時間：2023-03-16 17:18:28
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基層財政管理工作是我國財政經濟工作的重要內容，其是否能夠健康穩定的運行直接關乎著我國經濟和社會發展的穩定性。近幾年，我國不斷深化公共財政體制改革，調整財政管理體制，取得了較好的成果，但是也暴露出了基層財政管理各項工作中存在的種種問題。在改革的浪潮中，如何才能夠把握機遇、直面挑戰，實現財政管理全局工作的有序開展是當前需要思考的問題。
一、新時期下財政管理工作面臨的困境
隨著國庫集中支付、財政預算等機制的不斷調整，財政管理工作也在不斷的轉型過程中。從日常的實務工作來看，轉型過程中的主要問題集中于思想、人才、制度以及信息化四個方面。
（一）思想觀念有待進一步更新
對于財政管理工作認識上的偏頗是阻礙工作順利開展的重要主觀因素。在我國財政體制的改革過程當中，常常伴隨著多種“聲音”。有些行政事業單位對各項財政制度的改革措施非常重視，認為這些措施相較于之前的財政制度而言能夠有效的改善某一類或者是某些問題；有些行政事業單位則對于各項改革措施持抵觸的態度，他們認為制度的實施耗時耗力，并且會給他們原本正常的工作帶來較大的沖擊。多種“聲音”的存在向我們揭示了財政管理相關工作宣傳不到位以及認識不深刻等問題。
（二）人才隊伍建設有待進一步加強
基層財政機構操控能力偏弱已經成為普遍現象。從目前的情況來看，財會人員的綜合素質還存在著較大的上升空間。僅從學歷結構來看，本科以上學歷財會人員雖然有了較大比例的提高，但是這批學歷構成當中仍舊有一部分是屬于社會教育機構的畢業人，整個隊伍的專業基礎以及職業素養都面臨著一系列的挑戰。此外，在財政檔案管理、行政管理等工作環節上也缺乏相應的專業性人才，無法為財政管理工作提供良好的工作環境。
（三）制度執行力度有待提高
隨著改革的不斷深化，縣級財務管理的規范性、嚴謹性等較從前有了很大程度的提高，制度制定合理、財務監管及時有效。但是，在制度的執行力度上尚存在著提高的空間。比如，由于各個崗位之間工作銜接存在時間和內容上的不協調，導致制度的執行存在推諉的狀況；一些工作人員過分的依賴工作經驗或者固化的思維方式而忽視了制度本身執行的可行性以及條件等，造成工作效率低下。
（四）財政信息化平臺有待進一步完善
信息化一直是財政體制改革過程中所強調的重點，很多行政事業單位也在陸續引進相關財政管理軟件，但是對于其具體應用還存在著很多細節性的問題。比如，系統功能應用不全面、系統數據錄入程序存在漏洞、系統安全性未及時檢測等。此外，單位內部各個部門之間有關財政工作信息的溝通平臺也急需建立，否則將大大影響工作效率。
二、會計監督對促進財政管理全局工作實現的重要意義
實現財政管理的全局工作需要各個單位多方努力，會計監督作為整頓財政管理工作秩序、提高工作效率與經濟效益的重要手段和途徑，是實現財政管理全局工作的重要突破口之一。
（一）有助于觀念的及時更新
觀念的更新除了需要采取各種主觀性的措施使各單位認識到財政管理全局工作的重要性以及應該如何正確開展工作等以外，還需要采取相應的客觀性措施來約束各單位的財務行為，保證財政管理工作能夠在正確的方向下開展。會計監督制度恰恰能夠滿足觀念轉變過程中客觀性的需求，并且全面的會計監督能夠滲透到財政管理工作的每一個環節，實現對全局工作的監督。
（二）有助于彌補人才的缺失
綜合性人才的缺失給財政管理工作帶來了很多不便，細節性的問題層出不窮。在無法迅速滿足財政工作對人才的需求時，會計監督工作可以盡可能的避免財政工作的各種細節性問題。比如，會計檔案的檢查可以彌補檔案管理人員在檔案分類、歸檔整理等各方面存在的問題；發票報銷情況的檢查可以規范報銷人員的行為等。
（三）有助于提高制度執行力度
全面的會計監督貫穿于整個財政管理工作，任何重要環節的執行效率和效果都會受到會計監督的外在考量。以單位的采購業務為例，在會計監督制度下，相關人員會審查采購物品的可采購性、采購合同簽訂時是否遵循相關內部控制活動、采購物品的后期使用效率以及維護情況等。
（四）有助于彌補信息平臺的不足
信息平臺構建所存在的問題大大的威脅著會計信息的真實性、可靠性以及及時性。對會計憑證、會計賬簿以及會計報表等會計資料的監督是會計監督的重要內容，在信息系統存在問題的情況下，全面的、及時的、規范的會計監督同樣可以保證會計信息的真實性、及時性以及可靠性，滿足財政管理工作對數據的基本需求。
三、加強會計監督，實現財政管理全局工作
從上文分析可以看出，會計監督可以從不同的角度、不同的層面、不同的深度上來彌補財政管理工作中存在的問題；我們同樣可以看出，要想更好的實現財政管理全局工作的開展，會計監督工作必須是全面的、及時的、規范的。那么，我們需要考慮的是如何不斷完善會計監督工作，以充分發揮其在財政管理全局工作中的作用。
（一）把握方向，合理規劃
會計監督要結合具體的財政管理工作來開展，做到有的放矢、全面出擊、力度恰當，即以財政管理工作為方向、合理規劃各會計監督措施。以某縣為例，為了做到全面監督，該地區財政局領導提出了“五結合”的思路，將會計監督檢查融入到了財政管理工作方方面面：一結合是將會計監督與宣傳財經法規相結合，杜絕偷稅、漏稅、私設“小金庫”現象等；二結合是將會計監督與財務管理相結合，保障預算的執行力度；三結合是將會計監督與地區內的經濟秩序相結合，重點管理各單位的經濟活動，避免出現“吃回扣”、“吞公款”等現象；四結合是將會計監督與預算、成本、績效、內部控制等各項制度結合在一起，落實檢查與整改的一體化；五結合是會計監督要與相關部門結合在一起，即與紀檢、監察以及司法部門等相配合，加大會計監督力度。從該案例可以看出，五個結合以財政管理工作的內容為核心，并且提出了每一結合的重點工作，為會計監督的工作指明了方向。
（二）重視人才隊伍建設，提高人才隊伍質量
會計監督工作是否能夠按照預定的思路與規劃發展，需要看會計監督檢查人員能否滿足工作的整體需求，因此提高人才隊伍質量就成為了一項重要的工作。某縣為了提高人才隊伍質量，主要從四個方面著手。首先，從職稱、學歷、年齡、能力、經驗等多方面綜合考慮，合理配比檢查隊伍，形成一種良好的團隊協作氛圍。其次，舉辦各種財務工作核查培訓班，督促檢查人員及時“充電”。同時，與實務經驗豐富的專家形成合作，以解決監督過程中存在的疑難問題。再者，為了規范會計監督人員的行為，該縣還制定了諸如《會計監督檢查工作紀律與懲罰》等規章制度，保證會計監督工作的公平、公正，切實的促進財政管理工作的開展。最后，該縣結合地區具體情況，對每個檢查小組提出了具體的任務要求，并制定了嚴格的考核措施。從其工作記錄中可以看出主要包括五個方面，即會計機構構建是否合理、會計人員是否合格；相關內部控制、預算管理等制度有無制定并按規定執行；財稅制度是否與國家規定一致，并按照規定執行；會計賬簿、財務報表等財務信息是否完整、真實；信息化系統是否按照要求使用等。從表面上來看，該縣的做法是眾多地區較為普遍的做法。但是，認真分析后會發現，該縣的這些做法更加細致，同時兼顧了會計監督人員的工作狀態與監督工作的需求，剛柔并濟，更加有利于會計監督人才隊伍的迅速成長。
（三）協調雙方關系，做到公平公正
會計監督涉及到檢查方與被檢查方，對立的關系會使得檢查工作很難開展，也大大降低了會計監督工作的效用。因此，檢查方要與被檢查方協調好工作關系，并且同時保證結果的公平與公正。
1.在檢查、處理等工作環節，允許被檢查單位負責人或者財務人員參與到其中。這樣不僅能夠使檢查人員更快的了解被檢查單位的工作，而且能夠使被檢查單位更深入的了解到處罰的尺度、處罰的依據，驗證檢查結果的合理性。此外，在工作中盡可能的取得被檢查單位的理解。比如，在采用抽查方式的情況下，要公開抽取的方式方法，提前做好各單位的工作，使他們能夠理解為什么要采取這一工作方式，避免出現被檢查單位不配合的狀況。
2.通過官方網站、微信公眾賬號等平臺公布各個階段的檢查計劃、檢查內容、檢查結果等，使各個被檢查單位能夠及時獲得檢查信息，保證檢查信息的公開透明。同時，設置投訴、舉報途徑，并建立相應的反饋機制，為各被檢查單位以及社會公眾提供投訴、意見反映場所。
（四）開拓思路，創新工作方式
會計監督工作方式的選擇不僅可以大大的節約檢查方的人力、物力以及財力，而且能夠給被檢查單位的工作帶來較大的改觀，相關人員應當開拓思路，不斷創新工作環境。有些地方通過建立預算單位會計誠信考核機制來調動各預算單位工作的積極性。從預算管理誠信狀況、資產管理誠信狀況、會計管理誠信狀況等對被檢查單位進行全方位的誠信測評與考核。然后，按照相應的標準對這些單位進行誠信等級分類，不同等級的單位采用不同的檢查方法，檢查的內容也存在著相應的區別。有些地方則從財政局內部管理著手，建立以財政局內部各職能處、室監督檢查為基礎，以財政監督局重點監督檢查為主體的格局。比如，會計處以及各個業務中心對會計信息質量的日常監督負責，財政監督檢查局則負責日常監督中的重難點問題。實務中則需要結合地區的具體情況，通過不同的會計監督工作方式來調整人、財、物各方面的匹配以及檢查對象、檢查內容、檢查力度等，以實現會計監督的目標。
四、結束語
基層財政管理工作的開展直接關系著整個地區公共財政體制改革的步伐，其不斷完善需要各相關單位不斷努力、多方尋求突破。會計監督作為一種客觀的突破途徑，能夠在有限的條件下推動財政管理工作的不斷完善，彌補財政管理工作的不足。這就需要我們把握正確的方向、做出合理的規劃、迅速提升會計監督隊伍的綜合素質、協調多方關系、創新工作方式，逐步完善會計監督工作，促進財政管理全局工作的實現。
參考文獻：
（二）國外財政稅收監督管理的經驗模式研究國外財政稅收監督管理的過程中需要不斷完善立法程序，通過有效的財政稅收監督機制優化，提高財政稅收的監督管理水平，為財政稅收的監督模式創新創造良好的條件。財政稅收監督管理機制優化的過程中需要不斷進行財政監督模式創新，通過有效的監督管理完善立法程序，通過對財政監督的管理方法優化，積極穩妥的實現經驗模式創新，提高財政稅收的財政監督法律規范化水平。比如美國在財政稅收立法監督管理的過程中非常完善，需要從不同的法律法規中實現對財政稅收的全方位管理。財政稅收監督優化管理的過程中要從預算編制管理的思路出發，通過有效的專項監督、日常監督、個案監督實現對財政稅收的全方位管理，保證財政稅收能夠在日常經濟管理中發揮重要的作用。財政稅收監督權力要在綜合管理的過程中進行創新優化，實現對財政稅收的專項監督管理，提高財政稅收的綜合創新管理水平。財政稅收管理的過程中通過有效的措施保證財政監督權力的有效平衡，保證財政稅收在監督權力實施的過程中形成完善的程序，積極穩妥的實現資源的合理配置，確保財政稅收資源配置能夠符合綜合性財政管理的要求。
二、財政稅收監督管理體制的完善
（一）財政稅收監督管理提高到立法層次財政稅收監督管理機制優化管理的過程中必須要從立法層次出發，積極穩妥的推進財政稅收的立法性管理，為財政稅收的綜合性模式創新創造良好的條件。從當前的情況看，我國財政稅收監督管理屬于行為范疇，必須要從行為管理的總體戰略出發，積極穩妥的推進立法機制建設，為財政稅收綜合性管理創造良好的條件。財政稅收的立法管理必須要從內部監督色彩控制出發，確保財政稅收資金預算能夠符合資源配置管理的要求，推動財政稅收的全面性控制管理，為財政稅收的創新型管理創造良好的條件。財政稅收管理的過程中要從內部監督和外部監督兩個方面入手，積極穩妥的實現財政稅收的有效性監督，保證財政稅收的預算管理與執行管理能夠符合監督機制的要求，確保財政稅收能夠進行有效的管理創新。財政稅收實施的過程中要加強政府的監督管理作用，通過政府部門的監督管理，可以科學合理的編制財政稅收預算。通過對財政稅收的立法層次分析，實現對財政稅收的內部有效性監督管理，為財政稅收監督模式創新營造良好的條件。財政稅收立法預算管理的過程中要從執行模式出發，對各種制約模式進行綜合性分析，確保各種監督平衡機制能夠全面的實現，通過有效的財政稅收控制管理確保各種模式能夠得到優化，提高財政稅收的優化監督管理水平。財政稅收內部控制模式優化的過程中要把各種監督模式結合在一起，形成有效的財政事前、事中、事后管理機制，財政稅收管理的過程中要從效率模式建設出發，確保各種監督效率能夠順利實現。財政稅收事前監督管理的過程中要對問題進行分析和修正，通過有效的事后監督管理模式優化，確保各種監督主體和客體能夠符合經濟活動管理的要求。財政稅收監督管理的過程中要從多層次控制管理思路出發，確保財政、稅收、審計等工作能夠符合財政稅收控制管理的要求。財政稅收管理的過程中要實現有效的信息資源共享，確保各種監督能夠全面協作協調處理，健全財政監督法律體系可以有效的推動財政稅收管理，確保財政稅收能夠得到有效的管理，為財政稅收相互促進管理創造良好的條件。財政稅收在健全各項機制的過程中，需要從制度模式管理的總體思路出發，推動各項財政稅收監督管理的模式創新，實現財政稅收部門之間的密切配合和相互促進，為財政稅收的優化模式管理營造良好的氛圍。
