時間：2023-03-13 11:24:42
序論：速發表網結合其深厚的文秘經驗，特別為您篩選了11篇公共財政制度論文范文。如果您需要更多原創資料，歡迎隨時與我們的客服老師聯系，希望您能從中汲取靈感和知識！
在中國分稅制財稅體制下，中央和地方在事權和財權的分配上出現了事權的重心下移和財權的重心上移，從而導致了地方政府事權和財權的不對等，與此同時，中國轉移支付制度也不完善。因此，在中國城市化加快發展的階段，地方基礎設施建設投入較大，而大部分地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求外部融資。為了進行投資，地方政府繞過了法律法規的框架建立的各種融資平臺也帶來了一些問題，如巨大的地方財政赤字帶來的財政風險等。而相關實證研究表明，中國的地方政府投資并不是逆經濟周期的，而是蕭條時投資擴張，高漲時投資也擴張，容易引發通貨膨脹危險。因此，規范地方政府投融資行為至關重要。目前對地方政府投融資的研究主要集中在融資方式創新上，而沒有將融資放在整個投融資體制的框架下來加以考慮。本文按照財政分權的“一級政府、一級財政”基本思想，通過地方公共產品將地方政府融資（財權）與地方政府投資支出（事權）結合起來，克服地方政府“缺位”、“越位”現象，破解地方政府融資難題。
1.地方政府投資支出的界定
1.1地方政府投資理論
政府投資包括中央政府投資與地方政府投資，從分工看，中央政府是投資宏觀調控的決策者和主要執行者，地方政府并不是投資宏觀調控主體，只是進行財政投資和改善投資環境。而財政投資扮演什么角色呢？在現代市場經濟條件下，政府財政屬于公共財政，政府財政投資主要投資于公共投資領域，而且財政資金是公共投資資金的最主要來源。因此，公共品理論是公共財政的基礎理論。
根據公共品理論，政府是公共品的主要提供者，政府可以通過購買私人部門生產的產品來提供公共品，也可以自己投資生產公共品。這里就要區分公共投資和財政投資。事實上，在市場經濟中，公共投資是各種經濟主體以公共品為對象的投資，而財政投資的主體則是政府，財政投資與公共投資不應完全等同。與理論上界定公共投資領域相比，實際中把政府財政投資限定在公共投資領域存在不小的難度，它會遇到多方面阻力。解決問題的根本出路在于建立公共財政制度，而公共財政制度是以政府預算制度為依托，隨著政府預算制度的形成而形成的。沒有符合市場經濟要求的政府預算制度就沒有公共財政制度，把財政投資限定在公共投資領域也就無從談起。但是在中國由于尚未真正建成公共財政制度，財政投資不能限定在公共投資領域，是投資領域政府作用出現“越位”、“缺位”和“錯位”現象的根源之一。
1.2地方政府投資的范圍
從上述分析可得知目前中國的公共財政制度商不完善，中國的地方政府投資范圍也有別于其他國家的情況。那么如何對其進行界定呢？按照現有財政分權的基本思路，地方政府財權與事權相統一的原理，地方政府投資范圍取決于地方政府的事權，而事權的相關規定分散見于《憲法》和其他相關法律中?？偟膩砜?，與政府投資相關的事權涉及本區域內的公用設施項目和基礎設施的投資，現有的法律框架規定了地方政府投資范圍公共領域。但是現實的情況是否如此呢？
自1998年以來，我國政府就明確提出建立公共財政體制框架。按照要求，對地方政府投資范圍和模式進行相應的調整，將財政投資區分為公共投資和國有資本投資兩大類，當前的財政投資主要是公共領域投資。但是從現實情況來看，財政投資占全社會固定資產投資的比重進一步降低，財政投資變成次要地位，非財政投資成為社會固定資產投資的主力軍。僅僅依靠財政融資投資是不能滿足公共物品的需求，還需要非財政融資投資提供公共物品。綜上所述，本文的地方政府投資就是指地方政府的財政投資和非財政投資。
2.地方政府的融資方式
隨著經濟的快速發展，人民群眾對公共品需求日益增長，地方政府通過財政投資方式提供公共品已不能滿足人民的需求，因此必須要擴大非財政投資也即廣泛吸收民間投資通過市場化方式提供公共品。與此相對應的地方政府融資方式也要作出重大調整，以適應新形勢的需要。
2.1地方政府融資方式
是一撥款、債務性融資、資資方式的事權。共投資領域也就無從談起。政從目前國內外地方政府融資的渠道與方式看，主要有如下幾種方式：一是財政撥款。財政撥款是政府無償撥付給企業的資金,通常在撥款時明確規定了資金用途。其資金來源一般為本級政府財政收入，用于教育、衛生公共事業；二是債務性融資。債務性融資包括地方政府的銀行貸款和地方政府債券、政府性投資公司(政府融資平臺)的銀行貸款和公司債券、信托融資等。銀行貸款是地方政府彌補建設資金缺口的另一個重要來源。三是資產(資源)性融資。資產(資源)性融資是各級地方政府利用政府所掌握的資產和公共資源籌措的資金，包括有形資產(資源)融資(如項目融資與土地融資)和無形資產(資源)融資(如特許經營權融資)。四是權益性融資。權益性融資是政府性投資公司在資本市場上發行股票進行融資或其他自籌資金，包括上市融資和非上市股權融資。
2.2各種融資方式評述
上述四類融資方式都有其自身的特色和適用范圍，綜合看來，目前主要的融資方式有：
首先，債務性融資中的銀行貸款是當前地方政府融資的重要方式之一。從全國城建投資中銀行貸款的比例變化看，2000年銀行貸款占全國城建投資資金的20.9%，2003年達到31.1%，2005年為30.8%，2007年在禁止“打捆貸款”業務后，銀行貸款仍占全國城建投資資金的28.9%，其中有近1/5的城市67.5%的城建投資資金來源于銀行貸款。
其次，資產(資源)性融資中的項目融資是當前融資機制市場化的主要方式。就有形資產(資源)融資而言，項目融資如BT（建設—轉讓）、BOT（建設—運營—轉讓）、TOT（轉讓—運營—轉讓）和PPP（政府項目與民間合作）是目前大型基礎設施建設融資方式的創新，是未來準經營性項目融資的重要方式之一。此外，土地融資也是地方政府融資主要方式之一。
第三，權益性融資中的股權上市融資目前在國內比較常見，一些以水務、交通等為基礎的交通投資公司、城司都通過股票上市進行融資，如上海城投控股就是以城市水務和污水處理基礎設施建設融資的典型。而非上市股權融資主要資金主要以外資為主，集中在一些有限的領域。
3.對建立在公共品供給基礎上的地方政府投融資模式的建議
地方政府融資方式不是孤立的，而是必須將其與地方政府投資及地方公共品供給結合起來分析。其中，提供滿足地方民眾需要的地方公共品是地方政府投融資的核心，地方政府投資是提供地方公共品的一種主要方式，其他主體投資將彌補地方政府投資的不足。所以地方政府融資要更寬泛，不僅為財政投資融資，還要為非財政投資融資。另外，針對不同的地方公共品所使用的融資方式是有差異的，同一種地方公共品的提供也可以有不同的融資方式。
3.1財政融資
財政融資來源通常由地方稅收和地方非稅收收入組成，主要用于解決本級人民政府事權范圍內的政權建設、公益性和公共基礎設施，這些投資因無收費機制、完全按市場資源配置機制無法實現有效供給，必須采用直接投資的方式，通過撥款投入加以解決，如基礎教育、公共醫療衛生、人行道等。
3.2非財政融資
3.2.1債務性融資
在地方政府不享有舉債權的前提下，地方政府不得不“沒有正門、走旁門”，變通違規操作，或者把債務分散在各部門或下屬公司，或者以為其他單位或項目提供擔保的方式籌集資金，其直接后果就是增加了地方政府債務風險的隱蔽性。但對于債務融資也要區別對待：對于沒有經營收入的公益性項目要嚴格控制通過銀行貸款方式融資，適當放寬地方政府通過發行地方債券進行融資，但必須要有嚴格的控制：一是事先經過同級人大投票通過；二是要將年度債務融資總量控制在地方政府收入一定的比例范圍之內。
3.2.2資產(資源)性融資
目前項目融資主要是為那些造價高昂的基礎設施提供融資手段，因為這些項目具有潛在利潤，但無法短期收回投資成本，需要通過公共—私人合作方式來提供資金，如道路、橋梁、關口等。私人部門提供新的資金來源，可以減少地方政府當前債務并提高舉債能力，從而將更多的資金用來解決民生問題。對于利用土地等資源進行融資是著力要解決事關全體民眾的項目投資，而且資源是不可再生的，所以要采取市場的方式來進行。
3.2.3權益性融資
權益性融資模式最具代表性的是香港地鐵在2000年10月發行股票上市，政府向公眾直接出售23%的股權，實現了投資主體的多元化。國內也有很多城市在基礎設施領域已開始了這種運作，所以，這種融資方式可以解決類似地鐵等重大基礎設施項目的融資問題。
4.總結
“十二五”時期是我國改革開放的關鍵階段，也是我國轉變經濟發展方式、調整經濟結構的重要時期。在這個重要的歷史時期，政府的作用責無旁貸，而政府投資作為拉動經濟增長的“三駕馬車”之一，對于國民經濟的意義毋庸置疑。因此，規范政府投融資模式，降低風險，提高效率是十分必要的，本文研究投融資模式的意義也在于此，希望能對解決此類問題提供相關參考。
參考文獻：
［1］巴曙松.不宜過分夸大地方政府投融資平臺融資風險［EB/OL］. (20100301)[20100421] 省略.cn/plus/view.php?aid=2449.
［2］陸昂.轉型時期中國政府投資行為研究:基于公共管理者視角［D］.暨南大學博士論文，2008:56-57,111.
［4］張雷寶.地方政府公共投資效率研究［M］.北京:中國財政經濟出版社,2005:1.
［5］安秀梅.中央與地方政府間的責任劃分與支出分配研究［M］.北京:中國財政經濟出版社,2007:70.
［6］劉立峰.地方政府建設性債務的可持續性［J］.宏觀經濟研究,2009,(11):49.
