4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。
本文通過對我國農村土地征用制度概念的理解以及闡述了農村土地征用應遵循的原則和在土地征用時應補償范圍和標準。另外，根據我國目前在農村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規范政府征地行為等方面提出了一些建議。
關鍵詞：農村集體土地征用制度“公共利益”范圍農村集體土地征用補償農村集體土地征用程序
我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。
一、集體土地征用應遵循的原則。
1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。
我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地(2)要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地(3)要優先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。
2、保證國家建設用地的原則。
國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益的體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地。
3、妥善安置被征地單位和農民的原則。
集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農民造成的損失要適當補助。
4、誰使用土地誰補償的原則。
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。
二、征用集體土地的補償范圍和標準。
國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：
1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。
2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。
3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。
三、我國土地征用中存在的若干問題
1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發現違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。
3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后，受償的主體主要是集體經濟組織，而個人承包經營農戶不能作為受償的主體，只能在集體經濟組織中受償，失地農民不僅喪失了土地承包經營權，而且喪失了集體經濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活，造成農民失地又失業生活極度困難。
四、農村土地征用過程中導致上述問題的成因。
在土地征用過程中出現上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。
1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設施和公益事
業建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平：政府以低補償從農民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。2、農村土地征用權的濫用。農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同，強行征用農
民承包的土地。當農村土地被肆意的征用，社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩定因素。
3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重《土地管理法》第四十五條第三款規定：“征用農用地的，應當依照本法第四十條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批?！边@是征用農業用地的基本程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉、鎮政府對農村土地享有著絕對的權力，農村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉、鎮政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。由于農村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重。
4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。
首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，但未規定應給予相應的補償。與憲法此規定相配套的法律規范對于補償制度的規定也不完備。如《環境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規定，但卻未規定應當給予何種補償的規定。其次，補償辦法規定不合理、不科學，在實踐中的可操作性較差?！锻恋毓芾矸ā返?7條規定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍，對安置費的補償規定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。據權威部門統計，
近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償到了農民的手中呢？
五、對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。
1、要確立規范的征地制度標準。
