時間：2022-11-16 11:07:00
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第二條臨時救助是指城鄉居民因各種特殊原因造成基本生活出現臨時性、突發性暫時困難，由政府給予非定期、非定量生活救助制度。
第三條區民政局負責臨時救助的組織實施工作；區財政局負責臨時救助資金的落實和監管工作；審計部門負責臨時救助資金的專項審計工作。
街道辦事處,鎮人民政府與村（社區）居民委員會，在各自職責范圍內負責臨時救助的相關工作。
第四條臨時救助的基本原則：
（一）以人為本,保障城鄉居民的基本生活；
（二）救急救難、及時有效；
（三）實事求是,公開、公平、公正；
（四）一事一議、分類施救；
（五）與其他各項社會救助制度相銜接。
第二章對象與范圍
第五條具有區戶籍的城鄉居民，具備下列條件之一的家庭可申請臨時救助：
（一）城鄉居民最低生活保障邊緣戶（家庭人均收入在當地最低生活保障標準1—1.5倍范圍的低收入家庭）；
（二）城鄉低保戶，由于突發事件導致基本生活暫時出現較大困難的家庭；
（三）區政府認定的其他需要救助的城鄉困難家庭。
第六條臨時性、突發性困難主要包括以下幾種類型：
（一）家庭成員中有患危重疾病，在扣除各種醫療保險、(新型農村合作醫療保險、城鎮居民基本醫療保險,)、醫療救助部分和其他社會幫困救助資金后，個人負擔的醫療費數額較大，直接導致家庭基本生活難以維持的；
（二）家庭成員中有遭遇車禍、溺水、礦難等人身意外傷害，在扣除各種賠償、保險、救助等資金后，個人負擔仍然較重，導致家庭基本生活難以維持的；
（三）因火災等突發性意外事件，造成家庭財產重大損失，導致家庭基本生活難以維持的；
（四）高中階段經各種救助措施幫扶后，仍然無力支付教育費用的，或被國家國民教育正式錄取的應屆大學生，家庭無力支付赴學校報到費用的；
（五）其他特殊原因造成家庭生活特別困難的城鄉困難家庭，經其他救助措施幫扶后，基本生活仍然難以維持的。
第三章救助方式、救助標準
第七條臨時救助的標準由區民政局、區財政局按照當年可用資金和救助工作開展情況制定，并及時向社會公布。
第八條臨時救助根據救助對象的實際情況給予分類救助。相同事由申請臨時救助，救助金額原則上相同。同一事由一年內不能重復申請，符合條件的困難家庭每年臨時救助不得超過兩次。
第四章臨時救助程序
第九條臨時救助的申請、審核和審批按照下列程序進行：
(一)申請享受臨時救助的，以家庭為單位，由戶主自愿（或戶主委托人）向戶籍所在地的鎮人民政府或街道辦事處書面申請，填寫《臨時救助申請審批表》并提供相關材料：
1、家庭成員身份證、戶口簿（戶籍證明）復印件；
2、收入證明；
3、造成家庭困難的其它相關證明材料；
（二）鎮政府或街道辦事處受理臨時救助申請書后，應在10個工作日內進行入戶調查、鄰里走訪并組織居（村）委會評議小組進行民主評議，對經初審評議無異議，符合臨時困難救助條件的家庭，在社區（村）進行不少于5天的公示，寫出臨時救助調查材料，經政府有關會議研究并在《臨時救助申請審批表》上填寫擬救助金額，加蓋公章后上報區民政局審批。
（三）救助金額超過區民政局、區財政局的救助標準的家庭，需各鎮（街道）專題報告，民政局匯總上報區政府審批。
（四）區民政局對符合臨時救助條件的家庭，應當在20個工作日之內調查、審核、審批并報區財政局辦理臨時救助資金發放存單。對不符合救助條件的家庭，委托鎮政府或街道辦事處書面通知申請人，并說明不予救助理由。
（五）特殊緊急情況，可簡化程序，隨報隨批，事后補充相關材料，完善相關手續。
第十條有下列情形之一的，不予實施臨時救助：
（一）因打架斗毆、酗酒、賭博、吸毒或其它違紀違法行為導致家庭困難的；
（二）參與政府明令禁止的非法組織活動導致家庭困難的；
（三）拒絕管理機關調查，隱瞞或不提供家庭真實收入、出具虛假證明的；
（四）法律、法規、規章以及區級以上人民政府民政部門認定不應給予救助的。
第五章資金籌措與管理
第十一條臨時救助資金來源：
（一）中、省、市財政下撥資金；
（二）區財政配套資金；
（三）社會組織和個人捐贈資金；
（四）專戶利息收入。
第十二條臨時救助資金實行專戶管理、?？顚Ｓ谩⒔Y轉使用。
第十三條臨時救助以貨幣的形式發放，不得以實物救助沖抵和扣繳其他款項。
第十四條區民政局建立健全臨時救助檔案、資金賬目和臨時救助對象動態管理監控系統；街道辦事處、鎮人民政府做好臨時救助家庭信息采集和錄入工作。
第六章監督與處罰
第十五條財政、審計、監察部門按規定監督和審計臨時救助資金的管理使用情況。
2、司法救助范圍過于狹窄，而且存在隨意擴大和縮小的傾向?！兑幎ā芳啊掇k法》采取列舉式規定，很難窮盡，而且審判實踐中，經常存在兩種傾向：一是司法救助范圍被擴大；二是司法救助范圍被縮小。
3、司法救助的內容規定不具體。首先，申請減免交訴訟費用是否包括證人、鑒定人、理算人員在人民法院指定日期出庭發生的交通費、生活費、住宿費和誤工補貼沒有規定；其次，再審案件、支付令案件、執行案件的當事人可否申請司法救助無規定；再次，救助內容只有緩、減、免訴訟費用，沒有規定其他救助內容，明顯過于單一。
4、司法救助條件規定不科學?！兑幎ā返诙l以“經濟確有困難”、《辦法》第四十四條以“當事人交納訴訟費用確有困難”作為救助條件，但沒有規定具體的標準。而“經濟確有困難”在實務中很難界定和把握，沒有具體標準可比對，導致司法救助隨意性較大。
5、司法救助主體規定不明確。營利性法人和外國國民是否屬司法救助主體規定不明確。
6、司法救助實施程序缺乏可操作性。《規定》及《辦法》對實施司法救助的程序作了一些原則性的規定，沒有具體的操作細則，審批程序不透明，不利于當事人進行司法救助。
為此，筆者認為，應從以下方面對我國司法救助制度內涵與體系進行重構：
1、重新界定概念及確立基本原則
筆者認為，司法救助是人民法院為了維護司法公正，確保法律面前人人平等的法律原則得以真正實現，以法律化、制度化的形式，對部分經濟困難、訴前、訴中、訴后陷入困難或者需要法律幫助以及特殊案件的當事人提供的經濟救助和法律幫助。這個定義和原來的定義相比在救助階段、救助對象、救助方式、救助內容上都進行了擴容，它將更好地滿足人民對司法的需要，保障公民訴訟權利的充分及時行使。我國司法救助制度的重構必須遵循以下基本原則：一是合法權益及時救濟原則；二是弱勢群體優先救助原則；三是經濟困難先決原則；四是公開、公正原則。
2、擴大適用范圍和主體
法律面前人人平等的憲法原則要求司法救助制度必須具有普適性和平等性，即司法救助范圍應涵蓋刑事訴訟、刑事附帶民事訴訟、民事訴訟、行政訴訟、國家賠償訴訟及司法ADR；不僅包括一審程序、二審程序，還包括再審程序、督促程序和執行程序；享有司法救助權利主體應包括公民、法人或其他組織，既包括福利性單位，也包括營利性法人，既包括原告、上訴人、申請人、再審申請人、申請執行人，也包括被告、被上訴人、被申請人、再審被申請人、被執行人，不僅適用于中國公民或組織，而且還根據國際條約適用于其他國家的國民。
3、擴大適用條件及救助內容
司法救助適用條件為：（1）有理由證明自己合法權益受到侵害而有勝訴可能；（2）有證據證明經濟確有困難且年收入或月收入低于最低生活保障金；（3）符合司法救助主體和適用范圍；（4）經人民法院審查同意。司法救助內容主要應包括：（1）訴訟費用緩交、減交、免交。緩交期限為立案階段，適用情形為《辦法》第四十七條規定的四種情形，僅適用于原告、上訴人、申請人、再審申請人、申請執行人；減交、免交為立案后至宣判階段，減交比例為總額30%，減免交在作出判決時一并決定，并均在法律文書上載明。減交適用情形為《辦法》第四十六條規定的四種情形，免交適用情形為《辦法》第四十五條規定的五種情形，但只適用于自然人；（2）民事、行政訴訟、刑事自訴、刑附民訴訟、國家賠償訴訟而有勝訴可能時指定人，適用于當事人文盲而又無人的情形；（3）刑事訴訟中指定辯護人，適用于符合法律援助條件的刑事案件；（4）設立法律咨詢機構，為當事人免費提供法律咨詢和相關訴訟信息；（5）建立刑事被害人救助金制度。（6）建立執行救助金制度。
4、完善啟動、審批程序
（1）由當事人申請啟動。在立案審查階段、審理階段或執行階段，由當事人依照不同的救助內容書面提出申請并附有相關證明材料（主要是由縣級民政、勞動保障部門出具的優撫對象和收入的證明等），由法院審查決定是否啟動司法救助程序。如決定救助，對當事人請求緩交訴訟費用的，應當在、上訴或申請時提出，由負責立案的審判人員或合議庭提出意見，報庭長審核同意后報院長審批。在決定立案之日作出準予緩交的決定并在宣判之日補交；對當事人請求減交、免交訴訟費用的，由承辦案件的審判人員或合議庭提出意見，經庭長審核同意后，報院長審批；對于申請刑事救助金和執行救助金的，由審判人員或執行人員提出意見，經庭（局）長審核同意后報院長審批。對其他救助內容的，則由審判人員或合議庭審查決定即可。法院經審查決定予以司法救助的，應當制作《司法救助決定書》并書面告知當事人辦理相關手續，對于沒有獲得救助的，應告知其不能救助的原因及理由，并告知其申請復議的權利。（2）由法院依職權啟動。適用這種啟動方式的案件應當限制在現代型訴訟，即圍繞著離散性利益、擴散性利益、集團性利益引發的紛爭。如醫療事故賠償糾紛、消費者權益受損糾紛、環境污染損害賠償糾紛、交通事故賠償糾紛、產品責任糾紛等案件。建議立法規定法院對此類案件除訴訟費用救助外的其他救助內容，可依職權啟動司法救助程序。
5、增設撤銷、復議程序
二、救助對象
（一）動態管理中現行城鄉低保對象、城鄉五保戶、城鄉特困戶、殘疾人。
（二）因自然災害導致正常生活無法維持或房屋全倒的重災戶。
三、救助項目
（一）城鄉低保救助。系對人均月收入低于本區最低生活保障線以下（現為180元）的城市居民實行的一種基本生活保障。由區低保中心組織落實，具體按《岳陽樓區城市居民最低生活保障制度實施細則》（*政發〔20*〕11號）進行操作。
（二）大病醫療救助。系對凡持本區戶口且長期居住本區轄區內的五保戶、特困家庭的成員，因患大病，家庭無力承擔其醫療費用，且一年內支出區級（含區級）以上醫院醫療費用城市3萬元、農村2萬元以上的家庭。有工作單位且已參加醫保的原則上不在救助范圍。
上述對象之外的其他對象患大病，醫療費用數額巨大，導致家庭生活特別困難，家庭無力承擔巨額醫療費用的，可納入醫療救助范圍，給予一次性救助。由區低保中心負責日常管理工作，具體按《岳陽樓區城鄉大病醫療救助實施辦法（試行）》（*政發〔20*〕13號）進行操作。
（三）醫療援助。系專對低保對象實行醫療收費優惠的一項政策。由區衛生局在全區區屬醫療衛生單位中貫徹落實，醫療衛生單位憑對象本人戶口本、身份證及有效《低保證》，采取“免收掛號費”和“優惠住院總費用的5%”的辦法。
（四）臨時性救助。系針對需緊急救助的特困對象進行的一種專項救助。主要有三種對象：因自然災害需緊急救助的困難對象；因重大意外事故需緊急救助的困難對象；特困群眾上訪求救需臨時性生活費和交通費救助的對象。
申請民政臨時性救助對象須有本人書面申請，并如實填寫《申請民政救助審批表》，經鄉（街）、村（居委會）兩級初審上報，即經村（居）委會審核評議和本村（居）委會民政義務監督員入戶調查認定，由鄉、街道辦事處民政辦簽署意見后，統一報送區民政局救災救濟股。特殊情況下，申請救助對象可直接將申報材料報送區民政府局。區民政局負責審核落實，具體按《岳陽樓區民政臨時性救助辦法》（*民發〔20*〕12號）進行操作。
（五）住房救助。系對城鄉特困無房戶、因災倒房戶進行的一種專項救助。由區民政局負責落實，具體按《岳陽樓區城鄉特困戶及災民倒房戶住房救助辦法》（*民發〔20*〕13號）進行操作。其審批程序：
1．農村特困無房戶由區民政部門每年核查一次。即各鄉、街道辦事處于年初（三月底前）將轄區內需給予住戶救助的特困無房戶情況（含報表和照片）上報區民政局，區民政局會同有關部門根據上報情況逐戶進行實地核查后，報救災領導小組批準，確定當年住房救助對象。
2．因災倒房戶由鄉、街道辦事處及時報送區民政局，區民政局組織實地核定后由區低保中心按廉租房管理規定核實并向區房管部門申報審批。
（六）助學救助。系對低保戶、五保戶家庭中無法上學的適齡兒童、輟學中小學生，無法繼續深造的品學兼優的高中生、大學生進行的一種救助。由區教育局組織實施。“政府助學”憑個人申請（書面申請、《低保證》、《五保供養證》或《殘疾證》、村（居）委會調查證明、學校證明，高中、大學生附考試成績單和學校鑒定），由所在學校和村（居）委會公示，經鄉（街）民政所、鄉聯校初審，報區民政局、教育局審批，采取“義務教育階段免收學雜費”、“非義務教育階段高中每期救助500元，大學生每年救助2500元”的辦法；“結對助學”憑個人申請（同上要求），由民政所初審，報區民政助學辦公室調查核實，介紹結對幫扶對象，采取“原則上不低于政府助學規定標準”的辦法。