隨著中國的改革開放和經濟發展，商業建筑的面積日趨增大，建設規模和建設速度逐漸加大。據統計，目前中國已經建成大約2000多幢高級賓館和寫字樓，800多家大型商場，其中絕大部分的高級賓館、飯店都設有蒸汽系統。根據我們對二十多幢商業建筑的能耗調查統計，設有蒸汽系統的商業建筑每年僅鍋爐的燃料費用就接近60元/平方米，現有商業建筑的每年的能源消耗費用就高達225億元人民幣。
賓館類建筑的蒸汽系統主要由蒸汽源、蒸汽輸配系統、蒸汽用戶三部分組成。蒸汽源一般為蒸汽鍋爐。使用燃料各有不同，包括：燃氣、燃油和煤。蒸汽輸配與回收系統包括蒸汽由蒸汽源輸送至用戶和部分蒸汽凝水由用戶處回收至蒸汽源兩部分。蒸汽用戶一般有以下四個：第一個是建筑內所需生活熱水，通過與蒸汽換熱的方式提供；第二個是是空調和供暖系統在冬季時使用的熱水通過與蒸汽換熱提供；第三個是洗衣房，使用蒸汽熨洗衣服；最后是廚房，使用蒸汽蒸煮食品和消毒餐具。此外對于一些采用吸收式冷機的商場、飯店，蒸汽系統還提供溴化鋰吸收式冷機運行所需的高壓蒸汽。對于醫院，蒸汽系統還提供蒸汽供大部分醫療室消毒器械使用。表1顯示了北京市幾種不同的商業建筑的蒸汽消耗各成份比例。
表1：北京市幾種不同的商業建筑的蒸汽消耗各成份比例（％）
生活熱水空調采暖洗衣房、廚房消毒用備注
賓館1215821--夏季用吸收式冷機
賓館2483022--
醫院4032208
2蒸汽系統存在的問題和節能潛力
通過對北京市商業建筑中蒸汽系統的調查和分析發現，目前蒸汽系統的應用中還存在著很大的問題，這同時也反應了蒸汽系統具有巨大的節能潛力。主要表現在以下幾方面：
*中國商業建筑的能耗高于國外發達國家的商業建筑能耗。從我們對北京市近10棟賓館、飯店和醫院的全面測試和統計可知，這些商業建筑的全年運行能耗平均大約是188kwh/m2.a，而氣候條件大致相當的日本的同類建筑的平均全年能耗大約是135kwh/m2.a，也就是說北京市的賓館的能耗要比日本高出將近40％。這其中，空調能耗占到50～60％，而其中設計到蒸汽系統的建筑結構冷、熱能耗又占到空調能耗的40～50％（如果夏季采用吸收式制冷，冬季采用蒸汽換熱采暖和空調）。
*同類型的的商業建筑之間的能耗也有較大差別。圖1顯示了北京4家四星級以上賓館的全年每平方米耗燃料量，從圖中可看出耗燃料量最高的商場比耗電量最低的商場能耗高出將近2倍。
從蒸汽系統的凝水回收系統運行情況看，各個賓館之間也存在著很大的差異。由于蒸汽凝水中含有大量的水的顯熱，因此凝水回收率越低，系統的能耗損失就約大。圖2顯示的是我們調查的北京市幾個賓館、醫院的蒸汽凝水回收情況。從圖2中可以看出，一些賓館蒸汽凝水回收率達到80％以上，凝水回收效果較好，而還有一些系統的凝水回收率低于20％，且大部分蒸汽系統的凝水回收率較低。
圖2北京市賓館蒸汽凝水回收率
*近年來已有不少的節能改造項目竣工，這些改造項目都顯示出較大的經濟效益，說明商業建筑有巨大的節能潛力。例如在亮馬河大廈，提高蒸汽凝水的回收率和減少二次蒸汽的產生等技術手段，一年可以節約運行費用80多萬，所需的投資不到一年的時間即可回收。
上述分析表明，中外對比、同類建筑的對比和商業建筑成功的改造實例都充分說明中國的商業建筑蒸汽系統具有巨大的節能潛力，蒸汽系統節能改造有很好的經濟效益。
3蒸汽系統節能的途徑和方法
蒸汽系統包括蒸汽輸送系統，蒸汽用戶，蒸汽凝水回收系統。因此蒸汽系統節能必須從這三個方面分別下手。從調查情況看目前高壓蒸汽輸送系統其輸送效率較高，節能潛力較少；而蒸汽用戶的節能潛力則主要體現在空調用戶如何有效的利用冷、熱源上，在這里就不詳細說明了；所以目前蒸汽系統的節能則主要體現在蒸汽凝水回收系統上，即如何提供凝水回收率和減少系統的二次蒸汽產生。
3.1提高工作人員的管理運行水平
*對運行管理人員、操作工人進行思想品質，培養他們的責任感和事業心，提高覺悟，盡職盡責地運行管理設備。
*建立嚴格的管理制度，規范職員、工人行為，這是實現良好運行管理的客觀保證。
*對職工、工人進行技術培訓，提高他們的技術水平和運行管理水平，有益于改善他們的工作，減少能耗。
末端蒸汽用戶的節能意識也對蒸汽系統的能耗有很大的影響。例如北京市某賓館的洗衣房，洗衣房的工作人員為了工作方便，大部分用汽設備（如熨燙機等）都采用無疏水閥運行，這不僅使得整個洗衣房的蒸汽凝水溫度偏高，造成了大量的二次蒸汽損失，同時還使一部分動力蒸汽也由凝水管道排到室外，造成了大量的能耗損失。
3.2提高系統設備的管理運行水平
這主要體現在
*對設備進行嚴格管理、合理使用，確保使之高效運轉。
*及時對設備進行更新換代，更換低效設備，避免不必要的能源消耗。
*建立詳細的工作計劃和節能措施，確保節能改造工程的節能效果，防止徒勞無功。
由于設備老化造成的蒸汽系統的能耗增加，在我們的測試調查中經常發現。如北京市某四星級賓館，其凝水箱內凝水長期硬度檢查不合格，被迫再度軟化或者就地排走，造成很大的能源和經濟損失。經調查發現是由于一臺生活熱水用的殼管式蒸汽熱水交換器的內管破裂，使得大量的未軟化的生活熱水直接進入蒸汽管道回到凝水箱而造成的。
此外采用合理的蒸汽凝水回收系統也是減少系統能耗的一個關鍵因素。從圖2中我們可以看到賓館B和D的凝水回收率較高，這主要是由于賓館B中對蒸汽凝水進行了多極預冷，才進入凝水箱，即蒸汽經以及換熱器換熱后，得到的溫度較高的凝水再和二級換熱換，使其溫度進一步降低。這樣避免了大量的二次蒸汽損失，而且溫度較低的凝水也更容易打回鍋爐房。賓館D中則將鍋爐補水直接打到凝水箱中和凝水混合，降低凝水箱內的凝水溫度，這樣也避免了能耗損失。
圖3賓館B中蒸汽系統簡圖
圖4賓館D中蒸汽系統簡圖
3.3節能新技術的推廣
技術手段的推廣和合理利用是商業建筑節能的關鍵。適合中國商業建筑的節能的方法并不是建造一兩幢新的商業建筑來展示新技術，而是通過一些投資小見效快的技術手段對現有商業建筑的改造和提高運行管理水平來提高能源利用效率。
從蒸汽系統自身的特點來看，蒸汽系統問題最大的地方是蒸汽凝水回收系統。目前一種射流－噴射泵系統非常適合于代替蒸汽系統中蒸汽熱水換熱器。它采用的是將蒸汽直接噴到需要加熱的水中，通過混合來達到換熱的效果。由于它不存在凝水回收系統，固避免了目前蒸汽凝水回收系統中的大量問題。但由于它將處理過的軟化水直接噴到了未處理的熱水中，其增加了鍋爐房處理軟化水的費用。
如下是噴射泵系統與傳統的板式熱交換器的運行能耗費用比較：
初始條件：
1．采用燃氣鍋爐，燃料為天然氣，價錢為1.8元/m3，熱值為44175kj/m3，鍋爐效率93％
2．都提供4公斤壓力的蒸汽，溫度為143.4，蒸汽熱值為2732kj/kg
3．自來水價格為3元/噸，軟水價錢為5元/噸，自來水水溫為15℃，熱值為62.85kj/kg
4．生活熱水供應水溫為60℃，熱值為251.4kj/kg
5．板式換熱器的凝水溫度為70℃，熱值為293.3kj/kg
計算步驟：
1、采用FTS系統生產1噸生活熱水所需耗費
(1)耗蒸汽量
設生產1噸生活熱水的蒸汽耗量為Gsteam，由：
Gsteam×2732＋（1000－Gsteam）×62.85＝1000×251.4
可得蒸汽耗量為：Gsteam=70.64kg
(2)耗燃氣量
由于FTS系統無凝水，所以生產1噸蒸汽所需燃氣量為：
1000×（2732－62.85）/（44175×h1）＝64.97（m3）
所以生產70.64kg蒸汽需燃氣量為
Ggas＝64.97×70.64/1000＝4.589（m3）
(3)耗自來水量
從上面計算可知消耗自來水量為1000－70.64=929.36kg
(4)耗軟化水量
消耗軟化水量為70.64kg
(5)總費用
總費用為：4.589*1.8+929.36*3/1000+70.64*5/1000=11.40（元）
2、采用蒸汽－熱水換熱器生產1噸生活熱水所需耗費
(1)耗蒸汽量
設生產1噸自來水的蒸汽耗量為Gsteam，認為換熱器換熱效率為1，由：
Gsteam×（2732－293.3）×＝1000×（251.4－62.85）
可得蒸汽耗量為：Gsteam=77.32kg
(2)耗燃氣量
設凝水回收率為X（以下計算數據基于X＝100％）
生產1噸蒸汽所需燃氣量為：
{1000*(1-X)*(2732－62.85)+1000*X*(2732－293.3)}/（44175×h1）＝59.36（m3）
所以生產70.4kg蒸汽需燃氣量為
Ggas＝59.36×77.32/1000＝4.589（m3）
(3)耗自來水量
從上面計算可知消耗自來水量為1000kg
(4)耗軟化水量
消耗軟化水量為77.32*(1-X)=0kg
(5)總費用
總費用為：4.589*1.8+3*1=11.26（元）
從計算結果中可以看出，
(1)在采用噴射泵系統時，系統運行費用僅比采用換熱器＋凝水回收裝置系統在凝水回收效率為100％時的費用高出1.2%
(2)采用相同的計算過程可以得出當換熱器＋凝水回收裝置系統的凝水回收率為87.9%時，所用費用與噴射泵系統相同。
此外噴射泵系統還節省了凝水回收系統的初投資。
由此可見噴射泵系統是一個值得在蒸汽系統中運用的新技術。
參考文獻：
行政文化是行政方式在文化領域的一種反映，是一種社會現象。關于行政文化的理解，不同的學者觀點不一樣，我國學者對行政文化的理解大體上可以分為以下幾點：一是廣義的行政文化。它的出發點是文化的廣義概念，即人們的生產勞動中創造的一切物質的和精神的財富總和，包括制度文化、組織文化和精神文化，具體說來有行政機構的一般設置、人員的分配和行政人員的思想狀態、行為方式等等。二是狹義的行政文化。這種觀點是源于狹義的文化觀念，認為文化就是人們的行為方式和體現出來的價值觀念。在這種觀念的影響下，行政文化包括行政管理理念、行政習慣和原則、行政思想和道德等等。三是綜合的行政文化觀點。認為行政文化是行政方式和行為在文化領域的反映，即行政文化可以通過行政中的制度文化、精神文化、物質文化三方面加以概括。
2.行政管理現代化概念與內容
行政管理現代化是一個動態發展的概念，它是指行政管理的發展過程。行政管理的現代化經歷了長期的發展，是由落后向先進、由野蠻向文明發展的過程。行政文化的發展與一定的社會經濟文化因素緊密相關，具有十分明顯的社會性。在我國當前社會中，社會性質的社會主義社會，發展階段是初級階段，行政管理就是建立在這個基礎之上的，行政管理的現代化必須與社會現代化相適應。從整體上說行政管理現代化就是要在行政管理的廣度和深度上實現現代化。從廣度出發，主要是在經濟領域、政治領域、文化領域和社會領域實現現代化；從深度出發，主要是從行政管理的制度層面、物質層面、精神層面實現現代化，以現代化的制度管理方式實現行政管理的科學化、規范化。
二、行政文化建設與行政管理現代化之關系
行政文化是行政管理之中的重要一環，在行政管理上起推動作用,行政文化通過一種物質上的保障、精神上的鼓舞、制度上的規范來實現行政管理現代化。我國行政文化發展至今，取得了一些成效，也面對著一些不足：受傳統觀念影響，封建思想濃重，在行政上專制、集權思想比較濃重，法治程度不高，民主程度低下等，因而有必要針對其不足性進行行政文化建設。行政文化建設就是要從制度上、物質上、精神上加大影響力，保證行政文化在行政管理上的推動作用，促進行政文化管理的現代化。另一方面，行政文化對行政管理方式有很大影響，這種影響通過行政管理的結構組織形式表現出來。我國的行政文化之中，集權成分較多，因而在行政管理上表現為相對集中；在西方，由于行政文化的不一樣，其行政管理方式則表現為權力的分散與制衡。行政文化與行政管理的關系還表現在行政文化對行政管理有重要影響。這種影響主要體現在以下幾點：首先是行政文化透過影響行政行為從而影響行政管理。行政文化通過一種意識上的、心理上的、思想上的影響，影響行政人員的行政行為，一般而言行政意識比較強的行政人員，在行為上表現為果斷、堅定、有執行力，反之則表現為猶豫不決、缺乏決斷力、行政效率低等。其次，行政文化通過影響行政體制從而影響行政管理。行政文化的影響一般是一種潛在性的影響，它通過對文化傳統、社會條件和經濟發展水平等條件影響著行政體制。通常來說，在文化傳統較為開明、經濟發展水平較高的社會條件下，其行政體制相對民主性較好、法治程度較高；然而當一個地區這些條件較差，其行政體制就朝著專制化、集權化發展。最后，行政文化通過影響行政觀念從而影響行政管理。行政文化通過作用于行政人員之上的觀念、習慣，從而影響行政人員的行政方式，這種影響是一種深層次的長遠的影響。行政人員在一定的社會環境下，受教育和接觸到的一些社會現象的影響，這些影響也會體現在之后的行政管理之上。如行政人員的行事風格、任命習慣等等，都會受到行政文化的影響。