在實際征地過程中，之所以出現損害農民權益和農地非農化失控的現象，重要原因之一，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現資本原始積累，加快建設，或者為了體現個人政績。其實，規范的征地制度應具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農民權益的功能，以確保農民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業、醫療和養老的條件；二是具備控制農地非農化趨勢的功能，將農地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現生態經濟持續協調發展的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規范的唯一標準。只有以此為出發點，并作為實施征地過程的指導思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農民權益和有效地實現耕地資源的動態平衡。
2、要科學界定“公共利益”的范圍。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現行法規對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現這類現象，參照國際上有關國家《征地法》的規定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環境保護等建設事業；(4)、國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的研究機關、醫院、學校等事業單位。“公共利益”具有動態性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視社會民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收、征用法規辦事，而對那些由社會發展不同階段所引發的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。
3、要規范政府的征地行為。
在對農民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償的主體。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償的決定權還是在政府。因此，如何規范政府、主要是地方政府的行為，構成了規范征地制度，保障農民權益的關鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協商和監督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農民進行平等的協商，征得絕大多數農民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關系。在現行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構成了濫用征地權力、任意降低補償標準的癥結。因此，必須有針對性地采取措施規范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系。
4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。
筆者認為，農村土地征用事關農民的生存，完善農村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農村土地征用的審批程序。其二，應該增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時，農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發表自己的意見，如果是少數農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。
5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。
農村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準。現在是市場經濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償的標準才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償的范圍。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。
參考文獻資料：
1、《憲法》第10條第三款規定
2、《土地管理法》第47條規定
土地是一切生產和一切存在的源泉，是人類賴以生存和發展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關涉到社會的安寧和發展，與社稷的興衰與人民的福祉息息相關。在當下，隨著我國城市化步伐的大大加快，城市向郊區迅速擴張，以及各地掀起了建設經濟技術開發區的熱潮，農民的土地被大量征用，出現了大量的種地無土地、進城無工作、拆遷無家園、“非農”無保障、告狀無門路的“五無農民”群體[1]。從而引發了大量和上訪事件。一組國土資源部統計數字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛違法占地等問題的占接待部門受理總量的73%。其中40%的上訪訴說的是征地糾紛問題，這其中87%是征地補償安置問題，而在反映征地問題的上訪中，又有一多半是集體上訪。因此農地征用補償問題是導致政府和農民關系緊張的關鍵問題。這一問題不僅關涉到政府的公信力以及農民合法權益的保護，而且也關系到我國社會主義和諧社會的建設。黨的十六屆四中全會指出“要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會的建設擺在重要位置”。但是農地征用補償的不合理使得公共利益和私人利益未能得到有效的協調，農民的生存權、發展權未能得到有效保障。因此農地征用補償的不合理成為阻礙農村和諧社會實現的一大障礙。
一、征用補償的理論依據和補償原則
