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關鍵詞:城鎮化;問題分析;對策
Key words: urbanization;problems analysis;strategy
中圖分類號:TU98 文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)29-0114-02
1城鎮化的內涵
不同的人從不同的角度對城鎮化有著不同的解釋:從人口學的角度來看,城鎮化就是城市人口的增加,城市數量的增多和城市地理界限調整過程的綜合;從經濟發展的角度來看,城鎮化是一個經濟變動的過程,是城市從數量、規模、形態、內容、性質發生急劇變化而引起城市人口猛烈增長,城市經濟生活逐漸占統治地位的轉變,同時由于生產力進步所引起的人們的生產方式、生活方式以及價值觀念的轉變的過程;從經濟結構轉換的角度來看,城鎮化是社會經濟結構發生根本性變革并獲得巨大發展的空間表現,傳統的農業逐漸向現代工業轉變的過程。
總之,城鎮化是由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程。
2.1 城鎮化能帶動經濟發展當今世界上任何一個在經濟上比較先進的國家,農產品消耗的總價值,都不會在國民總收入中占到百分之二十以上。但若要在農村內大量增加農產品以外的工商業產品,就會因為投資大、技術要求高、成本費用高而難以辦到。而在城鎮化過程中首先帶來的便是農村人口向城市的遷移,中國有九億農村人口,著名經濟學家張五常曾經預言說中國經濟若要有發展到一個較高的水平就必須要有3、4億農村人口遷移到城市去,九億農民的一半進城,可以為城市提供急需的勞動力資源,而城市成熟的消費環境也將極大的改變這部分人的消費觀念、提升其消費水平,從而給國家經濟帶來巨大的推動。而人為的遏制城鎮化的結果只能是將中國現代化的進程推遲。
2.2 城鎮化能提高土地利用率縱觀世界上城鎮化走過的道路,任何國家的城鎮化進程都是以大量節約土地為其主要的特征,城鎮化進程越快,城鎮化率越高,土地的節約越明顯。通過城鎮化改變了農村居民的自然分散狀的分布,提高了人口的居住密度。例如,目前北京上海的人口密度均已達到或者超過1萬人/平方公里,我們可以把這個標準作為完成城鎮化后的最高標準。假設最后全國城市平均人口密度為上海的一半,又假設我們的城鎮化率在達到72%之后開始減速,那么全國有大約10億人口進入城市,全部用地只有20萬平方公里。即使我們人口密度平均按2500人/平方公里計算,40萬平方公里就可以容納10億人,而且這類城市的配套基礎設施又能很大程度上滿足人們的生活需求。由此可知城鎮化能有效的提高土地利用率,節約土地資源。
2.3 城鎮化能提高社會就業率由于工業和第三產業主要集中在城市,所以城市中的產業結構更加豐富,分工更加精細,因而在擁有更多的就業空間,發展產生的需求更多,就會讓更多人得到就業機會。不要認為農村人口向城市遷移找工作,城市的就業問題就會更加嚴峻,這是目光短淺的觀點,沒有看到目前城市里很多工作已經轉到進城農民手中的現實,也沒有看到仍有相當多的城市投資欲望被壓制,以至于相當多的需求被壓抑的現實。目前大城市里改善投資環境,決不能繼續過去只盯著城外投資者的短視做法,而是要善待城里的投資者,更要善待自己的居民、移民和來到城里的農民,把他們的投資熱情和意愿發掘出來,這樣就可以把正規就業和非正規就業的渠道都開發出來。
3中國在城鎮化進程中所遇到的問題
3.1 城鎮化進程滯后于工業化在中國,城鎮化的進程滯后于工業化的發展,這樣導致了城市經濟結構不合理,基礎設施不足等一系列經濟、社會發展中的結構性矛盾和問題,同時又制約了工業化的發展,制約了科學技術進步和勞動者技能的全面提高,影響工業技術裝備、生產工藝和市場的培育,阻礙了第三產業的發展,使城市的規模集聚效應得不到有效發揮。城鎮化滯后,還影響到中國農業和農村的現代化發展,影響到農村勞動力非農化的進程與小城鎮建設的速度。
3.2 城市過程中缺乏總體規劃城市規劃是為了實現一定時期內城市的經濟和社會發展目標、確定城市性質、規模和發展方向,合理利用城市土地,協調城市空間布局和各項建設的綜合部署。缺乏整體規劃造成了城市基礎設施嚴重不足,對城市人口控制不力,使得部分城市城市人口超過承載極限。一些大城市人口和產業過度集聚,造成大城市病日趨嚴重,而小城鎮建設自成體系,重復建設,形成小城鎮工業結構與大中城市趨同。
例如,缺乏相應的道路規劃體系使得城市的交通擁堵問題突顯,城市道路網的規劃建設與城市的發展要求不符,不能很好的滿足人們對出行越來越高的要求。而對于城市規模的規劃也缺乏科學性,導致城市等級結構畸形,缺乏特大城市,中心城市密集度較低,這使得部分城市群無法真正發揮城市的集聚擴散效應和規模效應。
中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2013）-07-27（8）
1 現代城鎮化進程
1.1 基本認識
同人類其他文明一樣，城市化有其發生和發展的歷史。盡管人類社會的城鎮建造已有8000多年的歷史，但是，“城鎮化（城市化，下同）”一詞的出現則是在工業革命之后。與古代城鎮化發育相比，現代城鎮化發育的最大特征在于城鎮職能的擴展：即現代城鎮不僅繼承了其古代時期的集聚生活和集聚消費的傳統功能，而且極大地發展了集聚生產和集聚污染的新功能（圖1）。這種功能的擴展從根本上改變了傳統城鎮對農業生產的依附性，并且最終將城鎮推到了國家或地區現代社會經濟活動的中心位置。
1.2 中國現代城鎮化
客觀地講，過去60多年中國現代城鎮化的發育取得舉世矚目的成就，其中經濟城鎮化發育進程（系指城鎮經濟在國家GDP產出中的比重）明顯快于人口城鎮化發育進程。相關研究表明，1952年，中國城鎮化的總體水平僅有14.1%，其中經濟城鎮化水平為15.6%、人口城鎮化為12.7%，經濟城鎮化于人口城鎮化兩者比例為1.22。到2010年，中國城鎮化的總體水平上升至65.4%，其中經濟城鎮化水平為85.6%、人口城鎮化為49.9%，兩者的比例為1.71（圖2）。這一差異值不僅遠高于同期發達國家1.13的標準，而且也超過了同期發展中國家1.60的水平（圖3）。
導致中國現代城鎮化發育這種差異特征的關鍵在于城鎮經濟、特別是二產的快速發展，這正是造成中國能源消費需求高速增長及其投入產出水平長期保持相對低下的基本原因所在。
2 能源消費
2.1 總量增長
自20世紀50年代初以來，中國現代城鎮化發育的一次能源消費需求有了大幅提升。在現代初始發育階段（1952～1980年），強烈的傳統職能色彩（集聚生活和集聚消費）使得中國城鎮的一次能源消費維持在一個很低水平上。1952年中國城鎮的一次能源消費總量不足1500萬噸標煤，僅占全國一次能源消費總量的30.5%。此后，隨著大規模工業化建設的展開，各地城鎮的集聚生產職能得到明顯增強，從而導致全國城鎮一次能源的消費水平有了快速提升。到1980年，城鎮一次能源消費已經超過了3億噸標煤，約占全國消費總量的53.7%（圖4）。換言之，在初始發育時期，全國城鎮一次能源的消費需求以每年1100多萬噸標煤的速度增長。
改革開放以來，中國現代城鎮化進入了快速發育階段（1981～2010年），其中經濟的產出職能得到大幅增強。在市場經濟、特別是外向經濟發展的刺激下，中國城鎮的一次能源消費需求呈現出更為強烈的增長勢頭。數據分析表明，到2010年，全國城鎮一次能源消費已經達到了27.3億噸標煤，約占全國消費總量的84.1%。以此計算，在這一期間全國城鎮一次能源的消費需求以每年增長8000多萬噸標煤，約為初始發育期的6.3倍。
2.2 結構演進
在現發育階段，中國城鎮的能源消費主要用于滿足工業生產發展的所需。特別是在20世紀60年代中期以后，隨著石油化學工業的快速發展，全國城鎮一次能源消費的結構演進明顯加快。1980年，中國城鎮一次能源消費結構中煤炭比重為51.2%，與1952年時相比，降幅超過42個百分點（圖5）。受此影響，1980年中國城鎮一次能源消費的結構演進系數達到了1.95，較1952年時的增長了0.88（或增長了82.6個百分點，圖6）。
進入快速發育階段后，在國內能源政策搖擺和國際能源市場動蕩的共同影響下，中國城鎮能源消費結構的演進反而呈現明顯倒退的趨勢。數據分析顯示，2010年中國城鎮一次能源消費結構中煤炭比重約為64.1%，比1980年時上升12.8個百分點（圖5）。這一年中國城鎮一次能源消費的結構演進系數為1.56，比1980年時下降了0.39（或下降了20.1個百分點，圖6）。
2.3 單位產出能耗
客觀地講，中國現代城鎮化進程的能源產出效益呈現出明顯改善趨勢。
20世紀50年代初，集聚生活和集聚消費的傳統職能使得中國城鎮化的發育對一次能源消費有著較少的依賴。因此，有限的城鎮生產集聚尚能將能源消耗的投入產出效果控制在一定范圍內。這正是1952年時全國城鎮單位產出的能耗水平能夠達到14.0噸標煤（萬元，1952年不變價，下同）的根本原因所在。進入現代化進程之后，由于資本與技術投入的有限造成部門結構單一和重工業發展優先的傾斜性產業發展政策，中國城鎮的能源消費表現出異常強烈的需求增長。因此，盡管近30年的初期發育使中國城鎮的經濟的總體產出能力得到明顯增強，但其單位產出的能耗也隨之呈現出大幅上揚態勢。1962年中國城鎮萬元產出能耗達到了24.8噸標煤，比1952年時上升了77個百分點。經過了3年調整后，1965年中國城鎮萬元產出能耗開始回落到17.6噸標煤。此后，受“時期”的政治干擾，城鎮單位產出的能耗再次開始攀升。到1975年時全國城鎮單位產出的能耗為21.7萬噸標煤，比1965年增長了23個多百分點。直至20世紀70年代末，全國城鎮萬元產出的能耗上升情況才開始發生改變（圖7）。 改革開放以來，隨著大量外來資本與先進技術的引進，特別是相對協調發展政策的實施，最終扭轉了城鎮單位產出能耗居高不下的局面。
