時間：2023-03-17 18:09:53
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一、行政副職制存在的合理性
行政副職并非中國所特有，但由于特殊的國情條件、歷史文化造就了中國式的行政副職。那么在當今中國真的需要設置行政副職嗎？行政副職存在的意義是什么呢？
（一）從管理幅度看副職
國內外管理研究成果和管理實踐經驗表明，各級行政組織必須確定合理的管理幅度。根據管理學原理，確定管理幅度應了解如下變量：（1）管理層次；（2）管理事務難易程度；（3）管理者的水平和管理手段先進程度；（4）被管理的機構或人員的素質。參照以上幾點，我們可以看到：1）中國政府的現有管理體制，加上世界第一的人口數，我們的一級政府或一個管理者，其直接管轄和控制的下屬單位和人員數是巨大的；2）在這個世界經濟一體化，全球競爭白熱化的形勢下，中國政府所面臨的任務是艱巨的；3）從管理者的水平和管理手段來看，中國的行政管理者并未經過系統的學習和培養，很多都是在實踐中摸索成才，可見還遠未達到先進的程度；4）從被管理者的素質來看，中國的公務員考試制度在20世紀90年代中后期才剛剛開始，經過嚴格科學的考試選拔出的具備先進科學知識技能的公務員在整個公務員系統中所占比重還很小，其整體素質還有待提高。
在這樣的現實狀況下，中國從國務院到縣級政府均直接管轄著數十個甚至上百個工作部門和非常設機構（或下級行政單位），行政組織的管理幅度不可謂不大。在不增加管理層次的情況下，一級政府多設幾名行政副職，有可能縮小管理幅度，解決管理者對被管理機構和人員的失控問題；另一方面，對于管轄數量過多的政府部門與機構，在不改變管理幅度的條件下，通過設置行政副職來協助管理，也有利于解決行政管理者素質與管理幅度相矛盾的問題。
（二）從同西方國家的比較中看副職
在西方發達國家，行政副職現象也有存在，但數量不多、范圍不廣，比如，德國、法國不設副總統、副總理，英國不設副首相，美國副總統也只有一個，且只起助手作用沒多少實權，法國政府各部一般不設副部長等等。但中國卻有著自己特殊的國情。首先從縣一級政府的管理幅度看，與中國的縣在層級和地位上最為相似的英國的郡，其轄中間層級行政單位平均幅度為6.5個，而中國的縣轄基層行政單位平均幅度為25個左右。由此可見，在經濟轉型期間，在這樣寬的管理幅度下，不設副職是不可想象的。
再看省一級的政府，中國一個省的人口和面積相當于歐洲一個國家，中國各級政府的管理幅度當然也遠遠大于這些國家同級政府的管理幅度。而至于中央一級，從國家結構形式來看，美國實行聯邦制，州政府自很大，同聯邦政府沒有行政上的隸屬關系，中國是單一制國家，中央與地方間存在行政隸屬關系，因而，中央對地方政府的管理幅度比美國這樣的聯邦制國家的聯邦政府就要大得多，在不能增加新的管理層次的情況下，設置行政副職就成為了一種必要的選擇，有利于縮小管理幅度。
二、政府減副的必然性
既然行政副職制是因中國特殊的國情和歷史文化造就的，那么政府為何又要實行減副呢？
談及副職，我們不得不面對這樣一個尷尬的現實：為了適應現實及發展的需要，我們設置了大量的行政副職，但在實際的行政活動及效果中我們卻發現由此而來的很多問題。其危害可從以下幾個方面來說明：
（一）削弱了正職應有的權責
按照行政組織的一般規則，行政首長負責制是最為重要的一種組織制度。根據首長負責制，在一個行政組織中，必須也只能有一個行政首長握有組織的最高決策權力并對組織的行為負實際的責任。而在設置了副職特別是設置了較多的副職的情況下，副職必然要從正職那里分解一部分權力和責任，這樣也就勢必導致正職的應有權力和責任受到削弱。尤其是，副職一多，分工必細，事權分散，行動遲鈍，對統一指揮必有妨礙。
（二）削弱了職能部門的權責
在本來的意義上，職能部門就是為行政首長具體處理行政事務的。自從設置了副職之后，各個副職實際上分管了某些方面的工作，并且在某種程度上實際發揮著職能部門的功能。在這種情況下，原來的職能部門的功能就相對削弱了。
（三）使下級對上級的程序復雜化
一個職能部門的負責人，既要服從分管的副職領導，更要聽從正職的指揮和命令，于是，為了使其能夠在正副職間尋求平衡，通常不得不采取左右逢源的手段。由于副職的增多，無論是正職還是副職抑或下屬，都需要花更多的時間和精力來調整關系，協調矛盾。
（四）增加了管理的成本
管理的成本與管理人員特別是中高層管理者的數量成正比。副職的增多，使得官職趨于龐大，機構趨于臃腫。中國的政府機構多少次的精簡之所以無法達到預期的目標，其原因當然是多方面的，但是副職的設置以及偏多不能不是一個主要原因。由于副職的增多導致的人員和機構的膨脹造成了管理時間、人力、物力、財力上的浪費，使得管理上的經費開支、人員配備、設備安排以及其他待遇等等都得增加，從而增加了政府管理的成本。
以上幾個方面正說明了中國行政副職設置的無序狀態。
三、行政副職制的系統規劃
正是由于行政副職制理論與現實兩方面存在的合理性與政府減副的實踐必然性間的矛盾，所以必須要對行政副職制進行全面系統的規劃，以使其能發揮出應有的效用。
（一）行政副職的設置
行政副職的設置涉及兩方面的內容，其一是在什么條件下或者什么樣的行政崗位可以設置行政副職；其二是設置行政副職的程序以及設置后其地位如何。原則上，一般行政管理者可設行政副職，但是對于層級較低的行政管理者，當一般行政管理人員在能力、經驗上足以應付該職位上所有事務時，則無須再設副職。
由于行政副職都是根源于行政正職管理者的需要而產生和存在的，對于它的設置程序，應首先由正職管理者提出方案，包括其設置的理由，設想的副職數以及管理的方案等。方案應由上級人事部門進行審查和批準，必要時報同級人大常委會備案，最后再由行政正職管理者負責實施，上級行政機關進行監督，從而使整個行政副職的設置合法化。
（二）行政副職人員的產生
在完成行政副職的設置之后，我們需要去配置合適的副職人員。這里也要解決兩個問題：一是副職人員的主體資格，二是副職選拔的程序。
1.“副職”人員的主體資格。是指什么人能夠擔任副職，他需要具備一些什么樣的條件。只有先對“副職”這一職務相關問題作深入分析，認清這一職務的工作性質、地位、作用和內容，才能據此對擔任這一職務的人員提出要求，確定擔任這一職務的主體資格條件。
2.副職選拔的程序。包括兩個內容：首先是職務分析，系統地收集和分析與行政副職有關的各種信息。第二是資格考試，通過公開、公平、客觀、競爭的考試方法為政府選錄合格的“副職人才”。行政副職實質上是一種職務而不是一種一般行政職位，這就使行政副職有職業化的可能。我們可以先根據“副職”職業化的設想，將“副職”作為一門特殊的職業制定職業標準，再以此為據舉行公開的考試。這種標準資格的考試可以依據行政職務等級的特殊性而相應地確定為若干層次，各個層次應針對不同級別的行政副職設定。
（三）行政副職人員的任免
在確定行政副職主體資格和選拔程序之后，對于被錄用的人員還需要規范其任免形式。就一般行政副職而言，首先應由正職提出行政副職的候選人員，然后由上級行政機關進行資格審查及相關認定，最后再由正職從合格的人員中進行授權任命。對于任命的結果，報上級人事部門備案。而對于罷免程序，可先由行政正職提出罷免事由并作出罷免決定，然后報上級人事部門備案即可。
（四）行政副職的管理
按照行政副職職業化的要求，行政副職的管理主要涉及以下幾個方面：
1.任期。行政副職的產生與任免主要取決于其正職，這種極強的依附性使得行政副職的在職期限應與其正職相一致，這將使行政副職具有更強的流動性和變動性。
2.人才儲備。我們有必要去建立起一套完善的人才儲備機制，利用現代的高科技手段，建立起詳細、真實的“副職”人員資料庫，以此作為他們今后被再次任用的可靠依據。
3.副職數的控制。副職數與副職的設置其實是一種成本與收益的關系。副職的設置其目的在于滿足行政的工作需要，提高行政效率，這是收益；而任免安排一定的副職人員必然要增加一定的管理費用，這是成本。如何確定這種收益與成本的最佳結合點呢？由于副職的設置來自于正職的實際需要，在編制上有其特殊性，故不宜納入行政編制體系。在具體確定行政副職人員數額時，首先要從最基本的職位分析入手，通過對正職工作的總體考評，估算出具體的工作量，然后需要考慮同類職位、正職的一般實際工作量和工作能力在現有科技水平的支持下，以及現階段副職后備人員的素質能力水平，并結合管理幅度的相關原理，從而確定出某一職位所需的具體副職數。
只有通過這種全新的行政副職制度的建立，才能為政府部門合理有效的減副提供行之有效的途徑，也才能保證政府機構改革的真正深入。
參考文獻：
[1][美]加里·貝克爾.人力資本[M].北京:北京大學出版社，1987.
[2]周三多.管理學[M].北京:高等教育出版社，2005.
