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作者：張利英 李賀年 張鑫 單位：保定職業技術學院副教授 保定職業技術學院副教授
部分科研成果的針對性、適用性差，通過調查了解，一些科研項目立項脫離生產實際，其研究成果的適用性較差，在大面積生產中缺乏可行性，或者缺乏與其它技術措施的綜合配套，限制了推廣范圍。另外，在科技成果鑒定工作中，存在不同程度的形式主義，致使一些成熟可靠性差的所謂成果通過鑒定，其缺乏推廣應用價值。農業技術推廣隊伍薄弱。當前，保定市從事農業技術推廣的專業化隊伍普遍存在人才缺乏、后繼無人等問題，這種狀況從“十五”以來呈日益惡化的趨勢，據統計，全市現有專業農技推廣人員1191名，其中縣鄉兩級有1049名，平均每萬畝耕地不足1名，這樣的隊伍現狀難以支撐高速發展的現代農業，難以承擔起農民的科技文化素質提高和促進農業經濟發展的重任。農民對農業新技術的消化能力差。由于農民文化水平和小農觀念的制約，其存在著視野狹窄、信息不靈、接受能力差等問題，據調查，保定市有47．5%的農民不注重農業新技術的獲取，因此，使大批新成果新技術難以向縱深推廣。
財政部門要加大農業科技投入，增加品種選育開發、重點農業技術研發和農技推廣體系建設等專項資金，建立穩定的投入增長機制，為推動保定市農業新成果、新技術的推廣應用，提供持續有效的政策支持。創新服務方式，多途徑促進農業技術推廣。1.推動農技服務運行機制改革。要按照“高效、協調、規范”的基本目標，進一步完善崗位責任制、目標考核制，加快人事制度、分配制度的改革與創新。通過改革，引導鼓勵更多的農技人員走向基層，采取技術承包、科技結對子服務、技術入股、技術轉讓、技術開發等多種形式，促進科技成果進村入戶，使良種良法落實到田塊。2.重視農業項目的引領示范作用。農業項目是新時期提升服務水平的重要載體。應通過農業項目實施，把農業技術、科技示范和項目資金有效整合起來，從而加快農業科技成果集成轉化。推進農業項目招投標制度，確保各類農技推廣組織、人員及有關企業公平參與申報。對涉及農產品生產基地建設、特色農業、農業標準化、農業科技示范等農業項目，應重點優先扶持發展。3.結合農資產品經營進行技術推廣。這是農業技術推廣新模式，其具有以農民為中心、市場為導向、技術為支撐、物資為載體的農業科技服務的新特點，既為農民提供了質優價廉的農資產品，又促進了農業新成果、新技術的推廣應用。4.大力培育發展各種民辦科技服務組織。農民合作經濟組織(包括農民專業協會)、農業民營科技企業和農產品加工企業運行機制靈活，與市場結合緊密，其不僅為農民提供了技術、物資和訂單等服務，也推進了農業技術推廣，應加強政策引導，營造良好環境，采取逐步引導，資金支持等方式，積極扶持發展，構建起完善的農村科技服務網絡。此外，要發展適度規模經營，組織實施“新型農民創業培植工程”，培育更多的種養大戶、農村致富帶頭人等農村創業主體，建立農民創業基金，使其成為農業技術推廣的生力軍?？蒲泻图夹g推廣密切結合，保證科研成果的針對性和適用性?？蒲泻图夹g推廣是農業技術進步的兩個關鍵環節，兩者相輔相成，密不可分，因此，首先，相關管理部門應創新管理機制，在立項、成果鑒定等環節，從保定市農業生產實際出發，進行可行性評估，并進行嚴格的管理和監督，保證科研成果的針對性和適用性。其次，科研部門和技術推廣部門密切合作，保證科研和技術推廣兩個關鍵環節的連續性，科研部門具備一定的科研手段和技術力量，有技術研究優勢;推廣部門具備一定的技術服務網絡，其了解農業生產中急需解決的技術難題，加強兩者溝通和合作，可有效促進科技成果轉化。
每年全市應定期進行專業技術集中培訓，同時，要創造條件，支持外出進修或培訓。積極引入激勵機制。強化崗位意識，責任意識，引入激勵機制，營造積極向上、開拓創新、扎實服務的良好氛圍，充分調動農技人員的積極性和創造性。加強對農民文化科技教育與培訓，提高農民科學文化素質。1.重視農村教育，提高農民文化素質。特別要加強對農村中小學的建設，改善辦學條件，增強師資力量，落實好九年義務教育的各項政策，杜絕新文盲的產生;繼續掃除文盲和半文盲，提高全市農民的整體文化水平。2.拓展培訓途徑，及時向農民傳授新技術。從當地生產特點和實際出發，進行多形式、多渠道的農業技術培訓，首先，加強廣播電視報紙網絡等媒體教育作用，依托現代傳媒手段進行農民技術培訓。其次，重視農村“技術能手”的新技術培訓，利用其科技示范擴散功能，以點帶面，輻射推廣新成果、新技術。第三，充分利用駐保高校和科研單位的的技術資源優勢進行培訓工作，保定市擁有河北農業大學、河北大學、保定職業技術學院、河北省植保所、河北省畜牧所、河北省微生物所、保定市農科所等一批涉農大中專院校和科研單位，技術實力雄厚，為保定市農業技術推廣培訓工作提供了可靠保障，應加強與其合作，挖掘其潛力，使其更好的為保定市農技推廣工作貢獻力量。
前言
21世紀上半葉，中國將完成農業的現代化改造。隨著現代化程度的提升，現代農業對規模經濟的要求與現行分散承包的土地制度之間的矛盾將日漸加劇。如何通過現行土地制度的創新加速我國農業現代化進程，是一個具有重要意義的研究課題。
一、土地制度創新的約束條件和方向選擇
土地制度不是某種因素、某種力量作用的簡單函數，它是某個特定時期特定政治、經濟及社會諸多因素共同作用的產物。土地制度創新必須充分考慮到制約其生成的種種條件。制約我國當前土地制度創新的主要條件有：
第一、我國是社會主義性質的國家，生產資料的公有制始終被認為是決定經濟社會主義性質的基礎。由于土地的特殊重要性，決定了土地制度不僅是農業部門最重要的制度安排，而且是整個社會經濟制度最基本的方面。特別是對于那些農業比重還很高甚至是國民經濟主體的發展中國家來說，土地制度更成為整個經濟制度的基礎和核心。鑒于我國整體經濟性質和土地制度在整個經濟制度安排中的重要地位，現階段土地制度的創新不能也不應當越出公有制的框架。
第二、從總體技術特征來看，我國尚處于從傳統農業向現代農業的過渡階段，廣大中、西部地區，傳統農業的特征還相當明顯。全社會70％左右的人口仍然要依靠這個最原始產業提供生存保障，近50％的社會勞動人口仍然只能從農業中得到就業機會。根據馬克思生產關系適應生產力性質的原理，現階段土地制度安排必須與農業發展過度性階段的生產力水平相適應，而不能超越農業發展階段去建構現代農業階段的先進的土地制度模式。
第三、農業現代化是我國農業發展追求的而且是希望盡早實現的目標，現階段土地制度安排應有利于將農業生產導向現代化目標。鑒于龐大的人口基數和不斷增長的人口壓力，以及工業化加速導致農業資源的非農轉移，糧食安全問題已成為政府推動農業發展的首選目標。政府這一農業發展目標偏好，決定了它必然傾向于有利于上地產出率提高的土地制度選擇。增加農業生產收人，縮小農業生產與非農生產之間的利益差距，是農民從事農業生產所追求的最現實的目標。上地制度的設計必須有利于滿足農民對收人增長目標的追求，這＃才能使農民成為推動農業發展最積極的力量。我國現階段土地制度的設計，既要有利于政府產量增長目標與農民收人增長追求之間的協調，又必須使它納人有利于推進農業現代化早日實現的長遠目標的軌道。
第四、一種土地制度是否合理有效，最終只能由農民在這種制度下的行為反映作出檢驗。一種可行的土地制度，不僅不能背離廣大農民的意愿，相反應當反映他們的利益要求。在我國農業發展現階段，占有土地是廣大農民最基本的愿望，土地的流轉化程度低就是證明；產權不受侵犯是來自農民最強烈的呼聲，一個重要表現就是農民對過重負擔的抵制和抱怨；家庭經營是最受農民歡迎的生產組織形式，改革前后農民截然不同的工作態度是最有力的說明。
土地產權制度的有效性，來自制度安排與其所對應的約束條件的協調性。針對不同的約束條件，只能實行不同的土地制度安排。我國新型土地產權制度，只能在上述約束條件給定的框架內生成，并且只能是這些條件的內在要求處在耦合和均衡狀態時的產物。上述約束條件給定的我國現階段土地制度的創新空間是相當狹小的。它們決定了我國土地制度創新只能沿著如下方向推進；（1）在土地集體所有制不變的前提下，尋求產權主體明確、產權權能完善的新型集體所有制實現形式。也就是說，雖然對現行土地集體所有制的改革是必要的，但這種改革最好是集體所有制的完善或新型集體所有制實現形式的建構，而不應是對集體所有制的替代。（2）在家庭經營不變的基礎上探求土地資源有效配置方式和有利于農業現代化實現的土地利用方式。家庭經營方式的改變，不僅背離了廣大農民的意愿，也會使政府糧食總量增長目標至少經受不確定性的風險。
二、土地股份投包制：新型土地制度模式的設計
在理論界提出的各種土地制度模式中，完善家庭承包制模式對現階段土地制度創新約束條件的考慮相對最為充分，因而它受到政府的推崇并成為我國現階段上地制度建構的主體模式。這一模式最積極的意義在于對家庭經營方式的充分肯定。這種肯定首先源于推行改革20年來農業家庭經營的成功實踐，并且可以從世界農業發展的普遍經驗中獲得支持，同時現代產權理論和農業發展經濟學中亦不乏理論依據。但是，家庭承包制完善模式的最大問題在于，它對傳體體制下形成的土地集體所有的權屬關系存在的固有缺陷采取回避態度，試圖繞過所有制通過經營形式的改善來克服根源于所有制的產權缺陷。不可否認，這只能延緩和積累矛盾，不可能從根本上克服現有土地產權制度的不足進而刺激農業增長。
在現有土地制度創新模式中，土地股份合作制最具創新意義。一方面它在集體所有制或公有制的前提下比較好地實現了集體產權的明晰化，另一方面又為土地的集中和規?；洜I提供了一條極富啟發性的思路；一方面它迎合了農民實實在在占有土地的愿望，另一方面又滿足了政府土地制度創新低政治風險的要求。不難分析，土地股份合制與我國現階段土地制度創新依賴的約束條件之間在很大程度上也是協調的，因而它的出現受到理論界和決策部門的高度關注。現有土地股份合作制探索反映出來的最突出問題，是存在著以合作化經營或集體化經營否定家庭經營的傾向。盡管其出發點是試圖克服家庭分散承包帶來的規模不經濟，但這種傾向還是值得認真反思的。因為農業中集體經營的低激勵效應和高管理成本不制轉變為土地股份共有制，并把股份共有制視作集體所有制的新型實現形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理論與實踐中的一個重要誤區，即忽視農業產業特性而試圖以集中化、統一化經營取代農戶的個體經營。因此，與土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特點，是試圖使家庭經營方式在土地產權清晰健全、土地配置規模合理的基礎上繼續成為農業持續增長和農業現代化實現的制度性保證。
三、家庭承包制向土地股份投包制的過渡
土地股份投包制設計的基本目標，是希圖在較易得到政府和農民雙方接受并支持的基礎上，建構起土地合理流轉和有效集中的機制，從而實現從傳統農業向現代農業的順利過渡。土地股份投包制的現代化指向和規模經濟偏好決定了其建構的主要條件是，農村非農產業應有相當程度的發展，農業勞動力能夠實現較大規模的非農轉轉移，使目前緊張的人地關系與勞地關系得以改變。如果沒有二、三產業的快速發展創造出相對寬松的人地比例關系，70％左右的農業人口依然凝固在農業上實現就業和維持生存及低水平發展，那么，以減小土地有效流轉阻力的土地股份化設計必然失去意義，以擴大農戶經營規模的投包機制亦無發揮作用的可能。
土地股份投包制建構條件表明，目前我國大部分地區特別是二、三產業發展落后的中、西部地區，還不具備該模式普遍推行的條件。因此，上地股份投包制在我國的建構，第一，在時間上將是一個長期的過程，因為我國農業人口的比重還很高，農業人口的非農轉移任務還相當艱巨；第二，在空間上將由點到面逐步擴展，首先在二、三產業發展較快地區形成，然后隨著非農產業發展的地域擴張而逐步推開；第三，在農業發展戰略上，應把土地股份投包制的建立與加速二、三產業特別是農村非農產業的發展結合起來。
土地股份投包制是土地制度變遷的目標模式，而這一制度變遷的起點則是現行的家庭承包經營責任制。由于在土地所有制和經營方式方面的一致，使得兩種制度模式之間能夠實現較好的銜接。其銜接過渡可以通過三個階段完成：
1、由農戶土地承包權向農戶土地股份所有權轉換階段。（1）認定目前集體土地按人均承包的合理性；（2）限定這種合理性的有效期限為截止目前。以后土地不再根據人口的變動而調整；（3）在承包權穩定化的基礎上，賦予農戶對經營的集體土地份額的股份所有權；（4）實行土地股份所有權和相應份額土地經營權的統一，農戶可以直接經營自己應占股份的土地。
2、股權與經營權統一向股權與經營權分離的轉換階段。在農村二、三產業獲得一定發展和非農就業機會增加的基礎上，確立股份共有土地的經營數量下限，促成小規模經營農戶在持有土地股權的條件下尋求農外就業和放棄經營土地，將土地逐漸向少數種田能手手中集中。
3、股權與經營權分離的完成階段，即社區農民股份共有上地的少數農戶規模經營階段。這時，原大部分農民持有土地股權而在非農部門就業，少數農民通過竟包在完成農業稅和交納地租的基礎上實現土地規?；洜I。
參考文獻
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1.1國外學者對土地非農化影響因素的研究
1.1.1人口增加、城市因素對土地非農化的影響
Muth是最早提出農地流轉模型的經濟學家，他構建了一個理論模型來分析農地的城市流轉，他的模型假設在一個類似屠能區位論模型的平原中有兩個產業（農業和住宅業）進行用地競爭，在這個平原中，城市圍繞著一個同心圓擴張或縮小。Muth模型表明農產品需求的價格彈性對決定土地在農地和城市用地間的轉移方向具有重要作用。
Kuminoff基于Muth的假設，構建了一個線性計量模型來研究土地非農化的影響因素。結果表明，城市的因素，如農地與城市邊緣接壤長度的大小，城市人口的增長等是土地非農化的主要推動力，而農業收入低的原因并不是土地非農化的主要推動力量，政府的規劃管制對于土地非農化的影響在統計上不顯著。
Tweeten使用1949—1992年的美國州級人口普查數據來模擬農地數量的變化，農地數量的變化是農戶收入占總收入的比例、農業人口密度以及城市人口密度的函數。實證結果表明美國土地非農化74%的原因是農業因素導致的（農業人口和人均農戶收入占總收入的比重），農業經濟缺乏活力是農地流失的主要原因，而城市的擴張倒是其次。
1.1.2土地產權、政府管制對土地非農化的影響
Skolow研究了美國加州首府薩克拉曼多地區城市化、農地流轉以及農業發展的關系，研究認為土地非農化的數量與農地保護政策緊密相關，大城市的擴張更能集約地利用土地，而各個地方政府在財政政策、土地利用政策、稅收政策等方面的競爭使得從全州的角度來合理調控土地非農化的措施復雜化。
Diane Hite認為財產稅的提高雖然減少了農地轉用的總量，但卻提高了高質量農地非農轉用的概率。經濟轉型中土地產權以及地方政府自治權利擴大對于土地非農化具有重要的影響。Wasilewski 和Krukowski以波蘭華沙和奧爾什丁周邊地區土地轉為住宅用地的情況為例研究了土地非農化的影響因素。
Kline和Alig構建了一個probit模型研究人口增長、收入水平變化、農用地價格、農用地所有權結構、土地利用法、農用地保護區、城市增長界限等因素對土地非農化的影響，研究發現設置城市增長界限對于土地非農化有明顯的限制作用；建立農用地保護區可以在一定程度上阻止土地非農化；土地利用法和農用地保護區的交互效應對土地非農化有抑制作用，但統計上不顯著；土地利用法和城市增長界限的交互效應對于土地非農化有顯著的抑制作用；農用地的價格對土地非農化影響很小。
1.2國內學者對土地非農化影響因素研究
由于處于經濟轉型期，中國土地非農化的驅動因素顯得更為復雜。學者們認為土地非農化的基本驅動因素是人口增加、城市化、經濟發展、農業用地的比較利益低等，但政府行為對于土地非農化規模和速度也具有重要的作用。
1.2.1人口增加、城市因素對土地非農化的影響
我國耕地非農化與經濟發展和城市化高度相關，隨著大量勞動力的非農化，對城市容量、交通運輸及各種生產服務設施帶來了巨大壓力。魯明中的計量研究表明每增加1億元的國民生產總值，需占用耕地29.33公頃，每吸納1萬人的非農勞力需占用耕地74.27公頃。
葉嘉安利用遙感數據對東莞市城鎮用地的實證研究表明，城鎮用地的擴張與人口及工業產值存在明顯的相關關系，其中人口的因素對用地量需求所起的作用比工業產值的作用大。
龍花樓根據GTR模型研究了長江沿線樣帶的土地利用結構變化，研究認為該地區的耕地和建設用地都有增加的趨勢，模型結果表明建設用地的擴張與最近的中心城市人口、當地的城市化水平、人均農業總產值呈正相關關系，與坡度和海拔呈負相關關系。
1.2.2土地產權、政府管制對土地非農化的影響
土地產權主體缺位、土地征用權濫用為特征的基本制度缺陷和以中央政府與地方政府在土地資源配置上的非合作博弈為特征的政府治理缺陷是土地資源配置效率低下的主要成因。
由于農地產權不明晰已經各利益主體的政治地位不同造成土地收益分配關系不盡合理（市、鎮獲得35%--45%的土地收益，農村集體獲得20%--25%的土地收益），即市（鎮）各級政府以及農村集體經濟組織剝奪了農民的收益權利，總體的利益分配格局對于地方政府有利，使地方政府具有通過土地非農化的手段進行資本原始積累的激勵，從而促進了農地的過度非農化?？萍颊撐?。分權化改革后，地方政府具有追求本地工業化、城市化的強烈愿望。求這個目標首先必須進行資本的原始積累。
賈生華、張宏斌的研究認為土地非農化過程中的利益分配主體主要有地方政府、村干部和農民。目前孤傲及征用農地價格過低，在同等區位情況下，農用地和建設用地的價格相差平均10倍以上，地方政府在土地非農化過程中有比較可觀的財政收入。農用地非農化過程中收入分配不透明，村干部在其中可能有灰色收入，成為推動土地征用、促進土地非農化的重要力量。農業比較利益低，在土地非農化過程中農民有一筆可觀的收入。因此，地方政府、村干部和農民都有動力促進土地非農化進程。
曲福田等的研究認為，由于農地征用價格、出讓價格以及市場價格之間存在顯著的差異（1:10:50），各級政府可以通過低價征用、高價出讓而獲取巨額收益。蔡運龍認為由于耕地非農化采用的是國家征用制度，耕地征用價格、出讓價格之間的差異形成了耕地非農化中的巨大經濟利益，政府憑借對土地市場的壟斷獲得了耕地非農化中的耕地收益的大部分，是耕地非農化供給的經濟驅動；在發展地方經濟名義下，以耕地換項目，通過積累政績，進而獲得“行政升級”，是耕地非農化供給的權力驅動。
1.2.3經濟發展與土地非農化
楊國良認為，農業發展是土地非農化的前提，農業發展為非農產業提供了農業剩余。土地非農化實際上是農業實物剩余的一種轉移，經濟的增長速度決定了土地非農化的速度。魯明中的研究表明經濟發展水平與城鎮建設用地和交通用地之間存在較為密切且都正相關的關系，經濟發展水平越高，城鎮建設和交通建設占地也越多。
1992—1995年，以省級數據計算的固定資產投資與非農建設占用耕地之間的相關關系數高達0.85.在區域尺度上，Zhou依據Konagaya的GTR模型研究了中國東部地區的土地利用結構變化，他認為城市化水平、農村經濟的發展、自然地理條件對于土地利用結構的變化，特別是耕地數量的變化有重要影響；在東部地區社會經濟的影響更大，東部地區的耕地數量將會持續快速地減少，到2025年東部地區的人均耕地數量為0.0727公頃，2025年以后東部地區的耕地減少速率將會降低?？萍颊撐摹?/p>
王萬茂從理論上提出了一個解決糧食安全與經濟建設所需用的土地資源最優利用方案，即MRSAXY=MRTXY=MRSXYB,其中MRS是邊際替代率，MRT是邊際轉換率。陳奉瑤認為，在土地數量有限的情況下，不同用途的編輯收益相等時，土地資源達到了最佳配置?？萍颊撐?。
諸培新、曲福田根據可耗竭性資源理論，構建了耕地資源在農業部門和非農業部門配置的最優決策模型，并通過模型的分析，提出更多資源在農業和非農業部門之間最優配置的兩個條件，即1、只有當耕地非農化的邊際收益等于邊際成本時，才能確定社會最優耕地非農化的量；2、耕地資源保有量的編輯福利等于邊際成本時，才能確定相應的最優耕地資源保有量。
2007年8月，國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會共同了由中國土地勘測規劃院和國土資源部地籍管理司起草的《土地利用現狀分類》國家標準（GB/T21010-2007）[1]，標志著我國的土地利用分類開始進入了“國標”時代。在此之前，我國應用最為廣泛的土地利用分類是2002年1月起開始試行的國土資源部制定的城鄉土地統一分類，即《土地分類（試行）》[2]?！锻恋胤诸悾ㄔ囆校返闹贫ㄅc實施對我國土地管理實踐和科學研究工作產生了重要的意義，基本滿足了土地管理及社會經濟發展的需要，為完成我國土地利用現狀調查和城鎮地籍調查、土地登記和統計等工作發揮了重要作用。然而，隨著城鄉一體化進程的加快，實施全國土地和城鄉土地統一管理已提到議事日程，在實際工作中也要求城鄉土地統一分類，以利于全國城鄉土地統一管理和調查成果的應用。2007年7月國務院決定開展第二次全國土地調查，為保證調查質量、獲得準確的基礎數據，亟需出臺分類體系更為完善、更具有權威性的國家標準。在這樣的背景下，《土地利用現狀分類》國家標準應運而生[3]。
1 新舊分類體系的對比
《土地利用現狀分類》國家標準與原《土地分類（試行）》部頒標準的分類體系比較，最大的區別在于國家標準采用一級、二級2個層次，其中的一級相當于《土地分類（試行）》標準的二級，二級相當于《土地分類（試行）》標準的三級，即取消了《土地分類（試行）》標準中的3個一級分類（農用地、建設用地和未利用地等三大類型），使得12個一級類不受三大地類框架的限制而自成體系。
1.1農用地部分
《土地利用現狀分類》國家標準，對農用地各類型作了進一步歸納，但是，與《土地分類（試行）》相比，現行的土地分類仍有些不妥之處。
（1）在“耕地”部分中，首先，把原來的“灌溉水田”和“望天田”合并為“水田”，從水田的含義來看，這實際上是取消了“望天田”這一分類。事實上，盡管隨著各地的退耕還林還草措施的實行，望天田的面積有所減少，但目前我國的“望天田”面積依然還是比較大的，2007年仍達3 000多萬公頃。也就是說，望天田在我國堅守1.2億公頃耕地紅線戰略目標中仍占有重要地位，不應被取締。其次，取消了菜地，即把菜地歸并到水澆地之下。從杜能的《孤立國》農業區位論中可知，距城市最近的一圈，離市場最近，多是種植蔬菜、園藝作物等農作物，而水澆地則主要分布在更外圈的農村地區，顯然二者分布明顯有別，尤其在城市周圍，籠統地把菜地和水澆地混為一談，就混淆了不同土地的集約經營程度，不利于城市規劃，也不利于“菜籃子”工程建設，容易造成管理上的混亂。
（2）在“園地”中，把“桑園、橡膠園”歸并到了“其他園地”之中。在我國的南方一些省份，存在著大面積的桑園、橡膠園，有的還屬于支柱產業，如海南和云南西雙版納等地的橡膠產業。因此，這樣歸并分類，既不利于分門別類地對各類園地進行研究、規劃和管理，也不利于對各類園地的生產進行分類指導。
（3）“林地”部分，從原來的“有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、跡地、苗圃”6類歸納為“有林地、灌木林地、其他林地”3類，即把疏林地、未成林造林地、跡地、苗圃合并為“其他林地”。然而，上述4類林地在管理方法上是截然不同的，就跡地和苗圃來說，跡地是指森林采伐、火燒后5年內未更新的土地；而苗圃是指固定的樹木育林地，不僅在概念上有著很大區別，其管理措施亦明顯不同，一旦在土地利用現狀調查圖上采用相同的地類符號，無法分清到底哪個圖斑是綠樹成蔭的苗圃，而哪個圖斑又是“寸木不生”的跡地。為了恢復森林植被，有些省份還特意開展了“跡地更新年”活動，明確提出跡地更新是依法治林的重要內容，是培育森林資源的迫切需求，是推進生態省建設的必然要求。這些林地類型的取消，不僅不利于林業部門的管理，更不利于取得可靠的科學數據。
（4）“草地”部分的調整比較大，在新的土地分類中，原來的“牧草地”變成了現在的“草地”，并且把人工草地和改良草地合并為“人工牧草地”，同時又新增了一個地類“其他草地”——指樹木郁閉度
（5）變化最大的部分就是原分類系統中的“其他農用地”部分，在新的分類體系中，直接把“其他農用地”取消了。這一國家標準分類將原來“其他農用地”之下的“畜禽飼養地、設施農業用地、曬谷場等用地”合并為“設施農用地”歸入“其他土地”；“農村道路”歸入國家標準中的“交通運輸用地”；“坑塘水面、養殖水面”合并為“坑塘水面”歸入國家標準中的“水域及水利設施用地”；“農田水利用地”放在“溝渠”后亦歸入“水域及水利設施用地”；“田坎”仍作為一類歸入“其他土地”。這對解決原來“畜禽飼養地、設施農業用地”之間、“坑塘水面、養殖水面”之間不宜區分，而且面積過小的問題，顯然是適宜的，同時這一部分的調整明顯帶有強化城鄉土地統一分類的意圖[3]。但新分類將自然水域與人工建設的水利設施用地合為一類，顯然是欠妥的。
1.2建設用地部分
《土地利用現狀分類》國家標準，對“建設用地”部分作了進一步細分：商服用地部分由原來的“商業用地、金融保險用地、餐飲旅館業用地、其他商服用地”調整為“批發零售用地、住宅餐飲用地、商務金融用地、其他商服用地”，名稱上的表述更加準確實用；工礦倉儲用地部分未做變動；住宅用地部分由原來的4類歸為“城鎮住宅用地、農村宅基地”2類，這一調整顯然避免了原來對單一住宅與混合住宅之間以及是否空閑等在實際調查中不宜操作的問題；公共管理與公共服務用地部分調整為8類；特殊用地部分把“墓葬地”改為“殯葬用地”，名稱更加準確；交通運輸用地部分增加了原來屬于“其他農用地”的“農村道路”，體現了城鄉一體化原則，實現了土地分類的“全覆蓋”；水域及水利設施用地部分調整為“河流水面、湖泊水面、水庫水面、坑塘水面、沿海灘涂、內陸灘涂、溝渠、水工建筑用地、冰川及永久積雪”等9個二級類型?！盀┩俊奔毞譃椤把睾┩?、內陸灘涂”，原來的“農田水利用地”改為“溝渠”；取消了“葦地”[3]。在這一分類中，有些地類仍存在一些問題，主要如下。
（1）原分類系統中的“公用設施用地”內的“瞻仰景觀休閑用地”包括名勝古跡、革命遺址、景點、公園、廣場、公用綠地等，在新的分類系統中，改稱為“風景名勝設施用地”，具體含義是指風景名勝（包括名勝古跡、旅游景點、革命遺址等）景點及管理機構的建筑用地。景區內的其他用地按現狀歸入相應地類。這樣的規定過于籠統，應該對景區內的其他用地做出具體的規定，避免把景區內的池塘、湖泊之類的水面歸類到“坑塘水面”的情況發生。
轉貼于
（2）在新的土地分類中，提出了一種全新的地類——空閑地?？臻e地的提出不能不說是一個亮點，反映出了政府加大力度節約集約合理利用每一寸土地的決心。但是從“空閑地”的含義不難發現，空閑地是指城鎮、村莊、工礦內部尚未利用的土地。因此，“空閑地”的劃分過分籠統。我們認為，應當對“空閑地”作進一步的細分，把所包含的3個類型（城鎮空閑地、村莊空閑地、工礦內空閑地）逐一列出，這樣才能更好地預測出現有各類建設用地的利用潛力，可以更好地規劃、開發和利用，而不至于出現把宅基地批到工礦內空閑地上的古怪情況。
（3）從裸地的概念可見，新分類的“裸地”實際是原分類中二級類“未利用土地”下的裸土地和裸巖石礫地的合并。裸土地是指表層為土質、基本無植被覆蓋的土地，屬于可利用土地；裸巖石礫地是指表層為巖石或石礫、其覆蓋面積≥70%的土地，屬于難利用土地。從二者的定義可以容易地看出它們的區別，這也決定了它們的開發利用方向不同，而在這里卻將兩者混為一談，不利于分析可利用土地與難利用土地的范圍、規模及結構。因此，建議應將此二者分開來進行調查，以便制定相應的開發利用方向和措施，充分、合理地加以利用。
2 討論與建議
《土地利用現狀分類》國家標準出臺，意味著土地利用現狀分類標準從過去的行業標準上升到國家標準，為解決土地調查統計重復、數出多門、口徑不一的問題提供了可靠的方法，對國土資源科學化管理乃至國民經濟宏觀管理決策具有重要的意義[4]。標志著我國土地利用研究的深入和土地管理水平的提高，也是我國實施最嚴格的土地管理制度的具體體現。但是，這一土地利用分類難免存在不足之處，這就要求在今后的土地資源調查實踐和土地利用研究中，不斷地加以改進和完善，使其更好地服務于我國土地資源開發利用與管理事業中。上述對比分析表明，《土地利用現狀分類》國家標準需要改進的地類主要如下。
（1）在“耕地”內不宜取消“望天田”和“菜地”2個二級類。
（2）“桑園”和“橡膠園”不宜并入“其他園地”中，依然作為“園地”之下的2個二級類為宜。
（3）“其他林地”內，最好進一步續分出疏林地、幼林地、跡地和苗圃4個二級類，以便于分門別類地管護各類林地。
（4）將“荒草地”從原來的“未利用地”內劃分到現今的“草地”中，很不利于土地開發整理工程的實施和耕地“占補平衡”政策的實行，因而仍保留“荒草地”這一后備土地資源類型為宜。
（5）新的分類體系取消了“其他農用地”，盡管有著積極的一面，但將自然水域與人工建設的水利設施用地合為一類，顯然欠妥，需要進一步探討和研究。
（6）在新分類體系中的“風景名勝設施用地”中，應對景區內的其他用地做出具體的規定，避免這種籠統分類導致地類劃分上的混亂。
（7）新土地分類中的“空閑地”，因未將城鎮空閑地、村莊空閑地、工礦內空閑地等逐一列出，因而不能準確地分析各類建設用地的利用潛力，使調查成果的應用價值驟減。建議在調查中進一步續分出城鎮空閑地、村莊空閑地和工礦內空閑地3個三級地類。
（8）“裸土地”和“裸巖沙礫地”被歸并到了“裸地”中，使這2類開發利用方向與管理措施截然不同的土地被混為一體，不利于分析可利用土地與難利用土地的范圍、規模及結構。建議土地資源調查工作中在“裸地”之下進一步續分出“裸土地”和“裸巖沙礫地”2個三級地類。
3 參考文獻
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中圖分類號： F301.21 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2014）-06-01-1
1 城鎮化簡析
1.1 城鎮化定義
城鎮化就是城市化，是伴隨著工業化進程的推進和社會經濟的發展，人類社會活動中農業活動的比重下降，非農業活動比重上升。城鎮化與社會發展的經濟結構變動相適應，城市人口與農村人口此消彼長，居民的建設表現與其生活方式逐漸穩定，這個過程被稱為城鎮化過程。就現在而言，城鎮化水平的高低視其占總人口的比例大小而定。
1.2 城鎮化特征
城鎮化有四方面的特征：時間特征。主要表現為城鎮化過程與階段的統一，以漸進為主；空間特征。主要表現為城市與城鎮的結合，在這二者結合期以城鎮為主；就業特征。主要表現為以非農為主，就業特征就是農業人口向城市涌進的過程中人員就業問題；生活方式特征。從世界城鎮化發展類型看可分為發達型城鎮化與發展型城鎮化兩種。
城鎮化進程必然會引起就業結構、投資結構以及土地結構的改變。城鎮化致使大量人口進入城市，耕地問題也會隨之出現。本論文就城鎮化與耕地保護問題做以下闡述。
2 促進城鎮化發展與耕地保護的對策建議
城鎮化發展與耕地保護的矛盾是對立統一的，城鎮化發展與耕地保護要協調發展，要創新耕地保護意識，克服城鎮化建設中對耕地保護的不利因素；改革耕地保護制度，協調好土地規劃和城鎮規劃。
2.1 強化耕地保護意識，提高社會參與度
隨著人們對生活需求的變化，耕地保護的內涵也隨之改變。農業生產從最基本的谷物生產開始向生態農業和觀光農業轉變，拓展耕地保護理念，堅持生態型保護理念。一定要高度重視耕地的非生產，要讓耕地生產為城鎮化發展服務，提升耕地的潛在效用、生態效益，要提高城鎮與農村居民保護耕地的主動性。要改變城市人口的傳統觀念，誤認為耕地與城市的發展沒有關系并對土地持漠不關心的態度。這是一種錯誤觀念，一切事物的發展都是存在內在聯系、相輔相成的，城鎮化的發展是離不開土地的生產價值的，因此要強化耕地保護意識，提高社會參與度。
2.2 創新土地保護制度，統籌城鄉發展
在城鎮化發展過程中，我們會發現城鎮土地的擴張呈無序狀態，這就體現出土地制度存在漏洞不夠完善。因此，加快、加強土地制度改革是減少土地資源浪費、提高土地利用率的關鍵，同時也可有效保護耕地資源。加快土地制度改革，加強土地所有權和使用權的變更管理，公益性土地使用和經營性土地使用要嚴格進行區分，對土地使用變性也要嚴格控制。對于征地標準一定要按照市場征地價格對被征用土地所有者進行補償。要完善土地市場，加強制度保障，建立統一的土地市場調節建設用地供應，完善土地拍賣以及實施細則，鼓勵拍賣土地轉讓，促進閑置土地開發再利用，減少土地浪費。在創新土地保護制度過程中要促進農民進城集中居住。這就要采取優惠政策，更重要的是落實補償制度和社會保障制度。只有創新土地保護制度，才能讓土地得到最大的利用價值，才能讓城鄉得以統籌發展。
2.3 確定合理的城鎮化發展戰略，保護現有耕地
城鎮化發展一直堅持大中城市與小城鎮協調發展的道路，在這條道路上要充分考慮城鎮化的發展規律以及各個區域的差異性。城鎮化發展的一般規律是當當地城鎮化發展水平達到30%以上時，城鎮化進程會加速發展，這將成為城鎮化發展的一個趨勢。在這個趨勢的驅動下，耕地面積將面臨著更大挑戰。城鎮的擴建需要大量土地資源作為支撐，而城市化中的土地已所剩無幾，為了滿足城市的發展勢必要進行擴建，對耕地資源進行征用。在征用過程中要根據城鎮化的發展戰略和區域的發展情況進行合理規劃。
參考文獻
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一.旅游業用地界定
（一） 旅游業用地概念
從旅游規劃和土地利用規劃角度出發，筆者認為旅游業用地是能夠形成旅游吸引力，滿足旅游業各級單元建設發展需要，并能產生社會經濟生態效益的土地資源和土地生態系統。
（二） 旅游業用地與土地利用的關系
土地利用規劃是從土地利用的現狀、節約集約利用等方面對區域國土資源進行分析規劃，指導未來一段時間內國土資源利用的政策方針和資源分配，具有很強的約束性和調控性。
旅游業的發展需要旅游項目建設、服務設施完善等多方的支持，遵循土地利用規劃對建設用地的管控和指導。而旅游城市所制定的土地利用規劃也應從考慮實際情況，為旅游發展提供保障措施和用地規劃指導。
二.桂林市旅游業發展分析
（一）研究區域概況
桂林市地處南嶺山系西南部，廣西壯族自治區東北部和湘桂黔交界地帶，市區坐標東經109°45′～110°10′、北緯24°18′～25°41′，總面積565 km2。桂林市旅游業用地以桂林市區為對象，范圍包括秀峰區、象山區、七星區、疊彩區、雁山區5城區。
（二）旅游業發展現狀
桂林市是世界著名的風景旅游城市和歷史文化名城，以漓江風光和喀斯特地貌為代表的山水景觀，享有山水甲天下美譽。至今累計接待入境旅游者超過1500多萬人次，綜合接待能力、產業規模、基礎設施等都達到了國內較高的水平。
2010年，桂林市GDP為1108.63億元，財政收入121.08億元，旅游接待總人數2246.33萬人次。其中，國內人數2097.71萬人次，入境人數148.62萬人次全年旅游總收入168.30億元。
三.桂林市旅游業用地現狀分析與評價
（一）桂林市土地利用現狀①
2005年末桂林市城市土地面積為56106.6公頃，其中農用地38303.23公頃，建設用地面積10332.07公頃，未利用地面積7470.83公頃2。農用地占絕對比重，建設用地存在較大的擴展空間，未利用地的開發利用有待挖掘。
（二）旅游業用地分類
對桂林市旅游業用地的分類，參考土地利用規劃的分類和專家學者的理論研究，劃分為風景游覽用地、旅游設施及管理用地、旅游生產用地三大類別[1]：
（1）風景游覽用地：包括了觀光農業用地、城鎮旅游用地和水域旅游用地。
（2）旅游設施及管理用地：主要為休閑保健用地和購物商貿類用地。
（3）旅游生產用地：主要為旅游土特產、工藝品生產等工業用地。
（三） 旅游用地現狀分析
1.風景游覽用地集中化
從圖1桂林市區旅游景區景點分布圖看，旅游用地集中在市區漓江西岸、兩江四湖區域，如象山景區、兩江四湖景區、靖江王城、疊彩山公園、李宗仁故居等，用地集中化程度高。
2.旅游用地類型結構分析
在桂林市區旅游用地類型結構中，風景游覽用地比重最大，占81.27%。其中公園、植物園占52.87%；歷史人文遺跡占17.88%；旅游設施與管理用地集中在飯店賓館和旅游道路用地，占13.91%；旅游生產用地僅占1.88%。說明市區工廠企業較少，切實保護了桂林市區生態環境。
3.用地空間和類型呈動態化發展
隨著桂林市旅游發展，原有景區和旅游方式已不能滿足現代游客需求。在新一輪的城市規劃和旅游規劃統籌下，桂林市要實現新區建設和老區功能轉換，用地逐漸向郊區和周邊縣區拓展，既減輕主城區旅游壓力，也帶動周邊區域旅游經濟發展（如靈川縣、臨桂縣）。旅游用地類型也呈現多樣化發展趨勢，如：城市旅游景觀用地（臨桂新區世界旅游城、一院兩館等）；旅游工藝品、土特產加工廠的外遷與整合等而增加的旅游生產用地。
四.桂林市旅游業用地存在問題與探討
（一）旅游用地分類的界定
旅游用地的分類標準國內外尚未形成統一的標準和規范，用地分類不明確，容易產生土地利用規劃忽略對旅游業用地的指標分配和利用指導，導致旅游業用地建設指標過少，在用地指標緊張的時期里，只能限制旅游業用地，用地空間過度集中，無法實現旅游業的空間拓展，極大限制旅游業的發展。所以，需要對旅游用地分類進行深入的探討和研究，解決土地利用規劃與旅游用地現實當中存在的沖突和矛盾。
（二） 未利用地與旅游用地的轉化
桂林市城市未利用地總面積為7470.83公頃，其中荒草地面積2594.75公頃，河流水面906.14公頃，灘涂231.97公頃，沼澤地、沙地、裸土地等其它未利用地3737.97 公頃。從土地利用規劃的角度，未利用地需要進行土地整理和開發，一般作為耕地后備資源或其他使用。從旅游業發展的角度，對于部分不能為農業發展、城市建設所用的土地資源是可以作為旅游資源進行開發和利用，價值巨大（如沼澤地、溪流、溶洞、巖石等）。應做好城鎮規劃、土地利用規劃、旅游發展總體規劃等各種規劃的銜接，實現未利用地的潛力開發與旅游用地的轉化，明確使用性質，實現旅游用地的可持續發展。
（三）探討旅游用地規范性政策法律
我國現行有比較完善的國家土地管理法，旅游用地相關法律法規目前還屬于空白，多以違法用地、房地產開發、以破壞自然生態環境等案件和事件出現，不利于旅游業的健康良性發展。規范的旅游用地政策法規需要深入研究，以保障旅游業用地需求與區域土地規劃利用的協調統一。
注釋：
① 數據來源：2005年桂林市土地利用變更調查表（數據僅采用官方公開的年份數據。）
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隨著上海社會經濟的不斷發展，近郊區開始成為上海城市建設的主角和主體。受到各種復雜因素影響，盡管上海近郊區建設時間不長，但已出現較中心區（如靜安、黃浦、虹口等）和遠郊區（如金山、松江、崇明等）更為復雜的現象和問題。本文以上海市寶山區為例，從研究近郊區快速發展中存在的現象和問題入手，探討問題產生的根本原因，并在此基礎上提出相應的初步對策與建議。
上海近郊發展的類型
（一）城市化的近郊型村鎮
從上海房地產急速崛起的新千年以來，追求生活品質的迫切要求和內環范圍高昂的居住成本，使得越來越多的城市居民選擇近郊區，特別是交通、公建配套較好的近郊區作為其新的定居點。因此，在短短不到五年的時間里，寶山外環線以內區位條件較好的大場、廟行、淞南、高鏡等村鎮大多都組織了房地產開發項目，鄉村迅速被城市占領?？焖俪鞘谢诟纳频胤浇ㄔO面貌，帶來巨大經濟效益的同時，也逐漸暴露出不少問題，并集中在配套設施配置容量不足和“城中村”現象。
一方面，各村鎮為增加經濟收益，往往想盡方法，與規劃討價還價，增加建筑開發量；而另一方面，當時的規劃尚未實現全覆蓋，出具的規劃設計條件往往是在沒有綜合地區公共設施需要，交通、環境容量的情況下孤立核算的結果，市場效益的過度化追求和規劃法規的滯后性缺位，最終導致在完成房地產開發后，居民往往對地區公共設施、交通設施和公共活動場所的配置情況不甚滿意，出現較為普遍的“局部沒問題，整體缺口明顯”的合成謬誤。
在導致配套設施容量不足的同時，大面積土地開發帶來的農戶動拆遷問題，也因為過度追求數量和速度而留下很多隱患。作為動遷戶的當地農民往往不愿離開原駐地，為滿足農戶要求，盡快落實動遷，大部分農戶最終搬遷到了附近的安置基地，沒有被城市化消化的農民住宅區與城市居住區混雜在一起，形成了普遍的“城中村”現象。這些“城中村”盡管在吸納外來人口、提供廉租房等方面分擔了城市發展的壓力，但不可否認的是，這些農戶住區對當地的城市景觀、土地使用和社會治安等方面帶來了巨大影響。
（二）工業化、準城市化的中郊型村鎮
進入2000年以來，上海產業結構調整不斷加快，大量勞動密集型產業由中心城區向近郊區縣，特別是土地價格較低、交通條件相對較好的中郊地區轉移。產業的轉移，在加快上海中郊城市化、工業化進程和原始資本積累的同時，使當地村鎮看到了土地作為資本蘊藏的巨大的經濟價值，并努力以此為媒介，大力發展村鎮經濟。在工業產業大量進駐中郊地區的同時，上海大型市政配套動遷基地和“中低價商品房”基地的紛紛落戶，則從另一個渠道讓當地原住民開始接觸并逐漸接受城市的生活方式。
農轉非現象如果單純作為農村城市化的過程來看，是一個極為自然的過渡現象，本無可厚非，但如果缺乏有效控制，則會成為制約這些地區可持續發展的瓶頸問題，寶山郊環線附近的羅店、顧村鎮就有這一類問題存在，這一方面體現在產業同構現象明顯，內部競爭成本升高；另一方面則體現為用地分散布局，空間結構不合理。
目前，寶山羅店鎮、顧村鎮和月浦鎮的主導部門都是第二產業，機械制造、冶金加工、醫療器械等勞動密集型工業構成了村鎮的最大工業門類。門類與能級的類近似性使得村鎮在引進產業項目的時候，只能依賴低廉的土地價格和優惠的使用條件作為主要手段，結果出現了工業土地利用率低，土地閑置多，生態環境惡化等一系列問題。由于郊區產業的早期開發多以鎮村自行組織實施為主，基本處于低端、小規模生產狀態，無法形成專業化工業基地，加上開發過多地強調功利主義，缺乏先進理念和規模效應，工業和農村居民點經常相互混雜在一起，既影響了地區形象的提升，也為社會治安管理帶了很多負面作用。
與中心城區不同，城市中郊型村鎮的城市建設用地擴張，大部分是以農村集體用地為主要支柱，村鎮各自為政，空間發展模式只能以村鎮的空間區位確定非農建設用地的布局。受這一條件限制，無論是工業還是居住用地，都很容易形成以村鎮為中心，小范圍集中、大范圍分散格局，而重大工程基地的獨立選址又往往使這一局面進一步加劇和復雜化。結構和用地的不合理產生的后果必然是公共設施不配套、道路系統不連貫、基礎設施系統不到位、城市景觀不協調等一系列問題，延緩了鄉村——城市轉型的空間集聚過程。
（三）農業主導的遠郊型村鎮
寶山北部地區的遠郊型村鎮受地理、現狀和環境等條件的限制，大多數仍以農業、果蔬種植和其延伸產業為主，未來城市化的可能性較小。由于生產方式仍以個體耕作為主，農業產業的基礎還比較薄弱，村鎮空間布局呈現密度高、規模小的特點，村莊基礎設施配套難度大，土地資源浪費，村莊發展受到嚴重制約。各村目前普遍缺乏規劃指導，上下水不暢，道路狹小、質量低劣，環境臟、亂、差，缺少學校、醫療衛生、商業、文化體育等必需的生活設施。
與村鎮建設發展緩慢相反，北部地區因為土地可開發量大、用地集中，對大型制造企業的吸引力較強，原有的寶鋼國家級鋼鐵基地不斷擴建，市級城市工業園區和月楊工業園區等大型工業項目也紛紛落戶，是全區工業用地最為集中的地區。由于長期處在自發生長狀態，這些工業園區與村鎮農業用地交錯分布，空間形態具有強烈的拼貼性，工業用地與農業用地之間無法形成完整的交通、市政系統，工業企業在創造大量經濟收益的同時，也沒有對該地區產生明顯的產業鏈效應，相反的，嚴重的工業污染對農業生產和農民生活已造成長期的環境影響，因此，總體來說，這一地區的用地布局還處于相互制約、相互干擾的狀態。
近郊區快速城市化的成因分析
（一）城市化的動力機制
村鎮社會經濟水平和城市化發展過程、特征、性質和方向往往包括內因和外因兩個方面，即內力作用和外力作用。內部作用是指區域本身所固有的、對村鎮城市化起決定性作用的各種要素，主要有區域資源條件、地理位置、生產力水平、社區政府、社區的企業和社區的個人主體等，具有較好的穩定性；外部作用是指來源于區域以外、對村鎮城市化起加速或延緩的各種要素，主要包括境外投入、宏觀政策的變化、重大工程項目的建設、行政中心的變更、行政區劃和管理因素的變動等，具有較大的不穩定性。而寶山三類村鎮的發展現狀是城市化內力與外力相互作用的集中體現，近郊村鎮憑借自身區位資源優勢和房地產市場的拉動，形成大片城市住區；中郊城鎮受地理、地價和市政項目動遷影響，成為工業與居住用地片狀布局地區；遠郊城鎮因為內外交通條件影響、可建設用地規模大、地價低廉和政策動力不足等原因，而形成工業與農業地區混雜并存的局面。
（二）經濟發展和市場需求
從經濟發展的角度評價，農村根據自身優勢發展房地產業、工業所帶來的收益遠大于狹義的經濟發展層面。一是村鎮自主開發的房產項目可同時兼顧短期銷售和長期租賃，所建廠房既有可觀的租金收益，又可作為固定資產實現逐年升值，這為村鎮實現巨大的經濟支持；二是村鎮吸引房地產、工業項目進駐后，可就近解決大量的農業勞動力；三是通過參與二、三產業的工作實踐，可以在短期內提升村鎮勞動力的就業技能，培養適應現代城市生產和服務需要的管理人才和技術人才。
當農村城市化過程是伴隨城市快速發展形成時，我們必須肯定農村對發展經濟的需要，但是農村集體經濟組織有其不可避免的局限性，它根本無法認識到城市規劃的深層含義，其主要目標只能圍繞實現局部利益展開，由此必然造成城市規劃目標與實際的土地利用之間的分離。
（三）二元的土地所有制形式
城市急速推進與農村土地大量置換，這本來是一個正常的供求關系，但如果農村土地政策出現相對滯后，就會引發出大量的土地利用問題。首先，國家政策積極推動農村經濟發展，提高農民收入；其次，以農村集體經濟組織為首進行集體土地開發的行為，具有相當強的地方保護勢力和違抗行政處罰的能力；農村集體土地的管理，不僅涉及土地本身，還包括戶籍政策、保障措施、農民生計出路、社會治安等一系列復雜的社會問題。因此，可以說，農村土地的問題是一個涵蓋政治、行政、經濟、社會等各個領域的綜合問題，而基本原則是長期實行的城鄉二元結構。
（四）政策預期和引導不足
在房地產風潮、中心城產業轉移驅動下出現的農村工業化和城市化，是一次“風暴式”農村現象，這在我國農村城市化史上具有顛覆歷史的重要意義。由于它來的如此突然，政府部門還來不及制定規范化的政策引導和控制非農用地的開發，加上未及時調整農村土地所有制和管理體制，致使在城市快速發展的特殊環境中，農村城市化過程被置于政策真空背景下。沒有政策的支持，加上城市規劃的不到位，土地要進行有效控制的難度可想而知。
城市近郊區發展規劃實施策略
（一）近郊型村鎮：加快落實公共配套設施，改造“城中村”
近郊型村鎮已基本屬城市建設區，土地開發相對成熟，需要重點解決開發地區公共設施配套不足，農民安置和待建地區臨時性建設管理等問題。
開發地區應重點加強對公共設施的規劃估算，從整體層面上確定各類公共設施的選址和用地規模，并利用本次編制單元控規落地的機會，將用地予以明確落地，從根源上消除房地產開發中普遍存在的拖建、賴建和“搭便車”現象。
村鎮農民安置社區應納入城市城區規劃，進行公寓化和社區化規劃管理，消除城鄉二元格局。整治的首要措施是對這一類村鎮范圍內的農民建房進行限制，不予審批新宅基地，并嚴禁私建新房。根據土地征用情況、村經濟實力和村民建房期望值，實行一次性搬遷或逐步搬遷的模式，搬遷應結合土地利用總體規劃、區域總體規劃，在城市建成區或規劃區選址，實現集中安置，按照城市小區的要求，建設新型農民居住社區?？紤]到農民工作的性質、收入水平、居住習慣、接受程度等與城市市民要求不同，農民居住社區的戶型、居住面積、容積率、基礎設施配套方面要實現多元化，滿足不同層次人的需要。
在物質形態改善的同時，政府要建立適應新情況的城市管理，社會治安管理模式，農民居住社區要積極加快對社區居民的就業技能培訓和城市文明的教育熏陶，盡量縮短農民心理、行為方式城市化的進程，逐漸使被動產生的“城中村”成為城市社區。
（二）中郊型村鎮：有序轉化土地資源，引導農民“市民化”
與近郊型村鎮不同，中郊型村鎮在實現農民“市民化”的同時，重點做好土地“城市化”的文章，實現“軟”、“硬”件的同步升級。
完善土地運轉機制和新城規劃成果，有序轉化土地資源。依據區域總體發展需要，加快該地區村鎮集體土地國有化、集約化的進程，在制訂土地資源利用、村鎮城市化發展等相關政策的同時，加快寶山新城規劃編制，使土地資源能有序的轉化為城市建設項目，最終實現提升資源操作平臺的目標。
根據新城規劃要求，按照建設時序進行分類改造。對已征用土地的農戶開展安置基地的新、擴建和環境改造，要按照“四高”的要求，加快建設各村的主要公共設施，通過拆舊更新、整治改造等措施，在一定程度上達到對生產生活環境的改善和提升；對規劃期內撤消的村實行嚴格禁止新建私房，要嚴格控制和適度控制村主要公共設施的建設，限制農民改擴建房，不予審批新宅基地，各村鎮不得私自將集體土地租用給其他單位使用。通過土地資源流轉，逐漸取消各類農業用地，完全納入城市城區規劃，進行社區化規劃管理，消除城鄉二元格局。
深入政策研究，提高農民“市民化”的積極性。在妥善解決農村土地問題的同時，必須對農民群體的需求進行深入解讀，對戶籍、住房、土地收益分配、農民就業等農民關心的問題展開跨學科綜合研究，形成技術支撐和政策文件，積極引導農民向城市居民的轉型。
（三）遠郊型村鎮：完善產業布局，形成農民聚集點體系
遠郊型村鎮根據寶山區區域總體規劃確定的城鎮體系規劃，應強化產業空間布局和農民聚集點體系這兩個方面深化研究和編制工作。
【主題詞】石油企業；土地增值；潛力探討
1、引言
隨著經濟的不斷發展，國家對原油的需求量在逐年增加。據統計，從2005年到2011年，全國原油需求總量從2005年的3.2504億噸增加到2011年的4.5743億噸，原油需求總量增加了40.73%（見表1.1）。為了為保證國家能源安全，確保原油供應，國內油氣生產企業一直在努力保持產量穩定或提高，但這需要通過新建大量生產設施（井、站、道路及電力線路等）來彌補產量遞減所帶來的影響，僅2010年中國石油天然氣集團公司全年鉆井就達19193口，隨之需要完成相關設施的配套建設，這就消耗了大量的土地。統計中國石油天然氣股份有限公司和中國石油化工有限公司在2006年的實際使用土地就達22.4742萬公頃（見表1.2）。如何發揮這些油氣企業已經取得使用權土地的作用，實現土地資產的保值增值，成為擺在當下油氣生產企業土地管理者面前的問題。
表1.1
2005-2011年中國原油需求情況
單位：億噸
年度
類別 2005年 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年
國產 1.8143 1.8383 1.8596 1.8996 1.8851 2.0163 2.0365
進口 1.4361 1.4518 1.8348 2.0067 2.0379 2.3627 2.5378
合計 3.2504 3.2901 3.6944 3.9063 3.9230 4.3790 4.5743
表1.2
國內上市公司2006年使用土地情況
單位：公頃
中國石油（2006年） 中國石化（2006年）
使用土地 170943.7 使用土地 53798.9
其
中 擁有使用權 55608.1 其
中 擁有使用權 8181.7
租賃土地 1153
35.6 石油集團 1116
46.9 租賃土地 449
80.2 石化集團 427
12.4
第三方 368
8.7 第三方 226
7.8
2、石油企業土地的取得方式
2.1行政劃撥
按照《劃撥用地目錄》的規定，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，可以劃撥方式提供土地使用權。石油天然氣行業油（氣、水）井場及作業配套設施和油（氣、汽、水）計量站、轉接站、原油（氣）庫等設施均符合劃撥用地目錄，以劃撥方式取得土地使用權。統計僅中國石油天然氣集團公司下屬的大慶油田2005-2011年以劃撥用地方式取得的土地就達5693.5138公頃（見表2.1）。
2.2有償出讓
按照國家用地政策，在《劃撥用地目錄》以外的不享受劃撥用地政策的如加油站、車庫、食堂、辦公樓及生產指揮中心等設施用地，以有償出讓方式取得土地使用權。
2.3土地租賃
石油企業上市公司通過租賃母公司授權經營土地或第三方土地來獲得土地使用權（見表1.2）及油氣企業母公司租賃第三方土地來獲取土地使用權。
2.4授權經營
國家為支持國有企業改制，明晰土地產權關系，加強土地資產管理，解決石油天然氣企業改制過程中遇到的土地問題，依據《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》（國家土地管理局令第8號）文件的規定，授權給中國兩大石油公司151190.0268公頃土地（見表2.2），由兩大石油公司進行經營管理，確保土地資產保值增值。
表2.1 大慶油田2005年-2011年以劃撥方式取得土地
單位：公頃
年度 2005年 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年 合計
劃撥用地 830.9
365 1309.9
136 987.7
291 1031.4
442 778.4
813 407.8
244 347.1
847 5693.5
138
表2.2
授權經營土地統計表
單位：公頃
企業名稱 劃撥 出讓 合計
宗數 面積 宗數 面積 宗數 面積
中國石油天然氣集團公司 41926 113589.9214 550 906.0746 42476 114495.9960
中國石油化工集團公司 48554 36004.2244 1135 689.8063 49689 36694.0307
合計 90480 149594.1458 1685 1595.8810 92165 151190.0268
3、土地增值的影響因素
3.1土地價值與土地增值
土地價值是可以用貨幣資本表達的土地能夠滿足人們某些需要的能力，表現為物質的提升或改善和如同一般性資本那樣本質性的增值[1]。土地增值是指在土地利用過程中土地價值的增加值[2]，通過考慮通貨膨脹因素在內的土地價格上升來表現，分為投資性增值、用途性增值和稀缺性增值三種[3][4]。
3.2自然條件
地理位置和交通條件是影響土地增值的重要因素?，F實情況表明，城市中心的土地要比郊區的土地增值潛力大，位于主干道附近的土地要比偏遠地區土地的升值潛力大。油氣企業大部分土地均位于農村較為偏遠地區，只有部分位于城市內部或交通發達地區，土地的增值潛力受地理位置和交通條件影響較大。
3.3用途管制
土地用途管制是對土地利用和土地用途的管制[5]。國家編制土地利用總體規劃規定土地用途，使用土地的單位必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。將土地劃定為城鄉建設用地規模邊界、擴展邊界和禁止建設邊界，允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區，對城鄉建設用地允許建設區在面積不改變的前提下，空間布局可在有條件建設區內進行形態調整，但不得突破建設用地擴展邊界。禁止建設用地邊界，除法律法規另有規定外，不得進行調整。石油企業土地大部分（井場、計量間、通井路等基礎設施）絕大部分分布在限制建設區和禁止建設區內。
3.4收購儲備
《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》（國發[2001]15號）文件規定，劃撥土地使用權未經批準不得自行轉讓，地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。土地收儲包括征收農民的土地再行出讓、征收原行政劃撥的土地再行出讓和征收原出讓的土地再行出讓三種方式。土地資產處置時，要考慮劃撥土地使用權的平均取得和開發投入成本，合理確定土地作價水平。國土資源部《關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》（國土資發[2001]44 號）文件進一步明確，劃撥土地經批準可以轉讓，劃撥土地使用權價格部分可計為轉讓方的合法收益，轉讓后的用途不符合法定劃撥用地范圍的，受讓方應當申辦有償用地手續。政府在進行土地收儲時，只支付油氣企業劃撥用地權益價格，致使企業劃撥土地增值幅度受限。
3.5復墾要求
土地復墾條例規定能源等基礎設施建設和其他生產建設活動臨時占用所損毀的土地，按照“誰損毀，誰復墾”的原則，由生產建設單位或者個人負責復墾。石油企業在采礦結束后，要對已經取得土地使用權的土地，根據油氣項目點多、面廣、線長、分散性和不確定性的特點，按照因地制宜制宜和與原（或周邊）土地利用類型或土地利用總體規劃盡可能地保持一致的原則，進行土地復墾[6]。而土地增值的途徑之一是農地經征收轉變為國有建設用地[7]，逆向操作不利于石油企業的土地增值。
4、石油企業土地增值的途徑
4.1提高容積率
容積率是城市用地的地塊上允許修建的總建筑面積與地塊面積之比值。容積率的大小反映了土地利用強度及其利用效益的高低，在合理的空間環境條件下，容積率越大，表示地塊建設開發強度越高，土地利用率也越高；反之，容積率越小，地塊開發強度越低，土地利用率也越低，同時也反映了地價水平的差異，是微觀上影響地價最重要的因素[8][9]，其變化可導致土地利用收益的大幅變化，并間接地影響地價。石油企業所屬土地部分位于城市中，可通過增加容積率來實現土地增值。
4.2改變土地用途
土地用途管制制度是國家采用科學方法規劃土地用途，將轄區內土地劃分成各種使用區，對使用區內的土地逐塊確定用途，并依法對土地用途的改變實行管制，使有限的土地資源最大最合理地滿足人類對土地不同方向的需要。石油企業可通過改變土地的用途將同一地塊由低收益用途轉變為高收益用途時來達到地價提高的目的。包括將其授權經營土地中的未利用地開發為農用地、將農用地和未利用地開發轉變建設用地或將建設用地的用途進行轉變等。
4.3土地抵押貸款
土地抵押貸款是指借款人將土地使用權抵押給業務經辦銀行所取得的貸款。國土資源部關于劃撥國有土地使用權抵押登記有關問題的通知規定，以國有劃撥土地使用權為標的物設定抵押，土地行政管理部門依法辦理抵押登記手續，即視同已經具有審批權限的土地行政管理部門批準，不必再另行辦理土地使用權抵押的審批手續。因此，劃撥土地使用權可以用于抵押。石油企業擁有數量眾多的劃撥用地，將這些土地進行辦理抵押貸款后，用于企業的擴大規模生產及經濟前景較好的投資領域，可以間接的實現石油企業土地增值。
5、油氣企業土地增值潛力分析
根據石油天然氣行業用地的特點，可將其用地分為生產用地、加工用地、銷售用地、服務用地、經營用地及農業用地，各類設施土地增值潛力不同。
5.1生產用地
石油企業生產用地主要是用于服務于原油和天然氣生產的土地，包括井場用地、計量間、中轉站、聯合站、變電所等站場用地、通井路、井排路等道路用地和電力線路桿塔用地。生產用地具有地理位置偏僻、交通不便、土地規模不一和地點分散的特點，難以形成規模用地效應，且不符合單獨選址條件的建設項目無法利用這部分土地。同時，生產用地還要長期服役于油氣生產（有的長達幾十年），只能在油氣生產結束后才能對其增值潛力進行挖潛。生產用地適合抵押貸款，用于企業的擴大再生產。
5.2加工用地
油氣加工用地主要包括原油加工、煉化及石油化工加工場地。這些設施雖然處于城市之中和距離城市較近，但由于其自身性質的限制和處于安全因素和環境因素的限制，使用期限較長，投入建設資金巨大，往往難以有企業愿意支付巨額資金來取得這部分土地的使用權。這部分土地適合用于抵押貸款，用于企業擴大再生產或再投資。
5.3銷售用地
油氣銷售用地主要包括成品油庫、加油、氣站、液化氣站等場地。這些設施主要分布在城市內部或道路交通設施較為發達的設施周邊，直接為居民生活和交通服務，發展空間和潛力較大。
5.4服務用地
服務用地包括為油氣生產、加工、銷售服務的設施用地，如基層站隊辦公樓、生產指揮中心、科研院所及后勤服務基地等辦公場地。這些設施要長期為石油天然氣企業生產、生活和科學研究服務，在沒有大的外界因素影響下，這些設施會長期存在，并不斷完善，這部分土地適合用于抵押貸款或改變用途變為商業用地。
5.5經營用地
經營性用地指各種商服用地和酒店、賓館等用地。油氣企業的經營性用地，有的位于城市內的黃金地段，有著寸土寸金的價值。盤活這部分土地，對其進行商業開發，有利于實現土地增值，更有利于改善民生。
5.6農業用地
農業用地是指石油企業建設初期為了解決油田職工生活保障問題而取得的部分土地。這些土地具有成片分布、土質肥沃的特點，可以通過搞產業化經營、規?；a的途徑來實現土地的增值。
參考文獻
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湟源縣位于東經100°54′30″～101°24′50″，北緯36°19′27″～36°54′54″，地處日月山北麓、湟水河上游，境內山多地少，溝壑縱橫，地形復雜，海拔為2470～4890m，垂直高差2428m，是青海省農牧區的自然分界線。全縣總的屬于拉脊山地貌，東部部分地區呈現高山峽谷地貌，祁連山的幾條小山脈和湟水河、藥水河構成全縣地形骨架，地勢由北、西向東傾斜。湟源縣多年平均溫度為3℃，最熱月均溫13.9℃，最冷月均溫-10.6℃，≥5℃年積溫為1771.7℃，≥10℃年積溫為1027.5℃，無霜期27～71d；年平均降水量為400mm，植物生長期降水量為350mm，年蒸發量為1454.3mm，5—9月降水量占全年的86%，11月至翌年3月降水只占14%。冬季漫長干旱，氣溫日差大，年較差小，結凍期長，無霜期短。湟源縣土壤類型較多，根據湟源縣第1次土壤普查，境內有8個土類，即石質土、高山草甸土、高山灌叢草甸土、黑鈣土、灰褐土、栗鈣土、沼澤土、新積土等。全縣總面積為15.09萬hm2。其中農業用地2.33萬hm2，占15.42%；牧業用地4.67萬hm2，占30.94%；道路、水域、居民地3333.33hm2，占2.2%，未利用地8060hm2，占5.34%。根據2004年湟源縣“二類資源”調查，全縣林業用地面積為69534.8hm2，占總面積的46.08%；其中有林地2765.3hm2，占林業用地的3.98%；灌木林地為38924hm2，占林業用地的55.98%；未成林造林地為12233.9hm2，宜林地5472.1hm2，四旁植樹1381萬株，全縣森林覆蓋率為26.8%，活立木蓄積量為71.78m3。
1沙棘資源現狀
根據2004年“二類”資源調查，湟源縣目前有沙棘林地8860.6hm2，其中沙棘灌木林1344hm2，沙棘未成林地7516.6hm2。沙棘灌木林主要分布在湟源縣東峽國營林場、波航鄉、申中鄉及和平鄉等地區，沙棘未成林地在湟源縣10個鄉鎮均有分布，且以近幾年退耕還林草工程中營造的為主。以前由于沒有沙棘開發利用的合適途徑，沙棘在湟源縣主要是作為水土保持樹種進行營造水土保持林，對它的開發利用也僅僅局限于育苗所需的沙棘種子采集。經推算，每年的沙棘結果量約3萬t，種子產量在200t，實際種子采集量在2t左右。
2沙棘資源開發指導思想及建設原則
以企業為龍頭，以現有沙棘資源為依托，合理開發利用沙棘資源，支持企業做大做強，可持續發展沙棘產業；以優樹選擇為手段，提高種子品質；以優樹的合理配置、林分的集約經營、科學管理為措施，提高沙棘種實的產量和質量；以種子園營造、育苗基地建設為基礎，充分發揮區域優勢，建設湟源縣良種生產基地，更好地為沙棘資源開發利用項目服務。應堅持以下原則:一是科學合理利用，實現可持續利用。沙棘在湟源縣發揮著非常重要的生態功能，它的開發利用一定要科學合理地進行，既要滿足企業生產需求，又要確保沙棘資源不受破壞，實現沙棘資源的可持續利用。二是有償使用。湟源縣的沙棘林主要分布在天保工程區和重點生態公益林區，國家為保護生態投入了大量資金，利用現有沙棘資源，要合理收取一定費用，并將收取的費用用于沙棘資源的管理和培育。三是因地制宜，統籌規劃。根據湟源縣的具體情況進行項目規劃，要在保護現有沙棘的基礎上，開展沙棘資源的合理利用，結合在湟源縣實施的各項工程，加快沙棘林的營造。四是科學管理、集約經營。在沙棘種源選擇、優樹選擇、種子園建設、沙棘林營造、沙棘果實采摘等經營管理過程中，以科學的態度，嚴格的管理培育沙棘，確保沙棘果實的產量和質量。五是以科技為先導。加強沙棘資源開發利用的基礎研究，開發沙棘新品種，在沙棘林營造中大力推廣先進的種植技術，堅持以科技為先導，依靠科技進步促進沙棘產業的快速發展。
3沙棘資源開發項目建設規劃
3.1沙棘采果林基地建設
根據2008年“二類”資源調查，湟源縣目前大部分沙棘林為未成林地，因此沙棘采果林建設主要是對未成林地的管護撫育。管護撫育工作包括成林地的輪茬復壯、病蟲害防治等和未成林地管護、病蟲害防治等[1-2]。規劃在2年內全面完成8860hm2沙棘林的撫育工作。
由于湟源縣目前剩余的人工造林宜林地分布在全縣10個鄉，經過幾十年的人工造林，大面積的宜林地都已被綠化，而且先前的人工造林都遵循先易后難，由近及遠的原則進行，因此現有的宜林地大多分布在離村莊較遠的周邊地區，并多為陽坡和半陽坡地帶。這些宜林荒山荒坡絕大部分海拔高，坡度大，氣候寒冷，植被稀少，土壤瘠薄，土壤結構差，管護難度大。因此，在營造過程中一定選擇好造林用苗，在栽植中嚴格按造林技術規程進行，大力推廣應用先進的造林技術。項目規劃新營造沙棘采果林4000hm2，在項目實施期內每年營造800hm2，項目實施地點分布在湟源縣10個鄉鎮。采果林基地建成后，年產沙棘果實1930t，果汁1400t，種子近27t，可年創產值5500萬元，將對湟源縣地方經濟發展發揮一定的作用。
3.2優質大果沙棘園建設
大果沙棘既具有水土保持、防風固沙、改良土壤的功能[3]，是集生態效益、社會效益、經濟效益于一身的優良樹種，也是最有前景的第3代水果。沙棘全身是寶，根、莖、葉、果種子含有100余種對人體有益的活性物質，各種維生素含量居果菜之冠，具有很強的防癌抗癌作用。此外，大果沙棘與湟源縣的中國沙棘相比具有果大、無刺、產量高、易采摘等特點。同時，大果沙棘是多年生灌木，一次定植，多年結實，經濟效益是傳統作物的幾十倍[4]。營造優質大果沙棘園200hm2需大果沙棘苗木66萬株。建設地點設在和平鄉和申中鄉。
3.3沙棘種子園建設
中國沙棘在湟源縣一般6~8年開始結果，幼齡后期至中齡進入盛果期，建立實生種子園，周期短，見效快。根湟源縣實際情況建設沙棘種子園30hm2。
3.4沙棘育苗地建設
中國沙棘雌雄異株，風媒傳播花粉。中國沙棘既能進行扦插無性繁殖，也可用種子進行有性繁殖，兩者各有優缺點。但考慮到湟源縣培育實生苗有多年歷史，簡單易行，因此沙棘育苗基地建設采用實生苗育苗。根據湟源縣沙棘采果林營造規模確定育苗面積為3hm2。
4參考文獻
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