1990年，全國城鎮萬元產出的能耗為12.0萬噸標煤，比1980年時下降了約42%。2010年進一步降至到5.0萬噸標煤，比1990年時的有降低了約58個百分點。
3 碳排放
3.1 總量增長
隨著一次能源消費的增長，中國城鎮的碳排放總量也呈現出快速增長趨勢。
1952年中國城鎮的碳排放僅有0.11億噸碳，約占全國碳排放比重的31.0%。此后，在工業化運動的推動下，城鎮的集聚污染功能得到大幅增強，其結果，全國城鎮的碳排放水平快速增長態勢。到1980年，中國城鎮的碳排放總量達到了2.1億噸碳，是1952年時的19.4倍（圖8）。
20世紀80年代以來，中國工業化進程明顯加快。伴隨著集聚生產功能的大幅提升，城鎮集聚污染的功能也得到了明顯放大。到2010年，中國城鎮的碳排放總量已接近18.4億噸碳，是1952年時的169.4倍。重要的問題在于，1981-2010年期間，中國城鎮碳排放的年均增速超過了0.54億噸碳，為現代城鎮化初期階段的7.6倍。
3.2 單位產出碳排放
與單位產出能耗的變化近乎完全同步，中國城鎮單位產出的碳排放也呈現出明顯下降趨勢。
受到落后的燃料供應結構影響，中國現代化之初的城鎮單位產出碳排放便已經達到了較高程度。此后，隨著生產職能的增強，中國城鎮單位產出的碳排放水平有了進一步的提升。1980年中國單位產出的碳排放接近13.4噸碳/萬元（1952年不變價，下同），比1952年時增長了30.5個百分點。
改革開放以來，大規模的技術引進和集約化的生產徹底扭轉了城鎮單位產出的碳排放居高不下的局面。到2010年，中國城鎮單位產出的碳排放已經降至不足4噸碳/萬元。與1980年時相比，降幅接近3/4（圖9）。需要指出的是，進入21世紀以來，這種下降趨勢明顯變緩。
4 產出效率國際比較
4.1 比較結果
盡管在現代化進程中，中國城鎮的能源投入產出效果取得了明顯的進步，但是與世界發達國家、甚至其他發展中國家相比，中國城鎮化的能源投入產出仍有很大的改善空間。 為此，我們選擇了美國、英國、法國、德國和日本等5個發達國家、以及印度等發展中國為代表進行了相關比較。
以2010年為例，美、英、法、德、日等發達國家的總體城鎮化發育水平均超過了85%，除了美國外，其他發達國家當年單位GDP的產出能耗均低于1.5萬噸標煤（億美元，2010年價）的水平（圖10），其中日本單位GDP產出的能源投入不足1.0萬噸標煤。
至于印度，由于目前該國的總體城鎮化發育水平尚不足45%，因此其單位GDP的產出能耗接近2.5噸標煤的水平。
同樣作為發展中國家，中國2010年的總體城鎮化發育水平超過了65%，但是，中國當年的單位GDP產出能耗接近3.0萬噸標煤，如此的單位產出能耗不僅數倍于發達國家，就是與印度相比，也高出20%。
4.2 原因分析
總體而言，造成中國城鎮單位產出能耗與發達國家、甚至發展中國家差距過大的主要原因有以下兩個方面：
第一，結構演進的剛性特征明顯。長期以來中國實施的工業、特別是重工業發展優先產業導向政策，造成了不斷增強的第二產業產出能力極大地擠壓了其他社會活動的能源消費增長空間。其結果是，國家產業結構的演進近乎完全依賴二產、特別是制造業的發展來推進，從而使整個經濟結構的演進具有明顯剛性特征（圖11g）。如此產業結構發育所產生的一個必然結果就是：國家、特別是城鎮單位GDP產出能耗的居高不下。
第二，供應結構落后。 與多數國家相同，中國現代城鎮化的一次能源供應在相當長的時期內均建立在本國資源基礎之上。進入20世紀90年代中期以來，隨著城鎮消費需求的快速增長和國內資源供應的有限，石油等現代燃料礦種的進口規模不斷上升。然而由于出現一定程度的戰略決策的失誤和國家能源市場供應的失調，自20世紀80年代中期以來中國一次能源消費結構的演進便開始止步不前，甚至出現一定程度的倒退。其結果是，到2010年煤炭占據了中國一次能源消費的70%以上（圖12），相應地，國家一次能源消費結構的演進系數僅為1.4，不僅大大落后于發達國家（一般在4.0以上），就是與印度這樣的發展中國家相比，差距也有近0.5。
5 節能減排路徑選擇
5.1 基本思路
能源消費是人類社會生存與財富積累的原動力來源，是一個涵蓋了從資源開發以及制成品生命使用周期在內的所有物質產品消耗和使用過程。其中，包括資源開發和產品的制造過程可以稱為社會生產性消費；制成品的使用過程則可稱為社會使用性消費。能源消費正是這種由社會生產性和社會使用性兩種形態所組成的社會能量消費過程（圖13）。
遺憾的是，人們并未系統地認識社會物質能量消費的這種組合形態特征，因而在論及社會的節能減排時，常常將注意力更多的放在產品社會生產過程的節能減排上，而較少關注制成品使用過程的節能減排效益。這種有意或無意地將兩種消費形態分離的做法最終導致了社會節能減排的事倍功半效果。中國的實踐正是這一方面教訓的典型例證。
與世界上所有國家相同，長期以來中國的能源戰略始終采取的是一種單向伺服模式。這種單向伺服模式不考慮或很少考慮消費需求的合理性，而只是強調最大限度地滿足社會經濟發展的能源消費需求，因此也可以稱為能源被動供應戰略。換言之，在這種單向伺服模式下，社會能源消費完全決定著能源供應的規模增長和系統發育走向，而很少顧及因各種外部環境變化所造成的供應成本提高和運行風險增大。
5.2 路徑選擇
應當說，在過去半個多世紀的國家現代化進程中，單一伺服模式或被動供應戰略基本上保證了國家總體發展目標的實現，并成功地實現了系統空間發育從地方化區際化和國際化的跨越。與此同時，國家能源供應的時空協調也因此面臨著越來越大的內外環境變化壓力與挑戰。有鑒于此，未來國家能源供應進行從 ‘單一服務’ 或‘被動供應’向‘主動協調’的戰略轉變，其中‘源頭調控、效率優先、整體協調’是這一總體戰略轉變的基本構成（圖14）。
5.2.1 源頭調控。
同其他人類社會活動一樣，能源供應的終極目標就是滿足能源消費，這是人們長期形成的一種固有觀念。然而，人們很少從能源消費的合理性出發，考慮能源開發與供應自身的安全性和可持續性。近年來，隨著氣候變暖壓力的增大，人們開始質疑原有觀念。但若完全取代國家能源供應的傳統觀念，人類尚有很長的路要走。
以中國的情況而言，改革開放以來國家能源消費始終保持在6.0%的年遞增速率。其結果，2010年中國最終超越了美國，成為了世界上最大的能源消費國。2011年中國一次能源的消費超過美國的水平甚至上升至了15.1%，比2010年時的情況增長了8.7個多百分點。形成這一局面的關鍵在于工業部門生產能力的快速發展，例如，2010年中國的礦業和制造業部門在國家一次能源消費中的比重高達75.3%，為發達國家的2～4倍。因此，‘源頭調控’就是要通過主動抑制工業生產部門能源消費的過快增長，最大可能地降低工業生產部門在整個社會能源消費中的比重。
5.2.2 效率優先。
作為一個發展中能源消費大國，中國的社會消費與社會生產具有同樣的節能潛力，有時甚至超過了社會生產部門。在這里，有兩個可以說明這種社會消費節能潛力的實例。
首先，中國現有建筑面積430億m2，由于門窗保溫性能低下（例如北京節能門窗的標準為K =2.8w/m2.k，僅相當于歐洲20世紀80年代初的水平），如果采用歐洲現行標準，中國的建筑能耗將因此每年減少4.3億噸標煤的能源消費和13.8億噸的CO2排放量。如果考慮到未來每年城鎮竣工建筑面積的總量將持續保持在10億m2以上的話，那么中國一年的建筑節能潛力將變得更為可觀。相比之下，中國46種出口貿易產品的能源消耗為3.1億噸標煤，CO2排放量7.96 億噸（2005年），分別相當建筑節能潛力的72.1%和57.7%。然而，出于慣性思維，政府和企業仍將主要精力放在能源生產和供應能力的擴大方面，以解決快速城鎮化發展的能源供應問題。根據相關報道顯示，在“十二五”期間，國家準備上馬新疆慶華能源集團等15項、年產能力為110億方的煤制氣工程，投資總額超過1000億元人民幣。與之相比，在國家建筑節能方面，中國至今仍未能夠制定出一個可供國家、企業及社會共同遵循和執行的發展目標和法律依據。
其次，2008年中國的照明用電已占全國電力消費總量的12%以上，并以平均每年15%的速度遞增。作為世界上最大的節能燈生產國（2010年中國生產節能燈42.6億只，約占全球總產量的80%），中國目前約80%的照明市場仍然在使用傳統的白熾燈。相關研究報告顯示，如果我國城市道路照明光源的1/3更換為高效節能的照明產品，其節約的用電量相當于一個三峽工程的發電量。面對日益嚴重的全國性電荒，中國不得不每年投入3600億元用于電廠建設，而政府每年用于鼓勵節能燈使用的補償不足1億元人民幣。顯然，最大限度地提高包括社會生產與消費的整個消費鏈條的能源消費效率應置于國家能源總體發展戰略的核心位置。
5.2.3 整體協調。
對未來中國城鎮化的持續發展而言，能源供應質量的提高主要集中在結構改善及供應方式轉變兩個方面。
在未來國家現代化進程中，城鎮將更多地發揮國家和地區社會與經濟發展的動力引擎作用。受此影響，未來國家能源消費結構將會發生重大轉變，其中，天然氣消費增長將超過其它能源礦種，成為中國燃料結構演進的核心。因此，為滿足天然氣生產與進口（包括液化天然氣）規模的快速增長，專業碼頭、儲配裝置和輸（配）氣管線等網絡基礎設施的建設便成為未來國家能源時空協調發育的重要任務。