財政國庫集中支付內部控制制度就是將內部控制制度的理論應用于財政國庫集中支付實務中，因此，在設計財政國庫集中支付內部控制制度時應遵循內部控制制度設計的一般原則：一是相互牽制原則，是指一項完整的經濟業務活動，必須分配給具有互相制約關系的兩個或兩個以上的崗位分別完成；二是領導帶頭原則，即內部控制成功與否取決于員工的控制意識和行為，而單位負責人對內部控制的自覺控制意識和行為又是關鍵；三是協調配合原則，是指在各項經營管理活動中，各部門或人員必須相互配合，各崗位和環節都應協調同步，各項業務程序和辦理手續需要緊密銜接，從而避免扯皮和脫節現象，減少矛盾和內耗，以保證經營管理活動的連續性和有效性；四是程式定位原則，是指企業單位應該根據各崗位業務性質和人員要求，相應的賦予作業和職責權限，規定操作規程處理手續，明確紀律規則、檢查標準，以使職、責、權、利相結合；五是成本效益原則，要求企業單位力爭以最小的控制成本取得最大的控制效果；六是整體結構原則，指單位各項控制要素、各業務循環或部門的子控制系統必須有機構，成為單位內部控制的整體框架。
二、財政國庫集中支付內部控制制度的控制目標
設計財政國庫集中支付內部控制制度時，首先應該根據財政國庫集中支付業務的內容特點和管理要求提煉內部控制目標，然后據以選擇具有相應功能的內部控制要素組成該控制系統。
1.確保財政國庫資金的安全與完整。財政國庫資金是指為實現國家職能的需要，依據國家權力進行分配的那一部分社會產品的貨幣形式。表現為國家通過無償的方式或國家信用的方式籌集、分配和使用的貨幣資金。它是國家進行各項活動的財力保證。為維護財政國庫資金的安全與完整，應建立財政國庫集中支付活動的授權批準、職務分離制度。如果沒有嚴格的審批授權控制制度，它們較易被冒領、挪用或轉移，嚴重影響政權的正常運轉。因此，財政國庫集中支付內部控制制度要保證一切財政國庫集中支付活動必須經過適當的審批程序、職務分離制度才能進行，以堵塞漏洞、消除隱患，防止并及時發現、糾正錯誤及舞弊行為，維護財政國庫資金的安全與完整。
2.確保國家財政支出政策的貫徹執行。編制科學合理的財政支出預算是財政部門履行分配職能的重要手段。為強化財政預算約束，規范財政支出行為，提高財政資金的使用效應，國家頒布了相關的法律、法規和制度。國庫集中支付機構作為財政預算的執行機構，在支付財政資金時的各種支付手續、程序，各種文件記錄以及賬面數據的反映和財務報告信息的披露等必須符合國家的有關法律、法規和制度，確保財政支出透明、規范和合理。
3.確保集中支付信息的合理反映與揭示。無論是政府決策層、審計監督部門還是財政部門本身都會關心國庫集中支付系統中所反映的財政支出數據的真實性、可用性和可靠性。國庫集中支付機構要使相關人員和部門對其提供的財務信息感到可信和可用，應規范自身的會計行為，建立一套完整、科學、合理的財政支付評價體系，對財政國庫集中支付信息的反映進行科學合理地整理分類，防止財政支付信息反映模糊、不準確、不及時，為政府決策層提供真實、有用的決策數據。
4.確保國庫集中支付系統的安全運行。隨著IT技術特別是以Internet為代表的網絡技術的發展和運用，財政國庫集中支付管理進一步向深層次發展，但同時也對國庫集中支付內部控制提出了新的要求。一是要確保原始數據操作的準確度。電腦中的原始數據都是由人工事先進行審核和輸入計算機的，一旦原始數據在輸入中發生錯誤，計算機無法識別，只會將錯就錯地進行各種計算工作。因而一切數據的處理方法和過程都必須規范化，并保持準確性和相對的穩定性，這樣才能保證支付信息質量的真實性、完整性和準確性。二是控制操作人員的職能。授權、批準控制是一種常見的、基礎的內部控制。如果不加強內部控制，就會使某些計算機操作人員直接對使用中的程序和數據庫進行修改，操縱處理結果，從而加大了出現錯誤和舞弊的風險。三是避免會計檔案無紙化和電腦操作無形化帶來的風險。實行電算化后，憑證、經濟業務事項的說明和賬簿等大多要依賴計算機方可錄入、閱讀或查詢。有些業務或處理結果可能不被打印出來，只有依靠電子計算機才能閱讀這些數據。所以不僅要保存紙介質會計核算資料，而且要保存、保管好以磁性介質方式存儲的各種會計數據和計算機程序，以及系統開發運行中編制的各種文檔和其他會計資料。
三、財政國庫集中支付內部控制制度的設計
按照財政部的《內部會計控制規范——基本規范（試行）》第十一條的規定，筆者認為財政國庫集中支付內部控制制度關鍵控制點至少應包括：預算指標的管理、用款計劃的審批與下達、支付申請與支付、支付資金的清算、會計核算以及內部審計等內容。
1.預算指標的管理。預算指標管理是國庫集中支付管理的源頭，處于十分重要的地位，其管理規范與否直接影響國庫集中支付的質量。預算指標管理應體現預算指標的合法性、真實性和完整性，同時還應考慮與用款計劃、支付申請的有機結合，確保財政支出預算的有效執行。指標管理至少應包括二個層次：一是管理程序。在國庫集中支付系統中錄入預算指標時應以年初部門預算為依據，清楚、完整、真實地反映年初財政支出預算的內容，因此，應建立預算指標的錄入、審核、審批的授權控制程序，設置職務分離制度。二是管理要素。指標管理至少應包括預算單位、功能科目、經濟科目、預算類型、經費類型、指標用途、指標金額、指標來源等要素，并區分為是基本支出還是項目支出，是政府采購項目還是非政府采購項目。
2.用款計劃的審批與下達。用款計劃的審批與下達是財政部門對預算單位用款的承諾，涉及到國庫資金的合理調度。財政部門應對預算單位申報的用款計劃進行匯總、分析，科學合理地調度好國庫資金。在用款計劃的審批與下達環節中，應重點做好五項工作：一是準確測算財政收入預算的完成情況；二是按照“輕重緩急、保重點、保運轉”的支出原則審批和下達用款計劃；三是制定好預算單位編制用款計劃的要求，規范預算單位的編制行為；四是統籌考慮結余尚未使用完的用款計劃以及財政支出進度；五是盡量提高財政直接支付比例，確保財政部門最大限度地監管財政支出行為。
3.支付申請與支付。支付申請與支付環節是國庫資金流出的最后一關，其控制的重點：一是審核預算單位提交的原始憑證和相關資料，確保財政支出的真實性、合理性、合法性；二是支付申請的額度應控制在批準的用款計劃內，確保支出預算的有效執行；三是區分支付方式是財政直接支付還是財政授權支付，加大財政部門直接監管財政資金的力度；四是設置好職務分離制度，保管好支付憑證和支付印鑒，確保國庫資金的安全與完整。因此，在設置財政國庫集中支付內部控制制度時，應充分考慮國庫集中支付機構內部崗位的設置，使一切財政國庫集中支付活動在相互牽制的程序下進行。另外，應強化支付風險管理，對大額的財政支出應通過政府采購、投資評審、事前詢問、跟蹤調查、完善手續等手段確保支出的真實性、合理性、合法性，使財政國庫集中支付風險降低到最低的限度。
以規范行政強制的設定和實施，保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會只需，以下就是由小編為您提供的我國行政強制制度。
保護公民、法人和其他組織的合法權益為目的的《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)已經于2012年1月1日正式施行，這部法律的正式施行標志著我國行政法制建設又上了一個新的臺階，這是我國頒布施行第三部規范政府機關行政權力的重要法律。這部法律的實施不僅注重行政效率的提高，更著重于對社會公益和公民合法權利的保護，充分體現了我過法律以人為本的理念。如何更好地理解《行政強制法》精神和條文，從而促進我國行政強制制度的進一步完善，是擺在我們面前的一個新課題。
行政強制制度設立的初衷是為了保護社會的公共利益和公民的合法權益不受侵害，保障政府的公權力得到有效的施行，這是隨著現代政府職能的不斷擴大和依法行政觀念的不斷滲透，兩者逐漸交織產生行政制度。自改革開放以后，我國的社會主義法制建設取得了重大進展，特別是在對行政權力運行的規范和監督上，形成了具有中國特色的社會主義行政強制制度。但是《行政強制法》頒布之前，行政強制的設定和行政強制的執行都存在著一些問題。一是行政強制立法過于分散。各種涉及行政強制的立法散見于我國的法律、行政法規、地方性法規和部門規章等法律法規之中。二是行政強制設定權存在爭議。在我國的法律中對于行政強制權的設定并無明確規定。三是行政強制種繁多，不同的行政機關為了行政強制權施行的方面，設置了種類繁多的的行政強制措施。四是行政強制執行程序不規范、行政強制執行救濟措施缺失。
作者簡介：高秦偉（1973-），男，陜西韓城人，國家行政學院科研部，助理研究員，碩士，從事憲法和行政法研究。
2001年12月24日，國家計委公開邀請消費者參加“鐵路部分列車實行政府指導價”方案聽證會。這一舉措使聽證制度再一次成為人們關注的一個熱點，[1]雖然自行政處罰法和價格法實施以來，各地有關部門舉行的聽證并不在少數，但此次聽證卻仍然引起了空前的社會關注。究其原因，一是因為春運價格影響面的廣泛性，以及近年來對春運調價爭議的激烈化，近年來針對鐵路和公路春運調價合法性的訴訟案接連發生；二是2001年11月底，國家計委剛剛公布了《國家計委價格聽證目錄》，將與公路運輸同質的鐵路、民航客運價格列入其中，從而使得此次公開聽證對習慣于“暗箱”提價的鐵路、民航部門來說不無震動；三是欣逢入世，而WTO要求透明度、要求更多的消費者，并將對傳統的壟斷經營形成沖擊。筆者認為目前正是我國行政聽證制度發展與完善的大好時機，應該抓住這個機會，使政府與公民實現良性溝通，達到雙贏。
行政機關實行聽證制度不僅有利于政府行為的法治化，防止行政機關利用壟斷地位謀取不正當的部門利益，而且有利于雙向溝通、民主參與，消除由于信息不對稱造成的不信任。聽證制度所體現的保障公民基本權利、監督行政機關依法行使職權的行政法原則，已成為世界各國政府行政行為現代化、科學化和民主化的重要標志。為了使中國行政聽證制度得以順利發展、發揮其在行政管理中的良好作用，本文就目前我國的聽證制度現狀進行分析，指出不足，提出改進意見。
一、中國現行法律有關聽證制度的規定及其分析
作為制度，聽證是指聽取利害關系意見的法律程序。[2]尤其是在作出不利于當事人的決定之前，應當聽取利害關系人的意見，從而體現公正。聽證源于英美普通法上的“自然公正原則”，這個原則包含兩項基本內容：一是聽取對方的意見；二是不能作自己案件的法官。[3]它最初適用于司法領域，作為司法審判活動的必經程序，謂之“司法聽證”（JudicialHearing），聽證的本質-聽取對方意見，可以追溯到上帝懲罰亞當之前給予其辯護的機會。[4]后來逐漸為立法吸收，適用于立法領域，稱之為“立法聽證”（LegislativeHearing），正如迪普洛克勛爵所說，人們獲得“聽取針對他的指控并提出自己理由的公平機會”的權利對文明法律制度來說如此重要，以致可以假定議會的宗旨是：“任何違背這一要求而作出的決定無效”。[5]到20世紀晚些時候，才正式運用于行政領域并獲得巨大發展。目前我國學界所謂的聽證主要是指“行政聽證”（AdministrativeHearing）。[6]所以，我國學者一般將聽證作如下定義：聽證是行政機關在作出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人有表達意見、提供證據以及行政機關聽取意見、接納證據的程序所構成的一種法律制度。[7]聽證制度運用于行政領域并得到較大發展，一方面是行政權擴張的結果，另一方面是對行政權擴張的擔心而導致的對權力約束和對公民權益加強保護的結果。
聽證制度是行政程序法基本制度的核心。這是因為，行政程序的公正與公開，構成了行政法的生命源；沒有公正與公開，就沒有行政程序法。而行政程序的公開與公正并不僅僅在于讓行政相對人了解一個行政的結果，還在于讓行政相對人得到“某種程序的保障”，“賦予行政相對人以某種程序上的權利，使之通過對程序上權利的行使來維護自己的合法權益”。[8]西方有關聽證的傳統可以追溯到英美普通法最初的起源，并且經過幾十年的發展完善，各國聽證制度都有其不同但深厚的法理基礎。如英國的“自然公正原則”（NaturalJustice）[9]，美國的“正當程序原則”，德國的“法治國理論”，法國的“行政法治原則”等等。各國行政程序法之間有關聽證制度的內容的差異性是客觀存在的，但其基本的內容卻有相同性。一般認為，行政程序法的聽證制度的基本內容主要是：
第一，告知和通知。告知是行政機關在作出決定前將決定的事實和法律理由依法定形式告知給利害關系人。通知是行政機關將有關聽證的事項在法定期限內通告利害關系人，以使利害關系人有充分的時間準備參加聽證。告知和通知在行政程序中發揮著行政機關與行政相對人之間的溝通作用，是聽證中不可缺少的程序，對行政相對人的聽證權起著重要的保障作用。
第二，公開聽證。聽證必須公開，讓社會民眾有機會了解行政機關的行政決定作出的過程，從而實現監督行政機關依法行政。但聽證如涉及到國家秘密、商業秘密和個人隱私的，聽證可以不公開進行。
第三，委托。行政相對人并不一定都能自如地運用法律維護自已的合法權益，因此，應當允許其獲得必要的法律幫助。在聽證中，行政相對人可以委托人參加聽證，以維護自已的合法權益。
第四，對抗辯論。對抗辯論是由行政機關提出決定的事實和法律依據，行政相對人對此提出質疑和反詰，從而使案件事實更趨真實可靠，行政決定更趨于公正、合理。
第五，制作筆錄。聽證過程必須以記錄的形式保存下來，行政機關必須以筆錄作為作出行政決定的唯一依據。
我國的聽證制度借鑒于西方國家，但也有著直接的憲法來源，其原則符合我國憲法精神，為我國憲法和行政法的發展注入了新的活力。在具體規定方面，以行政處罰法為契機，中國首次以法律的形式確立了聽證制度，此后的價格法將聽證的范圍擴展到政府定價行為領域，而2000年立法法使聽證制度推進至行政立法領域。聽證制度在中國漸有不斷發展之勢。