三、基于行政文化建設的視角探討促進行政管理現代化的措施
行政文化對行政管理的重要性不言而喻，文章從行政文化建設的視角，從行政文化對行政管理的作用和影響發面作了一些探討，認為加強行政文化建設，促進行政管理的現代化主要可以從以下幾點著手。
1.行政文化建設要把握好行政管理現代化的方向
行政文化對行政管理的影響主要是通過一種潛在的方式實現的，所謂潛在的方式即不明顯的方式，主要是通過與行政管理有直接影響的因素從而對行政管理產生影響。因此在行政文化建設中，首先要把握好行政管理的現代化方向。當前，我國正處在社會主義初級階段，各種制度還不健全，行政管理制度也較為落后，主要體現在行政效率偏低、法制化程度不高等方面，要明確行政管理的現代化目標，就是在行政管理之中堅持推進政府職能的轉變，提高行政工作的效率，建設服務型政府、法治型政府。所以，在行政文化的建設上，也必須堅持文化建設的方向，在文化建設過程中，始終向著服務型、法治型、高效型方向前進，努力創建與行政管理現代化相符合的行政文化。
2.積極進行行政文化本身的建設，帶動行政管理的現代化
行政文化作為行政行為和行政組織方式在文化層面上的反映，對行政管理本身有著一定的促進作用。因而要實現行政管理的現代化，就必須重視行政文化本身的建設。從行政文化的內涵來看，創建優秀的行政文化，就要從行政思想和道德、行政心理等方面著手。具體的做法是，首先要認真審視行政文化，對行政文化進行系統的總結和歸納，取其精華去其糟粕。行政文化經歷了長期的發展，具有豐富的內容，因而可以從中借鑒許多有益的東西，同樣也會存在一些落后的東西，因而要學會取舍。其次就是積極引進先進的行政文化理念，如西方的分權思想有利于促進我國的行政管理的民主化、法制化，因此可以借鑒，結合本國國情，變為自己的東西。通過創建優秀的行政文化，形成一個良好的行政氛圍，讓行政文化對行政管理施加積極的影響，以行政文化帶動行政管理的現代化。
3.積極推動社會改革，創建有利于行政管理現代化的氛圍
當前，我國正處在社會主義初級階段，經濟發達程度不高，政治民主的程度也偏低，在這一階段，我國的主要矛盾是人民日益增長的物質文化精神需求同落后的生產力之間的矛盾。要解決這一矛盾，就要大力發展社會主義市場經濟，發展有利于推動行政管理民主化的經濟社會環境。經濟基礎決定上層建筑，當我國的經濟水平發展到一定程度之后，人們的認識水平提高了，觀念也會產生相應的變化。行政管理水平也會相應的提高以適應經濟社會發展。另一方面，經濟與政治存在著密切的關系，當經濟形態發生了重大變化，政治形態也會發生相應的改變，因而經濟的發展有利于行政改革的推進，行政改革使得行政管理朝著現代化的方向不斷前進。
關鍵詞：直埋蒸汽管道、保溫結構、內固定支架、微量變形
一、直埋蒸汽管道技術發展概況
目前，我國直埋蒸汽管道市場需求愈來愈大，而且有迅猛發展之勢。這種局面的出現，訂由以下原因促成：
A、我國推廣"集中供熱"、"熱電聯產"、"三聯代"等節能、環保政策的需要；
B、現代文明城鎮建設的加速和對節能、環保的高要求；
C、國家為了提高人民生活質量水平，供熱范圍由嚴寒的"三北"地區（即華北、東北、西北）向廣闊的冬寒夏熱的"過渡地區"擴展的需求。
1．1、研究、開發、應用等方面取得了長足進步
為適應直埋蒸汽管道迅速發展的市場需求，近幾年來我國廣大科技人員、生產廠家在直埋蒸汽管道技術的研究、開發、應用等方面，付出了大量心血，取得了長足進步。保溫結構型式和選用材料之多樣化，工程實踐規模之大，世界上沒有一個國家可以和我們相比。筆者曾多次和德國布魯格、意大利索克薩姆以及美國等多家公司交流，他們一般最大管徑Φ500mm，用量也不大，而目前我國山東濟南、河北石家莊、陜西西安、遼寧大連、河南、江浙等地區所采用的直埋蒸汽管道已超過Φ500mm，有的已達900mm。保溫結構形式有內滑動、外滑動，選取用的耐高溫保溫材料有微孔硅酸鈣、玻璃棉管殼、熱壓珍珠巖、硅珠保溫材料、復合硅酸鹽等。保溫結構型式、選用保溫材料種類很多。因此在直埋蒸汽管道開發和應用領域，我國并不比發達國家落后。
1．2、一方面肯定研究、開發方面的寶貴經驗，另一方面也應清醒地認識到目前我國蒸汽管道直埋敷設技術在研究、設計、生產、材料、檢測等方面，尚存在著理論、技術、管理等方面諸多問題，距這項技術的完善還有很大距離。筆者通過對南、北方一些工程事故調研發現，由于基礎理論研究滯后于開發，設計計算不準確，產品粗制濫造，施工馬虎從事，運行違規操作等，造成部分蒸汽管道直埋不久便出現"跑、冒、漏、傷"，"帶病運行"問題，遺患于后，危及安全生產。在此種情況下，應冷靜、客觀地對以往的實踐進行實事求是的科學分析、研究、總結，繼而加強科研力度，以促進蒸汽管道直埋技術的進一步提高和完善。
二、對直埋蒸汽管道幾個關鍵技術的思考與探討
蒸汽管道直埋技術是一項涉及熱力學、材料力學、巖土力學、流體力學以及有機材料、無機材料、防腐、電化學等多學科的系統工程，而且投入生產是動態運行，所以蒸汽管道直埋敷設與熱水管道直埋敷設相比較，技術復雜的多。據有關專家總結，蒸汽管道直埋敷設通常有三大系統，十三個結點處理，每一項處理不當，就會立即或即將造成工程事故，隱患性很大。篇幅所限，不能展開討論，下面僅對幾個關鍵技術提幾點參考意見，以期"拋磚引玉"。
2．1關于保溫結構計算
2．1．1蒸汽管道直埋敷設與架空、地溝敷設傳熱狀態不同，架空敷設是向無限空間傳熱，地溝敷設是熱介質通過保溫材料、流動空氣層、溝壁等以不同傳熱狀態向周圍土壤傳熱，而直埋敷設，簡化講熱介質是向周圍土壤按一維穩定傳熱，土壤可視為保溫結構一部分。以目前國內常用的內滑動式復合結構蒸汽管道為例，計算過程中首先應劃定三個界面溫度（見圖1）。
無機保溫材料與有機保溫材料接觸處可視為第一界面，外保護層與土壤接觸處視為第二界面，地表與空氣接觸面視為第三界面。計算時應先控制三個界面溫度，第一界面溫度控制在有機材料耐溫能力以下；第二界面溫度應控制保護層的防腐、防水及機械性能不遭受大幅度衰減或破壞；第三界面溫度則控制不會因界面溫度升高而使得管道周圍土壤熱阻值提高，從而造成第一、二界面溫度升高破壞保溫結構。所以在保溫結構計算過程中，應校核當地極高、構低環境溫度的影響，必要時應適當調整保溫結構各層保溫材料的厚度，以確保保溫結構安全。同時，計算過程中不能簡單地按架空管道保溫結構或按<通則>中公式進行計算，而應結合節能50%，管網輸送效率提高到大于90%的要求（"直埋蒸汽管道保溫結構研究與計算"，《區域供熱》2001年第1期）。
2．1．2保溫計算中，對土壤、保溫材料的導熱系數選取不能草率，這兩個系數的選取正確與否，往往影響保溫效果和管道運行安全性。
土壤的導熱系數在0.5～2.5w/m·k之間，跨度很大，其大小與土壤種類、含水量大小、化學成分、埋設條件等多種因素有關。在工程設計時應堅持實測當地土壤導熱系數或求助當地地質部門提供資料，認真確定土壤導熱系數值。如果只根據"無資料可查時取1.5w/m·k"確定土壤導熱系數不是科學的，因為不能確切反映管道所處的土壤實際情況，造成計算結果誤差很大。例如南方高水位地區和西部干燥地區的土壤導熱系數數值相差成倍，那么保溫結構計算結果也會差異很大，如果草率計算，會造成管道表面溫度過高或過低，破壞管道保護層或不經濟。所以，應使用當地實測土壤導熱系數值來計算。石家莊供熱指揮部等單位堅持實測導熱系數的做法是科學態度。
對各種保溫材料的導熱系數，不能簡單以廠家提供的單體數值為準，而應搞清楚該數值是在何種溫度，何種條件，哪一級檢測部門測定的，有否導熱系數方程式。然后盡量參照行業標準確定的導熱方程式來選取、確定導熱系數。例如微孔硅酸鈣，筆者見過幾個廠家標出的導熱系數都不同，這時應憑據標準GB/T10699-1998<硅酸鈣絕熱制品>相關條文選取，送樣檢測后確定導熱系數。
2．2保溫結構型式選擇應因地制宜
由于蒸汽管道介質溫度高，保溫結構不可能做成像直埋熱水管道那樣"三位一體"，需要做成"脫開式"，即工作鋼管與保溫層或外護層脫開。
2．2．1國外基本是要用鋼外護層
德國、美國采用外滑動式，即綁縛著保溫材料的工作鋼管在鋼外護層內滑動。只有意大利薩克索姆公司是采用工作鋼管在保溫層內滑動，即內滑動式（但他們沒有設內滑動層）。實事求是講，國外對于蒸汽直埋技術基礎理論研究及實驗并不深入，只是由于他們國家的經濟條件、技術條件等優越，制造工藝精細，外防腐技術指標高，施工要求嚴格，所以價格也很高。
2．2．2我國對于蒸汽管道直埋技術的研究與開發，是摸索前進的，在摸索保溫結構形式過程中，大致分為三個階段。
外護層：
第一階段：采用"塑套鋼"型式，即外護層采用高密度聚乙烯，工程實踐發現，聚乙烯耐溫能力太差，當局部熱流外泄，很容易造成外護層蠕變、鼓脹破壞，聚乙燃做外護層不適用于蒸汽管道，目前已成為共識。
第二階段：采用玻璃鋼做為外護層，而溫能力大大強于聚乙烯，加工工藝由于是采用纏撓式，與采用聚乙烯管做保護層需要空管比較，可以克服偏心，質量有保證。但由于對玻璃鋼制造工藝機理了解不透，采用了簡陋方式，同時，玻璃鋼外護層標準發時還沒有頒布，制造的玻璃鋼外護層質量低下，運輸、安裝過程中再違規操作，出現局部開裂破壞，動搖了采用玻璃外護層的信心。
第三階段：依照國外采用鋼外護層，即鋼地溝型式。由于國情所限，完全依照國外，使用單位經濟難以承受，制造企業只能簡易從事，但它的"優勢"是前二年、三年不易發現問題，于制造商保一個運行循環有利，所以近期這種形式較為"走火"。不過建立開發、使用單位應冷靜考慮遺患未來問題，如防腐、電化學、檢修等問題。關于此問題還要詳細探討。
保溫層：
第一階段：主要采用巖棉、復合硅酸鹽氈與聚氨酯泡沫復合。工程事故教訓說明上述兩種材料存在兩大問題，一是遇潮板結變形，二是支撐力不夠，特別較大管徑保溫管，很容易被子埋土壓扁破壞，現在已基本不再用。
第二階段：采用微孔硅酸鈣瓦與聚氨酯泡沫復合。由于硅酸鈣瓦之間有縫隙，當管道運行后容易裂縫，造成局部熱流外泄，破壞有機保溫層和保護層，雖然采取了一些措施，但仍未能保證熱流不外泄問題。
第三階段：多極化，"百花爭艷"，硅酸鈣、高密度玻璃棉管殼、硅珠復合材料等，現在正在通過實踐檢驗。
2．2．3通過上面敘述，說明蒸汽管道結構型式在摸索過程中，廣大供熱科技人員和開發商，確實注入了大量心血，但是，究竟哪一種結構型式最為優呢？筆者認為，目前還不是肯定哪一種結構型工業最優的時候。應當根據我國具體國情，繼續深入研究、實踐、總結?，F在標準所正組織部分科技人員編寫。文件中蒸汽管道技術條件，只提出要求，并沒肯定結構型式。這很好，給今后深入研究、開發留有空間，是實事求是的科學態度。
我國地域廣闊，氣候、水文、地質條件差異很大，不能簡單地像國外一些國家采且種模式，筆者通過近二年對南方、沿海、西部等地區調研認為，我國發展蒸汽管道直埋敷設技術，在考慮我國經濟條件情況下，就因地制宜。例如南方主要矛盾是防水問題，沿海地區不僅有防水問題，更關鍵是防止氯、硫氧化物腐蝕問題，而西部地區空出土壤熱阻問題。
沿海地區采用鋼套鋼型式，外護層防腐解決困難，而采用按"標準"制造的玻璃鋼外護層既能防水更能防腐，而城市主要街道地區敷設的管道和由電廠通過野外向城區輸送蒸汽的管道又不宜同等對待。前者要求嚴格些，后者則可簡易些。西部地區干旱，地下不位低，解決的主要矛盾是土壤阻值等問題，因些，保溫層采用廉價的材料，例如硅珠復合材料（硅珠與粉煤灰復合）。而外護層也不一定采用價高的鋼外護層，所以，不同地區當選用蒸汽保溫結構時，一定要根據當地的氣候、水文、地質、經濟以及介質溫度高低、管徑大小等，全面、認真地進行經濟、技術比較，論證后確定方案，不能盲目草率仿照其它地區。
2．3對"外滑動鋼套鋼"結構型式的探討