與此同時，為了減少外部環境變化的干擾，確保能源供應規模快速擴張下的系統運行穩定性，應加速推進國家智能化電網的建設，并著手煤炭、石油和天然氣的國家與區域儲備機制體系的建立。
6 對策建議
為了盡早實現上述總體戰略目標，以便使未來中國能源供應的時空協調之路走的相對從容一些，為此提出以下建議：
第一，繼續堅持嚴格的人口控制政策，這是控制能源消費總量快速增長的一個基本前提；
第二，提高對結構節能的認識，將產業結構節能置于國家能源發展戰略的首位，以最大限度地發揮結構節能降耗的效應；
第三，加大第三產業的發展力度，盡快改變目前第二產業一花獨秀的局面，這樣才能使得結構演進的節能減排效果完全發揮出來；
第四，逐步調整國家財富分配格局，為實現產業結構的正態演進提供一個良好的發育環境；
第五，增大科技和教育投入，為三產的順利發展提供有力的基礎支撐。
7 風險分析
中國未來能源供應的時空協調發育將主要面臨來自地緣政治、資源價格和環境壓力3個方面的挑戰。
7.1 地緣政治挑戰
冷戰結束后，全球地緣政治發生重大變化，形成了美國一霸獨大的局面。然而，好景不長。10年的全球反恐戰爭嚴重地損耗了美國的軟硬實力，而發生于2008年的金融次貸危機則極大地動搖了美國及西方國家主導的全球經濟秩序。為了繼續維護世界霸權地位與確保自身國家安全，美國不得不做出新的戰略調整，將其戰略重點東移至亞太地區。美國的這一戰略東移不僅深刻影響著未來全球地緣政治格局的變化，而且也對未來中國能源供應時空協調產生重大挑戰。其中，最主要的是中國與周邊國家因島嶼等領土爭端而引發的國家近海油氣資源開發和油氣產品進口海路通道的安全保障問題。
另一個地緣政治挑戰可能來自中東的波斯灣地區。長期以來，美國及西方盟國試圖通過打壓伊朗的核發展計劃，維持所謂中東地區的戰略平衡。為了國家安全和宗教尊嚴，伊朗政府堅持既定發展方針，美伊關系始終處于緊張狀態。作為世界上最大的能源進口國之一，中國油氣進口來源地的安全與產品價格的穩定將面臨這一地區沖突所帶來的巨大挑戰。
7.2 資源價格挑戰
與地緣政治相比，國際石油與天然氣價格的波動對中國未來能源安全的時空協調更具挑戰性。
經歷了二戰后的長期政治波動，國際油價的變動開始進入經濟主導時期，特別是進入21世紀后。隨著國際石油市場博弈程度和全球經濟發展環境的變化，目前的世界已經形成了石油出口國、老牌（歐洲、美國等國家）與新興石油進口國（中國、印度等國家）“三足鼎立”的格局（圖15）。其結果是，投機行為開始占居了油價運行機制的主導地位，國際油價從此開始進入了一個高油價階段。
總體而言，在未來相當長時期內，石油輸出國、老牌與新興石油進口國“三足鼎立”的市場格局不會發生根本性變化。此種狀態下，投機成分主導下的風險機制將使世界油價繼續處在一個高風險階段。所不同者，經歷了2008年全球金融危機后，石油市場的消費格局將發生相應變化。隨著其消費比重的不斷增大，新興石油進口國在新油價機制的建立方面將獲得較大的話語權。與此同時，為了應對大氣變暖和減緩經濟衰退趨勢，老牌石油進口國對油價新機制的確定也將會表現出更為積極的姿態。此種情況下，國際油價很可能呈現一個相對穩定狀態。據此我們得出的判斷是：未來國際油價有可能保持在100美元/桶的范圍（按2008年價格計算），其價格變幅大體保持在80—120美元/桶之間。
中國是世界上最大的新興石油進口國，未來經濟發展對國際石油市場的依賴程度將有明顯提升。為最大限度地減少國際油價波動對國內經濟發展的干擾，有效地發揮自身市場的潛在優勢乃是獲取國際油價穩定的一個關鍵。
7.3 環境壓力挑戰
這種挑戰主要來自國際和國內兩個方面。
在國際方面，氣候變暖已經成為世界各國社會經濟持續發展面臨的共同挑戰。盡管目前全球尚未在國家碳減排方面達成一致的協議，但是要求各國、特別是能源消費大國減排的呼聲和壓力與日俱增。作為世界上最大的碳排放國，中國在未來世界碳排放中的比重將保持一定的增長趨勢，因此，能源供應的國際環境壓力也將隨之增大。
在國內，由于巨大的人口規模和相對脆弱的資源環境基礎，多年的快速經濟發展已經對國家的生態系統的穩定造成巨大壓力，其中以大氣和水環境兩方面的表現最為突出。為國家社會經濟、特別是城鎮化的可持續發展計，減緩乃至最終遏制大氣與水環境的惡化應成為國家能源發展不可推卸的責任。
7.4 其它風險
為實現社會整體節能的目標，確保能源供應系統發育的時空協調，中國還將面臨其它風險。這些風險主要包括：
第一，產業結構的調整和財富分配格局的變化，會使某些既得利益部門和集團的既得利益受損，進而影響到社會穩定；
第二，第三產業的某些部門，如旅游業的大力發展，同樣會對生態環境造成一定程度的破壞；
第三，在中國未來的社會經濟發展中，政府的主導作用仍然十分關鍵。因此，政府部門的改革進程可能還會面臨一定的政治風險。
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分析我國目前城鎮化發展的現狀，在經歷了恢復調整、萎縮停滯、緩慢發展、快速發展這四個階段后，我國的城鎮化發展進入到協調提升階段。從目前我國城鎮化發展處于協調提升的階段來看，流動就業的農民工是城鎮化的主體，特別是農民工大量流入到經濟發達地區加快了這些地區的城鎮化發展。我國的城鎮化發展還具有非常大的潛力，但是其中也非常容易遺留各種各樣的問題，例如城鎮體系建設方面、城鎮功能完善方面等等。這些問題的存在一定基礎上影響到我國旅游經濟的發展。
2 我國旅游經濟發展現狀
旅游經濟已經成為我國國民經濟中非常重要的一部分。我國的旅游行業已經從原本的單一化逐漸走向多元化。旅游行業的發展對城鄉經濟的推動也非常有益。但是我國旅游經濟在發展的過程中仍然存在較多的問題，例如旅游管理不全面、以破壞生態環境為代價的旅游發展等等，這些問題的存在都導致我國旅游行業想要實現可持續發展有一定難度。加上同質化旅游產品、旅游項目的出現更是影響到旅游經濟的發展。但是，從整體的角度而言，我國不斷推進城鎮化進程這對于我國旅游經濟的發展是具有非常重要的意義的。
3 中國城鎮化進程對旅游經濟發展的意義分析
3.1宏觀角度
從目前我國城鎮化進程發展的現狀來看，其快速推進與發展促使我國經濟保持穩定發展。我國旅游行業在不斷發展的過程中已經成為了促進我國國民經濟增長的重要一方面。我國始終重視與不斷推動旅游的發展。鼓勵人民走出去，旅游可以實現文化的交流，了解不同地區不同文化與習俗，增強消費意識，將城鎮化建設與旅游經濟發展結合起來實現了我國經濟的整體增長。
3.2微觀角度
城鎮化對旅游經濟有著明顯的帶動作用。我國城鎮人口的增長，產業的發展與升級，居民的收入不斷提高，可以說城鎮化進程對旅游經濟發展有著不可或缺的助推作用。城鎮化進程實現了良好的基礎建設，對發展旅游事業有著更好的幫助
4 中國城鎮化進程對旅游經濟發展的影響分析
4.1生活質量提高促進旅游經濟發展
城鎮化進程的不斷深入，城鎮化居民的收入不斷提高，其不再滿足基本的物質需求，而是追求更高層次的精神滿足。這種經濟條件的改善為促進旅游經濟的發展提供了條件。越?碓蕉嗟某欽蚧?居民希望通過走出去的方式去了解外面的世界，去感受外地文化與習俗。正是在這種環境下旅游產業迅速發展起來，人們已經將旅游成為了一種常態，旅游已經成為了很多城鎮化居民的固定支出，這種理念的轉變為推動旅游經濟的發展有著現實意義。
例如，重慶大都市銅梁區以新型城鎮化為導向，打造文化旅游城市。銅梁區著眼小“一體兩翼”中心城區，推進“東拓、南延、北擴、西進”，形成高端商務區、現代工業集聚區、文化休閑度假區、生態宜居區、都市農業展示區五大城市功能板塊。緊扣城市發展新區功能定位，立足1340平方公里全域，加快形成“一個中心城區，兩個小城市，N個中心鎮、重點鎮、特色鎮”的城鎮發展體系。
4.2城鎮化人口的增加推動旅游經濟發展
我國城鎮化數量的增加，其城鎮化人口勢必也會增加。城鎮化人口已經成為了我國旅游發展中的主要消費人群，其城鎮化人口的增加勢必會促進旅游需求量的增加，從而促進旅游業的發展，增加了旅游的頻率，提高旅游消費。這種趨勢對旅游行業的發展帶來了巨大的契機，面對這個契機，旅游行業應該積極抓住這個機遇，不斷創新提出各種新穎的旅游方案以及旅游優惠，從而推動旅游人數的增加。旅游人數的增加勢必會為旅游經濟的發展打下良好基礎。
例如，烏海市村鎮積極推行新型城鎮化。早在2004年，烏海市就在自治區率先推行城鄉一體，實現農區人口戶籍城市化。今年初，該市又出臺史上最寬松落戶政策。隨著近年來一系列城鎮化措施得到落實，新型城鎮化水平不斷得到提升。相關數據顯示，截至2016年底，烏海市城鎮化率達94.62%，排名全國第四，僅次于深圳、克拉瑪依和佛山市。僅“十二五”期間，烏海市新型城鎮化進程綜合平均指數就比全區高2.75個百分點。但由于烏海是自治區生態和環境極其脆弱的地區之一，可利用土地面積小，要解放勞動力，走精品高效農業的新型城鎮化之路是必然選擇，而且要促進增收只能加快城鎮化。基于此，烏海市近年來利用村鎮已經形成的醫療、教育、道路、商業等基礎設施優勢，大力發展鄉村休閑旅游業和特色葡萄種植采摘釀造。目前，已發展起國家級休閑農業與鄉村旅游示范點2個，自治區級休閑農業與鄉村旅游示范點3個，特色鄉村體驗景點3個，一些村鎮的旅游節活動更是方興未艾。近年來，烏海市農區居民醫保和養老保險均得到普及，既方便了向城市轉移農區剩余勞動人口，也讓農區居民更安心地在家門口創業。烏達區烏蘭淖爾鎮利用緊鄰烏海湖的優勢，興起休閑旅游、采摘、飲食一條龍產業。