（一）憲法
我國憲法第2條第3款“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！钡囊幎ㄊ切姓犠C制度公開、參與原則的憲法依據，公民對行政聽證制度的參與，是人民管理國家事務的途徑和方式之一。憲法第33條第2款“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！边@是公正原則的法律依據，公民在行政活動中，應當享有法律面前人人平等的權利。憲法第27條第2款規定，“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務?！边@一規定為行政聽證制度奠定了憲法基礎。聽證制度是行政機關在行政活動中傾聽人民意見和建議的具體表現。在這里，聽取人民的意見和建議是原則的、籠統的，在一定條件下可以也應該表現為具體的法定形式，聽證就是被國外的實踐證明了的有益、有效的法定形式之一。這被認為是我國確立行政聽證制度的憲法依據。[10]可以說，此后的幾部有關聽證制度的法律法規都是我國憲法精神的細化。
（二）行政處罰法
行政處罰法確立了聽證制度，專設第五章第三節對聽證制度做出規定。其中第42條規定，“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證?！毙姓幜P法是中國移植國外聽證制度的首次嘗試，也是中國行政程序制度發展的重要突破。在該法中，“聽證”一詞在中國法律中首次出現并成為與簡易程序、一般程序并列的三種行政處罰決定程序。它不僅界定了聽證程序的定義，而且還明確了聽證程序的適用范圍和條件、聽證的告知通知制度、公開聽證制度、主持人及其回避制度、對抗辯論制度和聽證筆錄制度等。但與國外的聽證制度相比，該法中規定的聽證制度存在著以下缺陷和不足：第一，對限制人身自由的行政處罰排除適用聽證程序，范圍過于狹窄；第二，在聽證原則方面，未確立案卷排他性原則；第三，在聽證主體方面，未規定聽證的組織者，聽證主持人的獨立地位及職責，利害關系人或第三人參加聽證的權利；第四，在聽證的舉行程序上，缺乏相應的操作規范；第五，在聽證的證據種類、舉證責任方面出現立法空白。
（三）價格法
如果說行政處罰法是移植聽證制度的首次嘗試，那么我國的另一部重要法律《中華人民共和國價格法》對聽證的規定就可以視作中國聽證制度在立法上的擴展。1997年12月29日通過、1998年5月11日起實施的價格法很大地發展了聽證制度。價格法明確了消費者在價格活動中的地位和參與定價的權利，要求政府在制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益價格以及自然壟斷經營的商品價格時，不但要聽取經營者的意見，更要通過聽證會制度、聽取消費者的意見（參見該法第23條）。據悉，有關部門正在制定價格法中有關價格聽證的實施細則，價格聽證主要內容是∶公開審核申報調價的經營者和主管部門上報的經營成本；討論調價所造成的社會影響；公開確定作價原則和作價方法；討論申報調價的價格水平與實施時間；確定調價的建議方案或進一步審議聽證的工作安排。價格聽證會可聽證的主要內容是∶生活用電、自來水、民用燃料、公用住房租金、物業管理服務收費、公共交通價格、醫療收費、教育收費、郵電收費、有限電視收費、鐵路收費、主要游覽景點門票價格等。
價格聽證會制度是一項強制性制度，列入聽證范圍內的任何一項價格都必須經過事先聽證，申請調價的經營者和部門如在聽證會上提不出充分的調價理由，或者參加聽證人員多數反對調價，那么此項調價便不能實施。這種聽證會制度類似日本、韓國等國公聽會的非正式的聽證程序，而行政處罰法中的聽證則是一種審判型的正式的聽證程序，與美國類似。此外，價格聽證制度還表明，我國的行政聽證制度開始越出具體行政行為的范圍，進入抽象行政行為領域。這里涉及到關于政府定價行為的理論定位問題，一般認為，“政府定價是國家價格管理部門就公共產品及服務的定價問題聽取利害關系人的意見，其結果是一個對供方的市場行為具有普遍約束力的定價規則。”[11]雖非行政立法行為，但又具有準立法性，針對的對象是不特定的且具有反復適用性，所以筆者認為價格法中的聽證制度所適用的政府定價行為是一種抽象行政行為。毫無疑問，價格法在聽證制度的作用是巨大的，盡管當時一些實施的價格聽證會并不能讓人真正滿意。[12]
（四）立法法
立法法明確將聽證擴展到行政立法領域。該法第58條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！彪m然該法的制定體現了我國近年來的立法上少有的成熟，但問題在于，該條規定的聽證會既不是必經的法定程序，也不是一種嚴格的制度，而是作為聽取意見的一種方式存在，其法律地位比較低，是否適用，不發生對法規效力的影響；而且，具體如何操作，沒有硬性的、詳細的規定。這顯然有別于美國在規章制定中的審判式聽證程序或非正式聽證程序。
二、中國行政聽證制度的完善建議
行政權有易擴張性和侵犯性，如不加以制約和控制，就極易產生對相對人權益的損害和侵犯。[13]為此人們從不同視角提出了控制行政權的方法，其中為避免發生行政違法和侵權的方法之一就是賦予行政機關更多的程序義務，而相對人享有更多的程序權利，從而保持行政關系雙方當事人之間的平衡，促使行政機關在行使職權時達到公開、公正和民主、高效。其核心是在行政權運作過程中設置各種監督機制，在各種行政程序的監督機制中，聽證制度尤為重要。人們到此已經認識到，“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執行，不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果?！盵14]所以，自20世紀以來行政法治已從注重行政行為的結果發展到不僅注重行為結果而且強調行政程序，并在第二次世界大戰后形成了一股制定行政程序法的潮流，聽證制度也就是在此情況下獲得重視與發展的。中國長期的集權體制和受大陸法系法律制度的影響，程序一直被淡視。在立法中，往往實體規定多，程序規定少或根本沒有；在執法中，往往只追求行政權的實現，而忽視行政權行使過程中程序的合法性；在思想觀念上，往往認為程序繁瑣、麻煩，影響效率，甚至多余，不能理解程序對實現實體正義的深刻影響和重要意義。雖然聽證制度在中國開始生根，但它目前還只限于少數幾個法律，適用范圍很窄，程序也很不規范具體；在操作的層面看，行政聽證制度確立后，各地和各政府部門對聽證制度的實行作了許多努力，但在眾多受到處罰、有權要求聽證的案件中真正舉行聽證的寥寥無幾或收效甚微。這表明聽證制度還沒有真正在中國的現實生活中發揮應有的作用，還需要進一步完善。同時，由于入世帶來的影響與沖擊，政府行為的合法、合理化不但成為國人關注的重點，也成為世界各國人民關注的重視，為了使行政行為更具有公開與透明性，增強行政相對人的權利更不必不可少。
行政法治與WTO規則的要求，使得中國政府的行為不得不與國際接軌，不得不從只重視實體規則的現實向既重視實體規則又重視程序規則上轉變，所以完善中國的聽證制度已成為時代之需，筆者認為，從上述分析來看，要完善中國的聽證制度，應重點抓好以下幾點：
第一，當務之急在于完善正式聽證制度
在國外，行政聽證制度有正式聽證和非正式聽證，這是根據聽證程序的嚴格性與繁簡所作的分類。非正式聽證是指行政機關在制定法規或作出決定時，只須給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以供行政機關參考，行政機關無須基于記錄作出決定。而正式聽證是指行政機關在制定法規和作出行政決定時，舉行正式的聽證會，使當事人得以提出證據、質證、詢問證人，行政機關基于聽證記錄作出決定的程序。其特點是為通過口頭表達意見，辯論，聽證記錄是制定規章或作出決定的惟一依據，行政程序規定不可省略。從我國聽證現狀來看，行政處罰法中的聽證是正式聽證，但對于聽證程序的規定仍是簡單而粗疏的，無法滿足實際操作的需要，不能起到保障公民權益的基本目的。因此，聽證制度的完善當務之急在于完善現行的正式聽證，聽證中的主體，聽證的當事人和參加人，聽證的原則、步驟、方式和具體程序作出詳盡的規定，使聽證制度達到規范，具有極強的操作性，便于執行。筆者認為這樣做不僅有利于保障當事人的權益，而且有利于我國聽證制度的良性發展，因為從國外聽證制度演變來看，其基本上是從正式向非正式、由繁入簡過渡，如此沒有良好運行的正式聽證制度，非正式聽證甚至整個聽證制度便會流于一種形式。
第二，逐步擴大聽證程序的適用范圍
國外聽證程序的適用范圍具有三個特點：一是范圍較廣，一般不加太多限制；二是主要適用于對相對人不利的處理處分；三是在有些國家，聽證不僅是用于具體處分行為，而且還廣泛適用于制定法規等抽象行為。大陸法系國家一般采用制定法方式明確規定（概括式或排除式）聽證適用的范圍，普通法系國家則采用判例法方式加以規定，美國雖系英美法系國家，但也采用了制定法方式。而在確定聽證適用范圍的標準上兩個法系國家也有所不同，大陸法系國家根據行政行為性質和種類確定聽證范圍，普通法系國家從受行政行為影響的利益或權利的范圍出發劃定聽證范圍。聽證范圍的進一步擴展是在“合法期待”（legitimateexpectations）概念引起的。即除了行政機關影響當事人法律權利時必須履行聽證義務外，當它影響當事人合理的、建立在一定事實基礎上的符合邏輯的未來即將得到的法律權利和自由時，也必須給予當事人聽證的機會。目前世界各國聽證適用范圍在兼顧公正與效率的前提下不斷擴大。而相比之下，我國目前的聽證程序主要還只限于行政處罰等幾項行政行為，范圍極小。當一種程序和制度還尚未被立法所廣泛采用時，其影響力和效力肯定是有限的，所以當前我國應盡快擴大聽證程序的適用范圍，盡量在對相對人實施不利處分時都能夠適用該程序，今后再逐漸擴大到抽象行政行為領域。
第三，進一步完善關于行政聽證主持人的規定
由于行政聽證制度具有準司法的屬性，這也使得人們特別關注聽證過程中聽證的主持人的身份問題，因為主持人在一定程度上要有中立性與公開性等特征。美國從有專門名稱的“審查官”到1946年聯邦行政程序法確定的“聽證審查官”到1972年文官事務委員會改稱、1978年國會予以承認的“行政法官”，聽證主持人名稱的演變反映了其地位日漸獨立、日漸脫離行政機關控制的過程。主持人地位的獨立贏得了公眾對聽證程序公正性的信心。我國現行價格法規定政府價格主管部門為聽證的主持人，而立法法也同樣規定聽證會的主持人為行政立法機關，至于其他省市的聽證法規關于主持人的資格規定更少。[15]由于聽證主持人制度同程序公正緊密聯系在一起，為了達到程序公正的目標，人們要求主持人相對具有一定的中立性，筆者認為應該從制度上解決主持人問題，借鑒美國式行政法官的做法，應切實貫徹職能分離的原則（指主持聽證的人不能同時是本案件的調查者），以避免明顯的不公平聽證。
第四，進一步完善對聽證程序的審查
對行政程序的審查是指對聽證程序是否合法，以及經過聽證后的行政行政是否合法、適當問題進行審查。這是行政行為的一種監督，也是對受侵害的相對人的一種救濟。聽證制度目前我國尚屬初創階段，行政機關和行政相對人對此都未有充分的認識，也沒有多少經驗，在執行當中難免會有差錯，違反聽證程序的現象也屬不可避免。因此，建立與之相適應的監督、制約機制，也是理所當然的?？梢酝ㄟ^建立全面的監督機制來進行相應的救濟，如以立法機關、司法機關監督聽證行為，以社會組織、社會輿論監督聽證行為等。
“理論在一個國家的實現程度，決定于理論滿足這個國家的需要的程度?！盵16]聽證制度在我國的發展從無到有，也體現了這一推論的正確性，從長遠的眼光看，聽證制度不僅會擴大適用范圍，而且還將在具體的操作程序上日顯成熟，或許2002年便是這一制度廣泛植根于公民生活的起點，我們期待著通過聽證的行政行為更加理性化，也期待著在未來的行政程序法的制定中能有相當完善的聽證制度的規定-這正是民主政治的理性。
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[1]第一次是1996年3月17日八屆人大四次會議通過的《行政處罰法》中的有關聽證的規定。2001年底以來成都、廣東、上海等地區都進行了類似的聽證會，中央電視臺還進行了現場直播。
[2]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第382頁
[3]王名揚：《英國行政法》，中國法制出版社1989年版，第153頁
[4][英]韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1999年版，第135頁
[5][英]韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1999年版，第159頁
[6]王克穩：《略論行政聽證》，載《中國法學》，1996年第5期，第26頁
[7]章劍生：《行政程序法比較研究》，杭州大學出版社1997年版，第148頁
[8]張春生、袁吉亮：《行政程序法的指導思想及核心內容的探討》，載《中國法學》，1991年第4期，第7
[9]其核心為排除偏見和聽取對方意見。
[10]楊海坤《行政聽證程序-中國行政聽證制度的重要突破》，載《行政法學研究》，1998年第3期
[11]應松年：《行政程序立法研究》，中國法制出版社2001年版，第537頁
[12]如中國電信調價聽證會，參見玄孝盛：《論行政立法性聽證的運作機理》，載《行政法學研究》，1999年第3期。
[13]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社1999年版，第13-15頁