（七）就業幫助。系針對有勞動能力而未就業的城鄉特困群眾進行的專項幫助。由區人事勞動和社會保障局組織實施。申請人憑《下崗失業證》、《再就業優惠證》、《低保證》或《特困戶救助證》、申請書及其它有關材料到所在村（居）委會申請，由村（居）委會、鄉（街）勞動和社會保障站逐一審核并公示后，上報區人事勞動和社會保障局，由區人事勞動和社會保障局采取“提供就業培訓、提供就業信息、進行勞務輸出”的具體措施進行幫助。
（八）法律援助。系對本區戶籍的民政救濟對象實行的一種專項救助。由區司法局法律援助中心組織落實。當事人持有效的救濟證件（《五保證》、《低保證》、《特困證》或《殘疾證》）和申請，經村（居）委會出具特困證明、鄉（街）審核后，并經區民政局初審轉區司法局法律援助中心，主要采取對當事人進行維權的辦法。
（九）司法援助。系指人民法院對當事人為維護自己合法權益，向人民法院提起民事、行政訴訟，經濟確有困難的，實行訴訟費用的緩交、減交、免交的一種救助。由區人民法院組織實施，具體按《岳陽樓區人民法院關于對經濟確有困難的當事人提供司法救助的試行辦法》（*法〔20*〕12號）進行操作。
（十）殘疾人扶助。系專對殘疾人在康復、就業、維權、住房以及殘疾人學生、特困殘疾人子女就學等方面進行的一種扶助。由區殘聯組織實施，具體按《岳陽樓區殘疾人扶助方案（20*—20*年）》（*殘字〔20*〕18號）進行扶助。
（十一）科技援助。系專對從事種養殖業生產的特困農戶進行的一種科技援助。由區農林畜牧水產局組織實施，具體按《關于對我區特困農戶實行農業科技優惠政策的通知》（*農林畜水〔20*〕22號）進行操作。其主要內容：
1．免費為農戶開展種、養殖、加工生產方面的技術咨詢，免費為特困農戶提供各類農業生產技術、信息資料；
2．免費在各鄉、街道辦事處組織開展3—5期各類種、養殖技術培訓班；
3．免費為各特困農戶在區農林畜牧水產局網站上各類農產品生產資料及產品供求信息；
4．免費為特困農戶各類動植物重大疫情預測信息、防治辦法，并免費為其提供畜禽防疫疫苗；
5．對國家森林生態實行重點保護，發放本文來自新晨生態效益補助（每畝扶持4.5元）。
一 基本原則
考慮我國的國情，依據司法救助制度的理論基礎，借鑒國外的立法經驗和補償實踐，我們認為，建立我國刑事被害人司法救助制度應把握以下幾個方面的原則：
1、加害人賠償前置原則。所謂加害人賠償前置原則，是指被害人及其近親屬因加害人的犯罪行為所遭受的損失在沒有通過法律救濟途徑（一般是指刑事附帶民事訴訟途徑）要求加害人賠償，并就加害人的財產依法強制執行仍不能得到賠償前，無權申請國家補償。也就是，如果加害人有責任有能力賠償，則被害人及其近親屬無權再要求國家補償。因為，被害人所遭受的損害，直接的侵權主體是加害人，是加害人直接的犯罪行為所致，按照“行為責任理論”理應由加害人承擔賠償責任。而國家補償雖體現了一種國家責任，但更多的則是體現國家對弱勢群體的救助，國家并不是直接的侵權責任主體。因此，被害人及其近親屬申請國家補償前必須先行要求加害人實際承擔加害賠償責任，否則，被害人及其近親屬放棄對加害人要求賠償的權利或者在對加害人的財產沒有實際強制執行仍不能得到賠償前，無權申請國家補償。
2、國家適當補償原則。刑事被害人司法救助制度，國家承擔的只是一種國家救助補償責任，體現的是對弱者的救助理念，更多的是一種道德責任。因此，國家對被害人的救助金額應堅持適當補償原則，并且國家救助金額和被害人及其近親屬實際從加害人處獲得賠償金額之和，一般以達到當地的最低生活水平為準。司法救助具有補償性和撫慰性，它不同于國家賠償；救助不是陽光普照式的福利，只有在符合救助條件確有必要時才能進行；對被害人的救助也不是全額補償，僅僅是部分救助；救助金的確定要區別不同情況，綜合考慮被害人的受傷害程度、救助對象的生活狀況、當地居民生活水平和職工平均工資水平等各種因素，以彰顯救助制度公平合理之本色。
3、司法救助從屬性原則。被害人從其他法律途徑獲得賠償的應先予扣除，禁止重復賠償。關于應扣除的“其他法律途徑獲得的賠償”有著不同理解。臺灣《犯罪被害人保護法》第11條規定，“依本法請求補償之人，已受有社會保險、損害賠償給付或因犯罪行為被害依其它法律規定得受之金錢給付，應自犯罪被害補償金中減除之”。德國暴力犯罪賠償法規定首先要從賠償金中支付醫療保險公司為被害人治病或進行治療所預付的醫療費用，有人不無幽默地稱該法為“醫療保險公司賠償法”；瑞典刑事損害補償法也規定應扣除保險金。
4、司法救助與社會救助相結合原則。司法救助，資金主要來源于國家財政，國家財政收入一般都是為了大型的國家公共利益建設和國家安全防護設施的需要，如果一切都要國家財政開支，勢必會出現“僧多粥少”的局面，并且犯罪是一種社會風險，每一個社會成員應風險共擔，才能體現社會的公平和正義理念。因此，被害人補償制度應堅持國家補償與社會救助相結合的原則，可以成立刑事被害人社會救助基金會等組織，收集社會捐贈，予以救助。
5、效率原則。需要國家補償的被害人通常處于經濟上的窘境，迫切希望能得到經濟上的幫助，同時，也是為了避免被害人再度受害，國家補償應該在被害人提出申請后及時、迅速進行，不得無故拖延；補償程序的設計和運作要科學、高效、方便、快捷，能夠切實保障被害人補償權的順利實現。
二、救助的對象及范圍
絕大多數國家的被害人國家救助制度的救助對象主要是暴力犯罪的被害人，但從我國實際來看，非暴力犯罪被害人得不到充足賠償的現象大量存在，只限暴力犯罪被害人不利于國家救助制度的有效開展，考慮我國的實際情況，我國被害人救助的對象也應當包括兩種：一是因遭受犯罪侵害生活極端困難的被害人或者因遭受犯罪侵害而導致嚴重人身損害的被害人和死亡被害人的近親屬，不包括單位；二是因幫助執法官員而受到傷害的人，即在企圖阻止犯罪發生或者企圖抓捕嫌疑犯的過程中受傷或死亡的人。其他人一律不予救助。近親屬只限于配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、同胞兄弟姐妹以及被害人生前的法定扶養對象。受到救助的近親屬可以排列順序：第一順序為被害人的配偶、父母、子女和被害人生前的扶養對象；第二順序為被害人的祖父母、外祖父母、同胞兄弟姐妹。有前一順序補償對象的，后一順序的不能補償，但確有特殊情況的例外。同一順序的救助對象為數人時按比例分配，但不得代位受償。至于犯罪的類型則無需細分，無論故意與否，只要犯罪行為侵犯被害人生命健康權并導致被害人死亡或重傷或者是被害人生活陷入困境即可。行為人被決定不起訴或免予刑事處罰或終止刑事訴訟，不影響被害人等的受償權。同時救助對象一般應排除以下情形：（1）被害人誘發犯罪的；（2）被害人的死亡或重傷應歸責于本人的；（3）具有補償資格的近親屬是傷害被害人的行為人或對被害人曾經實施過犯罪行為的；（4）被害人死亡前，具有救助資格的近親屬故意使申請救助金的先順序或同順序的遺屬死亡的；（5）被害人死亡后，具有救助資格的近親屬故意使申請救助金的先順序或同順序的遺屬死亡的；（6）具有救助資格的近親屬因實施其他犯罪行為正在服刑或者正受到刑事責任追究的，包括囚犯、假釋者、緩刑者、共犯、有組織犯罪的成員等。
在救助范圍上應堅持有限范圍補償原則。首先應堅持犯罪類型有限化，也就是不是所有的受到犯罪侵害而得不到加害人賠償導致生活極度困難的被害人都應得到國家救助，救助的犯罪類型應堅持人身受到傷害造成死亡或重傷致殘導致勞動能力喪失的原則。被害人喪失勞動能力不能再通過自身的努力改善自身和其近親屬的生活困境，并且其近親屬本來也沒有勞動能力，也不能通過其近親屬的努力改善家庭的生活困境的，這時國家應伸出救助之手進行補償。如果被害人及其近親屬沒有喪失勞動能力，雖然沒有得到加害人的賠償，但完全可以通過自身的努力可以改善其生活困境的，國家完全可以不進行補償，或者只幫助其走出一時的生活困境即可。其次應堅持過錯責任化，也就是國家補償也要考慮被害人的過錯，被害人在受到犯罪行為侵害的過程中無過錯的優先賠償，有過錯的降低賠償數額，有嚴重過錯的，可以不予救助。對因見義勇為、正當防衛、緊急避險等受到犯罪行為侵害的被害人，符合國家補償標準的應優先救助。再次應堅持有限對象受救助，也就是實際應當得到補償的當事人的范圍應有所限制，一般應是被害人本人及其近親屬和有其他撫養贍養關系的人，范圍和刑事附帶民事訴訟的原告范圍大致相同，包括父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女。在救助項目上應限于：（1）被害人的醫療費用。（2）對被害人扶養對象的救助，可以參照當地居民最低生活保障或最低生活標準，再乘以若干倍數，實行分期發放；該扶養對象還有其他法定扶養義務人的，應當扣減其他扶養義務人應當承擔的部分；該扶養對象獲得了其他社會援助或者補償后又取得賠償的，應相應減少補償金額。（3）基于特殊需要而救助被害人或其近親屬的特殊救助金（比如死亡補助金、殘疾賠償金、精神撫慰金等），一般不考慮生活或醫療的實際開支，實行一次性定額補償，具體金額可以以上一年度當地職工年平均工資額乘以法定倍數計發。（4）死亡被害人的喪葬費，可以參照目前民事賠償的數額確定，但不能太高，以不超過3000元為宜。
三 救助金額的確定
1、資金來源和管理
設立被害人補償制度的國家一般都設立專項補償基金，由專門機構負責管理。聯合國《基本原則宣言》第13條提出：“應鼓勵設立、加強和擴大向受害者提供補償的國家基金的做法。在適當情況下，還應為此目的設立其他基金，包括受害者本國無法為受害者所遭傷害提供補償的情況。”我國也應該設立被害人專項救助基金，基金的來源渠道可以多樣化，除國家財政撥款為主外，還可以考慮如下來源：（1）對罪犯適用附加刑中的罰金；（2）監獄服刑者的勞動收入的一部分；（3）犯罪人的犯罪所得或其財產依法沒收后的變賣所得；（4）考慮將管制和拘役“以罰代刑”；（5）法院收取的訴訟費的一部分；（6）國家代位求償所得；（7）社會捐贈等。
為防止資金被挪用，保證?？顚Ｓ?，應由基金管理部門統一管理，并且在基金的管理上實行基金管理部門與救助決定機構相分離的原則，基金采取專款專用、單獨核算、帳務公開的管理辦法并接受救助決定機構的監督?；诰戎鸬难a償安撫功能，可以考慮由民政部門作為基金的專門管理機關，但救助基金應該與其它類型的救助金相分離。救助金的決定由人民法院承擔，具體而言，人民法院內部設立刑事被害人司法救助委員會，并吸收社會上的法律工作者（如律師、法學研究者等）和醫療機構的專家參與。
2、救助金額確定標準
刑事被害人司法救助制度是對被害人的補償，是國家對被害人的一種救助或援助，具有國家福利的性質，而不是賠償刑事被害人的一切損失。因此，在建立國家補償制度時應對救助金額的總額根據我國財政情況進行適當的限定。同時，在救助金額時，既要考慮被害性質、程度，也要考慮刑事被害人在被害過程中的過錯與責任。
四 救助管轄
各國一般以犯罪發生地的救助機構管轄為原則，因為這樣有利于補償機構審查核實有關案件事實。我國的補償管轄也應以受理刑事案件地的中級人民法院救助委員會管轄為原則，補償任務較重的中級人民法院可以設立若干分支機構或委托有關機關協助核查救助證據；我國公民在外國受到侵害需要在我國提出補償申請的，應該向被害人原住所地或最后居住地的救助機構提出，但犯罪發生地所屬國已經予以救助的除外。
我國各級救助機構管轄案件的劃分應以救助金的數額為標準，救助金不超過5萬元的由中級人民法院司法救助委員會管轄，其中對于事實清楚，證據充分，補償數額不超過3000元的可以由補償委員會中的一人單獨作出決定，超過3000元的由委員會成員3至5人作出，需要聽證的則由救助委員會全體成員決定；5萬元以上不超過10萬元的救助決定由中級人民法院核實證據后報高級人民法院司法救助委員會決定；救助數額超過10萬元的應逐級層報最高人民法院設立的國家救助委員會決定。另外，對于社會影響很大、涉及救助人員很多、救助數額很高的特大型案件（比如石家莊棉紡廠爆炸案）的救助可以由國家救助委員會直接管轄。
五 救助程序
救助程序是指被害人取得犯罪損害補償應當履行的手續及救助機關作出補償決定應該遵循的方式、方法和步驟。為避免刑事被害人在申請補償過程中再度被害，必須建立方便、快捷的救助程序，使符合條件的刑事被害人能夠及時、迅速地得到公平合理的救助。救助程序一般包括啟動、調查、聽證和裁決、執行、救濟等幾個階段。
1、救助的啟動
救助的啟動以適合條件的申請人在法定期限內向有關機關提交救助申請表為標志，救助的啟動應包含以下內容：
（1）救助權的告知。為了保障被害人及其家屬救助權的實現，法律應當規定公安司法機關的告知義務，即負責案件偵查、起訴、審判的公安機關、人民檢察院、人民法院在辦案過程中應當及時告知被害人或者其近親屬有申請司法救助的權利，負有告知義務的機關沒有依法履行告知義務的，被害人的申請期限可以適當延長。另外，對被害人進行援助的服務機構也應當負有一定的告知義務。告知的內容應當包括救助的條件、申請期限、申請應當提供的材料、申請提交的機構、補償的救濟等。在告知時，告知義務機關應該重點告知申請應該符合的前提條件。
（2）申請的前提條件。被害人及其近親屬提出申請必須符合下列情形之一：A、公安機關在立案后二年內無法偵破的引起人身重大傷害后果或者死亡的刑事案件。B、檢察機關作出的生效不起訴的引起人身重大傷害后果或者死亡的刑事案件。C、人民法院作出的生效無罪判決的引起人身重大傷害后果或者死亡的刑事案件。D、人民法院作出的生效裁定無法執行被告人財產的引起人身重大傷害后果或者死亡的刑事案件。