目前，國內采用的"外滑動鋼套鋼"結構型式（鋼地溝）基本上是仿照國外直埋蒸汽管道型式，供熱行業為了實現"跨路式發展"，需要引進國外先進技術。但應該認真學習、吸收、消化后再"為我所用"，而不能簡單地根據國外產品商業廣告說明書，"看圖識字"、"照貓畫虎"。筆者通過與國外公司交流和國內采用外滑動式鋼套鋼直埋蒸汽管道工程調研發現，下列幾個問題共同探討。
2．3．1外套鋼管的防腐問題：國外對外套鋼管防腐極為重視，要求嚴格，他們對鋼套管內外側防腐都有措施。歐洲如德國，套鋼管外側是采用涂刷防腐材料后纏HDPE，耐電擊空強度要求達到20000V以上（UBLUC公司21000V），內側面則要用抽成真空（設真空泵房保持），衰減腐蝕條件；美國則是在套鋼管外側面噴涂20～30mm厚聚氨脂絕緣層后再噴涂2mm左右玻璃纖維樹脂（玻璃鋼），類似我國采有玻璃鋼做外護層的熱水預制保溫管，內側面是采用抽真空或噴涂刷陶瓷防腐材料，外側防腐層電擊空強度也要求達到20000V以上。國內目前鋼套管外側面只采用涂刷富鋅、環氧煤瀝青防腐涂料，據測試耐電擊空能力只有5000V左右，鋼套管內側面防腐一般就不考慮了，而套鋼管內側面由于處于高濕熱條件下，又有空氣，會加速套鋼管內側面的腐蝕速度。國內目前有個別廠家已經注意到上述問題。對套鋼管外側面已開始采用類似美國的方法，但套鋼管內側面尚未加強套鋼管防腐措施。因此，目前國內對套鋼管的防腐，特別是在高水位地區，能否保證套鋼管達到標準界定的蒸汽管道壽命大于20年，尚需我們拿出有利的科學依據。應提醒：埋入下的氣蒸汽管道三年五載不出問題，并不等于20年沒問題！因此，建議國內同行應進一步加強研究，拿出既適合國情，又保證外套鋼管壽命的科研成果。
2．3．2鋼套管橢圓化變形帶來的麻煩和解決方法，根據材料力學理論，常規壁厚的鋼管當直徑超700mm，會因橢圓效應產生橢圓變形，使得力學計算復雜化。當介質溫度超過300℃，一般DN>400mm的工作管，鋼套管直徑就有可能超過700mm，鋼套管橢圓變形就會產生。埋地鋼套管橢圓化變形主要與兩個因素有關：A、鋼套管上面作用的垂直荷載，包括隨埋深增加而加大的土壤荷載和隨埋深增大而減小的車輛等活荷載；B、鋼管的截面參數，在相同的垂直荷載作用下，鋼管半徑越大，隨圓化變形越大，管壁越厚，橢圓化變形越小。
鋼套管橢圓化變形，如超過一定限值，會造成局部失穩破壞，即使沒有達到失穩破壞程度，如果預留縫隙與計算變形不符，滑動支架變形、卡腿、斷腿必定會發生，造成管道系統破壞。
為了控制因橢圓化變形造成管道破壞，在進行外滑動鋼套結構型式設計、生產時，應按有關規范，認真計算，將隨圓化變形率控制在3%以內，同時，滑動支架與鋼管內壁間隙應與之適應。關于計算方法及公式，將另文介紹。
2．3．3國外對保溫材料如何長期包縛在工作鋼管上，是有著嚴格技術措施的，他們采用特殊的防腐蝕鋼材帶包縛保溫材料，間距也有具體要求。如果簡單地用細鉛絲或塑料帶包縛保溫材料。在高濕熱條件下，經過一段時間的鉛絲銹斷，塑料帶老化，造成保溫材料脫落，保溫結構破壞。
2．3．4內工作鋼管保溫層外表面與鋼套管內壁的間距尺寸并不隨意，而是將這個空間作為輻射傳熱的保溫層，空間不能產生流動氣流。國外是抽真空達到防止產生氣流，國內由于條件所限，采用抽真空措施，暫時還難以實現。但預留的空氣層厚度不能隨意，一般不大于20mm，以防止空氣對流產生，提高隔熱效果。
2．3．5某些節點處理也存在不安全性和檢修難。如將波紋補償器安裝在外鋼套管內，一旦破壞，如何確定位置、如何檢修均尚沒有明確、成熟的方法，其它像國內固定支架、疏水裝置等同樣存在上述問題。
還有其它諸多因素不一一列舉。通過以上幾點只是想說明在引進國外技術時，應該真正"吃透"后，再"為我所用"。同時，目前對"鋼套鋼"結構型式，尚不應簡單肯定，需進一步深入研究、實驗，拿出經濟、技術符合我國國情，又不會造成遺患于后的鋼套鋼結構型式方案。
2．4關于內固定支架
由于蒸汽管道熱伸長量大，為了保證管道有效地實現熱脹冷縮，需要設置固定支架。（見圖二）如果還是按外固定設置方法，由于蒸汽管道溫度高，補償段短，固定墩設置多，尺寸大，這樣一是增大工程量，二是造成施工難度。為解決這項技術難點，通過對國內外充分調研、交流，我校于1995年立題研究，題目是：《蒸汽管道內固定支架試驗方法研究》，并上了一名研究生專題研究了三年。在研究過程中普得到蔡啟林教授、姚約翰總工、楊明學研究員等專家熱誠指導，課題完成了，但為什么至今沒有向社會發表，原因是有些問題尚需要深入探討，鑒于目前已有單位使用，為了安全，現將兩個技術問題予以簡要說明，供參考。
1.外環2.高強隔熱材料3.內環4.外套管5.工作鋼管6.焊縫7.保溫材料
2．4．1計算理論依據：根據彈性力學理論，內固定支架是采用薄壁小圓環理論進行計算，這種計算方法的邊界條件要求內外鋼環必須緊密結合，受力均勻，但施工過程中很難達到要求，如果采取沿管道周邊分幾片組成不連續圓環，更不可能達到邊界條件要求。所以需要進一步研究、探討可以滿足計算邊界要求的施工技術措施，否則運行后會產生不安全因素。
2．4．2為了防止冷橋作用，熱流外泄，內固定支架的內外環采用石棉橡膠墊隔熱。采用石棉橡膠墊，有兩個問題需要考慮。
A石棉橡膠熱老化問題，一般蒸汽管道壽命介定大于20年，石棉橡膠墊肯定達不到（由于橡膠原因），一旦石棉橡膠老化粉化，不僅隔熱目的達不到，而且造成結構破壞，影響管道安全運行。
B根據石棉橡膠墊導熱系數計算，每10mm只能隔熱26℃左右，如果介質溫度高，又要控制外套鋼管的表面溫度，則石棉橡膠墊需要很厚，難以實現。
為此，我校正研究采用新型隔熱材料取代橡膠墊。
2．5固定墩微量變形與力衰減
即使采用了固定支架方法，一個管網總是有的地方還要采用外固定支架，例如操心彎處、出土墻等。由于蒸汽管道產生的熱應力高，特別是大管徑管道產生的推力數以百噸計，如果按固定墩沒有微量位移進行結構計算。大管徑固定墩的尺寸會非常大，甚至無法實施。土壤不是剛性體，埋在土內的固定墩，在推力作用下，事實上是會產生微量變形的，如果主觀不承認這個客觀事實，不是科學態度。建議采用允許固定墩微量位移的方法設計固定墩，以達到推力大幅度衰減的目的，這一觀點已逐步被國內外接受。我校也已經對這一課題進行了專題研究。通過理論計算、工程實踐研究表明：允許固定墩微量位移（一般控制在30mm內），可以將固定墩承受的推力衰減50～70%。我們不僅在實驗室進行了模擬實驗，而且在內蒙伊敏河煤電集團、河南永城煤電集團等大管徑管道工程進行了實踐，取得了預期成果，前不久某市大管徑管道工程，計算固定墩承受的推力600多噸，按一般結構確定的固定墩尺寸之大，在城市根本無法實施，經過建議采用微量位稱法，推力衰減到200多噸。（詳細計算參閱《區域供熱》2000年第6期拙文）。
三結束語
通過以上對直埋蒸汽管道設計、開發中幾個主要關鍵技術的思考與探討。說明直埋蒸汽管道技術比較復雜，有諸多問題尚水解決，需要深入研究和實踐。因此，生產和科技、院校應協同全作，繼續加強科研力度，共同促進直埋蒸汽管道進一步完善和發展。
參考文獻
1穆樹方："對開發蒸汽管道直埋技術的幾點意見"，《全國供熱情報網文》1997；
2穆樹方："蒸汽管道直埋技術應加強科技力度：，《區域供熱》1998（4）"
3白成生："內固定支架計算研究"《碩士研究生畢業論文》1999；
4婁馥紅："固定墩微量位移與力衰減關系研究"《碩士研究生畢業論文》1994
5王松濤："直埋蒸汽管道保溫結構型式及計算方法研究"《研究生論文課題》2000；
1、財政聯邦主義的財政分權理論在聯邦體制國家中,多級政府形成多級財政體制,同級政府擁有同等權利且具有各自獨立的經濟利益。如前所述,基于自身利益的驅使,地方政府會憑借自己的權利爭奪經濟資源和稅收資源,從而在聯邦體制國家中產生了地方政府間的稅收競爭。財政分權理論從經濟學角度來解釋這一現象,即稅收競爭是地方政府作為“經濟人”的自利行為。
2、公共選擇學派的市場決策理論20世紀70年代中期,西方出現了公共選擇學派,它把主流經濟學對市場競爭中人類行為的分析范式引入到政治制度中對政府行為進行分析,說明在生產要素可以自由流動的條件下,地方政府間競爭類似于市場競爭。在這個“準市場”的作用機制下,人們可以通過“以足投票”來選擇能夠滿足自己偏好的地方居住,因此,地方政府必須具有競爭意識,謀求本地區經濟發展,滿足本地區居民的需求,從而得到選民的支持。稅收競爭作為地方政府間競爭的主要手段,在提高地方政府競爭力上具有一定的優勢,人們都會選擇交最少的稅,而享受最好的公共產品的地方居住。
3、演進主義的制度競爭理論演進主義認為,競爭可以實現變化、進步和創新,社會活動主體間不斷的相互競爭產生了各種活動規則。哈耶克曾提出“競爭有利于制度創新”的觀點。而政府間競爭主要表現為制度競爭。所以,政府間的稅收競爭是高效率稅收制度的發現者和維護者,它構成了誘致性制度變遷或中間擴散性制度變遷的重要動因,可以更容易的實現轉型期的制度選擇,從而構成財政分權制度完善的外在條件。
二、地方政府間稅收競爭理論研究的發展地方政府間稅收競爭理論在半個世紀的發展過程中,人們對其經濟效應作了深入地研究。但是,理論界對他的態度仍不一致,有人認為適度的稅收競爭可以帶來正效應;但也有人認為稅收競爭的存在就會影響經濟的正常發展,損失社會福利。20世紀80年代中期以來,國外理論界廣泛運用實證方法,對地方政府間稅收競爭的效應進行了分析。國內學者在國外學者研究的基礎上也對地方政府競爭理論進行了一定的論述,并針對中國實際進行了一些實證分析。地方政府間稅收競爭理論的研究主要在以下四個方面:1、地方政府間稅收競爭與公共品的提供國際上,一般認為對國內稅收競爭問題的研究始于蒂布特的政府間稅收競爭模型。他在1956年發表的《地方公共支出的純理論》一文中,明確提出“財政分權下的地方轄區政府間競爭有利于地方公共產品提供效率”這一觀點。他在新古典框架下證明了:如果存在足夠多的地方政府,均衡時公共產品的提供能夠達到帕累托最優。這是一種“類市場的理論”,他運用市場競爭理論分析聯邦制下地方轄區政府間稅收競爭具有效率。但是由于蒂布特的國內稅收競爭有效理論存在很多太過理想化的假設條件,所以遭到了很多學者的質疑,但是它開辟了國內稅收競爭問題研究的先河。目前,西方學者在“稅收競爭會導致公共支出水平下降,尤其是主要服務于勞動力的公共產品提供不足”這一問題上的看法基本一致。Oates(1972)指出由于各地政府為了吸引資本,競相降低相應的稅收,使得地方支出處于邊際收益等于邊際成本的最優水平之下,從而政府無法為最優的公共服務產出籌集足夠的資金。
特別是對于那些對當地經濟無法提供直接收益的投資項目上。所以,他擔心稅收競爭會使地方公共服務的產出達不到最優水平。另外,他還提出了國內橫向稅收競爭的“外部性”,即一地方政府采取的公共政策會影響另一或另幾個地方政府管轄的居民的福利水平以及其稅收收入。在前人理論模型的基礎上,Keen和Marchand(1997)提出了另外一種公共產品提供的無效理論:地方政府吸引資本流入的競爭,將驅使地方政府更為關注公共投入,從而導致公共投入提供過度,而過度的公共投入必然會擠占為本地居民提供服務的公共產品數量,從而使供公共產品數量過低,過度的公共投入和不足的公共產品都是缺乏效率的。后來Matsumoto又假設勞動力可以自由流動,并且資本和勞動力在生產中是互補的,得到的結論是,增加公共產品的投入將吸引更多的勞動力尤其是有技能勞動力的流入,勞動力的增加可以鼓勵投資。這種效應會在很大程度上減弱地方政府提供過度公共投入而偏向使資本獲利的動機,但稅收競爭下公共支出的總體水平依然是處于缺乏效率的低水平狀態。Huber(1999)的分析則表明,如果稅收競爭扣動政府間機動稅“競爭到底”的扳機,會降低稅收收入,當稅收下降,政府被迫或者減少支出,或者提高其他稅收。如果政府支出對居民產生效用或產品收益,或替代稅收不好尋找,那么財政償付能力的下降會導致地區福利的降低。
2、地方政府間稅收競爭與經濟增長德國學者何夢筆(1999)把西方政府競爭理論運用到中國,他在《政府競爭:大國體制轉型理論的分析范式》一文中,著重分析了俄羅斯和中國兩個國家的經濟政治轉型過程,強調政府競爭在很大程度上是制度競爭或體制競爭。他認為:中國地方政府之間的競爭,在中國市場經濟秩序的建立過程中起了很大的作用。周業安(2003)通過博弈的方法研究了地方政府競爭與經濟增長之間的關系。他認為,經濟分權導致地方政府圍繞經濟資源展開競爭,但這種競爭受到政治體制的限制,導致地方政府在選擇競爭策略上的扭曲,(進取,進取)的均衡策略組合實際上無法實現,而得到其他策略組合,導致經濟資源的浪費。
