時間：2023-03-06 16:06:10
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農村小學教導主任述職報告1尊敬的各位領導、各位老師：
20____年的鐘聲已經敲響，在辭舊迎新的交叉口，每個人都會自覺不自覺地對已逝韶華進行反思、總結，當然我也不例外。身為____小學的教導主任已有多個年頭，每年都會有不同的收獲、不同的感受，特別是近兩年，在辛勤忙碌的同時，更感到了自己肩上的責任是多么重大而光榮。下面我就對上學年的第一學期的教導工作做一報告：
一、工作回顧
1、積極組織教師深入學習各科課程標準，認真學習，認真做筆記。
領悟新課改精神、新課程理念，轉變教師的教育教學思想。各教研組根據本組實際情況搜集有關教學理論，組織教師學習，用理論來指導教師的教育教學實踐，提高廣大教師的教科研理論水平，使廣大教師能運用理論知識解決教學中的實際問題。
2、積極開展教研活動。
(1)積極組織參加校內外研討課。
本學期開展了許多教學教研活動：教研組的校級公開課;組內教師的研討課等。每次活動都有討論，有記載，有評價，有總結。這些教學教研活動，為教師的專業成長搭建了舞臺。教師們學有所得，研有所樂。
(2)努力開展全校性公開課活動能力。教導處每期組織了一次有針對性的公開課活動，由教導處主持，就教學中遇
到的某些教學難點的突破展開學習討論，激發教師參與教研的主體意識和創造熱情，鼓勵教師合作、交流、共享教研成果。各位老師暢所欲言，大膽發表自己的意見看法。在一定程度上，提高了老師們的理論知識和實際操作能力。
(3)學校領導深入課堂聽課，教師互相聽課。教導處及各教研組長以身作則，在全校掀起了聽課熱潮。大家實實在在地研究課堂教學微觀領域經常面臨的問題，發表見解，交流困惑，提高了教研組的凝聚力和科研能力。
3、理論指導實踐。
學校對教研組的教學研究活動、集體備課、教師的聽課作了具體要求，對教師的上課、備課、聽課、教學隨筆或反思也作了具體的要求，讓理論運用于實踐當中。
4、抓常規，促進管理更加規范。
(1)抓備課。備課是上好課的關鍵，我們要求教師依據課程標準，創造性地使用教材，恰當地選擇教學方式和方法，有效地提高課堂教學效率，成為大家共同關注和思考的問題。本學期教導處對各教師的教案檢查了三次。每次檢查后，教導處都認真總結，如實反饋，促使教師改正缺點，發揚優點。
(2)抓上課。上課是教學過程的中心環節，上好一節課是提高教學質量的關鍵。本學期繼續加強聽課，采用隨堂聽課制度，促使教師的教學觀念轉變，盡可能把更多的時間留
給學生，提高了課堂效率。
(3)抓作業批改。本學期學校對教師的作業批改進行了新的考評辦法，提高作業批改的要求，加大了激勵措施。我們針對情況，對每一位老師提出了不同的整改要求，并用書面的形式通知老師，下次檢查時重點看改正的情況。
(4)抓教后反思。《課程標準》要求教師要及時進行教后反思，在反思的基礎上使自己的教學促進全體學生的全面發展，可見教后反思的重要性。要促進教師的專業化發展，教學反思也是一個重要的手段。我校要求教師課后要及時進行反思，并對反思進行具體要求，以書面、小組等形式進行教學反思，達到提高自身教學水平的目的。
5、加強教研組建設，實行組長負責制，各位組長訂好計劃，組織學習各學科教育叢書和新教材調整意見，積極探索各種教學模式，開展各項活動，使全體教師的業務水平不斷提到提高。
6、加強對新教師的培養，做好新上崗教師的考核工作，加強對他們的指導，多給他們開課的機會，使他們的教育教學能力都有了一定的提高。
7、加強對骨干教師的培養，給他們定任務、壓擔子，在科組活動上，要求他們上一堂示范課，供其他老師學習，使他們迅速成長，取得了較好的效果。
二、取得成績
(一)教學改革走進教師的心中，進入課堂教師們都在積極的參與嘗試，從迷糊到開始運用，到不知不覺間已經走進人們的心中，從注重知識的傳授到注重能力的培養，教師們都費了不少的經歷和時間，取得了不少的成績。
(二)課堂教學，師生之間學生之間交往互動，共同發展。本學期我們結合各種培訓的契機，動員老師采用“自主高效的課堂教學模式”，教師每人一份總校印發的重點文件，努力學習，大膽嘗試，休息時間爭得面紅耳赤，課上、課下都在努力著。
(三)以評價激勵、促進學生全面發展。我們把評價作為全面考察學生的學習狀況，激勵學生的學習熱情，促進學生全面發展的手段，也作為教師反思和改進教學的有力手段。
三、存在的問題
1、在教師的業務培訓方面還是缺乏系統性和全面性，模范教師的引領作用還沒有得到充分的發揮，部分教師的基本素養還跟不上時代的要求。
2、學生良好的學習和行為習慣還有待于進一步加強。
3、在學校工作方面做得不夠細盡。
平時只顧忙著盡力去做好本職工作，不太注意周圍發生的事情，對與自己無關的或關系不大的事還不夠熱心、不夠主動，也沒能更熱情更主動地關心群眾，與其他老師交流不夠，沒能熱心地幫助周圍的同志有針對性地去想辦法，幫助解決實際問題。
4、在工作協調性方面較差。
平時總認為自己能做好的事情不必勞駕他人。相反，自己關心、幫助他人也不夠，與他人談心、交流、溝通的機會比較少。因此，做了很多自以為是不錯的事情，卻得不到教職工的理解或認同。
三、今后打算
1、抓常規：檢查情況與教師工作量化考評掛鉤。
2、抓教師培養，全面提高教師素質
3、組織開展興趣小組活動際評比，充分發揮教師的特長優勢，豐富學生的課余生活，發展學生的興趣特長，做好培優工作。
總之，下學期面臨的學年質量考核，教導處要做的事情還很多。我們只有在實踐中探索，在研究中改進，在完善中發展，相信今后的教導處，工作目標會更加明確，工作作風會更加硬朗，工作思路會更加清晰，為全面提高教學管理水平，提高教學質量努力工作。
農村小學教導主任述職報告2根據學校會議安排，現將本人任職以來所做的工作及取得的成績述職如下：
一、政治思想表現：
政治思想表現：熱愛黨，熱愛社會主義祖國，忠于黨的教育事業，認真學習和執行黨的方針政策，努力提高自身的思想認識，不斷增強全心全意為人民服務的意識。認真學習和實踐新的教育教學理論知識，更新教育觀念，用科學發展觀指導自己的教育教學工作，有良好的教師職業道德，教書育人，為人師表，堅持“德育為首”，狠抓德育工作，以自身良好的思想道德素質引導學生樹立遠大的理想，培養學生良好的思想品質。
二、工作表現：
二年來，本人以鎮委鎮政府政府關于“教育強鎮”的指示精神為指針，認真落實學校及教導部門的工作計劃，在學校領導及全體老師的關心支持和配合下，
認真做好教師隊伍的管理與建設、教學常規管理、教研教改等各方面工作，圓滿地完成了上級領導布置的工作任務。工作中認真執行和遵守學校的各種規章制度，做到不曠課，不遲到，不早退。對待工作認真負責，積極主動，有較強的事業心和責任心，能與廣大教師密切配合，開展各種教育教學活動。所承擔的教學工作能與同組、同年段的老師加強交流和溝通，不斷提高自身的教育教學能力，提高課堂教學質量。在承擔的公開觀摩課堂教學評優活動中，受到學校領導和老師的好評。教學常規管理是提高教學質量的保證，能根據《安徽省教育常規管理實施方案》對教學常規工作常抓不懈，能向其他行政領導虛心求教，不斷提高工作質量。
三、工作實績：
積極組織和參加各級各類大型教研活動，本人撰寫的論文《農村學校語文教學現狀分析》在廣安市語文教學教研論文評比中獲得市級論文二等獎，在廣安市第五屆青少年書信大賽中獲得優秀輔導獎，撰寫的日志《如何改變孩子的壞習慣》榮登“三人行網絡班級”的首頁。
四、廉潔自律：
廉潔自律：加強學習，不斷提高思想認識，增強了自覺執行黨風廉政規定的自覺性。努力做好本職工作，積極配合主要領導做好工作。切實履行好自己工作職責，能夠嚴格執行廉潔自律的規定，沒有違反廉政規定和制度的行為。廉潔自律，保持__員本色。保持了艱苦樸素的作風，沒有奢侈浪費和到過高檔娛樂場地消費活動。
五、存在問題
1、教育教學常規管理水平有待提高。
個別教師綜合素質還有待提高，教師自覺學習的積極性還有待激發，需要從管理的方式方法上下功夫。
2、教研組教研活動實用性不強，部分學科教研活動欠規范，在新的學期里將采取有效措施彌補。
3。沒能登高望遠，在具體事務中花費了很多時間，但在部門工作中總體上缺乏開拓性工作的開展。
六、今后的工作思路
一是要進一步加強學習，解放思想。方法、途徑、措施和活動等都要適應新時期學校教學工作的特點;二是不斷加強自身修養，提高管理和工作水平，發揮敢于爭先，勇于創新的精神，開創學校教學工作的新局面;三是想方設法著力研究解決學校存在的突出的留守學生厭學問題。
在新的一年里，在校領導班子的英明領導下，再加上有各位老師的大力支持，我對學校教學工作充滿了信心。我相信我校的教學工作一定會更上一個新的臺階!
農村小學教導主任述職報告3本學期，我校在鄉中心學校領導下，以科學發展觀為統領，深入學習貫徹黨的十及十八屆五中全會精神和區教育局20____年工作要點精神，緊緊圍繞教育“科學發展、規范發展、均衡發展、內涵發展、優質發展、協調發展”六大主題，以“聚焦課堂，全面提高教育質量;創新方式，全力提升教研品味”為要務，以促進學生全面發展和教師專業成長為目標，努力改進教師教學教研方式和學生學習方式，全面深化教學改革，全面推進素質教育，堅持特色辦學，優化教學管理，深化教學改革，提升辦學效能，不斷提高教學質量?，F將本學期教導工作匯報如下:
一、加強常規管理，督促工作規范
1、樹立規范意識
我們強調規范學科課程，強化教育法規意識，嚴格執行課程計劃，按照規定開齊、上足、教好所有規定的課程，以保證學生的全面發展和個性發展。堅決做到教師、教室、教導處的課表一致。以標準化建設和均衡化發展為契機，學校成立課程檢查落實小組，每天對全校教師落實課程情況進行抽查，實行推門聽課，取得一定成效;減輕學生課業負擔，嚴格控制學生在校學習活動時間。
2、嚴督教學常規
教學工作是學校的中心工作，認真上課是教師的基本要求，必須加強各級管理，做到層層把關，處處落實、環環相扣，即“誰的班級誰負責”、“誰的課堂誰負責”、“誰分管的誰負責”，強化崗位責任意識。學校對教師的教學常規進行嚴格規定：抓好“備、講、批、輔、考、思”六個環節，優化教學過程。通過對6個方面的要求，強化學校的常規管理，明確教師的常規工作。教師能認真備課、上課、按時批閱作業、耐心輔導學生，做好每節課有反思。
二、加強業務學習與研究，提高教師素質
教育教學理論能指導教育實踐，能不斷更新教師的教育觀念，提高教師的理論修養和業務水平。加強業務學習與教育教學研究，能有效提高教師的專業水平。
1、本學期，我校認真組織以師德建設為核心加強教師隊伍建設，提升教師職業道德素養，打造一支愛崗敬業、品德高尚、無私奉獻、公正廉明的教師隊伍。
2、積極組織教師深入學習各科課程標準和《義務教育法》，認真學習，認真做筆記。
領悟新課改精神、新課程理念，轉變教師的教育教學思想。各教研組根據本組實際情況搜集有關教學理論，組織教師學習，用理論來指導教師的教育教學實踐，提高廣大教師的教科研理論水平，使廣大教師能運用理論知識解決教學中的實際問題;積極組織中青年教師學習、熟練使用交互式電子白板技術，掌握現代教學技術，促進課堂教學。
3、“請進來，走出去”。
鼓勵教師積極參加片、鄉、區、市級各類教學和教研活動，如鄉“1234”教研、“七助一”辦學共同體活動、全區城鄉百名教師成長結對活動、中心片級教研、區“圖書漂流”活動以及區“三定備課”;支持青年教師參加網上培訓：促進教師更新觀念，更新知識，提高業務水平。
4、給老師搭建發展展示的平臺。
本學期，學校教導處積極配合組織教師參加鄉中心學校“電子白板使用環境下三環五步課堂教學模式”展示活動、第五屆教育博客評比、班主任教育案例評比、評課論教等，讓教師們展示風采，引領教師專業成長，促進教師專業發展。
5、以課題研究為引領，促進學校教研水平的提升和教師專業化發展。
本學期，我校繼續組織力量，參加迎江區基礎教育科研小課題研究項目《預防和糾正小學生錯別字的有效策略研究》，與兄弟學校一起，分工合作，現已完成第二階段的研究，并獲專家組的肯定。我們將積極參與研究，爭取早日結題。
三、構建高效課堂，提升教學質量
1、組織教師認真學習探討研究“三環五步”教學法和交互式電子白板技術，以先進的教學理念和教學技術武裝自己。
2、扎實開展校本教研。
本學期教導處進行了“一人獻一課”校本教研公開課，上課的老師都能課前認真備課、為上好公開課做好充分的準備工作;聽課的教師都能認真做好筆記;課后在教研組長的主持下對每一節公開課進行評課。在全校教師中開展“構建高效課堂”的大討論，引導教師改進教學方法，提高教學效率，不斷提高課堂教學質量。
四、關注學生全面發展，提高辦學水平
教育應以人為本，為了進一步促進學生素質的全面提高，在抓好文化課的教學質量的同時，我校也沒有放松體育、衛生、藝術教育：全面實施《國家學生體質健康標準》，開展學生“體育、藝術2+1”活動，建立學生體質健康監測體系;組織開展了豐富多彩的活動，如安慶市青少年科技創新大賽、交通安全知識競賽、小學科學學生實驗操作技能競賽、寫字比賽等。眾多的活動為學生提供了展示交流的平臺，豐富學生的文化生活，優化了育人環境。同時也檢驗了我校創建特色學校的成果。
五、探索發展創特色
特色學校的建設，是全面實施素質教育的需要，是學校發揮優勢、開拓創新的有效載體。是學校是否可以持續發展的關鍵。
本學期，我校加快以書法為特色的特色學校建設步伐，切實做好創特色學校創建工作。努力提升辦學品位，提高教育教學質量，真正使學校成為師生身心愉悅、健康成長的樂園。
六、存在的問題
1、專業教師配備不齊，雖然體育課有走教教師，但是科學、藝術等專職教師不足，從而使該方面教學不能取得良好成績;
2、教研還只停留于本校、本鄉，影響面較小。
七、下學期工作思路
1、繼續抓好常規工作，保證教學質量;
2、加強校際教學交流，發揮輻射作用，鼓勵與兄弟學校開展各種校際間的教研、教學交流活動，搭建互助平臺;
3、繼續抓好課題研究;
4、完善教師學習制度，加強教師業務水平的提高;
5、開展具有本校特色的各類活動，促進學生全面發展。
農村小學教導主任述職報告4時光飛逝，一轉眼一個學年又要結束了?；仡欁约罕緦W年的工作，最深的體會就是自己的辛勤付出有一點收獲。本人在這一學年里繼續擔任教導主任一職，分管學生學籍管理、教師業務培訓工作、學生成長記錄袋、文明學校網管理及科學、思品等的教學研究工作，并擔任六(2)班語文教學。一年來，本人恪盡職守，勤勤懇懇，踏踏實實做好每一項工作?，F將有關工作情況做述職如下：
一、政治思想方面
本人能堅持四項基本原則，擁護黨的方針政策，忠誠黨的教育事業，有愛崗敬業的思想，能自覺遵守社會公德和教師的行為規范。平時能關心時政，認真學習和領悟____________同志提出的榮辱觀，牢固樹立為學生服務、為教師服務、為學校服務的思想。真誠、熱情、公正的對待每一個人、每一件事。平時能嚴格遵守學校的各種規章制度，平時從不遲到、早退、不中途離校。嚴格遵守學校的教學管理制度，做到上課不遲到、不早退、不拖堂，能深刻認識到中層干部應做身正為范、自覺遵守學校制度的表率。嚴于律己，盡心盡責，以較高的要求來約束自己。
二、教育教學工作
本人能牢固樹立以上課為本的思想，在教學過程中能與同年級組的教師一起研究，討論教學內容、教學方法和教學思路。平時重視教學方法和教學思想的探究，注重課堂教學效果，注重減輕學生負擔，注重學生學習能力和語文素養的提高。在這一年的任教中，對于學習習慣較差的學生我堅持經常協助班主任，與其父母多溝通。在學校里多關心學生的學習情況，對于作業經常不做的學生，讓他們利用課余時間完成。對于接受能力較差的學生進行個別輔導。在每次的素質檢測中，所任班級的同學均能取得較好成績。多名同學在各類作文競賽中獲獎，自己撰寫的教學論文也在省、區級獲獎。
三、管理工作
作為學校的一名中層干部，能做到相互團結、相互尊重、相互配合，工作認真負責，堅決服從組織決定，辦事公平公正，敢于承擔責任，不計報酬，不計名利。
(一)學籍管理工作：
1、學年初認真組織一年級各班主任搞好新生基本信息的采集，搞好新生學籍審批。
2、每學期開學初，為轉走學生辦理轉學手續，并為轉入學生及時辦理學籍增補。
3、對我鎮小學生的學籍檔案進行管理，組織班主任老師搜集、錄入學生學籍資料、數據，把學籍數據上傳入庫，實現了小學生學籍的電子化管理。
(二)教務工作
教務工作是一項經常性、持久性的煩雜工作，需要的耐心和細心。
1、平時能把各種教研活動、會議的通知、車輛安排等都能準確及時地傳達到各辦公室及有關人員手中。
2、本學年各種會議和教師病事假較多，我能細心做好平時調課、代課工作，為了落實到人，做到調、代課、會議通知不帶信，寧可跑上奔下，走東竄西。
雖然人勞累一點，但只要能保證學校的教學工作能正常開展我就心滿意足了。
(三)業務學習工作
1、積極組織教師以校本培訓為主要方式，深入學習課程改革教育叢書，領悟新課改精神，新課程理念，逐步轉變教師教育教學思想，本學年，教導處組織全體教師學習了《常州市小學學科教學建議》、“如何說課”、《探索課堂的真諦》等的理論學習。
還組織了五年級的老師參加區舉行的新教材教法培訓，弄清新大綱的要求和教材修改的內容。活動后組織教師開展研討，撰寫教學反思。同時認真做好資料收集、整理工作。
2、本學年，仍堅持把校本培訓融入學校教研，安排好教師參加各級各類的教學研討和培訓活動，以次提高教師的教育教學水平。
各學科組開展的教研課，交流課，為教師的專業成長搭建舞臺。教師們學有所得，行有所感。
(四)其他工作
1、根據上級的精神，及時收集有關信息，做好文明學校電子臺帳管理的信息錄入、上傳工作。
2、做好學生成長記錄袋的管理工作。
督促班主任老師及時收集、增添資料，把工作做實做細。
3、協助教導主任組織并落實各類調研、競賽活動。
本學年，以教學質量為中心，組織了一年級拼音過關測試、三年級語文、四年級《品德與生活》調研，出好試卷，及時作好分析與反饋工作，使教師們心中有數，以便采用相應的教學措施，提高學科質量。做好畢業班的閱卷、試卷質量分析等工作。
五、存在的不足
1、組織教師業務學習工作深入創新力度不夠。
2、深入課堂、深入班級不夠。
教學管理水平和教育教學質量還有待進一步提高。
我想這些是我在今后的工作中應當注意的問題，也是自己錘煉的方向，相信在大家的幫助下能不斷地加以克服，本人也將一如既往地盡自己的力量為學校的不斷發展做出貢獻。
在這一年的工作中，我得到了領導和全校教職工的大力支持，在此對你們表示萬分的感謝，謝謝大家!