所謂農地征用補償是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準并依法給予農村集體經濟組織和農民個人補償后，強制性的變更農村土地所有權或使用權的行政行為[2]。從理論上講“征用”本身僅僅指使用權的轉移，而征收是指所有權的變更。而且我國2004年的憲法修正案也明確了這一點。但是在以往的法制實踐以及理論研究中大多使用“土地征用”這一概念，因此為了與以往的理論研究相銜接避免不必要的麻煩，本文也使用土地征用這一概念。但是在此，土地征用的內涵既包括所有權也包括使用權的有償轉移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剝奪私人權益，而且是對人賴以生存和發展的最重要的財產權的克減。那么實現公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對的一個問題。在強調“私有財產神圣不可侵犯”的權利本位時代，土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強調財產義務性的社會本位時代的到來，基于公共利益的需要而對私人的財產權予以限制和剝奪逐漸被人們所接受。但是基于公平正義的觀念，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當的，不承認許多人享受的較大利益能綽綽有余補償強加于少數人的犧牲。所以，在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易或社會利益的權衡。[3]”土地征用作為一種土地公共取得制度，對于個人因為公共利益所遭受的損失必須給予補償。圍繞土地征用補償問題，形成了眾多的學說，通過分析這些學說，可以把握征地補償合理性的依據。
（一）農地征用補償的理論依據
1、既得權說。此說以自然法思想作為基礎認為財產權是人民的天賦人權，是合法取得的既得權，因此應該得到絕對的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受經濟上的特別損失，也應當基于公平的原則給予補償。
2、恩惠說。此說強調絕對的國家權力，認為土地征用權是國家與生俱來的權力，主張公益至上和法律萬能。此說認為個人沒有與國家相對抗的理由，甚至完全否認國家對私人有提供補償的必要。國家侵犯個人權利給予補償那完全是出于國家的恩惠。
3社會職務說。此說摒棄了權利天賦的觀念，認為國家為了使個人盡其社會一份子的責任，首先應該承認個人的權利，這是實現社會職務的手段，因為權利的本質具有義務性，人民的財產被征用后，國家酌量給予補償，才能使得社會職務得以繼續履行。
4、社會協作說。該說基于法國狄驥的社會連帶理論，認為社會作為一整體系統，其存在和運轉依賴社會成員的相互協作，因此社會成員為保證社會的存在和發展只能犧牲部分權利和自由，而社會則以其整體的力量保障社會成員的生存和發展，對其利益所受損失和損害給予救濟。
5、公共負擔說。由于國家行為的受益者是社會全體，故當一部分人或個別人因為國家行為而承擔的義務超出其因該承擔的份額時，國家就應該基于平等原則，將其平均分擔給社會全體，實現權利義務的平衡。
6、特別犧牲說。該說由德國奧托·麥耶提出，認為國家的合法征地行為對人民權益所造成的損失與國家課以人民的一般的負擔不同，它是使無義務的特定人對國家所做得特別犧牲，這種特別犧牲應當由社會全體人民共同分擔，給其以補償，才符合公平正義的精神，實現私人利益與公共利益的協調。[4]
上述第一種以及第二種學說，前者強調權利的絕對保障而后者強調絕對的國家權力，在當下都無法得到社會一般觀念的認同，因此均被摒棄。社會職務說、社會協作說以及公共負擔說都從一個側面反映了征用補償的合理性，但是都可以被特別犧牲理論所涵蓋，所以特別犧牲說成為當下的主流學說，也極容易被廣大的民眾所理解和接受。因為在當今社會財產權的平等保護被視為一項重要的憲法原則。財產權雖然有社會義務性但是也應該適用平等保護原則。一般情況下，對于法律明文規定的公法上的義務，財產權利人可以預期因為承擔該義務所遭受的損失。但是土地征用則不然，其權利人只有等到具體的征用行為公告后才能獲悉自己的財產因為征用而遭受的損失。這對于權利人來說無疑是一種十分不確定的社會風險。針對此種少數人為了公共利益所做得特別犧牲如果不給予補償是違反平等原則的，因此補償義務得以確立。補償的目標在于實現公共利益和私人利益的協調。征用必須建立在補償基礎上也為世界各國的憲法所明文規定。1789年法國的《人權宣言》就已經規定“財產是神圣不可侵犯的權利，除非當合法認定的公共需要所顯然必須時，且在公平且預先賠償的條件下，任何人的財產不受剝奪?！泵绹鴳椃ǖ?條修正案規定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用?！蔽覈稇椃ā返?0條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。征用補償原則基本上成為各國法律的一項重要原則，但是如何補償各國法律規定得并不一致。有的國家采用完全補償原則，有的則采用不完全補償原則，還有的國家采用相當補償原則。
（二）征用補償的原則
1、完全補償原則。該原則認為土地征用的受益者是全體人民，對于國家土地征用而遭受特別犧牲的人，理應由公眾受益人負完全補償責任才符合平等原則的精神。而且確保權利人不因土地征用而處于財產狀況惡化的狀態，也是憲法保障財產權的宗旨所在。從生存權的保障來看，土地作為人民尤其是農民的生活依靠，不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補償不應該僅僅限于征用的客體，而且還應包括與該客體直接或間接關聯的經濟上和非經濟上的利益。
2、不完全補償原則。該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發，認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是應該給予合理的補償。補償僅僅限于財產上的損失，對于精神上的損失，應該被視為特別犧牲，個人有忍受的義務。
3、相當補償原則。該原則認為，由于“特別犧牲”的標準是相對的、活動的，因此征地補償應斟酌征用的目的及必要程度等各種要素，并結合社會的現實，選擇采用完全補償原則或者不完全補償原則。一般說來，基于平等原則，對于特別財產的征用損害，應當給予完全補償，但是特殊情況下，可以準許給予不完全補償。[5]
目前我國土地征用過程中，采用的以土地年產值倍數作為補償標準的不完全補償原則。這一補償原則未將農民的生存權損失納入補償范圍并且基本未考慮土地發展權價格，而只是一種生活補貼性的補償，而在現實生活中那些非公益性的征地，政府在征地前對于被征用農地并不享有所有權，征地后一般對農地也沒絲毫的投入，政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據為己有，無疑是對農民發展權的剝奪。在當下國家的價值取向正開始轉變，2004年的憲法修正案明確規定了“國家尊重和保障人權”，“公民個人的私有財產不可侵犯”。在注重人權保障的國家價值觀下，個人的權利應當決定國家權力，個人是一個目的性存在，個人權利的保障應該是社會的最高價值。對于失地農民來說，土地關系到其生存權和發展權，因此對于土地征用制度，我們應該從人權保障的角度進行重新審視，探究當前農民和政府關系緊張的法律制度層面的原因。
二、我國農地征用補償法律制度透析