這種狀況的出現有某種必然性，從世界各國來觀察，也具有某種共性，這是在全球經濟變革的大背景下出現的。就我國的情況來看，這是在國民經濟的市場化、工業化、金融化和城市化的環境中產生的，是這種環境的變化速度超出了制度變遷的速度所導致的一種結果。因此，要究其原因的話，財政風險的不斷擴大是制度安排出現時滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發展所導致的。
進一層分析，整個改革的滯后，形成了一種風險傳導機制，使社會經濟生活中各個過程和各個環節的風險不斷地積聚和集中，"百川納海"，致使財政風險不斷擴大。
一、"風險大鍋飯"的制度性存在
改革打破了"利益大鍋飯"，而"風險大鍋飯"依然如故。我國改革是從物質刺激入手的，使社會形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個有效的激勵機制，各個不同層次的利益主體都有了強烈的利益動機。企業（包括金融企業）、個人、各級政府及其各個部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動力的競爭局面。
但另一方面，風險責任的界定卻是相當模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃"風險大鍋飯".這導致公共風險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產管理公司處理其不良資產等措施（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實其資本金；1999年成立四大資產管理公司為四大國有銀行剝離不良資產14000億元人民幣；2004年1月再次為中國銀行和中國建設銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準備。），最典型地說明了"財政兜底"這個客觀事實。
（一）政府替國有企業承擔風險
盡管自20世紀80年代以來，國企改革一直是整個經濟改革的中心，但無論是兩步"利改稅"、承包制，還是現代企業制度，都只是從激勵的角度調整了政府與國企的財政關系。1993年提出的"產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學"的國企改革目標至今也沒有達到，"盈了歸己，虧了歸國家"的局面并沒有發生實質性的變化，政府承擔著無限的責任和風險。其關鍵在于忽視了風險的分擔界定。給予了國企各種權利，如融資權、投資權、資產處置權、分配權等各種權利，但經營過程中的各種風險，如債務風險、投資風險等卻沒有規定由誰來承擔、承擔多少?？梢哉f，我們是在無風險的假設條件下來進行國企改革的。這樣一來，企業經營者的避險動機嚴重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業處于巨大的風險狀態之中。因此，國企改革實際上從一開始就是以政府承擔全部風險為前提條件的。
在國企還沒有學會在市場這個大海中游泳之前，以由政府承擔全部風險的辦法來調動企業的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個改革初期的措施卻造成了嚴重的路徑依賴，并一直持續到現在。
1.激勵與約束不對稱
搞活國企是以給企業看得見的物質利益開始的。從20世紀70年代末的"企業基金"、"利潤留成"，到80年代的"利潤承包"，都以"減稅讓利"為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導來調動企業的積極性。到20世紀的90年代，提出轉換企業經營機制，建立現代企業制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉到了落實"經營自"上，試圖讓國企變成真正具有自我發展、自我約束能力的企業。但隨著國企經營自的落實，卻造成了普遍的"內部人"控制，所有者的監督形同虛設，所有者的權益得不到保障，而且經營者常常采取拿國有資產冒險或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵與約束不對稱的條件下，國有資產的保值增值成了無法兌現的空頭支票。尤其在市場化進程不斷深入，市場競爭日益激烈的環境下，強烈的逐利動機更促使經營者采取冒險的舉動，至于其背后的風險則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企的這種行為造成嚴重的公共風險——經濟效率的普遍低下。
這樣，激勵與約束不對稱造成的后果，不僅是導致政府擁有的經濟資源減少（資產流失和資產收益流失），而且還會因國企的高風險偏好而帶來大量的債務，并通過"國企-銀行-財政"這根鏈條轉化為政府的債務。廣東國際信托投資公司的破產、中國農業信托投資公司的清盤、大量國企實行"債轉股"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務。這些債務的處理通常不透明，沒有在政府的預算報告中反映出來，從而表現為政府的隱性債務。
2.國企信息不透明
每一個國企的經營績效幾乎都是一個"黑箱"，不僅社會公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續盈利的企業，實際上卻處于嚴重的虧損狀態。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實質性的改變。盡管對信息披露有強制性規定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實虧，使所有者權益虛假；資產轉移，使所有者權益受損；高風險投融資，給所有者帶來大量隱性債務；監控失效，造成"內部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業經營過程中的各種風險，這不僅僅是給所有者權益造成潛在損害，而且會誤導政府宏觀決策，容易誤判國有經濟的整體狀況。同時，這也給社會公眾造成錯覺，致使相關利益者遭受損失。這些都會導致公共風險，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。
3.國企職工的"人質"效應
人的問題一直都是各級政府的一塊"心病".對政府來說，不怕資產流失、不怕企業虧損，最怕國企職工的安置以及由此引起的社會問題。因此，長期以來，政府采取了一種"通過養企業來養人"的辦法，明明知道企業虧損嚴重，債臺高筑，但各級政府也是想方設法為企業籌資金、找貸款，讓企業茍延殘喘。其目的就是一個，把那些國企職工養起來，以減少公共風險，穩定社會。在社會保障制度還不健全，或國企職工長期形成的對企業依戀心理沒有根本性的轉變以前，政府不得不以高昂的代價來穩定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級政府的"軟肋"，同時也成為經營者轉移風險的最佳借口。
在某種意義上，經營者以企業職工為"人質"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國企改革目標往往在這種要求下變異為"安撫"政策，如提供"安定團結貸款"、稅費減免等等。曾經風靡一時的匈牙利經濟學家科爾奈所說的"軟約束"，在這種情況下就變得更軟了。但這時，政府與國企的關系已經不再是"父子"關系，而是討價還價的"對手"關系。隨著這種關系的轉變，政府對國企的政策只能是"激勵＋激勵"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"的后果就是政府總是被動地替國企承擔各種各樣的風險。政府名義上是以國有資本承擔有限責任，實際上卻承擔了無限的支出責任和義務。1998年以來，盡管政府在社會保障和再就業等方面采取了多種措施，試圖把"養人"和支持企業分開來，減弱國企職工的"人質"效應，但效果并不理想。
（二）公共預算對政府行為的軟約束
發展中國家的一個普遍現象是政府存在大量的預算外活動，也就是說，政府行為和活動并不受國家預算的嚴格約束。在我國尤其如此。
財政收入是政府活動的經濟基礎。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動都應體現在政府的預算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次會議上所指出的："國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規定政府活動的范圍和方向。"預算的形成過程本身就是一個決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應建立在預算決策的基礎之上。但在我們現實生活中，政府的活動并不受預算的限制。表面看來，這是預算外資金的存在所導致的。其實，不是因為大量的預算外資金支撐了政府的大量預算外活動，而是相反，政府的大量預算外活動引致了大量的預算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預算內保吃飯，預算外搞建設".在立法機關對行政機關缺乏嚴格監督的情況下，預算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預算。
由于缺乏預算約束，政府活動的范圍可以說"漫無邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預算。在這種行為方式下，政府產生了大量的"準財政"活動，其引發的后果不只是預算外資金的泛濫，削弱了健全的財政基礎，增大了財政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務。各級政府的各部門官員為了把事情干成，在預算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務包袱，最后交給財政兜著。短期內，這不會造成什么大的問題，但若長期這樣，就會給政府財政累積下大量的不透明債務。其后果是不言自明的。
看起來，超越預算行事是一種消極的舉動，實際上是不顧政府財政風險的短期行為，也許對短期的事業發展和經濟增長有利，但在長期不可持續，累積的風險會毀掉一時繁榮帶來的短期成果。
（三）中央與地方的財政關系模糊
在現行行政體制下，下級政府的一切債務實質上都是上級政府的"或有債務"，上級政府承擔著替下級政府最后清償債務的潛在義務，而1994年的分稅制改革僅解決了一個利益的分配問題。
分稅制設立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個利益共享的機制。雖然中央政府在利益共享機制中具有更大的發言權，完全控制了稅權，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監督途徑和手段，地方政府實際上具有很大的財政自。沒有稅權，但地方可以"自賦"收費權；沒有發債權，但可以借債；缺少發言權，但可以用地方公共風險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優勢；但從另一個方面來看，在風險分配中，地方占有優勢。下一級政府總是可以利用各種風險事件來巧妙地把風險轉移給上一級政府。當下一級財政瀕臨破產的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風險責任不明晰、且沒有建立分擔機制的情況下，上一級財政往往承擔了風險事件的全部風險。既然上一級財政不可能不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風險的存在，大肆從事各種"準財政"活動，以謀求政府任期內的各種政績。因此，在既無風險分擔機制，又沒有健全的監控手段條件下，勢必會引發普遍的道德風險，導致地方隱性債務增加，從而惡化整個財政風險狀況。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進行了審計，發現下面4個問題：一是財政收入"水份"較大。二是人為隱瞞赤字現象普遍。截至2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務負擔沉重。49個縣（市）截至2001年底，累計債務達到163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。四是欠發工資問題仍較突出。欠發的工資實際上是政府的負債（注：參見2003年7月4日《報刊文摘》。）。
總之，在政府與國企的關系中，政府總是最后承擔了國企的全部風險，給予國企的只是"激勵＋激勵".在政府的各個部門之間，各個部門都有權力在預算決策范圍之外進行各種"準財政"活動，卻不承擔風險責任。在各級政府之間，下一級政府的所有債務實際上都是上一級政府的"或有負債".另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種"建設"，只享受由此帶來的各種好處，而風險卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風險約束的激勵，尤如脫韁的野馬，隨時可能把經濟，社會之車帶入溝壑，甚至深淵。
改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵機制，而另一半——構建風險約束（分擔）機制，還只是剛剛破題。打破"風險大鍋飯"應將是今后整個經濟體制改革的重心。