中圖分類號:F23文獻標識碼:A
長期以來,我國財政肩負著社會經濟管理和國有資本管理的雙重職能,在履行職能的過程中不可避免地出現相互混雜的情況,導致財政性資金和經營性資金使用中常出現“越位”與“缺位”現象,由此帶來了國有資本管理效率低下、國有資產流失、競爭力差等一系列問題。究其原因,在于政府缺乏把國有資本作為特殊的資產、真正的資本來運營的意識,沒有建立一種由系統財務理論支持的穩固的資本管理體制,因而不能使國有資本充分展現其資本的天然屬性。因此,要建立公共財政制度就必須適應公共財政本身的特性和要求,將國有資本徹底從公共財政的管理范疇中分離出來,還原國有資本的各種本質屬性,建立起與公共財政制度相適應的,充分發揮國有資本的各種功能的國有資本管理新體制,從財務核算角度就是要建立一種與財政總預算會計相分立的國有資本會計體系。
一、國有資本會計與財政總預算會計分立的理論必要性
(一)從二者的含義來看。國有資本會計作為一個新生概念,是最近由一些學者提出的,是一個有關國有資本運營情況的信息系統,旨在向對國有資本具有產權所有關系的有關各方(如國資委)傳遞能反映國家財務活動、國有資本經營預算等國有資本循環過程的國有資本經營業績的經濟信息。其目標在于加強國有資本的核算和監督,更好地實現資本的保值增值,具有明顯的價值性。財政總預算會計是指各級政府財政部門核算、反映、監督政府預算執行和各項財政性資金活動的專業會計。由于財政總預算會計具有操作主體的政府性、核算范圍的宏觀性和核算內容的綜合性特點,從總體意義上講,它具有社會總會計的特點,社會性特點明顯。
(二)從二者的核算對象來看。國有資本會計的核算對象是國有資本,它是指國有資產中經營性的那部分,是國家從各種渠道籌集來的資本,從本質上看,國有資本是一種資本,具備資本的一般習性,即價值性、增值性、流動性,其用途是用于以國家為投資主體的投資,具體包括由國有股權所產生的上繳利潤、撥付的財政資金、募集的民間資金、貸款等。與非經營性國有資產相比,它更多體現的是資本的盈利性。財政總預算會計的核算對象是各項財政性資金,它不僅包括中央政府和地方政府的財政收支,還包括與國家財政有關系的企業、事業和行政單位的貨幣收支。財政資金是一個國家社會資金的主導,它對社會資金的運作有巨大的控制力和影響力。它不以盈利為目的,追求的是資金使用的社會效益。
(三)從二者所屬的系統來看。財政總預算會計屬于公共財政系統,國有資本會計屬于國家財務系統,公共財政與國家財務是兩個本質不同的系統。財政系統的運轉主體是國家權力機關、軍隊、政府及職能部門等行政、事業組織,其基本職責是履行黨政對經濟、政治、社會的管理職能,維護經濟、政治、社會的秩序,發展社會事業,財政系統的運轉以國家財政預算資金為基礎,追求資金籌集、使用的社會效益;財務系統的運轉主體是企業(營利組織),其基本職責是為社會創造物質財富,財務系統的運轉以經營預算資本為基礎,追求資本的增值,追求資本運轉的經濟效益。
國有資本與財政資金的運轉規律不同,運轉目的不同,資金來源與使用渠道不同,國有資本財務體系與國家公共財政體系是各司其職的兩個系統,因此,國有資本會計具有從財政總預算會計中分離出來單獨進行核算的理論必要性。
二、國有資本會計與財政總預算會計分立的現實必要性
我國國家財務從財政母體中分離出來獨立運轉早已在理論界達成共識,并在實踐中取得了一系列成效。
(一)以出資人制度為核心的國有資產管理體制的建立。2003年十六屆三中全會提出要進行國有資產管理體制改革,國務院成立了國有資產監督管理委員會(以下簡稱“國資委”),國資委作為政府特設的相對獨立機構,代表政府履行出資人職責,負責國有資產、國有資本的財務管理。各級國資委的成立,從體制上確定和加強了所有者或出資人的職能。國資委的成立,使得國有企業的出資人得到統一,同時責任和義務予以明確。國資委加強了對所屬企業的業績考核、產權轉讓和投融資決策的管理,在很大程度上解決了國有企業“多頭管理、無人負責”的狀況?？梢?我國國有資產管理體制正步入新的發展階段,以出資人制度為核心的國有資產管理體制已初步建立。雖然在運行中出現了一些不足,但它毫無疑問為我國公共財政制度的建立健全作出了重要貢獻,同時也為我們進一步改革完善國有資產管理體制提供了現實基礎。
(二)央企分紅、國有資本經營預算的試行。2007年9月國務院出臺《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》(下文簡稱“意見”),并從當年開始對部分央企進行試點分紅:2007年進行國有資本經營預算試點,收取部分企業2006年實現的國有資本收益;中央本級國有資本經營預算從2008年開始實施,2008年收取實施范圍內企業2007年實現的國有資本收益。這表明國有企業利潤獨享的時代行將終結,表明國家對國有資本經營的管理進入了實質性階段。《意見》中對國有資本經營預算的編制提出了三大原則,其中之一就是要求國有資本經營預算與政府公共預算要相對獨立、相互銜接。國有資本經營預算與政府公共預算分別編制,既保持國有資本經營預算的完整性和相對獨立性,又要與政府公共預算相互銜接。
這一系列的政策實施表明,政府已經意識到國有資本單獨核算的重要性,下一步的工作就是要對國家財務活動和國有資本使用加以核算和監督,從會計層面建立一套管理制度。同時要注意,從財政預算中分離出來的國有資本經營預算雖屬于財務預算,但與一般工業企業的財務預算并不相同,其屬于宏觀財務的范疇,反映整個國有經濟的資本投入與收益活動狀況,所以我們需要建立單獨的國有資本會計核算體系。
三、國有資本會計與財政總預算會計分立的意義
(一)有利于國家宏觀體制改革成果的落實。國有資本會計從財政總預算會計中分離出來后,國家財務就有了獨立的會計支撐,這標志著國家財務與國家財政在核算體系上分離開來,獲得了獨立,原先國家財務與國家財政在建制上的相互獨立得到了進一步的升華。國家財務與國家財政在賬務上徹底分家,使國家財務成為一個可以獨立運轉的經濟系統,財政性資金和國有資本配置的核算和監督問題得到解決。當國有資本會計從財政總預算會計中分離出來以后,彌補了財政總預算會計原有的缺陷,防止了國有資本的流失,保障了國有資本的順暢流轉。另外,將國有資本會計從財政總預算會計中分離出去,無疑是在給財政總預算會計“減肥”,財政總預算會計的任務更加明確、效率更高,因此財政總預算會計和國有資本會計的效率都得到了提高,這又在一定程度上提高了財政性資金和國有資本的使用效率。
(二)有利于為政府對國有資本的決策和評價提供有用信息。通過單獨設立國有資本會計,集中核算國有資本的運營狀況,尤其是對國有資本收益與再投資活動加強管理,有助于在預算制度方面將政府作為國有資本所有者所擁有的權力與作為行政管理者所擁有的行政權力相分離,實現國家對國有資產的管理從計劃、行政管理為主向市場化運作的產權運營為主的轉變,有助于各級政府加強對國有資產經營狀況的考核和對國有資產的監督管理工作,確保國有資產的保值增值;另一方面也有助于對國有資產實行資本經營,促進國有資產在全社會范圍內的充分流動與優化組合,最大限度地提高國有資產的運營效率,發揮國有資本在國民經濟中的骨干作用。
綜上所述,國有資本會計與財政總預算會計相分立已經具備了理論基礎和現實條件,這一分立對于國家宏觀體制改革成果的落實和提高國有資本管理信息的有效性具有重要意義。同時我們也要看到,國有資本會計的核算對象與財政總預算會計的核算對象并不是完全不相關的,二者具有一定的聯系:國有資本與公共財政資金在一定條件下可以相互轉化。國有資本收益的一部分作為稅收向財政部門繳納,使一部分財務收入轉化為財政資金;另一方面一部分財政投資所形成的經營性資產由財政劃轉國有資本管理部門進行資本營運,這就使一部分財政投資轉化為國有資本財務資金。因此,在建立國有資本會計的過程中要妥善處理二者的關系。
(作者單位:1.山東農業大學經管學院;2.山東行政學院)
主要參考文獻:
[1]郭復初,吳樹暢.建立“兩級三層”新型國有資產管理體制的構想[J].財會通訊,2003.6.
[2]宗承剛,董雪艷.國有資本會計研究[J].生產力研究,2009.1.
隨著社會的不斷進步，我國國庫集中收付制度也隨之發生了比較大的改變。社會進步得越快速，人們對國家政策的關注度和要求也就越嚴格。為了能夠使公共財政制度適應日益發展的社會主義市場經濟，我國自21世紀以來就開始借鑒國外財務方面的預算管理制度，不斷結合新出臺的各項財政制度，努力構建具有中國特色的國庫集中收付制度。這次改革對我國國庫收付形式來說，是一次非常重要的財政革命，其實踐與應用也有很多方面值得我們進一步思考。
一、國庫集中收付制度的內涵
國庫集中收付制度指的是建立具有中國特色的國庫賬戶單一體系，所有財政性資金將全部納入國庫單一賬戶體系里管理，不管是支出還是收入都要通過國庫單一賬戶體系來實現。我國政府的財政資金是屬于國家的，我國應派專門機構不定期地到各個單位進行預算審核。由于資金存在商業銀行會產生利息，所以銀行存款也會相應地給客戶或個人帶來一定程度的限制和制約。因此，我國國庫集中收付制度可以為國民提供更集中的收付管理。與此同時，在建立該制度的過程中，需要重點針對各類不同的支付類型，采取直接支付或授權支付的方法，以便快捷有效支付到我國各個供應商及用款單位。
二、國庫集中收付制度改革的現狀及問題
（一）集中收付制度的觀念保守
國庫集中收付是一種透明的、全新的財政資金收付管理方式，通過幾年時間的改革、演變、探索，已經發展成一條線的收付管理體系。由于國庫集中支付增加了財政支出的規范性和透明性，設立“小金庫”、“賬外賬”等現象將得到一定程度的約束，特別是對一些部門和個人的利益會產生一定的影響，因此也會出現一些人對這項改革的不滿、不理解、不支持，甚至有抵觸。西方早就有這樣全面的收付管理制度，我國自改革開放以來就開始發展國庫收付方式，并借鑒了西方發達國家的經驗，也根據中國的經濟現狀制定了適合我國國情的國庫集中收付制度。
（二）國庫集中收付制度在運行過程中的風險
首先，零余額風險。如果在收付的過程中存在過失，就會按照財政制度退回財政賬號的零余額，這樣的過失是無法挽回的，因此是財政資金最大的風險。其次，預算憑證及退庫憑證帶來的風險。財務部門在銀行入庫國有收付是需要憑證的，在處理預算憑證和退庫憑證時要謹慎，每一細節都要認真處理。因為憑證在傳遞過程中很容易被替換，所以存在潛在風險。再次，規范國庫集中收付的執行力度不大帶來的風險。通過調查發現，我國國庫集中支付改革側重于規范和監督，而執行機構的執行力度相對較弱。最后，我國的制度改革也帶來了一定程度的風險。從剛開始的分散型到集中型，這本身就是一個重大的風險。
（三）不能有效解決預算執行不力的問題
我國國庫集中收付制度的重點是要突出宏觀管理、強化預算、詳細制訂用款計劃，另外，業務部門和資金監督管理部門之間的協調也非常重要。要規范資金的劃撥方式和現金的大額提現；在國庫資金支付過程中進行電子數據遠程監控，監督支付資金的范圍。但是，現在仍然沒有效解決基層單位預算執行力的問題。原因是開戶行對資金的審批不嚴格，允許隨意支付資金，造成決算與預算偏差大。
三、對我國國庫集中收付制度的思考
我國是新型市場經濟國家，財政制度必須要按照我國的國情并借鑒發達國家比較成功的經驗。世界一些發達的經濟國家都是實施單一賬戶制度，財政是不能在國庫單一賬戶外的體系運行的，因此會設有專門的國庫現金管理支付執行機構。本論文作者對我國國庫集中收付的實踐情況進行了思考，針對實踐現狀提出了相應的對策建議。
（一）建立國庫單一賬戶制度，更好地實行財政集中管理
一些經濟發達的國家早就普遍建立了國庫單一賬戶集中收付制度，將政府各部門財政性質的資金全部集中在國庫單一賬戶里，或者實行國庫存款賬戶，在各大商業銀行都有存款賬戶。在當今社會，我們必須要對國庫管理制度進行改革，必須以預算完整性為基本準側，加快國有預算資金管理制度的改革；以財政上作統一為原則，規范每一部門預算的制定；以決策法制性作為原則，健全預算和決算的審批程序，從而實現財政統一性與預算完整性、決策法制性和國庫集中性的完美結合，構建起符合市場經濟的公共財政管理制度。
（二）構建一套完整的財政管理信息系統，提高我國國庫信息的完整性
現在是信息快速發展的時代，網絡信息系統可以實現國庫集中支付制度的技術進步和改革。目前，財政系統的硬件配置還算比較過硬，但是要想加快進行改造，必須加強軟件開發，為了建立完整的財政管理信息系統奠定基礎。
（三）實施并積極推廣國庫監督控制體系
我國的國庫需要過硬的監督系統，這就需要財務監督觀察局和政府審計機關對預算外資金管理和使用情況進行嚴格的監督、審計和把關。強化執法監督和完善責任機制是使改革進行下去的重要因素。一是要建立完善內部責任機制。要通過法律來確保管理系統的構建，在資金支付周期的每個階段建立明確的內部責任制，加強國庫集中支付的內部管理制度并保證各項制度能順利完成。二是要建立外部的全方位監督制度。審計部門是對國庫集中收付情況進行外部監督的重要環節。
（四）減少國庫集中收付制度的執行阻力
采取積極向上的措施減少國庫集中收付制度在運行中遇到的執行阻力。首先，要取消商業銀行各種預算單位的賬戶。這樣做是為了減少各商業銀行由信貸帶來的資金問題，有效地控制銀行信貸規模。這樣一來，銀行支持地方經濟的積極性會受到一定的影響，因此會給地方政府帶來較大的壓力。所以，當地銀行要盡量減少信貸資金的支出。其次，國家政府的財政資金是屬于國家的，因此會不定期地對各個單位分散使用進行預算，現在集中支付后的預算也會失去先前預算資金的直接支付權，同時也存在利息收入。人們之所以會把錢放在商業銀行，是因為商業銀行能帶來利息，假如在銀行存款沒有利息，大部分的人都不會選擇把錢放在銀行。因此，國庫集中收付支付是為了更集中地進行收付管理。與此同時，需要我國政府實行統一管理支付，在政府實行國庫集中收付制度后，依靠法律手段來提高政府在集中收付過程中的透明性和完全性，減少政府部門通過自己手里的權力來進行大量的權錢交易行為。我國很多地方政府都在運用此制度，在未來的時間里，會更多的政府實行國庫集中收付支付制度。加強我國國庫集中收付改革的力度利國利民，力爭為我國的現代化建設作出更大的貢獻。
四、結語
我國國庫集中收付支付制度對實施國庫監督管理部門提出了更高的要求。要有健全的監督制約體系，要建立一個健全的監督我國國庫集中的財務性質資金的合理收付政策；要盡早適應國庫管理信息系統，定期對各地區集中收付機構的工作人員和預算單位的財務管理人員進行培訓考核，使其充分了解改革的意義，熟悉改革的法律條文、相關制度和管理信息系統，提高工作效率，加強協調與配合，使財政國庫的管理工作得以有效實施。每個地方的財政局都要正式實施國庫中收付支付制度。這也會全面地改變中國之前分散性質的資金管理模式，加快國庫集中收付管理的完整性，也是我國經濟發展的另一種表現。國外一些發達國家是以集中收付來規范國有資金問題的。我國可以在今后的一段時期，努力將我國國庫集中收付制度改革推進到各級預算單位，在全國范圍內建立一套完整有效的國庫集中管理制度。
參考文獻：
[1]吳偉光，沈月琴，顧蕾等.制度創新和森林生態旅游價值的實現[J].浙江林學院學報，2001（03）.
[2]白鵬飛.農村信用體系微觀建構[D].延安大學，2007.
[3]李江源.教育制度的本質與現代轉型（下）——基于社會哲學的視野[J].江蘇大學學報（高教研究版），2004（02）.
[4]張健.新聞生產的時效、利潤與制度選擇——對美國新聞業私營企業制度的經濟學闡釋[J].新聞大學，2006（01）.