土地作為一種稀缺性的資源，各個國家都有嚴格保護土地資源的規定。從“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本國策出發，我國立法機關在1998年修改《土地管理法》時旨在建立世界上最嚴格的土地管理制度?；谶@一宗旨，我國土地征用法律制度幾乎完全行政化，建立了嚴格的土地征用審批制度。但是嚴格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市場經濟條件下，城市發展對土地需求日益增大，客觀上要求土地的利用和流轉市場化。征地補償工作中存在的一系列問題折射出現行征地補償法律制度的不完善。
（一）征地補償未區分“公益性征地”和“非公益性征地”
在現代國家，對公民財產權的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國的法律所明文規定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸。“在民主法治國家、社會國家和環境國家，公共行政的目的是維護和促進公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務員執行職務的基礎?！盵6]我國憲法第10條也規定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過程中，對于征地的前提規定的卻不一致。《土地管理法》第2條：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但是《土地管理法》43條規定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。根據《土地管理法實施條例》“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地使用權證書，確認建設用地使用權?！笨梢娬畬⒐嫘哉鞯睾头枪嫘越ㄔO用地都納入統一的征地工作中，均按照統一的補償標準對農民進行補償?！锻恋毓芾矸ā穼⒎枪嫘杂玫丶{入征地工作中本身就是違反我國憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補償規定來看，也是十分不合理的。因為在非公益性征地過程中，農地有很大的增值空間，尤其是城市郊區的土地，土地轉手間可以增值10多倍。據統計，2002年全國土地使用權招標拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對征地農民的補償通常每畝只有1.5萬-3.5萬元。我國現行的土地征用補償規定并未考慮非公益性征地所帶來的土地增值收益，未考慮土地發展權的價格。土地發展權的收益本來應該歸農民所有，現在的現實卻是政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據為己有，不僅是對農民合法權益的剝奪，而且激發了政府征地的內在沖動。據統計，自改革開放至今，中國政府利用計劃經濟的征地方式和市場經濟的賣地方式從農民手中拿走的土地出讓和補償安置差價超過了2億人民幣，有人稱之為“政府請客，農民買單”。[7]因此，公益性征地因其關乎公共福祉而不考慮土地發展權的價格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農民的土地的增值收益，無論從理論上講還是從社會公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補償未區分公益性征地和非公益性征地是我國農地征用補償法律制度的一大缺陷。
（二）征地補償標準不合理
1、按土地原用途給予補償違反公平正義原則
土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區的土地，由于具備發展的區位優勢，土地用途的改變可以帶來巨大的增值收益。按照馬克思的地租理論，由于區位不同可以產生級差地租，這部分土地收益由于并非是土地權利人投資形成的，所里理應在土地的所有者、國家和用地單位之間合理分配。但是按照現行法律規定，國家征用土地再出讓時決定不同地價的級差地租是國家投資形成的，原則上這項收益應當屬于國家。作為被征地農民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。
2、以年產值的倍數作為補償標準不科學
按照年產值的倍數計算補償數額雖然簡便易行，但是在市場經濟高度發展的今天，土地價格的確定很大程度上同被征地所處的區域經濟發展狀況緊密相關，而同農業用地年產值的關聯性程度并不明顯，而現行的征地補償標準不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、市場交易價格以及人均耕地面積等影響土地價值的經濟因素，也不能體現同一宗土地在不同投資情況下出現產出差別的真實價值。尤其值得注意的是當前我國農產品價格普遍偏低，以土地的年產值倍數作為補償標準，農民得到的補償僅僅也就幾萬元，無法保障農民的長遠生計。
3、確立征地補償的最高補償限額不合理
我國《土地管理法》47條規定“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍?！币勒毡緱l第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍?！备鶕?006年國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障為原則。因此，在征地補償中設定一個征地補償的最低限額有利于保障農民的合法權益，但是設定一個最高不超過30倍的最高限額卻是不合理的。因為在當前我國農村尚未建立有效的社會保障體系，因此土地對于農民來說不僅僅是生活之源，而且具有生存保障的社會功能。所以規定一個補償的最高限額，很有可能使得失地農民生活無保障，所以這一規定是不合理的。
（三）征地補償方式單一，補償分配不合理
1、征地補償方式單一
根據我國現行的法律規定，征地補償以金錢補償為主。對于安置補助費，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險費用。政府采用金錢補償的方式，將各項費用一次性的支付給農民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩?，F實的情況卻是當前農民的市場意識還比較差，除少數農民將所得土地補償費用于長遠投資外，大多數的農民得到補償費后，用來建設房屋等，因此本來就不多的補償費，很快就被花光，進而成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失地農民有的再向政府要錢，有的甚至走向極端，實施違法犯罪活動。因此，單一的金錢補償方式雖然簡便易行，但是卻忽視了現實，不利于社會的長遠發展。在此，我們可以借鑒國外的有益做法，采用多種補償方式。