4.3鄉村城鎮化發展推動旅游經濟發展
中國城鎮化進程對旅游經濟的影響從整體的角度而言總體上是積極的、正面的。這是因為我國典型的農村型社會原本就具有一定的旅游資源，有著良好的擴展旅游、開發旅游的條件。城鎮化進程中很大一部分是建立在農村型社會的基礎上發展起來的。為了實現城鎮良好發展，農村需要做出一定的改變，這種改變是在保留農村特色的基礎上實現適當的改變，將其作為能夠發展旅游的場所，這樣一來既避免破壞了農村原有的生態環境，又能夠在農村原有生態環境基礎上發展城鎮化，這對于城鎮化進程以及旅游經濟都有一定的促進作用。特別是擴大旅游范圍、為旅游產業的發展打下良好基礎。
我國農業人口眾多，已由1952年的18243萬人增長到2012年的67414萬人，向城鎮轉移開始于20世紀七八十年代，大體經歷了四個階段：1978-1988年為第一階段，轉移的主要形態是“進廠不進城，離土不離鄉”，轉移的主要目的地主要是當時迅猛發展的鄉鎮企業。1988—1992年為第二階段，隨著我國國民經濟的全面調整，農村勞動力的非農產業轉移出現徘徊、收縮現象。1992—2003年為第三階段，城市經濟，民營經濟、私有經濟、外貿經濟、合資經濟等的迅速發展，以及帶動的東部經濟體的大力發展，極大的吸引著農村勞動力，轉移規模迅速擴大，這一階段轉移的主要形態是“進廠有進城，離土又離鄉”，轉移的目的地主要是各大中小城市。2003年至今為第四階段，由于勞動力供求格局的變化、勞動力工資粘性導致的實際工資的下降、國家的惠農政策、勞動保障制度的缺失等導致城市出現用工短缺，產生“用工荒”現象。因此，農村富余勞動力的大規模轉移是我國經濟發展的重要貢獻因素之一，如此龐大的農村勞動力轉移，在世界上是史無前例的。
一、不合理的農村勞動力轉移所帶來的問題
改革開放的不斷深入導致城鄉收入差距越來越大，越來越多的農民離開農村，涌入城鎮。然而，龐大數量的勞動力涌入必然會沖擊城鎮的社會結構和正常生活，也會給農村的持續發展帶來不利的影響。
（一）大量農村勞動力轉移給城市帶來的問題
城市就業壓力增大。目前城市下崗失業人員規模龐大，新增勞動力數量持續上升，再加上大量農村勞動力涌向城市，城市就業壓力不斷加大。
加劇城市病問題。大量農村剩余勞動力進城，使城市人口劇增，規模驟大，而先前的城市功能無法短時間內適應城市規模急劇擴張的需求，導致交通擁堵、住房短缺、基礎設施緊張、城市環境污染嚴重、流浪乞討等問題。
農民在城市的合法權益得不到保障。由于不合理的城鄉二元結構與傳統戶籍制度，法制法規不夠健全，工會對農民工權益保護缺位，以及農民自身法律意識薄弱，缺乏維權意識，農民工在城市的諸多權益得不到保障，比如工資待遇低欠薪現象普遍；超強度勞動普遍存在，休息權得不到保障；勞動條件差，職業病頻發；缺乏社會保障；子女教育權得不到保障等。
（二）大量農村勞動力轉移給農村帶來的問題
根據2011年抽樣調查資料推算，某市農村勞動力轉移到市外務工的達295.7 萬人。在農村勞動力異地轉移后，滯留在當地的勞動力，男性占46.5%，女性占53.5%；男性與女性性別比86.8：100.0；而該市農村勞動力性別比是113.5：100.0。由于農村勞動力的轉移，當地農村從業人員發生了由男多女少向女多男少的逆轉。在滯留當地的勞動力中，16-20歲的勞動力占4.8%，21-30 歲的勞動力占8.7%，31-40 歲的占21.0%，41-50歲的勞動力占24.6%，51 歲以上的勞動力占40.9%。在滯留在當地的勞動力中，不識字的占10.0%，小學文化的占45.0%，初中文化的占38.7%；高中和中專文化的占6.0%，大專以上文化的占0.4%。由于農村勞動力的大量轉移，導致了農村人口結構缺少男性、青壯年、較高文化人口的斷層。滯留在農村的勞動力文化素質較低，思想保守落后，接受新觀念和新知識的能力減弱，一定程度上影響了農業結構調整和產業化經營的推進。
二、解決農村勞動力轉移不合理問題的建議
（一）解決城市就業壓力增大的問題。
我國是一個勞動力大國，大力發展勞動密集型產業可以有效的吸納來自城市和農村的剩余勞動力，緩解就業壓力問題，因此我們有必要增加對工業部門的投資和扶植力度，擴大再生產能力，促進工業發展，以提供更多的就業崗位。但是，我國農村人口巨大，而城市接納農村剩余勞動力的能力是有限的，僅僅依靠城市無法完全容納數量眾多的農村勞動力轉移。所以說，發展農村工業、服務業既能吸收大量的農村勞動力，促進農村城鎮化，還能減輕城市的就業壓力，緩解城市病問題。
（二）維護農民工合法權益
首先，深化二元戶籍制度的改革打破農業戶口與非農業戶口的身份限制，建立覆蓋城鄉的一體化社會保障制度，消除社會保障領域存在的二元現象，讓農民工在政治權利、就業求職、社會保障、子女受教育方面與城市居民一視同仁；其次，制定并落實健全的《農民工權益保護法》，該法應當規定農民工的各項基本權利，確立保護農民工合法權益的各項基本原則和制度，另外，應對《勞動法》進行具體的修改，使它能夠更好地保護廣大農民工，同時要制定與之配套的勞動合同法、集體合同法、工資法、勞動保護法、勞動監察法、勞動爭議處理法等。最后，針對農民工職業不穩定、流動性較強的特點，除加強企業工會建設外，應組建專門的農民工協會，將其作為農民工自己利益的代言人。
（三）合理控制農村勞動力大量外流
在保證和促進農業生產發展的前提下引導剩余勞動力外流。勞動力過量外流就會削弱農業的發展， 造成潛在的或事實上的農業萎縮和農村衰落， 為保證足夠數量的優質勞動力， 以健康持續地進行農業生產，要做到在發展社會主義市場經濟、繼續深化農村條件下， 適時適度地把握動力結構， 并制訂相應的農村發展政策，加大惠農力度，增加對農業包括資金在內的生產要素投入， 調整兩種力量的對比關系。此外，我們還應看到， 農業生產規模經營是農業發展的趨勢， 農村勞動力外流所引起的荒地應加以引導使其集中化生產： 一要建立和健全地土流轉機制，打破土地經營權的壟斷，推動土地使用權合理有序流轉；二是扶持種田大戶的發展， 提高規模經營的素質和組織程度；三要在經營形式上允許從實際出發， 因地制宜， 多樣化發展。
要積極發揮政府的主導作用，引導優質生產要素流向農村。加強農村的基礎設施建設，提高公共服務水平，創設寬松的經濟環境。大力培育和扶植各種以農民為主體的合作經濟組織，鼓勵和引導城市工商經濟組織向農村延伸發展。立足本地生產要素優勢，大力發展地方特色產業。政府要制定落實相關的配套政策，創設寬松的經濟發展環境，引導資本、技術、人才、信息等資源流向農村，為農村工業化、產業化發展注入活力，推動農村剩余勞動力向非農產業轉移，使農民在家門口實現就業。
要解決勞動力外流帶來的農村社會問題。首先要建立多元化的、覆蓋城鄉的現代社會保障體系， 使城鄉居民在享受社會保險和社會福利方面不受歧視，以保證農村外流勞動力的勞動權益以及留守兒童、留守老人的正常的生活。其次， 針對勞動力外流對農村社會治安和社會風氣造成的危害， 加強農村地區的法制建設， 整頓已形成的不良風氣， 進行正確的宣傳教育和引導。最后， 對農業基層社會管理和工作， 要結合各方面的支持來開展， 在堅持完善民主與法制建設的基礎上， 建立和完善各項因地制宜的制度， 逐步實行農村群眾自治， 形成一個農民收入不斷增加、農村生產持續發展、農村市場生機勃勃的良好局面。
三、結語
隨著我國經濟的持續發展，人民生活水平日益提高，處理好現今城鄉的發展問題是我們黨和國家的新任務，我們看到，城鄉居民收入差距的擴大是農民工問題產生的一個重要因素，勞動力從農村向城市的大規模轉移已成為中國當前一個重大的經濟、社會問題，在我國目前的具體經濟社會環境下，對此問題進行深入的探討顯得尤為必要，同時我們也應看到，農村剩余勞動力轉移是發展中國家尤其是工業化過程中必然面對的一個問題，這既是國民經濟發展過程中多種因素促成的一個必然結果，同時又對整個國民經濟的發展有著巨大沖擊力和深遠的影響。因此我們必須要對癥下藥，提高農民的收入水平，縮小城鄉差距，促進我國經濟產業鏈的合理運行，這樣才能很好地解決城鎮化所帶來的農村勞動力轉移的問題。
參考文獻：
宣城模式的特征是以文化人，以人為本、社會共治、政府守責。
一、以文化人。文化是社會發展之基因，是生命價值之所在，是城市社會之空氣。文化，是文化之于民，聞于民聲，見于民行，成于民德，定于社規，并在所有的活動領域形成絢爛多彩的物件，在每個人生記憶中形成斑斕多姿的痕跡。宣城的中國文化基因沒有遺失核心片段，還沒有本質上的變異，更沒有異化為西方文化基因，這些基因使市民能夠對城市生活的需求形成共識，對城市家園擁有融于山水、和于人生、巧于天工的理念。對城市化中城市管理的方向形成堅定的選擇，對種種疑難問題形成富有創造力的方案。共同的文化基因使官民、官商、民商之間樂于溝通、樂于變革、樂于規范和被規范，從而使城市文化成為城市管理模式的營養皿。
二、以人為本。管理者以市民的需求為本來確立管理的目標---滿足居民發展中的需求。人的需求與設施供給的矛盾，是中國城市管理現代化的根本矛盾，而其復雜性又在于不同人群之間需求存在很大差異。這對矛盾不僅表現為設施供給數量難以滿足需求，還表現在設施種類和水平難以滿足多元化和多層次的需求。宣城管理者不僅滿足國外游客的高端需求，而且滿足市民的基本需求，如就近買早點、買菜、買零食，這樣的需求可能在別的城市被視為低端需求，而宣城把他看做中國傳統形式的需求，大眾的需求，基本的需求，多元的需求，同樣想方設法給予滿足，劃地方，提供便利設施，讓賣者低成本經營，讓買者少支付鋪面費。這樣的需求還有自行車、摩托車的停放處，羊肉串的攤位等等，都各就其位，各得其所。
