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第二條本辦法適用于土地儲備資金財務收支活動。
第三條本辦法所稱土地儲備資金是指土地儲備機構按照國家有關規定征收、收購、優先購買、收回土地以及對其進行前期開發等所需的資金。
第四條土地儲備資金實行?？顚Ｓ谩⒎仲~核算，并實行預決算管理。
第二章土地儲備資金來源
第五條土地儲備資金來源于下列渠道：
（一）財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用。
（二）財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；
（三）土地儲備機構按照國家有關規定舉借的銀行貸款及其他金融機構貸款；
（四）經財政部門批準可用于土地儲備的其他資金；
（五）上述資金產生的利息收入。第六條財政部門根據土地儲備的需要以及預算安排，及時核撥用于土地儲備的各項資金。
第七條土地儲備機構儲備土地舉借的貸款規模，應當與年度土地儲備計劃相銜接，并報經同級財政部門批準，不得超計劃、超規模舉借貸款。土地儲備機構舉借的貸款，只能專項用于土地儲備，不得用于其他用途。
第三章土地儲備資金使用范圍
第八條土地儲備資金專項用于征收、收購、優先購買、收回土地以及儲備土地供應前的前期開發等土地儲備開支。
第九條土地儲備資金使用范圍具體包括：
（一）征收、收購、優先購買或收回土地需要支付的土地價款或征地和拆遷補償費用。包括土地補償費和安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費；以及依法需要支付的與征收、收購、優先購買或收回土地有關的其他費用。
（二）征收、收購、優先購買或收回土地后進行必要的前期土地開發費用。包括前期土地開發性支出以及按照財政部門規定與前期土地開發相關的費用等，含因出讓土地涉及的需要進行的相關道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設支出。
（三）征收、收購、優先購買或收回土地需要支付的銀行及其他金融機構貸款利息支出。
（四）經同級財政部門批準的與土地儲備有關的其他費用。
第十條土地儲備機構用于征地和拆遷補償費用以及土地開發費用支出。應當嚴格按照《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（〔*〕100號）以及財政部、國土資源部、中國人民銀行聯合公布的《國有土地使用權出讓收支管理辦法》（財綜〔*〕68號］的有關規定執行。
第十一條土地儲備機構所需的日常經費，應當與土地儲備資金實行分賬核算，不得相互混用。
第四章土地儲備零星收入管理
第十二條土地儲備零星收入是指土地儲備機構在持有儲備土地期間，臨時利用土地取得的零星收入，不包括供應儲備土地取得的全部土地出讓收入。
供應儲備土地取得的全部土地出讓收入。統一按照〔*〕100號文件以及財綜〔*〕68號文件規定實行“收支兩條線”管理。
第十三條土地儲備零星收入包括下列范圍：
（一）出租儲備土地取得的收入；
（二）臨時利用儲備土地取得的收入；
（三）儲備土地的地上建筑物及附著物殘值變賣收入；
（四）其他收入。
第十四條土地儲備零星收入全部繳入同級國庫，納入一般預算，實行“收支兩條線”管理。第十五條土地儲備零星收入繳入同級國庫時，填列《*年政府收支分類科目》》103類“非稅收入”07款“國有資源（資產）有償使用收入”99項“其他國有資源（資產）有償使用收入”科目。土地儲備零星收入繳入同級國庫的具體方式，按照省、自治區、直轄市、計劃單列市財政部門規定執行。
第五章土地儲備資金收支預決算管理
第十六條土地儲備機構應當于每年第三季度參照上一年度土地儲備計劃，按宗地編制下一年度土地儲備資金收支項目預算，經主管部門審核后。報同級財政部門審定。其中：屬于政府采購范圍的，應當按照規定編制政府采購預算，嚴格按照政府采購有關規定執行。
第十七條同級財政部門應當及時批復土地儲備機構土地儲備資金收支項目預算。
第十八條土地儲備機構應當嚴格按照同級財政部門批復的預算執行；并根據土地收購儲備的工作進度，提出用款申請，經主管部門審核后，報同級財政部門審批。其中：屬于財政性資金的土地儲備支出，按照財政國庫管理制度的有關規定執行。
第十九條土地儲備機構需要調整土地儲備資金收支項目預算的，應當按照規定編制預算調整方案，經主管部門審核后。按照規定程序報同級財政部門批準后執行。
第二十條每年年度終了；土地儲備機構要按照同級財政部門規定，向同級財政部門報送土地儲備資金收支項目決算；并詳細提供宗地支出情況。土地儲備資金收支項目決算由同級財政部門負責審核或者由具有良好信譽、執業質量高的會計師事務所等相關中介機構進行審核。
第二十一條土地儲備機構從財政部門撥付的土地出讓收入中安排用于征地和拆遷補償、土地開發等支出，按照支出性質；分別填列《*年政府收支分類科目》支出功能分類212類“城鄉社區事務”08款“舊有土地使用權出讓金支出”01項“征地和拆遷補償支出”和02項“土地開發支出”等相關科目。同時，分別填列支出經濟分類科目310類“其他資本性支出”09款“土地補償”、10款‘步置補助”、11款“地上附著物和青苗樸償”、12款“拆遷補償”，以及310類“其他資本性支出”05款“基礎設施建設”支出科目。
第二十二條土地儲備機構從國有土地收益基金收入中安排河于土地儲備的支出，按照支出性質，分別填列（（*年政府收支分類科目）支出功能分類212類“城鄉社區事務”10款“國有土地收益基金支出”01項“征地和拆遷補償支出”和02項“土地開發支出”科目。同時，分別填列支出經濟分類310類“其他資本性支出“09款“土地補償”、10款“安置補助”、11款。地上附著物和青苗補償”、12款“拆遷補償”，以及310類“其他資本性支出”05款“基礎設施建設”支出科目。
第二十三條土地儲備機構日常經費預決算管理。按照同級財政部門規定執行。
第二十四條土地儲備資金會計核算辦法，按照財政部規定執行。具體辦法由財政部另行制定。
第六章監督檢查
第二十五條各級財政、國土資源管理部門應當加強對土地儲備資金使用情況、土地儲備零星收入繳入國庫情況以及土地儲備機構執行會計核算制度、政府采購制度等的監督檢查；確保土地儲備資金?？顚Ｓ茫欢酱偻恋貎錂C構及時足額繳納土地儲備零星收入，努力提高土地儲備資金管理效率。
第二十六條土地儲備機構應當嚴格執行本辦法規定，自覺接受財政部門、國土資源管理部門和審計部門的監督檢查。
第二十七條對于違反本辦法規定的行為，嚴格按照國務院的《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427號）等有關規定進行處理。同時，要依法追究有關責任人的責任。第六章附則
第三條本辦法所稱土地整理儲備，是指市人民政府確定的土地整理儲備機構，根據經濟社會發展和城市建設的需要，按照本辦法的規定，對納入儲備范圍的集體土地依法實施征收，對國有土地實施收購、收回、置換后，進行土地前期開發整理，并予以儲存，以備供應土地的行為。
第四條本市土地整理儲備實行集中統一管理制度。
市人民政府統一領導本市土地整理儲備工作。市土地資產管理委員會負責本市土地整理儲備計劃的審議和實施的監督工作，協調解決土地整理儲備工作中的重大問題。
市土地行政主管部門負責本市土地整理儲備的統一管理和土地整理儲備計劃的編制工作。
市土地整理中心作為本市土地整理儲備機構，負責全市范圍內土地整理儲備計劃的組織實施和土地收購、整理儲備、委托交易工作。城市發展控制區以外的土地整理儲備工作，由區、縣人民政府組織實施。
市人民政府對土地整理儲備機構有其他規定的，從其規定。
第五條市土地整理中心可以委托區、縣土地行政主管部門所屬的土地整理單位承擔區、縣人民政府負責組織實施的土地整理項目。根據需要，市土地整理中心還可以委托其他單位對特定的區域、特定的建設項目實施土地整理。
第六條下列土地納入土地整理儲備范圍：
（一）因公共利益需要或者實施城市規劃，需要使用的土地；
（二）因單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業結構調整或者其他原因，停止使用的國有土地；
（三）土地使用權人未按照土地使用權出讓合同約定或國有土地劃撥決定書規定的期限動工開發，需要收回土地使用權的土地；
（四）土地使用權使用期限屆滿，需要收回的土地；
（五）農用地轉用和土地征收后未確定用地單位的土地；
（六）依法確認的閑置土地；
（七）依法確認為無土地使用權人的土地；
（八）政府委托管理的其他國有土地；
（九）其他納入整理儲備范圍的土地。
第七條本市實行土地整理儲備計劃管理制度。
市土地行政主管部門根據城市建設的需要，按照本市經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市規劃、土地利用年度計劃及土地市場的供求情況，擬定土地整理儲備計劃，經市土地資產管理委員會審議通過，報市人民政府批準后，由市土地整理中心組織實施。
土地整理儲備計劃應當包括下列內容：
（一）年度整理儲備土地規模；
（二）年度整理儲備土地供應規模；
（三）年度末儲備土地的存量規模。
第八條土地整理儲備計劃按照項目實施管理。城市發展控制區以內的項目實施計劃由市土地行政主管部門審批和下達，城市發展控制區以外的項目實施計劃由區、縣人民政府審批和下達。經批準的土地整理儲備項目實施計劃作為辦理相關審批手續的依據。
第九條對納入土地整理儲備項目實施計劃范圍內的土地，土地行政主管部門應當限制土地使用權的轉讓，規劃行政主管部門應當限制新建、改建、擴建地上建筑物，優先組織編制控制性詳細規劃，相關管理部門應當積極做好配合工作。
第十條市土地整理中心及其委托的單位實施土地整理，應當在現狀調查的基礎上，結合被整理土地的實際情況，制定土地整理實施方案。土地整理實施方案應當包括土地整理的范圍、補償標準及進度安排等內容。
土地整理實施方案須報經土地行政主管部門批準后方可實施。
第十一條根據土地整理儲備工作的需要，市土地整理中心及其委托的單位提出修改控制性詳細規劃的意見，報規劃行政主管部門審定。
第十二條實施整理國有土地的，市土地整理中心及其委托的單位根據批準的土地整理實施方案與被整理土地使用權人簽訂土地整理補償協議書。委托拆遷的，與被委托的拆遷單位簽訂房屋拆遷委托合同，并按照規定辦理城市規劃、建設用地和房屋拆遷等各項審批手續。涉及國有農用地的，按照有關規定一并辦理農用地轉用手續。
第十三條征收集體土地的，市土地整理中心及其委托的單位持土地整理儲備項目實施計劃、土地整理實施方案批準文件及其他要件，向土地行政主管部門申請辦理土地征收手續。涉及農用地的，按照有關規定一并辦理農用地轉用手續。
依法辦理土地征收、農用地轉用后的土地納入儲備。納入儲備滿2年未供應的，由市土地行政主管部門在安排下一年度農用地轉用計劃時，扣減相應指標。
第十四條被整理土地使用權的注銷與變更登記，由市土地整理中心及其委托的單位按照土地登記的有關規定辦理相關手續。
地上房屋需要拆遷的，按照本市房屋權屬登記的有關規定辦理注銷登記；地上房屋需要保留并轉移所有權的，由市土地整理中心及其委托的單位持原權利人的委托書及其他要件，辦理權屬轉移登記手續。