2、補償分配不合理
根據《土地管理法實施條例》26條“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用?！钡侵贫热∠?，農村集體經濟組織在很多地方已經不復存在，而且很多村組沒有章程辦事，所以支付給農村集體經濟組織的安置補助費，缺乏有效的監督控制。而且從目前中國農村基層組織體制看，村委會和農村集體經濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。作為農民集體代表的農村權勢階層受自身利益的驅動，又往往有著與農民集體不一致的個人利益，他們往往利用特殊的身份和地位，擴大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補償費比例過大，而且留存在村集體的征地補償費使用和管理缺乏有效的監督。而土地收益中的主要成分是土地補償費，至少應當占到土地收益總額的70%以上，土地補償費歸集體所有以后由于集體經濟組織的利益和農戶的利益并不完全一致，因此對于土地補償費農民僅能得到5%-10%。
（四）征地補償法律程序不完善
在我國這樣一個缺乏法治傳統的國度，數千年的人治傳統已經深深地影響了人們的思維方式和行為模式，在君主與父母官的支配下，子民永遠都是受政者，他們只有服從命令和安排的義務而沒有所謂的權利，因此在這樣一個缺乏權利意識的社會，法律權威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因為“任何實體目標的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實，也就是說，法律上實體性目標的追求只能被置于程序性的邏輯框架中，才能真正體現其現實意義?！盵9]但是，在我國土地征用程序在限制公權力運作方面卻未能發揮其應有的作用。
1、程序性法律規范本身有漏洞
許多征地法律法規僅僅有原則性的規定，缺乏操作的具體標準，為政府濫用自由裁量權打開了方便之門。例如，《土地管理法實施條理》25條規定，如果對征用補償的標準有疑義，最終將由批準征地的機關裁量。但是對裁量的程序和標準未做出具體的規定。再如，我國雖然對土地征用聽證作了規定，但是在聽證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規定?？傊?，關于土地的法律規范本身存在許多的漏洞和不足，需要進一步完善。
2、農民的程序性權利無保障，缺乏有效的法律救濟機制
現行法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后公告農民，新出臺的《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規定》賦予了被征地的農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償方案有提出不同意見和要求聽證的權利，對農民提出的意見確需修改的時候，土地行政主管部門應當修訂，并在報同級人民政府批準的時候附上相關意見和聽證筆錄。但是程序規范的法律約束力不足。我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等等的程序性規定本身僅僅屬于部門規章。
在我國的土地征用過程中，政府往往追求效率而忽視程序，但是農民的權益卻與程序密切相關。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協調，協調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。而且實踐中法院基于自身在權力體系中的地位，往往對涉及征地的案件拒絕司法，致使農民的訴訟權得不到保障，更使得政府肆無忌憚。
三、實現我國農地征用補償法律制度完善之路
（一）實現“非公益性用地”市場化
通過上面的分析我們知道，非公益性征地剝奪了農民的發展權，違的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎的法制秩序。因此，應該取消政府非公益性用地的審批權，實現非公益性用地市場化。從經濟學的角度看，由市場來配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。布坎南認為“國家不是神造物，它并不具有無所不在和正確無誤的天賦。因為國家乃是一種人類的組織，它并不一定比其他任何社會組織的規則和結構更加正確無誤，因為在這里作決定的人—政治家和官員與其他人沒有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也一樣會犯錯誤?！盵10]因此，政府試圖憑借公權力對土地資源進行嚴格控制的做法，往往不能實現其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導致權力尋租現象。因為在土地利用者看來，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權力謀私利。因此，雖然市場調節土地資源存在諸多的缺陷，市場調節也可能出現失靈，但是這并不是把問題交給政府處理的充分條件，市場調節不好的問題，政府未必解決得好，甚至會把事情處理得更遭。
為了保證以憲法為基礎的法制秩序的統一，也為了實現社會的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國法律應該取消非公益性用地的審批權，實現非公益性用地市場化。土地權利人和土地使用者就土地價格等問題直接磋商，達成協議后經政府土地管理部門確認后即發生土地使用權轉移的法律效力。由于農民在信息方面處于劣勢，所以政府應建立土地價格的信息公布機制，克服單純依靠市場調節所帶來的弊端。
因此，實現非公益性用地市場化，可以實現法制的統一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權力的合法運行。
（二）提高補償標準，實行完全補償原則
在計劃經濟體制下包括土地在內的一切生產要素均實行非市場的配置方式。土地被征用以后，農民轉為城市戶口，可以享受城市戶口所帶來的福利待遇，因此失地農民的生活水平在當時是提高了而非下降了。征地所帶來的風險沒有分散給農民個人家庭。但是在市場經濟條件下，失地農民必須考慮就業問題。但是由于農民缺乏生存技能，因此失地農民的再就業非常困難。而且在當下，農村沒有建立起完善的社會保障機制，對于農民來說，失去土地實際上失去一筆家庭財富，失去基本的就業崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發展方式，失去生存和發展的保障基礎[11]。因此失去土地不僅意味著失業，而且意味著生計沒有保障。所以征地補償必須著眼于農民的長遠生計，采取完全補償原則。