農村小學教導主任述職報告5本學年我繼續擔任____小學教導主任工作，教導主任的工作任務很多，事情瑣碎繁雜，但我能盡自己最大的努力恪盡職守，勤勤懇懇，踏踏實實做好每一項工作。我的原則就是“抬頭做人，低頭做事”?，F將一學期來的工作向領導和各位老師匯報如下：
一、政治思想方面
我忠誠于黨的教育事業，愛崗敬業，能自覺遵守社會公德和教師的行為規范。牢固樹立教育是一種服務的意識，為學生服務、為教師服務、為學校服務。真誠、熱情、公正的對待每一個人、每一件事。嚴格遵守學校的各項管理制度，能深刻認識到自己應做身正為范、做自覺遵守學校制度的表率，要求教師做到的，自己先做到。校長吩咐的事，盡自己的努力去辦好;教師需要解決問題，盡自己的所能去解決。工作從不推諉懈怠，我熱愛教育工作，熱愛自己的學校，心系教育。
二、教學工作
本人能牢固樹立以教學為本的思想，時刻不忘我是一名教師，嚴謹教學是我的風格，追求教學優質、高效是我的教學目標，每一節課我都精心謀劃，精心準備，經常制作課件，使用多媒體教學。教學過程中能與其它年級的教師一起研究，討論教學內容、教學方法和教學思路。平時重視教學方法和教學思想的探究，注重課堂教學效果，注重減輕學生負擔，嚴格控制學生作業量，關注學生的全面發展。關注學生良好學習習慣的養成，嚴格要求，加強訓練。我所任教的班級人數多，有許多學生是中途轉來的，學困生也多，作業批改、補差任務重，但我都能堅持按時認真批改，利用課余時間認真細致地對差生進行個別輔導。
三、管理工作
作為學校的教導主任，我能做到相互團結、相互尊重、相互配合，工作認真負責，堅決服從組織決定，辦事公平公正，敢于承擔責任，不計報酬，不計名利。
日常工作
1.及時認真做好相關資料的上報工作，如學籍的整理、統計和上報，建立學生流動臺帳，學籍管理規范。
2.學期初重新編排了課表。
3.安排好教師外出參加聽課學習、參加教研和培訓。
4.認真完成中心校要求必須完成的各項電子表格檔案上報工作。
教學常規管理
1.精心制訂教學工作計劃，工作目標明確，工作思路清楚，工作要求具體，對教學具有指導性。
2.對教師教學常規性的工作進行了檢查，檢查包括：備課、聽課、作業、教后反思、班務工作等。
3.課堂教學是質量的關鍵，是教學工作的核心，因此，本學期平時工作重點抓課堂教學，組織了聽課，通過看備課是否與上課一致，查備課的有效性。
組織了教師相互聽課評課活動動。
4.提高教學質量仍然是教育的根本，是學校工作的重要目標，期中前，對各年級的教學質量進行了抽測，并進行質量分析。
期末組織全校統一考試，組織教師進行質量分析，為下學年調整教學思路作準備?？荚嚬ぷ魇羌容^復雜的系統工程，涉及到方方面面，每個環節都不能疏忽，我總精心謀劃、細致安排，。
其它工作
1.值班做到按時到崗，全身心投入管理，多事之秋，麻痹不得。
2.配合校長完成多項校園工作。
大家好!在駐村工作隊工作一年多以來，在鎮黨委、政府的關心及村“兩委”的支持和廣大村民的配合下，緊密圍繞全村發展規劃，認真履行駐村工作職責，始終堅持認真、負責、求真、務實的工作態度開展駐村扶貧工作。現將我的駐村工作情況匯報如下：
一、主要工作開展情況
(一)資料收集、整理
今年，是我村脫貧摘帽的關鍵年，為確保我村順利通過脫貧攻堅驗收工作，我協助第一書記對村級脫貧攻堅資料進行了系統的整理、完善，務必保證我村在今年的脫貧驗收工作順利摘帽。
(二)政策宣講，落實
通過農名夜校、入戶宣講政策方針，每月至少開展2次農民夜校學習活動，確保農民夜校學習活動常態化、制度化。
（三）全心全意服務群眾
駐村以來，緊緊圍繞全心全意為村民服務的宗旨，在鎮黨委、政府的領導下，完成了村社道路硬化等一系列項目，確保每一位村民都能享受各項扶貧惠民政策。
（四）嚴于律己，恪守紀律
駐村以來，我嚴格遵守工作紀律，每周從周一到周五吃住在村，與村兩委一起堅持在工作第一線，嚴格執行考勤、請銷假、外出報備等日常管理制度
二、工作體會
（一）努力工作，依靠組織
駐村工作者一年多以來，我深深的感受到只有把群眾的期盼轉化為工作的動力，切實解決好群眾身邊的問題，才能不辜負這兩年的駐村工作；及時向單位匯報駐村工作開展情況及困難，單位給予最大的支持，讓我能夠靜下心來，將全部精力放到脫貧攻堅的工作中去。
（二）加強學習，鍛煉本領
一、深入調研，及時了解村情動態
自3月21日任職以來，在村“兩委”的大力支持和密切配合下，克服種種困難，會同駐村工作隊員認真細致地開展調查研究，及時了解村情動態，掌握村里基本情況，通過召開村兩委干部座談會，村兩委工作會議，走訪村里老黨員，困難戶等不同層次的村民代表，對村里進行了詳實的摸底，如村里的人口人數、困難戶數、地理條件、存在的各項問題和困難等。再如留守學生數，老百姓的心聲和想法，空巢老人和留守兒童情況等等，根據村里的實際，聽取群眾的意見和建議,確定了駐村工作目標：一是幫助發展村集體經濟促增收致富；二是幫助村民解決熱點難點實際問題為民辦實事解民憂；三是走家串戶訪疾苦提高群眾滿意率助推工作高效開展。
二、做好政策宣傳和社會穩定工作
在駐村工作中，一是宣傳黨和政府的扶貧政策和農村教育、醫療、養老、低保、救助、產業發展、扶貧貸款、農業保險等各項強農惠民政策。二是利用進村入戶的有利時機，開展普法教育，教育和引導村民提高法制觀念和法律意識，教育村民遵守《村規民喲》。三是積極協助村兩委對轄區內的社會矛盾糾紛定期進行摸底排查，對所排查出的矛盾糾紛，及時進行調解疏導化解。同時廣泛宣傳開展清潔環境、美化家園、培育新風、造福群眾的重要性，組織動員農民群眾發揮主體作用、積極參與加強生態文明鄉村建設，營造愛護生態環境的良好風氣。
三、努力工作，加強隊伍建設
一是強化管理。在《甘肅省貧困村駐村幫扶工作隊管理辦法》的基礎上，常山村駐村幫扶工作隊結合實際制定了切實可行的考勤管理辦法，對隊長、隊員的出勤、請銷假、值班、工作匯報等多方面進行了細化，管理效果明顯。二是強化學習。常山村駐村幫扶工作隊設置了政治理論、惠農政策和農業科技三方面學習內容，每周開展一次集中學習和探討，不斷增強駐村干部的政策理論水平和服務能力。三是強化服務。工作隊將全體成員照片和聯系方式在常山村民微信群中予以公示，公開承諾接受電話咨詢政策和到村到戶幫辦實事、化解矛盾糾紛等。同時將入戶走訪作為常態性工作，經常性摸排，強化宗旨服務意識，提高幫扶成效。幫助村兩委對各自職責進行了細化分工，建立了村干部分工協調機制，進一步明確了工作任務，提升了工作效率。駐村干部組織指導村兩委干部召開了常山村經濟工作會議，向群眾代表當面匯報工作，與群眾面對面交流商定村級發展重大事項。這些舉措幫扶常山村兩委班子規范了工作程序、創新了工作方法、提升了工作效率。
四、尋路子、添措施，推進精準扶貧工作
一是督促完善農民專業合作社。鎮原縣金元種植養殖專業合作社是駐村幫扶工作隊幫助常山村創辦的第一個發展種植養殖業的農民專業合作社，也是唯一的村集體經濟形式。為了合作社的發展壯大，駐村幫扶工作隊先后帶領村干部及種植養殖專業合作社負責人到正寧縣、平泉鎮、太平鎮、城關路溝考察學習農民專業合作社創辦經驗，已投入18萬多元修建了磚混結構鋼架羊棚200平方米，彩鋼結構草料棚105平方米，彩鋼結構辦公室104平方米，下一步將投入湖羊養殖帶動貧困戶脫貧、增收、致富。 二是及時向縣政府分管領導和有關部門匯報溝通，幫助協調解決常山村硬化道路，已列入預算項目，爭取在資金到位后實施硬化，切實解決群眾出行問題。三是用2017年度第一書記經費7000元聯系了兩臺工程用鏟車及工程用挖掘機整修了常山至申塬3、8公里道路。四是結合六查三講一強化百日行動，攜手慶陽市愛心企業籌措21000元深入常山村和五里溝村看望慰問困難群眾。
五、全面入戶走訪，核查 “四類分類”落實完成
由駐村幫扶工作隊牽頭，協調縣鎮各級幫扶單位及幫扶干部，加強與貧困戶的聯系，抓緊落實“四類分類”政策資金落實情況，對進度緩慢的幫扶單位和幫扶干部及時進行了提醒和督促。在“一戶一策”方案制定工作的基礎上，進一步摸清底子，建立常山村貧困人口數據庫，由駐村幫扶工作隊專人負責數據維護，定期進行走訪及時更新信息，實現貧困戶信息數據動態管理，為幫扶攻堅發揮指導作用。圍繞脫貧驗收指標，解決“兩不愁、三保障”存留問題。其中重點關注C級危房改造和安全飲水等當前最急需解決的問題，確保貧困人口如期實現脫貧。將走訪入戶與政策宣傳相結合，積極培訓動員幫扶干部，在進村入戶走訪時，用群眾聽得懂的“語言”宣傳與貧困戶切身利益相關的惠農政策，為群眾解疑釋惑，做到了人人都是宣傳員。通過這項工作，讓貧困群眾享受到黨的政策的實惠，也抓住了產業發展的重要機遇，為穩定增收脫貧致富打下了基礎。
農民的生活好起來
“人民生活一變再變，變得多、變得快?！鄙辖疑酱宕逯魅稳钔敬碇v述了村里的一個故事：姜家山村有位90多歲的老人，過去幾年里一直住在城里的兒子家中，去年回到村里，他感觸深刻：山間小路變成了高速路；肩挑手提變成了貨車來往。阮同志代表說，經濟發展不僅讓城市大改變，農村的受益更明顯。道路修好了，城鄉距離拉小了，從關到村里不到半小時車程；建立新農合、養老保險等保障機制。農村出現了新變化，農民的生活變得多姿多彩了，老百姓笑在臉上，甜在心里。
注重科技跨越發展
“去年，企業銷售額增長80%，這得益于我省制定科學發展、跨越發展的好政策、好舉措?！睎|亞南有限公司董事長郭同志表說。他說，企業要實現跨越發展，就要注重引進高科技，生產出高端產品。輕紡材料科技股份有限公司總經理王代表則說，自年創業以來，輕紡從一家傳統的服裝生產企業發展成為創新型高科技企業，與重視引進高科技分不開。公司一直注重提高面料的技術含量，加快設備更新換代，提升公司管理水平。去年，在紡織業整體反彈的趨勢中，企業業績不俗，銷售額增長超過30%。王代表說，技術改造和提升管理是企業實現跨越發展的關鍵。年至今，海天僅在設備技改方面就投入了1.1億元?！笆濉遍_局之年，企業將緊抓機遇，開拓國內外市場，并力爭通過上市增強實力，實現更快更好發展。
從“小”到“大海西”
當前我國農村經濟體制改革不斷創出輝煌業績，為農村經濟的發展起到重要的推動作用。目前我國對“三農”問題日益重視，在這樣大好的形勢下，農村集體資金的安全性保障，離不開完善的農村集體經濟監督機制。只有監督機制發揮出應有的作用，才能實實在在地維護農民群眾的利益，對農村經濟工作的開展起到保駕護航的作用。
1農村財務會計監督體系建設的主要內容
1.1監督主體
有關會計工作規范對于會計監督都有詳細的規定：在單位經濟活動中，會計監督是由單位會計機構及會計人員來負責的，村集體組織也同樣是這樣的規范約束，但有其特殊性的一面。其一，村集體不在國家基層政權之列，只設村會計和出納，獨立會計機構則不需設立，村會計工作人員擔負村內的會計監督職責；其二，我國部分條件允許的村可以在村民會計的領導下，成立審計監督委員會，對村財務和村干部進行監督，村民會議賦予審計監督委員會監督權利，審計監督委員會需向村民作工作報告；其三，對村集體的會計監督也可由有關部門來實施，如財政、稅務、農經、審計等。另外，還可以委托給注冊會計師。上述都是農村財務會計監督體系的監督主體。
1.2監督依據
監督主體進行監督的過程中，需要的監督依據主要有如下幾類：財經法律、法規、規章；會計法律、法規和國家統一會計制度；地方各級財政和業務主管部門依據《會計法》和國家統一會計制度制定的具體實施辦法或者補充規定；村集體根據《會計法》和國家統一會計制度制定的村內部會計管理制度。
1.3監督內容
農村財務會計監督體系內部會計監督工作開展時，必須遵循有關會計規定。監督內容主要有：原始憑證、會計帳薄、實物款項、財務報告人和財務收支等方面的監督，同時還要對其他經濟活動進行監督。對于農村財務會計監督除去這些內容外，還有村集體組織財務明細公開、農民負擔輕重、土地流轉情況，及村民關心的直接與其經濟利益相關的經濟活動的事項進行實時監督。同時，村集體經濟組織還要受到財政、審計、紀委等職能部門的監督。
2農村財務會計監督體系建設的有效策略
2.1優化發票管理，完善審批制度
優化發票管理，第一是要規范發票的管理制度，要做到發票專人負責管理，且要求發票管理人員與印鑒保管人員各司其責，不能混用，發票領用、核銷要做好詳細的登記；第二，開局發票的程序一定要規范，必須嚴格遵守如下程序：提出申請，相關領導同意簽字，開具發票，開具人簽字；第三，鄉鎮的經管站要定期檢查發票開具情況；第四，要完善開假發票和虛開發票的懲治制度［1］。財務審批要發揮民主小組的職能，村級財務支出須報告村民小組并經其批準。在財務審批時，要具有正規合法規范的原始憑證，不能出具正規合法原始憑證時，要求證明人出具證明并要求簽字。
2.2財務公開要正確規范
正確規范財務公開主要包括規定財務公開的形式、時間、地點、程序和內容。依據財務的實際需求，可選擇2種形式公開，即定期和不定期。正常情況下，定期公開的時間在季末、年末。財務公開的形式有多種，主要有書面公開、張榜公示、廣播傳達等［2］。農村的財務公開形式一般是張榜公示，財務公開張榜一般張貼在比較顯眼、人流較多的地點。財務公開的程序要規范合理，公布的財務需由村主任、村民主小組審核并簽字蓋章后才可張貼。對于財務公開的內容要求做到清晰、詳細，特別是農民關心、敏感的問題必須做到一目了然。如村里的招待費用的用處、干部工資的多少、拆遷費明細等。
2.3提高外部審計監督力度
2.3.1完善農村財務審計制度。我國規定，農村的財務審計工作由鄉鎮財政所審計，由鄉經管站對農村財務管理實施管理，使審計工作具有獨立性。但是事實上，鄉財政所一般會委托鄉經管站來進行審計，這樣審計監督工作的有效性就會受到影響?；诖?，在農村財務會計審計中，鄉鎮的紀檢監察部門也應參與進來，從而對鄉經管站的權利形成一定的約束，對鄉經管站及村級財務審計工作發揮出監督作用。2.3.2做好村干部的離任審計。因為村、支兩委與村民之間信息不暢，導致一些農村村官自認為巧妙地利用了這一可乘之機，無視國法，損公肥私，嚴重影響了農村的和諧與健康。加強對村干部的離任審計，對于增強村干部的履職意識，發現農村財務會計管理中的不足具有十分重要的意義。在我國農村，村支書和村主任權力較大，而對其監督體系存在很多漏洞，大部分發生在村支書和村主任身上。對村干部的離任審計，包括村級項目投資情況的審批、土地的承包及出讓情況、村集體資產如何處置、管理費用如何支出等。2.3.3引入注冊會計師的審計機制。將第三方注冊會計師引入到農村財務中，且定期進行財務會計審計工作，確保審計工作的效率。首先，注冊會計師作為獨立的第三方，保證了農村財務會計審計工作的客觀與公正，克服了農村財務會計審計工作中的一些障礙；其次，注冊會計師具有很高的專業技術知識，保證了農村財務會計審計工作的質量［3］。
2.4加強對農村會計人員的監督
第一，要重視推行農村會計委派制度和制度。農村財務會計要面向社會統一公開招聘會計人員，并通過考試考核后，本著公平、公正、公開的原則，擇優錄用；第二，被委派的會計人員要接受有關領導對其進行會計核算和監督，并要參與村中內部事務管理［4］。與此同時，在實施制度的過程中，在確保村級集體資金不變的前提下，保證其應該擁有的所有權和使用權、監督權等不變，并由村級的報賬員定期將收據交由鄉鎮的會計服務機構進行管理，明確管理規范。
3結語
農村經濟發展是關系著國計民生的重大問題，在當前形勢下，強化對農村財務會計監督體系的建立是勢在必行的。基于此，要不斷完善優化農村財務會計監督體系，深入改革農村財務會計工作，構建一套完善的高效的財務會計監督體系，為農村經濟發展發揮重要作用。
作者:李金 單位:連云港市贛榆區青口鎮農村經濟服務中心
參考文獻
［1］石艷杰.淺析農村財務會計監督體系的建設［J］.中國經貿，2015（5）：228.