第十五條整理非住宅房屋國有土地的，由市土地整理中心及其委托的單位委托有資質的房地產評估機構，按照國有土地使用證書規定的土地用途、地上建筑物狀況、土地現狀利用條件等進行土地和房產價格評估；根據評估結果，市土地整理中心及其委托的單位結合經濟測算分析，與被整理土地使用權人協商確定補償標準。
第十六條征收集體土地的，按照《中華人民共和國土地管理法》、《天津市土地管理條例》及本市其他有關規定，確定補償標準。
第十七條整理城鎮住宅國有土地的，按照國家和本市有關房屋征收拆遷的規定確定補償標準。
第十八條使用劃撥土地的企業，實施企業產權交易涉及土地使用權轉讓的，在同等條件下，人民政府對土地資產有優先購買權。
以有償方式取得的土地，土地使用權轉讓價格明顯低于市場價格的，人民政府有優先購買權。
人民政府行使優先購買權的具體辦法，另行制定。
第十九條依法收回的國有土地，土地行政主管部門履行完畢相關程序，注銷原土地使用證后，交由市土地整理中心統一管理，納入政府儲備土地。
第二十條根據公共利益的需要，市土地整理中心及其委托的單位整理國有土地，與被整理土地使用權人達不成土地整理協議的，可以按照法律法規規定的權限和程序申請對被整理土地使用權人的房屋及其他不動產實施征收。
第二十一條整理完畢的土地納入政府土地儲備庫，由市土地整理中心統一管理，土地使用權屬登記為市土地整理中心及其委托的單位。
任何單位或者個人不得擅自占用政府儲備土地或者在其地上取土。
第二十二條政府儲備土地未供應前，市土地整理中心及其委托的單位可以將政府儲備土地連同地上物，采取出租、臨時使用等方式加以利用，所得收益專項用于土地整理儲備。
政府儲備土地的臨時利用時限，一般不得超過2年，且不能影響土地供應。
第二十三條政府儲備土地臨時利用的，市土地整理中心及其委托的單位應當制定政府儲備土地臨時利用方案，報市土地行政主管部門批準。
第二十四條城市發展控制區以內的政府儲備土地，由市土地整理中心委托公開出讓。
政府儲備土地公開出讓前，土地行政主管部門應當對土地出讓成本進行核定。
第二十五條經市人民政府批準，市財政部門從繳入國庫的土地出讓金政府凈收益中劃出一定比例的資金，建立國有土地收益基金，專項用于土地整理儲備。
附件：北京市國有住房出售收入上交財政暫行辦法一、為了合理分配和使用國有住房出售收入，加強國有住房出售收入的管理，根據財政部、國務院住房制度改革領導小組、建設部（94）財綜字第127號《國有住房出售收入上交財政暫行辦法》，制定本辦法。
二、國有住房出售收入是指國有住房產權單位向職工（居民）出售國有住房回收的資金，具體包括：
（一）市、區（縣）房地產管理局直管國有住房的出售收入。
（二）行政事業單位自管國有住房的出售收入。
（三）企業自管國有住房的出售收入。
（四）其他國有住房的出售收入。
三、國有住房的出售收入，按下列比例上交財政：
（一）市、區（縣）房地產管理局，直管國有住房出售收入85％上交財政。對于安裝電梯的高層住宅的出售收入，按80％上交財政。
（二）行政機關和實行全額預算管理的事業單位，其自管國有住房出售收入，85％上交財政。對于安裝電梯的高層住宅的出售收入，按80％上交財政。
（三）實行差額預算管理的事業單位，其自管國有住房出售收入，60％上交財政。
（四）實行自收自支預算管理的事業單位，其自管國有住房的出售收入，10％上交財政。
（五）企業自管國有現住房出售收入，10％上交財政。
（六）其他國有住房的出售收入，在未做出新的規定之前，按上述不同類型單位上交比例上交財政。
（七）符合市政府規定解困條件的職工人數占全部職工人數比例超過3％的單位，經同級財政部門批準后，給予免征。
四、上交財政的國有住房出售收入，按住房產權單位的隸屬關系和財政體制，分別全額納入市、區（縣）政府住房基金，專項用于住房建設和住房制度改革。
上交財政部門售房收入的單位，在本單位住房基金不足時，可向財政部門申請一次或分次返還其所交收入。
五、留歸單位的國有住房出售收入，全額納入單位住房基金，用于住房建設和住房制度改革，不得挪作他用。
六、市、區（縣）房地產管理部門直管公房出售收入上交財政后的余額部分，不得計入本單位住房基金，應專項用于直管公房的改造、維修、管理支出，任何部門不得挪用。
七、上交財政的國有住房出售收入，由市、區（縣）財政部門負責征收。具體征收辦法由北京市財政局另行制定。
八、各級房改、建設、房產、金融、國有資產管理等單位應配合財政部門，做好國有住房出售收入的征收、管理工作。
九、1994年12月31日以前已出售國有住房取得的收入，各單位都要認真進行清理，并按隸屬關系向財政、房改部門提交具體使用情況的報告。應上交財政的售房收入已按規定用途使用的，由財政部門補辦撥款手續，未使用的部分，留給售房單位；企業和行政事業單位，按規定全部轉入單位住房基金；市、區（縣）房地產管理局，按本辦法第六條的規定管理使用。對挪作他用的售房收入要全部追回上繳財政，并視情節，按財政部有關規定予以處罰。
我市機關、事業單位1997年被市委、市政府授予“廣州市勞動模范”的工作人員，根據穗工［1995］173號文件規定提前或越級晉升工資檔次的，與本單位1997年度工作人員提前或越級晉升工資檔次同時辦理。其中，1996年、1997年連續兩年考核評定為優秀等次的，只能提前或越級晉升一個工資檔次。今后提前或越級晉升工資評定為優秀等次的考核年限重新計算。
工作人員提前或越級晉升工資檔次的，由單位填寫《廣州市機關和事業單位工作人員年提前或越級晉升工資審批表》（附后）一式三份，按隸屬關系由主管部門審核后，于1998年7月底前報同級政府人事部門。增資標準批復后，個人增資按干部管理權限審批。
各區縣房地局（土地局）、市局各有關業務處所：
為適應我市住房制度改革的需要，加快房改售房權屬審查、買賣過戶、登記發證工作的進度，現將有關事項通知如下：
一、房屋權屬審查
售房單位所售房屋的產權，房地權屬管理部門按以下規定進行審查，經審查確認后，出具確權證明。確權證明要按統一格式（見附件）并加蓋主管部門公章。
（一）已取得房屋所有權證的房屋，凡與現狀相符未發生權屬糾紛的，不再進行產權確認。
（二）新建、翻建、擴建的房屋，提交建設工程規劃許可證，可以確認產權；1984年4月10日以前建設但手續不全的，單位出具書面具結后，可以確認產權。
（三）合建、聯建的房屋，有關各方提交計委立項批復、建設工程規劃許可證及合建、聯建協議，可以分別確認產權。出地方在計委立項的，可以先確認其相應部分的產權；出資方應當以出資額為限，辦理交易手續后，可以確認其產權。
（四）集資建設的房屋，提交集資建房的批準文件、建設工程規劃許可證、集資建房協議書，可以確認產權。
本規定第（二）、（三）、（四）條在房屋產權審查確認時，申請人在1991年5月31日以前取得土地使用權，無權屬糾紛、又無法提交土地來源證明文件的，可以由申請人出具書面具結；1991年6月1日以后取得土地使用權的，應當提交土地來源證明文件。
（五）調撥及單位合并、分立沿用的房屋，應提交調撥或單位合并、分立的文件，可以確認產權；證件不全、確無權屬糾紛的，由申請人出具書面具結后，可以確認產權。
（六）交換的房屋，提交房屋產權交換協議，可以確認產權。
（七）企業改組、改制、重組發生產權轉移的房屋，提交企業改組、改制、重組的批準文件以及房屋產權移交文件，可以確認產權。
（八）1988年10月1日以前購買的商品房，提交買賣合同；1988年10月1日至1995年4月18日期間購買的商品房，提交建設工程規劃許可證、買賣合同、買賣契證；1995年4月18日以后購買的商品房，應提交商品房銷售許可證、買賣合同、買賣契證、竣工質量驗收證明，可以確認產權。
（九）1987年10月1日前購買的公有住房，提交買賣合同；1987年10月1日以后購買的公有住房，提交買賣合同、買賣契證，可以確認產權。
（十）有權屬糾紛的房屋，糾紛各方同意先向職工出售公有房屋再解決權屬糾紛并達成書面協議（包括售房價款的管理）的，有關各方提交協議后，由房地權屬管理部門書面向房改售房方案審批部門說明糾紛各方達成協議的有關情況，并附協議書。售房方案審批后，可以為購房人辦理買賣過戶、登記發證手續。
（十一）以上規定適用于國有土地上房屋所有權的確認。
1986年12月31日以前，全民所有制單位、城市集體所有制單位在農村集體土地上建設、購買、受贈等房屋產權的確認，凡符合國家土地管理局《確定土地所有權和使用權若干規定》并辦理相應手續、提交有效證明文件的，可以確認產權。
1987年1月1日以后，全民所有制單位、城市集體所有制單位在農村集體土地上建設、購買的房屋，提交依法補辦集體土地轉為國有土地手續的證明文件，以及房屋建設、買賣的證明文件，可以確認產權。
二、房屋面積測算
（一）房改售房方案經批準后，售房單位可以自行測算或委托專業測繪部門對所售房屋的面積進行測算。
（二）房改售房面積應當按照有關規定進行測算，并出具房改售房面積測算書面報告，報告內容應當包括：房屋面積測算方法，整幢樓房的建筑面積，各單元（套）建筑面積清單。采用實測方法的，應當按照市房地局市房政字〔1989〕第030號文規定進行，各單元（套）的建筑面積之和應當與減去應扣除公用部位建筑面積后的整幢樓房的面積相等；采用1.333系數測算的，應當按照市房改辦、市房地局京房管改字（1992）第480號文規定進行，各單元（套）的建筑面積之和應當與用該系數測算的整幢樓房的建筑面積相等。
多產權樓房中的各產權單位可以分別采用1.333系數單獨進行房屋面積測算，只提供所測算的各單元（套）的建筑面積清單。
（三）房改售房面積測算后，只須填寫北京市房屋登記表，不再繪制房地平面圖。
三、房屋買賣過戶
（一）辦理房改售房買賣過戶手續，售房單位須提交房改售房方案批復、北京市房屋登記表、房屋買賣合同、房屋所有權證，未取得房屋所有權證的，應當提交確權證明。
（二）交易管理部門辦理買賣過戶手續均以房屋買賣合同中的房價為準，在房屋買賣合同上加蓋房改售房鑒證章。
四、房屋登記發證
（一）售房單位辦理房屋買賣過戶手續后，須提交房改售房方案批復、北京市房屋登記表、經鑒證的房屋買賣合同、房屋所有權證，未取得房屋所有權證的，應當提交確權證明，到房地權屬登記部門申請登記。
（二）登記部門審查確認后，填制核發房屋所有權證。證中只須附北京市房屋登記表，不再附房地平面圖。
五、辦理時限
自售房單位按本規定提交全部證明文件之日起，各部門應當按以下規定時限辦結：
（一）交易部門：自收件之日起20個工作日內，辦結買賣過戶手續。
（二）登記部門：自收件之日起30個工作日內向售房單位出具房屋確權證明；30個工作日內核發房屋所有權證。
六、其他事項
（一）房改售房應當由售房單位為購房人統一辦理房屋買賣過戶及登記手續。
（二）房改售房所需房屋所有權證，由市房地局加印公章及“成本價出售住宅”專用章或“標準價出售住宅”專用章后，由各區縣房地局領取使用。
（三）售房單位在房改售房后，批余部分應當按規定辦理變更登記。如果批余部分需繼續出售，登記部門應當在房屋所有權證或確權證明中注記已售出房屋情況。出具確權證明后，房屋全部售出的，不再向售房單位核發房屋所有權證。
（四）本通知中有關測量技術問題，由市房地局勘察測繪所解釋，其他問題由市房地局權屬管理處解釋。
附件：確權證明
確權證明
＿＿＿＿＿＿＿＿市／區／縣房改辦：
座落于＿＿＿＿區（縣）＿＿＿＿號的房
屋＿＿＿＿＿＿＿＿幢，建筑面積＿＿平方米，
正在申請辦理房屋所有權登記，經審查房屋所有