二、"風險大鍋飯"的制度性后果
利益與風險對應，是市場經濟社會的基本原則。作為經濟原則，每一個經濟主體在追逐自身利益時，就必須承擔相應的風險，而且是低利低風險，高利高風險。這既是規則，更是一種理念，約束著各個經濟利益主體的行為方式。只有這樣，市場競爭才會有序而富有效率。作為社會原則，它映射到社會的各個層面，政府也不例外。作為公共機構，政府自身及其各個組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權力、影響力、經濟利益等），也應當承當相應的風險（法律追究、行政處罰、經濟損失、名譽掃地等），而不論其動機是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動才能有序而富有效率，公共利益才不會淪為一個誰都可以打的旗號。但"風險大鍋飯"破壞了利益與風險對稱這條基本原則，并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理（如不找市場找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔任何風險。風險自擔的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時都可能夭折。
在這樣一種環境下，由于失去了風險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風險以及干預公共風險過程中的態度、行為隨之發生變異，導致政府干預失當，表現為追逐高風險，避險動機和避險能力嚴重不足。
（一）避險動機不強
在廣義的公共部門內，缺乏避險動機是十分普遍的現象。無論是國企、國有金融機構，還是各級政府和政府的各個部門，對于各項決策往往都強調了有利的一面，而忽視了可能引致風險的另一面。漠視風險的態度，使風險分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進行風險評估。
對政府來說，促進經濟增長是頭等目標。至于如何去促進經濟增長，采用什么手段，以及不同手段的風險成本大小，通常是不多考慮的。在政府預算內財力較為緊張的情況下，政府會采用擴大赤字，增發國債的方式來刺激經濟。1998年實施的積極財政政策，就是通過調整預算來擴大內需，拉動經濟增長。這項政策原計劃只在短期內實施，實際執行一直延續到現在，達6年之久。其中隱含著哪些風險，學術界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現出來。事實上，從一開始，實施積極財政政策有沒有風險、風險多大，并沒有展開討論，當然也談不到對其進行全面的風險評估。從我國的經驗來看，一項宏觀經濟政策的實施常常帶有濃厚的政治色彩，一經決定，是不允許唱反調的。風險，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態度下，政策制定和調整不大可能去研究其中隱含的風險。
由于《預算法》規定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對地方政府而言，更傾向于采取預算外的支持形式，如利用地方金融機構貸款、提供各種擔保（注：據筆者調查，至2002年10月底，某省歸財政部門管理的國際金融組織和外國政府貸款項目有50個，涉及到省級單位和18個市縣，其中由政府擔保的，占債務總額的62%.其中由省本級擔保的和市縣擔保的債務，分別占擔保債務總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務水平很高，超出了當地的承受能力，其政府擔保外債，加上外債的總額，占2001年地方一般預算收入的比率都超過了100%.）、對投資者給予某種承諾、設立"窗口公司"籌資等等。在各地方政府"政績"競爭的推動下，各級地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風險是什么，會不會給地方財政背上債務包袱，地方政府未來的支出壓力是否會增大等等問題，一般是不予考慮的。
據筆者調查，目前不少地方政府開展了大規模的招商引資活動，不少省份甚至將招商引資定為各級政府的首要任務，并將招商引資任務層層分解，落實到單位和個人。這種運動式的招商引資，勢必以政府的大量承諾、優惠政策為條件，其風險是不言而喻的。但當招商引資被作為一種政治任務來完成的時候，其風險被徹底地拋在一邊。另據《南方周末》報道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標管理考核辦法中規定，單位在年度考核中，完成任務不足年度任務一半的，其單位負責人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內仍不能完成的，按照干部管理權限對其主要負責人進行誡勉，其班子成員不得提拔、調動、晉級、評優，連續兩年不能完成任務的，對其主要負責人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國進出口銀行、財政部、建設銀行等轉貸的外債項目達到25個，拖欠面（占到期應還款項目比率）92.6%，其中，省級占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務中，政府擔保的債務拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負有連帶責任，擔保債務就會轉化為政府的直接債務。從中不難看出政府擔保所引致的債務風險。）。這是一種嚴重的短期行為，完全不顧風險的做法，恐怕很快就會導致"雞飛蛋打"的局面。
至于對上級政府的各種轉貸資金，如過去的周轉金、現在的各種國際金融機構貸款和外國政府貸款的轉貸資金、國債轉貸資金等等，地方政府多數都是全力爭取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒有打算還款。如在實施積極財政政策期間，各地"哄搶"國債轉貸資金，就是一個生動的實例。
由于缺乏避險動機，地方政府由此背上了年復一年累積下來的沉重的債務負擔，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財政風險狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財政。一方面，中央財政對地方政府的債務拖欠采取強制性的扣款措施，另一方面，中央財政又不得不加大對地方財政的轉移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財政通過轉移支付來撥付。這說明，地方的財政風險正在向中央轉移。
（二）避險能力不足
"風險大鍋飯"不僅造成了避險動機的弱化，而且也使政府避險能力不足。這是在既定體制環境下造就的一種結果。
1.風險辨識能力不足
前面已經說過，財政風險是政府在干預公共風險過程中形成的。如果不能及時有效地識別公共風險，那么，政府在干預公共風險時很容易出現偏頗，如出現政府介入不及時，錯過了干預公共風險的最佳時機，一旦介入，急于求成，往往介入過度，包攬太多。無論在經濟領域，還是在社會領域，都有這類案例存在。在經濟領域，對一些破產金融機構的救助存在同樣的問題。這都反映出公共應急能力不足，手足無措，匆忙應對，從而導致了不惜代價的種種場景，使短期財政風險加大。
因此，避險能力不足首先反映在風險辨識能力不足。這包括兩個方面：一是對風險的態度和理解，二是對風險的分析。對風險采取諱疾忌醫的態度，這是十分普遍的一種現象。學術界對財政風險探討的熱情有加，而各級政府對本級政府面對的公共風險和財政風險狀況大都是諱莫如深。對一些發生的公共危機事件，多數都是采取隱瞞的方式來"內部處理"，而不愿意對社會公布。在這種鴕鳥式的風險態度下，對財政風險所產生的后果難以有深刻的理解。在認識上是個侏儒，在行動上不可能是個巨人。思想認識上的局限性自然限制了對財政風險的深入分析，包括對各種風險來源的分類、識別、評估等等，更談不上對公共風險向財政風險轉化的跟蹤研究和全面監控。
2.缺乏風險內在化的政策和體制
政策和體制是避險能力的載體。政府避險能力的高低是通過一定時期的政策和體制顯現出來。在"風險大鍋飯"的環境中，由于沒有風險約束，難以制定出和實施謹慎的財政政策，容易出現兩種傾向：一是在預算內來談論政策，忽視預算外活動給政府帶來的未來支出壓力。二是靜態地考慮當前的情況，忽視未來各種不確定性所引致的風險。特別是當風險超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風險內在化的財政政策應當是既全面評估財政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹慎政策。
風險內在化體制是指不同層面的風險分擔制度、準備金制度、風險披露制度和有效的風險監控制度。風險分擔制度是風險內在化體制的基礎，它使風險在不同層面上相應化解，減少公共風險的出現的頻率，同時也就減少了財政運行的不確定性和政府未來支出壓力。準備金制度是在出現突發性支出的情況下，保持財政穩定性及可持續性的基本保證。風險披露有助于及時化解風險，防止風險累積。有效的風險監控制度是協調政府各個部門行為，保證前面各項制度有效運行的后盾。當缺少其中的某一項制度時，風險就會外溢，并通過或明或暗的途徑轉化為財政風險。這就意味著政府避險能力的降低。從現實來看，我們還沒有建立起風險內在化的體制，這是導致避險能力嚴重不足的根本因素。
3.缺乏具體的避險方法
這是針對一些政府項目和操作性措施而言的。具體的避險方法應當溶合在部門預算的編制過程之中。實際上，項目預算的編制過程，也就是對各個項目的風險評估過程，包括該項目是否符合政府的政策目標、是否符合立項標準、是否與其風險管理能力相匹配、是否有相應的權力和責任，以及在整個項目周期中政府承諾與介入標準等等。由于部門預算的改革還沒有到位，項目預算的編制還較粗，基本上還談不上風險評估，更毋須說各種避險方法的運用了。
從這里也可看出，避險能力的不足是一種"綜合癥"，非單一因素所致，只有通過改革的全面深化，并不斷提高對風險問題的認識，政府的避險能力才能逐步得以提高。
三、公共風險的積聚與集中
現代社會是一個風險社會。尤其在我國，正處于急劇的社會轉型時期，各類公共風險發生的頻率加大，風險總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風險是人們的主觀活動造成的，是各自從個人理性出發產生的不確定性的"合成謬誤".這需要政府運用公共理性來糾正，即通過政府的干預來防止各種可能的"合成謬誤"的形成。
但如果現行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會、經濟運行過程中及其各個環節中出現的風險就不能在相應的層次化解掉，最后匯聚形成公共風險。這個過程是公共風險的形成過程，也是公共風險的積聚與集中的過程。而我們現實中"風險大鍋飯"的制度性存在，說明現行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風險的積聚和集中提供了條件。"風險大鍋飯"使企業、個人等經濟主體的邊際風險得以轉移給社會，構成公共風險，并最終轉化為政府財政風險。如在環保制度很不健全的情況下，企業向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當的個人理性，這將會造成公共風險擴大，即未來邊際社會成本可能增加，政府財政的未來支出壓力加大。在經濟市場化和工業化的過程中，這類因制度缺陷導致的公共風險不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對的公共風險就像滔滔洪水，在積聚與集中的過程中不斷擴大。這使處于發散狀態的財政風險加劇。
而另一方面，政府對公共風險的干預并非總是恰當，由于避險動機和避險能力嚴重不足，這又使財政風險進一步加大。如政府對公共風險干預失當，在介入時機、介入標準等方面出現失誤，就會導致干預成本增加，即增大財政風險。特別是當公共部門內部不協調，風險責任不清，"風險大鍋飯"嚴重的情況下，政府在干預公共風險過程中往往會產生新的風險。如政府通過成立資產管理公司來化解金融風險，在處置金融不良資產過程中，避險動機和避險能力不足，很可能不但收不回幾個錢，甚至反而要搭進去不少財政資金。若是這種結局，倒不如一次性核銷，這樣，財政成本更低。要防范這種情況的出現，就必須對政府干預給予嚴密的風險監控。但問題是，在現實當中，政府干預公共風險失當的例子比比皆是。
"風險大鍋飯"的制度性存在從兩個方面導致了公共風險的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預失當。這就像面對滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預）又時常失誤，洪水泛濫（公共風險）將呈擴大之勢。利益與風險不對稱，風險責任不明晰，最終的結果是使風險不斷地向中央財政積聚和集中。國有企業、金融機構的風險，如虧損或破產，最后的債務清償總是轉移到各級政府身上；政府各部門的融資、擔保，債務清償的責任往往最后全部轉移到政府財政部門；下級政府的財政風險，如工資拖欠、無力清償債務，上級政府很難"見死不救"，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風險總是可以"金蟬脫殼"，轉移給未來的政府。這種不以風險責任界定為基礎的風險轉移，導致公共風險快速積聚和集中，從而使財政風險悄無聲息地急劇放大。