3、地方政府間稅收競爭與要素流動稅收競爭就是要爭奪經濟資源或擴大稅收資源,所以很多學者致力于研究稅收如何影響FDI。Dunning(1981)提出的國際生產折衷理論被廣泛接受。他認為,作為尋求最大化收益的跨國公司,如果其擁有所有權特定優勢、區位特定優勢和內部化優勢,那么該跨國公司就會愿意并有能力發展對外直接投資。
其中,區位優勢又包括自然稟賦優勢和投資環境優勢,稅收制度屬于投資環境優勢的一個組成部分。ZodrowandMiesz-kowski(1986)通過四個假設分析認為,資本的流動性導致對資本的低稅率;資本流動性與資本課稅稅率負相關;如果資本是可以自由流動的,對資本稅率做微小的下調能導致帕累托改進。Wei(1997)發現稅率和和外資流入呈顯著的負相關關系。Hines(1997,1999)研究認為:調高l個百分點的稅率會引致0.5至0.6個百分點的FDI內流的下降,稅率已經對跨國公司的決策行為產生越來越重要的影響。JanK.Brueckner在《政府是否加入了不動產稅的戰略競爭?》一文中以財產稅為研究對象,運用空間滯后經濟模型(spatiallageconomicmodel),收集了美國波士頓主要地區的截面數據,建立當地
財產稅率與競爭地區不動產稅率的函數關系,證明財產的流動與稅率之間存在非零的斜率關系,即投資選擇對稅率具有應變能力。而且這一斜率的正負還取決于其他參數。陽舉謀、曾令鶴(2005)運用MacDougall———Kemp模型,采用Janeba(1995)的分析框架,結合我國稅制特點,分析地區間稅收競爭對資本流動的影響。
通過他們分析表明,我國地區間的稅收競爭是基于有效稅率的競爭,競爭會導致有效稅率降低和資本的非效率配置;如果地區間能夠進行合作,資本可以實現合理流動和有效配置。4、地方政府間稅收競爭與政府策略選擇Wildasin(1988)認為,當參與稅收競爭的政府個數比較少時,以公共產品的水平作為決策變量得到的均衡解不同于以稅率作為決策變量時的均衡解。它證明了當各地方具有相同的偏好和技術水平時,用前者作為決策變量時得到的均衡稅和均衡公共產品投入水平要低于后者作為決策變量時的均衡水平。ucovetsky和wilson(1991)分析了“大地區”和“小地區”之間“不對稱資本稅稅收競爭”情況。結果是:大地區的稅率相對較高,小地區的稅率則較低。所以,在地區大不對稱的情況下發生的不完全資本稅競爭中,小地區占據一定的優勢。DepaterandMyers(1994)發現,地區間在規模、生產技術以及消費者偏好上的差異有可能會得一地區把資本輸出到其他地區,資本輸入地區就會具有這些輸入的動機,從而得規定的資本稅后利潤率下降。這些地區具有提高稅率以獲得有利的“貿易條件效應”的額外激勵。他們稱這些貿易條件效應為金融外部性,正是這種金融外部性存在導致了資本輸入地區的公共產品過度提供,同時又使得資本輸出地區公共產提供嚴重不足。
沈坤榮和付文林(2006)通過運用空間滯后模型對我國省際間截面數據進行回歸,發現中國的財政分權改革激發了地方政府推進本地區經濟發展的積極性,但不恰當的分權路徑也加劇了地區間的稅收競爭。省際間稅收競爭反應函數斜率為負,說明省際間在稅收競爭中采取的是差異化競爭策略;同時也意味著地方政府目前對公共產品的偏好較低。而對省際間稅收競爭增長績效的格蘭杰因果檢驗則顯示,公共服務水平對地區經濟增長率具有顯著的促進作用,并且地方政府的征稅努力與其財政充裕狀況直接相關。殷華方和魯明泓(2004)將中國外商直接投資政策分為中央政府政策和地方政府政策,運用1979—2000年的資料,研究和分析了中國外商直接投資政策的有效性。得出了中央政府政策對外商直接投資具有顯著的影響力,而地方政府政策則較少或沒有影響。超級秘書網
因此,地方政府之間為了吸引外商直接投資,競相提出過于優惠的條件是無效的。因而,地方政府沒必要在政策優惠上相互惡性競爭,真正要做的是大力發展當地經濟,加強基礎設施建設,改善企業經營環境。綜上所述,不同學派從各自的角度對稅收競爭進行了深入的研究,理論學者則在前人研究的基礎上融入了自身的理解,從而推動了稅收競爭理論的不斷前行。關于稅收競爭的利弊,學者的討論主要集中在這一形式與效率間的關系。我國國內橫向稅收競爭研究中觀點認為:稅收競爭可以形成強有力的約束機制,借助這一形式,可以實現公共產品和服務提供的帕累托最優,而無需政府對經濟的強制性干預。對企業而言,政府間良性的稅收競爭帶來最直接的收益就是稅收負擔的減輕作為該地區的成員之一,企業同時可以享受那些提高了的公共產品和公共服務;最后,還可以借助經濟力量維護自身的權利,如用資本、人員的自由流動迫使當地政府做出有利于企業生產的一些決策。
另一種觀點則認為:制定過低的稅率,可能會吸引更多的投資,但政府收入水平與支出水平之間的差距會進一步加大,使得政府“吝嗇”于公共支出項目,從而降低了公共產品的總體支出,降低了公共產品的水平。一方面,損害了國家利益,人民生活水平得不到應有的提高;另一方面,投資企業可能獲得了暫時的經濟利益,但從長期看,投資“硬”環境的制約必將最終影響到整個企業的進一步發展,是一種效率的損失。無論誰是誰非,稅收競爭的范圍從最初的一國內部延伸到了全球,本身就說明其強大的生命力。從最初的稅率減低,到避稅港的出現,稅收競爭的手段可謂層出不窮。人們之所以不遺余力地致力于稅收競爭的沿用,事實上正是從另一個側面證明了這一政府工具的實用性。那么對于稅收競爭的運用,我們只能更多地本著趨利避害的原則,創建一個公平的競爭秩序,在這樣一種秩序下尋求獲得制度收益。
參考文獻
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[2]周業安.地方政府競爭與經濟增長.中國人民大學學報,2003(l),97一102
1.1設計原則
1.1.1突出資源整合的理念，以信息門戶為依托，整合多業務信息系統，建立統一身份認證安全機制，實現平臺的統一化、多元化和人性化。
1.1.2建成一個集各類行政事務、業務辦公、信息和交流功能于一體的綜合管理平臺，為內部工作人員使用各政務、業務系統提供統一入口，實現檢驗檢疫局內部行政管理的電子化和一體化。
1.2部署架構綜合行政管理平臺采用基于SOA架構的ESB總線技術，對檢驗檢疫系統的多個異構業務系統進行資源整合。系統部署在局域內網，包含認證服務器、應用服務器和數據庫服務器，質檢主干專網與總局的相關系統進行同步。部署結構圖如圖1所示。認證服務器安裝CAS7.0.5，實現局端用戶的身份認證，并與質檢總局認證服務器之間通過質檢主干專網相連，進行身份漫游認證及同步。應用服務器部署平臺門戶系統，并與質檢總局業務門戶系統之間通過質檢專網聯通，進行用戶及應用數據同步。數據庫服務器采用Oracle10g，部署平臺數據庫。
2應用設計
綜合行政管理平臺從檢驗檢疫實際業務需求入手，選定了基于SOA架構的ESB總線技術和J2EE開發平臺，采用Browser/WebServer/DataBaseServer三層結構進行應用系統的開發。
2.1內網門戶統一訪問入口，提供信息功能、信息系統管理、模板管理等功能，系統集成各信息系統中的相關信息，不同用戶可以按需求將不同種類信息個性化地展現出來。
2.2單點登錄為各應用系統（包括C/S和B/S模式）提供一站式單點登錄。登錄后，各應用系統間可以任意切換、無需二次輸入用戶名和密碼。
2.3統一認證建立統一的身份認證安全管理機制，實現統一的身份認證和用戶管理。系統管理員可對內網門戶中的資源進行有效的授權及分配，為以后新開發應用系統提供統一角色管理、統一用戶授權管理功能。
2.4任務提醒對主要管理系統中的待辦任務進行提醒，用戶通過點擊待辦任務，可以直接進入相應管理系統進行相關處理，方便提高工作效率。
2.5統一接口標準提供數據接口，讓第三方系統通過接口來訪問數據中心基礎數據，并為以后新管理系統讀取數據提供方便的、統一的數據存取標準。
3功能設計
3.1流程審批
將審批事項實行電子化管理。對變更辦公自動化和網站權限、開通電子郵箱、開放網絡端口、請銷假、公務用車等事項根據流程實現在線審批。審批結束歸檔后，申請部門和管理部門都可查閱、打印電子審批單存檔，并可對審批事項內容進行統計。
3.2督查督辦
由管理部門對河北出入境檢驗檢疫局重大決策、領導批示、大事要事和年度工作目標等重要事項進行跟蹤督辦，通過明確任務要求、承辦單位、辦理時限、達到效果等，由承辦部門及時上報工作進展，督辦人員催辦督辦，確保督辦事項責任明確，落實到位，隨時跟蹤檢查，提高工作效率。
3.3政務信息
可通過資源整合，自動提取相辦公自動化、網絡培訓平臺、電子監管等系統中的通知和信息等內容，整合保存到平臺的公告表中，在首頁展示；用戶也可在平臺中起草通知公告、工作動態等信息，選擇不同的處理流程，經過審核后在首頁顯示。
3.4專題欄目
根據文件類別創建不同的專題欄目，將各類體系文件、工作文檔、信息資料分類，供所有用戶查閱。各專題由對應處室管理維護，信息員起草后處室領導審核到本欄目中?？稍O立二級欄目，分類相關信息。
3.5內網論壇
內網論壇提供內部互動的信息交流平臺。論壇系統實名發帖，回帖，支持多個討論區，支持用戶對論壇內容搜索等功能。
3.6用戶管理
用戶管理平臺所有用戶的信息和權限。可按機構查看、修改、同步用戶信息，包括基本信息和應用關聯信息等。支持分級管理，省局管理員可以管理所有用戶，分支局管理員只能管理本分支局的用戶。
3.7系統設置
用戶對個人信息、單點登錄、任務提醒、外接系統等信息進行配置。
3.8輔助辦公
開發輔助的辦公助手功能，如個人文檔管理、實時信息交流、日程安排等實用的功能。
4安全設計
綜合行政管理平臺的安全重點從以下幾個方面給予保障：
4.1網絡安全平臺的認證服務器、數據庫服務器、應用服務器等部署在內網虛擬化平臺之上，采用防火墻與外部網絡進行隔離，保障平臺安全。
4.2數據安全平臺不直接訪問核心業務數據庫，通過中間件將各系統中的信息同步到平臺之中，并采用配置管理工具對程序文件及相關文檔進行備份和版本管理，保證發生意外時，能從配置管理系統提取并進行恢復。
4.3應用安全用戶口令在數據庫中進行密文存儲，并對用戶關鍵性操作進行記錄保存；采用嚴格的用戶權限劃分，對不同的業務角色，在系平臺授予不同的業務權限。
5技術創新
平臺使用標準技術架構，采用基于SOA架構的ESB總線技術、通用適配器技術、XMLCasting技術、WebServices技術和PKI技術等，對檢驗檢疫的多個異構業務系統進行資源整合，并開發流程審批和信息等功能，形成統一認證管理、統一單點登錄、統一門戶展現的一站式辦公平臺，大幅度提升工作質量和效率。
5.1根據用戶特征提供不同安全級別的認證方式，包括用戶名口令認證、數字證書認證和手機動態口令認證等三種方式。
5.2綜合行政管理平臺與CIQ2000、出口電子監管等12個檢驗檢疫業務系統之間無縫集成，用戶持有合法令牌即可在多個異構系統中切換，避免了用戶重復登錄。
5.3集成了單點登錄、任務提取、流程審批、信息、用戶認證等功能，將檢驗檢疫業務事項、政務事項、行政事項全方位整合，實現一站式辦公。
【關鍵詞】全面成本管理；會計素養；會計教育。
當前醫院之間的競爭日益激烈，醫院管理環境的不確定性程度逐漸加深。醫院為減輕競爭壓力，爭取可持續發展的后備資源必須提升醫院各個方面的品質。其中，一個重要的方面就是由傳統成本核算轉變為全面成本管理。目前，全面成本管理中的成本目標管理、價值過程和質量成本管理開始運用于各種所有制企業［1］。由于不同經濟機構的成本管理各有其特點。基于醫院成本管理特點，分析高效全面成本管理過程對會計人員素養的要求具有重要的理論價值。
1.醫院成本管理的特點。
1.1對科技領域滲透性強。
在醫院管理過程中，某些情況下的控制成本可能會導致醫療質量和服務水平的下降，因此成本降低是有條件和限度的。醫院通過不能將成本管理簡單地等同于降低成本，需要通過提高醫療服務的科技水平，加強對技術領域的滲透來提高競爭力。這要求在新醫療服務項目設計中，醫療專家、技術人員不僅要不斷提高醫療技術，而且要把技術經濟指標與成本計算結合起來，才能提高醫院競爭力。
1.2患者參與成本管理。