深山里飛出的“微信村”
走進銅關村，村口的橫幅――“中國移動4G進村，為‘互聯網+鄉村’保駕護航”，顯得格外搶眼。每個字村民都認識，但是65歲的吳培珊老人說不出“互聯網+”的意思，盡管這個詞被國務院總理寫進了政府工作報告，并以鋪天蓋地之勢影響著各行各業。
吳培珊只知道可以在村里的小賣部外“蹭”WiFi，與遠在廣東佛山打工的小兒子用視頻聊天?！懊赓M的！不要錢！”她高興地一遍又一遍重復。
去年騰訊和貴州移動合作，投資100多萬元建了一座4G基站。4G網絡成了騰訊放入這個鄉村試驗場的第一個“反應物”。緊接著，騰訊添加了另一項“反應物”――智能手機。騰訊給銅關村村民免費發放了100多臺智能手機。當然并不是每個人都能領取智能手機，騰訊有著嚴格的申請標準。
怕村民舍不得花錢買網絡流量，貴州移動每個月為領到手機的村民贈送1G的網絡流量，鼓勵他們開啟移動互聯網之旅。
隨后，村委建立了“銅關村微信群”，在外打工的村民也加入微信群，村民們在群里及時了解村里的動態。
村委在微信公眾號里公布了低保家庭名單（初評）。令銅關村村支書吳珍剛沒想到的是，微信群里一下子炸開了鍋。
老太太楊紹英不識字，聽說自己家沒評上，在微信群里“哭”了起來。年輕人在微信群里回復：“名單都是內定的，別指望村干部了！”其他村民也隨聲附和。
當晚村支書吳珍剛瀏覽微信信息時，嚇了一跳，130多條信息，全是村民們的抱怨與不理解。
吳珍剛當了12年村支書，他了解楊紹英家的情況。她兒子高位截肢，三級殘疾，以前經常拿低保。但是，今年縣里下發了紅頭文件，二級以上殘疾才符合評審標準。吳珍剛耐心地在群里跟他們解釋政策的變化，爭取群眾理解。他還發語音告訴楊紹英，會幫助她去鎮里爭取。
村主任吳榮盛則在群里仔細解釋：“第一榜是對符合低保條件的村民進行民主評議的結果，第二榜是對民主評議過關的村民再次審核，如（群眾反映的）有車有磚房有小賣部的（農戶），并不等于第一榜通過，第二、第三榜就能通過……”。
村民們看到村干部的積極回復，在微信里回之以驚訝和鼓掌的表情。村干部們這才松了一口氣。
銅關村微信群成了村民們社交的工具，月均交流信息超過千條。如今，有了移動互聯網，村里的留守老人可以利用互聯網跟外出打工的孩子聯系;村干部能更高效地管理村莊;村民接收信息的渠道更多。
對此，吳珍剛深有感觸，他在日記里寫下這樣一句話，“在互聯網里，打開了寨門?！?/p>
生態博物館成為“造血”平臺
背靠高山，水田環繞，19座仿侗寨式木制建筑在田壩上聚成一個小建筑群，這是騰訊基金會給銅關村捐資搭建的“侗族大歌生態博物館?！?/p>
2014年，騰訊公益投入1500萬元，組織本地村民用傳統建筑風格和技術，造出了一組占地46畝、建筑面積5600平方的“銅關侗族大歌生態博物館”。
如今，這個博物館不僅成為鄉民的公共精神寄托空間，成為接待游客來游覽銅關村的展示窗，還為當地村民提供了就業機會。
“建生態博物館全部雇傭當地村民，直接支付了400萬元工錢，建成后經營利潤也全部歸村寨?！彬v訊企業社會責任總監、“為村”項目負責人陳圓圓說。
生態博物館設置了10個固定村民崗位。吳家樂就是生態博物館里面的一名服務人員。“在家門口就業，既可以照顧家人又可以賺錢?！彼χf。
吳家樂不僅是一名服務員，也是侗族大歌藝術團的成員。她告訴記者，游客來到生態博物館旅游，她們表演侗族大歌，生態博物館的工作人員會給她們一定的報酬。
“我們這里的人都會唱侗族大歌，以前沒覺得有什么，現在可以靠唱歌掙錢，挺意外的?！眳羌覙氛f。
一位阿姨織的100多條帕子，賣給博物館，賺到了4000多元錢。這樣的帕子，一名婦女一天能織四五條，博物館配備在客房，供住客使用。
村民吳定芝經營著一家小賣部，同時還把自己織的侗布賣給博物館，她一個月可以織一張100米的侗布，賣給博物館1800元一張。“之前博物館就在我這預定了400米的侗布，收入還可以?！碧崞稹盎ヂ摼W+”給村里帶來的改變，吳定芝笑著說：“我其實也不清楚‘互聯網+’到底是個什么東西，但是村里人都用上了智能手機，能跟在外打工的家人聯系，這就挺好的。我準備過段時間把自己織好的侗布曬微信圈，指不定也有人跟我預定?！?/p>
博物館的外墻，掛上了精心設計的民宿改造方案示意圖。村民吳國榮成了第一個“吃螃蟹”的民宿主人，他家房子，一樓180平方米面積被規劃出五房兩廳三衛一廚，二樓改造成6間客房。總造價25萬元，公益基金提供10萬元免息貸款，吳國榮自籌15萬元。客房每間夜128元，與博物館錯開消費層次（博物館客房最低699元）。房款暫時由博物館代收，每有客人入住一夜，45元用于還貸，45元支付女主人的清掃費，38元為運營費用。據測算，只要入住率達到三分之一，3至4年可還清10萬元貸款，民宿主人也有10萬元收入。貸款還清后，房款收入全部歸主人。
“為村”連接財富機會
“為村開放平臺”能給村民帶來多少錢？
“我們做的是連接，我們創造的是連接財富的機會?！标悎A圓說，中國農村發展的整體滯后是由“失連”造成的，因信息獲取的不對稱和資源分配的不平衡所產生的數字鴻溝橫亙在城鄉之間，所以需要通過“連接”來為鄉村找到一個更系統而有效的解決辦法。而騰訊開放平臺上來自社會各界的資源，就能集結產生出許多奇妙的“化學反應”。
據悉，為村以“連接，為鄉村”作為口號，是一個用移動互聯網發現鄉村價值的開放平臺，以“互聯網+鄉村”的模式，為鄉村連接情感，連接信息，連接財富。
為村開放平臺“連接”的方法，可以總結成“為村三式”。
通過對農村財務管理模式的調查研究發現，在我國的農村財務管理中存在一定的問題。首先缺乏一套完善成熟的農村財務管理體體制?，F行農村財務管理體制的主要局限性與農村實際發展情況不符合，農村管理機制缺乏合理的資金收入和資金管理機制，對資金使用去向沒有明確的管理規范和規章制度，群眾監督更是農村財務管理體制中的短板，許多村民參與財務管理的意識淡薄，村干部在進行財務管理時掌握的權利多于法律法規中規定的權利，容易造成村干部貪污或者挪用公款等腐敗現象或者違法亂紀情況，不利于農村財務管理的長遠發展[1]。第二，在農村財務管理中沒有科學合理的記賬檔案。村會計在進行賬務的記錄時缺少一致規范的手段使得賬務與實際數目不符出現數據誤差，或者對記賬的科目記錄較為隨意，資金的收入支出情況沒有一一落實和核對，這種不完整的財務記錄和財務管理檔案不能夠全面地反映農村財務管理活動狀態，對農村財務管理監督起到了負面影響和作用。這主要是因為在農村財務管理中對收支情況的管理不嚴格，多數村會計由村干部兼任，這樣缺少了一個對農村賬務管理有效監督的程序，對財務管理和記賬管理不夠重視，為腐敗和違法行為營造了一個能在農村中快速發展的溫床。第三，在農村財務管理中缺少標準規范的會計和財務管理程序。對資金進行支出使用時不能開出財務原始憑證，或者是缺少專門的審批人員簽字，對支出項目和使用金額沒有落實到具體的賬務記錄之中，僅憑工作人員的人工記憶或者印象記錄，在對資金進行盤查和清點時往往會多出現金或者缺少現金。第四，在農村財務管理中對賬務收支沒有一個標準的管理程序和規范。憑證審核沒有達到一定的水準，在現存的農村財務管理中開支憑證既可以由村支書簽字，也可以由其他村干部簽字批準，并且審批手續較為簡單、審批較為寬松，村干部為了自身的利益在知曉批準項目違規的情況下依舊會批準，這種錯誤的財務管理意識滋長了農村財務管理中的違法亂紀現象和腐敗行為，沒有一套對財務管理監督的體系就無法對農村財務資金進行有效管理和監督，村級監督小組形同虛設無法發揮真正的作用。第五，農村在進行財務管理時缺少有效的財務預算規劃。在進行財務管理時對資金的預算規劃是重要的一個環節，分為年度預算、季度預算和月度預算，避免在年終結算時由于預算規劃不當造成收支不平衡，減少資金亂投入的現象。第六，在農村財務管理中沒有一個嚴格規范的會計檔案管理制度。許多農村還不具備建立村級檔案室的條件，對財務管理的資料更無法進行記錄和整理，許多財務支出和收入情況就在會計家中或者根本沒有原始憑證，會計人員的自由性很大，缺少嚴格規范的檔案管理制度，使得會計人員將發票亂扔亂放，年終結算時找不到賬本和單據的情況時有發生，長期儲存在村中的憑證和資料，也由于管理不當造成損失，經過長時間的腐蝕、蟲蛀、發霉等情況，這些原始憑證和發票在相當長的時間后無法反映出完整真實的財務數據[2]。第七，農村財務管理中缺少一個穩定、高素質的會計團隊。對農村財務進行管理的工作人員缺乏會計必須具有的專業技術能力和綜合素質水平，沒有接受一定的專業技能培訓和文化知識學習，不具備對村賬的專業管理和綜合分析核算素質，對農村財務管理工作的開展比較混亂。村會計多數由村干部兼任，受換屆影響，更換較為頻繁，且文化水平與總體素質參差不齊。
2推動農村財務管理完善的方案
第一，在農村財務管理中村支部書記（村主任）需要提高自身對財務方面的領導能力，強化自身法制意識，推動農村財務管理朝著法制化和規范化方向發展，重中之重是提高管理層的法治理念和對財務管理工作的重視，要把村級財務管理作為農村領導層重要的事項之一，營造一個良好的財務管理工作外部環境，解決農村財務管理工作中出現的一些問題，形成一整套完善、合理的財務管理規章制度。從資金來源入手一直到資金的使用去向和對資金的監督情況，形成一套農村民主資金管理機制和報表機制向有關部門時常進行匯報工作，將村中的賬務公開化、透明化，尤其是資金的使用去向和收入支出賬目。第二，提高農村財務管理的會計水平，加強對農村財務管理的會計團隊建設，選取具有較好的思想政治覺悟、較高專業技術能力、認真負責精神的優秀人才來擔任農村村級會計，把素質較差能力較低的原有會計清除出去，所有會計人員必須遵循憑證上崗制度并且接受定期的理論水平和業務能力學習培訓，培訓合格的會給予證書，若考核不合格或者沒有接受培訓的不具備證書就不能擔任村級會計職位，不斷提高會計職稱考試的優惠政策，例如村集體來承擔村會計的考試費用來減少農村人才流失；還要建立一個會計團隊的獎勵和懲罰機制，在農村財務管理中取得較好工作成績的人員可以進行表彰給予獎金，工作效率低下或者在賬務管理工作上出現誤差的會計要給予一定的批評和相應懲罰，例如扣除獎金、寫檢討等，通過這種對會計的培訓、憑證上崗機制和獎勵懲罰機制，確切地提高了農村財務管理會計對工作的負責任程度，在不斷改革和創新中有效提高農村財務管理整個會計隊伍的業務能力和綜合素質水平。第三，在農村財務管理中對形成的規范制度要嚴格遵守，村級會計管理賬務，資金和賬務管理任務需要分配給兩個不同的人，出納管理資金的支出和收入，每一筆項目支出或者資金收入都需要有事由、驗收人、經手人和審批人簽字批準作為原始憑證，確保原始憑證的手續符合規章制度和內容真實可靠，農村財務管理急需解決的一個問題就是推動村級賬務的賬款與原始憑證一致，在每一日都能夠清算出當日的資金收入和支出情況并且在月底的時候結算清楚不拖延到下一個月；創新原來的農村財務管理方式，將村委會集體審批方式與支出一人決定機制相互融合共同作用，避免個人資金支出容易的現象產生，推動農村資金使用收益審批和資金收入支出預算規劃機制進一步完善，財政所負責分析和測算村級經濟發展情況和資金使用情況，做出一份農村財務收支管理計劃報告發送給政府、人大和黨委，農村在進行財務管理時一定要符合中央的重要指示與群眾融為一體，將賬務和收支項目、收支預算規劃公布給民眾從而接受村民的公開監督，杜絕擅自建立收費項目的情況發生，保證村中資金的審批都是專款專用而不是私自使用，當村干部換屆時一定要進行資產審核，村民如果有問題要舉報或者反映要積極聽取并展開充分地調查，對村中干部、會計觸犯了法律的必須要嚴格審理和追究[3]。第四，在農村財務管理中加強審計監督工作的開展，成立農民理財小組來監督財務的收支和預算情況，對預算規劃方案有沒有貫徹落實，在年度、季度和月度都做出一份財務管理報告并將收支賬目進行審核，向村委會和全體村民匯報財務工作情況和收支賬目，認真聽取村民對財務管理的問題和建議，并根據這些建議進行積極答復和調整，在年底時需要撰寫一份理財工作報告和村委會財務狀況調研報告，認真審查賬目、現金、存款是否一致并進行公布，公布的數據信息必須由村干部簽字批準，確保農村民眾對民主理財權利的貫徹和落實，避免村委會在公開賬務上的作假行為，此外，需要認真審核和監督賬務內容是否真實，符合規定要求的才能貼到宣傳欄中。
【參考文獻】
【1】柴曉杰，村級財務管理模式改革優化研究[J].時代金融，2015（21）：209-210.