權屬于＿＿＿＿＿＿所有。請貴辦公室辦理該
將土地儲備資金作為會計主體來界定會計信息的立足點與空間范圍,突出了土地儲備資金?？顚Ｓ?符合土地儲備機構的法定職能定位,但內涵過于狹窄,與土地儲備機構職能多元化和業務內容豐富化現實不符。土地儲備機構的法定業務內容也不局限于土地儲備?！豆芾磙k法》第16條明確規定:對納入儲備的土地,經市、縣人民政府國土資源管理部門批準,土地儲備機構有權對儲備土地進行前期開發、保護、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發進行融資等活動。第21條進一步規定:儲備土地未供應前,土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建(構)筑物,通過出租、臨時使用等方式加以利用。以武漢市土地整理儲備中心為例,其從事的業務主要包括土地儲備、土地利用和對外投資等3類。土地儲備機構職能多元化和業務內容豐富化,是土地儲備機構正常的生存狀態,且這些除土地儲備之外、但與土地相關的職能與業務活動至今未有證據表明對其履行土地儲備職能產生重大負面影響,反之,在很大程度上,表明這些狀況的持續并存有助于促進土地運作的整體社會與經濟效益。將土地儲備資金作為會計主體,意味著假設土地儲備機構僅僅單純從事土地儲備業務,而人為地排除了其他與土地儲備或土地相關的職能與業務,這與我國土地儲備的基本現實嚴重不符。
土地儲備資金內涵狹窄,導致土地會計信息多頭管理
根據《核算辦法》第2條,土地儲備會計僅僅核算“土地儲備機構按照國家有關規定征收、收購、優先購買、收回土地以及對其進行前期開發等活動”,“土地儲備機構在持有儲備土地期間臨時利用土地取得的應上繳國庫的零星收入,不在本辦法規范范圍內”。這表明,土地儲備會計不反映土地出讓業務、土地利用等其他方面的會計信息。按《國有土地使用權出讓收支管理辦法》中土地出讓收入與土地利用收入均應通過《2007年政府收支分類科目》103類“非稅收入”01款“政府性基金收入”科目核算。完整的土地儲備應包括收購、開發、儲備與出讓四個階段。上述制度設計的結果是,收儲項目開發完畢交付后的業務通過《核算辦法》按權責發生制核算,土地出讓及利用收入的業務由《國有土地使用權出讓收支管理辦法》按收付實現制根據政府會計口徑進行核算。交付后儲備乃至供應前的業務,因歷史或特定原因運用土地儲備資金進行的對外投資和管理資產等業務的會計核算,更是缺少統一規范。這意味著將土地會計信息人為分割為土地儲備資金、土地出讓資金、土地投資基金等多個會計主體,土地會計信息多頭管理、支離破碎,會計信息嚴重缺乏有效集成和系統優化,土地會計信息可比性和共享性差。這種局面不利于國有土地收益基金的建立和土地出讓款項的征收管理。根據《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》的規定,由財政部門從繳入地方國庫的土地出讓收入中,劃出一定比例資金,用于建立國有土地收益基金,實行分賬核算,具體比例由各省區市及計劃單列市政府確定,并報送財政部和國土資源部備案,國有土地收益基金主要用于土地收購儲備。對某些按土地出讓增值收益分配安排土地儲備基金的地方,還需要會計提供各宗地增值收益信息。按《國有土地使用權出讓收支管理辦法》核算的土地出讓收入與土地利用收入均按流入總量核算,無法揭示宗地收入的詳細信息,更無法反映各宗地的增值收益情況。而建立國有土地收益基金和對土地出讓款項的征收管理離不開各宗地收入的詳細會計信息,會計信息的有用性被大打折扣。
國際金融危機的影響還在繼續，2011年以來國家對金融及房地產政策進行了調整，呈現監管從嚴的新趨勢。隨著調控政策的不斷深入，國家信貸資金投放規模進一步緊縮，企業融資難度增大，作為代表政府從事土地收購儲備的行政事業單位，土地儲備機構融資也面臨著監管更嚴、貸款更難的境地。
一、當前土地儲備融資渠道
2007年11月國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制定的《土地儲備管理辦法》頒布，我國土地儲備制度從此進入全面規范運作階段。土地儲備占用資金量大、資金周轉周期長，來源渠道窄，根據《土地儲備資金財務管理辦法》第五條“土地儲備資金來源于以下渠道：（一）財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用；（二）財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；（三）土地儲備機構按照國家有關規定舉借的銀行貸款及其他金融機構貸款；（四）經財政部門批準可用于土地儲備的其他資金；（五）上述資金產生的利息收入。資金來源渠道中的第（一）（二）屬財政撥款。其中來源渠道（一）是先有儲備土地供應后，財政才有資金回撥，因此對于成立初期、土地儲備量少的土地儲備機構來說這一來源很少；來源渠道（二）土地收益基金，從目前各地儲備機構情況看，收益基金計提比例一般不超過土地出讓收入的5%，且都沒有全部用于土地收購儲備，因此從土地收益基金中安排的財政撥款也非常有限；來源渠道（三）銀行及其他金融機構貸款，這一融資方式是土地儲備機構融資的主要渠道，在土地儲備中發揮重要作用。銀行貸款具有融資靈活、速度快、成本相對較低的優點，在實際操作過程中，銀行貸款受金融、財政、土地政策的影響較大，這些政策決定土地儲備機構是否能貸到款，并制約著儲備機構的貸款規模；來源渠道（四）、（五）目前來說非常有限，相對于巨額的土地收儲資金，此渠道來源的資金顯得杯水車薪，甚至可以忽略不計。
二、儲備貸款融資面臨的政策障礙
銀行貸款融資作為土地儲備資金的主要來源，在銀根緊縮環境下，面臨著財政、金融、土地等方面政策的影響，主要表現在：
（一）財會政策障礙
財政部2009年頒布實施的《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》，明確土地儲備機構的凈資產為“財政撥款收入”、“其他收入”與“交付項目支出”的差額。土地儲備貸款，銀行考核是否給予儲備機構發放新增貸款的一個重要指標就是現金流達到全覆蓋，同時，要求儲備機構的資產負債率不能超過80%。而現行的會計核算辦法不能滿足銀行貸款對土地儲備機構償債能力考核的要求。根據國有土地出讓收支管理辦法，土地出讓收入實行“收支兩條線”管理，儲備土地出讓后的成交款收入全部上繳地方財政，支出通過地方財政列入預算予以安排?，F行核算辦法對儲備土地出讓后的成交價款不確認為土地儲備機構收入，也不作賬務處理，在財務報告中也沒有體現收入，財政沒有把出讓土地成本安排回撥前，土地儲備機構財務報表中既不體現為收入也不產生現金流，因此，更不能形成土地儲備資金。另一方面，由于財政撥付的土地儲備資金是先有儲備土地出讓后有資金回撥，而交付項目支出成本在土地出讓當期就進行結轉，確認為當期支出與收入進行配比，出讓土地成本回撥滯后于成本支出的確認，當期有支出而沒有收入，收支對比，凈資產為負數。根據會計等式資產=負債+凈資產（收入-支出），不考慮其他資產因素，當凈資產為負數時，資產負債率遠遠超過80%甚至出現資不抵債的情形。因此，制度設計造成土地儲備機構賬面上資產負債率不符合貸款銀行的放貸要求。
（二）金融政策障礙
銀發[2003]121號，給土地儲備貸款設定條件：土地儲備發放的為抵押貸款，貸款不得超過所收購土地評估價值的70%，期限最長不得超過兩年。為加強房地產調控，防范金融風險，2011年以來國家對地方政府融資平臺進行了清理，進一步壓縮貸款規模，特別是銀監發[2011]34號文下發后，要求并加強對房地產貸款嚴格監管，土地儲備機構作為地方政府融資平臺之一，也在嚴管之列，出臺一系列針對性措施：
1.土地抵押貸款時間不得超過兩年
儲備土地周期一般都超過兩年，如果項目還沒有完成收儲，就到還款期，土地儲備機構因無地可供出讓，沒有資金來源，還貸資金壓力大，還貸風險增加；其次還容易造成土地儲備機構的資金鏈斷裂，形成財務風險。
2.貸款項目資本金要求全部到位
土地儲備項目貸款，主要用于土地回收、征收，地上物拆遷補償等支出，資金是逐步使用，但現行貸款政策要求貸款項目資本金達到30%，且在貸款發放前全部到位，這對自有資金比例偏低的土地儲備機構，增加籌集配套項目資本金的難度，因此，很多土地儲備貸款項目因為資本金無法按時到位而被迫放棄。
3.要求開立土地出讓收入專戶
一、引言
建設用地使用權出讓洽商甚至簽訂合同之時，建設用地可能是尚未拆遷、補償、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集體所有的土地，也可能是已經征收、拆遷、補償、安置完畢并達到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。屬于“熟地”的，有些來自土地儲備。廣州市、安徽省、重慶市、成都市、上海市和北京市等市，都實行了土地儲備制度，使得相當數量的建設用地來自土地儲備機構的供應，相應的，建設用地使用權的取得，便以“熟地”作為標的物。
鑒于建設用地使用權與土地儲備制度的關聯如此密切，而實際運作中也有諸多需要規范和完善之處，國土資源部、財政部和中國人民銀行于2007年11月19日出臺了《土地儲備管理辦法》。鑒于該管理辦法規定了土地儲備制度與建設用地使用權之間的關系，牽涉幾方主體及其所承受的權利義務，也鑒于其中某些設計和規定尚有完善的余地，加上實務中仍有未盡符合規定的操作，有必要對其介紹、分析和評論。
《土地儲備管理辦法》規定，所謂土地儲備制度，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為(第2條第1款)。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔(第2條第2款)。土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位(第3條)。各地應根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規模，儲備土地必須符合規劃、計劃，優先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地(第6條)。土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行相關分支行等部門應根據當地經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，并報上級國土資源管理部門備案(第7條)。