可見，"風險大鍋飯"是當前經濟體制和行政體制的根本缺陷，也是導致財政風險呈不斷擴大趨勢的深層原因。如何打破"風險大鍋飯"應成為今后深化改革的核心內容。
「參考文獻
（1）HanaPolackovaBrixi、馬駿主編：《財政風險管理：新理念與國際經驗》，中國財政經濟出版社，2003年。
（2）Governmentatrisk，EditedbyHanaPolackovaBriXi，AllenSchick，TheWorldBank
制度是“一個社會的游戲規則，更規范的說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”【1】，現代制度更多是指博弈規則，是國家對資源的權威分配。
制度建設是政府為了保證社會各階層合法、合理、有序的工作而設計的一整套程序性、規范性規則，是具有法律效力的，國家的各項工作順利開展離不開制度建設，社會的各種利益和諧調整也離不開制度建設，制度是國家、社會發展的穩定器和串珠線，沒有制度，國家和社會將會是一堆沒有線的珍珠，無法正常運作。
（二）公民社會定義
公民社會(Civilsociety)，又稱市民社會，對公民社會的定義眾多，倫敦政治經濟學院(TheLondonSchoolofEconomics)公民社會研究中心給出工作性定義：“公民社會是指圍繞共同利益、目標和價值的，非強制的行動團體。理論上，其制度機構與政府，家庭和市場不同，但實際上，政府、公民社會、家庭和市場之間的界限是復雜、模糊，并且可商榷的。公民社會一般包括不同的場所、人物和組織機構，以及多種程度的正規性、自治性和權力結構。公民社會通常運作于慈善機構、非政府組織、社區組織、婦女組織、宗教團體、專業協會、工會、自助組織、社會運動團體、商業協會、聯盟等之中?！薄?】
本文認為公民社會是介于國家和家庭之間的一個社會領域，這一領域由相對于國家的組織所組成，這些組織在同國家的關系上享有自并由社會成員自愿結合而形成，以保護或增進他們所關心的利益或價值。非政府組織或非盈利性組織是典型的公民社會。
（三）公民社會的興起
民間組織的發展既需要一定的經濟基礎，也需要一定的政治環境，沒有一個相對寬松的政治環境，很難想象民間組織的存在與發展。80年代以來中國的政治體制也發生了巨大的變革，其中的許多變革直接或間接地促成了公民社會的發展。第一，政府日益重視法制和法治，公民的結社自由開始具有實質性意義。第二，政府大幅度放權。第三，政府開始轉變職能。這三方面改革所帶來的經濟和政治環境的變化，使得80年代后中國的民間社會開始快速增長，出現了增長高峰。到1989年，全國性社團聚增至1600個，地方性社團達到20多萬個。到1997年，全國縣級以上的社團組織即達到18萬多個，其中省級社團組織21404個，全國性社團組織1848個?？h以下的各類民間組織至今沒有正式的統計數字，但保守的估計至少在300萬個以上（俞可平，2000）。除了社團組織外，改革開放后，中國還發展起了另一類比較特殊的CSOS即所謂的民辦非企業單位。民辦非企業單位是指民間的服務性事業單位，它們不享有國家的經費資助，通過向社會提供有償維持運轉，但按照規定這些組織不得把盈利作為其主要目的。據初步統計，到1998年這類組織達到了70多萬個?！?】
公民社會的興起使得政府設計制度時必須考慮公民社會的力量，因為民主國家里的制度是國家與社會利益集團博弈的結果，所以制度設計必須遵循一些合法原則。
三、制度建設原則
人是天生的社會性動物，人本性是社會性，人們不能脫離社會關系而隔離生活，但是人們又不能直接決定自己的生活。所以把權力轉讓給政府是必需的，即使政府有時會侵犯人們利益，人們也不可能輕易政府。因為政府這一屆或整個政府機器，由于人們不僅追求政治自由還要追求生活幸福，政治生活并非是每一個人的主要事情，故不可能由人們直接行使權力治理國家。所以還得建立政府，由它行使權力，因此人們必需在現實政府主導下生活，政府“即使在最壞的情況下，也不過是一件免不了的禍害”【4】。
制度建設過程應然是政府與人們的博弈過程，制度的不斷變化與發展是政府與人們博弈力量的此消彼長。但實然的制度建設是政府主導的，是政府自認為符合人們利益而設計的制度，這是因為公民社會還不夠成熟和強大，達不到與政府博弈的實力，所以政府就包攬了制度社會的一切工作。等公民社會興起和強大時，制度建設就會在政府與公民社會博弈過程中變化和發展，制度就會朝向公正發展，因為“制度公正是社會公正的反映，又是社會公正的保障”【5】。
（一）政府主導制度建設原則
在現有的社會狀況下，政府力量過于強大，所以制度建設要求政府遵循一些原則，使制度設計合法與合理。
1、憲法建立在人們心中原則。憲法是國家根本大法，每個人有權利也有義務了解和熟悉憲法，如果人們不了解憲法，憲法就是一張紙而已?，F實中，放眼望去，了解憲法的人、看過憲法的人沒有多少人。中學、大學都沒開憲法學，這也不利于憲法在人們心中傳播，真正的憲法是建立在人們心中的，而不是一張。人們心中有憲法才是制度公正與民主發展的最重要基石。
2、遵從法的精神原則。法的精神是孟德斯鳩提出的，論述法的制定要遵從一定的原則?！胺ǖ木竦幕竞x就是一個國家的法律和該國的政體、自然環境、土地氣候、人民的生活方式、宗教、貿易、風俗習慣有關系，法律和法律之間也有關系，所以這些關系綜合起來，就構成法的精神。簡而言之，法的精神就存在于法律和各種事物可能有的種種關系之中”【6】。要以法的精神為指向，充分尊重本國公民的風俗、習慣、地理環境等。
3、以理性為依據。政府主導的制度建設必須從理性出發，“爭取最大多數人的最大幸福”【7】，引導人們走向快樂，減少人們痛苦，政府缺乏理性以及政府貪圖小利、與民爭利是現代人們痛苦的根源。
4、法制建設與法治建設相結合原則。法制和法治兩個概念極其相近，從兩者都要求政府必須以法律為依據行使權力，兩者的本質是相同的。“但法制偏向于靜態的規定，要求制度的改進與完善；法治偏向于動態的發展，是政府在法的原則指導下進行制度設計”【8】。由于人類各方面快速發展，產生了新思想、新文化、新技術、新財富等，法律的制定傾向于滯后，政府必須運用法的原則進行制度設計，引導人們走向幸福?！胺捎邢蓿耸聼o窮”【9】，正體現了現代政府權力與職能擴大的主要原因。
（二）政府與公民社會互動建設制度的原則
制度設計不可能永遠由政府主導，當公民社會興起和強大時，制度建設就要求政府與公民社會共同參與，它是一力量的博弈過程中。
1、民主原則。每個人參與政府的制度建設是不可能的，無論是有政治愛好還是利益訴求。當公民社會興起時，政府制度建設就不能再單獨行使，必須逐步擴大制度建設民主成分。政府的權力是人們賦予，“民主政府的本質，在于多數對政府的通知是絕對的，因為在民主制度下，誰也對抗不了多數”【10】，人民有權參與政府制度建設，雖然每個人不可能都參與，但公民社會有條件參與，公民社會有組織性、一定的政治性及利益相關性，政府在制度建設過程中應考慮公民社會的存在，允許公民社會民主參與，使制度建設民主化，提高制度的合理與合法性。
2、平等原則。在政府與公民社會共同進行制度建設過程中，政府與公民社會應處于平等地位。本著為人民服務的宗旨，政府應該把決策權逐步讓渡出來，由政府與公民社會共同決策制度的建設。
3、增量與最大原則。在制度建設過程中，往往涉及利益的分配，以及資源的使用，在這個過程，不僅要考慮社會效益還要考慮全民個人利益。以往制度建設是政府主導的，所以也容易造成部門立法，部門利益最大化問題。但在公民社會參與政府的制度建設，應本著增進全體公民個人利益為出發點，結合社會效益與個體利益，在保證個體利益增進至少也不損失的前提下，保證公共利益最大化的制度建設才是合理的。
4、制衡原則。在制度建設過程中，許多制度設計是由政府及其相關部門設計的，出于公務員“公共選擇理性人的存在”【11】，制度設計難免帶有強烈的部門色彩。所以在政府與公民社會在決策制度設計時，由政府草擬制度設計，然后由公民社會力量決策通過。公民社會出于本組織經濟人與理性人出發會制衡政府部門立法，使制度建設趨向制衡，政府在制度建設過程中，更多會主動向公民社會協商、妥協，從而最大限度增進公民個體利益。
四、制度建設管理的技術操作問題
從上文分析可以看出，我國制度建設必須遵循一些普世原則以及人文環境、地理環境等因素，勾畫了一些原則性問題，下面將討論些實際操作性問題，以便于政府再去制度建設過程中合理與合法。
1、制度建設必須充分考慮當地人文環境、地理環境及風俗、習慣、傳統等，不能做同一規劃。例如在前幾年制定了一項規定，人死后要火葬，不火葬要罰款等這項制度，且不論制度是否完善，從法理上，法的精神上看，都是不合理的。中國有幾千年的入土為安傳統，尤其在農村，不可能通過一項制度就可以把傳統、風俗、習慣給于改變。從現實執行情況來看，效果很差，政府有利用職權之便侵犯人民利益之嫌。這可以看出制度遵從法的精神的重要性。
這項制度可以這樣設計：考慮到城市人們文化素質較高，而且傳統意識較為薄弱，只要制度完善就可以廣為推行。在農村，考慮到風俗、習慣、傳統等因素，可以鼓勵農民火葬，但不強制，以自愿為主，可以輔以金錢等物質利益為誘導。精神誘導作用較弱，而且用的不好容易引起村民反感與抵制，比如政府為了推行這項制度，常常會宣揚一些例子，這樣會適得其反，讓這個村民背上一種負罪感，久而久之使村民都反感政府的行為殘忍不道德。用制度慢慢改變人們的落后習俗，而不是強制和劇烈變革，而是漸進式的變革。
2、制度的力量有時沒有傳統的力量強大，必須用理性眼光看待公民社會的自治。例如前幾年政府處于更好地保護森林資源目的，就將一大批森林加以公共管理，這樣就把以前屬于農村村民自治的森林也變為公共管理了，結果是森林資源減少得更快，反而沒有收回管理權之前的效果好。森林減少的原因是村民去偷林，由于管理員人員有限，不可能管理得了一個面子廣大的森林，而且當地村民也熟悉環境，這樣偷林現象就很嚴重；再加上森林管理員工資較低，他們也希望獲得一些“外快”，這樣就產生了一些灰色腐敗現象。村民其實也是一個理性人，他們當然會計算所得所失，下面是一組博弈對比分析：
從上面對比可以看出村民在自治情況下偷林成本是相當大的，所以在有些村落森林資源保護較好的應繼續讓其自治，政府只是原則上作指導，向其提供資金與人員支援即可，切不可忽視公民社會自治力量。
3、資源集中時應有所分配。制度建設過程主要是資源的集中與分配，為了經濟發展集中是在所難免，發展經濟的成果必須公平分配給全體人民。在資源集中過程中必須保證每個公民的福利至少是不損失的情況下才能進行，資源集中帶來的社會利益增大時必須增進人民的利益。例如高校教育發展，政府把大量資源集中發展名牌高校，從提高本國教育、科研水平的目的是可以理解的，但必須保證其他高校所獲的資金至少不低于往年的情況下才可以。當重點建設高校的資源集中所取得的社會收益時，必須把收益的一部分用于其他高校的發展，這樣才能保障制度公平的合法性。
【摘要】制度是一種程序性、合法性規范，現代制度更多是指博弈規則。制度的合理與國家政治民主的發展也引起了公民社會的興起。制度建設有政府單邊主導制度建設原則：憲法建立在人們心中原則、遵從法的精神原則、以理性為依據、法制建設與法治建設相結合原則，也有當公民社會力量強大時政府與公民社會主導制度建設原則：民主原則、平等原則、增量與最大原則、制衡原則。制度設計管理應遵循尊重傳統習俗與增進人民福利的一些技術性問題。
【關鍵詞】制度建設公民社會制度建設原則制度建設技術性管理
參考文獻：
【1】[美]諾斯著：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海三聯書店，1994年版，第3頁。
【2】資料來源百度百科，/view/660324.htm。
【3】資料來源，/docs/983284067901。
【4】《潘恩選集》，商務印書館，1981年版，第3頁。
【5】宋增偉主編：《制度公正與人的全面發展》，人民出版社，2008年版，第35頁。
【6】徐大同主編，《西方政治思想史》，天津教育出版社，2008年版，第177頁。
【7】徐大同主編，《西方政治思想史》，天津教育出版社，2008年版，第280頁。
【8】張國慶主編，《公共行政學》第三版，北京大學出版社，2008年版，第417頁。
【9】張國慶主編，《公共行政學》第三版，北京大學出版社，2008年版，第383頁。
從國外典型的立法例來看，西方國家界定行政賠償范圍是以概括性規定為原則，特殊排除為例外，即在規定了行政賠償責任的構成要件和國家責任寬免的范圍之后，就不再對行政賠償范圍做具體規定和具體列舉。而國家責任寬免所排除的內容，則主要為侵權行為的排除對于受損害利益不直接排除。但我國《國家賠償法》在行政訴訟法規定的基礎上，針對實際存在的情況和現象，采取概括與列舉并用的方法，規定了行政賠償的范圍。
行政賠償的范圍根據行政侵權行為可分為侵犯人身權的行政賠償和侵犯財產權的行政賠償。我國《國家賠償法》在總則第2條作了如下概括規定：“國家機關和國家機關工作職員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的正當權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”在第二章第一節對行政賠償范圍作了具體列舉，具體范圍有：
1．人身權侵權的行政賠償范圍
根據國家賠償法第3條規定，侵犯人身權的違法行為具體有：（1）違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強制措施；（2）非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的行為；（3）以毆打等暴力行為或者教唆他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的違法行為。（4）違法使用武器、警械造成公民身體傷害與死亡的違法行為；（5）造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。