財政涉農又稱農業財政投入和支出，是政府為克服市場缺陷，通過財政手段支持農業發展的各種經濟行為的總和。包括：農業基本建設支出、農業挖潛改造資金、農業科技三項費用、支援農業生產資金、農業事業費、農業綜合開發支出。本文的財政涉農項目主要有工程類和非工程類兩大項。工程類涉農項目，主要是指全部或部分使用財政資金的農業基礎設施建設項目和農業產業化項目；非工程類涉農項目，主要是指農村文化建設、農村社會救助、農村社會保障事業等。
（二）財政涉農政策的種類和主要管理部門
財政涉農政策主要有支持農村基礎設施建設、農業防災救災政策和資金以及支持農村社會事業發展的政策和資金兩大類；涉農項目和資金的管理部門主要有林業局、水利局、交通局、財政局、扶貧辦等，涵蓋了大部分政府管理部門。
二、X鎮涉農項目和資金管理中存在的主要問題及原因分析
（一）項目申報缺少科學管理
1.項目申報隨意性大，缺少科學的程序?；鶎余l鎮涉農項目的申報，缺少科學的程序。X鎮各行政村在項目申報時也遵循“好中選優、優中選強”的原則，也通過“兩委會”充分醞釀和討論，但這些程序大多流于形式。當基層黨員、群眾對促進本村未來發展的關鍵項目有不同的意見時，僅憑幾個村領導就決定了擬立的建設項目，使村民失去了主體地位。
2.涉農資源“散”，缺少統一管理。財政涉農項目之所以名目繁多的原因是各個部門分別掌握各自的涉農資源，這些項目和資金最根本的表現形式就是“散”，部門散、資金散、項目散、去處更是散！這就難以進行規范化、精細化、科學化的管理，也不可能把有限的財政涉農資源用在刀刃上，用在最優的項目上。同樣因為“散”，基層鄉鎮只能分別各個相關機構申請涉農項目和資金，缺少統一的領導協調機構。
3.涉農資金缺口沒有保障機制。由于涉農項目配套資金短缺，村領導只能靠個人關系，向上級機關爭取或向鄉村在外創業成功的“能人們”“討米下鍋”，但這些資助只是杯水車薪，不能滿足涉農項目工程建設的資金需求。如X鎮T村2012年、2013年的村級建設項目中，雖然從外面爭取的資金達100多萬元，但也僅夠總需求的20%左右，這種“討米下鍋”的做法不可能成為新農村建設的長效機制。
（二）涉農項目的審批缺少科學的制度
1.涉農項目立項缺少科學論證。有些村為更多地享受到“優惠”政策，通過種種不當手段去爭取，這必然干擾涉農管理部門正常的工作程序。如X鎮A村、B村、C村，經常有各種項目得以立項；而F村、H村、M村等，兩三年也沒有一個項目。這就使基層干部群眾怨聲載道，導致出現“黨的政策雖好，我們享受不到”、“端起飯碗吃肉，放下筷子罵娘”的怪象，參見下表案例分析。
從2011年至2014年3月各村合計涉農項目獎勵、補助資金看，A村達1161.8388萬元；B村在缺少2011年補助資金數據的情況下，其三年合計也達908.0785萬元；C村合計達869.4305萬元，而M村和H村卻只有67.293萬元和21.612萬元。
2.人情關系影響涉農項目和資金的審批?；鶎哟彐偅饲殛P系錯綜復雜，大家都礙于面子。曾在該鎮某區域任職的一位領導，擔任鎮部門領導后，在資金、項目等的安排上，會更多地向這個村“傾斜”。并且，這種項目和資金的安排多“錦上添花”，少“雪中送炭”，多“面子工程”，少“里子建設”。從該鎮A村、B村、C村2011―2013年度村級集體經濟收入看，已經很富裕了，但“錦上添花”的“面子工程”卻還常有其“份”，各種涉農項目和資金源源不斷地流向這些村。因為這些貧困村的主要領導與上級機關溝通、協調不足，地理位置相對偏遠、信息比較閉塞，“跑鎮”不夠，有的村甚至還“不認識”有關領導。所以，分配不到各種涉農資源。這從表1中，A、B、C、M、H村所得到的項目類獎勵和資助資金的多寡已經可見一斑。
從排名情況看，A村和C村的各種收入一直名列前茅，而H村和F村等幾個行政村的各種收入，在該鎮所有行政村中，一直排名靠后，但卻一直沒有得到相關涉農資源的分配，參見如下案例分析。
案例分析：人情關系影響涉農項目和資金的審批
從上述表1-5中可知，H村和F村的各種項目類獎勵補助資金遠少于A、B、C這三個富裕的村。在調研中我們發現：其主要原因是他們不愿意“跑政進金”，不愿意找領導爭取項目和政策支持，同時該村所處的地理位置也相對偏遠。用該鎮一位部門領導的話說：“我都不認識這些村的書記、村主任，那么，我們的涉農項目放到他們村里去，我能放心嗎？”。這足以說明，在基層村鎮，要得到涉農資源沒有人情和關系，不跑機關、不找領導，得到的資源就少，甚至沒有。
3.領導結對的村，涉農資源來源廣。與貧困村聯系結對是各級領導一項重要的幫扶工作，如C村在地理位置上雖然遠離中心城區，但因為是市領導聯系村，近幾年得到的名目繁多的各種外來資金和涉農項目絡繹不絕，使C村的財政扶收入從2011年的49.75余萬元、排名第13位，突然躍居到2012年的415.06余萬元、排名第一，2013年雖然退居到第三位，但其絕對值從415.06萬元增加到了431.62萬元，年增長率為3.99%。雖然三年來C村的外來資金占其總收入的比例平均高達95.82%以上，但如果不能有效地利用這些外來資源，增強村集體經濟“造血”功能，那么該村的發展仍將是不可持續的，參見表4、表5。
三、促進涉農項目和資金科學管理的政策和途徑選擇
（一）成立財政涉農項目和資金綜合管理部門
1.設立涉農項目和資金綜合領導機構。根據《寧波市政府投資項目管理辦法》的規定，市（縣、區）發展和改革委員會是政府投資項目的綜合管理部門，項目由發改委負責，資金由財政部門負責。建議寧波市成立涉農項目和資金監管領導小組，與“三農”工作相關的涉農部門的行政正職作為領導小組成員；設立涉農項目和資金科學管理聯席會議制度，對涉農項目的申報、審核、審批等工作相互通報；涉農資金實行“一支筆”審批；對涉農項目實行專家審核、科學評審、部門協調、黨委討論決定的管理機制。
2.實行信息公開，克服“錢”出多門。財政涉農項目和資金，從申報、評審、審批、招投標、實施、驗收等各個環節，都必須全程公示，包括在各級政府網站、報刊媒體和項目所在鄉村公告，并在各級財政預決算報告中公開資金去向、用途和詳細清單。按照“科學規劃、集中投入”的原則，統籌安排財政涉農資源，建立財政涉農項目和資金信息橫向互通平臺，做到信息互通、運作規范、資金整合，杜絕因職能交叉重疊造成的漏洞，克服“錢”出多門，提高資金使用效率。
（二）加強涉農項目的程序化管理
1.規范項目立項的科學程序。加強涉農項目的科學管理，規范項目和資金的申報程序。首先，由村“兩委會”醞釀、討論，提出擬立的涉農建設項目，報鎮黨委和相關部門審核、備案。其次，由市（縣、區）涉農工作聯席會議辦公室會同相關涉農部門共同審核，并組織有關專家實地調研、科學論證、充分醞釀、無記名投票表決，決定是否給予立項。再次，對初步確定的擬立項目，報市黨政機關和人大常委會，由書記或市長辦公會議討論決定立項的項目及資金安排，并由分管的市（縣）級領導一支筆審批。
2.加強科學論證，實行科學管理。按政府投資項目的績效理論，要加強對擬立項目的可行性、技術方案、項目的社會效益和經濟效益、項目立項的重要性以及項目建成后的維護保養和基層鄉鎮的科學管理能力等方面的科學論證，以決定是否給予立項。加強項目施工的科學管理，要聘請思想硬、懂技術、會管理的專業人員進入項目領導班子；建立科學的評估、測算指標體系，做好項目的評估、測算。要提高生產率，建立健全有效的激勵、約束、調控機制；要抓好工程質量和安全生產管理，落實好項目的監督、檢查、指導和考核工作。
3.加強跟蹤驗收，做好后續管理。建議由市和鄉鎮涉農部門和紀檢機關，對全市（縣）在建項目進行經常性的跟蹤檢查，對非工程類的如社會保障、文化教育等工作，也進行經常性的監督檢查，并形成長效工作機制。對驗收合格的工程項目，頒發相關的資質證書；對檢查不合格的項目，要責成有關負責人落實好補救措施或重新建設；情節嚴重的，要追究相關領導和責任人的法律責任和經濟責任。
（三）統籌發展規劃，主導資源分配
1.集中資源，競爭擇優。以X鎮為例，各市（縣、區）財政涉農項目和資金的使用與分配過程中，要強化績效理念，引入競爭機制，實行競爭性分配；要實行“多中選好、好中選優”的原則，項目申報、評估審查到使用監管等環節、辦法和標準要公開、統一，要公正、透明，廣泛接受社會監督。杜絕“暗箱”操作和人情關系，杜絕“能人村”、“關系村”、“強人村”跑“政”進“金”。
2.突出重點，統籌規劃。財政涉農資源的使用與分配，要統籌兼顧，協調發展，切實做好本區域經濟社會發展的規劃，依托現有產業基礎，發揮特色農業優勢，發揮區域資源和區位優勢，實現規?；l展。對高山村、空心村、無力村、落后村要通過退宅還田、退宅還耕、退宅還林，實現土地資源集約化利用；要加強中心村、文明村、生態村、重點村、專業村建設，加大項目和資金的支持力度，以進一步促進這些村的建設水平，起到示范、榜樣和引領作用。
3.加強調研，掌握主動。在鎮黨委和政府的領導下，由鎮發改辦具體負責，加強調研，切實把握涉農項目和資金分配的主導權，克服“能人”項目、“關系”資金等現象。通過運用好財政涉農項目和資金的使用與分配工作，達到統籌兼顧，協調發展、產業延伸、重點突破，從而促進X鎮經濟、社會和文化的穩步協調發展。
幾點說明：
（1）數據來源：X鎮人民政府一般預算及基金專用賬；2009年―2014年X鎮人民政府工作報告；2011-2013年各村收入統計表。
（2）2011-2013年X鎮涉農財政和新農辦給予各村收入數據按年份排序情況表，只選取了其中排名最前和最后的五個行政村；
（3）（4+5）/總收入（%），指該村外來資金收入與村集體經濟總收入的比例；
為大力培育農業支柱產業，不斷增加農民收入，持續推進農業穩縣戰略，早在20*年，縣委、縣政府就鮮明提出了積極發展5萬畝竹子、3萬畝蠶桑、2萬畝花椒、1萬畝優質水果的“5321”經濟發展思路，明確了做大做強竹文章，把竹產業培育成為全縣農村經濟發展支柱產業的主導思想。這些年以來，通過實施天保工程、退耕還林工程、竹子基地建設，我縣的竹產業得以快速發展，全縣竹林面積已達12.1778萬畝，其中20*年以前已有竹林面積3萬畝，20*年至2009年共新發展竹林9.1778萬畝(慈竹1.4692萬畝，黃竹1.*73萬畝，水竹8378畝，雜交竹3.1631萬畝，麻竹1.7116萬畝，苦竹2173畝，毛竹6315畝，綿竹1100畝)。分年度來講，20*年發展3247畝，20*年1793畝，20*年8429畝，20*年474畝，20*年2835畝，20*年0.5萬畝，20*年1萬畝，20*年3萬畝、2009年3萬畝。按80%的保存率計算，我縣現有竹林保存面積10.3萬畝，現已發放各類竹苗493.5萬株，在促進農民增收、農業增效和維護生態平衡中發揮了重要作用。
二、具體做法
(一)領導重視，措施有力。我縣在林業產業發展上，經過了多次嘗試，先后規模發展過蠶桑、五倍子、花椒等，但因市場行情發生變化，均未收到較好的效益。就如何做大做強林業產業，縣委、縣政府高度重視，科學調度，在經過大量調查、反復研究的基礎上，于20*年確定了“5321”農業產業發展思路，通過五年的實踐，只有竹產業取得了明顯的效益，縣委、政府看到了這點，并引起了高度重視，于20*年縣委、政府再次明確提出了要做大做強竹文章，把竹產業培育成為全縣農村經濟發展的支柱產業。成立了以縣長為組長，分管副縣長為副組長的竹產業領導組，出臺了《*縣人民政府關于發展竹產業的意見》，并出資12萬元聘請了西南林學院董文淵博士為我縣竹產業發展顧問。特別是20*、2009年加大發展力度，每年都發展3萬畝(20*年省廳只給3500畝、40萬元，縣上配套200萬元發展到3萬畝，2009年省廳下達23000畝、184萬元，縣上配套7000畝、56萬元)。為了全面完成20*年3萬畝竹產業發展任務，年初召開了全縣竹產業發展動員會，安縣長親臨會議并作了重要講話，并層層簽訂了目標責任書，將目標任務落實到了鄉(鎮)，實行主要領導親自抓、分管領導具體抓、包片領導經常抓的工作機制，三個鄉(鎮)的黨委書記、鄉(鎮)長都親自到村、到社、到地塊指導農戶栽竹;春節收假后，縣林業局以水林發〔20*〕2號文件組建了以三個副局長為組長的三個工作組共27人，立即分赴三個鄉(鎮)督促指導此項工作，縣派干部駐鎮到村督促指導，栽竹期間縣鄉村干部1000多人次堅守在栽竹現場，嚴把宣傳發動、技術培訓、規劃設計、苗木檢疫驗收、造林施工、檢查驗收關。同時還實行風險責任金制度(如向家壩鎮各村總支書記、村主任交400元，林業站工作人員交200元，任務完不成不予退還)，有的村還成立造竹專業隊進行造林，通過采取一系列行之有效的措施辦法和艱苦卓絕的工作，使全縣竹產業發展任務得以較好完成。經20*年8月縣級檢查驗收，全縣共完成竹產業3*79畝(成片造林151*畝，零星造林15*7畝)，占任務30000畝的100.6%，平均成活率83%。2009年的措施和做法與20*年基本一致，并于今年2月20日前全面完成栽竹3萬畝的任務，2009年的還沒有組織檢查驗收。總之，在具體工作中，切實做到了“四個決心下夠”：一是縣委、縣政府決心下夠，堅定不移地把發展竹產業作為發展農村經濟的支柱產業來抓，一屆接一屆，持之以恒地抓;二是林業主管部門抓竹產業發展的決心下夠，確保規劃設計、技術指導、種苗準備等服務到位;三是鄉(鎮)和村干部的決心下夠，廣泛發動群眾完成造竹任務，加強管理，提高成活率;四是發展竹產業地區群眾的決心下夠，該退耕還林的堅決退耕還林，適合種植的地塊確保用于種竹。
(二)因地制宜，科學規劃。20*年4月，我縣聘請省林業調查規劃院營林分院編制了《云南省昭通市*縣竹產業發展規劃》，擬到“十一五”末，在全縣現有竹林8萬畝的基礎上發展到21萬畝，新發展13萬畝，分年度是20*年3萬畝、20*年4萬畝、2009年3萬畝、2*0年3萬畝。具體布局：一是以鹽水公路、水麻高速路、綏水公路為主，在路上起眼能望到的地方全部規劃為栽竹，現在有的加強管護，沒有的變更栽竹，不成片的能補一窩都得補一窩;最終要形成封閉的竹綠色長廊。二是在各鄉(鎮)內以溝邊、路邊、房邊為主的“三邊”全部栽竹，竹種主要以雜交竹、黃竹、麻竹、毛竹、慈竹為主，海拔在800米以下的主要以栽黃竹、雜交竹、麻竹為主，海拔在800米以上的主要以栽毛竹、苦竹、甜竹為主。規劃于20*年底完成，并通過了省廳的評審，目前正按照規劃設計逐年實施。這里我要說明的是因為為了能列入全省竹基地縣(全省竹基地縣規模必須達到20萬畝以上)，所以在做規劃時加大了面積，原有的8萬畝，實際只有5萬畝左右，新發展13萬畝也沒有這么多地塊來落實，最后在今年政府工作報告中確定的是發展到15萬畝。
(三)創新機制，扶持鼓勵。發展竹產業要有配套的鼓勵政策，整合各項資金，才能發展壯大產業、調動農民的積極性。我們借鑒四川長寧縣的做法，一是結合農村土地承包政策，明確規定在農民承包的土地、荒山及自留地和自留山造的竹材歸該農戶所有，本著誰造誰有、誰投資誰受益的原則，允許繼承和轉讓;二是退耕還林造竹的土地享受退耕還林政策，保持政策的連續性和穩定性;三是鼓勵農村能人大戶、機關事業單位的干部職工、個私企業租賃、承包“四荒”地造竹，享受縣政府關于天保和退耕還林方面的優惠政策;四是在竹材和竹筍經營上實行競標經營，并制定了最低保護價(竹材每噸不低于250元，竹筍每噸不低于3000元)，切實維護了林農的合法收益;四是在種苗培育上，投資80萬元建立了占地80畝的縣天保中心苗圃，貸款100萬元在兩碗鄉建立了100畝的雜交竹苗圃，支持、鼓勵全縣林業系統職工參與育苗，并在同等條件下優先采購使用，現全縣有4名林業職工參與竹苗培育，育苗800畝，年出竹苗200萬株以上。同時嚴格按照“鄉內自給為主、縣內調劑為輔、縣外購進為補充”和“距離就近、質量就高、價格就低、貨比三家”的原則公開購苗，確保了苗木質量，提高了造林成活率;五是繼續推行了大戶承包造林和個體承包造林新機制，鼓勵群眾在規劃區內開展規模造竹和零星造竹，經申請驗收合格后，按照有關工程性造竹給予補助;六是集中資金，培育產業。統籌安排林業工程、扶貧開發、新農村建設、科技項目和資金，重點投入竹基地建設，20*年來，共造竹9.1778萬畝，投入資金734萬元。
(四)典型示范，以點帶面。我們在竹產業建設中，凡外地引進的竹種，如：雜交竹、麻竹等，均先示范，待成功后再大面推廣。相繼于20*年投資27.5萬元在太平鄉封頂山建立了500畝麻竹示范基地，20*年至20*年在花壇村的白龍灘、新灘村白果村民小組、成鳳村的關田小組共建立*畝雜交竹示范基地，示范效果良好，用典型事例來教育和啟發群眾，調動了群眾的種竹積極性。今年，我縣將進一步強化竹示范基地建設，縣、鄉、村均建竹基地樣板，縣級樣板規模不低于300畝、鄉鎮樣板規模不低于200畝。
(五)集中力量，迅速趕超。在前些年實行縣級領導掛鉤，各鄉(鎮)相應實行包片責任制，已將全縣竹產業發展到一定規模的基礎上，圍繞全縣竹產業基地縣建設的戰略部署，以及“十一五”期間全縣竹產業總盤達到15萬畝的總體目標，在縣委、縣政府的空前重視下，全縣上下全體動員起來，大力發展竹產業，去今兩年，全縣再次掀起了新一輪造竹熱潮?？h委常委會議對大力發展竹產業進行了專題研究，首先在決策層面進一步統一了思想認識。縣政府緊接著又召開部署會議，就發展任務、實施步驟作出具體安排，召開了全縣竹產業發展會議，縣政府主要領導到會作了重要講話，分管領導直接指揮、全程監管、統籌調度，做到了領導精力的充分到位。各鄉(鎮)和村組也充分認識到大力發展竹產業的重要意義，進而在發動群眾、落實地塊、加強組織等具體環節上做好了充足的準備。作為技術指導服務的林業系統，從局領導到一般干部職工都將精力集中起來，從春節收假開始就實行局領導分片聯系鄉(鎮)，技術人員駐扎村組深入地塊的工作責任制，做到任務不完成，領導不出鄉，目標不實現，隊員不撤村。通過全縣上下的共同努力，去今兩年共趕超發展竹子6萬畝，既迅速攀升了面積總量，又嚴格把關了產業質量。
三、存在問題
我縣竹產業雖然取得了較大發展，效益顯著，有效地調整了農村產業結構，增加了農民收入，壯大了山區集體經濟，促進了山區經濟發展，加速了農民致富奔小康的步伐，但與發展較快的縣相比，仍有較大差距，主要存在以下困難和問題。
(一)經營管理水平不高。由于山區群眾沒有真正樹立起“種竹如耕田”的思想意識，竹產業經營粗放，投入少，產竹率低，重采輕予現象普遍存在，竹林總體質量不高。在我縣現有的10.3萬畝的竹林保存面積中，50%以上是低產林和效益不高的竹林，尤其是部分竹林長期失管，產量和效益都很低下。
(二)缺乏龍頭企業帶動。我縣沒有竹產品加工企業,與竹基地不能較好地形成一體化，缺少有市場競爭力和品牌優勢的龍頭企業的帶動和幅射，竹產品皆屬于初級產品，產品檔次不高，沒有形成具有明顯優勢的拳頭產品和名牌產品，產業化程度較低，市場競爭力不強。同時，由于我縣無竹加工企業,資源消耗量大，綜合利用率低。
(三)技術指導跟不上，投入不足。產業發展機制不活，政策措施不配套，缺乏專業技術人才，技術服務仍不到位。現有竹子科技成果難以轉化為現實生產力，一些成熟的先進實用技術得不到廣泛的推廣應用，竹產業加工開發研究不夠，投入不足。每畝補助80元，只夠種苗錢，沒有管護錢(肥料、澆水等)。
(四)產業效益不夠明顯。大量低產林的存在，加上連年采伐，致使成材竹林不多，總體儲量不大，效益不高，再加上采伐竹材的運輸成本較高，銷售價格又上不去，直接影響了林農造竹、護林的積極性。
四、工作建議
竹產業是我縣重要的農村特色產業，已經成為山區農民增收致富的重要渠道。我們應該正視竹產業發展中存在的問題，看到竹產業發展的潛力，堅定做強做大竹產業的信心，充分發揮豐富的竹林資源優勢，突出重點，強化措施，做大做強竹產業，促進山區農民持續增收，推進社會主義新農村建設。
(一)進一步理清思路，加強領導，強化管理。要大力發展竹產業，把竹產業打造成我縣重要的支柱產業，使竹產業成為*經濟增長的新亮點。首先必須理清思路，就是要認真貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞“竹產業基地縣”建設的戰略目標，堅持以市場為導向，以效益為中心，以科技為支撐，以竹林資源培育為基礎，以加工利用為龍頭，建立適應市場發展要求和竹工貿一體化，產供銷一條龍的現代化竹產業體系;其次必須加強發展竹產業的組織領導，健全機制，科學規劃，強化管理。全縣上下應把大力發展竹產業作為農民增收致富，促進山區經濟發展的大事來抓，擺上黨政工作的重要議事日程。成立強有力的竹產業發展領導小組，并在縣林業局設立常設機構(竹業開發管理辦公室)、定編、定人、定職、定經費，由該常設機構履行對竹產業生產、規劃、管理、指導和服務的職能作用。強化行業管理，加強宏觀指導，做好服務工作;此外，要依據竹產業發展規模化、竹工貿產業化的目標和社會發展的需要，對全縣竹產業發展進行科學規劃，因地制宜地對竹產區進行合理布局，確立竹產業發展新格局。
(二)強化資源培育，提高竹產業綜合效益。目前我縣竹林資源總量已達一定規模，但單位面積的產量仍然處于較低水平。資源培育的重點是加大科技投入，在可持續發展前提下，以經濟效益為中心，提高單位面積產量和質量，實現從數量擴張型到質量效益型的轉變。堅持科技興竹，大力加強竹產業技術培訓，培訓農民技術員。切實建好各級各類豐產示范片，樹典型，立樣板，充分發揮典型的示范引導和輻射作用。開展分類經營，在集約經營的商品竹林中，根據加工業布局、市場需求情況區分材用、筍用、筍材兩用等不同培育目標，采取不同經營措施，實施定向培育。提高竹林集約經營水平，在強化護筍養竹、竹林撫育施肥、合理采伐挖筍的基礎上，推廣竹林滴灌、覆蓋、配方施肥等先進技術。實施竹產業化經營是加快我縣竹業發展的必由之路，要想總體推進竹產業的發展，使竹產業成為我縣經濟發展新的增長點，一要加快竹產業開發步伐。在竹資源培育上，要堅持新造與改造并舉的原則，叢生竹的發展要充分利用各種有利因素，鼓勵群眾利用房前屋后、河流兩岸、灘涂和緩坡山地大力種植。同時，要全力抓好低產竹林的改造，推廣竹林豐產技術，做好低產竹林的除雜墾復、施肥和病蟲害防治工作，通過合理采伐，提高現有竹林單位面積產量，促進現有竹林步入良性循環，永續利用的軌道，力爭我縣竹林面積從現在的12.1778萬畝發展到“十一五”期末的15萬畝;二要積極開發中小徑竹，拓寬竹產業發展空間。隨著市場需求的變化，中小徑竹資源利用領域不斷拓展，發展中小徑竹的經濟效益顯著提高，群眾開發熱情很高。要在繼續鼓勵培育雜交竹為主的竹資源的同時，努力開發具有地方特色的名優中小徑竹，優化竹種結構，滿足市場對筍竹產品日益多元化的需求;三要利用我縣竹種資源優勢，大力發展鄉土竹種資源，適當引進適宜生長、經濟價值高的外來竹種，規模發展，提高效益。在發展方向上，可結合森林生態建設，在沿江沿溪重點地段發展生態竹林，發揮竹林防護效益。在旅游開發區，可種植觀賞竹林，豐富旅游內涵，促進竹文化的交流和傳播;在“四旁”、“四荒”適宜地段發展經濟竹種，起到既美化環境，又增加收入的作用。同時要有目的地選擇一些有規模、有基礎的竹種園建成若干個竹子種苗供應基地。四要以市場為導向，延長竹業產業鏈，實現多次增值，由粗加工向深加工、精加工轉變，由單一利用向綜合開發利用轉變，由低附加值產品向高附加值產品轉變，逐步提高產品檔次。