一、中國城鎮化的發展進程
城鎮化與城市化的概念有共通之處，但是城鎮化是城市化概念在中國的具體體現，城鎮化概念更具有中國特色，更符合中國的國情?？焖俚某擎偦呀洺蔀橹袊l展的重要標志，中國已經進入快速城鎮化發展時期。城鎮化，主要是指人口、非農產業向城市集聚，以及城市文明、城市地域向鄉村推進的過程?，F代意義的城鎮化起源于英國工業革命，伴隨工業革命的進程，城鎮化擴散到歐美大陸。二次大戰后，廣大發展中國家開始城鎮化進程。2005年，聯合國經社理事會人口部在其出版的《世界城鎮化展望》中估計，2008年全世界有50%以上的人口居住在城市，世界由此邁人城市世紀。在國際上城鎮化水平是以居住在城市里的人口占總人口的比重來作為城鎮化的統計指標來衡量的。發達國家的城鎮化水平均在70%以上，中等發達的發展中國家一般在50%以上，落后的農業國通常不超過20%。城鎮化水平是一個國家和地區經濟是否發達的重要標志。在中國社會經濟發展中，城鎮化占有重要地位。這不僅是因為它構建著區域發展的重要指標體系，而且更為引人矚目的是作為現代社會生產、生活方式的整合，城鎮化將反映并影響著整個區域的社會經濟發展進程，是社會現代化水平的標志。根據諾瑟姆提出的城鎮化規律，我們將城鎮化進程分為三個階段，即城鎮化率30%以下的是初期的起步發展階段，城鎮化率30%～70%的是中期的快速發展階段，城鎮化率到達70%以上的是后期的穩定發展階段，如圖1所示。
二、中國城鎮化的發展特點
1949年后，中國曾經歷了曲折的城鎮化進程。直至1979年實施改革開放政策，城鎮化才步人正常的發展軌道。
1、城鎮化速度快，半城鎮化現象明顯
1980年我國的城鎮化率僅為19.39%，遠落后于世界平均的城鎮化水平。1990年，我國的城鎮化率達到26.44%，2010年城鎮化率上升到49.95%。二十年內中國城鎮化率提高了23.5個百分點，年均增加一個百分點以上，城鎮人口凈增3.69億。
2、城鎮化水平的省際差異顯著
中國地域廣大，各地經濟發展水平歷來存在較大差異。1990年以來，沿海地區利用有利的區位條件和人文環境，率先融入經濟全球化的進程。由于沿海地區經濟的高速增長吸引了中西部地區的大量農村人口，使其城鎮化速度大大加快，并導致城鎮化水平的省際差異比較顯著?？偟内厔菔牵瑬|部沿海地區的城鎮化水平較高，中部地區居其次，西部地區的城鎮化水平最低。如圖2所示。
3、都市化現象已經顯現，城市群成為國家經濟的核心地區
在世界各國的城鎮化進程中，一個普遍趨勢是大城市發展速度更快。因為城市本身就是集聚經濟的產物，而大城市的集聚經濟效益更明顯。中國是人口眾多、人均資源有限的國家，在城鎮化過程中更要充分發揮集聚經濟的效益。中國的快速城鎮化已導致大量大城市的出現，若建立都市區的界定標準，其人口規?？梢愿玫胤从吵鞘袑嶋H的人口規模。2000年，中國大陸已有，117個50萬人以上的都市區，人口1.99億，占全國總人口的16.1%，如表1所示。
三、城鎮化與工業化的關系
城鎮化是世界各國走向工業化、現代化過程的必然結果，城鎮化是工業化的產物。城鎮化又起了推動工業化、現代化的作用。城鎮化與工業化有著內在的、本質的聯系。一方面，工業化推動城鎮化。工業化引發城鎮化的進程。工業化的不同階段還決定著城鎮化發展的不同階段；另一方面，城鎮化又保障和促進工業化?？傊擎偦枪I化過程中資源配置變化的必然產物，而城鎮化又有利于資源的有效利用。理想的城鎮化模式是工業化與城鎮化同步推進、協調發展。從城鎮化的發展歷史來看，工業化是城鎮化的基礎，沒有工業化就沒有城鎮化，同時，城鎮化對工業化也具有重要的反作用，沒有城鎮化的發展，工業化的發展也會受到制約。錢納里通過對世界上多個國家的研究，提出了常態發展狀況下，城鎮化與工業化的一般關系，即在一般情況下，城鎮化率應大幅高于工業化率，而中國的城鎮化率長期以來一直大大低于工業化率，盡管總體趨勢是上升的，但二者的比值不僅仍然明顯低于錢納里總結出的“一般關系”，而且也大大低于美國、日本等發達國家和巴西、印度和俄羅斯等國家，如圖3所示。
新型城鎮化與工業化發展互相促進，互相依賴，共同促進構成區域經濟發展的主要動力。中國新一輪產業結構轉型將成為新時期促進城鎮化進程的主要力量，沒有工業化就沒有城鎮化。新型城鎮化與工業化二者的互動機制如圖4所示。
四、加快中國特色城鎮化進程的策略
隨著中國城鎮化和經濟發展進人新的歷史時期，中國的城鎮化和經濟發展正面臨著改變現有粗放型的經濟發展方式，走集約型城鎮化道路的內在需要。在城鎮化進程上，根據中國國情，必須遵循科學發展觀的要求，走集約型城鎮化的模式，堅持以大城市為主導，大、中城市為主體，小城市和小城鎮為基礎、布局集中、城鎮密集、用地節約的城鎮化之路。
1、積極發揮政府的引領和調控作用，以加快城鎮化進程
政府一方面作為國家的行政主體，另一方面作為國有資產的所有者，在加快城鎮化進程中的作用重要且獨特。充分發揮政府部門的領導指導、監察監督、管理和調控作用，走科學化發展道路，堅持可持續發展原則，引導城鎮化進程的正確方向和合理速度，加速城鎮化的進程。推進新型城鎮化是中央政府提出的戰略目標，也是打破城鄉二元結構、促進城鄉統籌發展的政府責任。所以，新型城鎮化建設要發揮政府的宏觀調控作用。各級政府一方面要做好頂層設計，制定科學合理的城鎮發展規劃，引導城鎮化發展的扎實有序推進。另一方面，政府要致力于各項制度建設，運用政策和法律法規，消除限制生產要素自由流動的制度，為新型城鎮化的發展創造良好的制度環境，加速城鎮化的發展進程。
2、創新投融資體制，為城鎮化建設提供有效的金融支持
投融資體制主要是指在城鎮化建設中，經營和管理總體規劃范圍內的基本制度和方法，其主要包含投融資決策制度、投融資組織結構、投融資主體行為、投融資資金籌措和投融資監督體系等。城鎮化建設中的投融資體制創新內容主要包括城市基礎設施建設和維護、城市文化、教育、科技、體育醫療衛生等社會公益事業及環境保護、綠化美化、供水、供電、天然氣等市政公用事業領域。投融資制度的建立及投融資體制的改革是城鎮化建設的內在需要，也是彌補財政資金不足的必要手段。在投融資體制改革創新方面，我們要以科學發展觀為指導，學習和借鑒發達地區的成功經驗和方法，整合各類資源和放大財政資金利用效益，創新理念，政府主導，規范運營模式，完善法人結構，強化監督管理，確保運行效果，為城鎮化建設提供堅實的財力支持。
3、加快工業化中制造業及第三產業的進程，促進城鎮化的發展
新型城鎮化要建立在實體經濟基礎之上，需要產業發展來作為基本動力。產業發展是城鎮化的重要驅動力，要堅持以產業發展來驅動城鎮化建設進程，形成產業發展與城鎮化建設的良性互動發展。1975年，經濟學家錢納里和賽爾奎因在研究各個國家經濟結構轉變的趨勢時，曾概括了工業化與城鎮化關系的一般變動模式，即隨著人均收入水平的上升，工業化的演進導致產業結構的轉變，從而帶動了城鎮化程度的提高，也就是說工業化與城鎮化具有一致性。制造業的蓬勃發展為促進我國的城鎮化進程帶來了有利的因素，為提高中國的城鎮化水平，大力發展中國具有比較優勢的勞動密集型制造業具有意義。
中國的城鎮化進程受到世界矚目，這是一個宏大而循序漸進的過程，選擇符合本國國情的城鎮化模式是推動城鎮化健康有序發展的重要保障。而城鎮化是與國民經濟和產業發展緊密相連的，只有堅持走中國特色新型城鎮化和工業化，推動城鎮化和工業化的良性互動，才是城鎮化快速發展的可持續動力，才能促進中國經濟、社會、環境和諧統一的可持續發展。
（注：本文屬北京市自然科學基金項目9132001《北京市低碳投融資模式與運作模擬研究》資助；北京市財政專項《專業建設―新專業建設―國際商務》項目資助。）
【參考文獻】
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摘要：金融業具體對我國城鎮化的發展有怎樣程度的影響，我們在城鎮化的發展歷程中如何合理運用這種正的相關性以及積極的影響呢？本文將綜合運用ADF檢驗、格蘭杰因果性檢驗進行實證檢驗，旨在分析近些年來北京市城鎮化過程中金融業的推動作用，進而為北京周邊乃至我國其他地區實現城鎮化提供政策建議。
關鍵詞：城鎮化；金融；實證研究
1. 文獻綜述
目前城鎮化進程中金融業的推動作用是國內外學術界討論的熱點。國外學者在金融支持對城鎮化發展的影響問題上進行了豐富的研究，國內學者也較早地開始了城鎮化進程中金融服務的影響的研究和實證檢驗。本文將從城鎮化發展路徑中金融業所起的推動作用視角出發，對相關文獻進行分析和綜述。
1.1 金融發展與城鎮化關系研究
許麗英利用格蘭杰因果檢驗方法探討城鎮化與金融發展的因果關系，研究結果發現兩者之間存在正相關關系，并且在不同的地區相關的程度也有所不同，認為我國的金融發展對城鎮化的作用在不同地區作用程度是不同的。另外，張正斌通過對寧夏1990-2005年金融發展與城鎮化率的相關數據進行實證研究，以人口作為城鎮化的指標與金融發展之間存在著格蘭杰因果關系，但是因果關系并不是十分地顯著。
1.2 金融支持與城鎮化研究
范立夫認為，金融是農村城鎮化順利推進的重要條件，主要表現在：金融支持農業產業化和農村工業化；金融支持城鎮建設和經濟發展以及農民向城鎮居民的轉換支持。很多學者也從金融在城鎮化進程中存在的不足和問題角度出發，研究如何推動金融發展對城鎮化建設的促進作用。例如方少勇提出金融發展要有政府的干預，尤其是經濟發達地區的金融發展存在著金融壟斷的現象