2．財產侵權的行政賠償范圍
根據國家賠償法第4條規定，侵犯財產權的違法行政行為具體有：（1）違法實施罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰的；（2）違法對財產采取查封、扣押、凍結等行政強制措施的行為；（3）違反國家規定征收財物、攤牌用度的行為；（4）違法侵犯財產權造成損害的其他行為。
3．國家不承擔賠償責任的情形
根據國家賠償法第5條，屬于下列情形之一的，國家不承擔賠償責任：行政機關工作職員與行使職權無關的個人行為；由于公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發生的；法律規定的其他情形。
我國國家賠償法之所以采取這種不同于大多數西方國家的立法體例。主要是考慮到我國的國家賠償制度尚處于初創時期，無論是理論與實踐經驗還是財政能力因素都沒有具備條件擴大賠償范圍，在法律適用中采取守舊的態度是一種務實的做法。
當今世界各國的國家賠償制度進進了全面深進發展的新時期。目前行政賠償制度比較發達的英、美、法、日等國行政賠償范圍已日益具體、細化。當前，我國《國家賠償法》頒布將近10年，對行政賠償范圍所作的界定還是比較窄的，尤其是一些當時存在爭議的侵權損害行為的處理，既沒有直接列舉在賠償范圍之內，也沒有被排除條款所包含進往，不利于實踐中的應用。加之我國政治，經濟體制改革速度驚人，今非昔比，國家承受能力的題目也將不再成為障礙，而權利保護的需要則會相對突出。另外中國隨著加進WTO，與世界法律制度接軌是我國法律界面臨的迫在眉睫的重大任務。為此，應對行政賠償范圍進行調整，并逐步拓寬行政賠償范圍。
一、可賠償的行政侵權行為范圍
國家機關及其工作職員違法行使對公民、法人和其他組織的正當權益造成的損害，可能是直接的、人身上的或財產上的，也可能是間接的、精神上的。因此在可賠償的行政侵權行為的范圍拓寬上有以下幾方面：
（一）精神損害。精神損害是指對人身造成的精神痛苦，她包括精神上的悲傷、憂慮生氣、失看等。從世界范圍內賠償法發展情況看，賠償范圍已經從物質損害賠償發展到精神損害賠償，精神損害已被很多國家納進賠償范圍。在韓國、日本等國，一般以為國家賠償法中所說的侵害包括精神損害。本文以為，精神損害固然無形，但確實存在，其受害程度也并非完全不能確定，而且精神損害本身往往不會單獨存在，在多數情況下都會再導致受害人物質上或身體上的損害，對一些受害人來說遠甚于人身或財產損害，不給予適當賠償難以彌補其損害。而精神損害在民法領域已經廣泛地給予物質賠償，具有精神損害賠償的一些成功的先進經驗。同時國家在行政法律關系中作為具有權力、經濟上風一方的主體，對精神損害亦應給予物質賠償。因此，本文建議至少應將達到相當嚴重程度的精神損害納進國家賠償之列，并給予特定范圍的、概括性的、適當的物質賠償。
（二）對人身權含義作擴大解釋。人身權，在我國憲法學中包括人身自由不受侵犯，人格尊嚴不受侵犯以及同人身自相聯系的住宅不受侵犯，通訊自由和通訊秘密受法律保護。在我國民法學中，將人身權分為人格權和身份權。人格權又分為親權、監護權、著作權、發明權等。在我國《國家賠償法》中納進國家行政賠償的范圍的人身權損害，主要是人身權中兩項最基本、最重要的權利，即人身自由權損害和生命健康權損害。由此我們可以清楚看到，民法、國家賠償法都把人身權的范圍規定得比憲法中規定的人身權的范圍要小。本文以為，同一概念的內涵、外延在法律中的規定應當一致。因此，國家賠償法中的人身權的界定及范圍應當和憲法的規定項一致，鑒戒民法的有關規定，盡快完善起來，實現對公民人身權的最大保護。
（三）公民政治權利損害。從我國《國家賠償法》的規定來看，僅對行政機關及其工作職員違法行使公民的人身權財產權造成損害予以賠償，而對公民其它的權利損害則沒有規定。人身權、財產權只是公民權利中的一小部分，也是最基本的，隨著我國全面小康社會的建設，人民對政治權利的要求也更加強烈，參政議政的能力和水平逐漸進步，而不是僅僅滿足于經濟利益的獲得。事實上，政治權利是公民的最高權利，是最能體現公民作為人的價值的權利。我國憲法中明確規定了公民的各項政治權利，并要求各級國家機關保障實施，造成損害應給予賠償。行政法是全面落實憲法的一個部分法，更加要責備面保障落實公民的各項權利并承擔損害賠償責任。因此，本文以為，在我國經濟和文化不斷發展，人民***意識不斷進步的情況下要最大限度的保障公民政治權利的實現。
（四）間接損害。間接損害與直接損害相對應，不是指實際已經受到的損害，而是指
可以預期受到的利益損害，即現實可得利益損害（指已經具備取得利益的條件，若無侵害行為發生，則必可以實現的未來利益）?，F行《國家賠償法》立法時，出于我國經濟發展水平和國家財政負擔能力以及間接損害的認定與技術有一定的難度，中國國家賠償法的操縱經驗不足的情況考慮下，采取有限賠償原則，對于財產損害的賠償只賠償直接損失，不賠償間接損失。但隨著中國經濟的發展，國家財政狀況的逐步改善，財政負擔能力的逐步進步及不設立對人身和財產間接損害的國家賠償，對很多公民、法人和其他組織來說往往會顯失公同等方面考慮，把對間接的人身與財產損害，納進國家賠償法的范圍是必要的，也有利于我國的國家賠償法的穩定。當然，應將間接損害的賠償限定在一定范圍內，如對有正當證據證實的間接損失進行賠償。
二、不承擔行政賠償責任的行為范圍
不承擔行政賠償責任的行為范圍又稱為行政賠償責任的例外或限制，西方國家的這部分又屬于國家責任寬免的范圍。不承擔行政賠償責任的行為范圍上，本文以為以下幾點要調整：
（一）抽象行政行為。
從眾多國家法制傳統看，國家對立法行為原則上不負賠償責任，但這一原則很少在法律中明確規定?，F在有部分國家對抽象行政行為進行賠償，其條件包括：首先，立法行為已被確以為違憲或違法；其次，立法中并未排除賠償的可能性；再次，實踐證實，很多抽象行政行為因違法而被撤消、廢止，對抽象行政行為的監視不斷加強。所以，本文以為，考慮抽象行政行為主體對行為相對人損害的部分賠償或補償具有其必要性，同時也符合社會發展的需要。
（二）自由裁量行政行為
自由裁量行為屬于具體行政行為。自由裁量權在國外早期一般屬于國家責任寬免的范圍。美國聯邦侵權求償法第2680條規定就有明確表示。在法律規定上，我國沒有直接的依據將自由裁量權納進國家責任寬免范圍，但從行政訴訟法第54條規定看自由裁量行政行為僅在和顯失公正的情況才給予糾正，實行的是有限的國家責任寬免。在賠償訴訟中，自由裁量行為是否引起國家賠償，本文以為，行政機關享有的自由裁量主要是公道性題目，假如以為自由裁量行為都存在違法性題目，則設立自由裁量權失往法律意義；假如實行盡對寬免，則會導致行政機關濫用自由裁量權并在致人損害后以行為公道性為由主張免責，不利于保護受害人正當權益。因此，實行以寬免為原則，以賠償為例外的相對寬免比較切實，符合國家賠償法的立法精神。
（三）公有公共設施致害行為。
（一）現行行政復議法受案范圍規定不合理
現行行政復議法對受案范圍規定存在掛一漏萬現象。例如：對行政復議范圍采用列舉的方法加以規定，造成了內容上的重疊和遺漏。列舉是一種相對于概括而言的方法。這種方法的優點在于明白清楚、易于掌握，而且能夠起到明確界定范圍的作用。但是，用這種方法規定受案范圍中應當受案的案件是不妥的。
（二）現行行政復議受案范圍內容過于狹窄
現行行政復議法存在著一個突出的問題，那就是在受案范圍上依然囿于對具體行政行為可以單獨提起復議，將抽象行政行為、內部行政行為、準行政行為、行政司法行為等行政行為排除在行政復議范圍之外。
對一些行政行為性質的界定不清也是產生我國行政復議范圍局限性的一個很重要的原因。例如：對交通事故責任認定、醫療事故鑒定行為、價格鑒定行為等行為的性質沒有做出明確的界定。由于立法者對這幾種行為未形成普遍共識，沒有將上述行政行為納入行政復議的范圍中來。以至于使得現行的行政復議受案范圍過于狹窄。
二、當前行政復議法律制度發展的對策建議
（一）建立服務型行政復議
行政復議機關加強服務性，也是行政復議存在乃至發展的要求。在行政相對人存在多種救濟途徑時，行政復議只有增強服務性，能夠達到節省時間、精力和費用，才能達到建立行政復議法律制度的目的，才能吸引廣大群眾選擇行政復議并真正通過行政復議解決行政爭議。
現代公共行政理念從管理、控制轉向服務，“人民委托行政機關管理國家行政事務，目的就是要使行政機關為自己服務”。同時，建設現代化的服務型行政，既是黨的十六大提出建設“社會主義政治文明”宏偉目標的內在要求，也是在行政復議領域實踐“三個代表”重要思想的具體體現。
加強行政復議工作的服務性，具體的說就是通過便民原則，效率原則，拓寬行政復議的范圍。在受案程序上，應當采取網上受案、傳真受案等便捷方式；受案范圍上，宜寬不宜窄；方便對特殊主體如股東、業委會等的申請。
（二）及時修訂行政復議法受案范圍的相關規定
行政復議受案范圍可概括規定“凡公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權益的，可以申請行政復議?！蓖瑫r將“（1）國防、外交等國家行為；（2）人民法院生效判決或裁定的協助執行行為；（3）行政機關對當事人申訴未改變原行政行為的重復處理?！迸懦姓妥h受案范圍。
通過修訂行政復議法，可以使行政復議受案范圍具有包容性和可擴展性。其有利于將行政爭議化解在初發階段、化解在行政機關內部；同時出現新型行政行為時又可及時納入行政復議。
（三）建立完善的行政復議機構體系
l、重視行政復議機構建設，提高行政復議工作能力和水平
行政復議機構建設要適應于復議案件的增長趨勢和特點，同時，也要符合當地經濟社會發展的需求。當前我國改革開放正在不斷深入，行政復議案件也具備了各種各樣新的特點，復議機構也面臨越來越重的任務，這些特點和任務要求我們必須加強行政復議機構建設，尤其是基層行政復議機構建設。
為了保證復議機構依法行使復議職權，使行政復議的積極作用得到切實發揮，就必須保證復議機關享有相對獨立性，另外，必須將復議隊伍的組織建設工作認真做好。所謂相對獨立性，就是說復議機構地位要相對超脫，能夠保證其將工作過程中的各種外來干擾進行排除。
2、提高行政復議人員素質，提高行政復議水平
根據《行政復議法》，復議機關必須結合具體的工作需要，決定本機關的復議機構或專職復議人員。為了能夠最大限度的保證行政復議工作的規范化和正?；\轉，行政復議具備十分強的程序性和技術性，復議機構和人員必須保持固定，承辦人員必須具備較高的行政管理和法律專業知識。
Inwantstheabstract:Thegovernmentprocurementraisesthefinancialfundsuseefficiency,reducesthewaste,suppressesthecorrupteffectiveway,butthepresentourcountrydidnothavetheunificationlegaladjustment,causesthegovernmentprocurementtolacktheunificationthelegalbasis.Thisarticlemainlyproposedtwoviewsonthegovernmentprocurementlegalregime''''sconstruction:First,establishmentgovernmentprocurementfundamentallaw;second,perfectgovernmentprocurementnecessarymethod.
keyword:Theconstructionestablishesagovernment;Governmentofficepurchase;Legalregime
一、政府采購法律制度亟待建立
政府采購是當今世界各國政府管理社會經濟生活的一種重要手段,它是指各級政府及其所屬部門和機構,為了開展日常財務活動或為公眾提供服務的需要,在財政的監督下,以法定的手段、方法和程序,從市場上購買商品、服務和工程的行為。由于我國正處于市場經濟發展的初期,人們對政府采購的認識不夠全面、深入,使在國內、國際市場上都具有相當規模的我國政府采購,缺乏完善、統一的法律制度規范。近幾年來,隨著人們認識的提高,在一些地方和部門開始制定地方性法規和部門規章來規范政府采購行為,確實解決了一些問題。但由于政出多門,沒有進行統一的論證和科學的制度設計,條塊分割情況十分嚴重,政府采購仍處于較混亂的狀態。因此,有必要建立統一的政府采購法律制度。
(一)建立政府采購法律制度是規范政府采購行為的需要
在我國不同地區和部門頒布的政府采購法律文件中,對政府采購的界定、政府采購主體、政府采購包括的內容、管理政府采購的機構等都規定的不盡相同。如對政府采購管理機構的規定,財政部規定:“財政部負責全國政府采購的管理和監督工作”。北京市規定:“市財政局負責政府采購工作的管理、監督和指導,市財政局所屬北京市政府采購辦公室負責政府采購的日常事務性工作”。上海市規定:“上海市政府采購委員會是本市政府采購的領導機構,負責制定政府采購政策、審議政府采購目錄、協調政府采購的日常管理工作。采購委員會設立政府采購管理辦公室。政府采購管理辦公室設在市財政局,負責政府采購的日常工作?！痹谄渌矫?也存在同樣的差異,因此導致了管理上的混亂和采購上的不規范。建立政府采購法律制度,可以克服上述弊端,統一規范政府采購行為。
(二)建立政府采購法律制度是有效防止腐敗現象發生的需要