在醫院實施全面成本管理，除了依靠醫院成本核算人員本身外，患者也是醫院運營過程的參與者，提高患者的成本意識對實施醫院全面成本管理具有重要作用。因為有些患者在就醫過程中不從自己的實際病情出發，一味追求好藥新藥，或者要求進行不必要的檢查，造成過度治療。因此只有提高患者本身的成本意識，才能最終實現全面成本管理的目標。
1.3重視發展的可持續性。
醫院發展的可持續性在很大程度上取決于在醫療質量、醫院環境設施以及成本控制等管理環節上處于最佳狀態。這使得醫院成本管理不再由利潤最大化這一短期的直接動因決定，而是定位更具廣度和深度的戰略層面上。一方面實施全面的價值鏈成本管理和精益成本管理，另一方面以社會需求為導向，以競爭對象目前實力以及醫院自身的技術、經濟力量為基礎來決策開發新醫療服務項目。
2.成本會計素養。
2.1良好的會計理論知識技能。
成本管理是通過對成本運行環節的協調活動以實現成本的有效配置，這是一個不斷發展和完善的過程。只有會計人員具有良好的會計理論知識技能，才能認識成本管理狀況，及時發現問題，創意設計，實現更有效的成本管理
2.2適應知識經濟的要求。
知識經濟是指建立在知識信息的生產、分配和使用之上的經濟，其最主要特征在于知識和經濟的一體化［3］，強調科學技術是推動經濟技術發展的重要動力。知識經濟的特點要求成本會計越來越多地處理與非物質資源有關的業務，例如以服務為主導的第三產業和以信息為主導的第四產業的成本會計問題。此外，知識經濟具有網絡化、無形化和虛擬化特征。與醫院業務有關的網絡金融和虛擬經濟機構不斷涌現。這要求成本會計人員熟悉醫院計算機網絡化管理，通過各個科室積極配合，實現財務各項基礎數據在科室錄入，從而減低醫院成本。同時，了解知識經濟的網絡化改變著經濟的運行結構，例如軟件、光盤等盡管需要物質作為依存材料，但其主要價值的體現是脫離物質材料的人類智力成果。這些新的經濟現象對成本核算和成本管理到來新的挑戰。
2.3適應國際成本管理的變化趨勢。
計算機網絡的發展和國際金融市場的快速發展，使資本可以迅速、靈活地在世界范圍內流動，不僅使貿易方式發生了變化，而且對企業組織方式也將產生童大影響，大大增加了企業的經營風險。在醫院成本管理過程中，國際化的會計技術將不斷得到應用，資本市場國際化程度的迅速提升對會計準則和實務的要求也日益提高［4］。成本會計也面臨許多急待解決的問題，并不斷催生出新的學科。例如，質量成本作為一種由顧客的需要和期望驅動的、持續的改進產品質量的管理新學科，其發展的重點就在于質量成本的確認、計量和報告。一般來講，質量成本由5大類構成：預防成本、檢驗成本、內部失敗成本、外部失敗成本、外部質量保證成本。還有全球化和國際資本市場的持續發展，迫切需要會計信息可比性的提高，會計全球趨同化和差異性問題也日益引起關注，例如會計實務的一致性和會計信息的可比性程度涉及某些會計準則能否有效實行的問題［4］。因此，持續、高效的醫院全面成本會計人員應逐漸發展起應對新的會計成本目標以及應對會計全球化的素養。
2.4重視提升會計人本素養。
醫院普遍重視人才的培養，重視人力資本的投資，沒有足夠的科學儲備，也就沒有持久的創新能力。這使得傳統的工業經濟下的成本會計理念與技能已經不能滿足知識經濟下以“人”為本的成本管理需要。以人為本的成本管理適應人本管理的企業管理模式，把人置于成本管理中心地位，通過充分調動人的積極性、主動性和創造性，充分開發與利用人力資源，從而有效地實施成本管理。首先，通過員工參與成本計劃的制定，廣泛形成成本計劃的認識，并深刻理解相關的成本計劃，增強實施成本管理的責任感和自豪感。例如，讓全體員工參與成本計劃的制定、實施、控制和業績評價等整個成本管理過程，有利于提高成本計劃指標的可靠性，防止高層管理者為主體制定的成本計劃指標主觀性太強，脫離實際的弊端。其次，讓患者參與醫院運營過程，提高患者的成本意識，防止過度醫療帶來的浪費。
2.5完善會計心理素養。
電子郵件能否作為證據，我國目前尚無規定，但電子郵件已被現代經濟社會所接受卻是現實。電子商務、電子教育、電子政府等是現代信息社會的產物?！逗贤ā返谑粭l“書面形式是指合同書、信件和數據電文（包括電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件）等可以有形地表現所載內容的形式?！彪娮余]件已列為書面合同的一種形式。合同的雙方通過電子郵件來達成，來實現購買行為。其購買、結算、質疑、退貨、索賠等均是通過電子郵件來實現的。如今，網上訂票、網上掛號、網上咨詢已實際進入我們的生活。由此可見，如在涉及于此的訴訟中，負有舉證義務的當事人必然會將雙方往來的電子郵件作為證據提交到法庭，以支持自己的主張。這就為電子郵件可以成為證據提供了現實的可能性和必要性。
但是，在我國的訴訟法中，被承認的證據有“物證、書證、證人證言、當事人(被告人)陳述、犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解、鑒定結論、勘驗、檢查筆錄”等七種。并未包含有電子郵件，而作為訴訟中的證據，其形式首先必須合法，即證據應是在法律所規定的證據范圍之內，之所以這樣，是為了保證訴訟程序的公正、合法、有效。但筆者認為，不論何種形式的證據，都必須符合兩個基本特征：1、是它確實是存在的事實，而非猜測和虛假的東西；2、是它與案件事實有著客觀聯系。在訴訟法中，雖對證據形式有所規定，但隨著客觀世界的發展、科技的進步，證據形式也在不斷發生變化，如在1980年的《刑事訴訟法》中并未將視聽資料作為證據，但在司法實踐中，司法機關并不排斥這種證據。而是將其作為書證或物證看待，在1996年的新刑訴法中，即將其列為一種獨立的證據類型。同樣電子郵件作為一種新的通信方式，如僅僅因為其未被列入證據種類，而簡單地否定其證據效力，既脫離實際，又不利于查明案件事實。筆者認為我國合同法把電子郵件作為書證的一種不夠準確。第一，書證的載體通常是紙張，使用設備較為簡單，而電子郵件的載體是的數字化設備，使用設備較為復雜。第二，書證表現方式一目了然，直接表現，容易保存，電子郵件需專門的數字處理設備讀取后用顯示設備表現出來，不容易保存。第三，書證被復制，修改后易被技術鑒定出來，電子郵件無法證明是否被復制、改動，因為它被修改后無痕跡可查。因此，不易用我國傳統理論對證據種類的劃分，應將電子郵件作為一種新的證據種類。
從當前國際發展情況看，聯邦德國在1997年通過了世界上第一部全面規范Internet的法律棗“多媒體法”(德文簡稱IUKDG)，其中即有對電子郵件的規范。美國在發生了大量的電子郵件侵權糾紛后，聯邦政府也正在積極推進制裁所謂“垃圾郵件”的立法活動。其各州政府開始對電子郵件侵權糾紛進行審判，如1997年11月德克薩斯州的TRAVIS郡審理的E－mail侵權案中，電子郵件既作為直接證據被法庭確認，并據此判決賠償。更有甚者，在1998年華盛頓州檢察長亦以同樣的事由和證據，對電子郵件侵權者提起了刑事。所以，不論是從與國際發展同步，還是從適應高科技對現代生活的影響而言，對于電子郵件均不宜采取只因證據形式不合法，而否認其效力的做法。
二、電子郵件成為證據的條件以及認定
電子郵件與傳統的通信方式最大的區別在于，它把人們所要表達的意思轉化為數字信號，并通過網絡傳輸呈現在對方的電腦屏幕上，因此互無“真跡”，充其量也只是在自己電腦上的打印件，而一經發件人從其“發件箱”、“回收站”中將文件刪除，便不見蹤影，而電腦打印件的易于偽造或刪改的特性，而又不能不使人們對其疑慮有加，故電子郵件成為證據的條件應相對嚴格。
在審查電子郵件的證據效力時，首先應對電子郵件的特征有所了解。電子郵件的最大特點是每個電子信箱均對應一個唯一的注冊用戶(它可能是一個人，也可能是一些人)，其用戶名、賬戶名、密碼均是唯一的。任何人只要掌握了某一注冊用戶的用戶名、密碼，就可在任何地方，使用任意一網的計算機在該用戶名所對應的電子信箱上收發、刪除電子郵件。電子郵件還有一個特點是傳輸過程的復雜性，尤其是跨國界傳遞的郵件要輾轉經過多個服務器才能到達目標服務器。在實踐中，直接由電子郵件引發的糾紛尚不多見，其一般是以證據的形式出現，在以證據形式出現時，如果雙方均對電子郵件的內容及收發人無異議，在訴訟中接受雙方當事人的質證，認為可以作為證據認定，在此類情況下，電子郵件的證據形式已不重要，因當事人的承認性陳述本身就可以作為證據認定，而這種承認性陳述又可被電子郵件的內容所印證，所以，應當被法庭認定。
如果雙方在訴訟中對電子郵件有爭議，不論是由電子郵件直接引發的糾紛還是以證據的形式出現的電子郵件，只要其涉及當事人的切身利益及關鍵問題的確定，即會引發爭執，主要表現以下幾種情況。
1.對收發件人的認定
在訴訟中，如果當事人對電子郵件的收發人發生爭議，在此種情況下，審查電子郵件的內容已無意義，因當事人如否認是電子郵件的收發人，實際上已經否認了電子郵件的內容。其最為典型的案例是發生在某大學的一名學生以另一學生的名義，發出了一封回絕那名學生受到留學邀請的電子郵件，致使那名學生失去了留學的機會。該案在審理中，被告人否認自己發出了這樣一封電子郵件，而法庭主要是采用排除法來確認是否為被告人所為。很明顯，在這里被告人否認自己是電子郵件的發件人比否認所發電子郵件的內容更為對自己有利。該案雖然最終以庭外調解結案，但如果雙方未能和解，以排除法的結論來作為確認被告人侵權的證據是否充分，則值得商榷。以筆者的看法，在確認電子郵件的收發件人時，首先需查清的是電子郵件的地址是否是收發件人的，其是否擁有合法的用戶名、賬號、密碼等，因每一個注冊用戶均對應一個電子郵件信箱，合法用戶的上述資料及個人資料(真實姓名、工作單位、通信地址、身份號碼等)在“ISP”(Internetserviceprovider即網絡服務提供商)處均有備案，如使用人的個人資料于ISP的備案一致，則可以確認該信箱是使用人的，在該用戶的信箱密碼未被他人盜用的情況下，以該信箱收發的電子郵件的作者即為信箱的擁有者。筆者曾遇一案，當事人否認自己給對方發出過財產情況的電子郵件，后經核對該電子郵件地址的ISP備案，與該當事人的情況一致，法庭據此確認該電子郵件的內容，并做出判決，結案后該當事人服判。
當前，由于某種原因，有些信箱成為公用信箱，使用該類信箱的非注冊用戶，則無權要求獲得法律上的保護。對開放自己的電子郵件信箱者，無異于等于放棄自己的權利。當然，電腦“黑客”的侵襲或惡意的發送匿名電子郵件則另當別論。
2、電子合同收到與合同成立地點認定
"收到"這一概念，在電子商務貿易過程中，具有相當重要的法律意義。國際貨物銷售公約和大陸法規定，不論是發盤還是接受，均以抵達接收人或發盤人作為生效的條件之一。而英美法則規定，信件或電報一經發出，立即生效，生效的時間以投遞郵件收據上郵局所蓋郵戳為準，而不管對方是否收到。在電子商務環境中，為避免貿易糾紛，確定了"收到生效"的原則，也就是說，不論什么傳遞，只有在被對方適當地收到了，才具有法律意義。這就要求傳遞的單據必須能夠進入對方在合同中指定的接收電腦。同時，在電子商務環境中，對收到的定義也作了嚴格的規定，即當傳遞進入到接收方的接收電腦時，即為收到，不管接受方有沒有檢查傳遞的內容。反之，在能進入指定的接受方的接收電腦之前，沒有一份單據被認為是適當地接收了，也沒有一份單據會產生法律上的義務。這與以紙張為基礎的貿易環境中的情況是相一致的。
我國新《合同法》規定："采用數據電文形式訂立合同，收件人指定特定系統接收數據電文的，該數據電文進入該特定系統的時間，視為到達時間；未指定特定系統的，該數據電文進入收件人的任何系統的首次時間，視為到達時間（第十六條）"。該法同時規定，"采用數據電文形式訂立合同的，收件人的主營業地為合同成立的地點；沒有主營業地的，其經常居住地為合同成立的地點（第三十四條）。
3.對電子郵件內容的認定
電子郵件的內容，亦是在訴訟中不易認定的部分。在確定了收發件人后，就要對電子郵件的內容進行審查，之所以這樣，是因為手書的信件，有“原件”與“復印件”之分，不易做假。因而電子郵件中，似乎已無“原件”與“復印件”之分，因電子郵件的內容是必須借助于計算機為載體才能呈現，離開了這一載體，即為電腦打印件。故以審查書證的傳統審查方法進行審查，在此已不可行。因對這類證據的審查主要是審查其是否為原件，是否有本人簽字，是否蓋有公章。對境外的函件還需有公證、認證。