2. 模型與分析
根據前面的分析，本文擬利用ADF檢驗、格蘭杰因果性檢驗進行實證檢驗，旨在分析近些年來北京市城鎮化過程中金融業的推動作用，為北京周邊地區實現城鎮化提供政策建議。
2.1 指標選取與數據的準備
本文最終選擇的建模及檢驗指標如下：
本文選取的數據都是北京市的金融發展和城鎮化的時間序列數據，時間跨度為1994年至2011年，數據的資料主要來自北京市統計年鑒（2012版）以及wind數據庫，對于個別數據的缺失問題，本文采取R軟件中的missforest函數進行缺失值的彌補。
2.2 城鎮化與金融發展的實證分析
本文的實證模型如下：
其中前4個方程側重于金融對城鎮化的影響，而后4個方程側重于城鎮化對金融的影響。
2.2.1變量的協整分析
對各變量進行協整分析我們可以得到以下結果：對的貢獻最大，也就是說第二和第三產業比重的增加，對證券市場交易量的增加有促進作用。對的貢獻最大，其中的Y2的系數是負的，說明有負向作用，但是其t統計量并不顯著，所以其解釋能力并不可信，所以城鎮人口比重對股票發行總股本的影響最大。對的貢獻最大，也就是說產業比率對銀行系統機構數目的影響最大。對的貢獻最大，即產業比重的對金融效率指標——貸款和存款的比率影響對大。之間不存在長期穩定的協整關系。對的影響最大，即北京市貸款與存款的比率對產業比率的貢獻最大。對的影響最大，也即貸款與存款的比率對城鎮人口比重的貢獻最大。之間不存在長期穩定的協整關系。
綜上，我們已經分析了金融水平的各項指標對城鎮化每一單項指標的影響，以及城鎮化的各項指標對金融水平每一單項指標的影響，也就是對城鎮化進程與金融發展的相互作用進行了實證分析。
3. 初步結論以及政策建議
3.1 初步研究結論
從回歸模型的系數可以得到城鎮化進程中對金融業發展的推動情況：（1）對證券市場交易量影響較大的因素是產業比率，回歸系數為：273236.7，由此看出，第二和第三產業比重的增加對證券市場的活躍程度起到了積極的影響；（2）對北京市股票發行總股本影響比較大的是城鎮人口比重，回歸系數為：11738201；（3）對北京市銀行系統影響較大的因素是產業比率，回歸系數為：9874.18，北京市第二和第三產業產值比重的增加對投融資的渠道提出了更高的要求，銀行系統勢必是最佳的選擇；（4）對北京市的金融效率指標即貸款與存款比率的影響最大的因素是y2即人均GDP，回歸系數為1.245。
其次，我們還可以分析金融業發展過程中，金融業在城鎮化金融中所起到的作用。但是由于x4平穩序列，但是其他序列是一階單整的，不滿足建立協整模型的假設，模型的效果都不是很理想。對于這種情況的處理我們擬在后續研究中建立VAR模型對這部分的數據進行分析，并且我們還可以利用格蘭杰因果性檢驗中對作用關系有一個初步的認識。
3.2 政策建議
基于我國城鎮化發展的歷史和現狀，通過上述實證分析，在充分考慮具體國情的前提下，可以從以下思路和措施發揮金融對城鎮化的推進作用。
3.2.1 優化產業結構，活躍證券市場
實證分析的結果表明，產業比率（即第二、三產業總值占GDP的比例）對證券市場交易量的提高有顯著作用。
因此，在城鎮化推進過程中，政府需要統籌規劃，對涉及城鎮化核心發展的第二、三產業的結構和領域給與政策傾斜，調整影響重大的建筑建材、工程機械、電力設備、金融服務等行業的發展規劃。
3.2.2 根植產業發展的沃土，提高銀行系統服務經濟的針對性
根據實證分析結果，對銀行系統影響較大的因素是產業比率，產業比率的提高要求銀行給與第二、三產業較多的關注和更大的支持力度。銀行業應該充分把握機遇，在深耕產業化發展沃土中給與城鎮化建設足夠的針對性支持。（作者單位：1.四川大學；2.中央財經大學）
參考文獻：
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黨的十報告指出，“必須以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題”。要“科學規劃城市群規模和布局，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口聚集功能”。中國改革開放30年來，城鎮化得到了快速發展，據中國市長協會主辦、國際歐亞科學院中國科學中心承辦的《中國城市發展報告》顯示2011年中國城鎮人口首次超過農村人口達到69079萬人，比上年末增加2100萬人；城鎮人口占總人口比重達到51.27%，首次超過50%實現歷史性突破?！吨袊沙掷m發展戰略報告》中指出，到2050年中國的城鎮化率作為現代化發展水平的重要標志應提升至70%以上。
目前我國落后縣城區以及集鎮建設發展都比較滯后，輻射帶動能力較弱，統籌農村經濟社會發展的能力不強，未來發展空間很大。由于歷史的、現實的以及地理因素決定的生產條件的限制，工業基礎薄弱，規模較小，產業體系不完善，現代商業、物流服務業發展較慢，造成產業支撐不強，后勁不足。另外，由于城市基礎設施建設總量不足，城市功能及配套設施還不完善，在住房、教育、醫療衛生、交通需求等方面還不能滿足人們的需求和經濟社會發展的需要?；诖?，筆者認為，在銅仁處在城鎮化加速發展的重要階段，未來的城鎮化進程中應注意以下幾個問題。
一、科學編制城鄉規劃，增強規劃的控制和約束功能
城鄉規劃是用于城鄉建設和發展的基本依據，是政府科學決策的基礎，科學的城鄉規劃是城鎮化健康協調發展的關鍵，也是城鎮化建設的框架藍圖。堅持科學規劃，切實增強規劃引領城鎮發展的綱領性作用，優化城鎮空間布局，促進中心城市、縣城和小城鎮協調發展。其次，城鄉規劃在城鎮化發展中遵循適度超前、量力而行的原則，在科學預測未來城鎮發展中如交通壓力、停車問題、地下空間等有可能導致“城市病”的問題進行有效規劃。加強了縣城城市道路、供水、污水處理、垃圾填埋場、供電、通訊、綠化等城市基礎設施建設，教育、文化體育等市政工程建設力度加大，提升城市的功能和品位。城鎮建設，規劃先行，要堅持按照規劃藍圖建設，嚴禁任何單位和個人不按要求擅自開工建設，對違反城市規劃的行為要嚴肅查處。在建設過程中需要進行微調的方案要按照規定嚴格把關，切實增強規劃的嚴肅性和有效性。
二、創新投融資體制，為城鎮化建設提供有效的金融支持
投融資體制主要是指在工業化和城鎮化建設中，經營和管理總體規劃范圍內全部社區的基本制度和主要方法，其內容包括投融資決策制度，投融資組織結構，投融資主體行為，投融資收益分配，投融資資金籌措及投融資監督體系建設等。城市建設中的投融資體制改革創新內容主要涉及城市基礎設施建設、維護，城市文化、教育、科技、體育醫療衛生等社會公益事業及環境保護、綠化美化、供水、供電、天然氣等市政公用事業領域。投融資制度的建立及投融資體制的改革是城鎮化建設的內在需要，也是彌補財政資金不足的必要手段。在城市建設的初始階段，城市基礎設施、公益事業及市政設施的建設必然要先行，其資金缺口巨大對于保運行、保正常的政府財政支出來講是無能為力的。在投融資體制改革創新方面，以科學發展觀為指導，學習和借鑒發達地區的成功經驗和做法，積極創新理念，按照政企分開、政事分開原則，建立和完善政府為主導，市場化運作，企業化經營的政府投融資平臺，整合各類資源，放大財政資金利用效益。規范運營模式，完善法人治理結構，強化監督管理，確保運行效果，為城市建設提供堅實的財力后盾。
三、完善城市功能設施建設，增強城市綜合承載能力
隨著城市化的發展及人民群眾生活水平和自身素質的提高，人們對城市的服務功能有著越來越高的期望，停車難、噪音大等問題已經成為困擾城市生活的大難題，城市的綠化率、污水處理、生活垃圾處理及環境保護的功能方面都對未來城市的建設和發展提出了嚴峻的挑戰，這些問題得不到有效解決增加了廣大市民的不滿。在城市化進程中，完善城市各項服務設施建設，加強城市的科學管理已經刻不容緩。未來城市的發展迫切要求城市基礎設施和公共設施功能完備、優化，城市文化需要充分挖掘，城市個性充分彰顯，城市的綜合管理水平、防災減災能力進一步提高。這充分要求銅仁今后在城市的建設上嚴格按照規劃要求，在城區供水及垃圾污水處理能力建設上不打折扣，對于過去建設中出現的侵占公用設施的不規范行為進行有力糾正。要積極改善城鄉電網、信息網絡覆蓋率，加強城市排水、消防、防災、減災能力的建設；大力發展低碳經濟、循環經濟，積極推進節能減排，形成節能降耗的良好局面。加大對教育、醫療衛生的投入，滿足人們的就學、看病需求，高標準的規劃和建設文化體育休閑娛樂設施，滿足人們精神文化需求。盡快理順體制機制，調整職能職責，解決多頭管理問題，加強城市綜合執法管理隊伍建設，充實和提高城市執法隊伍力量和能力，探索科學化、信息化、網格化管理模式，推行“柔性執法”，加強宣傳教育力度，采取多種形式提高市民素質，構建和諧的城市環境。
四、加快保障性住房建設，不斷滿足中低收入群體住房需求
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
一、前言
隨著我國城鎮化率的快速提升，給城鄉規劃帶來了發展，同時也存在著一定的問題。以城鄉規劃在城鎮化進程中的作用為出發點，在分析現階段城鄉規劃因主體性導致城鄉景觀建設缺乏多樣性、系統性引起協同性問題等社會問題的基礎上，也引導規劃從注重經濟建設向資源保護和合理利用的轉變、推進公眾參與、縮小城鄉差距等提出促進城鎮化進程發展。
二、城鄉規劃在城鎮化進程中的地位和作用