隨著村民自治制度的實行和村民委員會的成立，農村基層社區公共權力結構發生了巨大的變化，這對新型的農村社會秩序和社會治理模式的形成起到了巨大的作用。特別是村民委員會這一新型農村社區組織的出現使得傳統的農村社會組織形式發生巨大的轉變，促使農村社會結構發生了巨大的變遷，農村社會的這種結構性變遷也正是我國社會轉型發展的一個重要方面。
從問題的角度來研究新制度對于村民自治研究或許更具有現實意義。在當前村民自治制度實行過程中的一個十分重要的問題就是，作為村民自治組織的村民委員會在實際運作中的職能偏離，即其實際行為對于其職能實施本旨的偏離問題。這種偏離有多方面的表現，比如：并非行政機構的村民委員會過多執行行政任務，社區公益職能實施不力；村委會越權代行集體經濟組織的職能；村委會及村干部僭越村民會議的決策權，變村民自治為村委會自治或村干部自治；對國家政策法規歪曲執行等。村委會職能實施中的這種偏離不僅對村民自治的制度化發展帶來不良影響，也對農村社會生產和生活造成一定的現實危害，有必要研究這一現象產生的結構性原因，從而通過對這種現象的分析發現村民自治制度實行中的某些結構瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關改革措施的必要性和可能性。
目前，村民自治問題已經引起了包括社會學、政治學、法學、經濟學等在內的諸多社會科學研究者的重視，對于村委會運行中出現的問題現有研究主要有兩種思路：“國家與社會”視角和“村干部角色”視角。
“國家與社會”視角的研究僅僅用國家與社會二分的框架來解釋村委會與村黨支部的行為差異或村委會與鄉鎮政府的沖突是不夠的，至少是失之簡單的，忽視了現實中各方之間關系的復雜性，因此不足以解釋村委會行為中存在的問題。比如：村委會的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會的職能中并不完全排斥政府的行政任務，那么它在多大程度上具有相對于鄉鎮的獨立性？村委會在完成各項組織目標時存在著很大的選擇性，那么它在實踐中的行動依據是什么？在大多數時候和大多數地方村委會與村黨支部并未表現出立場上的對立和利益上的分離，村委會與鄉鎮政府的關系更多地也表現出一種若即若離的態勢而不是截然的分立，那么村委會與二者的關系在多大程度上可以用其權力合法性來源來解釋？
另一些從微觀角度進行的研究彌補了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農村社區精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監護人”的概念概括市場化改革后的村干部的角色，認為村干部在主觀上也無暇做好村民的監護人，他們的干部身份并未被納入國家行政系統，就其本質而言，和普通農民一樣。這使他們在市場經濟的沖擊下，同樣面臨著出路問題。因此村干部在利用所控制的集體資源時，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進行的研究彌補了國家與社會二分法的不足，用更加具體生動的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會作為一個組織的存在，只關注村干部的行為。村委會作為一個正式組織具有獨立的行動能力和獨立的組織目標、組織原則。為了獲得更加準確的認識，應該關注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？本文正是從回答這些問題入手，將村委會看成一個獨立的行動者來分析村委會的行動邏輯，以期展現出村干部的個人行動與村委會的集體行動之間的關系，從而對村委會的職能偏離現象提出一個探索性的解釋框架。
二村委會職能實施中的偏離
在村委會實際工作中，制度規定的職能并不一定能夠得到貫徹執行。歐博文（O’Brien）在研究村委會組織法時談到了許多中央的政策得不到充分實施的情況，其他一些政策在實施過程中也常常被扭曲了或只得到部分的實施[2]。這其中最為普遍的一種現象是村委會職能實施的偏離，這種偏離并不是對制度規定的公然違抗和反對，而是對其策略性執行。在表面看來，各項職能都得到了實施，但實施的實際效果卻是職能內容未能有效貫徹，職能實施的目標未能實現，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會的法律性質為其規定了一組特有的權利和義務，這些權利和義務構成了村委會職能的核心。村委會職能實施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權利和義務在履行中的偏離。
2.1村委會的權利偏離
就村委會的權利行使來看，其偏離表現在兩個方面：一是權利的缺失，即制度規定的權利在職能實施中被侵犯而得不到行使；二是權利的僭越，即在職能實施中超出制度規定范圍行使權利。以下分別從這兩個方面來看村委會職能實施中權利的偏離。
2.1.1權利的缺失
村委會在實際工作中經常會遇到的問題是其自治權利受到來自鄉鎮政府的侵犯,使其權利發生缺失。一些鄉鎮政府仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統的命令指揮式的管理方式，對村委會工作和村民自治進行行政干預，這特別突出地表現在鄉鎮政府對村委會事務權、財務權、人事權等屬于村委會的自利的非法干預上：
第一，事務權。主要表現為兩點：一是鄉鎮政府不尊重村民會議（或村民代表會議）的民主決策權利，用行政命令代替村民會議（或村民代表會議）決定屬于村莊自身的事務，如鄉統籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經濟收益及使用、分配，村辦學校、村建道路等公益事業的經費籌集，村集體經濟項目的立項、村民的承包經營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項，本該由村民會議決定，但在不少地方，村提留、鄉統籌都是由鄉鎮政府決定征繳，統一管理和使用的。二是鄉鎮政府干涉農民生產經營自，即以下達生產任務指標、簽訂經濟發展計劃責任書甚或通過行政命令的形式，強制村委會和農民如何生產、生產什么以及達到什么樣的指標要求。例如，時常見諸媒體的“逼農致富”事件就反映出鄉鎮政府干涉村民和村集體的經濟自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉鎮對村委會的控制在方式上還表現為，鄉鎮黨委(鄉鎮長一般任鄉黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會。
第二，財務權。鄉鎮政府越權干涉村級財務管理。支配村委會的最好辦法，莫過于控制村級公共財政。目前在許多地方實行的“村財鄉管”或“村帳鄉理”辦法就是頗受爭議的現象。一些地方的鄉鎮政府以清理、整頓村級財務，加強村級財務監督、管理為名，實行“村財鄉管”或“村賬鄉理”干涉乃至控制村級財務管理，最終達到間接支配村委會的目的。從各地的情況來看，鄉鎮經常通過以下幾種方式對村級財務進行監督和控制：一是鄉鎮對村干部的報酬和獎勵標準提出指導性意見，進行間接監控；二是由鄉鎮統一收取鄉村稅費后，向村干部發放工資或獎金，進行直接監控；三是實行“村財鄉管”制度，對村委會財務收支進行全面監控。
第三，人事權。鄉鎮政府越權干涉村級人事安排。為了達到支配或控制村委會的目的，一些地方鄉鎮政府在村委會候選人的提名、競選和投票的各個選舉環節直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設法使自己看中的候選人當選。如果還不能達到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會主任和村委會其他干部。從筆者實地調研的兩個村的情況來看，在村委會選舉中也都存在著鄉鎮政府的影響和作用。除了影響和控制村委會選舉之外，鄉鎮政府干涉村委會人事權的另一個做法是對于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。
2.1.2權利的僭越
村委會權利行使中的偏離還表現為權利的僭越，即村委會在職能實施中超出制度規定范圍行使權利，也就是越權行事，其中主要是僭越村民會議（或村民代表會議）的權利以及僭越集體經濟組織的權利。
1.村委會僭越村民會議（或村民代表會議）的權利。
《中華人民共和國村民委員會組織法》第十八條規定“村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作。”這就是說，村民會議是村民實行自治的權利機構，村委會是村民實行自治的執行機構和工作機構。二者的關系首先體現在：一是村委會執行村民會議的決定。重要問題由村民會議決定，而不是由村委會決定。對于涉及全體村民利益的事項，村委會必須提請村民會議討論決定[3]。關于需由村民會議討論決定的具體事項，村組法也做了規定。另外，村組法第二十一條規定“人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人?！庇纱丝梢?，村民代表會議是特殊情況下村民會議的補充形式，其行使的權利來自村民會議的授權。所以，總地來說，關系村民利益的重要事項的決策權利在村民會議，至少應該在由村民會議授權的村民代表會議，而不在村民委員會。
但是，在實際工作中，村委會時常僭越村民會議的決策權，形成虛置村民會議的局面，
這種現象被一些學者稱為“村委會自治”[4]，有的實際上就是少數村干部的自治，其實質是侵犯了村民的自治權利。
2.村委會僭越集體經濟組織的權利
依照制度規定，村委會具有一定的經濟職能，但作為農村社區公共權力執行機構，村委會并不具有直接參與和從事經濟活動的權利，村級組織中集體經濟組織依法享有這種權利，而村委會依法應當尊重集體經濟組織獨立進行經濟活動的自，《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條對此有明確規定。但在當前的村民自治實踐中，村委會常常僭越集體經濟組織的經營權，直接參與和從事經濟活動。
在農村改革前，既是基層政權組織又是基層經濟組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產大隊也同時具有政治組織和經濟組織雙重身份，因而是農村經濟活動的直接參與者。與此不同，農村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉鎮政府只作為基層政權組織，而村委會也只是農村社區組織，并不具有直接從事經濟活動的資格，農村的基本經濟主體是集體經濟組織、農戶、農民個人以及其他經濟實體。但有一點是村委會與生產大隊的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權。與生產大隊相比，雖然由于農戶自利的增加，村委會所控制的資源范圍有所縮小，但作為農村社區公共權力執行機構，村委會仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對這些資源享有實際控制權?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第五條明確規定“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”。在改革后經濟市場化的背景下，村委會的這種村莊公共資源控制權為其直接參與市場活動提供了便利，而社會主體的逐利化傾向又使得村委會及其干部具有了從事牟利活動的沖動，兩方面情況結合的后果是村委會自覺地作為直接參與者加入到市場活動中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經濟組織經濟合作社，但人事上幾乎都與村委會和村黨支部高度重合，并沒有引起“利益涉嫌”的擔憂。這種組織結構的后果是實際工作中集體經濟組織被虛置，經濟活動由村兩委越俎代庖。村經濟合作社實際上沒有獨立的機構和活動，需要由經濟合作社從事的活動均由村兩委相關人員直接從事。村委會的這種行為實際上是得到上下各方認同的。對于上級而言，只要地方經濟能得到發展，村委會的經濟活動主體資格問題并不重要，實際上像韓村河、華西村、等所謂“超級村莊”那種將村莊社區組織當作經濟組織運做的模式已經被作為先進典型。對于村民而言，只要經濟活動能夠給自己帶來更多的福利，也不會追究村委會的行為是否越權，只有當經營受挫，公共資源縮水，自己利益受損時才會表示不滿。在這種情況下，村委會運用村莊公共資源進行經營的經濟活動是受到鼓勵的。
村委會直接從事經濟活動的行為雖然出于自我生存與發展的沖動，但實際上卻極大地損害了其職能的有效實施。村委會直接從事經濟活動可以說是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業家角色一樣，對地方經濟的發展起到推動作用（例如增加工作機會和收入）；另一方面，則與其他經濟行動者形成利益競爭乃至沖突關系（例如資源、資金、機會和市場控制權的競爭）”[5]。
第一個方面的后果只有經濟活動不斷成功才會實現，但經濟活動是具有極大風險的，一旦失敗，不但這種經濟上的好處不能實現，還會帶來經濟上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會作為社區公共權威的正當性受到質疑。因為，村委會從事經濟活動時與其他經濟行動者的身份有所不同，村委會作為社區公共權威的代表，可以無償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會運用市場信譽和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會的經濟活動的責任轉嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會作為社區公共權威的正當性將受到村民的質疑。第二個方面的后果總是存在的，即使村委會的經營活動很成功，而且越是這樣，這種與其他經濟行動者的沖突越深。這還是因為村委會與一般經濟行動者所不同的身份造成的。由于其公共權威身份使得其可以無償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會關系等方面享有比其他經濟行動者更有利的條件，從而在經濟競爭中造成了不平等的競爭關系。并且，作為公共權威的身份與作為市場競爭者的身份是內在矛盾的，前者的性質是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利?；谶@樣的原因，村委會直接從事經濟活動將會有損其公共性?，F實中，這種損害的一個重要表現便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級治理的公司化傾向在經濟發達的村莊表現得由為突出，這時往往村支書或村主任出任村集體最大經濟實體的法人代表，而村莊公共事務也成為了企業內部的行政事務，其管理方式也相應地成為了企業管理的方式。村干部的逐利化主要表現為，干部職位的吸引力不在其升遷機會或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經濟利益的便利。很多地方，特別是村集體經濟資源較豐富的村，村干部競選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質利益。
2.2村委會的義務偏離
村委會職能一方面通過其各項權利體現出來，另一方面通過其作為村民公共利益人的義務體現出來。村委會的義務，用徐勇教授的分法大致包括村務和政務兩部分。村務涉及本村村民利益的村莊公共事務；政務是上級政府下派給鄉鎮政府的任務延伸到村一級的事務[6]。從村委會的性質來看，作為農村基層群眾性自治組織，村委會的義務應該首先體現自治性，因此其主要義務應該是與村民公共利益緊密相關的村務。這一點已經體現在相關法律規定中，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村委會的主要任務是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等屬于村務范疇的事務，而對于鄉鎮政府的政務，村委會的義務只是協助開展工作。但是，從村民自治實踐情況來看，村委會日常工作任務在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應履行的義務沒有得到有效履行。這種情況表現在相反相承的兩個方面，一個方面是村委會過度代行政務，另一個方面是村委會對村務的忽略。
2.2.1村委會過度代行政務
實行村民自治后，在很多地方，鄉鎮政府仍然將村委會當作自己的“腿”，村委會更像是鄉鎮政府的下派機構而不是群眾性自治組織，日常的主要任務成了完成鄉鎮政府下派的政務，用老百姓總結的話來說是“催糧派款，刮宮引產”；相反，本來屬于其主要任務的村務卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現象總結為村委會的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會實際工作中過度代行政務的問題。
對于鄉鎮政府下派的任務，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過多的任務也成了村干部的負擔，特別是一些完成起來有困難的任務，而往往越是困難的任務鄉鎮越是需要村級組織的協助，因此對村干部的壓力越大。這種情況下，鄉鎮為了增加對村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉鎮下達的任務以及更自覺地按照鄉鎮的意志辦事，鄉鎮政府往往通過控制村委會的財務權并將村干部的報酬與其完成任務情況掛鉤的辦法。由鄉鎮決定發放報酬的數量與結構，鄉鎮的事情就好辦了。當鄉鎮有求于村一級的事情不是很多的時候，鄉鎮的結構報酬制度可以做得平均一些。若鄉鎮有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時，鄉鎮便將村干部應得報酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項任務完成得不好，就得不到這項工作的結構報酬。村與村之間干部報酬的差距就拉開了[9]。
2.2.2村委會對村務的忽略
按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定，村委會的核心任務應該是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關的事務。但是，村委會的日常工作主要是完成鄉鎮下派的各項任務，過度代行政務，其結果便是，在另一個方面，村委會對于本該是其工作重心的村務的忽略甚至是荒廢。這主要表現在以下兩個問題：村莊公益事業辦理不力；對村民利益表達缺乏關心。以下分別對這兩個問題加以說明。
1關于村莊公益事業
關于村莊公益事業的問題，目前的研究多是從經濟的視角考慮問題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經濟上的匱乏，從而在這個基礎上認為，只要有了資金充分投入，萬事大吉。但是問題的另一個方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒有給村莊帶來公益？為什么（相對于從前）經濟發展了，村民富裕了，而集體的公益事業卻荒廢了？這就及到涉另一個“錢”以外的與錢多錢少同樣重要甚至某些時候更為重要的問題，即村莊公共組織對公益事業的關心程度以及對現有公益資源的動員能力的問題。這顯然已經不是一個經濟問題而是政治社會問題。從這一視角來看村莊公益事業的問題不難看出這樣兩類現象：一是村干部對于村莊公益事業缺乏應有的關心，二是村委會對于現有的村莊公益資源缺乏足夠的動員能力。這兩個問題實際上是聯系在一起的，并且很多時候是互為因果的。由于村干部對于村莊公益事業缺乏關心，必然導致其在村民中的威信的損失，削弱村民對于村干部和村委會的信任，這又必然會削弱村委會對于村莊資源的動員能力；另一方面，由于村委會缺乏對村莊資源的動員能力，對于村干部而言，公益事業成為一項十分費力的工作，在當前村干部任務繁重（主要是鄉鎮下派的任務）的情況下，這又會降低村干部對于村莊公益事業的熱情。
這種情況下，沒有外來的壓力或幫助，村委會很難自覺地提供公益事業供給，所謂的外來壓力主要是鄉鎮下達的關于公益事業達標的任務，而外來幫助包括政府部門或村莊以外的其他組織提供的資金、技術、規劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現象是目前很多地方的村莊公益事業是靠外力啟動的，村莊內部的資源動員能力并未得到增強，村干部也并未培養起承擔公益事業組織任務的自覺，而一旦外力撤除，村莊公益事業又將面臨困境。在這種外力啟動的村莊公益事業中，村委會并沒有成功扮演其應有的角色，也沒有通過組織公益事業提高其資源動員能力和組織公益事業的熱情，村民與村干部的信任關系也沒能通過這樣的機會得到增強。很多學者也對這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發展模式的弊端給予重視[10]，并認為這是造成目前農村公益事業建設中效果差和形象工程多的重要原因。
2關于村民利益表達