改革開放以來，中國的經濟社會高速發展，極大地增強了綜合國力，人民群眾的生活水平有了根本的改變。并且，隨著經濟的發展，人們物質生活水平的提高，人民群眾對教育、醫療、公共衛生、社會保障等基本公共服務的需求也越來越高，深層次的矛盾越來越突出，推進基本公共服務快速發展，實現基本公共服務的均等化供給，就顯得尤為重要。
1. 城鄉基本公共服務非均等化的表現
1.1基礎教育服務
基礎教育作為最基本的教育階段是培養人才的基礎和保障，是不可忽視的環節。盡管我國在普及義務教育方面取得顯著成就，城鄉義務教育在入學率上的差距已大大縮小，但城鄉義務教育經費支出、辦學條件和教師水平仍存在較大差距，即便農村學生與城市學生接受同等層次的義務教育，受條件所限，農村的教育質量仍不及城市。以遼寧省為例，農村基礎教育在發展水平上與城市相比存在較大差距，主要表現在以下幾個方面：一是城鄉教育資源分配不公平。各級政府在教育經費、師資等方面優先考慮城市，而農村教育資源有限，無法滿足需求。二是城鄉義務教育環境存在較大差距。從硬件來看，農村學校教學和辦公環境、教學儀器、實驗設備等都不如城市。三是農村師資力量薄弱，難以滿足義務教育的需要。由于農村教師待遇差，生活條件艱苦，一般大學生都不愿意到農村教書，更不用說優秀教師了。師資的短缺致使一個老師往往教授多門課程。農村教師數量的短缺加上教師素質的低下導致農村教學質量遠遠落后于城市。
1.2基本醫療衛生服務
在基本醫療衛生服務方面，農民獲得基本醫療衛生服務的能力遠低于城鎮居民，政府財政更多的是投入到城市，造成城鄉醫療水平差距較大。城市擁有最優質的醫療資源，農村缺醫少藥的情況沒有得到根本改觀，農民因病致貧，因病返貧的情況仍較為普遍。以遼寧省為例，在醫療衛生資源方面，約40%的城鎮人口就占有近70%的醫療資源，而60%的農村人口卻僅占有僅30%的醫療資源。在醫務人員業務水平方面，農村醫務人員業務水平較低。由于經濟和環境等因素，高學歷和高水平的醫務人員都涌向城市。農村的醫務人員在學歷和職稱水平上都低于城市。在醫療設施方面，城市醫院規模大、數量多、設備先進，而農村只有衛生所、醫務室，而且數量少，設備陳舊。從每千人口醫療衛生人員服務配備情況來看，差距更為明顯，城市每千人擁有衛生技術人員8.26人，農村僅為3.24人，城市每千人擁有執業（助理）醫師3.27人，農村僅為1.5人，城市每千人擁有注冊護士3.53人，農村僅為0.95人
1.3基本社會保障服務
基本社會保障是指國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權利給予保障的社會安全制度?；旧鐣Ｕ系谋举|是維護社會公平進而促進社會穩定發展①。一般而言，基本社會保障由社會保險、社會救濟、優撫安置等組成。目前，我國城鎮居民的社會保障體系是比較健全的，在城市目前已基本形成統一的、覆蓋率較高，適應社會主義市場經濟發展需要的社會保障體系。城市社會保障制度的基本框架已大致建成，進入完善發展階段，城市社會保障范圍涵蓋就業、再就業、最低生活保障、最低工資、社會保險、優撫救濟、救助等多項內容，然而，在農村雖然也有獨立的農村社會保障制度，但是和城市相比差異很大，農村僅有五保制度、最低生活保障、社會救助、優撫救濟等，并且保障水平普遍較低。以遼寧省為例，到2011年，遼寧省城市的低保標準為310.6元，農村的低保標準僅為160.52元，前者是后者的1.93倍，從城鄉低保覆蓋面來看，2010年遼寧省城市享受低保人數為125.95萬人，低保覆蓋面為5.87%，農村享受低保人數為92.9萬人，低保覆蓋面為4.4%，農村比城市低1.47個比分點。農村社會養老保險、醫療保險及失地農民、農民工的社會保障體系建設也遠落后于城市。城鄉間社會保障水平和質量存在較大的差距，且在不斷擴大，城鄉間社會保障存在嚴重的非平衡性和非均等性。
1.4基礎設施及公共環境
基礎設施是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，是用于保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務系統②。城鄉基礎設施的不均等是導致城鄉基本公共服務差距的主要原因，我國城鄉基礎設施的不均等是顯而易見的，在城市，供水供電設施完善，道路寬闊平坦，交通便利。城市社區基本都有活動中心、健身中心、公園等等。而在農村，供水供電設施不完善。廣大農村地區還存在飲水安全問題；農村電網薄弱，特別是在用電高峰期，經常會因電壓太低而停電。農村道路狹窄，坑坑洼洼，很多農村道路都沒有安裝路燈，由于夜間沒有路燈照明而導致交通事故的情況經常發生。農村交通不便，大部分農村至今沒有通公交或公交線路單一，限制了農民的出行和與外界的聯系。財政對城鄉基礎設施建設的投入也是存在差異的。以遼寧省為例， 2010年，遼寧省在城鎮的固定資產投資為15106.33億元，而在農村的固定資產投資只有936.70億元，城鄉之間固定資產投資差距巨大。從公共環境的角度來看，政府在城市投入大量的資金和精力治理污染、保護環境，對農村的環境保護卻很少關注。農村的環境保護及污染治理主要依靠農民的自發意識，其保護范圍、環境污染治理效果可想而知。
2. 原因分析
2.1城鄉二元結構的長期存在
城鄉二元結構和地區間梯次發展戰略疊加所導致的后果是城鎮與鄉村、東部與西部之間的發展差異巨大，而這種差異不是短期內政策調整所能彌補的，必將是個較為漫長的過程。而業已存在的地區間發展差異是基本公共服務均等化改革所不能繞過去的“鴻溝”。受城鄉二元經濟結構和城鄉長期分割政策影響，我國地方財政提供的公共產品支出存在城鄉間嚴重不均現象。養老保障、基礎教育、公共設施與基礎設施等隱性公共服務與產品都存在著明顯的城鄉差異。
2.2地方政府的財權與事權不匹配
各級政府間由于基本公共服務供給的職責界定不清楚，導致地方政府的財權和事權不匹配，出現了財權上移、事權下放的現象，即在財政收入的分配上，中央占有較大比重，地方政府所占比重相對較小，但是在財政支出上，尤其是那些和民生密切相關領域的支出，地方政府要承擔較大的責任。事權長期層層下移，財權又過于集中在上級政府部門，使各級政府部門的事權、財權不對等，從而影響基本公共服務有效而穩定地供給。比如對教育、醫療、社會保障的支出，主要還是要依靠地方政府的財力支持。雖然中央政府占有較大財政收入比重符合發展趨勢，但是如果由地方政府承擔過多事權，會使得地方政府承擔較大財政壓力，影響地方政府的積極性。
2.3社會組織發展緩慢
目前我國仍處在市場經濟初級階段，由于諸多因素的制約，市民社會發育程度還很不成熟，各種社會組織的發育不健全，社會的治理程度還比較低。政府在基本公共服務生產和供給中居于絕對主導地位，社會組織不僅處于參與程度十分有限的從屬地位，而且難以對政府生產和供給的基本公共服務進行有效的評估、監督和制衡。相對于國外基本公共服務多元參與的格局，我國依然是基本公共服務政府一元主導的格局，而且受路徑依賴性的影響，預計在相當長的時間內，難以形成多元參與生產和供給基本公共服務的格局。另外目前我國社會組織管理的法律、法規還不夠健全，缺乏完善的法律體系保護是社會組織發展緩慢的另一大原因，也是許多社會組織主動依附政府機構的重要原因。
3. 促進城鄉基本公共服務均等化的對策
3.1完善公共財政的支出結構
科學、合理地轉移支付是實現基本公共服務均等化的直接而又容易見效的手段。正因為如此，許多專家認為“基本公共服務均等化，是擴大公共財政覆蓋面，讓全體社會成員共享改革發展成果的制度安排。③”然而大量的事實表明，地方政府對轉移支付的資金未必能做到公平分配。諸如，在經費缺乏背景下，部門間利益競爭導致轉移支付的資金沒有被公平、合理安排，促使部門間亂用、濫用、挪用資金等現象不斷產生；公共服務部門內部未能把資金用于最需要的群體或地區，使真正需要援助的對象沒能得到服務，導致嚴重的不公等。其實，完善公共財政政策不僅要克服基本公共服務的財政供給不足問題，而且要解決財政供給不均問題。地方對轉移支付資金必須公平分配，以實現基本公共服務的財政供給均等化。為此，增加部門經費開支透明度，提高受服務對象的知情權、參與權，是預防公共財政轉移支付分配不均的有效辦法。在對公共服務支出進行績效審計時，應特別考慮公共服務支出的公平性問題。
3.2提高農村基本公共服務的質量
長期以來，在城鄉二元體制大背景下，我國一直實行城鄉二元的公共服務體制，城鄉居民公共服務的提供機制不同，公共財政資源配置帶有特別明顯的工業偏好和城市偏好，城市的公共產品和公共服務基本由公共財政供給，而農村公共產品和公共服務的供給主要不是靠公共財政，而是靠農民自己。因此，農村要想得到高質量的基本公共服務，除了政府加大對農村投入外，還應該考慮集中利用農村現有的有限基本公共服務資源。事實上這是可取的，也符合我國農村實際。相對來說，農村地廣人稀，且近幾年的計劃生育使人口數量減少；同時，大量農民工涌入城市，農村的基本公共服務資源尤其是人力資源、設備、設施等利用率低。這種現實，要求政府應該考慮農村現有基本公共服務資源的集中利用?？煽紤]在公共財政投入數量不變前提下，根據各地具體情況適當合并農村學校、農村衛生院、農村基礎設施，集中利用資金、人力資源、設備、設施，以提高公共服務質量，縮小與城市的差距。從長遠來看，除了集中利用農村基本公共服務資源外，還可考慮加速城鎮化。因為，基本公共服務均等化的程度高低，與城鎮化、工業化的程度高低相關。城鎮化、工業化的程度越高，基本公共服務資源被集中利用的程度就越高，基本公共服務就越均等。
3.3健全政府公共服務績效管理和評估體系
政府的公共服務績效管理和評估體系對基本公共服務均等化改革起到“羅盤式”的校正和指引作用。只有健全政府公共服務績效管理和評估體系，才能使公共財政支出結構變化具備足夠的制度動力，才能逐步實現公共財政支出由以經濟建設為中心向以基本公共服務為中心轉變。公共服務績效評價體系包括政府自身的績效評估和公眾對政府公共服務質量的評議。迄今為止，政府自身的績效評估相對比較完善，但公眾對政府公共服務的評價體系尚未建立健全。將基本公共服務均等化納入政績考核體系，建立以基本公共服務為導向的政府績效考核體系。強化政府提供基本公共服務的職能，以提供基本公共服務數量和質量以及人民群眾滿意度來考核各級政府，保證不偏離人民受益、人民滿意的原則，以提高基本公共服務均等化的實施效果。特別是，要建立以基本公共服務為導向的干部績效考核制度。包括：一是增加基本公共服務在干部政績考核體系中的權重。如圍繞基本公共服務領域的發展狀況，可將入學率、社會保障覆蓋率、城鎮登記失業率、農村合作醫療覆蓋率、及城鄉居民滿意度、幸福感等衡量居民生活質量的重要指標納入政府績效考核范圍。二是將群眾滿意度作為干部政績考核的重要因素，使廣大民眾的評價成為影響干部升遷的重要因素。這樣也會倒逼政府轉變職能，加快向公共服務型政府轉變。
3.4轉變政府職能，建立公共服務型政府
公共服務型政府以提供公共服務為導向，或者說公共服務型政府的主要職責在于為社會公眾提供公共服務。實現基本公共服務均等化是公共財政與公共服務型政府的共同職能。雖然公共財政的職能與政府職能不盡相同，但是對于基本公共服務均等化的任務來說，政府需要通過公共財政手段來實現，而公共財政政策則需要圍繞公共服務型政府的宗旨來設置。從滿足公民的基本權利要求而言，實現基本公共服務的均等化，要求政府能夠提供某種制度或機制，使公民在享用基本公共服務時能夠實現機會公平、規則公平和結果公平?；谖覈青l有別、區域發展差異較大的國情，基本公共服務的均等化不等于基本公共服務的平均化，均等化實質上體現的是一種公平的思想，因此，公共服務型政府的首要職能是保證公民在享用政府提供的基本公共服務上具有公平的機會，即在基本公共服務提供的決策機制、融資機制和監督機制上都要盡可能地消除歧視性動機，保證處于不同境遇的公民均能在自己的可及范圍內盡可能公平地享用基本公共服務；其次是公共服務型政府在基本公共服務的提供與分配上要制定公平的規則，消除社會矛盾，減少不穩定因素；第三是發揮政府宏觀調控的優勢，合理調劑公共財政資源，努力實現全體公民在基本公共服務上的均等化。
注釋：
①吳建華，查麗艷.我國城鄉基本公共服務非均等化研究[J].商業研究，2011，（08），157-158.
②baidu詞條.基礎設施建設[EB/OL].http：///view/277705.htm.
③國際視野中的基本公共服務均等化[N].中國經濟時報，2009-08-27.
參考文獻：
[1] 鐘振強，宋丹兵.基本公共服務均等化及其評價指標體系[J].吉林工商學院學報，2008（2）.
[2] 丁元竹.我國基本公共服務均等化過程中標準建設問題[J].甘肅理論學刊，2008（5）.
[3] 陳昌盛.中國政府公共服務：基本價值取向與綜合績效評估[J].財政研究，2007（6）.
[4] 金人慶.完善公共財政制度逐步實現基本公共服務均等化[J].求是，2006（22）.
[5] 王謙.城鄉公共服務均等化的理論思考[J].中央財經大學學報，2008（1）.