（3）提起申請的期限。對提出救助的期限，國外有不同的規定。美國各州對報案時間的要求從1天到3個月不等，一般為3天，若超過時限，則不予受理。日本對被害人的補償是由被害人或其家屬在知道犯罪被害之日起2年內或從被害發生時起7年以內提出。法國要求補償金的請求應當自犯罪之日起1年內提出，逾期將喪失請求權；對侵害人追究刑事責任的，1年期間應予延長自法庭對刑事訴訟做出確定裁判時算起，但逾期提出請求的人能夠證明自己有正當理由時，委員會應當接受其請求。具體到我國，申請期限可以分兩種情況設定：一是對被告人或其責任人單獨或附帶提起過民事訴訟的，自執行終結裁定生效之日起1年；二是犯罪嫌疑人不明確、下落不明或死亡而無法行使請求權的，可以在知道或應當知道犯罪侵害之日起3年內提出，但最長不超過5年，逾期則不予受理；但超過申請期限的申請人確有正當理由的，有關機關可以受理。
（4）申請人提出申請的途徑和應提交的材料。一般而言，申請人應當直接向有管轄權的救助委員會提出申請，申請人向公安機關、人民檢察院、人民法院、被害人援助機構或者服務機關提出申請的，這些機構應當將申請材料及時轉交有管轄權的救助委員會。申請人提出救助申請時須填寫申請表，救助申請表通?？梢酝ㄟ^公安司法機關或被害人援助和服務機構獲得，或者直接通過救助機構獲得；申請人書寫有困難的，有關機關應當按照申請表的內容詢問申請人并代為書寫。救助申請書應當寫明申請人的基本情況、職業狀況、月收入水平、有無扶養人、加害人（犯罪嫌疑人、被告人或罪犯）的基本情況、被害人與加害人的關系、被害的程度、有無后遺癥及其種類、已經和將要發生的治療費用、被害人有無過錯、損害賠償情況、有無加入保險、目前生活狀況等。申請人提交申請書應當附有相應證據，如個人身份證明、被扶養人情況、被害人醫療診斷證明及法醫鑒定書、醫療建議書、基層組織或所在單位出具的生活困難證明、刑事判決書附加執行終結裁定書或刑事立案決定書附加犯罪嫌疑人尚未歸案證明，撤銷案件決定書附加犯罪嫌疑人死亡證明，不起訴決定書等。申請表填寫完畢后申請人應當簽名或蓋章。
2、救助調查
救助委員會接到申請后需指派一名或數名委員會成員單獨或組成合議庭進行調查，救助調查主要以書面方式進行，必要時還可以派專人或請求有關組織、單位進行調查、詢問，申請人及有關單位和個人應當予以配合。調查人員認為必要時，可以要求被害人接受檢查、復驗。被害人拒不合作或提供虛假證據材料的，救助委員會可以駁回申請。調查的內容包括程序性事實和實體性事實兩個方面：
轉貼于
（1）救助的程序性事實包括：A、申請人是否具有申請資格；B、申請是否符合申請時效的規定；C、案件性質是否屬于救助的范圍，申請是否屬于受理的救助委員會管轄；D、申請手續是否完備，申請表的內容和所附材料是否明確具體。
（2）救助的實體性事實包括：A、被害人的性別、年齡、職業及收入、受養人的有無及基本情況；B、加害者的性別、年齡、職業及收入、受養人的有無及基本情況；C、被害情況：包括原有的健康狀況、被害的程度、已造成的物質損失及遠期影響、后遺癥的有無及種類、治療費的數額、被害者與加害者的關系、被害者責任的有無及程度，被害人同司法機關的合作情況等；D、被害后的影響：包括由該犯罪被害引起的被害者職業變化、收入變化、家庭成員生活變化等；E、損害賠償的狀況：被害人是否受領過損害賠償金和緊急補償金，損害賠償金和緊急補償金的受領額及方式，是否參加保險，是否接受過社會捐助等；F、犯罪的性質：國外對犯罪性質的要求一般限于嚴重暴力犯罪，基于對人的生命價值的尊重，我國對犯罪性質限定不能太嚴，只要是導致被害人重傷或者死亡的犯罪都應該包括在內，但財產犯罪一般應排除在外，除非財產犯罪造成了被害人生活極端困難；G、救助委員會認為需要查明的其他事實。
3、聽證和裁決
救助委員會在審查后應當及時作出是否救助的決定，對于符合聽證條件的，救助委員會應申請人的申請舉行聽證。
（1）聽證。為確保司法救助的客觀公正，5000元以上的救助在作出決定之前，應當告知救助申請人享有要求聽證的權利。救助申請人在被告知聽證權利之日起5日內提出聽證申請的，救助委員會應當在20日內組織聽證。救助委員會應當于舉行聽證的7日前將舉行聽證的時間、地點通知救助申請人。聽證一般應公開舉行。救助委員會應當指定調查該申請的工作人員以外的人員為聽證主持人。聽證主要圍繞救助的事實、證據和法律適用等方面的內容展開，主持人應聽取各方的陳述意見，審查各方提出的事實、證據并組織各方進行辯論與質證，在此基礎上查明事實。聽證應當制作筆錄，聽證筆錄應當交聽證參加人確認無誤后簽名或蓋章。救助委員會應當根據聽證筆錄作出公平合理的補償決定。
（2）裁決。救助委員會應在受理申請后30日內或聽證程序結束后10日內作出是否支付救助金的決定，決定支付的，必須同時決定支付的具體金額。救助金額應綜合考慮被害人實際遭受的損失、救助對象的生活狀況、被害人過錯程度、被告人的犯罪事實及經濟賠償能力、當地的生活水平和職工平均工資水平等因素，對于被害人是老弱病殘或者未成年人的，國家應根據其生活來源情況予以適當補償而不必考慮其責任大小。決定書一經送達即發生法律效力，申請人即取得受領救助金的權利，此權利的時效期限可定為6個月，并且不得轉讓。
4、救助決定的執行
對于救助委員會作出的救助決定，申請人有權要求有關部門給付救助金，有關部門應當執行；執行救助決定主要是指基金管理部門依照救助決定發放救助金，這涉及支付方式、先行支付、支付救助金三個方面。
（1）支付方式。各國救助金的支付方式歸結起來主要有三種：一次性支付、定期支付或部分支付；有些國家為防止被害人逃避付賬，救助機構直接把救助金付給救助被害人的主體（比如醫院）。具體到我國，除殘疾賠償金可以分期支付外其他費用應堅持一次性補償原則，喪葬費等其它費用可以直接付給申請人，必要時，醫療費救助金可以直接支付給醫院。
（2）先行支付。救助委員會受理申請后，因無法查獲加害人或者被害人的傷害程度一時無法確定而不能迅速作出是否支付救助金及其具體金額的決定時，如果被害人的生活狀況已因其受害而極度惡化或被害人急需搶救而需治療費用時，救助委員會有權在審查核實后作出支付緊急救助金的決定，并區分不同情況采取一次性或數次臨時支付的方式先行支付。此后，如果救助委員會作出正式救助決定，則按照多退少補的原則進行支付或退回。
（3）救助金的支付。救助委員會作出救助決定書后應該在10日內抄送基金管理部門和送達救助申請人，救助申請人接到救助決定書后應當在法定期間內持該決定書和其他相關材料（比如身份證）請求基金管理部門支付救助金，無正當理由逾期不提出申請的則不予救助；基金管理部門接到救助委員會抄送的救助決定書和救助申請人要求救助的申請后應當在7日內進行審核并予以支付?；鸸芾聿块T應當每半年定期向救助委員會書面報告支付情況。被害人取得的救助金，免征個人所得稅。
5、救助的救濟程序
申請人對駁回申請的決定或者對決定的救助數額不服的，可以在接到救助決定書后15日內向上一級救助委員會申請復議，上一級救助委員會應當在接到復議申請后20日內作出維持原決定的決定或變更決定。復議期間應停止原決定的執行。
（六）救助金的返還和國家的追償權
引言
民主法治、公平正義、安定有序是社會主義和諧社會的重要要素，司法救助對構建社會主義法治社會，實現社會公平正義、安定有序，以及維護社會穩定和諧具有重要作用。黨的十六大把“社會更加和諧”作為全面建設小康社會的目標之一提出，十六屆四中全會又把“提高構建社會主義和諧社會的能力”作為黨執政能力的一個重要方面重申，十六屆五中全會再次把“加強和諧社會建設”作為“十一五”計劃的重要目標。黨的執政理念實現了由追求社會穩定到追求社會和諧的重大轉變，建設和諧社會已成為整個社會的共識。人民法院作為黨領導下的國家審判機關，其根本職責就是化解社會矛盾，維護社會穩定，保障經濟發展，促進社會和諧，實現公平正義，它既是和諧社會的建設力量，又是和諧社會的保障力量。2007年1月15日，最高人民法院出臺了《關于為構建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》，提出了要“完善司法救助制度，彰顯司法人文關懷”。因此，在和諧社會目標下完善司法救助制度刻不容緩，通過對現行司法救助制度缺陷的分析，探析尋求解決的措施，具有重大的現實意義。
一、正辯：司法救助制度與和諧社會
司法救助（AccesstoJustice）是世界各國目前普遍實行的一種司法救濟制度，也是社會民主和法制進步的表現。司法救助，又稱訴訟救助（AssistanceJudiciaye，Armenrecht），有的學者稱之為訴訟費用豁免制度（IntitutionofExemptionfromCosts），或用早先的術語來說叫“窮人規范”（PoorLaw,PoorPersonsRules）。（1）司法救助是隨著歐美市場經濟福利國家的出現而產生的，最早產生于英國。據考證，一種相當原始的獲得司法程序上的公正的權利可追溯到15世紀的英格蘭，蘇格蘭，還一度創立了窮人登記冊，在冊者若提訟，則可免費得到法律顧問和人幫助。（2）對于窮人、弱者的訴訟救助，始終是該制度的核心內容。經過多年的發展，歐美國家司法救助制度已形成了完備的法律制度體系，對救助對象、范圍、主體等作出具體規定，有力地保護了當事人的訴訟權利。
我國正在構建的和諧社會是一個民主法治、公正正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會，是一個公平、穩定、利益協調的社會。但和諧社會并不是一個沒有矛盾與沖突的社會，而是一個能夠有效化解矛盾沖突的社會。人民法院就是法治社會中專門處理社會矛盾的機構，人民法院職能作用的發揮，對于建立和諧社會具有重要意義。我們當今的這個社會還是一個相對和諧的社會，還存在許多不和諧的現象和因素，隨著經濟的快速發展，我國城鄉之間、地區之間、階層之間等不同方面的利益變動也進一步加劇，在社會生活的一些領域，不同程度地出現了貧富差距、城鄉差距、區域差異拉大，經濟社會發展不協調。據統計，我國仍有592個國家級貧困縣和5000余萬處于城鎮農村最低保障線以下的困難群眾。（3）對這些經濟困難群眾進行幫助，使他們不因經濟原因和認知能力而使其合法權益得不到法律的有效保障，就是我們現階段的一個重要任務，這是實現司法公正、保障人權的內在要求，也是建設和諧社會的必然要求。
司法救助是一項人道的、正義的陽光事業，最高人民法院院長肖揚提出：“司法救助是社會主義救助制度的組成部分，是人民法院承擔社會責任的一種重要方式?！保?）司法求助制度的建立解決了確實需要救助的涉訴群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，體現了司法為民宗旨，維護了司法權威，更重要的是，它是構建和諧社會的必然條件。
（一）體現司法為民：和諧社會的民本基石
目前，司法救助已成為我國公民實現公正和權益保障必要條件之一?！霸谀壳敖洕鐣l展仍不平衡，貧富差距仍在擴大的情況下，如果沒有對困難群眾特別的制度保護，法庭就容易變成訴訟技巧的競技場，強者和弱者在形式正義面前就很難獲得正義的平衡。”（5）現實中，一些弱勢群體，請不起律師、交不起的訴訟費，權利無法得到保護。即使打贏了官司，因為同時面對被執行人也是弱勢群體，執行難以到位，權益實現不了，同樣使他們的生產和生活陷入困難。例如一些涉及農民工工資、刑事附帶民事、交通肇事、人身傷害等雙方當事人都是特困群體的案件。這些案件的當事人即使不打官司，也需要政府照顧，打贏了官司，卻因為對方同樣是特困群體而得不到執行，權利無法實現，這不僅嚴重傷害了他們的感情，而且損害了司法甚至黨和政府在他們心目中的威信。實行司法救助，不僅僅是幫助弱勢群體打得起官司，而且要保證有理有據的弱勢群體打得贏官司，更重要的是要實現他們的權益。建立司法救助制度，有利于樹立人民法院司法為民、親民的良好形象，鞏固和諧社會以民為本的堅強基石。
（二）實現平等原則：和諧社會的內在要求
實行司法救助，是實現“公民在法律面前一律平等”原則的需要。在我國，憲法明確規定了“公民在法律面前一律平等”的原則，公民具有政治、文化、社會、家庭等各種權利，國家權力機關雖制定了各種程序法和實體法予以保障，但要實現“公民在法律面前一律平等”的原則，還需相關法律的完善和司法機制的保障。因為我國地區之間經濟發展不平衡，公民的經濟收入有差異，還存在一部分公民因經濟困難支付不起必要的法律費用、不能平等地實現自己的合法權益的情況下，這就需要國家和社會對這部分公民提供司法救助。司法救助制度對“公民在法律面前一律平等”原則的保障作用主要體現在兩個方面：第一，無論公民的條件是好還是差，都能夠平等地獲得司法救助，進入訴訟程序；第二，經濟確有困難的公民，不論其居住地、工作所在地有何不同，都能夠平等地獲得司法救助，進入訴訟程序。這兩個問題的解決，關系到國家法制的統一實施和公民民利的保障，確保了法律不受財產多少、社會地位高低的限制。司法救助制度是對實現在法律面前人人平等原則制度化的闡釋。它是“公民在法律面前人人平等原則”在司法上的價值體現，為和諧社會的構建提供必不可少的法律保障，體現和諧社會的內在要求。