按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定，村委會有義務調解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議。村委會是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應通過村委會得到表達和實現，是否為村民利益著想，能否為村民利益說話、出力也是村干部是否得到村民認可的主要標準。然而，在村民自治實踐中，村委會對村民利益缺乏關心的現象仍然很多，被設計為村民自治組織的村委會并沒有起到維護村民權益的作用，有的時候，它的現實作用甚至與其制度設計構想相反。當然，在本村與其他村發生山嶺、土地所有權以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時候，村委會一般還是會與村民同心協力地一起維護本村的利益，但一旦國家的利益與村民的利益發生矛盾，如遇到縣、鄉亂攤派、亂收費、亂罰款、亂征地等情況，村委會往往站在國家、政府一邊，反過來壓制村民的不滿，勸說甚或幫助政府強制他們服從，而對于村民的利益訴求村委會并不十分關心。當然，有的時候、有的地方的村委會也會為村民說幾句好話，爭取一點利益，個別村委會甚至會做得更好。
三對村委會職能偏離現象的解釋
3.1村干部的行動與村委會職能的實施
要對村委會職能實施中的偏離現象做出解釋首先有必要考察村委會職能得以實施的基本過程，即村委會作為一個組織的集體行動是如何產生的。應該關注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？
3.1.1村委會“法人行動”的實現
本文解釋村委會的行動的研究策略是將村委會看成一個獨立的行動主體，并通過考察村干部個人行動與村委會集體行動之間的關系找出村委會集體行動的產生機制。對于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動理論”是一個十分合適的理論工具，這一理論正是關于個體行動與由這些個體組成的集體的行動之間關系的理論。法人行動理論認為，法人是通過自然人將其權利轉讓給一個共同的權威機構而形成的，法人行動的目的是為這些自然人獲取共同利益，現代法人行動者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨立的權利和義務，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對自己的整體行動負法律責任（科爾曼，1999）。根據法人行動理論，一個基本的法人行動系統是由一個委托人和一個人組成的統一的行動單位，其中作為委托人的行動者追求自身利益時有足夠的資源而無適當的能力便要盡力尋找具有相當技術與能力的其他行動者作為人為自己服務并以支付報酬為交換手段。
實行村民自治后的村民委員會正是一個現代法人行動者，村民通過民主選舉將一部分權利轉讓給村委會，村委會的宗旨是為維護和增加全體村民的共同利益。村委會是依法并通過法定程序成立的正式組織，它由村委會主任等一系列職位組成。根據《中華人民共和國村民委員會組成法》，村委會擁有一組獨立的權利和義務；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會可替代自然人的功能并對其組織行為負法律責任。實際上，村委會是另一個法人行動系統中的人，這個法人行動系統是村民會議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會結合而成，而村委會又作為委托人其權利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔當者即村干部。
村委會的職能如何能夠落實到村干部的行動中呢？這一點是由村干部作為村委會法人行動者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權利和義務關系。實行村民自治后，從法律上看，村委會的權威關系通過村民選舉行為自愿授予。實際中，村委會的建立有部分政府行為，如上級政府倡導、指導，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權和罷免權，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權威關系。在這種關系中，作為委托人的村民在沒有附帶任何報酬的情況下轉讓自己對行動的控制權，期望作為人的村干部給自己帶來好處，作為人的村干部的行動目的即是維護和增進村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務?；诖迕衽c村干部的共同權威關系，村干部有其作為人的利益、規則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報酬；規則包括各種法律、法規中對村干部行為的規范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉讓給村干部的那部分權利資源，也包括由此帶來的對村莊公共物質資源的控制權和支配權。所有這些要素，包括共同權威關系，人的利益，規則和資源共同構成了作為人的村干部行動的結構性要素，正是這些結構性要素規定了村干部行動的適當性。村干部的這種身份規定其應該通過自己的工作實施村委會的各項職能，并且為其工作提供了必要的資源。
3.1.2村干部個人行動在村委會“法人行動”中的特殊地位
法人行動者是一種無形實體，其行動意志需要通過其人的行動得以實現，為此必須把使用法人資源的權利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動者擁有權力與效率的基礎。這樣，在法人行動者內部，權力從資源所有者的手中轉移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會法人行動者內部，為全體村民共有的對村莊公共資源（包括物質資源、人力資源、社會資源）的處置權轉移到村委會的各個管理職位中去，并最終由占據這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數，而對于作為個體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權利，也就是說，在村委會法人行動者中，村干部處于一種相對特殊的地位。
作為人的村干部在村委會法人行動者中的這種特殊地位，使得村干部的個人行動對于村委會“法人行動”的結果起到特殊重要的作用。雖然法人行動屬于系統行動，其行動決策是集體意志的體現，應該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會法人行動產生的集體決策過程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對單個村民要大得多。因為，法人行動的決策基礎是法人行動者內部交換活動中形成的各種利益[11]。而在法人行動者內部交換活動中，利益格局的形成是與交換各方的談判實力分不開的，這種談判實力是由各自占有的資源及其相對價值決定的[12]。在村委會法人行動者內部交換活動中，村干部顯然占有了更多的有價值的資源，因此具有相對于普通村民來說更強的談判實力，所以其利益和意志更容易影響到村委會的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權利以及其他物質資源處置的權利，便有條件以此來交換村民對其的支持與服從，這也正是現實中很多地方農村出現家長式領導的重要原因。即便是村莊公共事務的決策需要集體討論或征求村民的意見，但由于村干部的公共權威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現，從而為其個人意志尋找正當性，并以組織或集體的名義對抗和壓制反對者，比較容易使其主張在集體決策中體現。
3.2村委會職能實施中村干部的策略行為
鑒于村干部的個人行動對于村委會職能實施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺保證村委會職能得到有效實施就顯得十分重要。那么，在村委會職能實施過程中村干部個人行動的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺地執行相關制度規定還是相反？其行動依據是什么？
3.2.1村干部策略行為的基本原則
村干部作為一般理性行動者,其行動的基本原則是最大限度地實現個人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構成,包括物質的、精神的、社會的需要和偏好，比如其個人和家庭收入的增加，物質條件的改善，其個人以及家人同鄉親們的友好關系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評價和更好的聲譽等都屬于村干部的利益。但是，這些構成利益的各種需要和偏好在村干部的認知體系中具有一定的排序，排序的依據則是村干部對各種需要和偏好的判斷。也就是說，只有被行動者所認識到的利益才會對其行動起作用，被其認為更重要的利益對其行動具有更大的作用。比如，對于一個更看重個人物質利益的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地實現其物質利益；對于一個更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對于一個更看重上級領導認同的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得上級領導的認同。當然，個人對自己利益的認知并不是一成不變的，而是會因具體情景的不同而不同。
村干部的理性行動是為達到一定目的而通過人際交往或社會交換所表現出來的社會性行動，這種行動需要理性的考慮（或計算）對其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標準，而是要行動者的眼光來衡量。村干部的這種理性行動服從規則和資源等結構性要素的制約。但同時，村干部也具有能動作用，這種能動作用一方面表現在具有認知能力和選擇能力，可以對其行動情境做出判斷并提出適當的行動策略；另一方面表現在行動者可以反思性地監管自己的行為，即可以通過對其行為后果的判斷形成新的行動決策。這里所說的后果大概分為獎勵和懲罰兩種。村干部會根據后果來肯定、否定或是矯正其行動策略，而其判斷的依據仍然是其自身利益。比如，如果村干部認為嚴格執行有關村委會職能實施的制度的行動會受到獎勵，就會強化他的這種行動，相反則會對這種行動進行修正；如果村干部認為其違反規定的行為可以為自己帶來利益而不會受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價，就會鼓勵他繼續違反規定；如果村干部認為對制度變通執行會更有利于自己，則會尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。
3.2.2村干部的策略行為與村委會的職能偏離
總地來看，作為理性行動者，村干部在村委會職能實施過程中采取的行動策略主要包括兩點：一是從職能實施的內容來看，村委會的職能是被選擇性實施；二是從職能實施的方式來看，村委會的職能是被變通性實施。
（一）從內容來看，村委會的職能被選擇性實施。
實際上，在目前村委會職能實施中，村干部采取的策略既不是完全不執行相關制度，也不是完全實施各項制度，準確地說，村干部是對村委會職能選擇性實施。為什么村干部有時是恪守職責的人，有時卻又是藐視規則的投機者？實際上這種現象是村干部的策略行為造成的。其行為依據主要有兩點：
第一，村干部對自身利益的判斷。就是說對于那些對村干部實現自身利益有幫助的職能內容，村干部具有較高的積極性；相反對于那些對村干部實現自身利益會有阻礙的職能內容，村干部就不會太積極，甚至會千方百計阻礙這些職能的實施。當然，具體是對其利益有利還是有害不是以外人的標準來衡量，而是以村干部自己的判斷來衡量。而且這還與彼時彼地的具體情境有關。比如：村干部之所以對鄉鎮下派的任務不敢怠慢，與鄉鎮政府掌握著村干部的工資分配權有關。村干部的報酬與其完成鄉鎮任務的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎勵，完成情況不好則會被扣發部分工資。這種情況在前面第三部分中已經詳細說明過。正是通過這種辦法，鄉鎮政府成功地將村干部的物質利益與其工作內容緊密聯系起來，因此村干部在村務與政務之間選擇時會更加積極地完成政務而忽略村務。這里所舉的只是一個事例，類似的利益激勵任務還有不少。
第二，村干部對制度強硬程度和明確程度的判斷。就是說對于那些具有嚴格監督機制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執行；相反，對于那些缺乏嚴格監督機制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執行的積極性。比如，鄉鎮政府與村干部簽訂了責任書的內容更容易得到村干部的自覺完成。這種責任書每一條指標都有數字標準。這種明確的指標促進了村干部對上級任務的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒有類似于這樣的責任書，鄉鎮的責任書一般也不會有村務內容，這也就難怪他們忙于鄉鎮下派的政務而疏忽村務了。
（二）從方式來看，村委會的職能被變通性實施。
這里所謂變通包括兩個方面，一是非對抗，即村干部基本上不會明確反對執行有關村委會職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會利用制度作為其行動合法性依據；二是轉化，即村干部對于那些他們不愿意執行卻又不得不執行的制度往往會運用一定轉化技術，使制度在形式上得到實施，實際上卻使制度變質。
先說第一個方面，村干部對待各項有關村委會職能的制度的方式往往不會是對抗性的，即便是對那些他們很不愿意執行的制度，他們知道制度具有正當性，如果反對則自己的行動將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動合法性的理由，特別是以國家法律或政策形式出現的制度。無論其行動在實質上是否符合制度的要求，村干部都會為其行動做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。
再說第二個方面，這方面的事例也很多，其實一直以來基層干部對于那些不愿意執行卻又不得不執行的上級政策都是采取陽奉陰違的對策。比如，關于農民負擔問題，國家制定了嚴格制度，有明確的指標限制，但基層干部往往通過夸大虛報農民的收入來掩蓋過多的收費，或是在上級來檢查時做一些臨時性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會組織法》規定村中與村民利益密切相關的重要事項須召開村民會議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會議替代村民會議，而在“村民代表”人數和人選上村干部又可以進行變通，以有利于自己的利益和意志。
村干部這種變通策略的原則仍然是對自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執行朝著更有利于自身利益的方向轉化。假如對自己有利，他們會把一條有益的中央政策如經濟增長，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費性的投資和壓榨的加重合法化，還會想方設法在收取合理稅收的時候搭便車加收許多不合理的費，并且這些不合理的費往往比合理稅收多得多。
3.3村干部行動的“自由”政治空間
從上一節的分析可以看出，村委會職能實施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說，村干部行動中所面臨的環境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個人或社區的利益來安排村莊的實際事務和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對認為在1949年以后的中國，國家已經能夠完全深入農村社會基層，國家意志可以在農村社會完全貫徹的觀點提出的，這一概念表明村干部在面對來自上級的壓力時仍然具有一定的回旋余地。本文所說的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實行村民自治后村干部的權力合法性來源改變的情況下村干部面臨來自村莊內部和國家的雙重壓力，特別是來自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來自村莊內部和國家的雙重壓力時仍然可以按照自己的利益來安排村莊的實際事務和自己想做的事情的自由度。實際上，這里的“自由”政治空間是村委會職能偏離的重要結構性原因，它反映出在村莊政治結構中存在著的問題。聯系村干部作為村委會法人行動者人所面臨的內外關系來看，問題主要有兩個：一是村委會法人行動者內部權威關系的不平衡；二是村委會法人行動者外部控制的不完善。
3.3.1村委會法人行動者內部權威關系的不平衡
平衡的權威關系中，人以實現法人行動者的某一目標為委托人帶來某種利益，以此與委托人進行交換，獲得職位權利與報酬。但是，由于人掌握對法人資源的控制權，在交換中處于有利地位，因此常常出現過度要價。在村委會法人行動者內部，人的過度要價主要有：挪用公共物品、獲得或轉讓村辦企業承包權、壟斷對外聯系、無限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會這種共同權威系統中，人獲得權利的條件是他必須為社區創造福利，而人得到的報酬往往不是經濟報酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經濟權利：諸如連任、信任、權威、上級獎勵、外部社會關系等。這些非經濟權利有的不能與職位分離，如權威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽、信任、聲望、關系等。因此人普遍存在一種心理：把非經濟權利轉換成經濟權利。優先占有集體企業承包權、挪用公共物品就成了普遍現象。
在村民自治制度設計中，為了防止村干部的權利過大帶來的腐敗行為，村民有權監督村干部的行為。由于“信息不對稱”的存在，村民很難有效監督村干部，這就突顯出村務公開制度的重要性。但是，村務公開的實際執行效果并不能令人樂觀。很多地方的村務公開僅僅是一種形式，往往是到年終或上級檢查前，村干部將財務帳目公布于布告欄中就算村務公開了。這種村務公開操作辦法的弊端很明顯：一是內容過于簡單，僅從公布的數字是看不出問題的。二是公開方式有弊端，村務公開不僅僅是村務公布，應該是村民能夠了解到村務決策和執行中的每一個重要的有必要知情的環節而不只是了解最后的結果。因此，村務公開需要村民有更多的參與，村民通過村民會議或村民代表會議參與到決策和村務執行的重要環節中。這又引出第三個弊端，周期過長。村務一年才公開一次，有的地方可能更少，如此長的周期使得很多重要問題已經無從查證，因此有必要制定短周期的定期公開制度與重大村務及時公開相結合的辦法。當然，公開的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會議或村民代表會議。
村務公開還只是村民對村干部進行民主監督的一個方面，其它方面的監督更是薄弱，這樣一來，即便村干部是民主選舉產生的，仍然會出現人權利過大的問題。
3.3.2村委會法人行動者外部控制的不完善
對村干部的監督，除了來自村民以外，還來自國家，即黨和政府（主要是鄉鎮）對村干部的監督。雖然實行農村改革后村干部獲得了更多的自，國家對村干部的制約相對減弱，但國家仍然可以通過法律手段和政策手段對村干部進行一定監督。但是，這種監督同樣遇到信息不對稱的難題，國家很難通曉村莊中的事務，很難清楚知道村干部的行為，也正因為上級監督的困難，國家才會積極推行村民自治，期望通過村民的監督制約村干部的行為。因此，對村干部而言，來自國家的外部控制是先天不足的。
不僅如此，鄉鎮對村干部的控制在目的上也存在問題。就目的而言，鄉鎮的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務，而不是杜絕村干部的不當行為，只要這種不當行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過與村干部簽訂責任書的形式加強控制。這里面的弊端是，責任書只能對可以量化的事物進行控制，主要是經濟指標，而很多與村民利益密切相關的事物由于無法量化就不在責任書的內容里。并且，責任書使得村干部與國家之間的關系簡化為一種經紀關系，即村干部只是替國家提取農村資源的工具，成為國家在農村的經紀人。這種情況下上級只會關心任務完成的結果而對于村干部完成任務的過程不感興趣，即使在完成任務的過程中存在不當行為，上級一般也會容忍，這種容忍就鼓勵了村干部的不當行為。
最后，在當前鄉鎮干部也普遍實行責任制的背景下，村干部的這種經紀身份使得他們與鄉鎮干部之間建立起一種微妙的個人關系。當前基層政府財政包干的情況下，鄉鎮干部普遍有任務在身，而他們要順利完成任務離不開村干部的幫助。特別是包村干部，與領導簽了責任書，他所包的村完成鄉鎮任務的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關系好壞會影響到村干部完成任務的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對于鄉鎮干部而言，他首先擔心村干部不肯賣力完成任務，至于村干部的其他過失，只要不出大亂子，他就不甚關心。另一方面，對于村干部而言，通過鄉鎮干部可以獲得政府的支持，可以發展與村莊以外的社會關系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉鎮干部特別是包村干部之間很容易產生一種“人情”關系，雙方基于這種“人情”關系交換各自所需而對方擁有的資源。在這種“人情”關系是一種非正式關系，在這種關系下，鄉鎮干部會把默許村干部在執行制度時的某些無損大局的越軌行為作為鞏固和發展這種“人情”關系的必要成本，從而鼓勵了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關系使得國家對村干部的監督發生異化，并且這種關系會造就跨越鄉村兩級的利益集團，這種利益集團的形成則會進一步增加國家和村民監督鄉村干部的難度。