中圖分類號：F812.42 文獻標識碼：A 文章編號：1005-0892(2009)04-0032-05
一、稅收與產權間的本質聯系：新制度經濟學的啟示
在以交易費用概念為發端的新制度經濟學體系中，產權理論一直居于核心地位。作為產權理論奠基石的科斯定理表明，在交易費用客觀存在的情況下，初始產權的不同界定決定著不同的資源配置效率。同時也表明，排他性產權的明晰界定和有效保護是實現市場交易進而增進效率的前提。由此使得以效率為主題的經濟學將視角由單純的資源配置層面深入到產權制度層面。在科斯奠基性論文之后，德姆塞茨、張五常、阿爾欽等進一步發展了產權理論。使得產權學派的研究更趨于精細化，在企業理論、產業組織理論、比較經濟體制等方面得到廣泛應用。但諾思教授則獨辟蹊徑，不僅在長期經濟史考察基礎上突出了產權結構對經濟增長績效的決定性作用，更重要的是把產權與國家緊緊聯系在一起，進一步地將經濟學對產權制度的關注引人到對國家及其財政制度關注上。
在新制度經濟學看來，市場交易不是物的交易而是附著在物上的產權的交易，但產權本質上作為一項排他性權利，需要強制力來予以保證實施。由于國家在強制力上具有比較優勢和規模經濟效應，能比其他任何組織和個人以更低成本實現產權的界定、保護與實施。因此從效率角度看，國家就天然合理地處于界定和行使產權的地位并使得國家與產權之間具有了內在聯系：一方面，離開國家我們無法理解產權，畢竟如果沒有國家法律的界定與強制力的保護，產權就是一句空話；另一方面，離開產權，我們也無法理解國家，畢竟國家的法律和權力就是旨在社會范圍內界定和實施一套權利規則。因此，諾思認為，由于國家與產權的內在聯系，國家可視為“為獲取收入而以一組被稱之為保護與公正的服務作交換”的組織，簡而言之就是國家界定、保護產權以換取稅收。筆者認為，雖然新制度經濟學從未對稅收本質予以明確概括過，但這一論述鮮明地表明了新制度經濟學的稅收本質觀，即從規范意義上來說，稅收本質上應是國家界定和保護產權的價格。
新制度經濟學這一稅收本質觀既表明了稅收存在的合理性基礎，又劃定了其合法性范圍。由于國家憑其暴力潛能的優勢介入產權時能有效降低產權保護和實施的成本，因而國家征稅有其合理性基礎，而稅收則來源于政府――這一人與人交易所產生的合作剩余?？继睾陀葌悘臒o國家的自然狀態到市民社會下國家這一思想實驗即證明了這點。反之。如果國家獲取收入時不是基于保護產權而是剝奪侵犯產權，那這樣名義上的稅收就不具有合法性。正如公共選擇學派布坎南所認為的“只要承認，法律――政府的管理結構――具有生產力，那么就得承認國家有權從經濟中取得部分有價值的產出。如果沒有一種制度來保護所有權并使契約付諸實施，那么國家也就無權來分享總收入”。由此來看，稅收關系著私人產權與公共財政、個人權利與國家權力間的界限，其與產權問的本質聯系體現在：一方面，征稅作為一個資源由私人產權轉變為公共收入的過程，只有稅收明確了產權才能明確。另一方面，如果沒有私人產權保護就不能形成真正合法性的征稅權力，所以也只有產權明確了，稅收才能明確。
二、現有稅收本質觀之不足：制度視角的重新審視
對于稅收本質，長期以來在財稅學界主要存在兩種觀點：一是建立在政治經濟學基礎上我國傳統財政理論的稅收本質觀；二是建立在西方主流經濟學基礎上公共財政理論的稅收本質觀。但從制度視角來考察，兩種稅收本質觀都尚存不足。
我國傳統財政理論沿襲了國家分配論關于財政本質觀的分析思路，明確表達了其稅收本質觀“稅收是國家為了實現其職能，憑借政治權力，無償地取得財政收入的一種手段”。同時認為，稅收與政治權力間具有本質聯系，而強制性、無償性、固定性則是稅收本質屬性的具體表現。但筆者認為，從制度視角來看，長期以來我國傳統財政學將稅收本質定義為“是國家憑借政治權力強制無償取得的財政收入”存在較大缺陷，尤其在市場經濟條件下這一缺陷就更為明顯了。我認為，稅收與政治權力之間并無本質聯系。國家征稅固然要靠政治權力，但靠政治權力而獲得的收入并不都是稅收，諸如沒收財產、通貨膨脹等都是國家憑借政治權力強制無償地獲取的收入。即使對其屬性再加上固定性的限制，也尚無法與政府各行政執法部門的罰款收入相區別，因為后者在具有強制性無償性的同時也另具有依據法律的固定性特征。所以，單方面強調政治權力僅能將稅收與公債、收費等財政收入形式相區別，但卻并不足以真正認識稅收本質。我認為，如果離開私人產權是很難真正認識稅收本質及其契約關系的，因為在私人產權不能確立或受侵犯下稅收的合法性基礎便難以確立。若單純強調政治權力性，則可能導致并非保護而是侵犯產權的國家行為，并由此帶來國家依政治權力而攫取的租金而并非真正規范意義上的稅收。
公共財政理論則承襲了新古典主流經濟學以資源配置為主題的分析視角，建立了以公共產品論為核心的理論體系。近十幾年來，經過我國學者的不斷闡釋和倡導，公共財政理論作為與市場經濟相適應的財政理論，其稅收本質觀的理論邏輯日益清晰。即“稅收是公共產品的價格”。應當承認，從資源配置視角看，把稅收定義為公共產品價格有其合理性，特別在市場經濟下更具有其積極意義。但從制度視角來看，這一對稅收本質的概括也存在不足。主要體現在以下幾方面：(1)從制度視角看，并不存在公共產品和直接意義上的公共利益。盡管公共財政論列舉了路燈、治安等具有共同消費性質的具有社會公益性質的所謂“公共產品”，但從公共選擇的制度過程來看，任何一項支出議案都不可能獲得一致同意，在多數票規則下就必然產生多數人對少數人的強制甚至是少數人對多數人的強制，由此帶來相應的受益方和受損方。部分人不僅被迫強制消費某種所謂的公共產品甚至還要為此而納稅。產生私人產品市場交易所不可能存在的消費和付費上的強制
性問題。(2)按公共財政論的稅收本質分析，公共產品稅收價格在實質上形成了類似市場的等價交換關系。我認為，政府作為事實上的壟斷組織，其壟斷定價總是在競爭價格和邊際成本之上的，公共產品價格定義未能揭示出國家租金天然存在的事實，因此實際上并不存在類似于競爭性市場的等價交換關系。(3)公共產品理論的發展。按傳統公共財政論對公共產品的分析，由于搭便車的存在使得市場無法提供公共產品而應通過政府征稅來提供。但隨著公共產品理論研究的深入，人們對公共產品供給主體的認識發生了變化。早在1974年，科斯通過調查就表明了完全符合公共產品概念的燈塔在英國早期主要由私人供給。而近年來對公共產品的實證研究特別是實驗經濟學的大量研究更是顯示，除了政府之外，社區、非營利組織乃至私人等都可能提供公共產品。由此表明，政府稅收與公共產品間并無本質聯系，將稅收本質界定為公共產品的價格也有失偏頗。
三、新型稅收本質觀的歷史實證
上述分析表明，國家稅收與政治權力、公共產品間均不存在本質聯系，而與私人產權間具有本質聯系，稅收在實質上是國家界定和保護產權的價格。制度分析視角得出的這一新型稅收本質觀，其理論結論是能得到歷史實證支持的。
考察西方發展史可以發現，凡在私人產權能得以確立的歷史階段就存在稅收關系，反之則不存在稅收關系，產權與稅收間的內在聯系十分明顯。具體可分為以下幾個階段來看： (1)產權一稅收關系初始萌芽的古希臘羅馬時期。在商品貨幣經濟自發萌芽生成的這一階段，城邦國家財政制度和私人產權制度間內在聯系已開始萌芽生成。特別是古希臘時期的梭倫改革以及古羅馬時期的羅馬法，標志著城邦國家(或共和國)以法律形式確立了私人產權制度并予以保護實施。這一時期，就同時產生了對商人、自由民征收的市場稅和財產稅，而奴隸因既沒有自身勞動力產權更沒有財產權，故沒有被征稅的資格。㈣(2)不存在產權一稅收關系的中世紀時期。在中世紀的歐洲，封建莊園制是最基本的政治經濟組織和最基礎的制度結構，此時既不存在排他性的土地所有權也不存在排他性的勞動力所有權，由此產生的是農奴與其莊園領主間圍繞土地使用而形成的依附關系。由于產權的不存在性且此時國家并不介入私人產權安排，所以這一期間并不存在規范意義上的國家稅收。國王的財政收入主要來源于其自身領地收入，其不僅不對農民直接征稅，而且對其諸侯領主也只依封君封臣關系而享受一些貢納。(3)產權一稅收關系擴展的市場經濟初期。中世紀之后的歐洲在貿易發展與莊園制瓦解的基礎上，產權制度與稅收制度間的內在關系越來越明顯。這一時期商品和要素的排他性產權逐漸形成，而這離不開國家的努力，各新興民族國家則致力于擴張市場和提權保護。其目的是向以商業資本為代表的新興財富征稅。在此期間確立了包括商品稅、財產稅在內的現代稅收制度，甚至隨有限責任公司這一新型產權形式的出現而開征了所得稅。(4)產權一稅收關系穩固的市場經濟成熟期。在西方市場經濟發展初期階段，國家和產權間的關系是單方面控制關系，即國家既可能出于長期稅收利益而有效地保護和實施產權，也可能出于短期財政租金需要而隨意侵犯產權。尤其當國家面臨即時財政壓力時更傾向于后者。但近代后期，西方各國在歷經道路不同的財政立憲變革之后，在較為有效地保護產權基礎上限制住了國家攫取租金的行為并同時賦予了稅收合法性基礎，從而為市場經濟的真正發展、成熟奠定了基礎性制度結構。
雖然我國歷史文化傳統與西方社會有很大差異，但回顧我國經濟社會史同樣可以發現稅收與產權間的內在聯系：凡在排他性私人產權難以確立的時期，也就難以存在明確清晰的稅收關系，反之則反是。具體可分為以下幾個階段來看：(1)自然經濟時期的古代社會。在我國古代社會，國家及其法制從未承擔起私人產權界定和實施的角色，有效率的私人產權也從未出現。㈣如作為中國古代最主要生產資料的土地。對其所有制性質雖存在學術爭議，但一般認為并無真正意義上的完全排他性產權，在“普天之下莫非王土”的環境下國家仍然是終極土地所有者，而在秦以前更是典型的土地國有制。在沒有私人產權及國家不介入產權界定的基礎上，就沒有真正規范意義上的稅收，其表現在現實中就是租稅難分。我在中國財稅史中能找到這么幾句啼笑皆非的話“《廣雅》：賦，稅也”、“《說文》：稅，租也”、“《說文》：租，田賦也”、“《廣雅》：租，稅也”。(2)傳統計劃經濟時期。在我國計劃經濟時期，經過社會主義改造之后確立了全面公有制的產權結構。在排他性要素產權不存在的情況下，也不存在明確的稅收關系?？梢钥吹?，這一時期國家主要靠國有企業利潤上繳而獲取收入，稅制曾高度簡化至名義上只存在工商稅這一稅種，但這一稅種在實質上也并無存在意義。因為此時作為國有產權主體的國家與國有企業之間不存在你我界限，采取利潤上繳還是稅收只具管理上的意義，此時稅利之分在本質上是根本分不清且沒必要區分的。(3)轉軌與市場經濟時期。自1978年市場化改革開始，在以國家主動放權讓利為起點下，市場化改革過程就是一個排他性產權日益形成的過程，也同時是一個國家越來越需要并越來越多地從私人產權而非國有經濟中獲取收入的過程。稅收與產權間的內在聯系已日益明顯，尤其是2004年的私產人憲，在立憲層面上明確了私人產權與公共財政間的內在聯系。
四、確立新型稅收本質觀的現實意義
我認為，明確從產權界定和保護出發來確立新型稅收本質觀，具有如下積極意義：
(一)有利于明確我國公共財政的立憲實質
經過長期的理論爭鳴，目前我國財政理論界對市場經濟與公共財政間的內在聯系已基本取得共識，實踐中也早已確立構建適應我國市場經濟發展的公共財政改革目標，但在公共財政及其公共性內涵的理解上尚存分歧。囿于西方主流經濟學資源配置的視角，主流觀點是從為市場提供公共產品、彌補市場失效的角度來定位公共財政。但從制度視角來看，市場交易不是表面上的資源配置而是其背后的權利配置，排他性產權的界定和保護是市場交易的前提與基礎。而國家則在其中起著不可或缺的重要作用。理論邏輯與歷史邏輯都表明，政府既可能有效地保護產權，也可能出于短期財政需要而隨意侵犯產權，而只有產權通過立憲層面對政府權力施以硬性約束時才能予以有效克服。因此，基于產權與稅收間的內在聯系，樹立新型稅收本質觀有利于在制度層面明確我國公共財政的立憲實質。沒有私人領域就沒有公共領域，沒有私人產權保護就不能形成真正合法性的征稅權力。公共財政以市場經濟為基點，而市場經濟以產權為基石，產權則系于財政立憲，這應是我國公共財政構建的實質內涵之所在。
(二)有利于闡釋我國稅收法治的根本內涵
市場經濟是法治經濟，公共財政是法治財政，
這些都已是基本共識。但對于稅收法治的理解，通常都只停留在稅收征納關系法治的功能層面上，而樹立新型稅收本質觀則能從立憲層面上闡釋稅收法治的深層內涵，即要從個人權利對國家公共權力的制約上來闡釋稅收法治問題。我認為，從產權一稅收本質聯系出發，征稅的過程就是一個私人產權變為公共收入的過程。納稅人作為一個整體，在征納關系上與國家間形成委托關系，其之所以同意將私人產權讓渡為公共收入，是為了換取國家的保護和公正。按照現念，這種保護包括財產權、生命和自由，從而產生一個建立在個人產權(權利)交易基礎上的公共權力。因此，在征稅權力關系上體現的是立憲層面的社會契約關系，并在此契約下形成征納雙方平等的權利義務法律關系，由此構成了稅收法治的元規則，而各項稅收法治的具體規則則奠基于其上，涵蓋了稅收法定主義和受公眾規范約束的預算全過程，也由此才能對國家權力和國家單方面獲取租金的行為作出約束和限制，從而奠定財稅法治的基點。
(三)有利于樹立以人為本的治稅理念
以人為本是科學發展觀的核心，更是當前時期稅務行政工作根本性的指導思想，并已在尊重和保障納稅人權利等問題上得到了較多討論。而我認為。新型稅收本質觀從公民權利本位出發有利于在理論源頭上進一步明確以人為本的治稅理念。當我們明確從私人產權界定、保護和實施角度來看待稅收本質的時候，可以看到，一方面個人權利(包括產權)需要國家權力的界定和保障，否則就沒有產權也不存在市場交易；而另一方面，國家權力來源于稅收并從屬于個人權利，私人產權開辟了私人領域進而在立憲層面上界定了公共領域和政府權力的合法性范圍。由此可以認為，包括產權在內的公民個人權利具有本源性的終極意義，而國家權力及其征稅權在立憲層面上受限于私人產權，其不僅不能侵犯和危害公民產權，而且必須以公民產權的保護為前提和基礎，以實現公民各項基本權利為目的和方向。正是這種以人為本的公民權利觀構成了國家理財治稅的權力基礎和合法性范圍。