（三）有效化解矛盾：和諧社會的外在表現
實行司法救助，是化解社會矛盾，促進社會和諧穩定的需要，對弱勢群體實現司法救助是得民心，順民意的事情，切實保護特困群體的利益，幫助實現他們的權益，就會減少不和諧因素。司法實踐中，經常出現弱勢群體的案件法院已無力執行又得不到救助而上訪，有時當事人采取各種辦法甚至極端手段尋求問題的解決，致使大量涉訴案件及不穩定因素發生，嚴重危害了社會的和諧穩定。對于一些弱勢群體的救助，有利于理順群眾情緒，化解社會矛盾，保持社會安定有序，推進和諧社會建設。
（四）維護公平正義：和諧社會的價值追求
司法救助制度是法制觀念不斷發展完善的結果。對于司法救助的理論依據主要有：第一，保護人權觀念的影響，消除因經濟能力或個人條件不平等而產生人權利實際不平等的現象；第二，保護公民訴訟權的需要；第三，對實有權利保障的需要。實現司法公平正義，需要參加訴訟的雙方當事人享有平等的訴訟權利，通過法院的司法救助，從客觀上使弱者能夠抗衡強者，使劣勢上升為均勢，實現公平、正義的裁判，司法救助還有助于加快人類社會邁向文明步伐，在勝訴的特困群眾由于權利無法得“兌現”時，由法院發放救助金，這不但體現了國家對公民的人身、財產負有保護的責任，也體現了司法的公信和權威。
二、反思：現行司法救助制度的缺陷
我國司法救助制度起步較晚，相關規定最先見于刑事、民事、行政三大訴訟中。例如，我國刑事訴訟法對盲、聾、啞或者限制行為能力的人，未滿18周歲的未成年人，可能被判處死刑的人，沒有委托辯護人的，人民法院應當為其指定辯護人。最高人民法院關于執行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋規定，進一步完善了對指定辯護人的相關規定?！睹袷略V訟法》第64條規定：當事人及其訴訟人因客觀原因不能自行收集的證據，或者人民法院認為審理案件需要收集證據，人民法院應當調查收集。2003年8月，最高人民法院提出的23項司法為民措施中的相關規定：對涉訴群眾在民事、行政訴訟中的訴訟權利和義務以及申請執行等行為進行指導，使群眾正確適用法律保護自身合法權益；依法提供法律援助，保障當事人訴訟權利，維護司法公正。
目前我國有關司法求助的比較全面和系統的規定是2000年7月12日由最高人民法院頒布的《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》，（該規定于2005年4月5日由于最高人民法院進行了修訂和完善，以下簡稱《規定》），《規定》第一次提出了司法救助這一概念，并將司法救助定義為：“人民法院對于當事人為維護自己的合法權益，向人民法院提起民事、行政訴訟，但經濟確有困難實行訴訟費用的緩交、減交、免交?！薄兑幎ā返念C布實施，標志著我國司法救助制度的確立。2006年12月19日國務院頒布并于2007年4月1日起實施的《訴訟費用交納辦法》（以下簡稱《辦法》）第六章規定了司法救助的主體、條件等內容，其中對緩、減、免訴訟費用分別規定了具體的適用情形。2003年、2004年、2005年、2006年全國法院實施司法救助案件、人次和減、緩、免交訴訟費的金額依法為：228282件、10.57億元，263860件、10.9億元，266732人次、12.65億元，282581人次、12.11億元。（7）司法救助制度的設立，確實讓困難當事人獲得了司法救濟，充分體現了人民法院司法為民的理念，為構建和諧社會起了積極的推動作用。然而現行司法救助制度仍存在許多不足和缺陷，主要表現在：
（一）立法缺陷。到目前為上止，最高法院的《規定》、國務院的《辦法》構筑了我國司法救助制的原則和框架，是我國司法救助制度的重要法律根據，其它有關規定只散見在三大訴訟法與有關司法文件中。司法救助制度立法上所面臨的問題主要是立法層次不高，現有司法解釋和司法文件、行政法規過于粗糙，缺乏統一完整的立法，難以全面對司法救助制度進行規范。
（二）定義上的缺陷。最高法院《規定》將司法救助的概念定義不準確，僅僅將司法救助限定為訴訟費用的減、緩、免交，即司法活動中對弱勢者給予的司法負擔的豁免，沒有將為當事人提供訴訟上的便利、為困難者提供司法救濟界定進來。
（三）范圍上的缺陷。司法救助的范圍應涵界訴前、訴中、訴后的各個階段。按照構建和諧社會的要求，在訴前，人民法院有義務，有責任通過司法救助，切實解決經濟困難的當事人打不起官司；在訴中，人民法院有義務對處于弱勢的當事人提供必要的訴訟指導和釋明，指導他們充分行使訴訟權利，方便他們參與訴訟進程，提醒他們注意訴訟風險；在訴后，人民法院有義務對生活極度困難的申請執行人或刑事被害人進行經濟救助。而現階段，我們重視了訴前司法救助卻忽視了訴中、訴后司法救助。
（四）規則上的缺陷?！兑幎ā芳啊掇k法》對實施司法救助的程序作了一些原則性的規定，沒有具體操作細則，審批程序不透明，不利于當事人進行司法救助。
（五）資金困境。我國沒有設立專項的司法救助基金，我國現階段對訴訟費用管理上是貫徹“收支兩條線”，由于財政撥給法院的公有經費仍需訴訟費來彌補，司法救助與法院“自身的利益”之間常常存在直接沖突，兩者此消彼長，因法院自身的利益關系救助被怠于實施的情況在一些經濟欠發地區的法院經常發生。同樣，一些地方的法院依靠當地黨委、政府的支持啟動了執行救助和刑事被害人救助，但政府大多也只是撥付了一部分啟動資金，大部分需要法院自籌和社會捐助，司法救助常常面臨資金難籌的困境。
三、對策：重構司法救助制度。
存在權益的損害，就存在救濟的必要，存在權益上的弱勢者，就存在救濟的必要，因為“沒有救濟的權利就不是權利”（Arightwithoutisnotaright）。（8）司法救助制度的重構，應體現合法權益及時救濟、弱勢群體優先救助、公開、公正的原則，體現構建社會主義和諧社會的本質要求，針對我國現行司法救助制度的缺陷，需要在立法上提升層次，在內涵上擴大范圍，在成本上體現國家責任，在適用上界定具體案件類型，在程序上重新設計。
（一）從司法救助規則制定的主體：提升立法層次
據有關資料表明，司法救助工作開展得比較好的國家，不僅在其國家憲法或憲法性文件中作出有關司法救助的原則性規定，而且都制定了有專門的司法求助法，如英國有《法律援助法案》，加拿大有《法律援助法》，韓國也有《法律援助法》，等等，司法救助（在歐美國家被稱為法律援助）的具體實施被納入了高規格的法律化、制度化的軌道。（8）在我國社會貧富分化加劇而導致客觀上出現不公，時代呼喚構建和諧社會的環境下，我們必須充分認識提高司法救助立法層次的重要性。由立法機關制定詳細完備的《司法救助法》，把司法救助工作提升到依法救助的高度，制定出符合現代司法理念的《司法救助法》，用法律規范、約束司法救助工作，使司法救助逐步走上法制化、科學化的發展軌道。
（二）從司法救助的內涵：擴大內容范圍
如此所述，司法救助的內涵不僅僅是訴訟費用緩、減、免交的代名詞。而法官在審理案件過程的釋明制度及司法為民措施的開展，則是訴中救助。近年來，各地法院探索建立的執行救助制度及刑事被害人司法救助制度，將司法救助從訴前、訴中延伸到訴后。一些地區在執行救助制度的試行上還取得了成功的經驗，例如，山東省三級法院在2006年開始設立執行救助制度，2006年共救助特困當事人1287人，救助金額達663.7萬元。（9）2007年1月29日最高人民法院了《關于為構建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》中提出要探索建立訴后司法救助制度，包括刑事被害人國家救助制度和執行求助基金制度。前者，是罪犯確無賠償能力，而犯罪行為給受害人造成重大經濟損失，導致其生活困難，應當以國家的名義給受害人一是救濟；后者，是被執行人無還款能力，而對生活極度困難或急需醫療救治的申請執行人進行救助。
結合以上分析，筆者認為應該給司法救助下這么一個定義：人民法院為了維護司法公正，確保法律面前人人平等的法律原則得以真正實現，以法律化、制度化的形式，對訴前、訴中、訴后陷入困境或者需要法律或經濟幫助以及特殊案件的當事人提供的經濟救助和法律幫助。這一定義和原來的定義相比在救助階段、求助對象、救助方式、救助內容上都進行了擴展，它將更好地滿足人民對司法的需要。
（三）從司法救助的成本：體現國家責任
在現代法治國家，當事人依法獲得司法保護乃是一項憲法權利，而保證經濟確有困難者亦能有機會平等地利用司法程序在本質上則是一種國家責任。基于此理，現階段，司法救助所導致的成本耗費由法院自己承擔顯然是極為不妥的，畢竟法院作為審判機關并沒有扶貧濟困的專門義務。因此，在對法院的財政撥款中應有專門的司法救助經費，以體現國家責任，法院進一步完善財務管理制度做到?？顚Ｓ?，以更好地保護弱勢群體的合法權益，體現社會的公平與正義。
（四）從司法救助的適用范圍：界定類型標準
我國訴前救助案件范圍，可嚴格執行最高法院的《規定》和國務院的《辦法》；對訴中救助案件的范圍，可涵蓋所有需要救助的弱勢群體的案件；對訴后司法救助的案件應嚴格審查，嚴格把關。目前對訴后司法救助無相關的法律規定，筆者認為對于刑事被害人的救助應參照《規定》中“經濟確有困難”這一標準。對于執行救助案件的范圍，筆者認為不宜過寬，應界定在如下案件：1、追索贍養費、撫養費、撫育費案件；2、交通肇事或其它人身傷害賠償案件；3、追索勞動報酬案件。而且需具備兩個案件：一是執行不能，人民法院盡了一些執行措施，被執行人確無履行能力的；二是申請執行人經濟困難不能維持當地最低生活標準的。
（五）從司法救助的途經：厘清程序之設計
1、啟動審批程序。人民法院依照當事人的申請，由審理或者執行案件的審判組織或者執行組織進行審查合議，對于申請減交、緩交、免交訴訟費用、申請刑事救助金及執行救助金等救助事項的，需報請院長批準，并在七日內作出是否決定救助的決定；對于經審查決定予以司法救助的，應當制作《司法救助決定書》，書面告知當事人辦理相關手續，對于沒有獲得救助的，應當制作《不予司法救助決定書》，書面告知其不能救助的原因及理由，并告知其申請復議的權利。對其他救助內容的，則由審判人員或合議庭審查并口頭決定即可。
2、撤銷、復議程序。如果當事人申請司法救助有不當企圖或行為時，人民法院應當作出撤銷司法救助的決定。對當事人申請司法救助未獲批準的，當事人可以在接到書面決定后五日內向作出決定的上級人民法院申請復議一次，上級法院應在接到復議申請書五日內予以復議并書面答復。
3、建立相關罰則。（1）對于濫用訴權應取消司法救助，并予以相應罰款制裁；（2）對于明顯敗訴的在決定訴訟費用負擔時，可根據其申請司法救助中的不同行為給予訴訟費用補償或懲罰；（3）當事人騙取訴訟費用救助的，人民法院應當責令其補交訴訟費用，拒不補交的以妨害訴訟行為論處；（4）申請執行人或刑事被害人弄虛作假騙取救助金的，應依法追回，并以妨害訴訟行為論處。
結語
司法救助制度在我國的發展只短短的七年，在取得一定成就的同時，我們應看到也應該重視司法救助制度所面臨的困境。而且司法救助制度所面臨的困境是多方面的，解決其困境的方法也應該是多樣化的，本文中由于筆者學識有限所論述的觀點存在局限性也是必然的。隨著社會經濟的發展，司法救助不僅要對弱者施以及時有效之救濟，而且還要主動出擊，積極維護社會穩定，構建安定有序、公平正義的和諧社會，但就目前而言，構建和諧社會，司法救助任重而道遠。
注釋：
（1）李雙元、謝石松：《國際民事訴訟法概論》（修訂版），武漢大學出版社2001年版，第358頁。
（2）徐宏：《國際民事司法協助》，武漢大學出版社1996年版，第97頁。
（3）馬勇霞：《開展法律援助，共建和諧社會》，載《人民網》，2005年7月20日。
（4）肖揚：《用科學發展觀指導審判工作，大力促進和諧社會建設》，載《求是》，2007年第5期。
（5）同（4）。
（6）分別引自當年度的《最高人民法院工作報告》。
（7）齊樹潔主編：《民事司法改革研究》，廈門大學出版社2000年版，第95頁。
1、堅持“政府救濟、社會互助、子女贍養、穩定土地政策”的原則；
2、堅持公開、公平和公正原則；
3、堅持生活救助和扶持生產相結合、定期救助和臨時救助相結合的原則；合理確定對象，采取政府救濟與社會互助相結合原則；切實保障農村特困群眾的基本生活；
4、堅持屬地管理原則，即有本縣戶口的農業家庭人口。
第三條農村特困戶指因病、因災、因殘和其它原因導致家庭喪失主要勞動力，難以維持日?；旧畹霓r村家庭和有勞動能力，因病、因殘、因災和自然條件差，造成基本生活困難的農村家庭，且家庭年人均純收入低于800元。農村特困戶救助以戶為單位，將家庭成員全部納入救助范圍，根據特困戶家庭困難程度，對特困戶實行分類救助，即分為家庭成員每人每年救助300元、200元、150元和100元四個檔次。
第四條農村特困戶救助對象的確認程序。
1、由本人提出申請或村民小組提名，經村民小組核實后報村委會；