總地來說，村委會法人行動者內部權威關系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。版權所有
從問題的角度來研究新制度對于村民自治研究或許更具有現實意義。在當前村民自治制度實行過程中的一個十分重要的問題就是，作為村民自治組織的村民委員會在實際運作中的職能偏離，即其實際行為對于其職能實施本旨的偏離問題。這種偏離有多方面的表現，比如：并非行政機構的村民委員會過多執行行政任務，社區公益職能實施不力；村委會越權代行集體經濟組織的職能；村委會及村干部僭越村民會議的決策權，變村民自治為村委會自治或村干部自治；對國家政策法規歪曲執行等。村委會職能實施中的這種偏離不僅對村民自治的制度化發展帶來不良影響，也對農村社會生產和生活造成一定的現實危害，有必要研究這一現象產生的結構性原因，從而通過對這種現象的分析發現村民自治制度實行中的某些結構瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關改革措施的必要性和可能性。
目前，村民自治問題已經引起了包括社會學、政治學、法學、經濟學等在內的諸多社會科學研究者的重視，對于村委會運行中出現的問題現有研究主要有兩種思路：“國家與社會”視角和“村干部角色”視角。
“國家與社會”視角的研究僅僅用國家與社會二分的框架來解釋村委會與村黨支部的行為差異或村委會與鄉鎮政府的沖突是不夠的，至少是失之簡單的，忽視了現實中各方之間關系的復雜性，因此不足以解釋村委會行為中存在的問題。比如：村委會的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會的職能中并不完全排斥政府的行政任務，那么它在多大程度上具有相對于鄉鎮的獨立性？村委會在完成各項組織目標時存在著很大的選擇性，那么它在實踐中的行動依據是什么？在大多數時候和大多數地方村委會與村黨支部并未表現出立場上的對立和利益上的分離，村委會與鄉鎮政府的關系更多地也表現出一種若即若離的態勢而不是截然的分立，那么村委會與二者的關系在多大程度上可以用其權力合法性來源來解釋？
另一些從微觀角度進行的研究彌補了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農村社區精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監護人”的概念概括市場化改革后的村干部的角色，認為村干部在主觀上也無暇做好村民的監護人，他們的干部身份并未被納入國家行政系統，就其本質而言，和普通農民一樣。這使他們在市場經濟的沖擊下，同樣面臨著出路問題。因此村干部在利用所控制的集體資源時，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進行的研究彌補了國家與社會二分法的不足，用更加具體生動的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會作為一個組織的存在，只關注村干部的行為。村委會作為一個正式組織具有獨立的行動能力和獨立的組織目標、組織原則。為了獲得更加準確的認識，應該關注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？本文正是從回答這些問題入手，將村委會看成一個獨立的行動者來分析村委會的行動邏輯，以期展現出村干部的個人行動與村委會的集體行動之間的關系，從而對村委會的職能偏離現象提出一個探索性的解釋框架。
二村委會職能實施中的偏離
在村委會實際工作中，制度規定的職能并不一定能夠得到貫徹執行。歐博文（O’Brien）在研究村委會組織法時談到了許多中央的政策得不到充分實施的情況，其他一些政策在實施過程中也常常被扭曲了或只得到部分的實施[2]。這其中最為普遍的一種現象是村委會職能實施的偏離，這種偏離并不是對制度規定的公然違抗和反對，而是對其策略性執行。在表面看來，各項職能都得到了實施，但實施的實際效果卻是職能內容未能有效貫徹，職能實施的目標未能實現，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會的法律性質為其規定了一組特有的權利和義務，這些權利和義務構成了村委會職能的核心。村委會職能實施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權利和義務在履行中的偏離。
2.1村委會的權利偏離
就村委會的權利行使來看，其偏離表現在兩個方面：一是權利的缺失，即制度規定的權利在職能實施中被侵犯而得不到行使；二是權利的僭越，即在職能實施中超出制度規定范圍行使權利。以下分別從這兩個方面來看村委會職能實施中權利的偏離。
2.1.1權利的缺失
村委會在實際工作中經常會遇到的問題是其自治權利受到來自鄉鎮政府的侵犯,使其權利發生缺失。一些鄉鎮政府仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統的命令指揮式的管理方式，對村委會工作和村民自治進行行政干預，這特別突出地表現在鄉鎮政府對村委會事務權、財務權、人事權等屬于村委會的自利的非法干預上：
第一，事務權。主要表現為兩點：一是鄉鎮政府不尊重村民會議（或村民代表會議）的民主決策權利，用行政命令代替村民會議（或村民代表會議）決定屬于村莊自身的事務，如鄉統籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經濟收益及使用、分配，村辦學校、村建道路等公益事業的經費籌集，村集體經濟項目的立項、村民的承包經營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項，本該由村民會議決定，但在不少地方，村提留、鄉統籌都是由鄉鎮政府決定征繳，統一管理和使用的。二是鄉鎮政府干涉農民生產經營自，即以下達生產任務指標、簽訂經濟發展計劃責任書甚或通過行政命令的形式，強制村委會和農民如何生產、生產什么以及達到什么樣的指標要求。例如，時常見諸媒體的“逼農致富”事件就反映出鄉鎮政府干涉村民和村集體的經濟自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉鎮對村委會的控制在方式上還表現為，鄉鎮黨委(鄉鎮長一般任鄉黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會。
第二，財務權。鄉鎮政府越權干涉村級財務管理。支配村委會的最好辦法，莫過于控制村級公共財政。目前在許多地方實行的“村財鄉管”或“村帳鄉理”辦法就是頗受爭議的現象。一些地方的鄉鎮政府以清理、整頓村級財務，加強村級財務監督、管理為名，實行“村財鄉管”或“村賬鄉理”干涉乃至控制村級財務管理，最終達到間接支配村委會的目的。從各地的情況來看，鄉鎮經常通過以下幾種方式對村級財務進行監督和控制：一是鄉鎮對村干部的報酬和獎勵標準提出指導性意見，進行間接監控；二是由鄉鎮統一收取鄉村稅費后，向村干部發放工資或獎金，進行直接監控；三是實行“村財鄉管”制度，對村委會財務收支進行全面監控。
第三，人事權。鄉鎮政府越權干涉村級人事安排。為了達到支配或控制村委會的目的，一些地方鄉鎮政府在村委會候選人的提名、競選和投票的各個選舉環節直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設法使自己看中的候選人當選。如果還不能達到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會主任和村委會其他干部。從筆者實地調研的兩個村的情況來看，在村委會選舉中也都存在著鄉鎮政府的影響和作用。除了影響和控制村委會選舉之外，鄉鎮政府干涉村委會人事權的另一個做法是對于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。
2.1.2權利的僭越
村委會權利行使中的偏離還表現為權利的僭越，即村委會在職能實施中超出制度規定范圍行使權利，也就是越權行事，其中主要是僭越村民會議（或村民代表會議）的權利以及僭越集體經濟組織的權利。
1.村委會僭越村民會議（或村民代表會議）的權利。
《中華人民共和國村民委員會組織法》第十八條規定“村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作。”這就是說，村民會議是村民實行自治的權利機構，村委會是村民實行自治的執行機構和工作機構。二者的關系首先體現在：一是村委會執行村民會議的決定。重要問題由村民會議決定，而不是由村委會決定。對于涉及全體村民利益的事項，村委會必須提請村民會議討論決定[3]。關于需由村民會議討論決定的具體事項，村組法也做了規定。另外，村組法第二十一條規定“人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人?！庇纱丝梢?，村民代表會議是特殊情況下村民會議的補充形式，其行使的權利來自村民會議的授權。所以，總地來說，關系村民利益的重要事項的決策權利在村民會議，至少應該在由村民會議授權的村民代表會議，而不在村民委員會。
但是，在實際工作中，村委會時常僭越村民會議的決策權，形成虛置村民會議的局面，
這種現象被一些學者稱為“村委會自治”[4]，有的實際上就是少數村干部的自治，其實質是侵犯了村民的自治權利。
2.村委會僭越集體經濟組織的權利
依照制度規定，村委會具有一定的經濟職能，但作為農村社區公共權力執行機構，村委會并不具有直接參與和從事經濟活動的權利，村級組織中集體經濟組織依法享有這種權利，而村委會依法應當尊重集體經濟組織獨立進行經濟活動的自，《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條對此有明確規定。但在當前的村民自治實踐中，村委會常常僭越集體經濟組織的經營權，直接參與和從事經濟活動。
在農村改革前，既是基層政權組織又是基層經濟組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產大隊也同時具有政治組織和經濟組織雙重身份，因而是農村經濟活動的直接參與者。與此不同，農村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉鎮政府只作為基層政權組織，而村委會也只是農村社區組織，并不具有直接從事經濟活動的資格，農村的基本經濟主體是集體經濟組織、農戶、農民個人以及其他經濟實體。但有一點是村委會與生產大隊的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權。與生產大隊相比，雖然由于農戶自利的增加，村委會所控制的資源范圍有所縮小，但作為農村社區公共權力執行機構，村委會仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對這些資源享有實際控制權。《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條明確規定“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”。在改革后經濟市場化的背景下，村委會的這種村莊公共資源控制權為其直接參與市場活動提供了便利，而社會主體的逐利化傾向又使得村委會及其干部具有了從事牟利活動的沖動，兩方面情況結合的后果是村委會自覺地作為直接參與者加入到市場活動中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經濟組織經濟合作社，但人事上幾乎都與村委會和村黨支部高度重合，并沒有引起“利益涉嫌”的擔憂。這種組織結構的后果是實際工作中集體經濟組織被虛置，經濟活動由村兩委越俎代庖。村經濟合作社實際上沒有獨立的機構和活動，需要由經濟合作社從事的活動均由村兩委相關人員直接從事。村委會的這種行為實際上是得到上下各方認同的。對于上級而言，只要地方經濟能得到發展，村委會的經濟活動主體資格問題并不重要，實際上像韓村河、華西村、等所謂“超級村莊”那種將村莊社區組織當作經濟組織運做的模式已經被作為先進典型。對于村民而言，只要經濟活動能夠給自己帶來更多的福利，也不會追究村委會的行為是否越權，只有當經營受挫，公共資源縮水，自己利益受損時才會表示不滿。在這種情況下，村委會運用村莊公共資源進行經營的經濟活動是受到鼓勵的。
村委會直接從事經濟活動的行為雖然出于自我生存與發展的沖動，但實際上卻極大地損害了其職能的有效實施。村委會直接從事經濟活動可以說是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業家角色一樣，對地方經濟的發展起到推動作用（例如增加工作機會和收入）；另一方面，則與其他經濟行動者形成利益競爭乃至沖突關系（例如資源、資金、機會和市場控制權的競爭）”[5]。
第一個方面的后果只有經濟活動不斷成功才會實現，但經濟活動是具有極大風險的，一旦失敗，不但這種經濟上的好處不能實現，還會帶來經濟上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會作為社區公共權威的正當性受到質疑。因為，村委會從事經濟活動時與其他經濟行動者的身份有所不同，村委會作為社區公共權威的代表，可以無償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會運用市場信譽和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會的經濟活動的責任轉嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會作為社區公共權威的正當性將受到村民的質疑。第二個方面的后果總是存在的，即使村委會的經營活動很成功，而且越是這樣，這種與其他經濟行動者的沖突越深。這還是因為村委會與一般經濟行動者所不同的身份造成的。由于其公共權威身份使得其可以無償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會關系等方面享有比其他經濟行動者更有利的條件，從而在經濟競爭中造成了不平等的競爭關系。并且，作為公共權威的身份與作為市場競爭者的身份是內在矛盾的，前者的性質是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利。基于這樣的原因，村委會直接從事經濟活動將會有損其公共性。現實中，這種損害的一個重要表現便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級治理的公司化傾向在經濟發達的村莊表現得由為突出，這時往往村支書或村主任出任村集體最大經濟實體的法人代表，而村莊公共事務也成為了企業內部的行政事務，其管理方式也相應地成為了企業管理的方式。村干部的逐利化主要表現為，干部職位的吸引力不在其升遷機會或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經濟利益的便利。很多地方，特別是村集體經濟資源較豐富的村，村干部競選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質利益。
2.2村委會的義務偏離
村委會職能一方面通過其各項權利體現出來，另一方面通過其作為村民公共利益人的義務體現出來。村委會的義務，用徐勇教授的分法大致包括村務和政務兩部分。村務涉及本村村民利益的村莊公共事務；政務是上級政府下派給鄉鎮政府的任務延伸到村一級的事務[6]。從村委會的性質來看，作為農村基層群眾性自治組織，村委會的義務應該首先體現自治性，因此其主要義務應該是與村民公共利益緊密相關的村務。這一點已經體現在相關法律規定中，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村委會的主要任務是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等屬于村務范疇的事務，而對于鄉鎮政府的政務，村委會的義務只是協助開展工作。但是，從村民自治實踐情況來看，村委會日常工作任務在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應履行的義務沒有得到有效履行。這種情況表現在相反相承的兩個方面，一個方面是村委會過度代行政務，另一個方面是村委會對村務的忽略。
2.2.1村委會過度代行政務
實行村民自治后，在很多地方，鄉鎮政府仍然將村委會當作自己的“腿”，村委會更像是鄉鎮政府的下派機構而不是群眾性自治組織，日常的主要任務成了完成鄉鎮政府下派的政務，用老百姓總結的話來說是“催糧派款，刮宮引產”；相反，本來屬于其主要任務的村務卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現象總結為村委會的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會實際工作中過度代行政務的問題。
對于鄉鎮政府下派的任務，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過多的任務也成了村干部的負擔，特別是一些完成起來有困難的任務，而往往越是困難的任務鄉鎮越是需要村級組織的協助，因此對村干部的壓力越大。這種情況下，鄉鎮為了增加對村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉鎮下達的任務以及更自覺地按照鄉鎮的意志辦事，鄉鎮政府往往通過控制村委會的財務權并將村干部的報酬與其完成任務情況掛鉤的辦法。由鄉鎮決定發放報酬的數量與結構，鄉鎮的事情就好辦了。當鄉鎮有求于村一級的事情不是很多的時候，鄉鎮的結構報酬制度可以做得平均一些。若鄉鎮有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時，鄉鎮便將村干部應得報酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項任務完成得不好，就得不到這項工作的結構報酬。村與村之間干部報酬的差距就拉開了[9]。
2.2.2村委會對村務的忽略
按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定，村委會的核心任務應該是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關的事務。但是，村委會的日常工作主要是完成鄉鎮下派的各項任務，過度代行政務，其結果便是，在另一個方面，村委會對于本該是其工作重心的村務的忽略甚至是荒廢。這主要表現在以下兩個問題：村莊公益事業辦理不力；對村民利益表達缺乏關心。以下分別對這兩個問題加以說明。
1關于村莊公益事業
關于村莊公益事業的問題，目前的研究多是從經濟的視角考慮問題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經濟上的匱乏，從而在這個基礎上認為，只要有了資金充分投入，萬事大吉。但是問題的另一個方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒有給村莊帶來公益？為什么（相對于從前）經濟發展了，村民富裕了，而集體的公益事業卻荒廢了？這就及到涉另一個“錢”以外的與錢多錢少同樣重要甚至某些時候更為重要的問題，即村莊公共組織對公益事業的關心程度以及對現有公益資源的動員能力的問題。這顯然已經不是一個經濟問題而是政治社會問題。從這一視角來看村莊公益事業的問題不難看出這樣兩類現象：一是村干部對于村莊公益事業缺乏應有的關心，二是村委會對于現有的村莊公益資源缺乏足夠的動員能力。這兩個問題實際上是聯系在一起的，并且很多時候是互為因果的。由于村干部對于村莊公益事業缺乏關心，必然導致其在村民中的威信的損失，削弱村民對于村干部和村委會的信任，這又必然會削弱村委會對于村莊資源的動員能力；另一方面，由于村委會缺乏對村莊資源的動員能力，對于村干部而言，公益事業成為一項十分費力的工作，在當前村干部任務繁重（主要是鄉鎮下派的任務）的情況下，這又會降低村干部對于村莊公益事業的熱情。
這種情況下，沒有外來的壓力或幫助，村委會很難自覺地提供公益事業供給，所謂的外來壓力主要是鄉鎮下達的關于公益事業達標的任務，而外來幫助包括政府部門或村莊以外的其他組織提供的資金、技術、規劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現象是目前很多地方的村莊公益事業是靠外力啟動的，村莊內部的資源動員能力并未得到增強，村干部也并未培養起承擔公益事業組織任務的自覺，而一旦外力撤除，村莊公益事業又將面臨困境。在這種外力啟動的村莊公益事業中，村委會并沒有成功扮演其應有的角色，也沒有通過組織公益事業提高其資源動員能力和組織公益事業的熱情，村民與村干部的信任關系也沒能通過這樣的機會得到增強。很多學者也對這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發展模式的弊端給予重視[10]，并認為這是造成目前農村公益事業建設中效果差和形象工程多的重要原因。
2關于村民利益表達
按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定，村委會有義務調解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議。村委會是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應通過村委會得到表達和實現，是否為村民利益著想，能否為村民利益說話、出力也是村干部是否得到村民認可的主要標準。然而，在村民自治實踐中，村委會對村民利益缺乏關心的現象仍然很多，被設計為村民自治組織的村委會并沒有起到維護村民權益的作用，有的時候，它的現實作用甚至與其制度設計構想相反。當然，在本村與其他村發生山嶺、土地所有權以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時候，村委會一般還是會與村民同心協力地一起維護本村的利益，但一旦國家的利益與村民的利益發生矛盾，如遇到縣、鄉亂攤派、亂收費、亂罰款、亂征地等情況，村委會往往站在國家、政府一邊，反過來壓制村民的不滿，勸說甚或幫助政府強制他們服從，而對于村民的利益訴求村委會并不十分關心。當然，有的時候、有的地方的村委會也會為村民說幾句好話，爭取一點利益，個別村委會甚至會做得更好。
