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2 定義
2.1 科學技術報告
科學技術報告是描述一項科學技術研究的結果或進展或一項技術研制試驗和評價的結果;或是論述某項科學技術問題的現狀和發展的文件。
科學技術報告是為了呈送科學技術工作主管機構或科學基金會等組織或主持研究的人等?？茖W技術報告中一般應該提供系統的或按工作進程的充分信息，可以包括正反兩方面的結果和經驗，以便有關人員和讀者判斷和評價，以及對報告中的結論和建議提出修正意見。
2.2 學位論文
學位論文是表明作者從事科學研究取得創造性的結果或有了新的見解，并以此為內容撰寫而成、作為提出申請授予相應的學位時評審用的學術論文。
學士論文應能表明作者確已較好地掌握了本門學科的基礎理論、專門知識和基本技能，并具有從事科學研究工作或擔負專門技術工作的初步能力。
碩士論文應能表明作者確已在本門學科上掌握了堅實的基礎理淪和系統的專門知識，并對所研究課題有新的見解，有從事科學研究工作成獨立擔負專門技術工作的能力。
博士論文應能表明作者確已在本門學科上掌握了堅實寬廣的基礎理論和系統深入的專門知識，并具有獨立從事科學研究工作的能力，在科學或專門技術上做出了創造性的成果。
2.3 學術論文
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上世紀70年代，伴隨著全球化、信息化、以及知識經濟時代的來臨，市場經濟競爭日趨激烈。西方國家傳統的政府運行機制已經很難適應經濟社會的變化。突出表現為:政府規模不斷膨脹，行政效率低下，財政赤字不斷上升，社會福利政策難以為繼。
面對如此困境，為了解決問題，西方各國于上世紀70年代未相繼進行了被稱之為“改造政府”的政府管理改革運動。而與此同時，一種新的公共行政理論、管理模式—新公共管理(NewPublicManagement)應運而生。
一、“新公共管理”的主要觀點
無論從實踐還是從理論的角度出發，“新公共管理”都從來沒有一個統一的形式內容。具體來說，有如下觀點。
(一)政府的管理職能應該是掌舵而不是劃槳
傳統公共行政管理中，政府的主要職責是收取稅金和提供服務，而“新公共管理”主張政府應該只是制定政策而不是執行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。
(二)政府服務應以顧客或市場為導向
“新公共管理”認為，政府的社會職責是根據顧客的需求向顧客提供服務，政府服務以顧客或市場為導向。以顧客或市場為導向的政府不再是凌駕于社會之上的封閉的官僚機構，而是有責任心的企業家，公民則是“顧客”或“客戶”。這樣公眾就擁有了更多的選擇權，顧客或市場為導向將會建立起一個推動政府改善工作的良好機制。
(三)政府廣泛采用授權或分權的方式進行管理
傳統的官僚制使基層人員缺自，難以適應快速多變的外部環境。而“新公共管理”認為，與集權相比，授權或分權有許多優點:授權或分權的機構更有靈活性，更有效率，更有創新精神，而機構成員有更高的士氣，更強的責任感，更高的效率。
(四)政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗
“新公共管理”認為，政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗，如:人力資源管理、成本—弓玫率分析、目標管理等。同時，政府可以把巨大的官僚組織分解，使決策與執行分開，并移植私營部門的某些管理辦法:“如采用短期合同，開發合作方案，簽訂績效合同以及推行服務承諾等等。”這樣，經過民營化或半民營化的公共部門公眾有親密接觸機會，了解公眾之所需的公共服務部門，它們了解公共管理的關鍵所在，從而對社會進行有效治理。
(五)政府應在公共管理中引入競爭機制
傳統的觀念認為，微觀經濟領域的事情應該由私營企業承擔，而公共服務領域應該由政府單獨承擔。而“新公共管理”強調政府管理引人競爭機制，取消公共產品供給的壟斷，讓更多的私營部門參與公共服務供給，通過引人競爭機智，從而提高服務公共的質量和效率。
(六)政府應放松嚴格的行政規制，實施明確的績效目標控制
“新公共管理”反對傳統公共行政刻板執行法律規范，輕視績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制，實行嚴明的績效目標控制。即確定組織，個人的具體目標，與之簽訂績效目標對完成情況進行測量和評估。這使行政組織由過去的“規則驅動型”向“任務驅動型”轉變。
(七)公務員不必保持中立
“新公共管理”認為，行政本身就具有濃厚的政治色彩，要求公務員完全保持政治中立是不現實的。因此，“新公共管理”則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，對部分高級文官實行政治任命，讓他們參與政策制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。這樣能使他們正確理解政策的目的意圖。
二、中西方國家政府改革背景比較
“新公共管理”源自于西方，它對于中國社會來說雖然是“舶來品”，但中國同樣經歷著全球化浪潮，新公共管理的很多新觀點新經驗也是中國急需的。“新公共管理”模式能否在在中國存活，需要通過理性分析中國與西方政府改革的背景，才能作出判斷。
(一)中西方國家政府改羊背景的相似點
1理論背景相似點
當代中西方國家政府改革都是在傳統官僚制理論無法解決現實問題的情況下引發的。
20世紀最后30年，官僚制受到廣泛質疑，它們在行政人格問題、價值規范問題和外部性問題的理論缺乏導致了傳統理論無法解決當前的社會問題。隨著我國改革開放的進行，經濟健康增長的需要與政府生產力落后的矛盾也顯現出來。官僚制是中西方國家公共行政理論中最為基礎的部分，如何改革傳統官僚制也是中西方國家政府所面臨的共同課題。
2.政治和經濟背景相似
當代西方國家的政府改革是在一定的政治、經濟背景條件下引發的，其突出表現在:
(1)當代中西方國家都面臨著財政困難，政府機構龐大臃腫，行政效率低下，社會福利難以為繼等問題，是各國政府進行行政改革的重要原因。
(2)信息技術的運用使政府變得靈活、高效、透明成為可能。新技術的市場化進程的加快，這些均迫使政府的改革必須真正適應新技術革命的要求。
(二)中西方國家政府改革背景不同點
1西方國家市場經濟基礎扎實、體制成熟，而我國市場經濟尚處于成長階段
西方發達國家的市場經濟發達，市場體系完善?！靶鹿补芾怼蹦Ｊ酱嬖诘慕洕A即成熟的市場經濟條件。正如E·S·薩瓦斯所說:“福利國家(公共部門大于市場部門的國家)在市場力量的沖擊下日漸衰弱。市場力量正在改變教育、醫療衛生、住房、退休保障和其他‘福利’構成要素的供需條件。消費者對教育、醫療衛生、住房、退休保障及其他物品和其他物品和服務的支持能力日益提高，他們對這些服務的需要超出了政府的提供能力。這正是私人供應商通過市場機制可以提供的東西?！?/p>
而我國的市場經濟還處于成長階段。市場經濟尚未成熟，與此同時政府還擔負著培育市場的任務。對于不成熟的市場經濟必定需要政府的管制，如果政府一味“退出”，不根據現實國情盲目放松管制，就有可能導致市場經濟的失敗。
2.與西方國家所具有的相對健全的法治環境相比較，我國的法制有待完善，法治社會的建成還待時日
“新公共管理”強調政府管理實行嚴明的績效目標控制，放松嚴格的行政規制。在西方國家政府改革實踐中這種目標重績效輕規制的方式所以能成功并獲益良多，是因為西方國家的“新公共管理”改革的法治環境相對完善。政府改革后，在行政管理活動中扔有較大的自由裁量權，但是法律的權威無處不在，就減少了管理人員濫用權力的幾率。
我國尚處于法制不健全，法律供給不足的時期。行政法律規制不完善，行政執法、行政監督的力度不夠等問題還普遍存在于我們行政管理活動中。我國目前最重要的法制建設任務是健全法制加強行政執法力度。在這種情況下，簡單地套用“新公共管理”模式是不符合中國具體國情的。
3.西方國家的民營化組織或非營利性組織無論在數量還是質量上都遠優于我國
因為民營化組織和非營利性組織在“新公共管理”理論中具有承接政府所分散出的職能的作用，所以它在政府改革過程中十分關鍵。在西方國家民營化組織或非營利性組織發展歷史較長，組織體系完善、數量充足、管理水平很高。因此，政府放權建政以后，被“民營化”的管理職能不僅沒有旁落，反而加強了。
然而我國在計劃經濟時代，所有的公共管理事務一概由政府承辦，民營化組織幾乎不存在。改革開放后，雖然民營化組織有所發展，但是數量、專業水平、內部管理各方面都不及西方發達國家的相同組織。如果中國政府改革將大量公共管理職能迅速而全面地分離出去，社會就可能因找不到合適的承接主體而產生混亂。
4.與西方國家相比，我國政府的宏觀調控能力不強且公務員的整體素質不高
從政府的調控能力和公務員整體素質來看，我國的官僚制還不足。例如，分工不明、專業人才匾乏、行政人員輕視法律與規范、行政活動中的人格化特征明顯、行敗嚴重等等。因此，照辦照抄西方的“新公共管理”模式，只會抹殺現階段官僚制對我國的積極影響，并造成新一次的行政管理改革的失敗。
四、“新公共管理”模式對我國行政管理改革的啟示
在全球化和信息化的浪潮中，我國必須通過自身的改革提高我國的國際競爭力，然而，我國的改革又有自己的特殊背景，所以在西方的“新公共管理”模式，不能在我國照搬照抄。因此，筆者認為“新公共管理”模式對我國行政管理改革有如下啟示:
(一)依據國情，建構官燎制為主，新公共管理為輔的行政模式
官僚制是在行政管理領域占據統治地位已有百年歷史?？贪褰┗墓倭胖埔呀洘o法應對信息傳遞迅速，競爭激烈的后工業化時代。新公共管理不但靈活，而且能適應現代化需要。這種模式有助于協調政府與社會的關系，促進經濟發展，消除官僚制的弊端。
盡管如此，官僚制還在歷史上是有突出貢獻的，新公共管理的倡導者也承認這點事實，如D·奧斯本所說:“它(官僚制)解決了人民希望解決的基本問題，它為失業者和老年人提供了保障，它保障了社會穩定，這在經濟大蕭條以后是至關重要的，它提供了工作?？梢哉f，工業社會對社會政治體制的必然要求就是建立官僚制。我國正處在現代化轉型時期，中國尚未完全具備實施“新公共管理”模式的條件，而官僚制強調政令統一，管理法制化，分工專業化能滿足我國現代化的需要，這就意味著中國在改革官僚制的同時必須加強官僚制，在提倡掌舵型政府和服務型政府的同時必須添加官僚制的合理因素。在今后相當長的時間內建立與我國工業發展相適應的，以官僚制和新公共管理相結合的行政管理模式是我國行政改革的必然選擇。
(二)轉換觀念，切實轉變行政職能
行政職能是指，政府作為國家行政機關，依法在國家的、政治的、經濟的以及其他社會事物的管理中所應履行的職責以及應起到的作用。在市場經濟體制下，計劃經濟時代的行政職能已經落后。因此，行政職能以國家的政治經濟活動的依據要及時調整。
“新公共管理”認為，政府行政管理職能是“掌舵”而不是“劃槳”，是“服務”而不是“管制”。