基于完全補償原則，在具體的制度設計時，應該細化補償項目，擴大補償范圍。可以借鑒國外關于補償范圍的規定，補償的范圍包括：土地及其附著物的直接損失，因征地而發生的可預期利益的損失，殘余地分割損害，征用發生的必要費用損失等。另外，基于農民生存權和發展權保障的考慮，被征地農民的社會保障費用，應該納入征地補償安置費的范圍。借鑒經濟學關于相關問題的研究，我國的土地征用完全補償費用=地價+青苗等地上附著物價格+由征地外部不經濟引起的損害連帶補償價格+土地發展價格。其中地價以馬克思地租理論為基礎，地價=地租/資本化率=[農地級差地租Ⅰ+農地級差地租Ⅱ+絕對地租（農用）+壟斷地租（農用）]/資本化率。[12]
（三）采取多種補償方式，健全征地補償分配機制
首先，要改變單一的補償方式，以金錢補償為主，多種補償方式并存。目前我國征地補償的方式主要為一次性的金錢貨幣補償。但是土地是農民的生存之本，失地農民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補償費難以維持其長久的生存，加上我國農村社會保障制度不完善，無疑使失地農民的生活陷入絕境。因此我應該借鑒國外的做法實現，補償方式多樣化。日本的征地補償方式除現金補償外，還有替代地補償、遷移代辦和工程代辦補償（即被征地由物件時在土地被征用人的請求下，由需用地人遷移改物件以替代遷移費的補償）。德國的土地征用補償方式除金錢補償外，還有代償地的補償，代償權利的補償等等。我國的征地補償方式，應該在借鑒外國有益經驗的基礎上，結合我國的具體實踐經驗，例如咸嘉“三集中、三統一”的安置模式，南海模式以及蕪湖模式等等?？梢钥紤]征地補償費入股，社會保險方式，留地方式，債券方式以及其他方式。
其次、要完善我國的土地補償分配方式。由于我國的征地補償分配不合理，占土地收益總額的70%以上土地補償費根據法律規定歸屬農民集體經濟組織，但是在當下村委會和農村集體經濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。甚至犧牲農民的利益換取政治資本或者牟取個人私利?，F行補償金發放環節過多，時限不明確。鄉鎮、村、組、農民缺乏統一的可操作的分配方法?！霸趯嵉卣{查中發現，集體宣布的土地補償金額為每畝600～40000元，但絕大多數宣布的土地補償金為每畝12000元以下，甚至還有征地補償全部付給了村里，村里一分錢都沒有給村民組的情況發生。”2004年1月18日《中國建設報》報道有關資料顯示，我國目前在土地征用時，許多地方在實際操作中采取法定標準的最低限，有的甚至低于法定標準；在土地轉變增值的土地收益分配中，地方政府大約獲得60%-70%；村級集體組織25%-30%；真正到農民手里的不足10%。因此為了保障農民的合法權益，必須健全征地補償的分配方式，將土地補償費直接發放個農民個人，并完善征地補償費用的監督機制，保障農民的合法權益。
（四）完善征地補償法律程序，保障農民的程序性權利
在法治條件下，對于公民財產權的限制和剝奪除合乎公共利益的需要外，還要遵循正當程序。美國憲法第5條修正案規定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用?！痹谕恋卣饔眠^程中，完善的土地征用程序，可以防止政府權力的恣意，使公權力在法律預設的軌道上運行，同時法律程序的設計可以使財產權利人預知公權力的運行模式，從而監督其運行，防止其濫用而侵犯自身的合法權益。
通過本文第二部分的分析我們知道，農民的程序性權利無保障。在補償安置公告并聽證的過程中，由于我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等等的程序性規定本身僅僅屬于部門規章，所以程序規范的法律約束力不足。例如法律雖然規定了依法應當聽證的事項，當事人要求舉行聽證，主管部門不組織聽證的，法律并沒有對因程序違法而造成的當事人實體權利損害給予任何的救濟途徑和規則原則。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協調，協調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。所以必須完善我國的征地補償法律程序，明確違法征地補償法律程序而實施的行政行為是無效的行為，農民對此可以提起行政訴訟。對于農民的，法院可以根據《行政訴訟法》54條的規定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為。
四、小結
在當代，傳統的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經被“最好的政府、最大的服務”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實現社會福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補償的基礎上，這是實現正義原則的必然要求，也為世界各國的實踐所廣泛認可。我國憲法也規定國家為了公共利益的需要可以對土地進行征收、征用并給予補償。但是相關的具體法律并沒有將這一憲法的原則性規定具體化，因此在土地征用的過程中，出現了政府公權力的異化，嚴重的損害了農民的利益。因此，征地行為必須基于公共利益的需要且必須給予充分的補償，以實現土地征用目的的合理性。同時，政府征地補償必須履行法律規定的正當程序，實現征地行為形式的合理性。如果因為土地征用補償引起矛盾沖突，侵犯了農民的合法權益，法律必須規定救濟機制，使矛盾可以通過合法的方式解決，防止出現救濟無門而引發集體暴力事件。建立在完善的征地補償法律規范基礎上的土地征用行為，可以使政府和民眾之間相互信任，實現農村的和諧穩定。
注釋：
[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。
[2]劉燕萍：《征地制度創新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。
[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版，1-2頁。
[4]以上原則參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。
[5]參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。
[6]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版，324頁。