2、召開村民代表會議進行評議，初定救助對象和類別，在村務公開欄張榜公布3天以上，廣泛聽取意見后，符合條件填寫《縣農村特困戶社會救助申請表》（一式三份），報鄉（鎮）政府審核。
3、鄉（鎮）政府審核同意后，將《縣農村特困戶社會救助申請表》報縣級民政部門審批。
4、縣級民政部門審查后，通知其所在地村委會，并在村務公開欄張榜公布3天后，如無異議，確認為救助對象。
第五條農村特困戶社會救助對象實行動態管理。
1、對農村特困戶發放《農村特困戶救助證》，每戶一證。
2、《救助證》由縣民政部門每年核發一次，年度審核按救助對象的確認程序進行，做到實事求是、有進有出、動態管理；對農村特困戶社會救助實施“政府負責、民政主管、部門協作、社會參與、鄉村操作”的管理制度，并實行證（卡）和動態管理；
3、《救助證》有效期為一年，《救助證》過期或作廢的，由鄉（鎮）民政部門收回并歸檔。
第六條農村特困戶社會救助對象死亡的，鄉（鎮）民政辦應在一周內報縣民政局，第二個月終止發放救助資金。
第七條農村特困戶社會救助資金根據分級負擔的原則，縣級按所需救濟金額的20%列入財政預算。
縣民政部門每年12月20日前，根據救助對象的數量和救濟資金的測算情況，提出下一年度的用款計劃，經同級財政部門審核，報縣政府同意后列入財政預算。
第八條已列支農村社會救濟事業費的地方，要將救濟事業費改為農村社會救濟資金，并按計劃列入預算。
要加強對農村特困戶社會救濟資金、五保供養金和農村政策性救濟資金的使用管理，建立健全各項規章制度，切實做到專戶管理、?？顚Ｓ谩?/p>
第九條救助資金由縣財政部門定期撥入同級民政部門，然后由縣民政部門定期撥到鄉（鎮）民政辦，由鄉（鎮）民政辦直接發放給救助對象，以保證各項救濟資金不被擠占、抵扣、挪用。資金的管理使用要接受財政和審計部門的檢查及有關部門和社會監督。
第十條救助資金撥付過程和要求。
1、縣民政部門于每年3月底前向縣財政部門抄送《縣農村特困戶救助對象家庭備案表》。
2、上級補助的救助金下撥到縣級后，縣民政部門及時向縣財政部門抄送《縣農村特困戶救助資金分配表》和《縣農村特困戶救助撥款單》?？h財政部門收到撥款單后，必須在7個工作日內將上級補助救助金連同縣本級配套救助金撥入縣民政救助專戶；
3、縣民政部門必須在救助金到位后的3個工作日內將救助金撥入鄉（鎮）民政救助專戶。鄉（鎮）民政辦必須在救助金到位后一周內將救助金直接發放到戶。
4、救助金由縣民政、縣財政部門聯合發文下撥。
第十一條積極創造條件，實行特困戶救助金的社會化發放。救助金的機構必須無償為救助對象提供服務。救助對象憑機構存單和《農村特困戶救助證》到指定機構領取救助金。
第十二條鼓勵社會組織和個人為農村社會救助對象提供捐贈、資助，所提供的捐贈、資助應當全部納入農村社會救助資金。
第十三條各級政府應當給予農村社會救助對象扶持和照顧。
1、免費提供職業技能培訓；
2、優先開展勞務輸出；
3、免收九年義務教育的學雜費、書本費等；
4、法律規定減免的農業稅和其它規費；
第十四條財政、監察、審計和民政部門應當定期對農村社會救助資金進行檢查和監督，及時查處違法違紀行為。
第十五條工作人員有下列行為之一，造成不良后果的，由其所在部門、單位或者上級主管部門和單位給予行政處分；情節嚴重并觸犯法律的移交司法機關追究法律責任。
1、，的；
2、違反審批程序優親厚友，造成不記影響的；
3、利用職務之便貪污、挪用、扣壓、拖欠救助資金的。
第十六條農村社會救助工作領導小組實行例會制度：分別于每年的6月底和12月底前召開例會，會議由縣民政部門牽頭。
第十七條建立和完善農村社會救助工作檔案。
以黨的十七屆四中全會精神和“三個代表”重要思想為指導，堅持科學的發展觀，進一步創新工作機制，化解社會矛盾，消除促進和諧社會的發展，整合力量，全面加強對轄區道路交通事故的聯動管理，落實責任，提高效能，讓市民滿意，讓領導放心。
二、實施機構
市新區綜治辦
市交警大隊
市法庭
三、目標任務
目標任務：對轄區道路交通事故，做好基層訴訟與非訴訟解決機制的銜接，完善基層訴訟與仲裁、行政調處、人民調解、商事調解、行業調解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制，解決社會矛盾糾紛。
四、實施措施
(一)整合管理資源。
在管理過程中，綜治辦、交警、法庭三部門聯合行動，各司其職，形成合力，提高管理隊伍的綜合戰斗力。通過實現管理資源的共享，進一步提高執法管理工作效能。
(二)加強溝通聯動。
實現聯勤聯動機制，關鍵是構建一個暢通高效的聯絡網。綜治辦、交警、法庭將通過各自部門，將情況通報給聯勤單位，聯合管理、及時處理。在日常管理工作中，雙方要加強溝通，了解相互的管理職責，根據實際需要，不斷創新工作機制。
（三）互補管理職能。
根據管理職能和有關法律法規，綜治辦負責轄區各單位的治保部門出面協調本單位當事人之間關系；交警部門主要負責道路交通事故事故認定、賠償調解等工作；法庭主要負責對道路交通事故的調解及判決等工作。實施聯勤聯動機制，綜治辦、交警、法庭三部門除嚴格履行各自的管理職責外，還要注重相互的協調與配合。
（四）實施步驟
1、人員機構聯動，確保處理交通事故案件工作機制
無縫對接
為解決交警部門和法庭在處理交通事故案件時機制、
程序不暢等問題，由新區綜治辦、交警大隊、法庭共同成立聯動工作領導小組，分管綜治的管委會領導為組長，綜治辦主任、法庭庭長、交警大隊大隊長為副組長，交警大隊事故處理中隊設為工作辦公室，具體負責聯動工作中的溝通、協調工作。成員單位每兩個月召開一次座談會，總結聯動工作經驗，研究解決處理交通事故案件的新情況、新問題。交警大隊定期對人民調解員的法制培訓，提高人民調解的調解能力和法律意識。
2、調解聯動，確保交通事故矛盾糾紛最大限度地化解
《道路交通安全法》實施以后，交警部門的調解不再是提起民事賠償訴訟的前置程序，交警部門的行政調解案件數量下降。由于交通事故案件通常爭議大、當事人人數多等各種原因，訴至法庭的交通事故糾紛調解率也不高。因此雖然相關法規未將調解作為交警部門處理交通事故的必經程序，但為了更好的化解矛盾，交警部門要盡可能組織調解，每宗案件調解不得少于2次，兩次調解時間間隔3天以上，并制作調解筆錄。交警部門在處理交通肇事刑事案件民事調解過程中，針對被告人積極理賠的情形，可書面建議法庭對被告人從輕處罰，法庭應充分考慮交警部門量刑建議。在調解過程中三部門均可邀請對方相關人員協助調解。為了統一執法力度，法庭制作了《交通事故調解中各項損失計算標準參考》，供交警部門調解時參考。對于經交警部門調解成功的案件，若當事人申請法庭制作民事調解書，法庭在收到申請后2日內審查并制作民事調解書。
3、工作聯動，確保處理交通事故案件工作效率最大化
提前收集證據材料，確保案件準確審理。交通事故損害賠償糾紛中常出現肇事司機與車輛所有人之間存在掛靠、借用、租用、車輛轉讓未過戶、被盜等復雜情況，這給法庭查明事實、確認責任主體造成很大困難。為此交警部門在處理事故發生時，就要有意識、有目的地及時、全面收集相關證據，查明車輛實際所有人、支配人及流轉情況。
提前財產保全，保證權益實現。有的肇事方在事故發生后轉移、藏匿、毀滅財產，致使法庭判決難以執行。為此，交警部門對無法達成調解的案件就直接告知受害人向法庭提請財產保全申請，并將法庭制作的格式化訴前財產保全申請書交給當事人填寫，并告知其訴訟相關事宜。法庭作出保全裁定后，送達當事人及交警部門，由交警部門保管查封車輛至法庭對查封車輛作出處分為止。
協助查扣車輛，多領域合作。為了充分發揮交警部門在查扣控制車輛方面的有利優勢，對非交通事故案件的其他執行案件，法庭如須查扣車輛，交警部門在收到協助查扣通知書后予以配合。
4、救助聯動，確保事故受害人最大限度地得到救濟
為加強對交通事故受害者的救助力度，交警部門保管法庭查封車輛時保全期間的停車費用原則上由肇事方承擔，但若肇事車輛依法定程序處理后所得款仍不足支付賠償款的，可由交警部門減少或免除停車費用。對于經濟困難的重大交通事故案件受害人，綜治辦、交警部門和法庭應分別從各自職能方面提供必要的法律援助，盡可能的減、緩、免受害方預交訴訟費用。
5、宣傳聯動，確保交通安全意識最大限度地普及
為了增強大眾的交通安全意識，從源頭上減少交通事故的發生，綜治辦、交警大隊與法庭定期共同舉行交通安全宣傳，并將宣傳教育范圍拓展到社區、工廠、單位、學校和家庭。
五、工作要求
以黨的十七屆四中全會精神和“三個代表”重要思想為指導，堅持科學的發展觀，進一步創新工作機制，化解社會矛盾，消除促進和諧社會的發展，整合力量，全面加強對轄區道路交通事故的聯動管理，落實責任，提高效能，讓市民滿意，讓領導放心。
二、實施機構
市區綜治辦
市交警大隊
市法庭
三、目標任務
目標任務：對轄區道路交通事故，做好基層訴訟與非訴訟解決機制的銜接，完善基層訴訟與仲裁、行政調處、人民調解、商事調解、行業調解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制，解決社會矛盾糾紛。
四、實施措施
(一)整合管理資源。
在管理過程中，綜治辦、交警、法庭三部門聯合行動，各司其職，形成合力，提高管理隊伍的綜合戰斗力。通過實現管理資源的共享，進一步提高執法管理工作效能。
(二)加強溝通聯動。
實現聯勤聯動機制，關鍵是構建一個暢通高效的聯絡網。綜治辦、交警、法庭將通過各自部門，將情況通報給聯勤單位，聯合管理、及時處理。在日常管理工作中，雙方要加強溝通，了解相互的管理職責，根據實際需要，不斷創新工作機制。
（三）互補管理職能。
根據管理職能和有關法律法規，綜治辦負責轄區各單位的治保部門出面協調本單位當事人之間關系；交警部門主要負責道路交通事故事故認定、賠償調解等工作；法庭主要負責對道路交通事故的調解及判決等工作。實施聯勤聯動機制，綜治辦、交警、法庭三部門除嚴格履行各自的管理職責外，還要注重相互的協調與配合。
（四）實施步驟
1、無縫對接，人員機構聯動，確保處理交通事故案件工作機制
為解決交警部門和法庭在處理交通事故案件時機制、程序不暢等問題，由區綜治辦、交警大隊、法庭共同成立聯動工作領導小組，分管綜治的管委會領導為組長，綜治辦主任、法庭庭長、交警大隊大隊長為副組長，交警大隊事故處理中隊設為工作辦公室，具體負責聯動工作中的溝通、協調工作。成員單位每兩個月召開一次座談會，總結聯動工作經驗，研究解決處理交通事故案件的新情況、新問題。交警大隊定期對人民調解員的法制培訓，提高人民調解的調解能力和法律意識。
2、調解聯動，確保交通事故矛盾糾紛最大限度地化解
《道路交通安全法》實施以后，交警部門的調解不再是提起民事賠償訴訟的前置程序，交警部門的行政調解案件數量下降。由于交通事故案件通常爭議大、當事人人數多等各種原因，訴至法庭的交通事故糾紛調解率也不高。因此雖然相關法規未將調解作為交警部門處理交通事故的必經程序，但為了更好的化解矛盾，交警部門要盡可能組織調解，每宗案件調解不得少于2次，兩次調解時間間隔3天以上，并制作調解筆錄。交警部門在處理交通肇事刑事案件民事調解過程中，針對被告人積極理賠的情形，可書面建議法庭對被告人從輕處罰，法庭應充分考慮交警部門量刑建議。在調解過程中三部門均可邀請對方相關人員協助調解。為了統一執法力度，法庭制作了《交通事故調解中各項損失計算標準參考》，供交警部門調解時參考。對于經交警部門調解成功的案件，若當事人申請法庭制作民事調解書，法庭在收到申請后2日內審查并制作民事調解書。
3、工作聯動，確保處理交通事故案件工作效率最大化
提前收集證據材料，確保案件準確審理。交通事故損害賠償糾紛中常出現肇事司機與車輛所有人之間存在掛靠、借用、租用、車輛轉讓未過戶、被盜等復雜情況，這給法庭查明事實、確認責任主體造成很大困難。為此交警部門在處理事故發生時，就要有意識、有目的地及時、全面收集相關證據，查明車輛實際所有人、支配人及流轉情況。
提前財產保全，保證權益實現。有的肇事方在事故發生后轉移、藏匿、毀滅財產，致使法庭判決難以執行。為此，交警部門對無法達成調解的案件就直接告知受害人向法庭提請財產保全申請，并將法庭制作的格式化訴前財產保全申請書交給當事人填寫，并告知其訴訟相關事宜。法庭作出保全裁定后，送達當事人及交警部門，由交警部門保管查封車輛至法庭對查封車輛作出處分為止。
協助查扣車輛，多領域合作。為了充分發揮交警部門在查扣控制車輛方面的有利優勢，對非交通事故案件的其他執行案件，法庭如須查扣車輛，交警部門在收到協助查扣通知書后予以配合。
4、救助聯動，確保事故受害人最大限度地得到救濟
為加強對交通事故受害者的救助力度，交警部門保管法庭查封車輛時保全期間的停車費用原則上由肇事方承擔，但若肇事車輛依法定程序處理后所得款仍不足支付賠償款的，可由交警部門減少或免除停車費用。對于經濟困難的重大交通事故案件受害人，綜治辦、交警部門和法庭應分別從各自職能方面提供必要的法律援助，盡可能的減、緩、免受害方預交訴訟費用。
5、宣傳聯動，確保交通安全意識最大限度地普及
為了增強大眾的交通安全意識，從源頭上減少交通事故的發生，綜治辦、交警大隊與法庭定期共同舉行交通安全宣傳，并將宣傳教育范圍拓展到社區、工廠、單位、學校和家庭。