據此，我國的行政職能的轉變重點在于:(1)政府社會管理職能的性質和內容的轉變，即變政府直接承擔經濟管理職能為間接調整職能;(2)政府職能實現的手段方式轉變，即由行政手段為主轉變為行政、經濟、法律等手段相結合的綜合管理，其中又以經濟手段為主。同時，由微觀管理為主轉向宏觀調控為主，由縱向管理為主轉向橫向協調為主，由指令性計劃為主轉向指導性計劃為主，由社會管制轉向既實施管制又監督服務等等;(3)政府職能轉變實質要求提高政府能力。政府能力的增強是依靠科學技術和社會生產力的發展，依托政治民主進程，通過不斷的改革和探索逐步實現的。政府職能必須與政府的能力相適應，因此政府職能轉變只能在政府能力提高過程中逐步實現。
(三)借鑒企業管理方法，創新行政組織結構
我國在1998年之前進行了多次改革，行政機構改革是重點。由于當時我國受到計劃經濟體制的制約，改革時政府職能未加轉變，只是單純的把政府權力在各級政府和政府部門之間上下左右移動，致使機構改革陷人“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。因此，行政機構改革，行政組織創新的根本立足點為政府職能的分散。
“新公共管理”強調用授權或分權或簽署外部契約的方式進行管理。把民營化組織或非營利性組織引人公共管理體系中加強競爭，這樣可以縮小行政機構規模，提高公共服務的效率、效果和質量。在成績評估方面，“新公共管理”認為充分使用私營企業成功的手段和經驗—重視人力資源管理、強調成本—效率分析、全面質量管理、低投人高產出，通過績效測定和評估的手段來改革行政組織模式。
針對我國行政機構設置隨意性大，人員臃腫，職能劃分過細、分散且重復設置的弊端，我國必須學習官僚制的成功經驗，按照“精簡、統一、效能”原則，依據各機構承擔職能所覆蓋的范圍及影響面的大小，管理層級與管理幅度之間的關系，行政責任大小等因素，科學合理地安排行政組織的層級結構和職能結構。同時，借鑒“新公共管理”模式中企業管理方法，構建控制層次較少的扁平型組織結構模式，建立網絡式的組織內部聯系。
(四)提高公務員整體素質，加強公務員的思想政治工作
在我國，行政機關工作人員整體素質不高是一個不爭的事實。因此，在我國當前的情況下，更顯出提高公務員素質的重要意義。
行政法信賴保護原則肇始于德國行政法院判例，后經日本及我國臺灣地區等的效仿、繼受與發展，現已成為大陸法系行政法之一般原則。依據該原則進行的制度設計在保障人權、維護法的安定性、實現實質的法治行政方法發揮著不可替代的作用。然而，主要仿照大陸法系建立起行政法制度的我國，理論上對這一原則卻鮮有研究，涉及該原則的制度由于缺乏理論的支持而難以完善。借鑒國外的研究成果對該原則進一步闡釋并構想我國相關制度設計，乃本文旨趣所在。
一、行政法信賴保護原則的基本理論
關于信賴保護原則是憲法原則還是僅為行政法之一般原則，在德國公法學界早有爭議。從該原則演變的歷史來看，可以看出信賴保護原則一開始只是作為行政法之一般原則于第一次世界大戰后在德國各邦行政法院的判例中被引用，后來被明文規定在聯邦德國行政程序法、租稅通則、聯邦建設計劃法等成文法上。此后該原則不僅作為一項重要的行政法原則得以確立，其重要性也得到了學界的一致首肯，現今較為一致的看法是信賴保護原則不僅是行政法上的一般原則，而且已成為一項憲法原則。探討作為憲法原則的信賴保護已超出了本文的議題，以下只探討行政法上之信賴保護原則。
現代福利國家中，國家和人民之間應該存在信賴關系，公民必須信任行政機關所作出的決定，以此安排自己的生活，否則社會秩序的穩定性和社會生活的可預測性便會遭到破壞。當公民信賴行政行為，并且這種信賴值得保護時，為保護行政相對人的信賴利益，①該行政行為受到存續保護而不得任意撤廢，如出于公共利益的緊急需要必須撤廢該行政行為時，也應給予相對人相應的補償，此為行政法上信賴保護原則基本涵義。②
構成信賴保護原則應具備以下三個要件：
（一）信賴保護存在的基礎。此為信賴保護原則存在的前提，無此前提信賴保護原則無從適用。通說認為構成信賴保護原則之基礎是行政行為，包括具體行政行為和抽象行政行為。③此在理論上不是沒有爭議，如有學者認為“信賴保護原則必須貫穿于行政權運行的全過程，并由此形成相互銜接的運行機制，即事實認定過程中的信賴保護、行政法律規范適用中的信賴保護、和行政行為變動中的信賴保護”。④顯然，該學者認為行政行為作出過程中的事實認定和法律規范的適用可以單獨作為信賴基礎而存在。筆者認為，對于上述分歧，通說的觀點較有說服力。理由是：首先，作為信賴基礎必須能夠反映出國家的意思表示，而國家完整的意思表示必須通過一有效成立的行政行為才能反映出來。行政行為尚處于作出過程中時，國家的意思必定是不明確和不完整的，并且尚未表示出來。其次，行政行為還處在作出過程中，尚未有效成立，當然不可能對外產生法律效果。因而公民也不可能基于此信賴產生既得利益。如果按該學者這樣解釋適用信賴保護原則，則是過于寬泛的將信賴保護原則擴大適用。殊不知在現代法治國家中，為求得法治的實質正義，行政法始終在依法行政和法的安定性之間尋找一有效的平衡，過于寬泛的適用任何一原則必然侵害另一原則，破壞了這一有效的平衡。再次，信賴保護主要以存續保護為主，是對行政行為的存續保護，倘若在行政行為作出過程中某個環節如事實認定、法律規范的適用等即適用信賴保護原則，則往往使違法的事實認定得不到糾正，這顯然與依法行政原則背道而馳，也因此而剝奪了行政主體在行政過程中改正錯誤的機會。因此，將信賴保護原則適用于行政權運行的每一階段是不可取的。①行政法上的信賴保護原則其存在的基礎應當是有效成立的行政行為，而不論該行政行為是合法還是違法，也不論該行政行為是具體還是抽象性的。但例外的是無效的行政行為除外，因為無效的行政行為本質上不是行政行為，對外沒有任何效力，因此不可能產生信賴利益。
（二）存在信賴表現。所謂信賴表現是指行政相對人因信賴行政行為而采取的處分行為。行政相對人基于法的安定性原則信賴行政行為不會變動，而對自己的生活作出安排和對財產進行處分，從而表現出信賴行政行為。信賴基礎與信賴表現之間存在著因果關系，倘沒有信賴基礎，信賴表現也無從談起。
（三）信賴值得保護。信賴是否值得保護其判斷基準主要是根據無過錯原則，無過錯原則主要強調了行政相對人對于違法行政行為沒有過錯。倘若是由于行政相對人自己的過錯，造成違法行政行為的作出，或者明知或重大過失而不知行政行為違法則不能成立信賴保護。這一原則得到了德國行政立法的肯定，《聯邦德國行政程序法》第48條第二款列舉規定了三種不適用信賴保護原則的具體情形：（1）受益人以欺詐、脅迫或行賄取得一行政行為的。（2）受益人以嚴重不正確或不完整的陳述取得一行政行為的。（3）明知或因重大過失而不知行政行為的違法性。
也有學者不是從信賴的正當性出發而是從信賴利益與公益比較的角度來鑒別信賴是否值得保護，并認為公益是成立信賴保護必須要考慮的要件之一。對此反對者認為，信賴保護原則為保賴利益提供的保護方式是存續保護和財產保護，公益在信賴保護原則的適用上不是毫無作用，然而其作用僅限于作為選擇保護方式的判斷基準，即“在原本法律狀態對人民有利時，本應采存續保護之方式，但在公益之要求大于人民之信賴利益之保護時，后者不得不退讓，為彌補人民利益的損失，此時應采財產保護方式?！雹谝簿褪钦f，信賴是否值得保護不是由人民的信賴利益與公益之間的比較得出，公益不是信賴保護成立的要件之一。而僅僅是在成立信賴保護原則后選擇適用合適的保護方式時，公益的衡量才發生作用。筆者認為反對者的意見較有說服力，德國行政程序法對此也是肯定的，依聯邦德國行政程序法第49條的規定看，即使存在緊迫的公共利益需要優先考慮的情況，仍然可以成立信賴保護，只是此時信賴保護的方式由存續保護變為廢除后的財產補償。
二、大陸法系國家圍繞信賴保護原則進行的制度設計
綜觀當今大陸法系各國行政法以信賴保護原則進行的制度設計主要體現在具體行政行為的撤銷與廢止上，其它體現該原則的制度和抽象行政行為的撤銷與廢止、法令不溯及既往、公法上的權利失效、計劃擔保等更適于在更廣闊的憲法層面上展開探討，因而不屬于本文探討的主題。德國是最早確立信賴保護原則的國家之一，其有關該原則的制度化也具有典范作用，以下以德國等大陸法系國家行政法為藍本，探討信賴保護原則在具體行政行為的撤銷與廢止方面的制度構建。
依照依法行政原則，為維護法的純潔性，違法的行政行為自應撤銷，這也是以往形式意義法治行政主義者所著重強調的。然而隨著現代福利國家的發展，利益和價值已趨多元化，人們逐漸認識到單靠形式意義的法治行政是不可能實現真正正義的。在許多情況下，法的安定性和法秩序的穩定性成為實現人權的基本前提，而不加限制的任意撤廢行政行為，正是對這種安定性和穩定性的破壞。于是人們開始從追求絕對形式意義的法治行政向實質意義的法治行政轉變。在這一過程中信賴保護原則發揮了十分重要的作用，可以說現代實質意義上的法治行政正是建立在依法行政與信賴保護二原則不斷平衡的基礎之上，偏廢任何一原則都不可能實現真正的正義。
具體行政行為的撤銷與廢止在以往形式意義法治行政占據統治地位的時代，是采自由主義。在機械的依法行政的觀念的支配下行政主體可以任意撤銷違法的行政行為和廢止合法的行政行為，而不受任何約束。政府行為的朝令夕改、反復無常必然對人權構成極大的威脅，也與法治國思想下的法的安定性原則背道而馳，以信賴保護原則為基礎，對具體行政行為的撤銷與廢止設置限制，便是當然的選擇。德國、日本及我國臺灣地區現行法在將信賴保護原則制度化的過程中區分各種不同的行為，如合法行政為和違法行政行為；違法行政行為又區分為授益行為、負擔行為及復效行為。針對不同的行為選擇不同的制度。
（一）授益行政行為的撤銷與廢止
授益行政行為使行政相對人產生既得利益，倘若授益行政行為違法，在符合信賴保護要件的情況下，行政主體如撤銷行政行為勢必損害相對人的信賴利益。因此聯邦德國行政程序法對此采取嚴格限制。如德國行政程序法第48條第2款明令禁止撤銷具有金錢或物之給付內容的行政行為。第48條第3款規定，對非物質的行政行為盡管可以撤銷但須依據信賴保護原則給予相應補償。我國臺灣地區的《行政程序法（草案）》以及日本的《行政程序法》也作了類似的規定。①
授益行政行為的廢止通常并非由于行政行為的違法性，而往往是客觀狀態發生變化或其他原因造成。廢止原因通常是法定的，德國行政程序法第49條第二款列舉規定了授益行政行為廢止的四種情形：（1）法規容許或行政行為保留該廢止；（2）行政行為附負擔，受益人沒有或未在為他定出的期限內履行該負擔；（3）行政行為所依據的法規或基礎事實發生變更，致使該行政行為繼續存在將危害公共利益；（4）為避免公益遭受重大損害。德國行政法對上述四種情形區別對待。前兩種情形中由于相對人應當預見到廢止的可能性，因而不符合信賴保護的構成要件。在后兩種情形中，若符合信賴保護的構成要件，則應區別情況提供存續保護與財產保護。
（二）負擔行政行為的撤銷與廢止。
以往觀點認為若負擔行政行為違法，行政主體得隨時予以撤銷、廢止，信賴保護原則于此場合不適用。理由是負擔行為既然對人民不利，那么撤銷該行為通常不會發生既得權和信賴保護的問題。因此是否撤銷或廢止由行政機關依據合法性原則和法的安定性原則裁量決定?；谏鲜隼碛?，聯邦德國行政程序法及日本、臺灣現行行政程序法對負擔行政行為的撤銷與廢止也沒有設置任何限制。對此制度設計我國臺灣學者提出不同見解，認為下列兩種情形下的負擔行政行為是否必然排除信賴保護原則的適用值得商榷，一是由一對人民更不利之合法處分所取代。二是相對人由于遵守處分內容，已消費或處置標的物，以致無法和很難回復。②這兩種情形下，撤銷行政行為將使人民處于更為不利的境地。因此，于此場合下信賴保護原則的適用似乎更有必要。筆者認為臺灣學者的觀點極具啟發意義，信賴保護原則出發點在于保護公民的信賴利益，因此只要存在信賴利益，并且該信賴利益符合信賴保護的構成要件，就應當援引信賴保護原則予以保護，而不論該行為是授意或是負擔。