但對電子郵件來說，所有這些審查方法均不可行，因電子郵件的傳輸方式已決定了電子郵件不具備上述特點。如仍以該種方法審查電子郵件，無異于將電子郵件排除在證據之外。當然，對于一般人員來說，直接在Internetmail的收件箱中刪改純電子郵件信件亦非易事，因收件箱中的電子郵件是只讀文件，拒絕刪改。其另存方式也只是改變文件的位置，文件的屬性并未改變，仍是.eml文件。從外觀上看，純電子郵件信件的信頭上均帶有收發件人、收發件人的網址、收發件時間等詳細資料。故對這類文件只要上述信息清楚，以筆者見，可以作為證據認定，如還有疑問，可要求當事人將電子郵件“轉發”至承辦人指定的計算機上或干脆通過“連機”、“共享”的方式直接到舉證人的計算機上查閱原始信息(雖目前法院在設備上尚不能滿足)?？赡馨l生的刪改一般是隨電子郵件以“插入”“附件”方式發送的MIME非文本文件，如Word、Excel、gif、mpg文件乃至聲音、影像等多媒體文件，因該類文件的打開是在相應的編輯軟件下進行，故可以刪改。該類文件的電腦打印件，與普通電腦打印出的文件無異。故僅憑打印件很難起到證據的作用。
此外，另有一類電子郵件是被收發件人從其電腦中永遠刪除了，并據此否認收發過電子郵件。對此類情況目前尚無較好的辦法。從技術上講，已可以做到將所有“網上信息”搜集起來并永久保存，在必要時，通過檢索使其還原。由于我國目前尚無要求網絡服務商對傳輸的電子文件儲存記錄或轉存的制度，造成了一旦發生爭議，將無第三方可出具中立性的證據。而部分地方法規已有了相應規定。如《廣東省對外貿易實施電子數據交換暫行規定》就規定：電子數據服務中心應有收到報文和被提取報文的回應和記錄；電子報文的存貯期最短不得少于5年；對進行電子數據交換的協議雙方發生爭議時，以該中心提供的信息為準。如該方法被用于司法實踐，將給審判工作帶來極大便利。
三、合法舉證問題
在通常訴訟過程中，誰主張，誰舉證。但無紙化電子郵件交易中，舉證是個難題，證據不好保存，也不便提取原告對于其主張的事實即卻沒有任何證據。因原告無法舉證證明其主張的權利或法律事實令其承擔敗訴的風險，這是不公平的。如果要求被告承擔舉證責任，存在原告是否受到侵害尚不明確，且不談受害的原因系電子簽名（密碼）被冒用，或因網絡系統的不安全隱患所致，如何舉證才合法呢？筆者認為；
1.由當事人將郵件打印出來作為證據提交，其可信度較低，而且以Attach方式發送的非txt純文本文件和Html文件，有時還不能隨原郵件一塊打印出來，需在其它專用軟件中打印，而在專用軟件中一般都有對原文件進行更改的功能。
2．在訴訟之前，當事人可以請公證機關作出公證文書,也可以采取律師見證、外交機構認證、工商行政管理部門鑒證以及利用先進的電子設備制成視聽資料等方式保存證據,或者申請人民法院采取訴前證據保全。
取證的方式，最好以查看源代碼并Coyy出所有內容粘貼到字處理軟件中編輯并打印，這樣能夠取得郵件中的所有內容；附件中的內容，應根據不同的文件格式，盡可能不失真地用高檔設備打印出來；如是聲音文件的，可記錄成文字后打印出來，并保留原聲音文件便于將來庭審中質證。
3．在訴訟中，當事人可以將導出的郵件放在軟盤中提交人民法院，經對方質證后無異議的，可打印出來經雙方當事人簽字后附卷。如對方有異議，應由人民法院按現場勘驗的方法取證，現場勘驗的筆錄應由雙方當事人當場簽字。另外，當事人只提交打印稿，而原件已從電腦中永久刪除的，除非對方承認，否則無論對方是否有能力提出反證，該打印稿均不可作為定案的根據。因為此時無法判斷該文件是否就是原件，更不能因對方舉不出反證而確認該證據有效。
4.認證機構在網絡化的商事交易中處于樞紐地位，其義務之設定與履行，關系到電子商行業的成敗。認證機構具有安全、真實、及時、公開、謹慎、保密等方面功能。因此，從認證機構出具的證據真實有效。
目前，雖然我國尚無完整規范Internet、E－mail的法規，Internet的普及程度亦無法與發達國家相比，司法機關的設備尚無法滿足審理此類糾紛的物質需要。但是，Internet、E－mail所帶來的法律問題卻已實實在在地擺在了我們的面前。電子證據的法規與其他法規相比，需要電子等方面的專業知識比較多，這就給立法、司法提出了更高的要求。國外的Internet的發展和普及，已使國外有了相對完善的計算機法律。因此我們應借鑒國外計算機法律，根據我國的實際情況，借助專業人士的幫助，來制定并完善我國的電子證據法律。電子證據法律必將成為網絡時代的又一護航者。
參考文獻
1.張楚著：《電子商務法初論》，中國政法大學出版社2000版
2.王利明等：《合同法總論》，法律出版社2000版
公證電子文件是以數字、代碼形式記錄于磁帶，磁盤，光盤等載體，依賴計算機系統存取并可在通信網絡上傳輸的文件。公證電子文件的一般具有兩方面的基本特征：一是公證電子文件由電子計算機生成和處理，其信息以二進制數字代碼記錄和表示，因此亦可稱為“數字文件”。這是公證電子文件與以往所有其他形式文件的基本區別，也是公證電子文件信息與其他數字信息的共同點。數字信息使用0和1兩種數碼的組合來記錄信息，存儲于計算機存儲器中，并可通過通信網絡進行傳輸。二是公證電子文件是文件的一種類型，應該具有文件的各種屬性，特別是有特定的用途和效力。從邏輯上說，公證電子文件是“數字信息”和“文件”兩個概念的交集，它是具有文件特征的數字信息，又是以數字信息為特征的文件。
（二）關于電子公證。
在世界各國對于電子文書大多數國家較推崇加密認證技術，經過加密等安全措施的數據電文的證明效力基本上可以等同于書證。而在我國現階段運用較多的是對電子證據進行公證。從電子公證文件形成的過程和特點看，公證電子文件仍像普通文件一樣具有形成階段、管理階段、處置階段。根據文件生命周期理論，公證電子文件的處置階段（歸檔）仍應由檔案部門集中統一管理。根據《公證程序規則》及我處自定的辦證程序規范，將具體辦證過程劃分為會員登記、公證的申請、受理、公證的審查與審批、公證書打印、翻譯、復印水印紙、裝訂、蓋章、出證、公證書的送達、統計歸檔，這些程序都是利用計算機網絡系統輔助完成的，全部流程編入系統。這就從根本上保證了辦證程序的合法性、規范性、完整性，杜絕了違反程序情況的發生。通過計算機系統不僅可以準確地統計各類業務數據，而且也為領導進行業務管理、掌握行業發展動態、制定業務決策提供了依據。
二、公證電子文件的特點
辦公自動化信息技術領域的公證電子文件是指通過計算機進行操作、傳輸、存儲等處理的數碼序列。按公證電子文件產生的工作領域，可將其分為兩種：一種是記錄人們在辦理公務，處理一般事務或交流信息過程中產生的公證電子文件，它們多以文本、圖像、聲音或影像等形式存在，如E-mail公證電子文件；另一種是記錄人們生產或科研活動的技術性公證電子文件，如CAM（計算機輔助制造）、CAD（計算機輔助設計）等生成的公證電子文件。公證電子文件這種新型信息載體給日常工作帶來了極大的便利，同時也改變了我們長久以來的傳統辦公方式。與紙質文件不同，公證電子文件主要有以下幾方面特點：
（一）具有紙質文件和其它文件無可比擬的快捷性。
它改變了傳統收發文件流程。利用計算機進行文件登記，可以達到一次錄入，多種形式輸出，方便了文件的查找利用，同時也為檔案現代化管理奠定了基礎。
（二）公證電子文件具有共享性。
改變了文件處理和運轉方式，公證電子文件中的信息不是靜態、固定不變的，可以隨時進行存儲或刪除，其內容可以從一種載體上分離出來轉移到另一種載體上。其利用也不受時空限制，能夠同時滿足多用戶的需要，實現信息共享。還可以利用網絡技術，廣泛采集有關站點的數據信息，豐富自己檔案、資料內容，向使用者提供更加優質的服務。也可以在網絡上開放自己有關的文件、數據查詢系統，或提供遠程服務，在盡可能大的范圍內展示自我，擴大影響。
（三）公證電子文件對設備具有依賴性。
公證電子文件改變了傳統的辦文格局，文件的修改、復制、粘貼、移動變得更加便捷。公證電子文件的起草修改、定稿、收發傳遞都在計算機上進行，其制作、處理以及歸檔后的全部活動都必須借助于計算機系統才能實現，這就形成了對系統的依賴性。
（四）公證電子文件與傳統文件相比具有易更改性。
公證電子文件一般是通過網絡來進行轉移的，具有可操作性，為我們編輯、修改文件提供了極其便利的條件，它在提高工作效率的同時，也帶來了一定的不安全隱患，同時也難以保證文件的原始性、真實性、憑據性。其易更改性主要表現在兩個方面：一是人為修改；二是公證電子文件容易遭受病毒侵襲。目前檔案界普遍存在紙質檔案和電子檔案并存的方式，構成一套既能滿足傳統模式要求又能體現現代信息化趨勢的解決方案——雙重管理模式并存機制。
三、公證電子文件特點及快捷查存方面存在的問題
使用計算機過程中公證電子文件的流轉、歸檔給傳統公證業務也帶來了新的課題。現有的計算機存儲設備，容量雖然很大，但面對呈幾何級數發展的公證電子文件，總有窮盡的時候。而且應用軟件的更新很快，許多早期形成的文件在新的軟硬件環境下不能讀取，即使同時期的公證電子文件也有應用軟件不兼容的問題。每個文件形成部門為存儲檔案信息投入大量的精力，保留舊的設備和多種應用軟件，顯然從人力和物力上都是一種浪費。公證電子文件沒能和紙質文件的歸檔建立必要的聯系，在公證卷宗歸檔的內容上（有的缺公證書譯文，有的還缺公證書的正文或簽發稿。）在歸檔文件的真實性，一致性，有效性控制以及對歸檔公證卷宗審定方面，缺乏有利措施和科學規劃。例如數據之間傳輸容易造成數據不完整，如從公證員及助理傳輸數據給翻譯室，復印室，發證室，檔案室等，數據不完整，常常出現漏字漏打的現象，有時也會接收指令不對。計算機對通過網絡傳輸的文件資料的保密性還做不到十分可靠，因為一旦文件、資料上網，只要能看到的人都可將文件下載。雖然不同公證員及助理有不同的權限，但文件的保密性仍是個問題。目前公證電子文件安全保護措施只是利用防火墻，密鑰技術等來保證文件的真實性和安全性。如對掌握了相當技術的人來說，進行改動偽造公證電子文件也是很容易的。公證電子文件保存在服務器上，也會給公證電子文件的安全和真實帶來隱患。目前，這些問題的消極影響尚不明顯，但若不及時加以解決，將會成為提高公證電子文件管理水平的嚴重障礙。
四、加強公證電子文件檔案化管理提高查存速度的方法與途徑
公證電子文件有別于傳統的檔案文件，它必須通過復雜的編碼和解碼過程，才能提供利用，與載體沒有必然的聯系，它可以復制并存儲于不同介質之中，利用者只要獲得允許，就可以隨時隨地調出查閱所需的檔案信息。面對全新的公證電子文件管理形式，傳統的檔案管理方式和方法已經無法適應，因此，適應現代管理制度和信息社會的發展，加強公證電子文件歸檔工作，對公證電子文件實行檔案化管理成為一個可供選擇的出路。
（一）公證電子文件實行檔案化管理。
那什么是公證電子文件檔案化管理呢？公證電子文件檔案化管理，就是在傳統檔案管理經驗和形式基礎上，結合公證電子文件自身的特點，采用先進的計算機和網絡技術，有針對性的汲取文件中心、虛擬立卷等前沿檔案管理理論，對電子檔案實行文件級的管理，對本部門、本地區形成的公證電子文件實行社會化、自動化、網絡化管理，從而實現高效、快捷的電子檔案信息管理模式，并相應的成立地區性、部門性公證電子文件中心或公證電子文件檔案館，本著服務社會，回報社會的原則，發揮檔案部門的管理和技術優勢，相對集中地保存和管理公證電子文件，為公證電子文件形成部門提供優質、穩定、安全的存儲環境和空間，為社會提供真實、準確、快捷的檔案信息服務。
（二）公證電子文件文案化采取先進管理技術和理念。
以虛擬、開放、靈活的手段來管理公證電子文件檔案。專業檔案部門通過計算機、網絡、圖文掃描、光盤存儲等先進技術手段，對產生的公證電子文件信息進行統一的管理，并集中保管、存儲符合公證電子文件形成部門要求的電子檔案，公證電子文件形成部門（全宗構成者）以定期或不定期的方式，把日常產生的公證電子文件檔案信息，以標準化的格式通過網絡傳遞給檔案部門，由檔案部門進行分類、整理、編目，分別存儲在檔案部門主服務器相應的存儲空間里，在必要時檔案信息還可以脫機存儲到其它更安全的介質上，并做多個備份，避免自然因素損壞和非法訪問。檔案部門對公證電子文件檔案信息采取維護公證電子文件產生原始性的原則進行管理，為信息存儲單位提供信息查詢功能。
（三）公證電子文件的歸檔查存要與傳統有別。