[7]於忠祥、李學明、朱林：《論農地征用的經濟補償與失地農民的安置》，《農村經濟問題》，2004年（12）。
[8]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版，193頁。
[9]謝暉、陳金釗：《法理學》，高等教育出版社2005年版，173頁。
[10]轉引自張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設計》，經濟科學出版社2005年版，145頁。
[11]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版，16頁。
[12]張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設計》，經濟科學出版社2005年版，231頁。
參考書目：
[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。
[2]劉燕萍：《征地制度創新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。
[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版。
[4]陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。
[5]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版
[6]於忠祥、李學明、朱林：《論農地征用的經濟補償與失地農民的安置》，《農村經濟問題》，2004年（12）。
前言
21世紀上半葉，中國將完成農業的現代化改造。隨著現代化程度的提升，現代農業對規模經濟的要求與現行分散承包的土地制度之間的矛盾將日漸加劇。如何通過現行土地制度的創新加速我國農業現代化進程，是一個具有重要意義的研究課題。
一、土地制度創新的約束條件和方向選擇
土地制度不是某種因素、某種力量作用的簡單函數，它是某個特定時期特定政治、經濟及社會諸多因素共同作用的產物。土地制度創新必須充分考慮到制約其生成的種種條件。制約我國當前土地制度創新的主要條件有：
第一、我國是社會主義性質的國家，生產資料的公有制始終被認為是決定經濟社會主義性質的基礎。由于土地的特殊重要性，決定了土地制度不僅是農業部門最重要的制度安排，而且是整個社會經濟制度最基本的方面。特別是對于那些農業比重還很高甚至是國民經濟主體的發展中國家來說，土地制度更成為整個經濟制度的基礎和核心。鑒于我國整體經濟性質和土地制度在整個經濟制度安排中的重要地位，現階段土地制度的創新不能也不應當越出公有制的框架。
第二、從總體技術特征來看，我國尚處于從傳統農業向現代農業的過渡階段，廣大中、西部地區，傳統農業的特征還相當明顯。全社會70％左右的人口仍然要依靠這個最原始產業提供生存保障，近50％的社會勞動人口仍然只能從農業中得到就業機會。根據馬克思生產關系適應生產力性質的原理，現階段土地制度安排必須與農業發展過度性階段的生產力水平相適應，而不能超越農業發展階段去建構現代農業階段的先進的土地制度模式。
第三、農業現代化是我國農業發展追求的而且是希望盡早實現的目標，現階段土地制度安排應有利于將農業生產導向現代化目標。鑒于龐大的人口基數和不斷增長的人口壓力，以及工業化加速導致農業資源的非農轉移，糧食安全問題已成為政府推動農業發展的首選目標。政府這一農業發展目標偏好，決定了它必然傾向于有利于上地產出率提高的土地制度選擇。增加農業生產收人，縮小農業生產與非農生產之間的利益差距，是農民從事農業生產所追求的最現實的目標。上地制度的設計必須有利于滿足農民對收人增長目標的追求，這＃才能使農民成為推動農業發展最積極的力量。我國現階段土地制度的設計，既要有利于政府產量增長目標與農民收人增長追求之間的協調，又必須使它納人有利于推進農業現代化早日實現的長遠目標的軌道。
第四、一種土地制度是否合理有效，最終只能由農民在這種制度下的行為反映作出檢驗。一種可行的土地制度，不僅不能背離廣大農民的意愿，相反應當反映他們的利益要求。在我國農業發展現階段，占有土地是廣大農民最基本的愿望，土地的流轉化程度低就是證明；產權不受侵犯是來自農民最強烈的呼聲，一個重要表現就是農民對過重負擔的抵制和抱怨；家庭經營是最受農民歡迎的生產組織形式，改革前后農民截然不同的工作態度是最有力的說明。
土地產權制度的有效性，來自制度安排與其所對應的約束條件的協調性。針對不同的約束條件，只能實行不同的土地制度安排。我國新型土地產權制度，只能在上述約束條件給定的框架內生成，并且只能是這些條件的內在要求處在耦合和均衡狀態時的產物。上述約束條件給定的我國現階段土地制度的創新空間是相當狹小的。它們決定了我國土地制度創新只能沿著如下方向推進；（1）在土地集體所有制不變的前提下，尋求產權主體明確、產權權能完善的新型集體所有制實現形式。也就是說，雖然對現行土地集體所有制的改革是必要的，但這種改革最好是集體所有制的完善或新型集體所有制實現形式的建構，而不應是對集體所有制的替代。（2）在家庭經營不變的基礎上探求土地資源有效配置方式和有利于農業現代化實現的土地利用方式。家庭經營方式的改變，不僅背離了廣大農民的意愿，也會使政府糧食總量增長目標至少經受不確定性的風險。
二、土地股份投包制：新型土地制度模式的設計
在理論界提出的各種土地制度模式中，完善家庭承包制模式對現階段土地制度創新約束條件的考慮相對最為充分，因而它受到政府的推崇并成為我國現階段上地制度建構的主體模式。這一模式最積極的意義在于對家庭經營方式的充分肯定。這種肯定首先源于推行改革20年來農業家庭經營的成功實踐，并且可以從世界農業發展的普遍經驗中獲得支持，同時現代產權理論和農業發展經濟學中亦不乏理論依據。但是，家庭承包制完善模式的最大問題在于，它對傳體體制下形成的土地集體所有的權屬關系存在的固有缺陷采取回避態度，試圖繞過所有制通過經營形式的改善來克服根源于所有制的產權缺陷。不可否認，這只能延緩和積累矛盾，不可能從根本上克服現有土地產權制度的不足進而刺激農業增長。
在現有土地制度創新模式中，土地股份合作制最具創新意義。一方面它在集體所有制或公有制的前提下比較好地實現了集體產權的明晰化，另一方面又為土地的集中和規模化經營提供了一條極富啟發性的思路；一方面它迎合了農民實實在在占有土地的愿望，另一方面又滿足了政府土地制度創新低政治風險的要求。不難分析，土地股份合制與我國現階段土地制度創新依賴的約束條件之間在很大程度上也是協調的，因而它的出現受到理論界和決策部門的高度關注?，F有土地股份合作制探索反映出來的最突出問題，是存在著以合作化經營或集體化經營否定家庭經營的傾向。盡管其出發點是試圖克服家庭分散承包帶來的規模不經濟，但這種傾向還是值得認真反思的。因為農業中集體經營的低激勵效應和高管理成本不制轉變為土地股份共有制，并把股份共有制視作集體所有制的新型實現形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理論與實踐中的一個重要誤區，即忽視農業產業特性而試圖以集中化、統一化經營取代農戶的個體經營。因此，與土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特點，是試圖使家庭經營方式在土地產權清晰健全、土地配置規模合理的基礎上繼續成為農業持續增長和農業現代化實現的制度性保證。