（三）復效行政行為的撤銷與廢止
所謂復效行政行為是指對一人授益而同時對另一人生侵益效果的行政行為。③關于復效行政行為如何適用信賴保護原則？大陸法系國家立法上并無明確規定，但綜合判例及各國通說仍可窺見信賴保護原則在這一題域內的制度回應。將相對人的權益與第三人的權益進行比較，可將復效行政行為區分為兩種情形：
1.對相對人為授益，對第三人為負擔。
依據德國的判例及通說，撤銷與廢止此種行政行為應按照前述授益行政行為來處理，即信賴保護原則發揮作用，限制對行政行為的撤銷。我國臺灣地區及法國的做法與德國相似。日本通說認為，遇此情形下有必要對相對人的權益與第三人的權益進行權衡，如果第三人權益優越，應承認完全撤銷權，即信賴保護原則不能適用。①
2.對相對人為負擔，對第三人為授益。
遇此情形下，德國、法國及我國臺灣地區的判例及通說均認為應依負擔行政行為撤銷之法理解決，即可享有完全撤銷權，不存在依據信賴保護原則對撤銷與廢止設置限制。日本則認為，在此情形下如果第三人權益權越，撤銷權原則上要受到限制。
三、我國確立信賴保護原則的構想
信賴保護原則是在行政法理論不斷向縱深發展的過程中，形式意義的法治行政觀念被實質意義的法治行政觀念所取代后，由德國等大陸法系國家的學者最先提出來的，后逐漸被大陸法系各國的立法所接受。毫無疑問學者的學說為最終的制度構筑了堅實的基礎。我國行政法之所以至今尚未明確確立信賴保護原則，是與理論研究上的落后密切相關的。眾所周知，我國行政法學界長期以來并不重視行政行為基本理論的研究②，涉及行政行為效力的研究既不深入、也難稱系統，與行政行為效力緊密相關的信賴保護原則更是少有問津。
理論研究的落后阻礙了立法的發展。信賴保護原則作為一項當今大陸法系國家行政法的重要原則，在我國卻沒有為它確立應有的地位。加上我國至今沒有頒布行政程序法，有關行政行為的撤銷與廢止零散的規定在各個單行行政法及行政訴訟法上，這樣的做法既不科學，又不系統，更不完善。因此，信賴保護原則在我國還處在理論探索階段，尚未成為現實的制度。筆者認為借鑒德國等大陸法系國家有關信賴保護原則的理論成果和法律制度，并深入研究以盡快完善我國相關的行政法律制度在當下尤為緊迫。為在我國確立行政法上的信賴保護原則并建立完善相關制度，筆者提出如下構想：
1.加強理論研究，大膽借鑒國外尤其是大陸法系國家有關信賴保護原則研究的最新理論成果，為立法奠定堅實的理論基礎。借鑒不等于照搬，既要借鑒又要創新。理論研究不能離開本土文化，更不能脫離我國現有的行政法律制度。結合我國法律制度的特色，借鑒國外先進的理論成果，在此基礎探索出獨具特色的中國行政法制建設之路，方為良策。
2.在未來的行政程序法中明確確立信賴保護原則為我國行政法的基本原則。大陸法系各國，如德國、日本及我國臺灣地區等都是在行政程序法中規定信賴保護原則的。此做法值得借鑒，因為行政程序法是有關行政程序的總則性規定，在總則中確立信賴保護為行政法一般法律原則，然后在分則中進一步細化有關具體制度，既系統又科學。
3.以信賴保護原則為基礎，建立完善行政行為的撤銷與廢止制度。如上所述，信賴保護原則在行政法上主要體現為對行政行為撤銷與廢止設置必要的限制，因此要在行政法上貫徹信賴保護原則，就要完善行政行為的撤銷與廢止制度。我國立法并沒有嚴格區分無效行政行為和可撤銷行政行為，實踐中可撤銷行政行為范圍極其寬泛。無論是職權撤銷還是爭論撤銷，立法上都幾乎沒有設置任何限制，在機械的依法行政觀念的支配下，行政行為的撤銷與廢止基本上采自由主義，結果是行政相對人的信賴利益得不到確實的保障，政府的公信力無法得到提升?？梢姡嘘P信賴保護原則的制度在我國是極不完善的。解決這一問題，首先應該在立法上確立無效行政行為制度，并將無效的與可撤銷的行政行為加以區分，這是貫徹信賴保護原則的前提。③只有這樣才能將無效的及輕微瑕疵的行政行為排除在可撤銷行政行為之外，科學界定可撤銷行政行為的范圍。然后仿照大陸法系國家的通常做法，將可撤銷行政行為區分為授益、負擔及復效的行政行為，針對不同的行為設置不同的制度。行政行為的廢止可參照撤銷建立制度。
參考文獻：
①關于何為信賴利益，理論上始終難有定論。有學者從私法角度論述信賴利益，認為信賴利益是指對合同或要約賦予了信賴的一方當事人所故有的，因信賴可能或已經受到損失的利益，包括財產利益和機會利益，信賴利益通常是既存利益，是因信賴而易被損失和喪失的利益。參見馬新彥著：“信賴與信賴利益”，《法律科學》2000年第3期。筆者認為此信賴利益界說，盡管是從私法角度所做，但對探討公法上的信賴利益不無借鑒意義。
②參見[德]毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學總論》，法律出版社2000年版，277～278頁。
③參見吳坤城著：“公法上信賴保護原則初探”，城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二）臺灣三民書局出版1997年版，239頁。
④李春燕著：“行政信賴保護原則研究”，《行政法學研究》2001年第3期。
①德國行政法將行政權運行中產生的階段行為稱為部分行為，不能單獨提起行政救濟和司法救濟。顯然，已經將信賴保護原則排除適用于部分行為中。參見平納特著，朱林譯：《德國普通行政法》中國政法大學出版社1999年版，109頁。
②吳坤城著：“公法上信賴保護原則初探”，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二）臺灣三民書局出版1997年版，251頁。
①見楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第406頁。
②吳坤城著：“公法上信賴保護原則初探”，城仲模主編：《行政法之一般原則》（二），臺灣三民書局出版社1997年版，253頁。
③參見吳坤城著：“公法上信賴保護原則初探”，城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二），臺灣三民書局出版1997年版，254頁。
誠信作為民商法（尤其是契約法）中的一項極為重要的原則，其基本涵義是指訂立合同與履行合同都要遵守誠實信用的原則。從漢語的詞義來講，誠信基本上是一種道德要求，即講求真誠守信。而行政法，簡單來說是指有關行政活動的所有法律規范的總稱，具體來說行政法是有關行政主體、職權、行政行為及程序、行政違法及責任和救濟關系的法律規范的總稱。
如果僅從大的公法和私法角度來看，民商法和行政法本屬不同的部門法范疇，誠信就完全是一種私法原則，與行政法沒有太大的關系，表面上看可以說是“風馬牛不相及”。但隨著行政法的發展，行政機關職能的轉變，理論認識的深化，誠信原則也逐漸成為行政法的一種內在要求。在行政法的立法執法過程中同樣要講求誠信。
一、行政法中為什么要講求誠信
誠信是國家的一種道德義務。誠信是相互之間的一種真誠與信任關心，這種誠實信用關系實際上是一種道德義務關系。而這種真誠與信任關系的“策源地”是一種契約關系，“契約關系要求對于構建一個理想的法律模式來說是一個重要的構成要素”。（1）這里契約不僅僅是民事和經濟法律要素，而是一個涉及到人類生活廣泛領域的法律構建要素。從社會契約論的角度來看，可以認為國家是人們把自己的權力通過契約的方式出讓而形成的，國家的權力來源與人民的權力，國家與人們之間有一種契約關系，雖然這種契約關系無法加以實證，是一種無形的契約，但國家卻必須因此而很好地為其人民服務，不得違背人民的意愿。我們是社會主義國家，“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！保?）既然國家的權力是人民“同意”而授予的，那我們的政府在行使其所得到的權力時必須對其人民講求誠實信用。所以說誠信是我們國家的一種道德義務。
由此看來，在公法領域的選舉與被選舉，罷免與被罷免，行政管理與被管理，表達的都是一種政治性契約。法律的制定、修改、廢止也是一種默契的外化。這些法律必須得倒人民的同意（體現在嚴格的立法程序中）才是合法的，合乎民意的。再具體到本文討論的行政法也一樣。行政法更要突出政府與人民之間的這種契約關系。因為行政法的一個重要作用是制約政府自己的行為，使政府的行為符合法律，符合人民的本意。各級行政機關對于行政法（即自己承諾而產生的契約）必須嚴格認真的遵守。傳統的觀點認為行政法是一種自上而下的管理于服從性法律系統，在市場經濟發展的過程中，隨著政府職能的轉變，政府不在是一個什么事情都管且相對人必須服從的一個專制角色。在很多行政機關與相對人之間形成的關系中，政府與相對人是一種合約管制關系。比如隨著企業改革，在政府與企業關系中，企業不再是附屬與政府，政府也無法通過直接的命令與計劃去管制指揮企業。政府現在是通過宏觀的立法讓企業在法律規定的
范圍內擁有自己的經營權。這實際上就形成了一種隱形的契約關系。政府與企業都必須嚴格執行和遵守法律，也就是認真嚴格履行“契約”。此即為行政法中誠信的一種表現。
講求誠信還可以節約行政活動的成本。政府、企業、公民如果都嚴格遵守各種法律規范（行政機關尤其要遵守行政法規），政府的行政活動以及公民企業的活動都會減少許多因為不守法而帶來的不利益。由此從另一個角度看，講求誠信是符合經濟理性的。
如果把行政機關和行政相對人都當作理性主體，那么他們會在相互的關系中最大限度地追求自己的效益，因為“人們總是會理性的最大化其滿足度”。（3）政府必然希望自己的行政決定，命令等各種抽象的和具體的行政行為順利地得到實現，產生預期的效果。而這離不開相對人的積極配合與認真執行行政機關的要求。如果行政機關能很好地講求誠信原則，嚴格執法，維護政府在民眾心目中的良好道德形象，必將使行政行為得到很好地實現，降低行政成本，可以說達到一種“政令通達”的狀態。相反，行政機關不講信用，朝令夕改，或者濫用行政權力，必然導致政府的信譽下降，民眾對政府的支持率降低，引發國家道德風險，政府信用危機。人民于是通過行使罷免與監督的權力來替換不稱職的行政機關的領導甚至替換整個政府。
現代社會政治的平民化和所要求的公開性使過去等級社會中使民信任的一些策略已經不再有效，這就要求國家必須更加守信，更加理性，而社會各階層，各集團和各成員對國家的基本信任，則成為現代政治能夠穩定有效運作的一個基本條件。目前，普通民眾對政府的諸多指責與批評，從根本上說就是由于行政機關沒有在行政管理中貫徹誠信原則。尤其表現在執法不嚴，和執法中濫用權力，徇私枉法以及行政機關沒有完成自己的法定義務。而民眾對這些的不滿最終會對行政機關以后的行為以及整個政府的運作產生消極影響，嚴重浪費行政資源。