五、工作要求
第一條為維護__縣__文化廣場（以下簡稱廣場）正常秩序，保持環境衛生，保護公用設施，為公眾提供一個良好的活動、休閑、游覽環境，根據國家有關法律、法規的規定，結合我縣實際，制定本辦法。
第二條廣場范圍內所有機關、企事業單位、居住戶和進入廣場從事各種活動的任何單位和個人，均應遵守本辦法。廣場具體界線以規劃確定線為準。
第三條__縣__文化廣場綜合管理辦公室為廣場主管部門，負責廣場的日常管理和有關的組織協調工作，具體包括廣場的安全保衛、車輛管理、設施維護、攤位規劃、環衛保潔、綠化養護、重大活動管理與審批、綜合收費等。相關部門按照各自職責，根據工作需要協助廣場綜合管理辦公室做好其他監督管理工作。
第四條廣場應保持青石板、護欄等設施完好，蔡河（廣場段）應保持達標水質，地面破損或者設施損壞的，廣場綜合管理辦公室應當及時維修。廣場綜合管理辦公室應加強對廣場內綠化植被的管理和養護，保持環境整潔。
第二章管理范圍
第五條廣場內的攤位及其周圍經營業主應按規定申報并辦理相關手續，嚴格依法經營、依法繳費。
第六條進入廣場的單位和個人，應當自覺維護廣場內的交通秩序和社會治安秩序。廣場內禁止下列行為：
（一）自行車、三輪車和機動車輛進入蔡河南廣場；
（二）機動車不按規定的路線或位置擅自在廣場內行駛、臨時停放；
（三）毆打他人或者故意傷害他人身體；
（四）強拿硬要或者任意損毀、占用公私財物等尋釁滋事行為；
（五）強買強賣商品，強迫他人提供服務或者強迫他人接受服務；
（六）盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索或者故意損毀公私財物；
（七）非法集會、游行、示威；
（八）在廣場上聚眾賭博或者出售、傳播書畫、音像制品或者其他物品。
第七條進入廣場的單位和個人，應當自覺愛護廣場內的市政公用設施。廣場內禁止下列行為：
（一）損毀廣場青石板、護欄等基礎設施、健身設施、電信設施、照明設施、公告欄、各類標志和其他公共設施；
（二）在公用設施范圍內擅自擺攤、搭棚、蓋房。
第八條進入廣場的單位和個人，應當自覺愛護綠地和綠化設施。廣場內禁止下列行為：
（一）踐踏花壇、綠地；
（二）偷挖、折損、刻劃花草樹木；
（三）盜竊、損毀或拆解綠化設施或改變其使用性質；
（四）其他破壞綠地及衛生設施的行為。
第九條進入廣場的單位和個人，應當自覺維護廣場市容和環境衛生整潔、美觀。廣場內禁止下列行為：
（一）隨地吐痰、便溺或亂扔、亂倒廢棄物。
（二）向廣場臨湖區域和蔡河（廣場段）亂扔、亂倒廢棄物。
（三）在建筑物、構筑物或其他公用設施上涂寫、刻畫或未經批準張掛、張貼宣傳品。
（四）吊掛、晾曬有礙市容物品。
（五）其他影響廣場市容和環境衛生的行為。
第十條在廣場內從事下列活動，須經廣場管理辦公室批準后方可進行：
（一）進行商業性文體、娛樂等活動。
（二）散發、懸掛標語、條幅、充氣球等宣傳品、廣告。
（三）設置公用服務和經營設施。
（四）其他臨時性占用廣場的活動。
第十一條申請臨時占用廣場時，應提交下列資料：
（一）申請書。內容包括使用時間、期限、面積、目的和活動人數等；
（二）使用廣場開展含有宣傳、文藝、體育、商業等內容的活動，必須提交文化、體育、工商等部門的審核意見；
（三）廣場綜合管理辦公室要求提供的其它資料。
第十二條經批準臨時使用廣場的單位和個人，應按照批準的內容和范圍開展活動，并按要求設置臨時收集垃圾、廢棄物的容器。
第十三條臨時使用廣場應當按照價格行政主管部門核定的范圍和標準繳納有關費用，所得費用全部上繳財政，?？钣糜趶V場的日常管理和維護。需要使用廣場 電力或水源的，還應支付相應的電費或水費。
第三章罰則
第十四條違反本辦法第六條第一項之規定的，依照《中華人民共和國道路交通安全法》第九十九條第六項之規定，處以200元以上元以下罰款；
違反本辦法第六條第二項之規定，依照《中華人民共和國道路交通安全法》第九十三條第六項之規定“機動車駕駛人不在現場或雖在現場但拒絕立即駛離，妨礙其他車輛、行人通行的”，處以20元以上200元以下罰款，并予以口頭警告，令其立即駛離。
違反本辦法第六條第三項至第八項、第七條第一項及第八條之規定的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》有關規定處罰；構成犯罪的，依照《中華人民共和國刑法》有關規定追究刑事責任。
第十五條違反本辦法第七條第二項之規定，依照《河南省城市市容和環境衛生管理條例》實施辦法第三十二條第二項之規定“擅自在廣場臨時堆放物料、擺攤設點影響市容的”，處以50元以上200元以下的罰款；“搭建非永久性建筑物、構筑( ）物或者設置商亭、電話亭或其它設施，影響市容的”，處以300元以上1000元以下的罰款。
第十六條違反本辦法第九條第一、二項之規定的，依照《河南省城市市容和環境衛生管理條例》實施辦法第三十條第一項之規定“隨地吐痰、便溺和亂潑污水、亂扔果皮（核）、紙屑、煙蒂、包裝紙（袋、盒）、飲料罐（瓶、盒）、口香糖渣、廢電池、動物尸體等廢棄物的”，處以5元以上50元以下罰款；
違反本辦法第九條第三項之規定的，處以10元以上50元以下罰款；
違反本規定第九條四項之規定的，處以5元以上20元以下罰款；
違反本規定第九條第五項之規定的，依照《河南省城市市容和環境衛生管理條例》實施辦法有關規定處罰。
第十七條未成年人、精神病人造成廣場內公用設施、環境衛生設施、道路交通設施以及園林綠化設施等各類公用財產損失的，由其監護人承擔賠償責任；
第十八條廣場管護人員在執行公務時，應做到持證執法、文明執法和公正執法，收取罰款時要出具財政部門統一印制的收據。否則，當事人有權拒絕繳納罰款。
第十九條侮辱、毆打、圍攻、威脅、恐嚇、無理取鬧等妨礙、阻撓廣場管護人員執行公務的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條之規定進行處罰；構成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。
第二十條當事人對行政處罰決定不服的，可依照《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規定向__縣人民政府法制室或人民法院申請復議或。逾期不申請復議、也不向人民法院提訟又不履行處罰決定的，由作出行政處罰決定的機關依法強制執行或申請人民法院強制執行。
第二十一條廣場管護人員、、的，依法追究其行政或刑事責任。
第四章救助
第二十二條受理拾遺物品，勸解、制止民間糾紛；
第二十三條為行人指路，救助突然受傷、患病、遇險等急需幫助的人員；
第二十四條對流浪乞討人員、精神病人，應當及時采取措施，予以先行處置；對處在醉酒狀態，可能危害他人或者本人安全的人，應當通知其家屬或者單位領回，必要時交由附近公安派出所約束到酒醒。
第五章附則
中圖分類號：D923，D923.99 文獻標識碼：A 文章編號：1008－1569(2011)06－0167－11
一、緣起東星：重整個案之反思
重整制度源于美國1978年的破產法，成熟于西方自由市場體制內的經濟實踐，其功能的發揮很大程度上依托于“市場因子比較成熟、要素市場較為發達和優勝劣汰的市場競爭法則深入人心的市場社會”。重整制度的引進是我國破產法上的一次重大立法突破，司法實踐中也已出現大量困境企業的重整案例，但應當引起重視的一個問題是：市場環境的迥異，使立法者在引進制度之初相對缺乏實務經驗的支撐，在立法設計精細程度有所不足，進而導致司法機關在處理具體實踐問題時，難免方法各異，莫衷一是。本文聚焦于重整啟動的必要條件，文章立意則緣起2009年的東星航空破產案件。
東星航空有限責任公司(以下簡稱“東星航空”)是一家民營航空企業。自08年下半年起，其因資金鏈緊張而陷入困境。09年3月10日，通用電氣商業航空服務有限公司等6家公司作為其債權人，向武漢市中級人民法院提出針對其的破產清算申請，并為法院裁定受理。4月8日，東星航空的最大債權人中航油有限公司聯合其旗下油料公司、多家機場公司等向武漢中院提出對東星航空進行重整的申請。6月12日武漢市中級人民法院以重整方主體不適格為由駁回重整申請。10天后，東星國旅引進上海宇界作為戰略投資者后，向法院遞交重整申請，但法院以同樣的理由再次裁定不予受理。8月11日，東星集團與北京信中利投資公司達成合作協議并制定重整計劃方案后，向武漢中級人民法院第三次申請破產重整。該法院于19日以重整方案不可行為由作出不予受理裁定。東星集團不服，提出上訴。8月23日，湖北省高級人民法院裁定由中院立案受理。25日，武漢中級人民法院組織東星集團、信中利公司、東星航空公司破產管理人召開聽證會。經審理，法院認為“東星集團及信中利公司明顯缺乏對東星航空公司重整的資金能力，提交的重整方案不具有可行性”，而后于次日駁回重整申請。
本案中，引起筆者關注的是，法院先后幾次裁定的理由：首先，針對中航油等公司提出的重整申請，法院駁回的理由系“民航總局內部有明文規定，重整方根本不允許參與航空公司經營”，即重整方不適格；其次，針對東星國旅的重整申請，法院不予受理的理由系“申請者主體資格不合格”；再次，針對東星集團的重整申請，法院駁回的理由是：“東星集團及信中利公司明顯缺乏對東星航空公司重整的資金能力，提交的重整方案不具有可行性，故東星航空不具備依法重整的條件?！?/p>
可以發現，除針對東星國旅的裁定外，武漢中級人民法院駁回中航油等公司與東星集團的申請時所主張之理由分別涉及重整方資質、重整計劃可行性的實質判斷，本質上已是對困境企業是否具備“再建希望”的審查，即對“企業通過重整程序得以繼續經營企業，獲得經濟收益，償還債務，擺脫財務困境，從而作為獨立的公司進行正常經營活動的可能性”進行審查。
但依照破產法學界的通行觀點與現行立法，我國法上申請重整的要件僅需具備重整原因，而不要求具備再建希望。但若此觀點成立，上述法院裁定是否于法無據?若此觀點不能成立，則推理基礎為何成文規范?為厘清此問題，現對我國《企業破產法》規范梳理如下。
二、規范理路：現行立法之分析
我國《破產法》的規范安排呈“一體兩翼”之結構：以破產程序(第一至七章)為體，以重整(第八章)與和解(第九章)程序為兩翼。而重整屬廣義之破產程序，重整申請亦屬廣義之破產申請，故為第七條所涵蓋。依體系解釋之進路，《破產法》第二章“申請與受理”下的相關規范亦得適用于重整之申請與受理。
首先，從申請人角度觀察，根據《破產法》第二條、第七條，我國現行法上重整啟動的必要條件僅為“企業不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力；企業法人有明顯喪失清償能力可能”或“債務人不能清償到期債務”。故申請重整僅需證明存在資不抵債或明顯可能資不抵債的重整原因，而無需證明企業具備再建希望。
其次，從法院審查角度觀察，根據《破產法》第七十一條，法院裁定債務人重整的依據系“符合本法規定”。所謂“本法規定”除第二條、第七條外，還具體指向第八條規定的破產申請書、財產狀況說明、債務清冊、債權清冊、有關財務會計報告、職工安置預案以及職工工資的支付和社會保險費用的繳納情況等材料的審查。因再建希望系基于債務人狀況、重整方能力、重整計劃可行性等因素的綜合考量結果，故法院對上訴債務人單方材料的審查似不應認定為對再建希望的審查。
最后，從后續程序觀察，根據《破產法》第七十八條至第八十八條的規定，在法院裁定債務人重整后，重整程序是否存續，方才涉及債務人的經營狀況和財產狀況是否繼續惡化，是否缺乏挽救的可能性的判斷與重整計劃是否得到批準等涉及企業再建希望的考量。
綜上，在我國法上，啟動重整程序，未有對企業再建希望的要求；在重整程序啟動后，企業再建希望方才納入考量，成為重整程序是否終止的實質要件。故如上武漢市中級人民法院以不具備再建希望駁回重整申請，似無現行規范基礎。由此，東星案之司法推理與成文規范未盡相符，自不待言，但更應關注的是，在重整啟動的必要條件中排除“再建希望”之立法設計本身是否合理?在將“再建希望”作為啟動重整程序之要件又有無必要?且容筆者詳敘。
三、利益衡平：再建希望為重整啟動要件之必要性
(一)重整程序的整體要求
重整程序是“對已具有破產原因或有破產原因之虞而又有再生希望的債務人實施的旨在挽救其生存的積極程序”。但是，不能回避的問題是：在短時間內，相較于破產清算程序，債權人因受第八章下規范的限制，其各種權利的行使受到一定阻礙；而且相較于清算和和解程序，重整“耗資更大、費時更長、一旦失敗對債權人造成的損失也最大”。對這個問題，波斯納認為：“公司重整并非靈丹妙藥，不僅因為對公司進行司法估價是一種值得注意的錯誤，另一個問題是，在清算中將喪失工作的經理和在清算中不可能取得任何東西的小債權人，都會在即使清算使財產更具價值時也要使公司生存下去，如果重整能夠使股東在重整企業中得到很小的股本利益，他們也會對重整極感興趣。因為，重整對他們來