在日常工作中,不僅每一級政府都會參與物資和勞務的采購,而且數量可觀,金額巨大。但許多官員或一般公眾對采購程序卻知之甚少,這就給采購人員使用種種方式來操縱結果提供了可能。廠商為了銷售常常采取各種利誘手段誘使采購者購買質低價高的商品,導致腐敗現象發生。建立政府采購法律制度,規范政府采購行為,增強政府采購的公開、公平和公正性,使政府采購過程處于公眾的監督之下。同時,在政府采購立法中增加懲罰欺詐行為和行賄受賄的條款,可以對腐敗現象進行有效防治,從而促進政府采購過程的廉潔。
(三)建立政府采購法律制度是有效利用財政資金的需要
由于缺乏統一、完備的政府采購法律制度,各級政府的財政支出各自為政,環節多,單價高,采購方式不規范、不透明,導致盲目采購、重復采購等浪費現象依然存在。據有關專家對政府采購試點地區招標采購的情況分析,節約率普遍在10%-15%以上,部分項目達到30%-50%。對于滾存赤字已達千億元的我國財政來說,實行政府采購無疑是一項利國利民的改革,但是由于缺乏統一的法律規范,很難達到上述效果。盡管在一些地方和部門已頒布實施有關規定,但由于其效力低,內容差異大,也難以發揮其應有的效果。
二、政府采購法律制度的基本原則
(一)堅持“三公”原則
“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國管理公共支出的一個共同原則,因為政府采購合同是采購機關使用納稅人稅款和其它公共專項投資簽訂的買賣合同,在采購中必須對納稅人以及社會公眾負責。因此,要求政府采購依據的法律、政策、采購項目、合同條件、投標人資格預審和評價投標的標準等都必須對社會公開,以便公眾和檢察、監督機構進行審查、監督。公平原則是指所有參加競爭的投標商都能獲得平等的競爭機會并受到同等待遇。也就是說,對所有參加投標的供應商、承包商、服務提供商等,應一視同仁,不得采取歧視性的政策,但為發展本國經濟,推進國內就業而歧視外國競爭者的情況除外。因為只有在公平的基礎上才能發揮競爭的作用,才能保證提供物美價廉的商品和優質的服務。公正原則是指評標過程中應客觀公正,防止權錢交易等腐敗現象的發生,以真正發揮市場機制在政府支出管理中的重要作用,實現政府與市場在支出管理領域的最佳結合。（二）堅持效率原則
效率原則也是各國常見的采購原則。效率包括經濟效率和管理效率兩個方面,經濟效率要求政府在采購過程中,能大幅度的節約開支,強化預算約束,有效提高資金使用效率,實現市場機制與財政政策的最佳結合。管理效率原則要求政府經常公布招標信息,減少中間環節,及時購買物美價廉的商品和勞務,使財政管理從價值形態延伸到實物形態,規范支出管理,提高支出效能。
(三)堅持競爭性原則
世界各國都將競爭性原則作為政府采購法律制度的一項重要原則。政府采購的目標主要是通過促進供應商、承包商和服務提供商之間最大程度的競爭來實現的,通過賣方之間的競爭,一方面可以促使投標人提供更好的商品、服務和技術等,并且設法降低產品成本和投標報價,從而促進整個社會勞動生產率的提高;另一方面可以形成政府采購的買方市場,從而使用戶能以較低價格采購到質量較高的商品,實現政府采購高效率的目標。
(四)堅持合理保護民族工業原則對本國政府采購市場的適度放開并有效保護是國際通行的做法。目前為止,只有參加了世界貿易組織的《政府采購協議》的成員國,才按照協議的要求開放國內政府采購市場,大多數國家還只是在本國范圍內進行競爭,以保護民族工業。如美國政府采購制度的一項重要原則就是國內產品優先原則,日本和其它國家對開放政府采購市場都采取了不同程度的限制措施。作為發展中國家的我國更應該通過法律手段,有效地保護國內的政府采購市場,適當限制外國產品的數量(尤其是電子、汽車等幼稚產品),以促進民族工業的發展。
三、政府采購需要建立統一的法律制度
政府采購法律制度是政府采購制度的法律體現和重要依托,對政府采購進行法制化管理是對政府采購進行有效管理的主要方式。隨著國際貿易一體化的發展,一些國家和區域組織已經制定了一系列政府采購規則,如世界貿易組織制定的《政府采購協議》、歐盟制定的《關于貨物、工程及服務采購的示范法》、世界銀行實施的《國際復興開發銀行貸款和國際開發協會貸款采購指南》等。我國由于長期實行計劃經濟體制,對政府采購的認識不足,直到20世紀90年代中期以來,有些地方和部門才開始規范政府采購活動,但至今沒有全國性的、統一的、專門的政府采購法律法規。在相當長一段時間的政府采購實務中,采購部門都是根據不同的采購行為,適用不同行政部門的規章、辦法、規定和條例等。隨著市場經濟的不斷完善和深入發展,政府采購活動急需進一步規范,要求健全政府采購的統一法律制度。
首先,政府采購基本法是政府采購法律制度中最重要的內容,是政府采購的最主要依據。具體內容應包括:總則、采購方式及程序、監督、履約、糾紛的解決、法律責任和附則等內容?？倓t部分應明確規定本法的宗旨、適用范圍、政府采購的基本原則、政府采購的主要管理部門及其職責。采購方式及程序部分應規定采購的主要方式、其它方式及其程序。主要方式應采取招標投標方式,因為這種方式能夠充分體現公開、公平、公正原則,招標投標是一種有組織的、公開的、規范的競爭。監督部分應規定質疑和投訴,主要內容是作為公眾、檢察、監督機構有權對采購項目、合同條件、投標人資格、評標標準、采購從業人員資格、采購管理和經辦人員行為規范等提出質疑和投訴,以充分體現公開原則,節約財政資金。履約部分主要規定采購人員代表政府和投標人訂立合同后,簽約雙方應如何履行合同,履行的原則、規則等。糾紛的解決主要是規定在履約過程中發生糾紛后,是訴訟還是仲裁解決,或是采取一般合同糾紛的解決方式———或裁或審。法律責任部分既應包括招標投標中的法律責任,又應該包括履約過程中的法律責任;既應規定招標方的責任,又應規定投標方的責任;既應規定單位的責任,又應規定直接責任人員和負直接責任的主管人員的責任。
其次,政府采購法律制度是一個完整的體系,即除了政府采購基本法外,還應有與之相配套的招標投標法、合同法、產品質量法、反不正當競爭法、有關政府采購的部門規章、地方性法規及地方政府規章等。
招標投標是政府采購中最富有競爭的一種采購方式,能給采購者帶來價格低、質量高的工程、貨物和服務,有利于節約國有資金,提高采購質量?！吨腥A人民共和國招標投標法》已于2000年1月1日起實施,這部法律是我國第一部關于政府采購方面的專門法律,特別是從事政府采購的主要方式有了法律依據,是政府采購法律體系中不可缺少的配套法律。
產品質量是政府采購質量的重要標志。被采購產品質量過硬,被采購服務優質上乘,被采購方信譽可靠,才能實現政府采購的經濟、高效目標,才能達到節約財政開支,合理利用財政資金的目的。因此,產品質量法也應是政府采購法律體系的一個重要組成部分。
政府采購是政府影響國民經濟的一種強有力的宏觀調控手段。建立規范的政府采購制度是規范政府采購行為，保障我國經濟健康發展的需要。我國在建立市場經濟體制的過程中，要從自身實際出發，借鑒國外經驗，并根據國際慣例，建立適合我國國情的政府采購制度。
一、政府采購法律制度亟待建立
政府采購是當今世界各國政府管理社會經濟生活的一種重要手段，它是指各級政府及其所屬部門和機構，為了開展日常財務活動或為公眾提供服務的需要，在財政的監督下，以法定的手段、方法和程序，從市場上購買商品、服務和工程的行為。由于我國正處于市場經濟發展的初期。人們對政府采購的認識不夠全面、深入，使在國內、國際市場上都具有相當規模的我國政府采購，缺乏完善、統一的法律制度規范。
在我國不同地區和部門頒布的政府采購法律文件中。對政府采購的界定、政府采購主體、政府采購包括的內容、管理政府采購的機構等都規定的不盡相同。在其它方面，也存在同樣的差異，因此導致了管理上的混亂和采購上的不規范。建立政府采購法律制度，可以克服上述弊端，統一規范政府采購行為。
由于缺乏統一、完備的政府采購法律制度。各級政府的財政支出各自為政，環節多，單價高，采購方式不規范、不透明，導致盲目采購、重復采購等浪費現象依然存在。盡管在一些地方和部門已頒布實施有關規定，但由于其效力低，內容差異大，也難以發揮其應有的效果。
二、政府采購法律制度的基本原則
“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國管理公共支出的一個共同原則．因為政府采購合同是采購機關使用納稅人稅款和其它公共專項投資簽訂的買賣合同。在采購中必須對納稅人以及社會公眾負責。因此。要求政府采購依據的法律、政策、采購項目、合同條件、投標人資格預審和評價投標的標準等都必須對社會公開，以便公眾和檢察、監督機構進行審查、監督。
效率原則也是各國常見的采購原則。效率包括經濟效率和管理效率兩個方面，經濟效率要求政府在采購過程中，能大幅度的節約開支，強化預算約束。有效提高資金使用效率，實現市場機制與財政政策的最佳結合。
三、政府采購法律制度的功效
政府采購是政府與供應商之間進行的交易。由于政府是市場中的最大消費者。而且政府采購遵循公開、公平、公正的原則，在競標過程中執行嚴密、透明的“優勝劣汰”機制。所有這些都會調動供應商參與政府采購的積極性，而且能夠促使供應商不斷提高產品質量、降低生產成本或者改善售后服務。以使自己能夠贏得政府這一最大的消費者。所以．供應商競爭能力的提高叉能夠帶動整個國內市場經濟的繁榮昌盛。
四、政府采購法律制度的作用
1．提高供應商的競爭能力
政府采購的方式很多，有公開招標、兩階段招標、尋價采購、單一來源采購等多種方式，其中公開招標是運用最多的一種方式。但不論是采取哪種方式，在政府采購的過程中都要遵循競爭性的原則。通過公開招標采購，政府可以邀請到很多的供應商、承包商或勞務供應者來競標，形成一種有利于政府的買方市場，從而使政府能夠獲得比較價格利益和更優質的產品或服務。因此。各供應商必須不斷地提高自己的競爭能力，從而在眾多的供應商中嶄露頭角，被政府“相中”。
2．給整個市場經濟注入活力
政府采購必須遵循公平、公開、公正的原則，這三條原則可以維護供應商的利益．極大地調動供應商的參與熱情，為社會主義市場經濟注入新的活力，并帶動整個市場經濟的繁榮。
首先，政府采購遵循公平原則。具體來說，這包括三個方面：一是競爭主體準人的公平性．即允許所有有興趣的供應商均可參加投標；二是競爭規則的公平性，即資格預審和評標的標準要一致；三是供應商獲取信息的公平性，即所有參與投標的供應商都應平等地從政府那里獲得完全信息。
其次，政府采購遵循公開原則。這一原則主要是通過嚴密的政府采購法律、法規來體現的。由于政府采購的批量大，對經濟的影響也大，所以采購活動的程序、過程一定要體現透明、公平的原則。公開的采購程序一方面具有可預測性，使投標供應商可以計算出他們參加采購活動的代價和風險。從而提出最有利的競爭價格：另一方面可以最大限度地避免“內部交易”或“黑箱操作”，從而增強潛在投標商參與采購并中標的信心。
再次，政府采購遵循公正原則。其核心是“標準的統一”。該原則要求采購部門給予所有的供應商相同的待遇。而不應該存在歧視性。它是提高供應商廣泛參與政府采購活動的有效保證。
3．有助于我國產品打入國際市場
這可以從兩個方面進行解釋：一是由于國內政府采購市場的不斷完善，調動了國內供應商的參與積極性，并促進其競爭能力的提高．這種競爭能力的提高有可能使這些供應商步人國際市場；二是從政府采購市場開放的對等性來看．我們可以充分利用雙邊或多邊條約的優惠待遇參與國際競爭．使供應商能夠在國際市場上得到更多錘煉的機會．提高國際競爭實力。
從長遠看，經濟全球化、一體化的趨勢不可阻擋．政府采購市場的開放也是必然趨勢。雖然我國沒有正式聲明開放政府采購市場，實際上國外供應商早已進入我國政府采購市場。我國政府機關采購商品或服務的領域也早已延伸到國外。
4．有效防治腐敗
首先，政府采購制度，能克服以往分散購買的弊端。可有效地防范公共采購領域的腐敗。政府采購，不僅是一種簡單的消費行為。而且是一種制度。在這種制度下，各種支出納入統一賬戶．受到財政部門全方位監督。它的主要實現形式是招標。這一方式以公平、公正、公開為基礎，通過招標廣告，公開采購信息，使有能力的企業，都有機會參與競爭。:
讀課文，學好政治的必要基礎。首先，要了解教材的編寫結構。政治教材的編寫結構分為單元、課題、框題、目題四個層次。其次，要了解教材的內容，教材包括正文和輔助文。最后，每個單元之后，都安排了綜合探究課，這也是幫助學生學習的重要環節。例如通過閱讀政治生活，學生可以進一步認識到現實生活中的政治現象，獲得相關知識，提升參與政治生活的素養和能力，增強公民意識和國家觀念。讀題目，是學好政治的必由之路。題目指導是改變滿堂灌和題海戰術的有效做法。教師在課前備課時要充當“采購員”的角色，負責給學生挑選典型的例題，如緊扣教學目標的、有多種解法的和易混易錯的例題，從而更好地指導學生閱讀和討論。
2．怎樣讀
易混知識，要反復讀?，F行高中政治教材中的概念和原理都是經過反復推敲和不斷論證形成的，其內容的表述十分精確。教學中指導學生讀課文時，必須嚴格按課本“咬文嚼字”地反復讀。閱讀的過程也是思維的過程，指導學生邊讀邊理解，從而讀懂概念的內涵，讀懂二者的區別和聯系。抓關鍵詞、近義詞閱讀。所謂關鍵詞是指文本中能突出揭示概念、原理的本身屬性或特征的詞語。如“前提、基礎、關鍵、主要、核心、源泉、決定”等就屬于關鍵詞。所謂近義詞是指詞匯意義相同或相近的詞語。如生活與哲學中的“重點、中心、關鍵、重中之重、首要”等詞與“主要矛盾”是近義詞；“主流、大局、方向”等詞就與“矛盾的主要方面”是近義詞。運用邏輯分層法逐層閱讀。運用邏輯分層法首先要對所讀文本進行仔細辨別，理清其內在邏輯關系。高中政治教材的前后邏輯關系特別密切，我們必須把前后話、前后段、前后課、前后單元的內容聯系起來。具體方法是圍繞確立的中心，不斷地提出“是什么”“為什么”“怎么樣”等問題。這樣前后知識會更緊密，思維會更清晰。