此外，講求誠信可以限制行政機關的自由裁量權。行政行為可以分為羈束的行政行為和自由裁量的行政行為。（4）所謂羈束的行政行為是指行政主體只能嚴格依照法律的規定而不能有自由選擇的情況下所作的行政行為。裁量的行政行為是指行政主體在法律規定的方式、幅度、期限等范圍內，根據自身判斷有權選擇作為或不作為或選擇不同法律效果的行政行為。大多數行政行為實際上都是裁量的行政行為。但因為行政法律法規是針對不特定的普遍的對象而制定的，它是抽象的，不可能規定得十分詳細，與現實的社會運作總會存在差距，于是就出現了法律的漏洞，這是自由裁量權存在的原因所在。由于這種自由裁量權的存在，使得行政機關對自己的權力有很多的自主支配性，但有權力的存在就會導致濫用，必須對權力加以限制。除了其他控制力量之外，誠信也是一種很重要的道德控制力量。實際上，誠信在很多場合是對行政法內容的補充，使嚴格規則主義與自有裁量有機結合起來。
從契約法的角度來看，誠信原則作為對權力濫用的對立面，明確地揭示了限制包括合同自由在內的絕對自由的立法意圖。（5）如前所述，行政法可以看作是一種政府的“承諾”，本來承諾雙方在所承諾的問題上都應該是平等的，但在這種政府與民眾的“承諾”中，代表政府履行承諾的行政機關往往處于一種優勢地位，行政相對人處于弱勢地位。在加上行政機關所擁有的自由裁量權，行政機關是很容易利用這種優勢地位侵害相對人的權利。而誠信原則的認真遵守則可以限制和防止行政機關濫用自己的優勢地位與自由裁量權。行政機關應該明白，自己作為契約的履行者，法律（尤其是行政法律法規）的執行者，必須誠實守信，而不是欺騙對方?？朔姓M，不僅要求行政機關依法行政，同時還必須講求合理，適當。在行使“行政自由裁量權”這一權力時，在允許自由裁量的范圍內，行政行為是否適當，不是完全可以依靠法律加以約束的，而是靠行政執法者的道德自律。（6）而這種道德自律的最高表現便是誠信，行政機關應本著真誠的理念行使權力。
還有值得指出的是在行政合同中誠信更應該得到體現。伴隨著現代國家的任務和職能的變遷，政府的行政手段逐漸變得多樣化，單純命令性和強制性的行政行為已經無法圓滿實現政府的目的，于是通過合同實現行政目的的方式出現了，并且飛速得到發展和運用。一般來說，行政合同是行政主體與行政相對人為實現某種目的而達成的一種合意。行政合同最重要的特征便是行政機關必須為一方當事人，且基本上是為了實現國家的行政目的。
由于行政合同從本質上來說仍然是一種契約，只不過是帶有濃厚的行政色彩，且主要受行政法的調整。既然是合同，那么就必須適用合同的基本原則，即必須嚴格講求誠信原則。誠信是契約的要素，把誠信引入行政領域，是政府的權力受到約束。在這里，作為一方當事人的行政機關如同民事合同中的當事人一樣，必須真實地表達自己的意圖，真實地與對方簽訂合同并嚴格地遵守。不允許行政機關利用自己的優勢地位欺詐，強迫相對方，利用自己的權力去侵犯相對人的權利。政府單方解除合同必須以正當理由為條件，況且必須對相對人作出補償或賠償。如果由于行政機關的過失造成了對方的損失，也同樣必須予以賠償或補救。在行政合同中講求誠信，明確雙方的權利義務關系，杜絕不負責任的，調動行政相對人的積極性，能夠使行政目標更好地得到實現，同時提升政府的形象。
二、如何在行政法中貫徹誠信原則
在市場經濟體制下，政府的職能主要是統籌規劃、掌握政策、進行信息引導、組織協調以及提供各種服務和監督檢查系統。與上述職能相適應，行政手段要變得多樣化。行政法作為調整政府行為的一種重要的法律手段，在內容上也必須與此相適應。但不管行政法的內容怎樣變化，其一個核心的原則仍是以誠信為準則。具體來說要做到如下幾點：
第一，依法行政。法治的一個重要的要求是法律得到嚴格執行，行政機關在行使職權過程中必須嚴格依照行政法律法規。嚴格執法的具體體現就是嚴格按照公正的程序行使行政權，行政程序具有抑制恣意行政和保證理性選擇的特點，是實現行政行為合法的精良工具。在行政管理過程中，出現的許多問題，如行政專橫、強制簽訂行政合同、索賄受賄等，都可以通過執行完善的行政程序加以避免。所以堅持依法行政，嚴格執行行政程序的規定，就是政府在堅守自己的“諾言”，此乃政府真誠的體現。
第二，嚴格執行歸責機制。行政機關應該以一種履約“的精神去實施行政行為，以平等的態度對待行政相對人。行政機關在出現了違法違規行為之后，必須嚴格追究違法的行政主體，并對被遭受損害的權益進行補救。行政機關不能因為自己的優勢地位而對本機關的違法犯罪行為和違法犯罪人加以庇護。國家也同樣不能隨便保護違法的行政機關，這是政府的一種”守信“體現。
第三，重視司法對行政的監督。防止行政權的濫用、行政機關的越權不僅需要加強行政機關的自律，還需要司法機關的積極監督。司法權作為行政權的一種牽制力量，可以監督行政機關的行為，糾正違法行政行為，及時處理行政案件。通過加大司法審察力度，對行政機關的行政行為客觀地評價，發揮司法能動作用，監督政府的行為，達到對行政機關的誠信要求。
參考文獻
（1）劉作翔著：《邁向民主與法治的國度》[M]，山東人民出版社1999年版，第79頁。
（2）《中華人民共和國憲法》[M]第二條。
（3）波斯納著：《法理學問題》[M]（蘇力譯），中國政法大學出版社2002年版，第442頁。
行政法信賴保護原則肇始于德國行政法院判例，后經日本及我國臺灣地區等的效仿、繼受與發展，現已成為大陸法系行政法之一般原則。依據該原則進行的制度設計在保障人權、維護法的安定性、實現實質的法治行政方法發揮著不可替代的作用。然而，主要仿照大陸法系建立起行政法制度的我國，理論上對這一原則卻鮮有研究，涉及該原則的制度由于缺乏理論的支持而難以完善。借鑒國外的研究成果對該原則進一步闡釋并構想我國相關制度設計，乃本文旨趣所在。
一、行政法信賴保護原則的基本理論
關于信賴保護原則是憲法原則還是僅為行政法之一般原則，在德國公法學界早有爭議。從該原則演變的歷史來看，可以看出信賴保護原則一開始只是作為行政法之一般原則于第一次世界大戰后在德國各邦行政法院的判例中被引用，后來被明文規定在聯邦德國行政程序法、租稅通則、聯邦建設計劃法等成文法上。此后該原則不僅作為一項重要的行政法原則得以確立，其重要性也得到了學界的一致首肯，現今較為一致的看法是信賴保護原則不僅是行政法上的一般原則，而且已成為一項憲法原則。探討作為憲法原則的信賴保護已超出了本文的議題，以下只探討行政法上之信賴保護原則。
現代福利國家中，國家和人民之間應該存在信賴關系，公民必須信任行政機關所作出的決定，以此安排自己的生活，否則社會秩序的穩定性和社會生活的可預測性便會遭到破壞。當公民信賴行政行為，并且這種信賴值得保護時，為保護行政相對人的信賴利益，①該行政行為受到存續保護而不得任意撤廢，如出于公共利益的緊急需要必須撤廢該行政行為時，也應給予相對人相應的補償，此為行政法上信賴保護原則基本涵義。②
構成信賴保護原則應具備以下三個要件：
（一）信賴保護存在的基礎。此為信賴保護原則存在的前提，無此前提信賴保護原則無從適用。通說認為構成信賴保護原則之基礎是行政行為，包括具體行政行為和抽象行政行為。③此在理論上不是沒有爭議，如有學者認為“信賴保護原則必須貫穿于行政權運行的全過程，并由此形成相互銜接的運行機制，即事實認定過程中的信賴保護、行政法律規范適用中的信賴保護、和行政行為變動中的信賴保護”。④顯然，該學者認為行政行為作出過程中的事實認定和法律規范的適用可以單獨作為信賴基礎而存在。筆者認為，對于上述分歧，通說的觀點較有說服力。理由是：首先，作為信賴基礎必須能夠反映出國家的意思表示，而國家完整的意思表示必須通過一有效成立的行政行為才能反映出來。行政行為尚處于作出過程中時，國家的意思必定是不明確和不完整的，并且尚未表示出來。其次，行政行為還處在作出過程中，尚未有效成立，當然不可能對外產生法律效果。因而公民也不可能基于此信賴產生既得利益。如果按該學者這樣解釋適用信賴保護原則，則是過于寬泛的將信賴保護原則擴大適用。殊不知在現代法治國家中，為求得法治的實質正義，行政法始終在依法行政和法的安定性之間尋找一有效的平衡，過于寬泛的適用任何一原則必然侵害另一原則，破壞了這一有效的平衡。再次，信賴保護主要以存續保護為主，是對行政行為的存續保護，倘若在行政行為作出過程中某個環節如事實認定、法律規范的適用等即適用信賴保護原則，則往往使違法的事實認定得不到糾正，這顯然與依法行政原則背道而馳，也因此而剝奪了行政主體在行政過程中改正錯誤的機會。因此，將信賴保護原則適用于行政權運行的每一階段是不可取的。①行政法上的信賴保護原則其存在的基礎應當是有效成立的行政行為，而不論該行政行為是合法還是違法，也不論該行政行為是具體還是抽象性的。但例外的是無效的行政行為除外，因為無效的行政行為本質上不是行政行為，對外沒有任何效力，因此不可能產生信賴利益。
（二）存在信賴表現。所謂信賴表現是指行政相對人因信賴行政行為而采取的處分行為。行政相對人基于法的安定性原則信賴行政行為不會變動，而對自己的生活作出安排和對財產進行處分，從而表現出信賴行政行為。信賴基礎與信賴表現之間存在著因果關系，倘沒有信賴基礎，信賴表現也無從談起。
（三）信賴值得保護。信賴是否值得保護其判斷基準主要是根據無過錯原則，無過錯原則主要強調了行政相對人對于違法行政行為沒有過錯。倘若是由于行政相對人自己的過錯，造成違法行政行為的作出，或者明知或重大過失而不知行政行為違法則不能成立信賴保護。這一原則得到了德國行政立法的肯定，《聯邦德國行政程序法》第48條第二款列舉規定了三種不適用信賴保護原則的具體情形：（1）受益人以欺詐、脅迫或行賄取得一行政行為的。（2）受益人以嚴重不正確或不完整的陳述取得一行政行為的。（3）明知或因重大過失而不知行政行為的違法性。
也有學者不是從信賴的正當性出發而是從信賴利益與公益比較的角度來鑒別信賴是否值得保護，并認為公益是成立信賴保護必須要考慮的要件之一。對此反對者認為，信賴保護原則為保賴利益提供的保護方式是存續保護和財產保護，公益在信賴保護原則的適用上不是毫無作用，然而其作用僅限于作為選擇保護方式的判斷基準，即“在原本法律狀態對人民有利時，本應采存續保護之方式，但在公益之要求大于人民之信賴利益之保護時，后者不得不退讓，為彌補人民利益的損失，此時應采財產保護方式。”②也就是說，信賴是否值得保護不是由人民的信賴利益與公益之間的比較得出，公益不是信賴保護成立的要件之一。而僅僅是在成立信賴保護原則后選擇適用合適的保護方式時，公益的衡量才發生作用。筆者認為反對者的意見較有說服力，德國行政程序法對此也是肯定的，依聯邦德國行政程序法第49條的規定看，即使存在緊迫的公共利益需要優先考慮的情況，仍然可以成立信賴保護，只是此時信賴保護的方式由存續保護變為廢除后的財產補償。
二、大陸法系國家圍繞信賴保護原則進行的制度設計
綜觀當今大陸法系各國行政法以信賴保護原則進行的制度設計主要體現在具體行政行為的撤銷與廢止上，其它體現該原則的制度和抽象行政行為的撤銷與廢止、法令不溯及既往、公法上的權利失效、計劃擔保等更適于在更廣闊的憲法層面上展開探討，因而不屬于本文探討的主題。德國是最早確立信賴保護原則的國家之一，其有關該原則的制度化也具有典范作用，以下以德國等大陸法系國家行政法為藍本，探討信賴保護原則在具體行政行為的撤銷與廢止方面的制度構建。
依照依法行政原則，為維護法的純潔性，違法的行政行為自應撤銷，這也是以往形式意義法治行政主義者所著重強調的。然而隨著現代福利國家的發展，利益和價值已趨多元化，人們逐漸認識到單靠形式意義的法治行政是不可能實現真正正義的。在許多情況下，法的安定性和法秩序的穩定性成為實現人權的基本前提，而不加限制的任意撤廢行政行為，正是對這種安定性和穩定性的破壞。于是人們開始從追求絕對形式意義的法治行政向實質意義的法治行政轉變。在這一過程中信賴保護原則發揮了十分重要的作用，可以說現代實質意義上的法治行政正是建立在依法行政與信賴保護二原則不斷平衡的基礎之上，偏廢任何一原則都不可能實現真正的正義。