說是一個沒有任何損失的建議。如果重整企業盈利了他們就可以分得利潤；如果它失敗了，全部損失就落到債權人身上。所以，正像有些破產案件中由于可能使大債權人將成本加于其他利益人而使清算為期過早一樣，重整也可能在有些案件中由于可能使經理、小債權人、股東將成本加于其他債權人而使清算不適當地延期。”
由此，可以發現實際上重整程序在帶來巨大社會作用的同時，也存在著不小的風險，特別是針對債權人的風險。重整程序的啟動也完全有可能是惡意的小債權人、股東、經理推動所導致的結果。因此在重整程序的制度設計上，必須重視兩個問題：第一、如何進行盡可能準確的“司法估價”，排除惡意的小債權人、股東、經理的影響，法院獨立作出對企業是否具備重整原因和再建希望的判斷；第二、如何防止“對公司債務僅負有限責任的股東利用重整程序在沒有任何風險的前提下把重整失敗的損失轉嫁給債權人”。這兩個問題的解決無疑首先需要在重整程序啟動之時，不但要顧及困境企業利益作較低的重整原因要求，也應當要顧及股東向債務人轉嫁風險的可能性，將“再建希望”也作為啟動重整程序之必要條件，消解股東濫用重整程序之可能，彌合對債權人利益保護之欠缺，實現利益衡平。
(二)重整啟動階段的特殊要求
重整啟動階段系重整程序的開端。重整一旦啟動，直至法院否決重整計劃之時，方出現首個法定退出機制。這意味著，惡意之重整申請人，自法院裁定債務人重整至重整計劃被否決之寬裕時間段，完全得為不利于債權人之活動而致資產減損。于債權人角度觀之，重整程序的風險是否轉化為實際的傷害可能在程序之始即已確定。重整啟動階段，性質特殊，謂之“牽一發而動全身”，亦未見其過，故其重要性自不待言，惟更應注意此階段規范之設計與重整制度要旨之邏輯自洽，具言之如F：
重整制度畢竟非傳統宣告企業“死亡”之狹義破產程序，而肩負“起死回生”之特殊規范功能。故其程序開展之邏輯推理，并非“證明將死亡――宣告現死亡”的傳統進路，而是“證明需要救助且有救活之可能性――宣告啟動救助”之特別進路。故僅僅存在重整原因，盡可證明企業確已瀕臨困境有救助之必要，而未涉及企業是否存在“被救活之可能性”之證明。故附加“再建希望”之要件，本自重整啟動之當然邏輯要求，慮及如上所述股東濫用重整程序傷害債權人之可能，作此要求之必要性，更自不待言。
(三)中國具體司法實踐的要求
中國重整立法所面對的司法環境，迥異于西方重整制度所依托的市場土壤：中國破產重整制度出臺的初衷，很重要的一點就是解決國有企業“大而不倒”的特殊問題。在我國的司法實踐中，存在大量國有企業運營狀況不佳，陷入財務困境，進而申請重整的現象。國有企業往往規模巨大，一旦破產清算會產生巨大的社會影響。因此，無論是國有企業的管理層，還是當地的政府機關，往往都希望國有企業能通過重整的方式再生，而非走向破產清算。這導致實踐中大量國有企業在無“再建希望”的前提下，在政府甚至司法機關的默許下，濫用重整程序，損耗現有資產，嚴重傷害債權人利益。如此司法實踐狀況下，將再建希望納入重整啟動之要求，防止惡意的債務人啟動重整程序而造成債權人利益的損害和社會資源的浪費，則尤顯重要。
三、他山之石：域外立法例之借鑒
針對規模較大的困境企業(如股份公司)的重整申請，目前域外立法均不同程度地采取了要求企業再建希望的立法例，具體如下：
《美國統一商法典》第11章將重整程序被分為自愿型重整與非自愿型重整(強制型)，前者由債務人提出，后者由債權人提出。法院對于前者無特別程序要求，債務人隨時提出適用第11章規定，啟動重整程序。但對于后者，法院則要求債權人證明重整合理性的存在，即既需要證明重整原因，也需要證明再建希望。表面上，對于自愿型重整似乎美國法上作較為寬松的要求，但因大量重整程序終止或向清算程序轉換的規定存在與“重整預案制度”的運用，實際上對于自愿型重整的審查已往往包含了對企業再建希望的審查。
英國現行破產法中的重整規范主要集中在管理(Administration)程序中。依其規定，陷入債務困境的公司可向法院申請管理命令，“在法院任命管理人之前，有一個‘臨時延緩償付期’。而在法院任命管理人后，就進入‘完全延緩償付期’(fullmoratorium)?！痹诖耍緦芾砻畹纳暾?，實際上就相當于是困境企業提出的重整申請。而英國法上公司在提出管理命令申請時應具備的條件之一表述為“重整結果至少應達到以下目標中的一個或幾個”。有學者認為此規定即對“再建希望”的要求。
德國現行破產法是1994年通過并于1999年實施的《德國破產法》。據其第156條、第157條規定，“在報告期日，破產管理人應當報告債務人的經濟狀況及其原因，闡明債務人的企業是否具有整體性或者部分維持的前景、重整計劃具有何種可能以及它們各自對于向債權人進行清償將產生何種影響。債權人會議將根據上述報告決定是否停止經營或暫停繼續經營債務人的企業，而且債權人會議還可以在以后的期日中變更其決定?！惫实聡鴽]有將重整程序的啟動權賦予獨立的司法機關，而交由債權人會議，并要求在管理人或債務人申請重整時即提交重整計劃。故德國法上的重整申請亦以困境企業的再建希望為要件。
亞洲主要國家和地區重整申請中對“再建希望”的要求則更加明顯：日本《公司更生法》第1條明確規定：“股份公司申請更生，首先必須具備再建希望。”同時設立“調查委員會”以輔助法院審查企業“再建希望”；韓國《公司重整法》則更進一步，不但在實質審查的嚴格程度類似于日本法，同時還對“再建希望”的概念進行了修正，提出了營運價值大于清算價值的經濟性概念，以明確實質審查的對象；而我國臺灣地區的《公司法》第288條的規定，法院在“公司營業狀況，依合理財務費用負擔標準，無經營價值者”的情形出現時，應當駁回重整之申請。故可見臺灣地區重整立法上亦采納了“再建希望”為重整申請實質要件。同時，其《公司法》第284條至286條，規定了詳盡的對“再建希望”的法院審查措施：第一，裁定前之意見征詢。根據第284條規定，“法院對于重整之聲請，應即將聲請書狀副本，檢送主管機關、目的事業中央主管機關、中央金融主管機關及證券管理機關，并征詢其關于應否重整之具體意見。法院對于重整之聲請，并得征詢本公司所在地之稅捐計稽征機關及其他有關機關、團體之意見?！钡诙?、檢查人之選任與調查。根據第285條，“法院除為前條第一項征詢外，并得就對公司業務具有專門學識、經營經驗而非利害關系人者，選任為檢查人，就下列事項于選任后三十日內調查完畢報告法院……”第三，調查債務人情況。根據第284條第4款規定，“聲請人為股東或債權人時，法院應檢同聲請狀副本，通知該公司，可令其提供相應得文件?！备鶕?86條規定，“法院于裁定重整前，得命公司負責人，于七日內就公司債權人及股東，依其權利之性質，分別造報名冊，并注明住所或居住所及債權或股份的總金額?！?/p>
綜上，考察域外立法的總體狀況，可試得出的結論是：困境企業重整啟動之要件由重整原因擴展至再建希望，在國際上似已成為通行規則。各國對于“再建希望”概念的理論研究和法院具體審查措施的立法規范，為我國提供了可行性研究的范例。而在中國法上能否借鑒域外經驗，發展出本土化的制度規范，尚需對中國法上建立該制度的可行性進行細致研究。
四、投石問路：再建希望為重整啟動要件之可行性
(一)雙岳攔途：再建希望納入重整啟動要件之雙重障礙
目前，對于再建希望納入重整啟動要件的質疑主要集中在以下幾個方面：
首先，法院在性質上只是司法機關，并不具備專業的財務知識和判斷能力。故其并不具備對企業提交的說明財務狀況的材料進行實質審查，科學地判斷其是否具備“再建希望”之能力。司法機關的專業性不足，系再建希望納入重整啟動要件的第一重障礙。
其次，回顧我國《企業破產法》的起草過程，再建希望是否納入重整啟動之要件的問題其實在立法之初就引起過學界的探討?！镀髽I破產法》起草小組組長王衛國教授對此曾做過精辟的論述：“沒有人能夠在開始階段把握有否挽救希望，就好比說一個病人剛一進醫院，醫生還沒有經過診斷就說你這個病人有沒有救。那就只能是一個態度：你進來再說吧。所以我們后面就有一個條文，如果進來以后沒有拯救希望的話，那就馬上轉入破產清算，有一個出口。有幾個條件，如果說債務人不配合，或者有欺詐，都要馬上轉入破產清算。我們想讓它進來以后，經過調查了解和方方面面的協商，如果最后判斷不能拯救或拯救成本非常高，就轉入另一個程序”。依王教授看來，“再建希望”之概念具有固有的模糊性，導致沒有人能在重整啟動之初就斷言“再建希望”之有無，必須經時間之沉淀、程序之進展，方可作出經驗判斷。故“再建希望”概念之模糊性，系再建希望納入重整啟動要件的第二重障礙。
(二)愚公移山：雙重障礙之消解
1、消解專業――法院調查措施和聽證程序的設計
在現代社會中，法院在性質上的確僅僅屬于司法機關，但其功能卻不僅僅局限在司法裁判。也就是說，法院除了司法裁判的直接功能外，同時還具備其他的延伸功能：按照龐德的觀點，“法律是近代社會的主要控制手段，也是社會控制最有效的工具。法院通過對于糾紛的審理和判決，明確的告知社會，什么是‘可以為’，什么是‘不可為’，從而達到維護整個制度的目的”；而按照三權分立的理論，“現代社會在進行制度設計的時候，出于對于公民權利保障的考慮，以及對于國家權力過度膨脹的擔心，都會賦予法院一定程度上的對于其他兩種國家權力的制約功能”；按照政治學理論，現代社會中法院則正在“逐漸獲得通過對于具體案件的審理、影響涉及到公共利益的政策的決策及制定的權力”。
這些法院的延伸功能要求法官除具備深厚的法律知識外，對社會其他領域的知識也應有所涉獵。回到重整立法領域，既然在制度設計上將法院作為獨立的第三方，賦予其司法干預的權力，那么相應地也應該對法官提出更高的要求：即要求其較為熟練地掌握基本的財務會計知識。這一點在域外的司法實踐中是有實例支撐的，以法國為例：在法國破產重整的司法實踐中，“負責處理重整事務的商事法院的法官是從富有商事經驗的、在商事領域德高望重的商人中選舉產生的，他們比一般的專業法官更了解企業，更有資格判斷困境企業是否具有重整能力，以裁定是否批準重整計劃。”
但是中國的司法實踐狀況下，處理企業重整案件的法院，在財務會計等經濟等領域的確缺乏相應的人才和知識儲備，面對紛繁復雜的重整實踐問題，確實不可強行要求法官獨立地作出判斷。那么既然短期內無法解決司法機關的專業知識短板，可以依賴的第二種方法即是通過一定的法院調查程序的設計，讓精通財務會計知識的專業人士輔助法官們進行科學判斷。
在這方面如前所述，域外立法例均有相應的制度可供借鑒，如美國和英國的“檢查人”制度，法國的“鑒定人”制度，日本的“調查委員會”制度，加拿大的“重整受托人”制度等等，其灣地區的規定最為詳盡。
考察中國實際情況，筆者認為除了上述制度外，還有一種程序值得注意：聽證程序。這是一種在我國司法實踐中大量運用的程序。特別是在民事和行政案件中，法官在對案件的具體問題(特別是技術性問題)有疑問時，往往會召開聽證會了解實際情況，以便做出正確裁判。聽證程序有如下優點：第一、公開性。在聽證中，允許各界人士旁聽，允許新聞媒體采訪報道；在聽證過程中，當事人有權公開陳述和申辯，提出自己的主張和證據，反駁對方的主張和證據。在重整申請審查運用聽證程序，可以使法院充分聽取雙方意見，從而對困境企業的實際財務狀況有更加準確的理解。第二、技術性。聽證本身即是一種技術性審查活動，法院通過當事人、調查人員相互對對方所提供證據的質辯，來審查證據的真實性和事實的客觀性；雙方對適用法律的質辯，來審查適用法律的準確性。
因此，在重整申請的受理階段，法院可以進根據申請人提供的材料，對困境企業的重整原因和再建希望進行較為寬松的審查。但是在受理后，法院既可以通過召開聽證會的形式，要求債務人、債權人、獨立第三方鑒定機構(專家)參與，對困境企業的財務狀況進行實質審查。這種程序設計符合中國司法實踐狀況，各地法院也較為熟悉，不失為一個解決法院專業的有效方法。
2、消解“再建希望”概念模糊性的障礙――“營運價值與清算價值比較”之審查標準的設計
如前所述，“再建希望”是一個較為模糊的概念，在司法實務中法官在個案審查時的確遇到了極大的困難。如何明晰“再建希望”的概念，設計判斷“再建希望”的具體審查標準，是首先需要面對的基本問題。對此，韓國司法界對“再建希望”的探討及其后的立法選擇不失為一個具有借鑒意義的研究樣本。
“韓國大法院于1992年7月29日出臺的《公司重整案件處理要領》例規中規定了‘難以視為有再建希望’的14種情形，但也未明確定義何為再建希望。直到1992年11月2日韓國大法院在其作出的1992.11.2字，92?468號裁定中第一次對‘再建希望’的意義及判斷標準下了一個明確的定義”。“即‘再建希望’是指按照重整計劃繼續經營企業，獲得經濟收益，償還債務，擺脫財務困境，從而作為獨立的公司進行正常經營活動的可能性。申言之，再建希望是應從經濟性、經營性視角判斷的問題，即公司如繼續經營，可以獲得收益，并在一定期間以此收益償還過去所欠債務的相當部分，償還部分至少不低于債權人通過清算程序可獲得的分配額，其后，公司在沒有法院監督的情況下也可以獨立進行經營活動。由此可見，韓國法院判斷公司是否具有再建希望時，綜合考慮公司的收益能力、公司財產的價值、債務的性質和范圍等因素，但收益能力被視為最重要的因素。而收益能力取決于經營所需資金的確保，生產供應能力與市場的確保，合理化經營和管理體制的確立，公司所屬行業的經濟前景等。”1998年2月“韓國修訂公司重整法時確立了經濟性概念，以此提高了重整程序開始及存續要件的客觀性和透明度。具體而言，將公司重整的適用對象從‘有再建希望的