城鄉規劃是用于促進區域發展的實際操作的政府行為，是政府科學決策的基礎?？茖W的城鄉規劃作為城鎮化健康協調發展的關鍵，是城鎮建設的藍圖與基本依據，首先它對城鎮建設具有宏觀調控和指導作用。決定了城鎮未來一段時期內發展的形態、布局，能夠對人口結構、資源利用和收入分配結構等進行合理的城鄉配置，從而改善區域產業發展結構、加快工業化進程、合理引導勞動力轉移、擴大城鎮就業率、完善社會保障體系和基礎設施建設等，發揮城鎮中心輻射帶動作用，實現城鄉經濟良性循環，促進區域經濟社會快速健康可持續發展。其次，城鄉規劃在城鎮化進程中遵循適度超前、量力而行的原則，可以避免城鎮建設中低水平多次拆建反復帶來的浪費，并通過預期規劃城鎮交通線路、地下空間等緩解交通擁擠、高風險土地利用等城市病，優化人居環境。當然，這種適度超前必須是建立在科學預測社會經濟發展前景和地方財政承載能力基礎之上的。再次，城鄉規劃為城鎮化進程中區域發展提供充足的產業支撐力和基礎設施供應。通過土地集約利用保證產業充足的空間；通過對當地比較優勢、工業布局和功能分區等的分析，制定產業結構轉型等計劃。保證“每增長1個百分點的城鎮化率，為帶動GDP增長15個百分點，就能夠創造出相當于發達國家相應進程中的5－10倍的就業崗位800－1000萬個。”最重要的是城鄉規劃是解決三農問題、協調發展城鄉二元體制建設，縮小城鄉差距和建設社會主義新農村的關鍵因素。是改造城中村、緩解農民工“貧困化”現象的關鍵。
三、目前城鄉規劃中面臨的問題
1、城鄉規劃的指導思想出現較大偏差
有些地方政府在城市建設問題上,指導思想存在很大偏差，片面強調地面基礎設施建設,如修建柏油馬路、大型廣場,人造景觀、人造古董等,造成嚴重的人力、自然資源損耗, 而相對來說，地下基礎設施卻得不到重視，甚至嚴重失衡, 致使群眾斥責。例如，某一座人口約40萬不到的城市，興建了一幢9萬平米的辦公大樓，不僅占地面積大，而且樓房資源也得不到充分利用，可謂既勞民又傷財。
2、規劃工作的功利性較強
現今，城鄉規劃機構趨向于業主化方向發展，強調功利主義目標，這實質上就變成政府的一種工具、投資方的代表。規劃工作中，不少設計單位及人員只考慮自身利益，責任意識不強，未深入考察和了解城鄉發展狀況，將領導的意圖及思想當作設計依據，過于強調技術性的規劃細節，而忽略了規劃區域的社會、政治等基本狀況。規劃建設過程中，有的甚至直接抄襲別人的規劃模板，不以區情、當地發展實況為基礎，導致所制定的城鄉規劃內容及方法與當地情況嚴重脫節。這種概念規劃工作，既無法突出當地的特色文化，也損耗了大量基礎設施資源，最終只會出現城鎮周邊空間失衡，耕地、農田被毀，農村剩余勞動力遷移并滯留城鎮，失業率上升等多種社會問題。
3、城鄉規劃調控職能減弱，未健全規劃監督機制
有些地方下放權力，將市一級規劃管理權限轉交給區縣, 有些政出多門、審批程序復雜, 開發區搞封閉式建設, 未經過地方規劃部門的集中管理。這種現象實質上是對城鄉規劃管理調控職能的削弱, 將不利于城鄉建設的健康和諧發展。此外，未建立、健全科學的規劃監管機制，各級規劃管理部門間未進行有效溝通。規劃工作未積極吸引公眾參與，發揮其監督作用，針對不合理的規劃管理行為未形成有效的獎罰、行政糾錯與處理制度，使得規劃管理監督工作處于力度小、效率低的窘境中。
四、保障城鄉規劃促進城鎮化的發展建議
1、降低規劃主體及人為因素的影響
在規劃過程中，要充分運用先進的信息技術，積極研制能預測規劃地區發展動態的信息系統，提高規劃的科學、合理性。要在政府、規劃單位中廣泛利用3S 技術和信息化設施，如電子政務、信息系統等，推進各規劃單位信息化、網絡化建設，在規劃前通過網絡全程把控區情，深入探究各類信息，分析和科學預測城鄉空間的未來變化，并實時監測規劃落實情況。第二，注重各規劃部門的溝通與銜接?？沙闪⒖绮块T計劃制定組、協調溝通小組等開展關于規劃、土地利用、保護環境等方面的論證與審批工作，促進各部門間有效交流、及時聽取有關部門的意見。
2、完善城鄉規劃實施的監督機制，積極培育、監管規劃師
針對城鄉規劃建設中的違紀行為,應進一步完善城鄉規劃監督機制及責任追究制度,做到有獎有罰、獎罰得當, 對于嚴重違反規定的地方政府及其行政管理部門,要明確其處理、處罰條例及規定。并通過法定程序批準該規定, 使之成為受公眾監督、執行力強的公共政策。同時，要提高規劃隊伍的專業水平及職業道德，幫助其有效融入決策程序，科學行使各項權利，要科學監督和管理規劃師，將經濟、土地集約利用率等作為審核指標及考評標準，針對考評結果未達到或超出預期成果一定比例的規劃師和單位，應依法予以獎勵或懲處。
3、注重公眾監督，推進民主規劃
要積極聽取公眾對規劃設計的看法和積極建議，并在規劃前予以采納。如在規劃設計人員調研階段，要讓規劃人員應聽取公眾對當地民俗、民風等及未來發展的看法，使之充分了解城鄉規劃內容、步驟及意義，加大企業與民間多個主體、多層面的相互合作，發揮其對該規劃和實施建設工作的監督、管理作用；規劃后應形成民情考察評估體系，并采取公眾聽證制度，讓百姓在規劃落實過程中發表言論，推進區域民主規劃與建設。
4、減少城鄉居民貧富差距及生活差異性
首先，應健全城鎮化進程中的補償機制。例如，針對規劃中房屋被拆除的當地居民、個體戶，要分析房屋類別、面積并核算應得的補償金額或在后續購買新房屋時予以適當優惠。針對那些無力支付和購買新住房的居民，要給予貸款優惠。在土地補償方面，要上調農村土地的征用價格，避免因土地征用雙軌制而使得征地價格同出讓價格之間差距明顯，要實現資源共享，讓遷移后的農民也享受土地級差收益中的一杯羹。其次，要對居民積極開展就業培訓工作。政府部門應根據現有規劃計劃及產業需求，興建統一的勞動力市場，推進就業的公平性，興建人力資源免費培訓基地，提高群眾的就業水平。積極發展三大產業尤其是服務業，幫助因規劃中的勞動力人口順利就業；大力發展集體經濟，提高轉化群體的生產、生活和受教育水平。同時，要優先安置轉化后居民的工作，給予他們公平的薪資及福利待遇。再者，增加福利投資。針對轉化后的居民，要建立和落實醫療、教育等保障體系。
五、結束語
綜上所述，本文主要對我國城鎮化進程中城鄉規劃的有關問題進行分析，目前，我國處于城鎮化加速期，城鄉規劃在城鎮化進程中的作用及地位將日益突出。但是各種社會問題、矛盾也隨之出現，給政府及有關部門的工作帶來了很大的難度。因此，城鎮化進程中的城鄉規劃工作必須以國情、區情為基礎，創新城鄉規劃體制，完善城鄉規劃實施的監督機制，這樣才能推動城鎮化健康運行。
參考文獻
一、導論
土地是經濟發展不可或缺的資源，合理安排土地事關我國經濟的平穩發展，我國的土地流轉經過了由劃撥向有償轉讓的轉變，目的是適應社會發展，提高土地的使用效率，通過市場來妥善措配土地資源，由于我國特有的土地產權制度，受讓方只擁有土地一定年限的使用權，這使得土地成為政府手中掌握的最大規模的國有資產?？陀^上，我國經濟在改革開放后呈現加速態勢，城鎮化以及伴隨的工業化是大勢所趨，人口總數在增加，且向城市集中。
根據中國統計局公布的數據，2000年我國城鎮人口數僅為45 906萬人，到2012年底城鎮人口數達到了71182萬人，使土地需求不斷增加，原國有廠房、城市中的平房乃至于城市擴建過程中毗鄰城市的耕地，均被開發，隨土地流轉而產生大量的土地出讓金。以最近十年為例，根據國土資源部公布的數據，全國土地出讓總收入由2004年的6412.18億元，增長到2013年的4.1萬億元，即自2004年至2013年的十年間，土地出讓金規模增加了539.4%，剔除十年間平均5%左右的通貨膨脹率①，即十年復合增長率162.89%后，其實際增長量仍然驚人。
二、研究現狀
（一）全國土地出讓收入情況
據我國財政部2010年公布的《全國土地出讓收支基本情況》，2009年全國土地出讓收入為14239.7億元，比上年增長43.2%。分地區看，全國土地出讓收入約三分之二來自沿海省份。
表1 2009年至2013年全國土地供應情況②
由表1可以看出，我國土地供應的數量在2009年至2012年緩慢增長，在2013年顯著減少。說明我國對土地出讓的管理更加嚴格，并規范土地出讓。
2009年，從土地出讓收入中計提的國有土地收益基金收入440.63億元;計提的農業土地開發資金收入143億元;市縣人民政府繳納的新增建設用地土地有償使用費923.11億元（其中，上繳中央財政274.94億元，上繳省級財政648.17億元）;國有土地使用權出讓金收入12732.96億元。
（二）全國土地出讓支出情況
2009年，全國土地出讓支出總額為12327.1億元。全國土地出讓收支結余1912.6億元，按規定結轉下年繼續使用。全國土地出讓支出結構如下（參見圖1、表1）。
根據以下數據，全國征地和拆遷補償支出占土地出讓金支出總額比例較高，說明被征地城鄉居民平均得到了比較高的補償。而農地開發支出占比0.87%、農村基礎建設支出占比3.51%，說明農業用地占土地總量較高，從而在農村基礎設施建設上的投入也較高。
圖1 2009年我國土地出讓情況
表2 我國土地出讓金使用項目
三、土地出讓金現存的問題
土地出讓與城鎮化相伴，這一過程中地方政府需要大筆資金用于公共設施建設，根據有關新聞報道，北京2013年在基礎設施投資方面支出1785.7億元，其資金主要投向交通運輸和公共服務業;上海城市在基礎設施投資方面則支出1043.31億元;經濟總量位居全國第四的深圳，城市建設已經相對成熟，新建投資較少，2013年城市更新改造投資僅358.34億元。
當下政府承擔巨額債務就是源于地方融資平臺為地方建設投資，而現實情況中地方債務的清償也依賴于土地出讓收入，合理分配土地出讓金涉及以下問題：
（一）財政安全問題