具體行政行為的撤銷與廢止在以往形式意義法治行政占據統治地位的時代，是采自由主義。在機械的依法行政的觀念的支配下行政主體可以任意撤銷違法的行政行為和廢止合法的行政行為，而不受任何約束。政府行為的朝令夕改、反復無常必然對人權構成極大的威脅，也與法治國思想下的法的安定性原則背道而馳，以信賴保護原則為基礎，對具體行政行為的撤銷與廢止設置限制，便是當然的選擇。德國、日本及我國臺灣地區現行法在將信賴保護原則制度化的過程中區分各種不同的行為，如合法行政為和違法行政行為；違法行政行為又區分為授益行為、負擔行為及復效行為。針對不同的行為選擇不同的制度。
（一）授益行政行為的撤銷與廢止
授益行政行為使行政相對人產生既得利益，倘若授益行政行為違法，在符合信賴保護要件的情況下，行政主體如撤銷行政行為勢必損害相對人的信賴利益。因此聯邦德國行政程序法對此采取嚴格限制。如德國行政程序法第48條第2款明令禁止撤銷具有金錢或物之給付內容的行政行為。第48條第3款規定，對非物質的行政行為盡管可以撤銷但須依據信賴保護原則給予相應補償。我國臺灣地區的《行政程序法（草案）》以及日本的《行政程序法》也作了類似的規定。①
授益行政行為的廢止通常并非由于行政行為的違法性，而往往是客觀狀態發生變化或其他原因造成。廢止原因通常是法定的，德國行政程序法第49條第二款列舉規定了授益行政行為廢止的四種情形：（1）法規容許或行政行為保留該廢止；（2）行政行為附負擔，受益人沒有或未在為他定出的期限內履行該負擔；（3）行政行為所依據的法規或基礎事實發生變更，致使該行政行為繼續存在將危害公共利益；（4）為避免公益遭受重大損害。德國行政法對上述四種情形區別對待。前兩種情形中由于相對人應當預見到廢止的可能性，因而不符合信賴保護的構成要件。在后兩種情形中，若符合信賴保護的構成要件，則應區別情況提供存續保護與財產保護。
（二）負擔行政行為的撤銷與廢止。
以往觀點認為若負擔行政行為違法，行政主體得隨時予以撤銷、廢止，信賴保護原則于此場合不適用。理由是負擔行為既然對人民不利，那么撤銷該行為通常不會發生既得權和信賴保護的問題。因此是否撤銷或廢止由行政機關依據合法性原則和法的安定性原則裁量決定。基于上述理由，聯邦德國行政程序法及日本、臺灣現行行政程序法對負擔行政行為的撤銷與廢止也沒有設置任何限制。對此制度設計我國臺灣學者提出不同見解，認為下列兩種情形下的負擔行政行為是否必然排除信賴保護原則的適用值得商榷，一是由一對人民更不利之合法處分所取代。二是相對人由于遵守處分內容，已消費或處置標的物，以致無法和很難回復。②這兩種情形下，撤銷行政行為將使人民處于更為不利的境地。因此，于此場合下信賴保護原則的適用似乎更有必要。筆者認為臺灣學者的觀點極具啟發意義，信賴保護原則出發點在于保護公民的信賴利益，因此只要存在信賴利益，并且該信賴利益符合信賴保護的構成要件，就應當援引信賴保護原則予以保護，而不論該行為是授意或是負擔。
（三）復效行政行為的撤銷與廢止
所謂復效行政行為是指對一人授益而同時對另一人生侵益效果的行政行為。③關于復效行政行為如何適用信賴保護原則？大陸法系國家立法上并無明確規定，但綜合判例及各國通說仍可窺見信賴保護原則在這一題域內的制度回應。將相對人的權益與第三人的權益進行比較，可將復效行政行為區分為兩種情形：
1.對相對人為授益，對第三人為負擔。
依據德國的判例及通說，撤銷與廢止此種行政行為應按照前述授益行政行為來處理，即信賴保護原則發揮作用，限制對行政行為的撤銷。我國臺灣地區及法國的做法與德國相似。日本通說認為，遇此情形下有必要對相對人的權益與第三人的權益進行權衡，如果第三人權益優越，應承認完全撤銷權，即信賴保護原則不能適用。①
2.對相對人為負擔，對第三人為授益。
遇此情形下，德國、法國及我國臺灣地區的判例及通說均認為應依負擔行政行為撤銷之法理解決，即可享有完全撤銷權，不存在依據信賴保護原則對撤銷與廢止設置限制。日本則認為，在此情形下如果第三人權益權越，撤銷權原則上要受到限制。
三、我國確立信賴保護原則的構想
信賴保護原則是在行政法理論不斷向縱深發展的過程中，形式意義的法治行政觀念被實質意義的法治行政觀念所取代后，由德國等大陸法系國家的學者最先提出來的，后逐漸被大陸法系各國的立法所接受。毫無疑問學者的學說為最終的制度構筑了堅實的基礎。我國行政法之所以至今尚未明確確立信賴保護原則，是與理論研究上的落后密切相關的。眾所周知，我國行政法學界長期以來并不重視行政行為基本理論的研究②，涉及行政行為效力的研究既不深入、也難稱系統，與行政行為效力緊密相關的信賴保護原則更是少有問津。
理論研究的落后阻礙了立法的發展。信賴保護原則作為一項當今大陸法系國家行政法的重要原則，在我國卻沒有為它確立應有的地位。加上我國至今沒有頒布行政程序法，有關行政行為的撤銷與廢止零散的規定在各個單行行政法及行政訴訟法上，這樣的做法既不科學，又不系統，更不完善。因此，信賴保護原則在我國還處在理論探索階段，尚未成為現實的制度。筆者認為借鑒德國等大陸法系國家有關信賴保護原則的理論成果和法律制度，并深入研究以盡快完善我國相關的行政法律制度在當下尤為緊迫。為在我國確立行政法上的信賴保護原則并建立完善相關制度，筆者提出如下構想：
1.加強理論研究，大膽借鑒國外尤其是大陸法系國家有關信賴保護原則研究的最新理論成果，為立法奠定堅實的理論基礎。借鑒不等于照搬，既要借鑒又要創新。理論研究不能離開本土文化，更不能脫離我國現有的行政法律制度。結合我國法律制度的特色，借鑒國外先進的理論成果，在此基礎探索出獨具特色的中國行政法制建設之路，方為良策。
2.在未來的行政程序法中明確確立信賴保護原則為我國行政法的基本原則。大陸法系各國，如德國、日本及我國臺灣地區等都是在行政程序法中規定信賴保護原則的。此做法值得借鑒，因為行政程序法是有關行政程序的總則性規定，在總則中確立信賴保護為行政法一般法律原則，然后在分則中進一步細化有關具體制度，既系統又科學。
3.以信賴保護原則為基礎，建立完善行政行為的撤銷與廢止制度。如上所述，信賴保護原則在行政法上主要體現為對行政行為撤銷與廢止設置必要的限制，因此要在行政法上貫徹信賴保護原則，就要完善行政行為的撤銷與廢止制度。我國立法并沒有嚴格區分無效行政行為和可撤銷行政行為，實踐中可撤銷行政行為范圍極其寬泛。無論是職權撤銷還是爭論撤銷，立法上都幾乎沒有設置任何限制，在機械的依法行政觀念的支配下，行政行為的撤銷與廢止基本上采自由主義，結果是行政相對人的信賴利益得不到確實的保障，政府的公信力無法得到提升?？梢?，有關信賴保護原則的制度在我國是極不完善的。解決這一問題，首先應該在立法上確立無效行政行為制度，并將無效的與可撤銷的行政行為加以區分，這是貫徹信賴保護原則的前提。③只有這樣才能將無效的及輕微瑕疵的行政行為排除在可撤銷行政行為之外，科學界定可撤銷行政行為的范圍。然后仿照大陸法系國家的通常做法，將可撤銷行政行為區分為授益、負擔及復效的行政行為，針對不同的行為設置不同的制度。行政行為的廢止可參照撤銷建立制度。
參考文獻：
①關于何為信賴利益，理論上始終難有定論。有學者從私法角度論述信賴利益，認為信賴利益是指對合同或要約賦予了信賴的一方當事人所故有的，因信賴可能或已經受到損失的利益，包括財產利益和機會利益，信賴利益通常是既存利益，是因信賴而易被損失和喪失的利益。參見馬新彥著：“信賴與信賴利益”，《法律科學》2000年第3期。筆者認為此信賴利益界說，盡管是從私法角度所做，但對探討公法上的信賴利益不無借鑒意義。
②參見[德]毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學總論》，法律出版社2000年版，277～278頁。
③參見吳坤城著：“公法上信賴保護原則初探”，城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二）臺灣三民書局出版1997年版，239頁。
④李春燕著：“行政信賴保護原則研究”，《行政法學研究》2001年第3期。
①德國行政法將行政權運行中產生的階段行為稱為部分行為，不能單獨提起行政救濟和司法救濟。顯然，已經將信賴保護原則排除適用于部分行為中。參見平納特著，朱林譯：《德國普通行政法》中國政法大學出版社1999年版，109頁。
②吳坤城著：“公法上信賴保護原則初探”，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二）臺灣三民書局出版1997年版，251頁。
①見楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第406頁。
②吳坤城著：“公法上信賴保護原則初探”，城仲模主編：《行政法之一般原則》（二），臺灣三民書局出版社1997年版，253頁。
③參見吳坤城著：“公法上信賴保護原則初探”，城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二），臺灣三民書局出版1997年版，254頁。
1.信息決定權：在我國，自然人對自己的個人信息享有支配的權力，此權利具有排他性。
2.信息更正權：若信息所有權者發現自己的個人信息存在錯登記或遺漏時，其有權要求相關機構對其個人信息進行及時更正或補充。
3.信息告知權：信息告知權指的是當信息所有者的個人信息被收集后，信息所有者有權知道其個人信息被何種機構或個人所使用、保存，并有權知悉其被收集信息的用途。
4.信息刪除權：當信息所有者脫離該信息管理機構的法律范圍，其有權要求使用主體或管理機構刪除其個人信息。
二、我國個人信息行政法保護中出現的問題
（一）基本原則模糊
目前我國的個人信息行政立法還不夠完善，只有在部分機構的規章制度中體現出保護個人信息的條款，因此，我們要借鑒歐美發達國家的立法觀念，加強對個人信息保護方面的立法力度。
（二）立法模式和法律規范不健全
目前我國在個人信息保護立法模式上，有以下觀念：（1）建議采取綜合性立法模式；（2）建議采取統一的立法模式。在制定個人信息保護法律時，需要依據我國憲法實施，而個人信息卻處于公法與私法間，沒有固定模式對其定位。
我國在個人信息保護方面沒有一個健全的法律體系，部分與其相關的法律條款，一般源于對個人隱私的保護法規，分散性強。因此，我國應加強對個人信息保護的行政立法，不斷完善個人信息保護的法律體系。
三、完善我國個人信息行政法保護制度的措施
（一）確立個人信息行政法保護的基本原則
1.尊重人權原則：我國憲法規定需尊重和保障公民的基本權利，國家機關及其工作人員在工作中需秉承尊重人權的原則，尊重人權在個人信息保護的行政立法中起到的指引作用，同時也保障公民的知悉權，體現出國家在踐行“以人為本”上的力度。
2.保障人權：我國在個人信息行政立法中，主要以維護信息所有者的人格尊嚴為基礎，并切實保障信息主體的各項基本權利，因此，在制定個人信息的保護法律條款時，不得損壞公民的其他權益。
3.比例原則：在個人信息的收集和使用過程中，當個人利益與公眾利益發生沖突時，應按照適度的比例來進行處理，既不過分側重于公眾利益，也不過多偏向于個人利益。