一是公證電子文件由于采用電子編碼技術，可以編輯修改而不留痕跡，載體無法固定，某些鑒別文件原始憑證性的關鍵信息也可以更改，這些都使公證電子文件的原始憑證性辨別變得復雜而困難。因此，公證電子文件在形成過程中要隨時進行數字簽名、信息認證、身份驗證和加密保護，保證文件在傳輸、處理過程中不會出現錯誤，以確保檔案部門收到的公證電子文件的原始性、真實性和準確性，保證公證電子文件的法律憑證地位。二是公證電子文件在保管方式上和傳統檔案有差異。公證電子文件載體易老化變質及信息多媒體、新存貯介質的產生和發展，都會影響公證電子文件的長期可讀性。檔案部門可以在接收到公證電子文件后打印出一份紙質檔案以作備份，但最終的解決辦法還是需要計算機技術的發展和文件形成部門的配合，檔案部門在接收到公證電子文件后對文件進行格式轉換，以通用、統一的格式存儲接收到的公證電子文件檔案，以便將來計算機技術發展后，仍能讀取以前存儲的檔案，保證信息資源方便利用。三是公證電子文件的分類、編目等管理方式與傳統檔案不同。因為公證電子文件的特殊性，可以達到文件一級的管理，所以，檔案部門在接收到文件同時，可以馬上給每份文件編制一個唯一的文件號，并給出相應的分類號和檔案號，根據上下行文之間的關系，再給出相關文件號，在歸檔的同時進行主題詞標引、著錄。技術條件允許時?可以編制多角度、全方位的檢索工具方便檢索查詢信息。用戶只須給出文件分類號或主題詞，即可以找出相應的文件和相關的上下級行文及附件，從而大大減輕檔案工作人員的勞動強度。四是公證電子文件查詢利用方式和傳統檔案不同。只有符合一定條件，利用者才能注冊、登記成為公證電子文件中心或電子檔案館的會員，會員就可以通過遠程登錄等方式，經公證電子文件中心進行確認身份并確定查閱權限獲得許可后，才可以查詢有關的電子檔案信息，并要進行借閱登記和繳納查詢費用。
（四）明確公證電子文件的歸檔標準、條件，嚴把質量關。
一、電子文件原始性的認定
對于紙質文件來說，內容的原始性附著在形式的原始性上，人們可以借助形式的原始性來證實和確認內容的原始性。紙質文件的原始性體現為內容和形式的統一，對于任何一項形式上的變化，人們都有理由對它的原始性表示懷疑。但電子文件的內容與形式是相對獨立的，不僅內容易于變化，而且失去了固定的形式，因此，對電子文件的原始性進行認定是非常困難的。主要表現在以下幾個方面：
（一）、電子文件易于修改，而且改動后可以不留任何痕跡。雖然已有一些技術可防止偽造電子文件和在“原稿”上增刪改，但其內容發生變化的可能性總是比紙質文件要大得多，從而使人們感到把握其內容原貌的困難。在網絡上傳遞的電子文件也有可能被非法截獲或更改。
（二）、電子文件制作過程的虛擬化使得對其原件的界定難于實現。電子文件的制作者不一定像制作紙質文件那樣必須制出一份或一批原件來行使其職責，有時它只不過制作一個“窗口”，將必要的信息集中在一起，并在需要的時候將其輸出。這個“窗口”可以在眾多的電子計算機上顯示出來，也可被不同的“收文者”拷貝到他的電子計算機存儲器上或轉換成硬拷貝保存起來。在不同時間、不同地點、由不同人獲得的同一內容文件可以毫無區別，無法區別其中哪個是“原件”，哪個是“復制件”。
（三）、電子計算機軟硬件技術的不斷更新換代，迫使電子文件必須不斷地適應新的“生存環境”，這種適應往往需要以自身結構、格式的改變為代價。因此，長期保存的電子文件很可能在結構和格式上與最初形成的大不相同。
（四）、電子文件不再具有固定的存儲載體，根據利用需要，人們可以采用不同的方式輸出。對于長期保存的電子文件，還需要定期進行復制，轉換載體，以防信息損失。電子文件沒有了固定的載體，也就無法通過載體來判定電子文件的原始性。
（五）、電子文件不再具有特定的字跡，人們可以根據需要以不同的字體、字號將電子文件輸出，無法從字跡上分辨其原始性。
（六）、目前電子文件的簽署技術還不普及，我們還不能為每一份電子文件蓋章或親自簽名，因此，也就無法借助印章或簽署的字跡來判斷一份電子文件是否為原件。
電子文件的這些特點使我們無法采用與紙質文件相同的標準和方法來判斷它的原始性，需要為它建立一個新的“原始性”概念。對于一份電子文件來說，只要它的內容確確實實是在當時由原作者撰寫或制作出來的，此后又從未修改過，我們就應該承認它是原始的，盡管它沒有固定的載體，沒有實在的物理形態，甚至因轉換而失去了原來的格式。這種“原始性”概念與紙質文件原件的區別主要在于，它拋棄了文件形式上的原始性，僅以文件中所含信息的真實、準確，即內容的原始性為惟一標準。根據現代信息技術的特點和社會各方面對電子文件的需要，我們認為建立這樣一個“原始性”的新概念是適當和必要的，它將是電子文件轉化為電子檔案，全面行使“歷史記錄”和“社會記憶”功能的根本，是電子檔案具有憑證作用和法律效力的基礎。但是，對這種看不見摸不著的原始性加以判斷和維護卻是一件十分困難的、涉及多方因素的事情，這個問題的解決有賴于信息技術的進步、電子文件管理水平的提高以及有關法律的建立和完善。
二、確保電子文件原始性的技術措施
電子文件是高科技的產物，它的各種性能是由技術決定的。隨著電子文件的廣泛使用，信息安全技術就顯得特別重要，電子文件的制作者、管理者和檔案工作者都應積極采用有關技術措施，提高電子文件的可靠性。
（一）、密技術
電子通信系統中可采用“雙密鑰碼”進行加密。在網絡中的每一個加密通信者擁有一對密鑰：一個是可以公開的加密密鑰，另一個是嚴格保密的解密密鑰，發方使用收方的公開密鑰發文，收方用只有自已知道的解密密鑰解密，這樣任何人都可以利用公開密鑰向收方發送電子文件，而只有收方才能識別這些加密的電子文件內容。由于加密和解密使用不同的密鑰，因此第三者很難從截獲的密文中解出原文內容來，無法對它進行篡改，從而保護電子文件在傳輸過程中的原始性、真實性。
（二）、簽署技術
目前在電子文件上進行簽署的技術主要有兩種：一種是光筆簽名；另一種是數字簽名。光筆簽名是簽名者使用一種專用的光筆直接在輸入板上簽名，屏幕是顯示出來的“筆跡”，如同在紙質文件上的親筆簽名一樣，直觀、易于辨認，計算機將這種“簽名圖像”接收下來，并確認簽名者與電子文件的關系。在計算機系統中還可把這種簽名設置為一種批準指令，經電子計算機審核簽名有效后方可進入下一階段的操作。另一種是利用“雙密鑰碼”在電子文件上進行數字簽名。數字簽名是一種字母數字串，發方利用自己的不公開密鑰對發出的電子文件進行加密處理，生成一個“數字簽名”，與電子文件一起發出，同時還帶走一個可使其生效的公開密鑰。收方用發方的公開密鑰運用特定的計算方法解碼檢驗簽名。假如結果位串與傳輸的一致，那么便有充足的理由相信兩個事實：一是這份電子文件確實來自發方，其內容沒有被人作過修改，從而證明其原始性；二是發方也必須承認這份電子文件確實是自己發出，對它的生效應負全部責任。和紙質文件一樣，電子文件的簽署可以表示作者對該電子文件的權力和責任，這種技術在電子文件管理中具有廣泛的應用前景。
（三）、消息認證
電子文件的使用者，非常關心他所使用的信息在存儲或傳輸過程中是否“完好如初”，是否被人篡改或替換過，消息認證技術可以消除使用者這個疑慮。比較常用的方法是利用分組密碼進行消息認證。先把電子文件信息分成一定的長度，如64比特為一段，發方和收方共同選定一個64比特長的序列及密鑰，發方運用這個序列和密鑰對電子進行加密運算后得到這份電子文件的“認證字”，將電子文件和認證字一同發送出去。收方也同樣運用這個序列和密鑰計算該電子文件的認證字，如果計算結果和他所收到的認證字一致，即可認定這份電子文件的內容與發出時是一致的，進而證明這份電子文件的原始性、真實性。
（四）、身份驗證
為了防止無關人員進入系統對電子文件或數據進行訪問，有些系統需要對用戶進行身份驗證，如銀行系統用戶使用個人密碼驗證，有些文件管理系統使用管理員代碼驗證等。最常見的方法是給每個合法用戶一個“通行字”，代表該用戶身份。通行字可由數字、字母或特定的符號組成，只有用戶本人和計算機系統知道。當合法用戶要求進入系統訪問時，首先輸入自己的通行字，計算機自動將這個通行字與存儲在機器內的有關該用戶的資料進行相關的業務訪問；如果一種驗證不合格，該用戶就會被拒絕于系統之外。身份驗證技術可用于電子文件訪問權限的控制。
（五）、防火墻
這是一種訪問控制技術。在某個機構的網絡和其它系統網絡之間設置障礙，防止其它系統的網上用戶對該機構信息資源的非法訪問，也可以阻止該機構的機要信息、專利信息從機構的網絡上非法輸出。防火墻的安全保障能力僅限于網絡邊界，它是通過在網絡邊界上建立起來的相應的網絡通信監控系統，監測所有通過防火墻的數據流，凡
是符合事先制定的網絡安全規定的信息允許通過，不符合的就拒于墻外。從而使被保護網絡的信息、結構不受侵犯，實現網絡的安全，保護網上電子文件的原始性、真實性。實現防火墻功能所用的技術主要有：數據包過濾、應用網關和服務等。據行家預測，在不遠的將來，加密軟件標記和數字簽名等認證技術可能會直接做進防火墻中。
（六）、防寫措施
目前在許多軟件中可將電子文件設置為“只讀”狀態。在這種狀態下，用戶只能從電子計算機上讀取信息，而不能對其做任何修改。在電子計算機外存儲器中，只讀式光盤（CD－ROM）只能供使用者讀取信息而不能追加或擦除信息；一次寫入式光盤（WORM）可供使用者一次寫入多次讀取，可以追加信息但不能擦除原來的信息。這些不可逆式的存儲載體可以有效地防止用戶更改電子文件，保持電子文件的原始、真實性。
上述這些技術對于維護電子文件的真實、可靠都具有很好的效果，隨著這些技術的完善和普及，電子文件的原始性、真實性可得到更為可靠的認定和更加有效的保護，從而確保電子文件的憑證作用。
三、確保電子文件原始性的管理措施
在電子文件的形成、處理、歸檔，電子檔案的保管、利用等各個環節，信息都有被更改、丟失的可能，即使擁有完善的信息安全技術，也需要有相應的管理措施來保證其得以實施。建立并執行一整套科學、合理、嚴密的管理制度，從每一個環節堵塞信息失真的隱患，是維護電子檔案原始性、真實性的最重要措施。電子文件全過程管理中有關維護其信息安全方面的措施，主要包括以下幾方面：
（一）、加強對電子文件制作和管理人員的管理
電子文件是由人制作的，其存儲、檢索、傳輸等處理都是按人的意愿進行的，因此，對參加電子文件制作和管理的人進行審查是至關重要的。要禁止那些道德品質不好、工作不認真負責、沒有良好的工作作風的人參加電子文件制作和管理工作。要建立一套審查制度，嚴格把關，這是從源頭上保證電子文件原始性、真實性的最關鍵措施。人是活的因素，易受外界影響，任何一個好成份，在沒有管理要求的情況下，也會逐漸懈怠甚至可能變壞。加強對電子文件制作和管理人員的管理，僅依靠審查制度是不夠的，還必須提出嚴格要求，明確具體管理措施，這是在電子文件制作和處理過程中保證其原始性、真實性的重要措施。另外還要進行教育，不斷地提高電子文件的制作者和管理人員的責任心，要使他們養成忠于職守的品質，認真負責的工作精神，一絲不茍的工作作風，精益求精的技術水平，這是保證電子文件原始性、真實性的根本措施。
（二）、電子文件的制作過程要職責分明
電子文件的制作人員，應對其制作的電子文件的真實性和能被保管、保存負有責任。為保證電子文件在制作階段不出現失真現象，避免制作人員的相互推諉、扯皮，首先要明確職責范圍。特別是合作制作的電子文件或大型輔助設計項目，更要注意劃清制作人員的職責范圍，使每一個參與人員負其分工范圍內的責任。一般來說，不相干人員不能進入他人的責任范圍，工作需要時可允許用只讀式的載體調讀，以防由于誤操作或有意增刪改等原因造成電子文件的失真。
（三）、建立電子文件全過程管理的制度
電子文件從形成到電子檔案的開發利用，中間經過很多環節。哪一個環節的職責不清，制度不明，考慮不周，都可能影響電子文件的原始性、真實性。因此，及早地建立電子文件全過程管理制度，明確各方面的職責要求，就顯得非常重要。如電子文件形成后就應及時進行收集、積累，以防在分散狀態下發生信息丟失。因此，一開始就明確由誰進行收集、積累，如何進行收集、積累，建立收集、積累制度和嚴格的歸檔制度，是保證電子檔案原始性、真實性和完整性的重要措施。電子文件的歸檔范圍、歸檔內容、歸檔時間、歸檔要求等和紙質文件相比，都有很大區別，要明確無誤地作出規定。歸檔時應對電子文件進行全面、認真的檢查，凡不符合要求的，都要有明確的處理措施，不能有絲毫含糊，否則將會對電子文件的原始性、真實性和完整性造成極大危害。
電子文件歸檔應對存儲載體有嚴格要求，并且明確保護措施，不致因載體原因而對電子文件的原始性、真實性和完整性造成危害。為實現電子檔案長期保存所必須進行的載體轉換也要采取明確的措施，防止在轉換過程中造成信息的損失。電子檔案的利用有許多便捷之處，但是各種用戶和各種形式的利用活動，也會給電子檔案管理帶來一些不安全的隱患，因此必須加強對電子檔案的開發利用活動的管理。
（四）、建立電子文件管理的記錄系統