關于可納人土地儲備范圍的土地，按照《土地儲備管理辦法》的規定，市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第11條)。因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批準權的人民政府批準，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權。對政府有償收回的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第12條)。根據土地儲備計劃收購國有土地使用權的，土地儲備機構應與土地使用權人簽訂土地使用權收購合同。收購土地的補償標準，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經國土資源管理、財政部門或地方法規規定的機構批準確認。完成收購程序后的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第13條)。政府行使優先購買權取得的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納人土地儲備(第14條)。已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第15條)。
關于開發商等用地者從儲備的土地中取得建設用地使用權，《土地儲備管理辦法》規定，市、縣人民政府可根據需要，對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續，核發土地證書。供應已發證儲備土地前，應收回土地證書，設立土地抵押權的，要先行依法解除(第17條)。土地儲備機構應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件(第18條)。前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單位(第19條)。儲備土地完成前期開發整理后，納人當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地(第22條)。
《土地儲備管理辦法》還規定了特殊的利用儲備土地的方式:“在儲備土地未供應前，土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建(構)筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權的儲備土地臨時利用，應征得抵押權人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應”(第21條)。
二、分析與評論
(一)關于土地儲備制度的功能和定位
關于土地儲備制度的功能和定位，應從以下方面來認識:(1)它改變了我國土地征收和供應的結構，完善了政府壟斷一級土地取得與供應的制度。[1]土地儲備制度使土地供應方式由“毛地出讓”(生地出讓)轉向“凈地出讓”(熟地出讓)，從協議出讓為主轉向以招拍掛出讓為主。[2](2)土地儲備制度使土地征收、房屋拆遷成本與建設用地使用權出讓的收益分離核算，可以避免協議出讓中房地產商與政府在征收拆遷成本、出讓金與土地規劃參數間不斷地討價還價的現象。土地儲備制度割斷了用地者與被征地人之間的直接利益聯系，可以避免拆遷補償費用與土地出讓價格直接掛鉤，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、開發，更好地實施土地規劃。[3](3)土地儲備制度不僅具備調控土地供給的作用，也具備調控土地需求的功能，增強了政府對土地市場的調控能力。(4)土地儲備制度激活了存量土地的利用價值，對一些地段比較偏僻、開發條件不理想以及閑置的城市土地，土地儲備機構統一管理，有利于政府實施土地利用總體規劃和城鄉總體規劃，通過前期開發和整理，作出統一計劃和整體安排，加快企業存量土地盤活進度，解決部分企業改制的燃眉之急，實現土地的再開發和再利用，促進土地資源的優化配置，提高土地的利用效率。(5)促進土地保值、增值，加強土地資產管理。(6)有助于防范和化解金融風險。[4]
(二)土地儲備機構的法律地位和功能
土地儲備機構并非建設用地使用權的出讓方，類似于倉儲者，它管理著已經儲備的土地。建設用地使用權的出讓方依然是市、縣人民政府國土資源管理部門。實際上，《土地儲備管理辦法》第22條已經明確了這一點。
(三)儲備土地的取得方式
儲備土地的取得，按照《土地儲備管理辦法》的規定(第11條以下)和實務中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地購買和土地置換四種方式。
(四)《土地儲備管理辦法》第21條后段的規定不符合現行法及其理論
已經儲備的土地，在出讓建設用地使用權之前，僅僅以國家土地所有權的形態存在，并無建設用地使用權的身影。既然如此，《土地儲備管理辦法》第21條后段規定儲備土地設立抵押權，就不符合我國的現行法及其理論。在我國現行法上，土地所有權不得抵押，能夠抵押的是(出讓的)建設用地使用權、“四荒”土地承包經營權，在土地儲備制度的背景下，只有(出讓的)建設用地使用權。既然所儲備土地中不含有建設用地使用權，即欠缺作為獨立之物的抵押物，談何以儲備土地設立抵押權？!
(五)建設用地使用權的標的物
土地儲備制度下，建設用地使用權的標的物是“熟地”。所謂“熟地”，是指已經完成了征地、拆遷、補償、安置等項工作，土地已經達到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一級開發完畢，“生地”變成了“熟地”。
(六)前期開發整理儲備土地的當事人及其法律關系
1.前期開發整理儲備土地的企業與土地儲備中心
土地儲備中心，即《土地儲備管理辦法》規定意義上的土地儲備機構。雖然(土地儲備管理辦法》規定它應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件(第18條)，但往往并不親自實施實際的“七通一平”等具體工作，而是經市、縣人民政府土地資源管理部門授權，來委托特定的企業承做土地的一級開發，或者說從事前期開發整理儲備土地。土地儲備中心和前期開發整理儲備土地的企業之間的關系，屬于人和相對人之間的關系。
雖然有些市把土地儲備中心作為土地征收、拆遷的主體，也有學說表示支持，但由于土地征收為行政權力的運作，屬于政府機關的職能，而土地儲備中心并非行政機關，而是事業單位，所以，不應將土地儲備中心作為土地征收的主體。不過，可以由政府機關授權土地儲備中心，實施征收、拆遷、補償、安置等土地一級開發的具體工作，此時，相對于被征收人來說，土地儲備中心不是當事人，當事人為市、縣人民政府國土資源管理部門。
2.前期開發整理儲備土地的企業與市、縣人民政府國土資源管理部門
如同前述，在前期開發整理儲備土地的層面上，市、縣人民政府國土資源管理部門與實施土地一級開發的商家各為當事人一方，市、縣人民政府國土資源管理部門承擔的義務是向該企業支付補償款，享有的權利是適時收回建設用地。
3.前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者
前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間的關系，有些人認為屬于建設用地使用權轉讓合同關系，尤其是有些市也確實要求前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間簽訂建設用地使用權轉讓合同，以及補償合同。下文的案例分析即屬此類。但這是違反法律和法理的。合乎法律及法理的意見應是，前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間本來沒有直接的合同關系，應當是前期開發整理儲備土地的企業和國土資源管理部門之間具有法律關系，國土資源管理部門與實際用地者之間發生建設用地使用權出讓合同關系。在該企業和國土資源管理部門之間的關系中，國土資源管理部門從該企業之手收回建設用地，向其支付補償款。在國土資源管理部門和實際用地者之間的合同關系中，國土資源管理局向用地者移轉建設用地使用權，用地者支付出讓金。支付補償款的合理流程應為:國土資源管理局向該企業支付補償款，實際用地者向國土資源管理局支付地價款。但實務的運作時常將上述流程做一定程度的變通，呈現給人們的流程是:國土資源管理局將建設用地使用權先出讓給實際用地者，同時獲取地價款;實際用地者和前期開發整理儲備土地的企業依政府部門的指示而簽訂《建設用地使用權轉讓補償協議》，實際用地者將地價款的一部分付給前期開發整理儲備土地的企業，實際上是代國土資源管理局支付給前期開發整理儲備土地的企業補償款;而后，前期開發整理儲備土地的企業將建設用地退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設用地使用權”實際出讓給用地者。本來，前期開發整理儲備土地的企業擁有的建設用地使用權和用地者將要取得的建設用地使用權，是兩項不同的建設用地使用權，發生聯系的，只是所處的地段(宗地)相同。
三、涉及土地儲備的案例分析
(一)基本案情
2006年4月5日，w市國土資源管理局從乙單位收回a號建設用地。2009年10月7日，w市土地交易中心受w市國土資源管理局委托掛牌出讓a號地塊的建設用地使用權。甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權，與w市土地交易中心簽訂了《成交確認書》。《成交確認書》規定:“請持此確認書于巧個工作日內向w市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內按照掛牌結果以及掛牌文件確定的內容與轉讓方簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》?！彪S后，甲公司與乙單位簽訂了《建設用地使用權轉讓補償合同》，約定乙單位保證a號地塊的建設用地使用權無任何權利糾紛和爭議，保證按照約定交付土地;甲公司保證按照約定分四期向乙單位支付補償費。
在實際的履行過程中，乙單位認為甲公司是從自己手里受讓的a號地塊的建設用地使用權，乙單位的上級主管部門以公告方式對a號地塊的建設用地使用權等提出異議，并導致甲公司無法辦理報建手續、拆遷手續。從而發生糾紛。各方之間的法律關系如何？甲公司能取得a號地塊的建設用地使用權嗎？若能取得，是從何人之手取得呢？
(二)分析
1.2009年w市土地交易中心受w市國土資源管理局委托掛牌出讓a號地塊的建設用地使用權的行為，應被認定為建設用地使用權出讓，而不是建設用地使用權轉讓。其理由如下:
(1)國土資源管理局是建設用地使用權的出讓主體
建設用地使用權出讓，是國家將建設用地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付地價款的行為。而建設用地使用權轉讓，是土地使用者將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈與。(注：《中華人民共和國物權法》第15條等將物權變動與引起變動的原因行為區分開來，若循此路，建設用地使用權出讓、轉讓可作為物權變動，就不同于建設用地使用權出售、贈與。)可見出讓和轉讓所要求的一方主體是不同的，出讓行為中的一方主體是國家，轉讓行為中的轉讓方則是土地使用者，受讓方將成為土地使用者。