股份有限公司’改為‘經濟上有再建價值的股份公司’；公司重整開始申請的駁回事由中‘沒有再建希望’改為‘公司清算價值高于公司營運價值’。而1999年修訂時改為‘公司清算價值明顯高于公司營運價值’，從而進一步放寬了重整程序的入口。此外，公司即便被許可重整，一旦證實‘清算價值明顯高于公司營運價值’，重整程序將被終止。與此同時，韓國大法院《公司重整案件處理要領》例規規定了營運價值與清算價值的概念及計算方式，而作為公司重整程序開始要件之一的公司的公益性即重整的必要性內容予以刪除?！?/p>
可見，韓國重整立法上采取“營運價值論”的分析方法來明晰“再建希望”的概念和設立審查標準。這樣的分析背后存在的邏輯是：企業的正常運作需要其“營運價值高于其清算價值”的財務狀況維持，一旦有困境企業的狀況明顯與此常態要求相反，則推定其不具備“再建希望”。這樣的邏輯推導在我國學界同樣有相關的研究支撐，如有學者認為：“在多數情況下，企業的營運價值高于其清算價值，即高于它的凈資產通過清算變價所能獲得的價值回收，其原因在于：首先，營運價值包含了資本組合的成本，而這些成本不能被物化在可供清算變價的財產中。如果對企業資產進行變賣清算，由這些成本所形成的那部分營運價值或全部或部分喪失。其次，營運價值包含了無形的資產和利益，而這部分利益基本上無法在清算時出售變現，但是對于營運中的企業卻是創造價值的重要因素。第三，企業資產在清算變賣中可能存在著價值損耗。此外，在多數情況下，企業具備破產原因，不是因為它的資產貶值，而是因為其財務上的困難。這種財務困難可能歸咎于經營上的失誤，也可能歸咎于市場的變化。這意味著一個破產企業有可能在營運狀態下仍不失為具有營業能力的資本實體。”可見，以“營運價值和清算價值的比較”為主要的審查標準，確實是一種可行的立法模式。
綜上，筆者認為我國立法上針對“再建希望”的審查程序和方式可作如下設計：
第一、由于單純依靠“營運價值和清算價值的比較”無法涵蓋所有情況下的“再建希望”判斷，因此在審查方式上，可以“營運價值和清算價值的比較”為主，同時賦予法院一定的自由裁量權，以靈活解決紛繁復雜的個案狀況；第二、由于在營業價值和清算價值差距極小時，不能輕易下結論評價企業不具備“再建希望”。出于謹慎的態度，筆者建議將“營業價值明顯低于清算價值”作為消極要件規定，即法院在審查時，一旦發現符合此要件，即可駁回重整申請；第三、在具體立法模式上，應采列舉加概括的開放性立法框架。具體來說，可在立法上明確列舉“應當視為無再建希望”的具體情形，然后附加兜底條款“其他營運價值明顯低于清算價值或法院認為無再建希望的情形”；第四、明確在立法上規定營運價值與清算價值的概念及計算方式。
一、充分認識法律援助在社會建設和社會管理中的重要作用
(一)法律援助在社會建設和社會管理中充分體現了以人為本的理念。當前，我國正處于社會主義初級階段和社會轉型時期，社會矛盾糾紛多、利益多元化的階段性特征比較明顯，這些矛盾和問題是我國發展的階段性特征在社會建設和社會管理中的集中反映。而在這種大環境下，經濟困難、能力欠缺的弱勢群體已成為一個規模龐大、結構復雜、分布廣泛的群體。弱勢群體是人民群眾的組成部分，是應該倍加關心、重點幫扶、傾斜保護的特殊群體。而法律援助制度具有法制的保障性、受援的廣泛性、服務的無償性和援助的社會性的優勢，直接面向困難群眾提供免費周到的法律服務，幫助他們依法維護和實現自身合法權益，使他們能夠共享改革發展成果。
(二)法律援助在社會建設和社會管理中起到保障社會公平正義的作用。讓人民群眾平等地享受法律保護，是社會公平正義最集中的體現，實現社會公平正義，是人民群眾對政法機關最現實、最強烈的呼聲和要求。但是，法律訴訟是一項專業性、技術性極強的活動，弱勢群體由于經濟、身體、知識等各方面原因，不僅權利容易受到侵害，而且在尋求法律救濟時，更處于一種實質上不平等的地位。法律援助通過以制度化的形式對法律資源進行再分配，保障處于弱勢的困難群體平等地行使訴訟權利，促進案件公正審理，確保每個公民不因經濟困難而請不起律師、打不起官司，使他們的合法權益得到及時有效維護，這是“法律面前人人平等”憲法原則的具體落實和體現，是形式公正和實質公正的有機統一。
(三)法律援助在社會建設和社會管理中起到促進民生改善、維護社會穩定的作用。隨著經濟體制的深刻變革，社會機構的深刻變動，利益格局的深刻調整、思想觀念的深刻變化，社會矛盾糾紛不斷凸顯，維護困難群眾合法權益顯得尤其重要。按照構建社會主義和諧社會的要求，大力推進以改善民生為重點的社會建設和社會管理，積極化解社會矛盾、維護社會和諧穩定、促進經濟平穩較快發展，是各級黨委政府的責任。法律援助作為一項扶貧幫困的民生工程，是健全社會救助制度的重要內容。通過法律援助幫助困難群眾依法解決就業、就醫、就學等切身利益問題，對于促進社會和諧，溫暖和凝聚民心，充分調動廣大人民群眾的積極性、創造性具有十分重要的意義。法律援助在維護社會穩定中就發揮著“調節器”和“減壓閥”的重要作用，它能使社會成員中的貧困弱勢群體在遇到矛盾和糾紛的時候，能夠獲得法律的有效保護，暢通他們反映合理訴求的渠道，采取理性、制度化的方式來表達訴求，從而實現社會和諧穩定。
二、我縣開展法律援助工作的基本情況
近年來，我縣認真貫徹落實《法律援助條例》和《云南省法律援助條例》，堅持“誠信為本、援助為民、大膽創新、扎實工作”的工作原則，以“貧者必援、弱者必幫、殘者必助”為服務宗旨，不斷健全工作機制，創新工作形式，擴大法律援助覆蓋面，努力維護弱勢群體的合法權益，贏得了縣委、政府的好評，贏得了群眾的贊譽，為建設“平安大關、和諧大關”作出了積極貢獻。
(一)健全工作機構，構建法律援助組織網絡
法律援助是政府為民服務的“民心工程”，是司法行政部門組織實施的“希望工程”，為保證這項社會系統工程能夠順利實施，我縣以法律援助中心為主體，在全縣9個鄉鎮建立法律援助工作站，把法律援助工作延伸至基層一線，從而在全縣構建起了以縣法律援助中心、鄉鎮法律援助工作站為主，以“12348”法律服務中心、律師事務所、公證處、鄉鎮法律服務所為配套的全縣法律援助網絡服務體系，暢通了法律援助申請渠道，有效滿足了基層困難群眾對法律援助的需要。
(二)加強隊伍建設，提高服務本領
目前，全縣從事法律援助工作人員有21人，主要由律師、公證員、基層法律服務工作者組成，他們是我縣法律援助戰線上的主力軍。為實現這支隊伍紀律嚴明、作風優良、業務精通，縣司法局切實加大了管理力度：一是統一思想，提高認識。通過深入開展“規范與質量”檢查活動、“樹新風、強作風”教育活動、“社會主義法治理念教育”和行風整頓等系列活動，使全縣法律援助工作者從講政治和踐行“三個代表”重要思想的高度，理解法律援助的深刻內涵，充分認識到法律援助在保障群眾合法權益、維護社會和諧穩定和促進經濟發展中的重要作用。二是加大培訓力度，全面提高業務綜合素質?？h法律援助中心通過加強與省、市律師協會、公證員協會、基層法律服務工作者協會的配合，采取集中培訓、經驗交流等方式，全面提高隊伍的業務素質，兩年來共組織參加各種培訓5次。三是嚴格規范法律服務市場，樹立正確的執業觀。縣法律援助中心在完善辦案補貼的基礎上，大力倡導行業奉獻精神，始終強調把社會效益置于首位，要求全縣法律援助工作者必須以一流的水平、一流的服務、一流的形象開展工作，不辱使命。通過嚴格的要求與規范的運作，努力打造了一支較高水平的法律援助隊伍。
(三)規范健全制度，認真落實法律援助相關規定
1、建立完善審查制度。一是建立申請人經濟狀況、案情申報制度。要求援助申請人填寫《法律援助申請書》，如實說明案件基本情況和經濟困難程度，并承諾如有弄虛作假行為，可終止法律援助。二是建立書面審查與實地
調查相結合的審核制度。目前，政府對公民個人財產監控困難，公民隱性財產大量存在，單靠申請人申報，未必可信。因此，縣法律援助中心在書面審查的基礎上采取派人和委托鄉鎮司法所調查的方式，掌握申請人真實狀況，嚴把立案審查關，確保有限的法律援助資源能用在最需要的對象上。
2、建立案件指派制度。在辦案過程中，由法律援助中心統一援助案件標準、統一受理法律援助案件、統一指派法律服務人員辦理援助案件、統一監督檢查援助案件質量，使全縣法律援助工作納入了制度化、規范化的管理軌道。
3、建立督查制度。為執行好《法律援助條例》和《云南省法律援助條例》關于“法律責任”的有關規定，縣法律援助中心加大對法律援助案件的監督。一是實行政務公開。將法律援助的職責、程序、條件及范圍向社會公開，增強透明度，接受群眾監督。二是嚴格執行立卷歸檔制度和案件質量跟蹤制度。通過對結案卷宗復查和跟蹤檢查，確保辦案質量。三是建立法律援助工作目標考核責任制，把法律援助案件數量、工作質量、服務態度列入法律服務人員的年度目標考核內容，落實獎懲措施，促進和推進法律援助工作的健康規范發展。
4、建立回訪制度，提高法律援助辦案質量 。為擴大法律援助的社會影響，進一步加強機關作風建設，改善服務態度，提高辦案質量，縣法律援助中心建立了案件回訪制度，把法律援助工作作為為弱勢群體排憂解難，作為便民、親民的一項具體行動。通過回訪，一是征求受援人對承辦案件的意見;二是對《云南省法律援助條例》進行廣泛宣傳，使社會各界更加關注法律援助工作;三是讓受援人更加感受到黨和政府的溫暖，密切黨群、干群關系;四是促進法律服務人員服務質量的提高和作風的轉變，增強誠信為民的服務觀念。
(四)踐行為民宗旨，開創維權新篇
圍繞“公平與正義”這一主題，縣法律援助機構在公民申請法律援助經濟困難標準的基礎上，強化為民服務意識，進一步降低經濟困難的標準，擴大法律援助的覆蓋面，對具有城鎮居民最低生活保障金領取證、農村特困家庭救助證、五保供養證、特困職工證、失業救濟金領取證、再就業優惠證、鄉(鎮)政府出具的經濟困難證明之一的，均可得到法律援助，讓更多弱勢群體得到必要的法律服務。近兩年來，全縣共辦理法律援助案件241件，提供法律咨詢486人次，法律事務文書152件。
三、存在的問題
近年來，我縣法律援助工作取得了比較顯著的成績，但距離黨和人民群眾的要求還有一定差距，還存在著一些亟待解決的問題，主要表現在以下幾個方面：
(一)各法律援助工作站專業人員較少，專職律師缺乏。目前，鄉鎮法律援助工作站主要依托司法所開展工作，其人員大多都由司法所工作人員兼任，缺乏具有法律專業資格的人才，嚴重阻礙了我縣法律援助工作的開展。
(二)法律援助經費投入總量還較低。目前，我縣法律援助經費主要依靠財政撥款，社會捐助、行業及其他方面的經費收入均處于零狀態，經費渠道相對單一，與所需援助經費之間的差距較大，嚴重制約著法律援助職能的發揮。
(三)對法律援助的宣傳還不夠廣泛、深入。一些部門和領導對法律援助了解不多、重視不夠，存在種種誤解，有的認為法律援助只是司法行政部門甚至是律師的事情，與己無關，因此在復制材料、查詢檔案等方面配合不夠默契。
(四)法律援助服務水平和辦案質量有待進一步提高。個別援助律師和法律工作者責任心不夠強，草草閱卷，準備不夠充分，辦案質量不高，沒有盡到應盡的職責。
四、關于加強和改進法律援助工作的思考和建議
(一)不斷加大法律援助制度的宣傳力度，提高法律援助的社會知曉率。司法行政部門和法律援助工作機構要充分運用各種形式，加大對法律援助工作的宣傳力度，使各級領導更加重視和關心法律援助工作，使社會各界更加關注和支持法律援助工作，使各級各部門更加認識和理解各自在法律援助工作中所擔負的職責，形成全社會都來關心、支持、參與法律援助事業的良好氛圍，使更多需要法律幫助的困難群眾了解并實際運用法律援助維護自身合法權益。
(二)切實擔負起法律援助的政府責任，建立健全法律援助經費保障機制。法律援助是政府出錢維護社會公正的一項社會事業，法律援助工作的好壞，直接影響著黨和政府在人民群眾中的形象，同時也影響著社會的和諧與穩定。各級政府要把法律援助工作列入重要議事日程，作為政府為民辦實事的一項“民心工程”來抓。要加大對法律援助專項經費的投入，根據我縣法律援助事業的需求，建立與其相適應的法律援助經費保障機制。要積極鼓勵社會各界踴躍捐助法律援助事業，拓寬法律援助經費來源，以減輕財政壓力。確保經費投入，保障法律援助工作的開展。一是要把法律援助經費作為專項經費列入地方各級財政預算，并隨著國民經濟的發展逐步增加。二是拓寬法律援助資金來源渠道。遵循“政府主導，社會參與”的原則，多方籌措資金，采取成立法律援助基金會、建立法律援助資金募集捐獻機制等方式，開展多種形式的社會捐助活動，接受社會團體、企業及個人捐贈和贊助。
(三)進一步提高法律援助服務水平，提升法律援助質量。司法行政部門要履行好監管職能，加強對援助律師和法律服務工作者的管理。要積極探索建立法律援助案件的質量監督機制，建立合理的獎懲機制，宣傳、鼓勵和表彰優秀法律援助工作者。要堅持通過對結案材料審查、辦案質量反饋、評估、回訪等行之有效的方式，督促律師和法律服務工作者盡心盡職地開展法律援助工作，確保法律援助服務的質量。