（二）健全相關法律制度
1.完善監督管理制度
建立健全的監督管理制度，充分利用行政機關的權利，保障公民的個人信息權利，維護其個人信息安全，方法有：⑴建立公開透明的監督管理體制，公眾參與個人信息保護的監督，設立熱線電話和和聯網監督渠道；由專門的國家行政機關對相關的信息使用者進行監督，促使其依法辦事、履行相應的義務。
2.完善政府信息公開制度
在個人信息保護上應不斷完善信息公開制度，增加信息的透明度，擴大公眾知悉權，并制定相應的標準，以確保信息在公開透明的情況下也不損害相關人員的個人信息受保護的權利，以便于更好地落實信息公開制度。
3.完善個人信息處罰制度
完善個人信息處罰制度，加強對信息使用主體的監管力度，若信息使用主體在信息操作過程中有違規違法行為，應嚴格按照處罰制度予以處罰，確保個人信息的保護權不被侵害。
民法領域的誠實信用原則擴張到公法領域始于德國。后經發展，不但一些國家和地區在法律上對其作出了明文規定，而且在理論上被認為是行政法基本原則之一，甚至有人認為“誠信原則既非行政法之一般原則，亦非行政法之基本原則，而應是行政法之最高形式原則”。[1]然而令人遺憾的是，我國學者在論述行政法上的誠實信用原則等問題的同時，并末全面闡述與之緊密相聯的現代行政法應有的信賴保護原則。有的雖有論述，但仍感未能切合我國行政法實踐，突出信賴保護原則應有的規制行政自由裁量權之意。一、信賴保護原則在行政法上確立的理論根據
首先，20世紀以來的現代行政法是以“社會本位”為人文精神的。它在公共利益與個人利益關系上的價值判斷是互相一致，在道德觀念上的價值取向是互相信任，因而在行為關系上的理念就是服務與合作。政府不能再扮演守夜人的角色，僅僅實施行政處罰、行政征收等等消極行政行為；還要通過實施行政指導、簽訂行政合同等積極行政行為，主動與行政相對人合作。這種服務與合作是行政法精神對雙方主體在行為上的要求，相互信任是行政法精神對雙方主體在實施行政法行為時的一種道德要求和觀念支持。因而，保護行政行為雙方的信任，使相對方獲得期望的利益，是保障行政法實施，維護公共利益的要求。
其次，美國法學家富勒提出的八項法治原則：（1）法律的一般性，即人們有規則可循法律是對一般人都適用的，同樣情況應同樣待遇。（2）法律是應公布的。（3）法律是適用于后來的行為而不是溯及既往的。（4）法律應是明確的。（5）法律中不應有矛盾。（6）法律中不應要求不可能之事。（7）法律應是穩定的。（8）官方行為和法律應是一致的。以上原則是依法治國應當遵循的基本原則，它對保護行政相對人的信賴利益，提出了兩個方面的要求。一是法律的明確性、穩定性和可預測性，法律不應有矛盾，不應要求不可能之事，法律不應溯及既往。這就要求政府權力必須以一種可知的、可預測的方式行使。只有這樣，才能給相對人的行為提供規范和指導，相對人也才有可能對自己將來的行為進行籌劃、安排和控制，整個社會才能有條不紊地維系在良好的秩序當中。這就要求行政機關應當遵守自己的政策、信守自己的諾言，也就是官方行為應和法律一致。二是法治要求行政機關應科學合理地行使自由裁量權，平等對待行政相對人。行政機關應當要受到自己頒布的行政規范性文件，乃至法律和政策的約束，不得傷害各行政相對人對其公平性，權威性的信賴，同樣情況同樣對待，不同情況不同對待。如果行政機關出爾反爾，就不值得信賴，其代價就是增加行政成本，降低行政效率。
再次，確立信賴保護原則，是制約自由裁量權的有效方式。信賴保護原則需要的信賴保護觀念無論在公法還是私法上都極其重要，是維護社會秩序的重要基礎。在現代社會中，人們要想有效地進行經濟交易、安排生活，就須對行政機關有起碼的信賴，行政機關也應該保障這樣的信賴感。如果行政機關已經對行政相對人做出意思表示，并且使后者產生了信賴，就有義務兌現上述承諾，不能因為辜負這個信賴而使行政相對人蒙受不必要的損失。英國和德國行政法中都存在著信賴保護觀念，以及與此密切相關的合法預期保護原則，盡管適用的范圍和內涵不完全一樣，但都是為了限制行政機關任意撤銷、撤回、廢止其已經生效、并且已經公之于眾的承諾、決定或政策。
最后，行政法是新興的法律領域，在我國真正意義上的行政法初創于50年代，在西方形成也不過二百多年，行政法的規定多不完備，有必要借鑒民法的成果。“特別是在今日福利國家時代，舉凡人民之衣食住行，莫不在政府留意之列，政府滲入人民私生活范圍，亦日漸擴大，昔日在行政法上隱而未見之誠實信用原則，尤有適用于政府與人民相互間之必要?！倍靶刨嚴尜r償制度是基于民法的誠實信用原則而設?！盵6]通過賠償等制度，保護人民對政府的信賴，是實現誠信原則，營造誠信政府的要求。
二、行政法之信賴保護原則的涵義
（一）信賴保護的語義
信賴保護，簡單的說，是保護可信賴的期望利益（鑒于行政主體能夠憑借行政權單方獲得依法期望的利益，信賴保護主要是指保護行政相對人可信賴的期望利益）。嚴格的講，信賴保護是指，有權機關應保護行政相對人因信任行政主體的合法性、正當性、權威性而無過錯參與其實施的授益性、合意性、指導性等行政行為所期望得到的合法或合理利益。
（二）信賴保護原則的基本內涵
“行政法基本原則，是指指導和規制行政法的立法、執法、以及指導、規制行政行為的實施和行政爭議處理的基礎性規范。行政法基本原則貫穿于行政法具體規范之中，同時又高于行政法具體規范，體現行政法基本價值觀念?！毙刨嚤Ｗo原則規制行政法的調整核心——行政權，并以其蘊涵的誠信行政，責任行政的觀念，對立法者、執法者和行政爭議處理者具有指導意義，是行政法的基本原則?；緝群缦拢?/p>
1、保護行政相對人因正當信賴而期望得到的合法或合理利益。行政相對人在無欺詐、脅迫等主觀過錯，符合法定條件要求行政主體授予利益的，行政主體應依法授予；行政主體與行政相對人雙方達成合意，簽訂行政合同后，行政主體應全面履行，非法變更應賠償，依法變更應補償；行政主體作出行政指導應盡心盡職，對有過錯的行政指導應負行政責任。
2、行政主體應依法行政，履行法定義務，對行使自由裁量權的行政行為，應對其行為在合理限度內承擔責任。在行政法有明確規定的條件下，行政主體要嚴格依法辦事，不得拒絕行政相對人的合法要求。在行政法沒有明確規定的條件下，行政主體可在法定限度內自由裁量，但應滿足行政相對人合理期望得到的利益。
3、行政主體和行政相對人皆應為真實的意思表示，且言必信，行必果。具體對行政機關而言，其所為行政行為應具有穩定性，不得朝令夕改或溯及既往，其做出的承諾，應信守之；對相對人而言，也應言而有信，不得反復無常或任意翻悔，否則也應承擔相應的法律責任。
4、人民法院、行政機關等有權機關應立足于增進共公共利益的立場，依據法律、法規和政策，乃至自然規律、公序良俗等等，保護行政相對人的信賴利益。
三、行政法之信賴保護原則的實現方式
（一）行政程序法行政程序，是指行政機關制定行政規范、作出行政決定、確定行政規劃、締結、變更或解除行政合同、實施行政指導等行政行為過程中遵循的步驟、方式、形式、順序和時限。它通過明文規定行政機關實施行政行為時享有的權利和承擔的義務，來使行政相對人了解到行政機關應該做什么，不應
該做什么。由此可推知，行政程序法是行政相對人預測和衡量行政行為的最有效依據，其自然也就成了規定和實現信賴保護原則的主要法律。
一些國家和地區的行政程序法對此作出了明文規定。德國《行政程序法》第48條規定：“提供一次或持續金錢給付或可分物給付，或為其要件的行政行為，如受益人已信賴行政行為的存在，且其信賴依照公益衡量在撤銷行政行為時需要保護，則不得撤銷?！薄靶姓C關撤銷不屬于該條第2款所列的違法行政行為時，必須應相對方的申請賠償其有關財產利益，該財產利益是因相對方相信行政行為的確定力而產生，相對方所得到的財產補償不得超過相對方在行政行為存續時所具有的利益?！蔽覈_灣地區《行政程序法》第120條規定：“授予利益的違法行政行為經撤銷后，受益人因信賴該處分而遭受的財產損失，撤銷機關應給予合理補償，補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益?！?/p>
我國雖然至今未制定《行政程序法》，但是有關權威專家已提出完整的《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》（北京大學公法研究中心行政執法與行政程序課題組執筆人姜明安）。該稿明確規定“第10條（誠信與信賴保護原則）行政行為應遵守誠實信用的原則。行政行為對行政相對人賦予權益的，非違法對社會公益或第三人利益造成重大影響或相對人有重大過錯，不得撤銷或變更。如因社會公益或第三人重大利益需要必須撤銷或變更，應對無過錯的相對人因此受到的損失予以補償?！边€有學者也在其《行政程序法（試擬稿）》里規定“第12條（誠信原則）行政機關實施行政行為，應當遵循誠實信用的原則，保護公民、法人或其他組織對行政機關正當合理的信賴。行政行為由于所依據的法律、法規修改、變更、廢止，或者由于實施行政行為所依據的客觀情況發生變更需要廢止行政行為的，由此給公民、法人或者其他組織造成損失的，行政機關應當依法給予補償?！盵9]
（二）行政救濟法
有權利，必有救濟。沒有救濟的權利是空頭支票，不是真正的權利。體現信賴保護原則的行政法上的行政相對人的權利，必須有相應的手段給予保障，當其受到侵害時，通過它實現信賴保護原則的價值。當前我國可供利用的行政救濟方式主要有以下幾類：
1、行政訴訟雖然我國行政訴訟法第5條規定：人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。顯然不審查行政行為的合理性問題，使得大量的因行政機關行使自由裁量權的行政行為而產生的信賴利益被排除在人民法院的保護范圍，僅有顯失公平的行政處罰，才可能被變更。而且《最高人民法院關于執行<行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條規定不具有強制力的行政指導行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。但行政訴訟法畢竟為行政機關作出羈束性行政行為侵害的信賴利益提供了救濟途徑。
2、行政復議行政復議法是為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權而制定的。它可以比較全面的對行政相對人受侵害的信賴利益給予救濟。
3、行政賠償法和行政補償法我國的國家賠償法中規定行政機關及其工作人員違法行使職權侵犯行政相對人的合法權益應予賠償。但對行政相對人受侵犯的合理信賴利益的賠償問題尚有待完善。另外，雖然我國還未出臺行政補償法，但已有學者提出了呼吁，認為完善我國的行政救濟制度，必須制定行政補償法。這同樣反映在姜明安教授的《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》中。該稿第36條第三款規定：“行政處理撤銷后，如法律無相反規定，其撤銷效力追溯至處理作出之日。但如果因此而給本身無過錯的行政相對人造成損失的，應予以賠償或補償?！钡?8條第二款規定：“行政處理廢止，其廢止效力不溯及既往。行政相對人對行政處理的信賴利益因行政處理廢止受到損害的，應予以適當補償?！钡?3條第一款規定：“（救濟）行政相對人因接受行政指導，實施一定行為，而使自己利益受到損失的，可以申請實施指導的行政機關或其他行政主體給予一定補償。行政機關或其他行政主體根據相對人的具體情況，可以給予或不給予補償?！?/p>