一、法院的財政保障問題
總之，從收入報酬的角度來考慮對法官激勵的話，無論依照的是“級別”還是“績效”，看來都存在某些難以和司法審判本身的性質特征相適應的難點或問題。但目前在 中國 的法院，短時期內要揚棄或者僅是弱化這兩種激勵機制，恐怕都還不具備條件?，F在的相關改革大都是在作為基本激勵方法的兩種機制之間選擇或是進行增減式的調整，或者突出某一機制，或者以其中一種為主再適當輔以另一種，等等。這些改革在當前的語境之下確實都是有意義的。但是，如果把眼光放得更加長遠就應該看到，把法官這個具有特殊性的職業群體從一般的公務員及行政級別中獨立出來并給予其相對較高的報酬，很有可能構成從根本上防治司法腐敗和提高法院公信力的一個不可或缺的重要環節。當然，要做到這一點必須有諸多條件的配合，或許需要經歷一段不會很短的過程。這些條件既包括法官從事的審判業務不僅是糾紛解決，還包含更多的創制規則或引導“秩序形成”等內容，⑩也包括法官在 法律 職業自尊感及職業操守或自律能力方面的建構，還包括法官資格及員額的限定等帶有可操作性的技術條件，不一而足。WWW.133229.CoM如果把上述每一條件的具備都作為某個特定改革之目標的話，對于法官的 經濟 性激勵又構成了達成這種目標的必要條件之一。盡管通向整個司法制度改革完善的道路還很曲折而漫長，但考慮到一個真正獨立的司法在中國社會轉型期的 政治 體制改革中可能具有的“平衡器”功能，或者，考慮到一個真正享有公信力的司法在遏制腐敗及社會不公正中可能發揮的“最后一道防線”作用，任何有益于建構這樣一種司法的努力——包括本文所關心的改善法院財政保障和對法官的經濟激勵機制在內——都是我們決不該輕言放棄的。
注釋:
⑴就我國一般的公共財政而言，可以說更加透明完整的國家及地方預決算體制也仍在改革和建設過程之中。關于中國公共財政制度的一般狀況及存在的問題，參見[美]勞倫•勃蘭特、托馬斯•羅斯基編：《偉大的中國經濟轉型》，方穎、趙揚等譯，格致出版社、上海人民出版社2009年版，第362-394頁。
⑵作為筆者對《訴訟費用交納辦法》的一個批評及有關該法規實施狀況的評論，參見王亞新：《〈訴訟費用交納辦法〉須有公共財政支撐》，載《法制日報》，2007年1月27日；《訴訟費用與司法改革——〈訴訟費用交納辦法〉施行后的一個“中期”考察》，載《法律適用》2008年第6期。
⑶綜合各種信息渠道得到的數據，中央財政轉移支付的這種專項資金2007年為30億元，2008年為40億元，2009年也為30億元。例如2007年的數據可參見高紹安：《〈訴訟費用交納辦法〉實施后的問題與對策》，載《中國審判》2007年第5期。
⑷近年來經過最高人民法院的爭取，中央出臺了為所有具有審判資格的法院工作人員發放“法官津貼”的政策。不過僅為一、二百元的這筆費用提高法官待遇的作用仍十分有限，且因還要看同級財政是否切實執行該政策而在不少地方處于不甚穩定的狀態。
⑸從比較法角度來看，在美國聯邦法院系統，從上個世紀開始逐漸建立司法會議、司法行政局和司法管理中心等機構，雖然有資深法官參加管理，但這些具體執行司法行政工作的機構都設置在法院之外。就大陸法系的一般情況而言，除了日本和韓國等少數幾個例子，大部分國家法院系統的司法行政都由法院外的機構（多為行政機關）行使管理權限。即便是司法行政管理由法院自身負責的日本和韓國，也都是最高法院統一對全國法院系統行使該項權限。參見蘇永欽：《司法行政組織的 發展 趨勢——從審判獨立與國家給付司法的義務的緊張關系談起》，載《法治與 現代 行政法學：法治斌教授紀念 論文 集》，元照出版公司2004年版。
⑹關于中國法院內司法行政管理與審判業務管理交織混合的狀況，參見賀衛方：《中國司法管理制度的兩個問題》，載《中國社會 科學 》1997年第6期；張衛平：《論我國法院體制的非行政化——法院體制改革的一種基本思路》，載《法商研究》2000年第3期。與上述兩位學者對這些所謂“法院行政化”的現象持尖銳批評的觀點有所區別，蘇力則對此類現實情況表示了更多“同情的理解”。不過他也指出，“法院的行政管理制度可能侵入、侵蝕審判制度，造成正式審判制度的變形”。參見蘇力：《論法院的審判職能與行政管理》，載《中外法學》1999年第5期。
⑺這種情況在當下的中國不僅為法院為所獨有，而是幾乎在所有公共權力機構都可看到的日常情形。關于這種量化目標或責任的指標體系在行政機關工作中起到的正面作用、負面影響以及二者之間的悖論，參見渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，載《中國社會科學》2009年第6期。
⑻在中國這樣的情形同樣并不限于法院，不妨說法院只是“理所當然”或“不言而喻”地運用了通行于公共權力機構的一般管理模式而已。一些外國學者通過觀察中國改革開放時期地方政府行為而提出的“地方政府 企業 說”，也能夠被視為從一定側面反映了這樣的管理模型。參見jean oi，“fiscal reform and the economic foundations of local state corporatism in china”，45 world politics（1992）．
⑼“陽光工資”從2004年前后在北京和廣東等地開始推行。關于對這項改革內容更全面的介紹以及“陽光工資”推行以來的正面效果、可能伴隨的負面作用等，可參見祁光華、孫竹君：《北京市“陽光工資”實施效果的調查與分析》，載《國家行政學院學報》2006年第5期。
⑽目前法院正在推進的“指導性案例”制度，就可以理解為拓展司法審判在創制規則方面空間的一種改革。關于這項改革的內容、含義及進展情況，參見張騏：《論尋找指導性案例的方法——以審判經驗為基礎》，載《中外法學》2009年第3期。
中圖分類號：
F2
文獻標識碼：A
文章編號：16723198（2013）21003602
1農村養老保障的現狀研究
1.1關于農村社會養老保障模式選擇的研究
大部分的研究者主要從兩個方面論述由于土地保障和家庭養老功能的弱化使得傳統的養老方式越來越不能滿足農村老年人的養老需求，其一是政策的約束如城鄉二元經濟結構、戶籍制度、土地產權制度等，另一方面是外在因素的阻礙如城市化、工業化等。所以農村家庭的養老模式必然要向社會養老模式轉變。楊翠迎認為，我國尚不具備建立全國性的農村社會養老保險的條件，現階段的農村養老需要家庭養老、社會養老保險、社區養老等養老方式的通力合作。陽義南認為我國應該建立家庭養老、自我養老、社區養老和社會養老四種方式相結合的模式。從當前的研究來看學者們大都認為農村的傳統養老模式已經不適應當今社會的養老需求，需要依據我國經濟的發展實際需要尋求多樣化的養老模式。
1.2關于農村不同人群社會養老保障方式的研究
這個關于農村不同人群的研究重點主要是計劃生育家庭的養老問題和“空巢”老人的養老問題。在計劃生育家庭方面，研究者認為政府應當為農村計劃生育夫婦養老做出制度性的長期安排，使他們在老年時期獲得更高的生活水準；對于農村“空巢”老人大多數學者提出了農村養老保險和社區照顧相結合的保障機制，使“空巢”老人得到更好的照顧；但是這些研究仍停留在“補缺型福利”觀的層次上。我們應該建立的是覆蓋全體農民的養老保障制度，在全覆蓋的基礎上再針對不同人群制定不同的標準，使農村特殊人群如計劃生育家庭和“空巢”老人也能老有所養。
2農村養老保險制度建立過程的研究
無論從國家政策還是學術研究上都認為應該建立覆蓋全體農村居民的社會養老保險制度，這是建立健全農村社會保障制度的基礎。我國農村社會養老保險制度的發展歷程分為四個階段：試點、推廣、整頓和創新發展階段，習慣上將試點、推廣和整頓成為舊農保時期，創新發展階段至今成為新農保時期，相應的學術研究領域也分為兩個階段。
2.1關于我國農村“舊農?！睍r期的研究
20世紀80年代中期開始，經濟比較發達的農村地區開始探索創建社會養老保障制度。1991年民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》，該方案確定了農村養老保險制度的一些基本原則，根據此方案各地從1991年開始逐步開展了農村社會養老保險制度建設工作，到1998年全國已有2123個縣（市）和65%的鄉鎮開展了農村社會養老保險工作，參加農村社會養老保險的農村人口達到8025萬，農村養老保險基金收入31.4億元，支出5.4億元，當期結余26億元，期末滾存結余166.2億元。但是由于政府機構改革，農村社會養老保險的管理由民政部移交給勞動和社會保障部，之后由于多種因素的影響農村社會養老保險工作開始出現停滯狀態，1999年國務院決定對已有的業務施行清理整頓，停止接受新的業務。這一時期學術界的研究主體主要有三個，即：農村社會養老保險的可行性爭論、對農保方案設計的研究、農?；鸹I集機制及運行機制的討論。
（1）關于農村社會養老保險可行性的爭論。
關于農村社會養老保險的可行性爭論分為“可行”論和“不可行”論?！翱尚小闭摯碛斜R元海、韓漢博等，他們通過對農保制度建立的條件，如宏觀經濟、農民的繳費能力及政府的財政承受力等經濟指標的角度來分析研究，認為當前建立農保制度是可行的；“不可行”論代表有梁鴻等，他們從中國農村社會保障制度的特殊性出發認為現階段城市依然是中國經濟改革的中心，政府應當向城市的發展傾斜，同時由于農村地區經濟發展嚴重不平衡，這些因素阻礙了農保制度在全國范圍的建立，所以全國范圍內建立統一的農村社會養老保險是不可行的，建議有條件的農村地區優先發展。
（2）關于農村社會養老保險方案的研究。
以陳少暉為代表的研究者認為農保方案設計的缺陷在于缺乏社會保險應有的社會性，即農保方案在設計中出現了政府責任的嚴重缺失，農保方案實際上是讓農民自愿儲蓄，政府不提供經費或是提供的經費遠遠低于農民自己所繳納的費用，不僅起不到社會互濟的作用而且還嚴重打擊了農民參保的積極性，這也是舊農保失敗的重要原因。
（3）關于農村社會養老保險基金籌集機制與運行機制的討論。
農?；鸹I資機制問題的焦點主要有公共財政在農保籌資中的缺位以及籌資標準低、保障能力差。針對以上兩方面盧元海認為農村社會保障的創新之路是實物換保障即將農產品、土地等食物轉換為保險費；劉萬則通過農村社會養老保險的財政可行性研究指出財政補貼農保在經濟上是完全可行的。關于農?；鸬倪\行機制，學者一致認為農?；鹈媾R監管不力、投資渠道單一、保值增值能力差等方面的挑戰，并且由于農民投資有限、收益率低下導致農?；鹣萑胪ｎD的風險。
學術界關于“舊農?！睍r期的研究已經很全面但是大多局限于對舊農保制度本身進行分析，其中政府的責任和公共財政是分析的重點，而忽視了對制度環境的分析，所以提出的政策趨向同化而缺乏針對性。同時研究還將農民自身邊緣化，農民沒有進入研究者的視野，事實上農保作為一項社會政策在實施中是政府與農民之間互動的過程，但是大多數研究并沒有將農民納入研究框架。
2.2關于我國農村“新農保”時期的研究
“新農?！睍r期即我國農村社會養老保險的創新發展階段，這一階段起始于2002年11月十六大，在十六大報告中提出：“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”，這一提案啟動了新型農村社會養老保險的試點工作，農村社會養老保險工作進入新的發展階段。這一階段的研究主要圍繞農村社會養老保險的新模式展開，主要研究有：
（1）關于試點地區新農保制度的模式比較與總結。
學者們研究表明新的農村社會養老保險制度主要有三種模式：第一種是個人賬戶模式，這種模式在經濟比較落后的地區實行的較多，代表性的有“呂梁模式”等；第二種是仿城保模式，代表性的有“無錫模式”；第三種是個人賬戶和政府提供的基礎養老金相結合的模式，代表性的有“北京模式”，后兩種模式在經濟較發達的地區實行的較多，這幾種模式都強調政府的責任、公共財政的支持以及農民參保的自愿性。
（2）關于新型農村社會養老保險基金籌資機制的研究。
由于國家已經在籌資主體上確定了大方向，因此這一階段相比較于上一階段更加注重操作化的細節。一是探索農民繳費的自愿性與強制性相結合的可行性和具體方法，比如“寶雞模式”中家庭成員參保后老年人免費享受養老補貼的激勵機制。二是在農民個人繳費方式上主張靈活性和多樣性相結合，比如嘗試“糧食換保障”的“霍邱模式”就是籌集資金的重大創新。
（3）關于新型農村社會養老保險制度中公共財政的作用研究。
圍繞公共財政的研究，主要有以下兩個方面：一是關于公共財政的支持模式與方式的研究，史錦華等強調從改革財政體制和加大中央財政對新農保支持力度兩個方面形成公共財政支持模式，在試點過程中已經形成繳費補貼、基金貼息、老人直補、待遇調整等四種財政投入方式；二是公共財政框架問題，賈海珍、李紅等提出在公共財政框架下看待新農保建設，公共財政不僅要為新農保提供基本的制度支持和物質支持，國家各級財政還要根據不同對象給予一定程度的支持，形成多層次的農村社會養老保險制度。
以上針對新農保的研究主要是針對新農保試點工作中出現的問題提出指導性意見，其中試點模式的總結和公共財政是研究的核心。但至少存在以下兩點問題：首先，任何一種制度的創新都適應了該地區特殊的發展需要，因此模式的總結并不是研究的重點，重點該試點為什么會發展出這樣的新農保制度以及其背后的動力機制，否則單一地區的經驗創新很難上升為國家政策制定的依據；其次，現階段的重點不是討論各級財政分擔比重，而是將公共財政投入的方式、方法及水平與不同的地區新農保的基本模式相結合，考慮如何與當地農民的養老客觀需求相結合。
3結論
中國農村社會養老保險是一個十分復雜的理論難題，目前正處于艱辛的探索階段。盡管當下在農村社會養老保險的研究中還存在這樣那樣的問題，但我們相信這項研究工作不會停滯不前。在未來的研究成果中一定會為我國農保制度的推廣和實施提供更加科學的理論指導。相信，在不久的將來我國農民也會擺脫老年時生存的困境安享晚年。
參考文獻
[1]陽義陽.四支柱模式：農村養老保障體制研究[J].農業經濟，2004，（4）.