由于土地出讓金是有限的，而且受中央政策調控的房地產市場、外資影響，使得地方政府相關部門難以形成有效預期，如何安排如此巨額的、且非常態化的巨額收入，有一定風險，這種風險在房價持續上漲階段還不會暴露出來，但一旦上升速度放緩就會爆發，很難應對。
（二）影響地方經濟穩定發展
土地出讓金妥善安排涉及地方經濟穩定和經濟結構發展。 土地流轉確實加快了城鎮化的速度，適應了中國的居住用地和工業用地的需求，促進了方經濟發展。但是，這是城鄉一體化建設的一部分，或者說是第一步，隨之而來的是被征地農民必須改變生存環境與生存方式，有些地區“造城”過快，配套工作不到位就會產生問題。
對于經濟結構在工業化和城市化進程早期，建筑業相關的行業會高速發展，以適應持續增長的需求。這一階段地方政府將土地出讓收入短期內投資基礎設施建設可以形成良性循環，這既可以解決失地勞動人口的就業問題，還可以增加國民收入。但這一過程將要完成，即基礎設施基本建成，需求逐漸減少時，就必須面對經濟結構改革的問題――產能過剩。
四、對策建議
（一）政府加強管理
土地出讓金專款專用，避免代際分配不公平是目前研究學者的共識。為了實現這一目標，設立相關基金并由國庫進行系統收支管理，是現階段比較有效的辦法，地方政府如果能夠將土地出讓收入和支出也能夠細化到該政府性基金項目的收支管理水平，通過房地產獲得收入再投入到城市建設中去，做到?？顚Ｓ茫鉀Q城市基礎設施建設的資金來源問題，那么土地出讓收支將會極大促進地方經濟發展，同時減少現階段由于管理不到位而造成的各種尋租腐敗的案例。
（二）用途合理規劃
1.核銷政府負債，抵補財政收入不足。根據國家稅務總局網站公布的數據，2010年全國稅收收入達7.7萬億元，而根據國家財政部公布的2010年全國財政決算數據，2010年土地出讓金達30 108.93億元，超過總稅收的三分之一。土地出讓收入在現階段是地方政府財政支出重要的資金來源，發展的問題要靠發展來解決，根據目前實行的分稅制，地方政府用財政收入進行基礎設施建設資金來源不足，工業化和城市化是大勢所趨，地方政府絞盡腦汁籌集資金，吸引投資，大部分都會從土地出讓上來解決，通過出讓土地使用權來籌集資金是各個地方政府主要的工作重心。
2.由城市基礎設施建設支出向服務業支出轉化。城鎮化需要政府政策與資金的雙支持。在城鎮化過程中，除土地的城鎮化之外，還要完成人的城鎮化，政府需要引導剛剛完成身份轉換的農民適應市民的生活，同時使他們有一定的生存技能，農民工進城的確需要居者有其屋，但是軟環境也要有相應配套，比如城市的再教育體系，需要有更多的優惠的政策進行扶持，來這個過程，成人教育及繼續教育可以幫助新的城鎮人口適應城鎮化過程，根據相關數據，至2011年為止，第三產業法人單位數所占比重達到67.9%，而第三產業將就業人數所占比重達到35.7%，隨著我國城市化進程的加快，經濟結構轉型，土地出讓金支出結構勢必要從城市基礎設施建設主導，向服務業發展主導轉移，因而部分經濟較為發達，城市建設較為完善的地區，應增加教育投入等提高人口素質、培訓職業技能的支出，以促進服務業發展，促進城鎮化進程。
3.建立長效機制。伴隨城鎮化的過程，城市擴張過程中涉及到的既有土地城鎮化的問題還有“人的城鎮化”的問題，我國城鎮化的過程是相當復雜的，作為村集體整體中的農民，市民化較為便宜，因為在我國農村有村民委員會，因此城中村和居村的村民市民化，可以有比較系統、完善的組織，但是城市郊區和農民工的市民化就比較松散，即往往不能夠以一個整體的形式向城市過渡，在組織上就會存在一定程度的缺失，從個體角度講缺少歸屬感，從社會和政府角度講，對這部分的人口缺少相應的關注和幫扶手段，他們較為分散，由于我國是城鄉二元經濟體制，農村與城市之間有較大環境差異，使得分散入城農民工能夠更快適應城市的生活，可以從土地出讓金中列支一部分專門用于相關支出，包括相關人員的工資，這些人員既可以是接收城市單獨設立相關部門進行統一管理，也可以是農民工本來的村落派出相關人員進行聯系與關注，目前這一職能主要是通過親戚關系來完成的，這限制了城鎮化的速度，這并不是一筆多么大的收入，但是對于“失地農民”或是打工者卻是相當必要的措施。
注釋
{1}數據：根據CPI3%左右，以及較之略高的PPI、固定資產投資價格指數粗略估算。
②數據來源：Wind數據庫。
參考文獻
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中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A
收錄日期：2014年12月15日
近年來，隨著中國城鎮化與工業化的快速發展，城市規模的不斷擴大，由于地方政府的征地行為造成了大量的失地農民。這些失地農民游離在城市與鄉村之間，影響了國家發展與社會穩定。本文首先從規范法律制度方面確立農民在農村土地上的合法權益，然后探求新型的征地模式。
一、明晰農村土地產權法律制度，切實保障農民合法收益
（一）農村土地產權權利界定模糊。農村土地在承擔城市保障的同時也承擔著農民生活保障的任務，不僅如此還是部分城市開發建設的資金來源。我國關于征地的法律規定主要是《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《土地管理法實施條例》等法律法規。這些法律條款中均規定除過城市土地與在農村的國營農場屬國家所有的外，其余屬于農民集體所有?！稇椃ā芬幎ㄋ袡喟ㄕ加?、使用、收益、處分四項權利，而《土地管理法》規定禁止農用地轉非農用地，農用地流轉只限于農業用途。農業用地不得參與城市房地產建設，將農業用地轉為農村建設用地需要經過審批。農民行使土地所有權的權利內容在法律上自相矛盾。筆者認為，問題的關鍵是“公共權利”的概念界定不清，建議在相關下位法修訂時明確界定“公共利益”的范圍與界限，以便于合法的區分哪些是公益性事業用地、哪些是經營性商業用地，嚴把征地審批手續。
（二）農村集體土地所有權權利主體缺位，虛位所有權不具有排他性?，F行法律規定集體土地屬于全體村民所有，但同時規定集體土地所有權的權利主體包括三類：一是村農民集體；二是村內農業集體經濟組織的農民集體；三是鄉（鎮）農民集體。權利主體多元化導致權利主體缺位，致使村委會或地方政府代行集體土地所有權，是引發農地非法征用、侵害農民利益事件的根源之一。筆者認為，應在法律高度具體化農村集體土地所有權權利主體。
（三）土地流轉制度不完善，農地承包經營權不完整。目前，我國農民在在土地承包經營權上所享有的權利并不完整，僅有耕作權，部分作物受益權以及受限制的處分權。農民并沒有農轉非農的轉讓的權利以及將農地用于除農業用途以外的其他用途的權利、無租賃權。實踐中農地承包經營權被嚴格的限制，只準許以從事農業為用地目流轉農地，農轉非農尤其是轉變為建設用地的行政管理審批制度非常嚴格。筆者認為，在法律上進一步明確土地承包經營權的內涵，使該項使用權囊括轉讓、轉租、入股、抵押、收益等多項權利。將權利主體、全力施行范圍、權力實行對象，以及違反規定的相關責任人的處罰方式等都要列明。
二、構建新型的農地征用模式
（一）構建“城鎮開發建設小組――村委會+城市開發建設小組――開發商”的征用模式。主體農地征用的利益相關方有3個：政府有關部門、村民集體、開發商。
1、政府有關部門主導城市建設，是農地征用的主導力量。在二級市場中，政府與開發商在工程項目投資上有相同的經濟利益。經濟利益與社會利益相互矛盾又相互促進，一旦兩種利益失衡，社會利益就會流向經濟利益。在確立農民集體土地所有權主體地位之后，就在法律層面認可且保障了農民合理且合法的社會利益。經濟利益與社會利益在政府主導之下達到了一種平衡狀態。
2、由村民委員會代表農民集體行使集體土地所有權與農地承包經營權，并且由村民委員會出面與開發商和政府部門商討農地開發面積與開發強度。
3、開發商主要指房地產開發商。開發商提供開發方案與并墊資部分項目，在政府有關部門的領導之下與村民委員會商討具體的合作細則。
（二）征地模式的運行管理機制。在法律明確農地產權主體地位的基礎上，依托“城鎮開發建設小組――村委會+城市開發建設小組――開發商”的征地模式主體，以投入資金與行政控制、征地補償費用控制、項目進程控制為驅動力，形成適應新環境的征地“三控”驅動管理模式。
（三）征地“三控”驅動管理模式內涵
1、項目進程控制。在城市開發小組的行政主導之下，由村民委員會與開發商確立項目進度責任制。由三方代辦機構簽訂項目進度責任協議，確定交地和開工建設的最后期限，并明確在協調工作中的各自責任和義務。
2、投入資金與行政控制。在確立項目后，由城鎮開發建設小組與開發商共同投入資金啟動項目。在施工階段，由城鎮開發建設小組負責監督財務與工程質量，由開發商具體負責項目進度。社工完畢后進入盈利階段，該階段由城鎮開發建設小組與開發商分享項目帶來的經濟利益。
3、征地補償費用控制。維護征地模式良性運作的關鍵管理控制機制。城鎮開發建設小組把開發項目所獲利潤的一定比例作為征地補償款撥予村民委員會。這里的征地補償費用既要包括被征地農戶農作物收成的損失，也要包括土地在市場化進程中的增值部分。既要保障農戶的生活水平不變，也要考慮到農戶失地后再就業以及重新融入社會的成本。于是在城鎮開發建設小組主導下，實現了經濟利益與社會利益的平衡。
長期有效運行的征地模式必須建立在明確的農村集體所有權與合理的農地流轉制度的基礎之上，而這些制度必須體現在法律中。政府在社會經濟發展過程中起著主導性作用，不僅應承擔起經濟全面發展的任務，而且應承擔起在全社會公平分配經濟紅利的任務。