四、行政法之信賴保護原則的作用
（一）有利于全面保護行政相對人的合權益信賴保護原則要求有權機關應保護行政相對人因信任行政主體的合法性、正當性、權威性而無過錯參與其實施的授益性、合意性、指導性等行政行為所期望得到的合法和合理利益。這種觀念涵蓋了行政合法性原則、行政合理性原則保護行政相對人權益的要義，并突出了誠實信用原則未彰顯的保護行政相對人可期望的合法或合理權益的內容。更有意義的是，為立法者規制自由裁量權，維護行政相對人的合法權益，提供了科學的思路；為執法者運作行政權力，高度負責，依法行政，闡明了要旨；為司法者立足公共利益的最大化，全面衡平公共利益與個體利益，確立了可行的準則。
（二）有利于營造“誠信政府”，改善人們與政府的關系，提高行政效率信賴保護原則側重于保護無過錯行政相對人對行政機關的信賴，并通過法律救濟的方式，確保這種合法或合理利益的實現。就是通過嚴格要求行政機關對其行為負責，以此迫使行政機關真誠守信，使行政機關認識到其使命是立足于公共利益，為人民利益服務的。行政機關與行政相對人之間不是對立的關系，而應是信任與合作的關系。增強二者的信任與合作，減少行政活動中的沖突與磨擦，提高行政效率，才是現代行政的精神。
（三）有利于營造“責任政府”，規制行政權，堅持依法行政信賴保護原則不但要求行政機關對違反法律規定的行為負責，還要求其對不合理的行為負責。此原則不僅規范和制約羈束性行政權，還規范和制約自由裁量性行政權，從而使行政機關對其行為全面負責，以消除不合法、不合理的行政管理特權。促使行政機關既在形式上依法行政，又在實質上依法行政。
「參考文獻
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[3]轉引自沈宗靈主編《法理學》[M]，北京大學出版社2001年重排本，第156頁
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[5]林紀東：《行政法原論》（上）[M]，國立編譯館1979年修訂版第111—112頁
[6]李燕，朱文英：《論信賴利益賠償》[J]，《政法論叢》2001年第3期第22頁
一、郵儲銀行面臨的困境
(一)郵政儲蓄缺乏真正的獨立性，可能成為郵政集團公司的“提款機”
根據2005年在國務院常務會議上通過的《郵政體制改革方案》，組建國家郵政局，作為國家郵政監管機構；組建中國郵政集團公司，經營各類郵政業務；成立郵政儲蓄銀行，實現金融業務規范化經營。過去郵政儲蓄和普通郵政業務在賬務、人員和辦公設施上沒有分開。自從1998年郵政與電信分開后，郵政業務長期處于虧損狀態，2003年國家取消了對郵政部門的補貼，而郵政儲蓄由于可以從人民銀行獲得遠高于儲戶存款利率的轉存款利率，因此利息差額成為郵政部門重要的盈利來源，并用來補貼普通郵政業務。因此這次郵政體制改革觸動了很多郵政員工的基本利益，郵政內部缺乏改革的積極性，按照銀監會制定的改革進程，郵政儲蓄銀行應該在2006年12月掛牌，可到2007年3月，郵政儲蓄銀行仍未正式成立。新成立的郵政儲蓄銀行仍然由中國郵政集團公司全資所有，中國郵政集團公司總經理劉安東出任郵儲銀行董事長，國家郵政局郵政儲匯局原局長陶禮明出任郵儲銀行行長。郵政儲蓄銀行仍然與郵政集團公司保持著緊密聯系，缺乏真正的獨立性。若郵政集團公司的普通郵政業務繼續虧損，國家又不對其進行財政補貼，郵政儲蓄銀行不可避免地將成為郵政集團公司的“提款機”，這對剛剛組建、缺少盈利方式的郵儲銀行更為不利。
(二)郵儲銀行資本金較少，資本充足率不足
由于郵政儲蓄銀行沒有上市，并且由郵政集團公司全資所有，缺少戰略投資者，因此資本金較少，注冊資本金為200億元，為其母公司郵政集團公司的1/4，資本金數額僅相當于一家中等規模的股份制商業銀行。隨著郵儲銀行的發展，面臨的風險可能逐步擴大，資產規模的擴大也要求注入更多的資本金。提高資本充足率不僅能增強銀行抵御金融風險的能力，還能增加在金融市場上的信譽。資本金較少，資本充足率不足一直都是國有商業銀行和股份制商業銀行面臨的難題，為了滿足資本充足率要求，國內銀行通過上市，發行次級金融債券，獲得外匯儲備注資等方式來增加資本金，而郵儲銀行在成立開始就面臨著資本金的“先天不足”，沒有引進戰略投資者，也沒有通過進行股份制改造上市融資。
(三)公司治理結構不合理，內部控制和風險防范機制薄弱
郵政儲蓄部門只是郵政局的一個內設職能部門，而不是獨立法人機構，因此沒有建立完善的內控機制和風險防范機制。雖然銀監會對郵政儲蓄具有監管權利，但實際上操作起來比較難，這就造成了“外部監管者”的缺位。郵政儲蓄風險不斷積聚，工作人員風險意識淡薄，內部稽核力度不夠，規章制度沒有落到實處，因此郵政部門擠占、挪用郵儲資金現象比較嚴重，資金案件也時有發生。成立郵政儲蓄銀行雖然有助于加強操作風險等風險的防范和銀監會的監管，但因為上述歷史原因風險防范機制需要時間去完善，在銀行成立后短時間內仍會顯得薄弱。
從公司治理結構來看，按照銀監會的要求，郵政儲蓄銀行的籌建須按照“三會分設、三權分開、有效制約、協調發展”的公司治理原則，建立規范的董事會、監事會和高級管理層制度。然而郵政儲蓄銀行由中國郵政集團公司全資所有，郵政集團公司也就是郵政儲蓄銀行的唯一股東，存在著股權結構單一化的問題?，F代公司治理結構是建立在股權透明和股權多元化基礎之上的，股權結構過于單一將會影響董事會、監事會發揮自己的作用和履行自身職能，公司內部也缺乏利益制衡。
(四)缺乏專業性金融人才，人員業務素質不高
根據《中國金融年鑒2005》，2004年郵政儲蓄人員為224843人，非正式職工占總人數的53.7%,大專以上文化程度占總人數的67%。郵政儲蓄隸屬于郵政部門，郵政儲蓄與其他郵政部門工作人員混崗作業，尤其是基層從業人員與郵政頻繁換崗等問題嚴重，缺乏金融從業經驗及專業化管理。郵政儲蓄由于長期“只存不貸”，因此造成郵政儲蓄工作人員缺乏信貸經驗，對地區信貸需求不了解，不懂信貸正規程序。另外絕大部分郵政儲蓄資金很長一段時期交存人民銀行，沒有任何風險，因此郵政儲蓄相應缺乏風險管理人才。
(五)面臨激烈的競爭
外資銀行在資產規模、管理體制、金融創新能力，人才引進等方面均要領先于郵政儲蓄銀行。外資銀行相對于郵儲銀行的優勢主要表現在：(1)外資銀行除可以開展傳統的商業銀行業務外，也可以開展投資銀行業務。由于我國《商業銀行法》規定商業銀行不能進行混業經營，所以郵儲銀行在業務范圍上要窄于外資銀行。(2)在華的外資銀行資本雄厚，并且受到母國銀行的支持，金融服務水平很高。而郵儲銀行服務水平較低，一直都被客戶所詬病，電子化和信息化建設要落后于外資銀行。(3)外資銀行具有良好的激勵制度和較高的工資待遇。過去郵政儲蓄由于是郵政局內設部門，人事調動都采取上級任免方式，“官本位”現象嚴重，另外工資水平也要遠低于外資銀行，不能吸引住優秀人才。(4)外資銀行通常按照經濟區域設置分支機構，注重成本—收益原則，而郵儲銀行和國有商業銀行一樣都是按照行政區域設置分支機構。
“四大”國有商業銀行與股份制商業銀行等中資銀行長期與郵政儲蓄在儲蓄業務上存在著競爭，與郵政儲蓄銀行相比，中資銀行在公司治理結構、硬件設備、服務水平和資金實力等方面存在優勢。郵政儲蓄銀行由于與郵政集團公司共用辦公地點，場所普遍小于其他商業銀行，安全設施存在著隱患。郵政儲蓄過去只能開展對私業務，不能開展對公業務，因此在客戶爭奪上不如其他商業銀行。
農信社是郵政儲蓄銀行在農村金融市場最大的對手。農信社雖然在資產質量、支付結算體系上不如郵儲銀行，但是農信社已經在農村開展業務50多年，具有豐富的信貸經驗，目前正在加大改革力度，有些地方農信社已經重組為農村商業銀行，并逐步實現省內和跨省的通存通兌。郵政儲蓄在2006年才開始開展小額質押貸款業務，明顯要差于農信社。
二、郵政儲蓄銀行的出路探討
(一)修改相關的經濟法律法規，完善征信體系
由于有些經濟法律法規立法較早，隨著經濟和社會的迅速發展，某些法律條款已經顯得過時。另外一些法律法規規定的條件比較苛刻，法律之間相互存在著沖突，對經濟發展產生了一定的阻力。因此為了適應經濟形勢的發展，立法部門應該對不合時宜的法律法規進行修改完善。例如應該修改《擔保法》，放寬對抵押物的限制，解決農民貸款難的問題；修改《商業銀行法》，允許商業銀行混業經營。
征信體系作為金融生態環境中的重要環節，必須加快征信體系建設，其主要措施有：(1)培養公民以及企業的信用意識。人民銀行、銀監會可以聯合教育部門開展誠信教育，樹立“崇尚信用”的良好風氣。(2)促進征信法律法規建設。國家應該制定一部《征信法》為征信體系建設提供法律依據和保障。(3)建立齊備的信用資料數據庫。人民銀行和金融監管部門應該協同合作，及時采集公民和企業的信用資料，并實現信用資料全國共享，對所有人開放查詢。
(二)國家應對普通郵政業務進行適當補貼
郵政業務由于資費偏低，一直低于成本，有些農村網點收不抵支。以前，郵政虧損主要靠電信盈利來彌補，1998年郵電分家后，國家向郵政提供財政補貼一直持續到2003年，這以后主要靠郵政儲蓄盈利來彌補郵政虧損，2006年郵政資費有所上調仍不可徹底解決郵政業務虧損的問題。為了防止郵政集團公司挪用郵儲銀行資金，促進郵儲銀行的初期發展，國家應該對經營成本較大的郵政業務進行適當補貼。2006年我國財政收入超過了3.9萬億元，比2005年增加約8000億元，這就為恢復對郵政的財政補貼提供了可能性。同時，郵儲銀行應該引進戰略投資者，實現股權多元化，形成股東相互制衡的局面，防止單一股東挪用郵儲銀行資金的現象。
(三)郵儲銀行應努力增加資本金
由于郵儲銀行的母公司——中國郵政集團公司自身資本金較少，盈利較少，所以郵政儲蓄銀行不能完全寄希望于母公司增加資本金注入，必須依靠其他途徑增加資本金。為了達到資本充足率規定目標，郵儲銀行可以通過下列方式增加資本金：(1)郵儲銀行積極開展業務創造利潤，通過自身積累將一部分利潤轉化為資本金。由于郵儲銀行缺少盈利模式，利潤留成較少，這條途徑將會遇到一定阻礙，影響資本金的增加。(2)引進戰略投資者。目前存在著很多想進入中國金融市場的國外金融機構，它們具有資金雄厚，管理經驗豐富的優點，郵儲銀行應該利用這一契機，吸收戰略投資者。這不僅能為郵儲銀行增加資本金，實現股權多元化，還能利用國外金融機構先進的管理技術來促進郵儲銀行發展。(3)上市融資。郵儲銀行應該進行股份制改造，在國內外證券市場爭取上市。目前中國工商銀行、建設銀行和中國銀行都在多地進行了上市，股價較高。(4)爭取外匯儲備注資郵儲銀行。我國外匯儲備已經超過一萬億美元，國家在2007年內將成立外匯投資公司，先前成立的中央匯金公司已經向建設銀行和中國銀行注資450億美元，郵政儲蓄銀行也應該向外匯儲備管理部門申請注資。
(四)加強風險防范機制和內控機制的建設