[2]楊翠迎.中國農村養老保障何去何從？―農村養老保障現狀與問題的思考[J].商業研究，2005，（8）.
[3]鄭成功.中國農村社會養老保障政策研究――將農村居民社會保障與計劃生育有機結合的政策選擇[J].人口與計劃生育，2008，（3）.
[4]盧元海.中國農村社會養老保險制度建立條件分析[J].經濟學家，2003，（5）.
[5]韓漢博.建立我國農村社會養老保險制度的可行性分析[J].社會科學家，2008，（10）.
1．農村體育公共產品的界定
公共產品是與私人產品相對應的一個概念，區分他們的標準主要是產品或服務在消費上是否具有非競爭性和非排他性。農村體育公共產品較之于一般公共產品，其特殊之處在于供給區域主要限定在農村，其產品類型主要是體育設施和服務等。因此，農村體育公共產品應是指以農村為服務區域的，在消費和使用上具有一定非競爭性和非排他性的體育設施和服務。由于農村體育公共產品具有非競爭性，在既定的產出水平下，增加一個消費者的邊際成本為零，這就意味著，若按邊際成本定價，農村體育公共產品必須免費供給。而且，由于其非排他性，無法排除打便車者畢業論文提綱，私人部門供給農村體育公共產品的成本無法通過市場獲得補償，市場無法有效提供農村體育公共產品。但由于農村體育公共產品的有效供給可以改善億萬農民的身體健康狀況，豐富廣大農民的文化生活，促進農村文化建設，提高農民的生活質量，具有較大的正外部性。因此，在當前社會主義新農村的建設過程中應主要由政府承擔農村體育公共產品供給的責任，并輔之以其他供給方式。
2．農村體育公共產品供給制度現狀分析
2.1城鄉二元發展戰略所形成的城鄉分割的公共產品供給體系
建國以來，我國一直實行“以農補工”、“重城輕鄉”的二元發展戰略，以二元社會制度下城鄉一國兩策的“體制內、體制外”公共產品供給體制。重點或優先把財力、社會資源用于城市公共產品的供給，在“以農養工、以農哺工”制度安排下，一些“重城抑鄉”、“重工輕農”的不公正政策措施名正言順、大行其道。而農村公共產品供給的渠道則是主要由農民自行解決，國家僅給適當補助。而且在特有的經濟運行機制和差別政策的作用下，國家通過工農價格的“剪刀差”等非經濟手段提取農業剩余提供工業資本積累及城市建設，逐漸形成了城鄉分隔的二元經濟結構和公共產品供給體系。“以經濟建設為中心”經濟職能加強的同時卻弱化了公共服務職能，嚴重阻礙了農村公共產品供給制度的完善論文參考文獻格式。正是由于城鄉二元發展戰略的影響，使得我國農村資金流出多、補償少，在公共產品的供給存在投資的“城市偏向”情況下，農村已形成了“城鄉收入分配存在差距，農村公共產品投資不足、農村經濟發展滯后、農民經濟收入增長緩慢，農村公共產品供給缺乏資金來源、城鄉收人差距進一步加大，農村公共產品建設更加滯后”的惡性循環現狀。因此，我國傳統二元社會制度下農村公共政策的偏頗性和不公正性是導致農村體育公共產品總量上供給嚴重失衡以及城鄉極大差距的首要因素，同時也反映了特定的歷史背景下，我國社會發展的初級性和城鄉之間發展的嚴重不均衡性。
2.2“舉國體制”下農村體育公共產品的供給體制形式的弱化
我國體育“舉國體制”產生于20 世紀50 年代初。在半個多世紀中，這一體制對我國競技體育的迅速發展起到了不可替代的作用畢業論文提綱，是我國制定和實施奧運戰略不可動搖的基石。我國農村公共產品的供給雖然經歷了人民公社時期、時期以及現在的農村稅費改革后時期二個階段的變遷，但本質上都是一種以政府為農村公共產品供給主體的“單中心”供給體制。在政府內部，各級政府之間的公共責任劃分不清，農村公共產品供給主體錯位。在以政府為供給主體的單一供給體制下，我國的農村公共產品是由各級政府聯合供給的。按照公共財政理論，全國性的農村公共產品應由中央政府供給，地方政府只負責地方性農村公共產品的供給，各級政府之間的事權劃分很清楚。然而直接提供農村公共產品的縣鄉財政目前困難重重，農村公共產品的供給便失去了必要的財政支撐。由此，處于邊緣狀態的農村體育公共產品更是首當其中成為“弱化”的對象。
2.3責任主體角色“缺位”下農村體育公共產品供給的擠兌
農村體育公共產品的基礎性、效益的外溢性特征，決定了政府必然是公共產品的責任供給主體。從農村公共產品供給的職責來看，全國性的公共產品由中央政府負責提供，地區性的公共產品應由地方政府負責提供。但農村基層政府、權力部門在各項達標考核和經濟利益的驅動下，以及目前對農村公共體育服務的監督制度、激勵制度、評價制度的還不夠完善，體育公共產品資源配必然成了他們擠兌首選的對象。其次，農村實行分稅制后，因制度變更改變了地方政府的收入來源，沒有相應的財權作基礎狀態下下級政府在農村公共產品供給方面承擔過多的責任，本已捉襟現肘的基層政府，勢必再次陷入與上級政府在稅收激勵和自籌邊界確定問題的矛盾之中。雖然稅費改革后農村的“一事一議”為農村公共產品供給提供一定制度空間，但廣大農民對農村體育公共產品需求的非迫切性及認識上的誤區，導致農村體育公共產品供給根本得不到多數人的統一和有效的供給?？梢?，在這一不公正公共財政制度和財事權不對應的裁判框架下，其必然的結果是各級政府在農村體育公共產品責任角色的長期“缺位”。此外，隨著社會的發展，“政府包辦”單中心體育公共產品供給體制在我國地廣人多農業社會環境下畢業論文提綱，以及人們多樣化與多層次的體育需求與服務面前，不僅顯得杯水車薪，而且“缺位”現象越來越嚴峻。當然，中國經濟發展水平、文化傳統觀念和體育價值觀等多種因素的影響，在一定程度影響中國農村體育公共產品供給。
3．農村體育公共產品供給制度創新
3.1改變傳統觀念，建立農村體育公共產品供給的政策體制
歷史地看，中國舉國體制既反映了中國國情特定的發展道路和背景，也反映了人們在特定時期對于優先與兼顧、效率與公正問題的理解和認識。發達市場經濟國家政府的基本施政綱領是公民享有均等化的社會性公共產品和公共服務。隨著我國社會的發展和社會公正成為社會主義的核心價值取向，以及協調社會利益機制的立足點，從以往注重競技體育走向兩者之間的“同步化”或“相對平等度”，在公平與效率之間尋找平衡點和最好結合點，建立合理配置體育公共資源的新制度和公共政策體系?；谏鐣纠砟詈鸵巹t，政府和體育行政部門應改變長期以來重城市輕農村的體育觀念，以政府再分配職能的正當性，通過專門性的農村體育公共產品公共政策的出臺，制定農村體育公共產品供給的相關政策和法規，以公共政策所特有的權威性、強制性和持續性，來確保農村體育公共產品建設資金具有穩定的來源，以制度和法規的手段保障農村這“邊緣群體”享有體育公共產品和服務的權益。
3.2完善農村體育公共產品供給主體，實現供給主體的多元化
一方面，政府代表社會的公共利益，有責任也有義務提供那些市場調控失靈的體育公共產品，而地方政府主要負責提供那些與本地區的農業、農村和農民自身發展有關的體育公共產品，政府作為農村體育公共產品供給多元主體中的最重要一元，是由政府自身的屬性和本質決定的。政府作為公共利益的代表，應該成為農村體育公共產品優先的供給者論文參考文獻格式。另一方面畢業論文提綱，私人及企業可以提供一些產權歸屬明確、能夠市場化運作和排他性收費的體育公共產品，私人企業、農村社區和農村非盈利組織在農村體育公共產品供給的過程中發揮重要作用，需政府的引導、扶持和監管。還有各種非政府合作性的農村、社會服務機構和組織也是農村體育公共產品提供主體之一，可以提供收益界限清晰、可以排他性收費的體育公共產品，主要是某一領域或生產環節所需的重要的技術和生產信息。優化供給結構，實現由政府單一主體向政府、私人企業、農村社區和農村非盈利組織多元主體的轉變的新模式，充分利用各供給主體的資金、知識、技術等優勢，較好地使政府、市場和社會之間相互協調，發揮開放系統的整體功效。
3.3實現農村體育公共產品供給的決策機制創新，建立有效的需求表達機制
加快推進農村基層民主建設，真正實現農村村民自治，首先要實行農村體育公共產品的多中心決策體制，必須堅持農村體育公共產品供給過程中政府決策的主體地位，尤其是在關系地區農村村體育發展大局的，如農民體育活動組織規定、農村體育場地建設方案等體育公共產品的決策中，要不斷整合其決策程序，從而真正體現和維護農民的利益。其次，要積極推進農村基層民主建設，建立農村體育公共產品供給的農民需求表達機制。深入基層了解農民需要什么，進行市場調研，科學論證，增強對農民需求的反饋，做出反映農民真實需求的決策。建立關于農村體育公共產品供給的重大決策的聽證制度。這樣可以保證資源的合理配置，保證資金的合理流向，真正體現廣大農民的意愿。
3.4建立有效的農村體育公共產品供給的監督、評估與反饋機制
首先，要改革現行的農村干部考核制度畢業論文提綱，將農村基層干部的晉升與本地區的農村體育公共產品供給狀況直接掛鉤；其次，政府要加強對私人企業、非盈利組織供給體育公共產品的監管力度，保證農村公共產品有效性供給。完善農村體育公共產品供給的績效評估制度，制定科學的組織方法、操作規則、評估標準及指標體系，建立相對獨立的評估機構，配備多學科和具備政策科學知識的評估領導隊伍，對農村體育公共產品供給的實際情況進行有效評估。此外，要加大對偏遠農村和貧困地區農村社會體育指導員隊伍的培養，采用“走下去”和“走出來”兩種方式來進行培訓；對投資西部偏遠和貧困地區農村體育公共產品的企業，除上述政策上給與優惠外，國家可對其企業的發展和運行給與一定的稅收減免政策；農村也可利用自身的自然資源優勢，吸引企業投資，采用共用、共管模式進行有效管理。農村體育公共產品的供給是一項長期的民生工程，需要政府、社會各團體以及農民朋友自身的大力合作來共同完成，意義深遠。
[參考文獻]
[1]閔健，李萬來，卿平，等.社會公共體育產品的界定與轉變政府職能的研究[J]. 體育科學，2005，11.
[2]趙艷芹，等.論我國農村公共產品供給體制存在的問題及其對策[J]. 農業經濟，2006，5.
[3]閔健，李萬來，卿平，等.社會公共體育產品的界定與轉變政府職能的研究[J]. 體育科學，2005，11.
[4]楚永生，丁子信.農村公共物品供給與消費水平相關性分析[J]. 農業經濟，2004，7.