本案中，甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權。招標拍賣是土地使用權出讓的方式之一，而該建設用地使用權交易是w市土地交易中心代表w市國土資源管理局以招拍掛方式出讓的，委托人是w市國土資源管理局，有證據《w市掛牌出讓建設用地使用權公告》和《建設用地使用權掛牌競買須知》予以證明?！督ㄔO用地使用權成交確認書》規定，該宗土地待拆遷完畢后，甲公司按照法律法規規定持相關資料到w市國土資源管理局申請辦理拆遷驗收手續，簽訂《建設用地使用權出讓合同》，上述內容證明了w市國土資源管理局是建設用地使用權交易的出讓方。同時，w市土地整理儲備中心受w市國土資源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司發出的《工作聯系函》就是否繼續履行《成交確認書》進行了討論，w市國土資源管理局還曾確定以兩宗儲備地塊置換甲公司的用地，這也證明了w市國土資源管理局是建設用地使用權交易的出讓主體。
(2)甲公司取得土地使用權是基于w市國土資源管理局的出讓行為
第一，w市國土資源管理局委托土地交易中心將該宗土地的建設用地使用權掛牌，甲公司通過競買的方式取得該建設用地使用權，其法律基礎是國土資源管理局的出讓行為。
第二，從甲公司取得該建設用地使用權的內容和效力來看，甲公司取得的不是乙單位名下的建設用地使用權，而是與其內容和效力不同的另一建設用地使用權，該建設用地使用權不可能因乙單位的轉讓行為而取得，只能基于w市國土資源管理局的出讓行為而取得。
根據《城市房地產管理法》第38條和第39條，以及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第19條、第21條、第22條的規定，土地使用權的轉讓受到一定的限制:其一，未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的，土地使用權不得轉讓;其二，土地使用權轉讓時，土地使用權出讓合同和登記文件中所載明的權利、義務隨之轉移;其三，土地使用者通過轉讓方式取得的土地使用權，其使用年限為土地使用權出讓合同規定的使用年限減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙單位提交的證據哎土地使用權證》表明該宗地塊的土地使用權的類型為出讓，土地用途為文體用地，土地使用權的期限為40年，至土地交易中心簽發《成交確認書》之日，乙單位土地的剩余年限為35年。而《掛牌出讓建設用地使用權公告》顯示，甲公司取得的建設用地使用權的土地用途是商業用地，出讓年限為40年。顯然，甲公司取得a號地塊的建設用地使用權已不是(乙單位擁有的)原物及原權利，土地用途已改變，由原來的文體用地變為商業用地，建設用地使用期的年限已為40年，而不是轉讓行為要求的剩余期限35年。如果主張該建設用地使用權交易是轉讓行為，則既違反了上述《城市房地產管理法》第38條和第39條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》關于土地使用權轉讓規定，也不符合本案的事實。此外，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第18條規定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規劃部門批準，依規定重新簽訂土地使用權出讓合同。《w市土地儲備管理辦法》第8條也規定，對于改變批準用途用于商業等經營性用地或以出讓方式取得土地使用權后無力進行開發的，應由政府收回進人土地儲備?？梢?，在土地用途已改變的情況下，乙單位沒有權利將其既有的土地使用權進行轉讓，這恰好證明了掛牌出讓的a號建設用地使用權是w市國土資源管理局出讓的建設用地使用權。
第三，《成交確認書》并沒有規定在合同簽訂當時或稍后辦理移轉登記手續，而是約定由買受人甲公司在未來辦理過戶登記手續，這就使得甲公司取得a號地塊的建設用地使用權非常類似于期房的買賣、未來物的買賣。期房的買賣不要求出賣人在簽訂房屋預售合同時享有所有權，未來物的買賣不被定性為出賣他人之物，因此，《成交確認書》不宜被定性為出賣他人之物的合同，而應比照期房買賣合同、未來物買賣合同，認定為出賣自己之物且合法有效的合同。否則，就是沒有做到相似的事物相同處理。上列觀點之所以成立，是因為我國現行法未規定買賣物的所有權自合同成立時移轉，而是奉行買賣物所有權自交付或登記時移轉的原則，建設用地使用權自辦理變更登記時轉移。只要在履行期限屆滿時出賣人能夠移轉買賣物的所有權，就達到了買賣合同的目的，無須出賣人于訂立買賣合同時即擁有買賣物的所有權。
2.《成交確認書》規定的“請持此確認書于15個工作日內向w市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內按照掛牌結果以及掛牌文件確定的內容與轉讓方簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》”的條款，是建設用地使用權出讓合同的一個組成部分，確定了出讓金的支付方式;依據此條款，甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權轉讓補償合同》正是為了實際履行上述地價款而產生的。
根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第20條第1款關于“以招標、拍賣或者掛牌方式確定中標人、競得人后，中標人、競得人支付的投標、競買保證金，轉作受讓地塊的定金。出讓人應當向中標人發出中標通知書或者與競得人簽訂成交確認書”的規定，w市土地交易中心與甲公司簽訂了《成交確認書》，并約定了成交價款的總額，還約定了雙方在a號地塊的土地拆遷完畢后簽訂《建設用地使用權出讓合同》，對雙方的權利義務作了分配。之所以在《成交確認書》中規定甲公司與乙單位簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》，其目的是為了保證《成交確認書》中所確認的合同內容的履行。按照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，土地使用權因土地使用權出讓合同規定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。國家應根據土地使用者的使用年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償。根據《w市土地儲備管理辦法》第11條規定，在土地收歸國有后，應由w市土地儲備供應中心負責退還乙單位未使用年限的土地出讓金及對地內建筑物進行補償。政府在出讓土地前應將地塊收歸國有，但是在政府無力支付回購款或不愿直接向原土地使用權人補償時，可以確定由新的受讓人(買受人)替政府向原土地使用權人墊付款項。本案即屬于政府提前收回土地使用權的情形，w市國土資源管理局應當向乙單位支付提前收回土地的補償，只是補償款沒有采取國土資源管理局直接向乙單位支付補償款的方式，而是通過《成交確認書》確定甲公司將出讓金的一部分支付給乙單位來實現的。本來應有的流程是:國土資源管理局從乙單位收回土地使用權，同時支付補償款;國土資源管理局將位于該地段的但性質不同的另一建設用地使用權出讓給甲公司，甲公司支付出讓金。本案的運作實際將上述流程做了一定程度的變通，呈現給人們的流程是:國土資源管理局將其后出現的“另一建設用地使用權”先出讓給甲公司，同時獲取出讓金;甲公司和乙單位依政府部門的指示而簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》，甲公司將出讓金的一部分付給乙單位，實際上是代國土資源管理局支付給乙單位補償款;而后，乙單位將土地使用權退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設用地使用權”實際出讓給甲公司。乙單位既有的土地使用權和甲公司將要取得的建設用地使用權，是兩項不同的建設用地使用權，發生聯系的，只是所處的地段(宗地)相同。由此可見，甲公司和乙單位依照政府部門的指示簽訂《建設用地使用權轉讓補償協議》，只是具有中國特色的實務運作中出現的措施，重在甲公司向乙單位支付補償款，所謂的建設用地使用權轉讓無非是為甲公司向乙單位支付補償款尋找出來的理由，并非法律意義(真正意義、典型意義)上的建設用地使用權轉讓，因為乙單位并不享有甲公司在其后應取得的a號地塊的建設用地使用權，乙單位將向國土資源管理局退回土地使用權，而不是向甲公司轉讓建設用地使用權。
上述分析并不表明乙單位在《建設用地使用權轉讓補償合同》簽訂和履行階段沒有土地使用權，它的確擁有土地用途為文體用地、期限為40年的a號地塊的土地使用權。按照這些合同的規定與政府部門的指示，乙單位在享受收取補償款權利的同時，應負有交出建設用地和土地使用權的義務;從甲公司取得補償款，向國土資源管理局退回土地使用權。與此相適應，乙單位對其將要退回土地使用權也負有義務，如擔保沒有第三人主張租賃權、他物權等權利，以保障甲公司實現其合同目的。假如有第三人主張此類權利，甲公司有權暫時拒付補償款。
3.甲公司有權向乙單位中止付款
根據《合同法》第60條第1款的規定，當事人應當按照約定全面履行自己的義務。在對方不依約履行合同時，當事人一方有權行使抗辯權。本案適用先履行抗辯權，即在當事人互負債務、有先后履行順序的時候，先履行一方未履行的，后履行一方有權拒絕其履行要求。根據甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權轉讓補償合同》，甲公司應于本合同簽訂后60日內辦理拆遷手續，乙單位應于辦完拆遷手續后30天內對地上建筑物進行拆除及場地騰空工作;乙單位于合同簽訂后90日內將a號地塊交付給甲公司，實質上是退回國土資源管理局;甲公司分四次支付余款。可見雙方的權利義務履行有先后之分。甲公司已按約定于11月支付第一筆款300萬，但在12月支付第二筆款之前，由于乙單位的上級主管部門主張異議使報建手續無法辦理，乙單位負有權利瑕疵擔保義務，對此負有責任，甲公司有權援用《合同法》第67條的規定，行使抗辯權，中止付款。
4.乙單位無權解除合同
一方面，甲公司中止支付價款的原因是，乙單位的上級主管部門主張異議、w市規劃局停止辦理甲公司的報建手續。從《建設用地使用權轉讓補償合同》的規定來看，乙單位負有權利瑕疵擔保義務，由于第三人主張異議，甲公司中止支付價款具有正當性，不構成違約，乙單位自不享有解除權，無權解除合同;假如一定要“解除合同”，則是打著解除的旗號，實質上違約。
另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用權是基于w市國土資源管理局的出讓行為，《成交確認書》確定了w市國土資源管理局和甲公司的權利義務?！督ㄔO用地使用權轉讓補償合同》是為了實現出讓金的支付，以及將部分出讓金作為國土資源管理局給乙單位的補償款而簽訂的，其目的是協助國土資源管理局與甲公司的土地使用權交易順利實施，乙單位并不是與甲公司進行土地使用權交易的主體;在《工作聯系函》中w市國土資源管理局曾確定將甲公司用地與另兩塊地進行置換，希望甲公司明確是否繼續討論置換，也表明了w市國土資源管理局希望繼續履行合同的意愿。故乙單位無權解除合同。
注釋:
[1]顧長浩.土地儲備制度的功能、意義與問題[j].上海土地，2006，(1):26.
土地儲備
2007年,《土地儲備管理辦法》正式出臺,這意味著我國政府土地儲備有了一個基本的規范,土地儲備一詞正式成為我國土地管理中的專門規范術語。數年前,在土地儲備探索起步的時候,政府土地儲備的功能并未被許多人理解和接受,爭論很多。
而國內外的實踐都說明,對于處于快速城市化階段的國家和地區,政府土地儲備十分必要。保證政策性保障住房的用地供應,促進土地規劃有效實施,盤活閑置低效利用土地,保證規劃管制性土地增值歸公,增進社會公平,控制土地投機等,都需要政府運用土地儲備手段。我國的土地儲備,從一開始就在這些方面發揮了重要作用?！锻恋貎涔芾磙k法》在規范土地儲備行為的同時,也為今后土地儲備的發展提供了政策支持。
耕地占用稅
2、地方人民政府的國土行政主管部門；
3、專門設立的土地儲備機構。
那么，誰應當是合法的土地儲備的主體呢？
在沒有行政授權之前，土地儲備的主體應當是各級國土行政主管部門，在有行政授權時，應當是行政授權的土地儲備機構。
【關鍵詞】土地 土地管理 土地儲備 土地儲備機構 土地儲備的主體 行政授權 行政委托 城市拆遷 訴訟救濟 沈陽市皇姑區城市建設局
【正文】
目前，土地儲備不是法律概念。在我國的法律規范中還沒有土地儲備的法律規定。土地儲備制度的建立尚屬探索階段，有關省市地方政府制定了相關的地方政府規章，試圖規范行政。
一、土地儲備的定義
什么是土地儲備？較規范的定義是，土地儲備制度是指政府依照法律規定，運用市場機制，按照土地利用總體規劃和城市規劃，對通過收回、收購、置換和征收等方式取得的土地進行前期開發、整理后，予以儲存，以供應和調控城市各類建設用地需求的和種經營管理制度（來源：深圳國土房產網）。
還有人認為，城市土地儲備指由城市政府委托或授權的機構通過征收、收購、置換、到期回收、土地整理等方式，將城市規劃用地或分散在用地者手中的城市土地集中起來，并由政府授權或由政府委托的機構完成其房屋拆遷等土地整治與開發等一系列前期開發工作后，再根據城市土地年度供應計劃，有計劃地將其儲備后的城市土地重新投入市場的制度安排（見《淺析土地儲備制度運行的程序》作者李凌云）。
最簡單的定義是：國有土地儲備是指政府根據市場需求、土地利用總體規劃和城市規劃要求，對依法征用、收回、收購、置換的土地進儲存的行為。（駐馬店市土地儲備中心網站）
地方政府規章中的定義也是不盡相同，例如：
1、《沈陽市土地儲備辦法》第三條規定：本辦法所稱土地儲備，是指市人民政府根據社會經濟發展的需要，按照土地利用總體規劃和城市規劃的要求，對國有土地依法收回、收購，對集體土地依法征用后予以儲存的行為。
2、《南京市土地儲備辦法》第三條規定：本辦法所稱土地儲備，是指經市政府批準，市國土行政主管部門代表政府依法采用收回和收購等方式取得國有土地使用權，納入政府土地儲備庫并進行土地整理，形成可供應建設用地的行為。
3、《深圳市土地儲備管理辦法》第三條規定：本辦法所稱土地儲備，是指市土地儲備機構依照本辦法的規定，將政府依法通過征收、轉地、收回、收購、置換等方式取得的土地予以儲存，并進行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供應計劃交付供地的行為。
4、《上海市土地儲備辦法》第三條規定：本辦法所稱的土地儲備，是指市、區（縣）政府委托土地儲備機構，依據土地利用總體規劃、城市規劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎性建設等予以存儲，再按照土地供應計劃交付供地的行為。
5、《山東省國有土地儲備辦法》第二條規定：本辦法所稱國有土地儲備，是指縣（市）以上人民政府對依法收回、收購、征用的土地進行儲存，以備向社會供應各類建設用地的行為。
二、目前，規章行政授權土地儲備主體規定混亂
仍以上述規章為例：
1、《沈陽市土地儲備辦法》第四條規定：市規劃和國土資源局是本市土地儲備的行政主管部門。市土地儲備機構具體負責土地儲備工作。市計劃、城建、房產、財政等部門按各自職責，做好土地儲備的相關工作。
2、《南京市土地儲備辦法》第四條規定：市國土資源局是全市土地儲備的行政主管部門，市土地儲備中心負責具體實施土地儲備工作。發展和改革、經濟、規劃、房產、建設、財政、物價等有關部門以及儲備土地所在區政府應當按照各自職責，配合國土行政主管部門做好土地儲備工作。
3、《深圳市土地儲備管理辦法》第五條規定：市政府土地管理部門是市土地儲備工作的主管部門（以下簡稱主管部門）。第六條又規定：市土地儲備機構是市土地儲備的承辦機構，履行職責。
4、《上海市土地儲備辦法》第四條（管理部門）規定：市土地管理工作領導小組負責審核批準本市土地儲備計劃，協調解決土地儲備中的重大問題。
市房屋土地資源管理局（以下簡稱市房地資源局）負責本市土地儲備計劃的組織編制和執行情況的監督管理；區（縣）土地管理部門負責本行政區域內土地儲備計劃執行情況的日常監督管理。
市和區（縣）投資、規劃、土地、建設等管理部門按照本辦法的規定，履行土地儲備項目的相關審批職責。
第五條（儲備機構）又規定：市土地儲備中心是市政府設立的土地儲備機構，在本市區域范圍內實施土地儲備，負責儲備地塊的前期開發，承辦儲備地塊按計劃供應的前期準備工作。
各區（縣）政府設立一個土地儲備機構，在本區（縣）區域范圍內實施土地儲備。
經市政府批準，其他的專門機構可以在特定區域范圍內實施土地儲備。
5、《山東省國有土地儲備辦法（2004年修正）》第四條規定：縣（市）以上土地行政主管部門負責本行政區域內的國有土地儲備管理工作，同級人民政府設立的土地儲備機構具體承擔本行政區域內的國有土地儲備工作。計劃、財政、建設、城市規劃等部門應當按照各自職責，配合土地行政主管部門做好國有土地儲備管理工作。
綜合以上定義和具體規定，可以看出，目前，土地儲備的主體大致有以下三個部門：
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的國土行政主管部門；
3、專門設立的土地儲備機構。
地方規章規定的如此混亂，必然造成管理的混亂。出現以上混亂的主要原因是管理者對法律授權審批人、國土行政主管部門、和法律授權的承辦機構之間的法律關系沒有區分清楚。
那么，誰是合法的土地儲備的主體呢？
三、在沒有行政授權之前，土地儲備的主體應當是各級國土行政主管部門
土地管理權屬于行政管理權范疇，行政管理權的取得應當由法律賦予，這是依法行政的要求。那么，我國法律對土地管理權是怎樣規定呢？
依據《中華人民共和國土地管理法》第二條規定，國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。第五條又規定，國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作?？h級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。各地方性法規均做出授權縣級以上地方人民政府土地行政主管部門負責土地管理。例如：《遼寧省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第四條規定：省土地行政主管部門統一負責本省行政區域內土地的管理和監督工作。市、縣（含縣級市、下同）土地行政主管部門負責本行政區域內土地的管理和監督工作。同時，法律法規又特別規定了應當由人民政府管理和應當由土地行政主管部門報地方人民政府和國務院批準的情形。
有關土地儲備的管理，可以從儲備土地的來源分析如下：
對于土地收回的管理，《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定了由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。
對于土地征收的管理，《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規定了國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。
對于土地收購、置換的管理，《中華人民共和國土地管理法》中沒有特別規定，所以適用普通規定。
由此可知，現行法律將國有土地的儲備管理權，除征收外，授權給各級土地管理部門，土地管理部門代表國家行使國有土地管理權。
政府批準行為不是外部行政行為，它不直接作用于管理相對人。所以政府不是直接的土地儲備主體。
四、在有行政授權之后，新設立的土地儲備機構屬于規章授權組織，應當是合法的土地儲備主體
新設立的土地儲備機構，各地叫法不一，有的稱土地儲備中心，有的稱土地儲備交易中心，有的稱土地整理儲備中心，有的稱土地收購儲備交易中心等等。這些機構行使土地儲備職權時，有的依據政府委托，有的依據行政授權。
在沒有法律、法規、規章的授權條款的情況下，土地儲備機構依據政府委托行使土地儲備時，屬于行政委托行為，其行政主體是政府，土地儲備機構本身不是行政主體，它只是被委托人，它不具有獨立的行政主體資格。 依據行政授權行使土地儲備時，土地儲備機構本身是行政主體。所謂行政授權，是指法律、法規和規章將某項或某一方面的行政職權的一部分或全部，通過法定方式授予某個組織的法律行為。土地儲備機構，依據授權條款的規定，以自己的名義獨立行使管理權。
行政授權與行政委托是不同的法律概念，有著嚴格的區別。行政委托是指行政機關依法將部分行政管理權委托給行政機關以外的組織行使的法律制度。和行政授權不同，行政授權必須有法律、法規、規章的授權條款；而行政委托的直接依據卻是行政機關與受委托人達成的行政委托協議。將沒有法律、法規、規章授權的情形下的政府委托說成政府授權，是對法律的錯誤認識，是錯誤使用概念。
五、在有行政授權的情況下，政府仍然委托其它組織從事土地儲備，屬于濫用行政職權
在以上的規章中，例如《沈陽市土地儲備辦法》規定：“市土地儲備機構具體負責土地儲備工作”，這就是行政授權，它用規章的形式，將土地儲備權授予給沈陽市土地儲備中心，所以，沈陽市土地儲備中心具有土地儲備的主體資格。并且，只有沈陽市土地儲備中心才具有土地儲備的主體資格，其它組織、個人無權土地儲備。
具報道，2007年9月，沈陽市政府批準沈陽市皇姑區城市建設局對北陵大街東等地塊進行土地儲備。于是沈陽市皇姑區城市建設局搶在《物權法》實施之前取得批件后，開始大面積的城市拆遷。發生了政府與老百姓對抗的局面，各住宅小區自發組織起來，把住小區大門，阻止拆遷辦進入。有的住宅小區發生了拆遷辦采取強制手段毆打老百姓進入小區，造成極壞的社會影響。
既然地方規章已經作出行政授權，那么，政府必須遵守才是依法行政。如果政府可以隨意委托，還制定法規干什么？
在城市土地儲備工作中，土地儲備與城市拆遷是密不可分的，二者既有聯系又有區別。
取得土地使用權是二者的相同點。
不同點是：一是土地儲備是以土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權；而拆遷人是以土地出讓的形式取得土地使用權。二是土地儲備機構取得土地之后，要進行前期開發和經營管理；而拆遷人取得土地使用權之后要搞開發建設。三是土地儲備機構以儲備的土地進行土地供應，有計劃地統一向用地單位供應土地，以招標、拍賣或者掛牌方式出讓給開發商；而拆遷人沒有此權力。
土地儲備機構取得土地使用權之后，同時需要征收、收購地上建筑物，需要將地上建筑物拆除。依據《中華人民共和國物權法》第42條的規定，“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件?！彼?，對于被拆遷人來說，無論是土地儲備拆遷，還是開發商拆遷區別不大，都是搬家走人。區別有二點，一是補償標準不同，依土地儲備征收住宅時，僅僅保證居住條件。而開發商拆遷時以評估和協商確定。二是強制力不同，土地儲備的征收是政府作出的行政決定，具有強制性；而開發商的拆遷不具有強制性。
所以，只有法律法規規章授權組織才能完成土地儲備的全部工作，以保證土地一級市場的穩定，才能帶來社會的和諧。城市建設局沒有土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權的權利和能力、沒有進行前期開發和經營管理的能力、沒有以儲備的土地進行土地供應，有計劃地統一向用地單位供應土地，以招標、拍賣或者掛牌方式出讓的職權和能力。
出現各自為政的混亂局面的原因就是利益驅動，現在的土地增值很快，但是，老百姓也知道這個道理，與民爭利的政府，人民是不能擁護的。
六、對違法土地儲備行為的訴訟救濟
1、房屋拆遷主管部門發放拆遷許可證行為是可訴的。
被拆遷人是拆遷行政許可的有利害關系的人，依據《中華人民共和國行政許可法》的規定，行政許可行為不得損害利害關系人的合法權利，利害關系人有權提出聽證。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》 也規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。
2、政府委托城建局土地儲備的行為是可訴的。
依據《沈陽市土地儲備辦法》的規定，沈陽市城區內的土地儲備由沈陽市土地儲備中心負責，區城建局沒有土地儲備的職權。政府將土地儲備權委托給城建局屬于濫用職權，侵害了被拆遷人的合法利益。
中圖分類號：TM461 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）12-0287-01
我國經濟的發展、人口的增多、人民生活水平的進一步提高帶來的直接影響是對糧食的需求量大幅度上升。但城市化和工業化的不斷推進，占用了大量的農用耕地，使耕地保護、糧食安全和經濟發展之間的矛盾日益激化。所以土地儲備問題成為了城市土地利用管理中的熱點問題，雖然已有不少學者從各個不同的方面對此進行了探討，但收效甚微，耕地保護、糧食安全和經濟發展之間的矛盾仍舊愈演愈烈。
1.我國土地儲備制度含義以及意義
土地制度最早起源于西方，是西方市場經濟發達的國家城市化過程中發展起來的一項以促進社會保障、增進公民福利為目的的制度。這時的土地儲備有利于改善城市的居住環境、促進城市和諧有序的發展；有利于抑制土地的投機倒把行為，更能在一定程度起到降低住房價格的作用。而我國正式表明土地儲備制度成為法律制度是在2001年4月30日國務院頒布的《關于加強國有土地資源管理的通知》中，首次在國家層面對土地儲備的概念進行界定是在2007年的11月19日，國土資源局、財政部、中國人民銀行三部門聯合頒布的《土地儲備管理辦法》中。《土地儲備管理辦法》提出土地儲備是市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用的目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。相對應的土地儲備制度則是政府按照法定程序，運用市場機制，按照土地利用總體規劃和城市規劃對城市各類建設用地需求的一種經營管理制度。是城市土地使用制度的一項創新。
和國外的土地管理儲備制度建立在土地市場建立后，用來彌補市場缺陷，限制地價上漲、投機不同，我國的土地儲備制度建立土地市場建立起前，是在地價受到了抑制的情況下，希望能通過這么一套制度來晚上市場，促進市場定型的。所以我國的土地儲備制度又具有著一些不同的意義。首先，它的建立和推廣使得土地交易逐步走向了市場化，打擊了土地交易的隱形市場，有利于調整和規范土地市場；其次它盤活了城市的存量用地，尤其是對國企改革發揮了重要的作用；最后它還幫助了地方政府增加收益，以加快城市基礎設施的建設[1]。
2.我國土地儲備現狀分析
1996年我國第一家土地儲備機構成立于上海；2001年，國土資源部真實全面推廣城市土地儲備制度。十多年來遍布全國的城市土地儲備機構一有幾千家，這是我國城市土地儲備制度從初生到探索再到成長的過程。雖然在政府主導程度、機構職責權限等方面各地的具體操作模式不盡相同。但縱觀整個國家政策的發展方向，土地儲備制度的發展趨勢正在逐漸清晰，即以市場導向的市場化運行方向來完成土地一級市場的主要職能，達到土地利用可持續發展。可即便已經取得了這樣的成效，但就只誕生了不過十幾年的“毛頭小兒”來說，存在的問題也不在少數。首先，雖然我國占有全世界百分之七的土地，但要養活的確是全世界百分之二十二的人口，所以我國的基本國情就有人多地少、耕地后備資源嚴重不足這一條，另外人口的劇增引致生產生活對土地需求的增加，人地矛盾日益激化。其次，我國正處于經濟社會多方面發展時期，此時期的經濟活動多以企業化、集團化生產為主，人口向城鎮集中，城市規模擴大，社會生產和人民生活對土地的需求旺盛，人地矛盾十分突出，耕地保護形勢日益嚴峻。另外，耕地的減少甚至會成為影響糧食安全的直接原因，長此以往，更會影響到社會經濟的穩定和可持續發展。最后，工業化和城市化的迅速發展，使得土地的質量嚴重受損，土地的承載力下降，水土流失、土地荒漠化、鹽堿化的現象接踵而至，造成了生態環境被破壞和土地資源被污染的嚴重后果。
3.土地儲備制度和耕地保護的關系探討
《土地儲備管理辦法》中總結了土地儲備的四個功能，包括服務于土地調控，促進土地節約集約利用，提高建設用地的保障能力與規范土地市場的運行。這其中的一個重要功能――促進土地節約集約利用就與用地觀念和報貨耕地息息相關。
另外，土地儲備有存量儲備和增量儲備兩種。存量儲備土地往大了講是城鄉建設中已經占有或者使用了的土地，實則就是城鄉建設用地范圍內的閑置、未利用，或者利用不充分、不合理的仍然巨頭開發利用潛力的土地。增量土地這是新增建設中所占用的，主要來源于城市周邊的農用土地。如果增加存量土地的儲備，減少增量土地的儲備就能在一定程度上節約集約利用率。從而起到保護耕地的目的。
當然，也不能一味地去增加存量土地的儲備與減少增量土地的儲備，因為城市經濟的發展也是至關重要的，所以在進行具體控制的過程中要注意結合實際情況，可以再發覺城市內部的用地潛力上面多下功夫，使其技能幫助保護耕地，又能促進城市經濟的發展[2]。
4.有關如何通過土地儲備制度來促進耕地保護的建議
具體來說，保護耕地、促進集約用地是我國當前關乎民生的一大目標。一項制度的實施本身不是目的，其運行和完善要圍繞其使命來進行才是根本。除了要根據調控目標和市場制定合理的征地、供地計劃外，還需要充分把握各個環節的運行策略，努力通過土地儲備制度來實現耕地保護。
4.1 地方政府提高耕地保護的認識
政府壟斷著土地一級市觶控制著儲備土地的來源，所以政府在土地儲備與耕地保護中扮演著重要的角色。比如說在存量土地和增量土地的儲備問題上，如果當地政府為了追求利益的最大化來減少土地儲備的成本，偏離國家嚴格控制增量用地的基本要求，利用調整土地利用總體規劃改變地類性質，規避國家相關的法律法規，影響到了儲備中對于增量土地儲備數量的要求就會直接影響到耕地數量，從而挫傷國家耕地保護目標的實現。所以提高政府的耕地保護意識至關重要。除了上級政府加大對于耕地保護的宣傳力度外，建議可以在設置土地儲備目標時加入耕地保護的相關內容，通過把耕地保護融合在土地儲備中來保障耕地保護政策的嚴格執行。最后針對政府盲目儲備土地、讓出土地來增加短期的財政收入的問題，要及時剔除當地政府以地生財的觀念，讓他們意識到這樣不僅達不到調控土地市場的目的，更會帶來耕地的大量流失，由此危及糧食安全、阻礙可持續發展。
4.2 健全和規范土地儲備制度
《土地儲備管理辦法》等有關土地儲備制度的法律雖然有明確土地儲備的性質定位、范圍、程序，確立了土地儲備機構的法律地位，規范了土地儲備的資金管理以及促進了土地儲備制度的健康發展。但作為一部新生法律，并未十分健全，建議可以在今后的有關土地儲備法律制度建設過程中，增加有關耕地保護的內容，不僅讓土地儲備管理制度能調控土地市場、增加財政收入，獲得經濟效益，還能切實實現耕地保護，取得民生和環境效應，從而健全自身發展[3]。
5.結語
綜上所述，作為行政手段與市場手段相結合的土地儲備制度，依中國國情而成長，并將在將來的土地調控中發揮重要作用。地方政府和土地機構都需要以長遠發展的眼光處理好國家政策和地方發展間的關系，以求進入到相互支持并相互融合的良性循環之中。因為只有這樣，土地儲備制度才能發揮好自身的特有優勢，以國家政策、調控目標和科學的供地計劃為導向，充分把握好各個環節的運行策略，達到耕地保護、集約用地的高效統一，實現整個土地一級市場的健康發展。
參考文獻
本區行政區域內的土地儲備、開發、出讓、資金管理適用本辦法。
第三條（定義）
本辦法所稱的土地儲備、開發、出讓、資金管理是指區人民政府（以下簡稱區政府）委托區土地儲備機構，依據土地利用總體規劃、城鎮總體規劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購的土地，進行儲存和必要的基礎性開發，并按照供應計劃交付出讓，同時對此過程中的資金運作進行管理的行為。
第四條（原則）
（一）按照城鎮規劃、土地利用總體規劃、土地供應計劃，結合財政收益（用于建設資金的需要）予以儲備、開發、出讓的原則；
（二）重點發展區域、重點項目優先土地儲備、出讓的原則；
（三）六類經營性土地使用權實行招標、拍賣、掛牌出讓的原則；
（四）合理開發土地，提高土地利用率，追求土地利用效益的原則。
第五條（機構及職能）
區土地儲備中心是區政府設立的土地儲備機構，在本區域范圍內實施土地儲備，負責儲備地塊的前期開發，承辦儲備地塊按計劃供應的前期準備工作。
各鎮人民政府、市級產業園區對所轄地區按照有關規定實施產業用地前期開發。
第六條（土地儲備開發范圍）
下列四類土地應當進行儲備:
（一）擬調整為經營性建設用地的原劃撥國有土地；
（二）擬依法征用后實行出讓的原農村集體所有土地；
（三）土地管理部門依法收回的閑置國有土地；
（四）區政府為實施城市規劃需要儲備的其他國有土地。
第七條（管理部門）
區發展計劃委員會（以下簡稱區計委）、區財政局(以下簡稱區財政局)、區規劃管理局（以下簡稱區規劃局）、區房屋土地管理局（以下簡稱區房地局）、區審計局(以下簡稱區審計局)等管理部門應按各自職責，做好土地儲備、開發、出讓的相關工作。
第二章土地收購儲備
第八條（儲備計劃）
凡符合第六條儲備條件的土地，由區土地儲備相關單位按照區城鎮規劃、土地利用總體規劃和建設需求制訂土地儲備計劃，由區計委、區房地局綜合平衡，報區政府批準。
第九條（儲備地塊的立項、規劃和用地手續）
土地儲備機構應當在土地儲備計劃范圍內確定地塊實施儲備，并可以向區計委辦理儲備地塊的前期開發立項手續。
儲備地塊的前期開發立項批準后，土地儲備機構可以向區規劃局、區房地局申領建設用地規劃許可證和建設用地批準文件。其中，儲備地塊涉及農用地轉用或者征用農村集體所有土地的，由區房地局按法定程序辦理農用地轉用和征地手續后，發給建設用地批準文件。
建設用地規劃許可證和建設用地批準文件應當載明儲備地塊的坐落、四至范圍、面積等事項。
第十條（土地收購的其它規定）
土地收購儲備的程序、所需資料、合同及補償按國家、市、區有關規定執行。
第三章儲備土地開發
第十一條（開發方式）
區土地儲備相關單位按照規定程序，并根據儲備土地的實際情況，在儲備土地出讓前，實施地上建筑物及附屬物的拆遷、平整和勞動力安置等前期開發工作。
用于開發六類經營性項目的土地，區土地儲備中心可以在招標、掛牌、拍賣前會同有關部門編制方案，經會審確定后，中標或拍賣競得人應當按既定的方案實施開發。
用于建設工業項目的土地征用后，可以根據項目建設情況，由各鎮人民政府和市級產業園區按照“先通后平、拆建同步”的原則逐步進行土地的前期開發工作。
第十二條（儲備土地期間的權利行使）
在建設用地批文載明的臨時用地期限內，土地儲備相關單位經區規劃局批準后可以臨時利用儲備土地，但不得修建永久性建筑物、構筑物和其它附著物，不得亂搭亂建，不得影響環境；暫時無法安排建設項目、且有耕種條件的原農用地，應當組織耕種。
區房地局可以根據土地供應的需要，提前中止臨時利用期限，土地儲備相關單位必須按照區房地局的要求交付土地。
第四章儲備土地出讓
第十三條（出讓計劃）
區房地局會同區財政局根據區建設發展重點、土地儲備資金狀況以及對土地出讓收益用于建設的資金需求，擬定年度土地出讓計劃報區計委，經區計委綜合平衡后報區政府批準。在區政府批準的年度土地出讓計劃指標內，由區土地招標拍賣辦公室(以下簡稱區土地招標辦)逐步推出地塊進行招標、拍賣和掛牌。
土地儲備相關單位不得將儲備土地用于抵押、轉讓，或者以其它形式擅自處分儲備土地。
第十四條（出讓方式）
儲備土地的出讓，除重點基礎設施、科技、教育等公益事業用地及工業用地外，應當公開出讓。商業、旅游、娛樂、金融、服務業、商品房等六類經營性用地必須由區土地儲備中心統一收購或征用后，嚴格按照有關規定以招標、拍賣、掛牌方式出讓。
“款地對應”的工業用地出讓，必須報區土地儲備中心和區財政局備案后，區房地局方可辦理有關出讓手續。
第十五條（土地出讓基準地價和達標標準）
區工業用地出讓價格應按照區政府每年公布的區工業用地基準地價執行，低于土地出讓基準價格10％以上的，需報區政府批準決定。
工業用地以項目給土地，用地面積必須在達到區政府規定的投資強度、產出率、容積率基礎上再予以立項。
工業用地超過100畝的項目，須報區政府招商引資工作領導小組審批。
第十六條（土地出讓的其它規定）
土地出讓的信息和招投標、拍賣、掛牌按國家、市的有關規定執行。
第五章土地儲備資金管理
第十七條（資本金來源）
區土地儲備中心的資本金由區財政注入。
第十八條（開發資金籌措）
區土地儲備中心的土地儲備開發資金可采用政府財政注入、融資等方式籌措。銀行融資的具體運作按照《區人民政府辦公室關于轉發區計劃委員會<區土地儲備開發貸款運作管理辦法（試行）>等規定的通知》（金府辦[2003]37號）執行。
第十九條(土地出讓收入70％成本部分增值資金的分配)
工業性土地出讓收入全部返還各鎮；六類經營性用地出讓收入中，超過收購、開發、儲備成本的增值部分，區與鎮按9：1比例分成，即區財政得9，鎮得l。區分得部分，由區財政局按有關標準和實際需要安排區土地儲備中心年度正常支出經費，同時按一定比例（具體由區財政局根據實際按年確定）安排區土地儲備中心注冊資本金（或發展資金），其余部分全部上繳區財政。
第二十條（土地出讓收入中30％出讓金部分的分配）
土地出讓金，由受讓單位按規定全部繳入市財政后，扣除上繳中央財政5％、輕軌交通建設費3％、土地部門管理費2％和上繳市財政分成部分后，在區財政所得的部分中，屬工業性用地的，區與鎮按1：9比例分成，即區財政得l，鎮得9；屬六類經營性用地的，區與鎮按9：1比例分成，即區財政得9，鎮得l。
第二十一條（工業區政策）
土地出讓金及土地收益區實得部分全額納入市級工業區專項發展資金。市級工業區專項發展資金有關享受市級收入部分，根據市有關工業區的文件規定執行。專項發展資金管理辦法另行制訂。
第二十二條（一城九鎮政策）
楓涇鎮“一城九鎮”規劃區內的工業用地和六類經營性用地土地使用權出讓收入(包括市財政返還的土地出讓金)，根據《關于市促進城鎮發展試點意見實施細則的操作辦法》（滬計區縣[2002]009號）的精神，全部列入“一城九鎮”建設專項資金，用于楓涇鎮開發建設。
第二十三條（資金運作機構）
區土地儲備中心負責對貸款資金的管理、六類用地前期開發成本的核算和土地出讓收入的收繳。其他職能機構負責所轄區域內工業用地前期開發成本的核算和土地出讓收入的收繳。
第二十四條（財政監督管理）
區財政局負責對貸款資金的使用和前期開發成本、土地出讓收入進行監管和審核，對土地收益進行分配和使用的監督管理，同時負責監督區土地儲備中心和用款鎮或單位按規定償還貸款及支付利息。
（一）對市財政返還的土地出讓金，設立專戶管理，按規定用途和區政府指定項目編制支出預算，確定專人負責，嚴格專款專用，建立專項資金評估制度，確保資金的使用效益。
（二）所有土地出讓收入70％部分，一律由受讓單位按合同規定繳入區土地儲備中心對應賬戶,土地行政管理部門憑區土地儲備中心出具的完備憑證辦理權證手續。區土地儲備中心按區政府《關于加強預算外資金管理的實施意見》（金府[2003]29號）的要求,及時足額繳入區財政局土地出讓收入專戶，連同各鎮及市級工業區分得的土地出讓金實行收支兩條線管理，并由區財政局會同區土地儲備中心，根據用款單位履行協議情況進行分配或下撥。
（三）對2003年9月30日以前由區房地局管理的涉及土地方面的收益結余及往來賬務進行清理結賬，其實際結余部分，由區房地局說明情況，經區政府審定后，一次性繳入區財政局土地收益專戶，實行統一管理和統一安排使用。
第二十五條（資金運作程序）
為使開發資金正常運轉，土地使用權出讓收入的資金，用自有資金開發的，對合同出讓總額的70％部分，在資金繳入區財政收支兩條線專戶后，即進行核實、分配和下撥；通過區土地儲備中心貸款資金開發的，由區土地儲備中心會同用款單位，根據《區土地儲備開發貸款運作管理辦法（試行）》（金府辦[2003]37號）的要求，安排償還貸款，并實施貸款使用和還本付息的管理。
各鎮及市級工業區土地使用權出讓收益的分成所得部分，由區財政統一管理，建立土地開發償債基金和基礎設施建設基金，實行?？顚Ｓ?。需用款時，由各鎮財政和市級工業區按照規定用途和用款理由提出申請，區財政核實后下撥，并實行跟蹤管理。
第二十六條（專款專用）
按照區財政專戶統一核算的要求，土地使用權出讓收入的使用必須嚴格按照上級和區政府規定的范圍和程序審批，任何單位和部門不得擅自截留或移作他用。出讓土地使用權收入屬于國有財政性資金，由區、鎮兩級政府實行分級管理，并由區、鎮財政部門負責實施。
第二十七條（審計監督）
區審計局負責對土地儲備、開發、出讓的資金運作和管理進行全過程審計監督。
第六章相關責任
第二十八條（土地征而不用的處置）
本區各類建設用地“征而不用”，即自辦理土地征用、出讓手續批準之日起，該建設用地范圍內廠房、辦公樓、商品房等主體工程(不包括圍墻、門衛室等附屬建筑物)，未開工建設時間超過一年和二年的，區房地局應當依據《市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等有關規定，根據不同情況，可以分別作出征收土地閑置費、直至無償收回土地使用權等處罰。
第二十九條（土地征多用少的處置）
對“征多用少”，即用地規模大于建設規模的項目，區房地局依據《市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，在會同區計委、區規劃局等部門會審基礎上予以調整，核減用地規模，在退還有關費用后由區政府收回土地使用權，并委托區土地儲備中心儲備、開發。
第三十條（未達標的處置）
一般工業項目用地未達到區政府規定的投資強度、產出率和容積率標準的，或原承諾的投資和產出未達標的，其地價優惠部分在享受區財政扶持補貼時予以扣除，或者補齊地價、收回土地。
第三十一條（資金違規使用責任）
按照“專款專用、款地對應”的管理原則，區土地儲備中心會同區財政局負責監督所貸款項用于對應的土地儲備開發，融資對應土地不得作其他抵押。貸款、土地挪作他用的，相應損失應當在其帳戶中核減，并追究領導責任，給予行政和經濟處分。
第三十二條（違紀違法人員的責任追究）
相關工作人員、，造成重大損失的，或利用職務便利，索取或非法收受他人財物，構成犯罪的，依法追究刑事責任；不構成犯罪的，給予相應的行政處分。
第三十三條（糾紛處理）
有關土地收購儲備、前期開發利用、出讓中出現糾紛的，爭議雙方可在合同（或協議）中約定的仲裁機構申請仲裁或者依法向人民法院提訟。
第七章附則
第三十四條（負責解釋）