郵政儲蓄銀行建立后，其面臨的風險會增加，信用風險、操作風險和市場風險等風險將會影響到郵儲銀行的正常經營，所以為了保證郵儲銀行穩健運營，在其成立之初就應該建立完善的風險防范機制和內控機制。郵儲銀行對于風險防范機制建設可采取針對性的措施：(1)在銀行內部建立良好的風險管理文化。培養銀行全體職員的風險意識，把風險管理思想貫穿到銀行運作經營中的每個環節中去，把業務拓展和風險管理時時結合在一起，風險管理部門和業務拓展部門應及時交流溝通。(2)投入資金改善銀行的硬件設備。目前許多郵政儲蓄網點存在著安全隱患，特別是農村網點設施條件較差。郵儲銀行應該逐步投入資金，建立起安全保障和監控系統。(3)建立垂直、獨立的風險管理部門?？傂?、省行和分支行都應建立起風險管理部門，并且實現垂直領導，保證風險管理部門的獨立性。(4)提高風險管理人員素質。過去郵政儲蓄對風險管理重視不夠，尤其是對新增的信用風險控制不力，所以要加強對風險管理人員的知識培訓，從社會招聘專業的風險管理人員，補充風險管理隊伍。
風險防范機制和內控機制聯系緊密，內控是銀行治理的關鍵，只有建立嚴密的內控機制才能真正地抵御金融風險的發生。郵儲銀行可通過以下途徑入手建立內控機制：(1)建立新的規范可行的規章制度。郵儲銀行應該在過去建立的規章制度基礎上，根據銀監會制定的《商業銀行內部控制評價試行辦法》重新制定嚴格的規章制度。(2)建立有效的風險評估和監測制度。對影響郵儲銀行經營的各種風險進行跟蹤分析，以便及時發現和化解風險。運用一定的風險管理技術，收集業務資料，建立合適的風險計量模型用來測算風險，提供風險預警。(3)對銀行各部門進行授權，明確各部門的權利和責任，防止出現越權操作的行為，尤其是加強對銀行高管的管理，杜絕銀行高管的違法違規行為。(4)遵循真實性、規范化、謹慎性和監督性的原則建立嚴格的會計制度，進行會計監督，保證會計工作相互制約牽制，要經常對會計各個崗位、各項業務進行檢查。
(五)加快人才培養，提高員工業務素質
郵政儲蓄人員素質比較低，缺乏金融專業知識是一個普遍性的問題，因此培養專業素質高的人才，提高人員的學歷水平迫在眉睫。為了解決此問題，首先應該聘請人民銀行、銀監會和其他商業銀行工作人員對郵政儲蓄人員進行業務和法律法規培訓，使其掌握金融業務程序、風險防范方法和市場營銷知識；其次應該利用其他金融機構撤并的機會，提供良好待遇，吸收其他銀行的工作人員，彌補郵政儲蓄銀行工作人員的短缺；還可以公開招聘金融學專業大學畢業生，提高郵政儲蓄銀行員工的整體學歷水平。
(六)發展社區金融，形成自身的特色
2006年3月銀監會主席劉明康稱郵政儲蓄將改造成為社區銀行?！吧鐓^銀行是由地方自主設立和運營的商業銀行，它從其運營的社區吸收資金并運用于該社區，而且不隸屬于某一家銀行持股公司。社區銀行的特征是以私營為主、特定區域經營、規模較小、以特定社區內的中小企業和個人客戶為服務對象”(注：徐鑫.關于我國社區銀行定義的辨析[J].上海金融學院學報,2006(1).)。按照這個定義，我國目前還沒有社區銀行。郵政儲蓄銀行改造成為真正的社區銀行首先面臨法人結構的障礙，郵政儲蓄銀行是一家全國性質的銀行，而改造成社區銀行后，要把地區分行和支行一級變成獨立的盈虧核算單位，郵政儲蓄銀行總行不再具有一級法人資格；其次，總行對地方分支行的控制力減弱后，地方分支行又缺乏風險控制能力，這樣對我國金融業的發展來說是一個很大的隱患。因此，郵政儲蓄銀行不宜走社區銀行之路。而社區金融是不同于社區銀行的概念?！吧鐓^金融實際上是商業銀行發展零售業務的一種模式，即以一定社區為中心，將銀行零售業務向社區客戶縱深拓展，進而輻射周邊地區及人群。社區金融幫助銀行細分市場，可以集中精力對某一細分市場中的客戶進行了解分析，從而有針對性地開展金融業務?！?/p>
郵政儲蓄銀行發展社區金融，自身的優勢體現在兩個方面：一是擁有良好的企業形象。郵政儲蓄依靠借記卡“綠卡”為居民存取款、消費、轉賬結算提供了快捷便利的服務，特別是農村地區很多農民出外務工，子女上學都優先選擇“綠卡”，郵政儲蓄已經在居民中取得了良好的形象。因此郵政儲蓄銀行應該利用郵政的良好形象與社區客戶建立良好的關系，建立客戶信用檔案，提供靈活便利的金融產品，并不斷開拓和培育新客戶。二是擁有很多網點,農村網點比重較大，城市網點深入社區。因此應大力發展中間業務，為社區居民提供便利的金融服務，例如在居民小區設立ATM機。另外郵政儲蓄銀行應該重視社區中的中小企業和個體經營戶的金融需求，為個體工商戶、養殖戶、下崗工人等提供短期融資服務。由于國有四大銀行重點對象是國有企業，中小企業貸款較困難，因此郵政儲蓄銀行應該發揮它的區域優勢，調查中小企業的信用狀況，對信用較好的企業應該滿足其貸款需求，同時還可以利用發達的匯兌、結算業務為中小企業服務，促進社區經濟發展。
總之，郵政儲蓄銀行若要與工行、建行等商業銀行和農信社競爭，必須以異求存，具有清楚的市場定位才能夠立足。
參考文獻：
一、農村新型金融發展中的政府行為研究及相關理論分析
（一）我國農村金融機構的概念界定
我國農村金融機構主要分為正規金融機構和非正規金融機構。正規金融機構主要有中國農業銀行、中國農業發展銀行、農村信用社、農村商業銀行、中國郵政儲蓄銀行等。非正規金融機構包括私人錢莊、私人借貸、高利貸等。
（二）農村新型金融的概念界定
新型農村金融機構是相對于傳統的農村正規金融機構來說的，國務院《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》明確規定，農村金融市場面向所有社會資本開放，境內外資銀行資本、產業資本、民間資本都可以到農村地區投資，在農村設立村鎮銀行、小額貸款公司和農村資金互助社等新型銀行業機構。
農村新型金融政府服務模式理論
面對發展中國家如何走向金融發展之路這一金融發展理論的難題，美國經濟學家麥金農（R.L.Mckinnon）和愛德華·肖（E.S.Shaw）出版了《經濟發展中的貨幣與資本》（1973）和《經濟發展中的金融深化》（1973），首先分析了發展中國家的貨幣金融特征，然后提出了適用于發展中國家的貨幣金融理論和應采取的貨幣金融政策。并提出了與傳統金融發展理論完全不同的“金融抑制理論”和“金融深化論”?！敖鹑谝种评碚摗笔且喳溄疝r的“互補性假設”為前提，論證了金融制度和經濟發展既可以相互促進，又可以相互制約的關系。一方面，健全的金融制度能將儲蓄資金有效的動員起來，并引導到生產性投資上去，從而促進經濟發展；另一方面，蓬勃發展的經濟也通過國民收入的提高和經濟主體對金融服務需求的增長而刺激金融發展，從而形成一種良性循環。
與“金融深化論”的出發點不同，金融深化是解除金融抑制的結果。在政府放棄對金融的過分干預和管制，取消對利率和匯率的人為壓制，使利率和匯率真實地反映資金和外匯的實際供求狀況的前提條件下，一方面健全的金融體系和活躍的金融市場能有效地動員社會閑散資金并使其向生產性投資轉化，還能引導資金向高效的地區和部門；另一方面，經濟的蓬勃發展，通過增加國民收入和提高各經濟單位對金融服務的需求，又刺激了金融業的擴展，由此形成金融—經濟發展相互促進的良性循環。
由于“金融抑制論”和“金融深化論”從不同角度得出了一致的結論，因此也合稱為“金融深化理論”。金融深化理論，其本質是私有制和完全競爭市場前提下，建立起來的一般均衡在金融理論中的運用，是經濟自由主義金融理論的代表。我國的農村經濟發展中，金融抑制特別嚴重，除國家準予的正規金融機構以外，所有的民間金融都受到國家的抑制。而我國農村的正規金融機構非常之少，特別是隨著農業銀行的商業化改革后，農行逐步撤離了農村中的網點，農村所剩的唯一正規金融機構就是農村信用社，支持農村經濟發展的重任全部落在信用社的身上，而農村信用社不健全的體制使其難以擔當重任。因此，農村金融的抑制嚴重阻礙了我國農村經濟的發展。
三、農村金融的市場發育和制度規范相應建議
中國農村金融市場的第三大顯著特征是市場發育和制度規范的“雙重缺失”。由于人口密度低、市場隔離、風險高等特點，加之季節性因素導致的收入波動和高交易成本，使得缺少傳統抵押品的農村金融市場面臨無法有效分散風險的困境。在這種情況下，以利潤為導向的商業金融機構只能望而卻步。我國農村金融市場先天不足，在放寬農村金融限制的條件下，金融機構的信貸分配容易發生失控或尋租現象，問題的累積可能會使許多金融機構喪失清償能力而面臨破產威脅。毫無疑問，當市場缺乏和制度不規范時，政府應當積極培育市場，為市場成長提供合理的政策環境和必要的法規，加強產權和市場約束。但從目前的情況看，在監管法規滯后、監管基礎薄弱以及監督約束機制缺失等現實因素的制約下，農村金融監管處于事實上的低效或無效狀態。隨著準入政策的放寬，村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融逐漸出現，而專門針對這些新型金融機構的監管法規，如“合作金融法”、“社區銀行法”等監管條例尚未明確，這使得農村金融“加速發展”過程中的監管“真空”成為潛在隱憂。尤其值得注意的是，政策導向下的農村金融發展將再一次引發“金融政治經濟學難題”：在強勢政府主導信貸資源分配的過程中，政治權利的分布可能會明顯地決定信貸的發放過程和結果，并伴隨產生大量“權力租”，這對本就弱化的農村金融監管帶來了新的挑戰。
從某種程度說，目前我國的農村金融監管正處于一種形式與實質的“悖論”之中：形式上的審批制度和行政管制，雖在一定程度上有助于控制金融風險，但卻是以犧牲效率為代價的，而金融尋租和腐敗行為在國家針對“三農”異常優惠的政策環境中有了廣泛的滋生空間。毫無疑問，如果單純以短期內放開和做大農村金融市場為目標，而監管制度又長期滯后的話，隱藏在農村金融體系中的風險可能遠遠超乎我們的想象。因此，實施農村金融扶植和鼓勵政策必須是鼓勵競爭與加強監管相結合：除了通過有效的法律制度規范金融機構的準入、運作和退出外，還應考慮將廣泛存在的非正規金融正式納入監管框架和監測范圍，通過審慎監管減少在相對寬松的政策導向下可能滋生的各種機會主義行為，真正做到積極推動和穩健發展相結合。
參考文獻：
[1]侯希紅.農村金融保障體系在新農村建設中的促進作用[J].山西農業大學學報（社會科學版），2010，（1）.
1.高新區行政管理應培育和發展現代管理理念
1.1 樹立服務型政府的理念,改善政府服務
把各類服務型平臺的建設作為高新區的重大工作來抓,通過各種手段保證園區優良的投資環境和社會秩序,高新區管委會的服務要體現人文關懷,改善服務態度;要做好人才培養與引進工作,構建滿足高新區內企業需要的人才服務平臺;加強各種軟、硬件設施的建設,構建一流的投資服務平臺;做好產權保護工作,構建高新區創新服務平臺;完善社會中介服務體系,構建多元的中介服務平臺;積極制訂各項產業指導政策、優惠政策、技術創新引導政策,構建高新區的政策服務平臺。
1.2 貫徹陽光政府的理念,大力發展決策咨詢和積極推行政務公開制度
重大事項的決策要先咨詢,后決策;重大項目要先論證,后立項;重要工作要先評估,后驗收。高新區要健全政務公開工作,對管委會的職責權限、辦事依據、辦事時限、收費標準、辦事結果、重要決策、廉政規定、監督辦法、責任追究等定期進行公布,主動接受社會和企業的監督。著力處理好三個關系1 處理好高新區管委會各部門之間的關系,這是建立完善的運行機制的前提
管委會各部門要高效率快節奏地運轉,管委會與各職能部門之間、職能部門與職能部門之間應密切合作,緊緊圍繞高新區發展的實際需要開展工作。各部門不能各自為政,要統一思想,在必要的時候合署辦公,聯合運作,打破部門界限,以做好高新區的工作為核心目標,堅決杜絕相互推諉、相互扯皮的現象。
2 處理好官、產、學、研之間的關系,建立健全四大主體的合作運行機制