關于農村公共產品供給的研究成為近年來理論研究的熱點。筆者檢索到有關農村公共產品供給的專著有5部，論文657篇，碩博士學位論文142篇，本文擬對其中具有代表性的觀點進行梳理。
關于農村公共產品供給的研究內容，主要集中于以下幾方面：農村公共產品的內涵、制度變遷、供給現狀、問題及對策：農村公共產品供給與農民負擔相關性分析。
一、農村公共產品的內涵
(一)公共產品的概念、特征及分類
關于公共產品的概念及特征，國內學者大多贊同薩繆爾森的定義：每個人對這種產品的消費都不會導致其他人對該產品消費減少的產品。薩繆爾森對于公共產品的特征描述有三個：非排他性、非競爭性、外部性。而消費上的外部性與消費上的非排他性所造成的搭便車行為非常相似，所以，學界通常認為公共產品的兩大特征為：非排他性和非競爭性。
關于公共產品的分類，則根據不同標準，分為不同種類，根據公共產品的非競爭性和非排他性的強弱程度，可分為純公共產品和準公共產品。劉千賀(2006)還認為：根據公共產品的受益范圍來看，可以分為全國公共產品和地方公共產品：城市公共產品和農村公共產品：家庭公共產品、社區公共產品、地方性公共產品、全國性公共產品和全球性公共產品。
(二)農村公共產品的概念及分類
農村公共產品則是根據公共產品的受益范圍來分類的。農村公共產品即是在農村中相對于私人產品，具有非排他性和非競爭性的產品。
在農村公共產品中，根據其非競爭性和非排他性的強弱程度，又可分為純公共產品和準公共產品。按農村公共產品受益的范圍可分為全國性農村公共產品和地方性農村公共產品。
按農村公共產品的功能可分為，一是維持農村基層政權正常運轉的公共產品，二是有助于農業生產和農村經濟發展的公共產品。
二、關于農村公共產品供給制度變遷的研究
胡洪曙(2007)通過時期和責任制時期農村公共產品供給的需求表達機制、決策機制比較、籌資機制、生產和管理機制特征的比較，說明農民在公共產品供給過程中的主體地位在逐步增強。
謝好(2006)通過分析傳統農業社會時期、民國時期、時期、家庭承包制時期、稅費改革后的農村公共產品供給制度。分析了國家和農民的互動。
曲延春(2008)通過分析農村公共產品供給在不同歷史時期的演變，揭示了農村公共產品供給體制變遷的實質就是城鄉利益、工農利益特別是國家與農民的利益關系不斷調整的過程。
從以上文獻可以看出，學者們主要是從國家和社會關系的角度來考察農村公共產品供給制度變遷的。
三、農村公共產品供給中存在的問題及其形成的原因
(一)當前農村公共產品供給中存在的問題
第一，供給總量不足與部分產品供給過剩并存。陳榮佳(2006)認為，供給總量不足主要體現在兩方面，一方面是農民急需的生產性公共產品供給嚴重不足。另一方面是社會事業類公共產品供給嚴重短缺。熊國兵(2007)從公共基礎設施、社會保障方面、農技服務方面的現實狀況分析了公共產品供給的不足。孟凡斌(2007)則從中央對農業支出的規模和從地方財政對農村的支出規模來看的下降趨勢得出農村公共產品供給總量不足的結論。黃雪萍(2006)則分別分析了浙江省和全國農村公共產品供給總量不足的現狀。
劉保平、秦國民(2003)認為，與農民急需的一些公共產品供給不足的狀況相反，在許多農村地區，一些農民不需要或者需求較少的公共產品或公共服務供給卻大量過剩。如貧困地區大量修建農貿市場、休閑廣場、歌舞劇院、高檔賓館等。
第二，農村公共產品供給結構不合理。雎黨臣(2007)認為當前農村公共產品供給結構不合理體現為：農民急需的公共產品供給不足，農民不需要的公共產品供給過剩：重大中型水利設施建設，輕一般農業基礎設施建設：重生產性基礎設施建設，輕教育醫療衛生事業發展：重農村科學教育文化事業發展，輕農村醫療衛生事業發展。
何菊芳、虞拱辰(2005)認為，農村公共產品供給結構不合理主要表現是：一是農民急需的公共產品供給嚴重不足。二是涉及到農村可持續發展的公共產品供給嚴重短缺。三是較少需求的公共產品供給過剩。四是部分公共產品的提供損害農民利益。
第三，公共產品供給的不公平性。劉保平、秦國民(2003)認為，我國農村公共產品供給的不公平性，主要表現在城鄉之間的供給不公平和農村地區間的供給不公平兩方面。
(二)農村公共產品供給問題的原因
第一，取消農業稅造成的影響。睢黨臣、王征兵(2007)認為，伴隨著取消農業稅政策的實施，農村鄉(鎮)、村兩級組織制度外籌集財政資金的渠道基本上被堵死，財政收入銳減，鄉(鎮)、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得本來就匱乏的農村公共產品供給問題日益突出。由于財力所限，中央政府在短期內不可能承擔農村公共產品供給的全部投入。所以，取消農業稅將使農村公共產品供給面臨嚴峻的挑戰。
于奎(2005)認為，取消農業稅政策對農村公共產品供給造成了制度約束，具體體現為：收入上移，農村公共產品供給缺乏基層財政保障：鄉鎮政府財權與事權不對稱，農村公共產品供給失衡；轉移支付力度小、制度不規范導致農村公共產品供給的不平等；鄉鎮政府改革滯后，社會管理和公共服務職能缺乏。
第二，供給主體的單一，導致農村公共產品供給失衡，偏離農民迫切需求。劉千賀(2006)認為，目前我國農村公共產品的供給渠道仍是沿襲農村改革前的格局，農民對公共產品的需求只寄希望于政府，而政府因財力緊張無法生產更多的農村公共產品，不能滿足農民的實際需要。
邊洪強(2007)認為，農村公共產品供給中，存在政府壟斷現象。其主要特征表現為：政策決策、政府投資、政府生產。
第三，各利益主體的博弈。邊洪強(2007)認為，在農村公共產品供給中，存在中央政府與地方政府的博弈，以及地方政府與農民的博弈。博弈影響了中央政府和地方政府以及地方政府和農民的關系，從而影響到農村公共產品供給的效率。
第四，自上而下的公共產品供給決策機制的影響。劉千賀(2006)認為：自上而下的公共產品供給決策機制也是導致農村公共產品供給不足的一個重要原因。
劉保平、秦國民(2003)認為，農民無法在公共產品供給決策中反映自己的意見，表達自己的需求偏好，最終形成了不反映需求的帶有強制性的自上而下的公共產品供給決策程序。
第五，長期實行“城鄉分治”的管理制度形成的城鄉二元經濟結構的影響。黃雪萍(2006)認為，“城鄉分
治”、“重城市輕農村”的管理制度造成了城鄉分割的二元戶籍制度和以此為基礎的城鄉有別的公共產品籌資制度。
四、農村公共產品供給改進的對策
(一)完善公共財政體系，建立多元化的農村公共產品籌資體系
于奎(2005)主張：政府是要強化公共財政理念，堅持“有所為，有所不為”；二是加強財政投資的主導作用，促進多元化投資格局的形成：三是考慮開征農村公共產品稅收，如開征具有專項使用目的的治理環境污染稅種：四是積極引導民間資金和外資。
劉千賀(2006)認為，農村公共產品資金來源要多元化，具體包括以下渠道：政府的轉移支付；私人、企業和銀行的資金投入；農民交納的“一事一議”籌資和費用：強制保險收入：慈善來源。
(二)實現供給主體的多元化
張穎舉(2008)主張，繼續加大政府投入：進一步引入市場供給；引導非營利組織參與；鼓勵農民自我供給：實行大村莊制，改善農村公共產品供給。
王俊(2006)認為，可以參與農村公共產品供給的主體有中央政府、地方政府、基層政府、農村社區組織、企業、個人等。根據公共產品的不同性質和受益范圍，由相應的主體來提供。
吳友群、廖信林(2007)界定了中央政府、地方政府農村社區、非盈利性社會服務機構和組織、私人和企業提供農村公共產品的范圍。
(三)改變“自上而下”的供給決策機制
吳友群、廖信林(2007)認為。應完善農村公共產品供給機制，建立農民需求表達機制，實現決策程序“自上而下”向“自下而上”的轉變。
劉千賀(2006)則主張自上而下與自下而上相結合的供給方式。
(四)保證各利益主體之間的協作關系
劉千賀(2006)主張通過以下方式減少各利益主體在博弈過程中，所造成的成本損耗。首先要明確政府自身職責，優化供給方式；其次要確認收費合法地位，吸引其它供給主體加入：同時要明晰產權，法律制度雙重保障其它供給主體利益。
(五)借鑒國外農村公共產品供給的成功經驗
廖紅豐、尹效良(2006)在介紹泰國、印度、日本、美國農村公共產品供給狀況的基礎上，指出我國應當借鑒國外的經驗。
楊勇、黎振強、羅能生(2008)在分析韓國、日本經驗的基礎上，指出發達國家對我國農村公共產品供給的啟示為：通過各種補貼發展農村各項基礎建設事業：政府構筑農村社會保障網：引導和扶持農村發展各項社會事業：逐步減少對農民的各種政府管制。
五、農村公共產品與農民負擔的相關性分析
(一)農村公共產品供給增加農民負擔的主要原因
1 城鄉公共產品供給制度差異加重了農民負擔王英平、帕塔木?巴拉提(2005)認為，城鄉公共產品供給制度差異加重了農民的負擔。劉雅佳(2008)認為，二元結構造成農民的不公平的成本分攤。
2 中央和地方政府在農村公共產品供給中職責劃分不清，加重了農民負擔。王英平、帕塔木?巴拉提(2005)認為，中央和地方政府在農村公共產品供給上的錯位、缺位加重了農民負擔。
3 農村公共產品供給過程中監督機制的不完善。王英平、帕塔木，巴拉提(2005)認為，缺乏對農村公共產品有效的監督機制導致了農民負擔。甘霞(2005)認為，乏力的監督機制造成公共收入使用混亂。
(二)基于減負考慮的農村公共產品供給制度設計
1 建立城鄉一體化的公共產品供給體制。劉雅佳(2008)提出，政府應為主體提供城鄉統一的公共財政制度，具體體現為：提供均等化公共服務，實現城鄉財政分配的公平和公正；建立城鄉統一稅制，取得農村成本分擔的公平。甘霞、王英平、朱延松等人也主張建立一體化的公共產品供給體制。
2 明確區分中央和地方政府在農村公共產品供給中的職責。劉雅佳(2008)提出，一方面要合理劃分中央與地方的事權；另一方面要明確地方政府職能，重構基層政府職能：省、市、縣政府負責的農村公共品主要應包括耗資大、影響社會發展時間長的公共產品以及跨地區交叉供給的公共產品的補助。農村公共產品的提供直接需要鄉鎮政府的服務。
3 加強對農村公共產品使用的監督和管理。劉雅佳(2008)主張通過以下途徑加強對農村公共產品使用的監督和管理：制度公開。全民監督：完善鄉鎮基層政府在農村公共品供給中的決策與監督職責：建立獨立于政府機構外的監督體系。
從當前農村公共產品供給研究現狀不難發現：關于農村公共產品供給的理論研究較為充分，實證研究卻相對薄弱：對于農村公共產品供給中的主體關系較少論述。這將是今后研究的難點和重點。
參考文獻：
[1]劉千賀.后農業稅時代我國農村公共產品供給主體研究[I].蘇州大學，2006.
[2]胡洪曙.農村公共產品供給體制的歷史演變及對比研究[j].中南財經政法大學學報，2007(2).
[3]謝好.農村公共產品供給制度變遷研究[j]華中科技大學.2006.
[4]曲延春.我國農村公共產品供給體制變遷研究[j]山東大學，2008.
[5]陳榮佳.我國農村公共產品供給問題探討廈門特區黨校學報,2006(4).