三、家庭承包制向土地股份投包制的過渡
土地股份投包制設計的基本目標，是希圖在較易得到政府和農民雙方接受并支持的基礎上，建構起土地合理流轉和有效集中的機制，從而實現從傳統農業向現代農業的順利過渡。土地股份投包制的現代化指向和規模經濟偏好決定了其建構的主要條件是，農村非農產業應有相當程度的發展，農業勞動力能夠實現較大規模的非農轉轉移，使目前緊張的人地關系與勞地關系得以改變。如果沒有二、三產業的快速發展創造出相對寬松的人地比例關系，70％左右的農業人口依然凝固在農業上實現就業和維持生存及低水平發展，那么，以減小土地有效流轉阻力的土地股份化設計必然失去意義，以擴大農戶經營規模的投包機制亦無發揮作用的可能。
土地股份投包制建構條件表明，目前我國大部分地區特別是二、三產業發展落后的中、西部地區，還不具備該模式普遍推行的條件。因此，上地股份投包制在我國的建構，第一，在時間上將是一個長期的過程，因為我國農業人口的比重還很高，農業人口的非農轉移任務還相當艱巨；第二，在空間上將由點到面逐步擴展，首先在二、三產業發展較快地區形成，然后隨著非農產業發展的地域擴張而逐步推開；第三，在農業發展戰略上，應把土地股份投包制的建立與加速二、三產業特別是農村非農產業的發展結合起來。
土地股份投包制是土地制度變遷的目標模式，而這一制度變遷的起點則是現行的家庭承包經營責任制。由于在土地所有制和經營方式方面的一致，使得兩種制度模式之間能夠實現較好的銜接。其銜接過渡可以通過三個階段完成：
1、由農戶土地承包權向農戶土地股份所有權轉換階段。（1）認定目前集體土地按人均承包的合理性；（2）限定這種合理性的有效期限為截止目前。以后土地不再根據人口的變動而調整；（3）在承包權穩定化的基礎上，賦予農戶對經營的集體土地份額的股份所有權；（4）實行土地股份所有權和相應份額土地經營權的統一，農戶可以直接經營自己應占股份的土地。
2、股權與經營權統一向股權與經營權分離的轉換階段。在農村二、三產業獲得一定發展和非農就業機會增加的基礎上，確立股份共有土地的經營數量下限，促成小規模經營農戶在持有土地股權的條件下尋求農外就業和放棄經營土地，將土地逐漸向少數種田能手手中集中。
3、股權與經營權分離的完成階段，即社區農民股份共有上地的少數農戶規模經營階段。這時，原大部分農民持有土地股權而在非農部門就業，少數農民通過竟包在完成農業稅和交納地租的基礎上實現土地規模化經營。
參考文獻
1、R．科斯等：《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店，1994年。
2、D．諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海三聯書店，1994年。
(二)《企業會計制度》等對土地出讓的核算規范《企業會計制度》和《小企業會計制度》都規定取得土地使用權時計入無形資產,待土地開發利用即建造地上建筑物時再分攤計入在建工程成本。這樣,土地使用權的價值最終將轉入固定資產購置成本并計提折舊,開始這一規范曾因地上建筑物折舊年限與土地使用權規定使用年限有較大差異而難于操作,為此財政部專門規定在預計建筑物凈殘值時,應當考慮土地使用權的預計使用年限高于地上建筑物的預計使用年限的因素,作為凈殘值預留。但隨后2002年《企業會計準則———固定資產》中規定,固定資產的各組成部分,如果各自具有不同的使用壽命,從而適用不同的折舊率時,應當單獨確認為固定資產。地上建筑物與其占用的土地適用不同的折舊率,應分別確認為單項固定資產,各自按照其可使用年限計提折舊。因此,執行《企業會計制度》、《小企業會計制度》的單位,出讓或受讓的土地使用權,應當在固定資產的相關建筑物中單設明細項目核算。
二、新準則下土地使用權的核算
(一)新準則下土地使用權基本規范《企業會計準則第4號——固定資產》和《企業會計準則第6號———無形資產》,仍沿襲以往規定將劃撥土地作為固定資產核算,將出讓土地作為無形資產核算的規定。無形資產準則沒有直接提到土地使用權核算,但該準則應用指南中對其規范如下:(1)企業取得土地使用權通常應確認為無形資產,但改變其用途、用于出租或增值目的時,應當將其轉為投資性房地產。(2)在土地上自行開發建造廠房等地上建筑物時,土地使用權與地上建筑物應分別進行攤銷和提取折舊,但土地用于房地產開發時,其價值應計入所建造房屋的建筑成本。企業外購的房屋等支付的價款,應當在建筑物與土地使用權之間進行分攤;難以分配的,應當全部作為固定資產核算。
從上述規定可知:(1)企業有償取得的土地使用權(出讓土地),正常情況應確認為無形資產,只有在用于出租或自己未使用而用于增值目的時,才應從“無形資產”科目轉入“投資性房地產”科目。(2)在土地上自行開發建造廠房等地上建筑物,土地使用權價值無須分攤到地上建造物的工程成本中,應仍作為無形資產核算,并與地上建筑物分別計提攤銷和折舊。(3)房地產開發企業相關的土地使用權價值,應當計入建造房屋建筑物的成本。(4)企業外購房屋建筑物,將地上建筑物與土地使用權合并作價的,應當將總價款在地上建筑物與土地使用權之間進行分配;只有在難于分配的情況下,才能全部作為固定資產核算。
將外購房地產價款在地上建筑物與土地使用權之間進行分配,筆者認為應采用“建筑物先行確認法”處理。即按照同類建筑物正常造價加上相關稅費,再加上適當銷售利潤,作為地上建筑物入賬價值,再以總購入價減去地上建筑物價值后的余額,確認為土地使用權的入賬價值。將總購入價統一確認為固定資產原價的方法,容易導致房產稅的稅負不合理,筆者認為應避免使用。
(二)新準則下土地使用權攤銷對于將土地使用權的價值轉入建筑物的做法,實踐中也有不少企業因擔心加大房產稅稅負而沒有采用;但如果仍將土地使用權作為無形資產核算,又會導致管理費用加大而產品成本減少,致使產品成本計量不真實。因為新準則以前的各類會計制度,幾乎一致規定無形資產攤銷金額計入管理費用。有鑒于此,在原制度基礎上堅持將土地使用權作無形資產核算,仍存在較大缺陷。新準則關于包括土地使用權在內的無形資產攤銷的規定,較好地消除了上述缺陷。準則應用指南規定,無形資產攤銷一般應計入管理費用,但某項無形資產包含的經濟利益通過所生產的產品或其他資產實現的,無形資產的攤銷金額可計入產品或其他資產成本。將用于直接生產的廠房占用的土地所計提的攤銷金額直接計入產品成本,一方面可保證產品成本的完整性,另一方面也避免了計入廠房原價而增加房產稅的可能性。