三對村委會職能偏離現象的解釋
3.1村干部的行動與村委會職能的實施
要對村委會職能實施中的偏離現象做出解釋首先有必要考察村委會職能得以實施的基本過程，即村委會作為一個組織的集體行動是如何產生的。應該關注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？
3.1.1村委會“法人行動”的實現
本文解釋村委會的行動的研究策略是將村委會看成一個獨立的行動主體，并通過考察村干部個人行動與村委會集體行動之間的關系找出村委會集體行動的產生機制。對于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動理論”是一個十分合適的理論工具，這一理論正是關于個體行動與由這些個體組成的集體的行動之間關系的理論。法人行動理論認為，法人是通過自然人將其權利轉讓給一個共同的權威機構而形成的，法人行動的目的是為這些自然人獲取共同利益，現代法人行動者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨立的權利和義務，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對自己的整體行動負法律責任（科爾曼，1999）。根據法人行動理論，一個基本的法人行動系統是由一個委托人和一個人組成的統一的行動單位，其中作為委托人的行動者追求自身利益時有足夠的資源而無適當的能力便要盡力尋找具有相當技術與能力的其他行動者作為人為自己服務并以支付報酬為交換手段。
實行村民自治后的村民委員會正是一個現代法人行動者，村民通過民主選舉將一部分權利轉讓給村委會，村委會的宗旨是為維護和增加全體村民的共同利益。村委會是依法并通過法定程序成立的正式組織，它由村委會主任等一系列職位組成。根據《中華人民共和國村民委員會組成法》，村委會擁有一組獨立的權利和義務；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會可替代自然人的功能并對其組織行為負法律責任。實際上，村委會是另一個法人行動系統中的人，這個法人行動系統是村民會議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會結合而成，而村委會又作為委托人其權利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔當者即村干部。
村委會的職能如何能夠落實到村干部的行動中呢？這一點是由村干部作為村委會法人行動者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權利和義務關系。實行村民自治后，從法律上看，村委會的權威關系通過村民選舉行為自愿授予。實際中，村委會的建立有部分政府行為，如上級政府倡導、指導，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權和罷免權，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權威關系。在這種關系中，作為委托人的村民在沒有附帶任何報酬的情況下轉讓自己對行動的控制權，期望作為人的村干部給自己帶來好處，作為人的村干部的行動目的即是維護和增進村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務?；诖迕衽c村干部的共同權威關系，村干部有其作為人的利益、規則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報酬；規則包括各種法律、法規中對村干部行為的規范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉讓給村干部的那部分權利資源，也包括由此帶來的對村莊公共物質資源的控制權和支配權。所有這些要素，包括共同權威關系，人的利益，規則和資源共同構成了作為人的村干部行動的結構性要素，正是這些結構性要素規定了村干部行動的適當性。村干部的這種身份規定其應該通過自己的工作實施村委會的各項職能，并且為其工作提供了必要的資源。
3.1.2村干部個人行動在村委會“法人行動”中的特殊地位
法人行動者是一種無形實體，其行動意志需要通過其人的行動得以實現，為此必須把使用法人資源的權利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動者擁有權力與效率的基礎。這樣，在法人行動者內部，權力從資源所有者的手中轉移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會法人行動者內部，為全體村民共有的對村莊公共資源（包括物質資源、人力資源、社會資源）的處置權轉移到村委會的各個管理職位中去，并最終由占據這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數，而對于作為個體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權利，也就是說，在村委會法人行動者中，村干部處于一種相對特殊的地位。
作為人的村干部在村委會法人行動者中的這種特殊地位，使得村干部的個人行動對于村委會“法人行動”的結果起到特殊重要的作用。雖然法人行動屬于系統行動，其行動決策是集體意志的體現，應該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會法人行動產生的集體決策過程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對單個村民要大得多。因為，法人行動的決策基礎是法人行動者內部交換活動中形成的各種利益[11]。而在法人行動者內部交換活動中，利益格局的形成是與交換各方的談判實力分不開的，這種談判實力是由各自占有的資源及其相對價值決定的[12]。在村委會法人行動者內部交換活動中，村干部顯然占有了更多的有價值的資源，因此具有相對于普通村民來說更強的談判實力，所以其利益和意志更容易影響到村委會的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權利以及其他物質資源處置的權利，便有條件以此來交換村民對其的支持與服從，這也正是現實中很多地方農村出現家長式領導的重要原因。即便是村莊公共事務的決策需要集體討論或征求村民的意見，但由于村干部的公共權威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現，從而為其個人意志尋找正當性，并以組織或集體的名義對抗和壓制反對者，比較容易使其主張在集體決策中體現。
3.2村委會職能實施中村干部的策略行為
鑒于村干部的個人行動對于村委會職能實施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺保證村委會職能得到有效實施就顯得十分重要。那么，在村委會職能實施過程中村干部個人行動的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺地執行相關制度規定還是相反？其行動依據是什么？
3.2.1村干部策略行為的基本原則
村干部作為一般理性行動者,其行動的基本原則是最大限度地實現個人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構成,包括物質的、精神的、社會的需要和偏好，比如其個人和家庭收入的增加，物質條件的改善，其個人以及家人同鄉親們的友好關系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評價和更好的聲譽等都屬于村干部的利益。但是，這些構成利益的各種需要和偏好在村干部的認知體系中具有一定的排序，排序的依據則是村干部對各種需要和偏好的判斷。也就是說，只有被行動者所認識到的利益才會對其行動起作用，被其認為更重要的利益對其行動具有更大的作用。比如，對于一個更看重個人物質利益的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地實現其物質利益；對于一個更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對于一個更看重上級領導認同的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得上級領導的認同。當然，個人對自己利益的認知并不是一成不變的，而是會因具體情景的不同而不同。
村干部的理性行動是為達到一定目的而通過人際交往或社會交換所表現出來的社會性行動，這種行動需要理性的考慮（或計算）對其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標準，而是要行動者的眼光來衡量。村干部的這種理性行動服從規則和資源等結構性要素的制約。但同時，村干部也具有能動作用，這種能動作用一方面表現在具有認知能力和選擇能力，可以對其行動情境做出判斷并提出適當的行動策略；另一方面表現在行動者可以反思性地監管自己的行為，即可以通過對其行為后果的判斷形成新的行動決策。這里所說的后果大概分為獎勵和懲罰兩種。村干部會根據后果來肯定、否定或是矯正其行動策略，而其判斷的依據仍然是其自身利益。比如，如果村干部認為嚴格執行有關村委會職能實施的制度的行動會受到獎勵，就會強化他的這種行動，相反則會對這種行動進行修正；如果村干部認為其違反規定的行為可以為自己帶來利益而不會受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價，就會鼓勵他繼續違反規定；如果村干部認為對制度變通執行會更有利于自己，則會尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。
3.2.2村干部的策略行為與村委會的職能偏離
總地來看，作為理性行動者，村干部在村委會職能實施過程中采取的行動策略主要包括兩點：一是從職能實施的內容來看，村委會的職能是被選擇性實施；二是從職能實施的方式來看，村委會的職能是被變通性實施。
（一）從內容來看，村委會的職能被選擇性實施。
實際上，在目前村委會職能實施中，村干部采取的策略既不是完全不執行相關制度，也不是完全實施各項制度，準確地說，村干部是對村委會職能選擇性實施。為什么村干部有時是恪守職責的人，有時卻又是藐視規則的投機者？實際上這種現象是村干部的策略行為造成的。其行為依據主要有兩點：
第一，村干部對自身利益的判斷。就是說對于那些對村干部實現自身利益有幫助的職能內容，村干部具有較高的積極性；相反對于那些對村干部實現自身利益會有阻礙的職能內容，村干部就不會太積極，甚至會千方百計阻礙這些職能的實施。當然，具體是對其利益有利還是有害不是以外人的標準來衡量，而是以村干部自己的判斷來衡量。而且這還與彼時彼地的具體情境有關。比如：村干部之所以對鄉鎮下派的任務不敢怠慢，與鄉鎮政府掌握著村干部的工資分配權有關。村干部的報酬與其完成鄉鎮任務的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎勵，完成情況不好則會被扣發部分工資。這種情況在前面第三部分中已經詳細說明過。正是通過這種辦法，鄉鎮政府成功地將村干部的物質利益與其工作內容緊密聯系起來，因此村干部在村務與政務之間選擇時會更加積極地完成政務而忽略村務。這里所舉的只是一個事例，類似的利益激勵任務還有不少。
第二，村干部對制度強硬程度和明確程度的判斷。就是說對于那些具有嚴格監督機制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執行；相反，對于那些缺乏嚴格監督機制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執行的積極性。比如，鄉鎮政府與村干部簽訂了責任書的內容更容易得到村干部的自覺完成。這種責任書每一條指標都有數字標準。這種明確的指標促進了村干部對上級任務的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒有類似于這樣的責任書，鄉鎮的責任書一般也不會有村務內容，這也就難怪他們忙于鄉鎮下派的政務而疏忽村務了。
（二）從方式來看，村委會的職能被變通性實施。
這里所謂變通包括兩個方面，一是非對抗，即村干部基本上不會明確反對執行有關村委會職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會利用制度作為其行動合法性依據；二是轉化，即村干部對于那些他們不愿意執行卻又不得不執行的制度往往會運用一定轉化技術，使制度在形式上得到實施，實際上卻使制度變質。
先說第一個方面，村干部對待各項有關村委會職能的制度的方式往往不會是對抗性的，即便是對那些他們很不愿意執行的制度，他們知道制度具有正當性，如果反對則自己的行動將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動合法性的理由，特別是以國家法律或政策形式出現的制度。無論其行動在實質上是否符合制度的要求，村干部都會為其行動做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。
再說第二個方面，這方面的事例也很多，其實一直以來基層干部對于那些不愿意執行卻又不得不執行的上級政策都是采取陽奉陰違的對策。比如，關于農民負擔問題，國家制定了嚴格制度，有明確的指標限制，但基層干部往往通過夸大虛報農民的收入來掩蓋過多的收費，或是在上級來檢查時做一些臨時性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會組織法》規定村中與村民利益密切相關的重要事項須召開村民會議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會議替代村民會議，而在“村民代表”人數和人選上村干部又可以進行變通，以有利于自己的利益和意志。
村干部這種變通策略的原則仍然是對自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執行朝著更有利于自身利益的方向轉化。假如對自己有利，他們會把一條有益的中央政策如經濟增長，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費性的投資和壓榨的加重合法化，還會想方設法在收取合理稅收的時候搭便車加收許多不合理的費，并且這些不合理的費往往比合理稅收多得多。
3.3村干部行動的“自由”政治空間
從上一節的分析可以看出，村委會職能實施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說，村干部行動中所面臨的環境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個人或社區的利益來安排村莊的實際事務和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對認為在1949年以后的中國，國家已經能夠完全深入農村社會基層，國家意志可以在農村社會完全貫徹的觀點提出的，這一概念表明村干部在面對來自上級的壓力時仍然具有一定的回旋余地。本文所說的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實行村民自治后村干部的權力合法性來源改變的情況下村干部面臨來自村莊內部和國家的雙重壓力，特別是來自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來自村莊內部和國家的雙重壓力時仍然可以按照自己的利益來安排村莊的實際事務和自己想做的事情的自由度。實際上，這里的“自由”政治空間是村委會職能偏離的重要結構性原因，它反映出在村莊政治結構中存在著的問題。聯系村干部作為村委會法人行動者人所面臨的內外關系來看，問題主要有兩個：一是村委會法人行動者內部權威關系的不平衡；二是村委會法人行動者外部控制的不完善。
3.3.1村委會法人行動者內部權威關系的不平衡
平衡的權威關系中，人以實現法人行動者的某一目標為委托人帶來某種利益，以此與委托人進行交換，獲得職位權利與報酬。但是，由于人掌握對法人資源的控制權，在交換中處于有利地位，因此常常出現過度要價。在村委會法人行動者內部，人的過度要價主要有：挪用公共物品、獲得或轉讓村辦企業承包權、壟斷對外聯系、無限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會這種共同權威系統中，人獲得權利的條件是他必須為社區創造福利，而人得到的報酬往往不是經濟報酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經濟權利：諸如連任、信任、權威、上級獎勵、外部社會關系等。這些非經濟權利有的不能與職位分離，如權威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽、信任、聲望、關系等。因此人普遍存在一種心理：把非經濟權利轉換成經濟權利。優先占有集體企業承包權、挪用公共物品就成了普遍現象。
在村民自治制度設計中，為了防止村干部的權利過大帶來的腐敗行為，村民有權監督村干部的行為。由于“信息不對稱”的存在，村民很難有效監督村干部，這就突顯出村務公開制度的重要性。但是，村務公開的實際執行效果并不能令人樂觀。很多地方的村務公開僅僅是一種形式，往往是到年終或上級檢查前，村干部將財務帳目公布于布告欄中就算村務公開了。這種村務公開操作辦法的弊端很明顯：一是內容過于簡單，僅從公布的數字是看不出問題的。二是公開方式有弊端，村務公開不僅僅是村務公布，應該是村民能夠了解到村務決策和執行中的每一個重要的有必要知情的環節而不只是了解最后的結果。因此，村務公開需要村民有更多的參與，村民通過村民會議或村民代表會議參與到決策和村務執行的重要環節中。這又引出第三個弊端，周期過長。村務一年才公開一次，有的地方可能更少，如此長的周期使得很多重要問題已經無從查證，因此有必要制定短周期的定期公開制度與重大村務及時公開相結合的辦法。當然，公開的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會議或村民代表會議。
村務公開還只是村民對村干部進行民主監督的一個方面，其它方面的監督更是薄弱，這樣一來，即便村干部是民主選舉產生的，仍然會出現人權利過大的問題。
3.3.2村委會法人行動者外部控制的不完善
對村干部的監督，除了來自村民以外，還來自國家，即黨和政府（主要是鄉鎮）對村干部的監督。雖然實行農村改革后村干部獲得了更多的自，國家對村干部的制約相對減弱，但國家仍然可以通過法律手段和政策手段對村干部進行一定監督。但是，這種監督同樣遇到信息不對稱的難題，國家很難通曉村莊中的事務，很難清楚知道村干部的行為，也正因為上級監督的困難，國家才會積極推行村民自治，期望通過村民的監督制約村干部的行為。因此，對村干部而言，來自國家的外部控制是先天不足的。
不僅如此，鄉鎮對村干部的控制在目的上也存在問題。就目的而言，鄉鎮的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務，而不是杜絕村干部的不當行為，只要這種不當行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過與村干部簽訂責任書的形式加強控制。這里面的弊端是，責任書只能對可以量化的事物進行控制，主要是經濟指標，而很多與村民利益密切相關的事物由于無法量化就不在責任書的內容里。并且，責任書使得村干部與國家之間的關系簡化為一種經紀關系，即村干部只是替國家提取農村資源的工具，成為國家在農村的經紀人。這種情況下上級只會關心任務完成的結果而對于村干部完成任務的過程不感興趣，即使在完成任務的過程中存在不當行為，上級一般也會容忍，這種容忍就鼓勵了村干部的不當行為。
最后，在當前鄉鎮干部也普遍實行責任制的背景下，村干部的這種經紀身份使得他們與鄉鎮干部之間建立起一種微妙的個人關系。當前基層政府財政包干的情況下，鄉鎮干部普遍有任務在身，而他們要順利完成任務離不開村干部的幫助。特別是包村干部，與領導簽了責任書，他所包的村完成鄉鎮任務的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關系好壞會影響到村干部完成任務的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對于鄉鎮干部而言，他首先擔心村干部不肯賣力完成任務，至于村干部的其他過失，只要不出大亂子，他就不甚關心。另一方面，對于村干部而言，通過鄉鎮干部可以獲得政府的支持，可以發展與村莊以外的社會關系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉鎮干部特別是包村干部之間很容易產生一種“人情”關系，雙方基于這種“人情”關系交換各自所需而對方擁有的資源。在這種“人情”關系是一種非正式關系，在這種關系下，鄉鎮干部會把默許村干部在執行制度時的某些無損大局的越軌行為作為鞏固和發展這種“人情”關系的必要成本，從而鼓勵了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關系使得國家對村干部的監督發生異化，并且這種關系會造就跨越鄉村兩級的利益集團，這種利益集團的形成則會進一步增加國家和村民監督鄉村干部的難度。
總地來說，村委會法人行動者內部權威關系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。