“財政”概念常常被人們在不同的上下文中使用,因而被賦予多種意義。首先,財政可以是指一種行為,即國家為了滿足公共需要而參與國民收入分配的活動,包括財政收入、財政管理和財政支出等;其次,財政可以是指一種制度,即財政活動據以運行的機構和規則體系。它既可能是法律規定的顯性制度,也可能是財政活動中自發形成的、有待法律確認的隱性制度;最后,財政還可以指一種社會關系,它既可能是指從過程來看的國家機關之間以及它們與財政行政相對人之間,在財政活動過程中發生的相互制約的或管理性質的社會關系,即財政行政關系,也可能是指從財政分配結果來看的各種主體之間的經濟利益分配關系,即財政經濟關系,還可能兩者兼而有之。
從形式層面看,財政法就是調整財政關系之法。按傳統的部門法劃分標準,這種界定方式因為凸現了財政法獨特的調整對象,所以可以使財政法與其他部門法相區分。由于這種定義方式頗具中性色彩,既不涉及到意識形態之爭,也不涉及到法律的價值追求,因此它可以適應各個歷史階段不同國家的所有情況。無論是奴隸社會時期,還是封建社會時期;無論是資本主義時期,還是社會主義時期,財政法的形式共性都可以從其調整財政關系這一點找到。也正是基于這個共性,財政法學才可能將自己的研究視角延伸到各個歷史時期的不同政治經濟背景的國家,從而形成財政法制史或比較財政法等研究分支。
然而,概念的廣泛適用性必定是以高度抽象作為前提的。當事物的共性被作為唯一的追求對象時,其諸多的特性就不得不被舍棄。對于身處特定歷史階段特定國家的個人或團體來說,抽象的共性固然重要,但各種與自身發展密切關系的特殊性同樣不可忽視。在很大程度上,正是事物的特殊性在決定其發展方向方面發揮著重要的作用。
眾所周知,自從國家產生、法律創制以來,人類共經歷了奴隸社會、封建社會、資本主義社會和社會主義社會等四種不同的歷史類型,不同歷史時期財政法的職能定位和價值追求也是不一樣的。一般情況下,奴隸社會和封建社會時期的財政法都是建立在君主專制的基礎上,君王或皇帝是國家權力的源泉和中心,財政權力只是君權的一個組成部分。在理論上財政權力并非來自于人民,相反,它們是壓制人民權利的武器。在這種情況下,財政法僅僅是利用法律形式推行財政政策的一個工具而已,缺乏獨立的與民眾利益聲氣相求的價值取向。財政法的主要功能在于保障財政收入的征收和管理,而財政支出方面則僅僅停留在技術性層面,滿足于統治階級內部從上到下的管理和監督。
封建社會末期,新興資產階級與君權的矛盾集中體現在財政問題上。封建君主的橫征暴斂激起了資產階級和普通民眾的強烈不滿,市民革命由此爆發。如英國的歷次革命均因國王濫施稅負而起,最終為人民通過議會爭得“課稅同意權”;美國的革命則發端于北美十三州殖民地人民抗繳茶葉稅,最終了英國的殖民統治,建立了獨立的新國家。資產階級國家建立之后,至少在形式上開始確認國家權力來源于人民,并在此基礎上進行各項制度的設計和建設?；谶@個前提,財政法的宗旨和原則都較以前發生了質的變化。首先,財政被定義為一種服務于大眾的公共物品,它源自于人民的公共需要,因此必須受到人民的制約;其次,財政權力不再是一種單純用于統治的工具和手段,它來源于人民的授權,同時也在此范圍內受人民的監督;再次,財政的民主基礎備受重視,人民通過議會行使對財政的決定和控制權成為財政法的基本原則;最后,財政法的功能開始轉向保障財政的民主統制,財政權力的失范成為關注的重點,人民的基本權利開始凸現。因此,這一歷史時期的財政法明顯不同于君主專制時期的財政法,盡管它們都符合在調整對象方面的共性。
社會主義革命在部分國家勝利后,盡管消滅了私有制,在最根本的程度上為人民奠定了基礎,但是,由于傳統和認識方面的原因,公有制的實施并沒有為人民如何授權、如何規范和監督的權利提供太多的機會。受意識形態的影響,建立在公有制基礎上的國家被定性為人民的利益當然代表。由于缺乏民主和法治,權力在造福于人民的同時,也曾因為不受限制和監督而釀成大錯。財政法雖然理論上代表著人民的意志,但在現實生活中仍舊會變成保障國家行使權力的工具。具體的表現是,大量的財政法規由政府執法部門制定,財政的民主統制被視為毫無必要的妄談;財政法的核心主要不在于規范財政權力,而更多地在于推行國家政策;人民不僅難以實現對財政的決定和控制,在具體的財政執法中也難以得到程序的保障。這種理論和實踐的背離使得財政法未能走出權力的陰影,其先進性自然受到了很大的限制。
所以,就財政法而言,揭示出其調整財政關系的形式共性當然必要,因為這有助于界定與其他法律部門的關系,同時通過對調整對象的解構,可以構建財政法的活動范圍與內部體系,但是,對于二十一世紀的財政法學來說,僅僅滿足于此是十分不夠的,因為它無法揭示出財政法更深層次的內涵,對我國目前的財政法治建設也沒有太大的現實意義。故此,財政法的概念還有待于從時代特性方面進行深入挖掘。
從實質的層面出發,我們認為,現代財政法是建立在民主基礎上、以增進全民福利和社會發展為目標、調整財政關系的法律規范的總稱。其具體內涵包括:
(1)民主是財政法的制度基礎。財政法的民主性體現為,財政權力來源于人民,人民可以通過選舉組成代議制機構,也可以直接通過全民公決行使財政權力,決定和監督重大財政事項。財政法與的關系表現為,財政法涉及到公權力的分配,因此必須在憲法的框架下運行。憲法所規定的國家結構形式、政權組織形式、公民的基本權利等都是財政法有效施行的前提。由于財政法與憲法的關系如此密切,因此,各國憲法大都花費較多的篇幅規定基本財政事項。就此而言,財政法其實就是憲法在財政領域的具體化。
(2)財政法的目標在于增進全民福利,促進社會發展。盡管廣義的財政法包括稅法、費用征收法等可能導致公民向國家讓渡財產的領域,但從整體上看,財政法應該是以維護和保障基本人權,促進人權保護水平不斷提高為基本宗旨的。無論是財政收入法還是財政管理或運營法,其除了保證行政過程的公開、公正、公平,防范行政權力侵犯人民基本權利外,最主要的目的還是在于通過規范管理,提高財政資金使用的效益,增進全民福利,促進經濟發展。即便是財政收入法,其合法性依據除了相關法律規定外,還在于通過調整資源分配、收入差距、景氣周期以及保證合理財政支出等職能消除社會發展過程中的不公平現象,并最大可能地促進經濟總量的增長。因此,財政法的目標不僅在于體現憲法基本權利的質的規定性,同時也在于從量上擴大權利的覆蓋范圍及實現程度。
(3)財政法以財政關系為調整對象。財政關系其實只是一種學理上的擬制,它指的是財政行為未經法律調整以前所引發的經濟關系。通過對財政關系的分析,可以劃定財政法的內部體系框架,理清財政法與其他相關部門法的關系,從而確定財政法在法律體系中的地位。
二、財政法的調整對象
通常情況下,財政法的調整對象既可以表述為一種財政行為,也可以表述為一種財政制度,還可以表述為一種財政關系。財政行為著眼于財政主體的動態過程,財政制度著眼于財政運轉的外在環境,財政關系則著眼于財政現象的內在聯系。動態過程受制于外在環境,但也是外在環境的創造力量,而內在聯系則是對動態過程和外在環境更高層次的概括,其內容更為豐富和兼容,因此,在表述財政法的調整對象時以財政關系為最優。
在歷史上,由于人們對財政職能的理解不同,財政關系的范圍也隨著變化。自然經濟條件下財政的主要職能是替君王籌集行政管理、國防安全與擴張以及皇室開支的經費。自由競爭資本主義時期的財政也僅限于籌集收入滿足國家日常經費開支的需要,很少通過再分配的形式調節社會收入不公平,也不需要干預資源配置。 轉貼于 中國論文下載中心 省略
進入壟斷資本主義時期以后,因為市場失靈所帶來的種種惡果集中爆發。為了應對危機,財政的職能開始不斷擴展。首先,財政應當在市場和國家之間有效配置資源,然后保證財政內部資源的合理分配。如界定財政活動范圍,優化財政支出結構,安排財政投融資的規模、結構,并通過稅收、補貼等方式,引導社會投資方向等。其次,財政開始通過自身活動進行社會范圍內的收入再分配,以緩和兩極分化現象,實現社會分配的相對公平。如個人所得稅累進征收,開征遺產稅、贈與稅,實施社會保障等。最后,為解決市場自發運行中所產生的經濟周期問題,“反周期”的財政政策開始實施,如在經濟過熱中提高財政收入水平、壓縮財政支出,而在經濟蕭條時則通過減稅等方式培育消費和投資能力,同時加大財政支出以增加社會需求,以此刺激經濟的發展。
在社會主義計劃經濟體制下,財政的主要職能是進行以國家為主體的、對包括生產資料和生活資料在內的一切社會資源的分配。由于生產和生活都通過財政進行控制,不會出現收入分配不公或生產周期波動,因此財政資源配置職能也就將收入分配和經濟調節完全包容在內。另外,由于財政活動無所不包的稟性,財政與企業財務、財政與金融都呈現難舍難分的關系。如,國家從全民所有制企業和集體所有制企業中不僅可以取走企業擴大再生產所需的積累,而且還包括折舊基金等維持簡單再生產的物質資料,企業職工的工資標準和工資款的撥付也都是通過財政直接進行的。這樣,企業財務的獨立性就會完全喪失,從而依附于國家財政。又如,銀行不能自主從事貸款業務,卻必須按照財政的意圖為相關項目提供建設資金,銀行存款成為財政建設資金的重要來源,銀行也被稱為“第二財政”。
跟計劃經濟時期相比,中國在改革開放以后對財政職能的探索已經出現了顯著的進步。第一,國有企業和集體企業都被視為獨立經營的商業主體,其財務關系與財政關系完全分開,財政只是在投資和利潤分配時才與企業發生聯系。第二,財政與金融的關系也已經理順,財政可以通過經濟杠桿引導銀行發放貸款,但是不能進行強迫。財政關系的范圍至少將商業性貨幣資金關系排除在外。第三,在向市場經濟推進的過程中,由于收入分配兩極分化的現象日益明顯,財政的收入分配調節職能開始顯現,開征個人所得稅、實施社會保障等都是其中之例。第四,受市場失靈的影響,我國經濟發展也開始出現周期性波動。為保持經濟的穩定性,財政開始主動尋找反周期的對策。如為了消除經濟疲軟,我國近幾年一直實施積極的財政政策,其核心內容就在于通過擴大財政支出規模,刺激消費,擴大內需,從而促進經濟的發展。
政府采購因其在社會的經濟活動中規模龐大,對國民經濟起著重要的調節作用,向來是政府調控宏觀經濟運行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,我們很有必要從公共部門戰略管理的視角來對我國政府采購的模式及其相關的內容進行探討,將政府采購公共財政的短期效益和長期效益有機地結合起來,探索出一種適合中國國情的政府采購模式。
一、政府采購與戰略管理政府采購制度
最早形成于18世紀中葉,以美國1761年頒布的《聯邦采購法》為標志,距今已經有200多年的歷史。而我國政府采購的起源,根據財政部的說法,“其制度建設和試點推進的工作,應該寫作論文是從1995年上海市對財政專項安排的設備購置,采用政府采購員的辦法時開始的?！盵1]242003年實施的《中華人民共和國政府采購法》將政府采購定義為:“各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。[2]由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性,采購范圍的廣泛性,采購規模巨大,采購的政策性、非營利性和采購管理的公開性等特征,其操作效果如何,會對一個國家的整體經濟狀況和社會狀況產生深遠的影響。加之在經濟全球化的背景下,為了增強國際競爭力,我國已向亞太經合組織承諾于2020年開放政府采購市場。加入世貿組織以后,作為一國在市場經濟中最大買主的政府,其行為就不僅會對本國的經濟產生影響,而且會影響到一個地區乃至全球的經濟走向。因此非常有必要從一個動態的、全局的、長遠的、持續的角度來看待我國的政府采購,而戰略管理恰恰符合了這樣的要求。戰略管理這一概念最初來源于私營企業部門,美國學者安索夫(AlfredChandler)1962年發表專著《戰略與結構》,成為現代企業戰略管理理論的研究起點[3]12。
此后,許多學者積極參與戰略理論的研究,形成了各種不同的流派。國內著名學者周敬偉教授認為:“戰略管理是組織確定其使命,根據組織外部環境和內部條件設定組織的戰略目標,為保證目標的正確落實和實現進行謀劃,并依靠組織內部能力將這種謀劃和決策付諸實施,在實施過程中進行控制的一個動態管理過程?！盵4]75公共部門的戰略管理始于20世紀80年代,作為“新公共管理運動”的一個重要組成部分,強調組織與環境之間的相互作用,允許對環境進行考察,以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰略》一書中認為公共部門戰略管理具有如下基本特征:關注長期;將長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級;認識到戰略管·65·理和計劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點,強調不是去適應環境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環境因素、交易因素、組織內部運作方式的不同,戰略管理的作用與私營部門相比,更具有長遠性和全局性的特點,因此就更有必要分析和指導政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續時間長的政府行為。
二、戰略管理下的政府采購模式的探討
(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實施政府采購的組織管理形式,根據我國《政府采購法》第七條的規定:政府采購實行集中采購和分散采購相結合的原則,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項目確定。[2]由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個專門從事采購的部門負責,不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財政主管部門上報采購計劃,待采購計劃被批準后由政府采購部門負責安排采購,采購項目結束后由使用單位進行驗收,采購資金由財政部門直接向供應商、承包商支付[1]24。實行集中采購有助于形成政府采購的規模效應,減少采購的中間環節,提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實施和政府采購目標的實現。
目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財政部門上報采購預算計劃,獲得批準后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優點是靈活,使用單位可以根據自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結合模式,是指一部分采購由一個部門統一負責,一部分采購由各個需求單位自行負責的采購模式?，F在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復建設造成的浪費;而一般的小規模政府消費品的采購則是以分散采購的方式,便于發揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優勢于一身,但其本質還是集中采購。
(二)戰略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,公共部門必須以戰略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結構和與社會的關系,確定組織面臨的環境和組織發展的長遠目標,提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環境進行物質交換的一種重要方式,在公共部門的整個運作過程中起著舉足輕重的作用。戰略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級,認識到關于政府采購的戰略計劃不是自行貫徹的,在這個過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點;對于政府采購不是被動地適應環境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環境中擁有主動權,同時由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權威的影響。戰略管理有一個基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個戰略定位,使其能夠最大程度地發揮公共財政的效益,更好地服務社會,同時又要增強公共組織抵御社會不確定風險的能力。因此必須用戰略的思維來考察政府采購的內外部環境,用系統的方法審視環境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達不到政府采購戰略思維的要求,因其沒有統一的規劃,采購單位分散,不能從戰略上進行統一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經濟水平參差不齊、地區差異巨大的現實國情。因此采用集中采購與分散采購相結合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰略管理思維下進行操作,又符合我國的具體國情。在實際操作中對于集中采購和分散采購相結合的這種模式,采購門檻的設定十分重要。
所謂采購門檻,是指政府采購達到一定規模后,必須由政府進行統一招標采購的最低限額。在國際上,采用結合采購模式的國家根據各自的具體情況設定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財政狀況及經濟水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現行的政府采購法沒有對采購門檻作統一的要求。但是從戰略管理的角度來看,對采購門檻的設定十分重要,因為它關系到國家通過政府采購對宏觀經濟運行的調控程度。采購門檻的恰當設定,能使得國家通過對政府采購·66·肖偉公共部門戰略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出,對整個社會經濟運行達到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經濟進行戰略調控,增強國家在經濟領域抵御國內外不確定因素的能力,實現國民經濟又好又快地發展。另外,也應該從各個行業長期的發展狀況來對采購門檻進行劃分,對于國民經濟中新興的、具有遠大發展潛力的行業和對國民經濟的發展起著至關重要的行業,在設置采購門檻時應該區別對待,有所偏差。同樣地在采購過程中,高價值、高風險的采購項目由采購部門專業化、技術精湛的采購人員進行操作會更加經濟有效;低價值、低風險的常規采購,通?？梢杂刹少弳挝蛔孕胁僮?這樣既保證了高價值、高風險商品的質量,又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實,“采購門檻”的設定,在本質上是對政府采購權力的劃分。不同采購門檻的設定,在一定程度上體現著各級采購部門之間的權力界限,因此,從這個角度上來說,絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不合適的。所以,恰當的采購門檻的設定,對于預防政府采購過程中的腐敗和實現各級采購部門權力的劃分,從而調動各個采購部門的積極性,實現公共財政的最大效益都有積極意義。
三、集中采購與分散采購相結合模式的優點一般情況下,集中和分散相結合的采購模式,通?？梢垣@得集中采購和分散采購的雙重效益,集中采購有利于制定和實施統一的采購政策,培養更多技能精湛、知識全面的采購人員;分散采購則靈活性更高,采購速度更快。
以戰略管理的思維分析這兩種相結合的采購模式,其意義更為長遠,具體表現如下:
