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我局高度重視開展“走基層”等系列活動的開展。一是強化組織領導。成立以黨組書記、局長為組長，分管扶貧、移民、后扶副局長為副組長，相關股室負責人為成員的工作領導小組。二是早安排，早部署。按照縣委“走基層”活動協調小組的統一安排，結合自身職能和工作實際，制定了實施方案，明確了指導思想、主要任務、活動要求和具體措施，做到早安排，早部署。三是落實目標責任。堅持把貧困群眾的現實需求與我局工作實際相結合，提高活動開展的針對性和實效性。堅持把“走基層”與“脫貧攻堅”活動有機結合起來，做到了分工明確，責任落實，事事有人抓，件件有著落“上下齊抓共管”的工作格局。
二、強化宣傳，提高認識
一是統一干部職工思想，貫徹有力、做實落地縣委決策部署。為確保“走基層”系列活動深入扎實開展，取得實效。我局加大了宣傳力度，不斷提高黨員干部的思想認識，組織全局黨員干部職工認真學習了省、市、縣各級會議精神，領會會議精神及要求，明確了開展“走基層”系列活動的工作任務、措施計劃、工作要求等，進一步把廣大黨員干部職工的思想行動統一到縣委各項工作上來，貫徹有力、做實落地縣委決策部署。二是深入開展“不作為、亂作為”問題專項整治。結合扶貧移民工作特點，教育引導干部職工認真踐行“三嚴三實”要求，以單位創建“市級學法用法示范單位”為契機，切實解決“不作為、亂作為”突出問題，解決損害群眾利益問題，堅持依法行政，樹立扶貧移民干部隊伍良好形象，打造一支善于“脫貧攻堅”、敢于“移民攻堅”的扶貧移民隊伍。三是牽頭協調，扶貧攻堅工作整體聯動。建立了扶貧開發定期會商機制，及時召集縣扶貧開發領導小組成員單位傳達各級會議精神，集體研究扶貧開發工作事宜，集思廣益、集體決策。協助縣委辦起草擬定了《關于集中力量打贏扶貧攻堅戰確保提前全面建成小康社會的意見》，并經縣委十三屆十次全會審議通過，為我縣扶貧攻堅工作提供了堅強的組織保障，推動其法制化、規范化開展。
三、統籌安排，有序推進“走基層”系列活動活動深入開展
（一）強化聯村幫扶工作。2015年，我局在扶貧開發精準扶貧精準脫貧工作中，結對幫扶鎮村。制定了聯系工作方案，實行局長帶頭聯系、局班子成員和中層以上黨員干部主動聯系貧困戶制度，全局中層以上黨員干部10人，聯系貧困戶75戶，聯系貧困人口252人，實現了聯系幫扶貧困戶、貧困人口全覆蓋，幫扶措施全覆蓋。
（二）深入全縣14個特困村和貧困戶開展“精準扶貧、精準脫貧”相關脫貧攻堅工作。一是完善規范建檔立卡信息檔案資料。制定了貧困村脫貧規劃和貧困戶幫扶計劃，完善組織領導、制度建設等內業資料，規范建立“一戶一冊”、脫貧解困“一戶一檔”、駐村幫扶“四個一”、“五個一批”扶持以及干部駐村幫扶工作日志等臺賬。二是強化干部駐村幫扶工作。制定并印發了駐村幫扶工作管理辦法。會同縣直機關工委、縣委組織部印發《干部駐村幫扶工作日志》300本，建立完善干部駐村工作臺賬、日記。幫扶單位、駐村干部深入幫扶貧困村，充分發揮“精確滴灌”的管道作用，積極幫助貧困村貧困戶改善基礎設施條件和落實生產發展項目。
中圖分類號：F126文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）01-0001-08
收稿日期：20160906DOI：10.13968/ki.1009-9107.2017.01.01
基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（14JZD030）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（16YJC710010）
作者簡介：雷望紅（1991-），女，華中科技大學公共管理學院/中國鄉村治理研究中心博士研究生，主要研究方向為鄉村治理。
一、問題的提出
2013年底，由中辦和國辦聯合出臺了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（以下簡稱意見）?！兑庖姟诽岢?，要建立精準扶貧工作機制，按照縣為單位、規?？刂?、分級負責、精準識別、動態管理的原則，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實做到扶真貧、真扶貧，確保在規定時間內達到穩定脫貧目標。2014年初，中央和地方紛紛制定了精準扶貧的戰略規劃，地方政府逐步進入實施階段。
精準扶貧政策，試圖通過改“漫灌扶貧”為“滴灌扶貧”的方式，既能夠節約扶貧資源，又能夠有針對性地扶持貧困戶，但在政策執行過程中，面臨著多個層面的困境。一方面，在執行中出現目標偏離，表現為精英俘獲[1]、貧困戶參與不足[2]以及多種排斥現象[3，4]；另一方面，在政策落地時，會出現政策與村莊的不匹配現象，比如產業支持、安居扶貧等政策無法有效扶持貧困戶[5，6]。不僅如此，精準扶貧政策還會引起村莊激蕩，由于盛行平均主義思想，村民們要求對于政策資源進行公平分配，由此會引發上訪等問題，給村莊帶來新的治理難題，甚至會出現鄉村治理的“內卷化”[1，2]。
精準扶貧政策的目的在于扶貧，實現路徑在于“精準”二字，但從目前學界研究的整體上看，主流觀點認為精準扶貧出現了嚴重的不精準執行現象。關于精準扶貧政策執行過程中出現的不精準執行問題，大致有三種解釋路徑：（1）從官僚體系的視角出發，認為是央地關系、社會控制和社會成本承擔等因素導致了執行困境[3]；（2）從村莊的內部特性尋找原因解釋，村莊社會環境、鄉土社會的特征、社區精英被俘獲、貧困群體集體行動的缺乏等因素影響了政策的執行[1]；（3）從政策本身進行解釋，認為精準扶貧政策本身具有內在悖論，由于忽略了扶貧對象的內部差異性，從而引發執行問題[2]。另有一些學者主張從轉型的角度認識當前的扶貧問題，從而理解貧困治理的復雜性所帶來的精準扶貧挑戰[7]。
精準扶貧政策的不精準執行，本質上是政策執行偏差問題。已有研究對于精準扶貧政策的理解與認識，從總體上來看，側重于從政策落地的制度基礎和社會基礎探討政策執行的狀況，而忽視了政策執行主體即基層組織的重要性。制度基礎與社會基礎具有不可逆性，從這些角度出發，對于政策執行的改善無法做到對癥下藥。若從基層組織的角度探討精準扶貧政策的執行問題，可以把握政策執行的情境性，因此能夠洞悉政策執行偏差的直接原因，從而及時糾偏。本研究立足于贛南宋村的調查經驗，呈現當地精準扶貧政策執行偏差，從基層組織的角度予以解釋，并以此為基礎，拓展理解當前我國農村資源輸入的組織困境。
二、精準扶貧政策的實踐個案
2014年5月，國務院扶貧辦等七部門聯合頒發了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，要求通過對貧困戶和貧困村進行精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶。贛南宋村宋村是贛南最大的行政村之一，全村在冊人口為8 837人，實際人口接近萬人（嚴格計生時期的黑戶多）。筆者于2016年7月4-24日在該村進行為期20天的調查。于2014年底開始集中精力開展精準扶貧工作，總共確定421戶貧困戶，1 468個貧困人口。2015年宋村將扶貧工作確定為中心工作，在具體的政策實踐過程中，該村存在著明顯的不精準執行現象。
（一）精準識別不精準
貧困人口與貧困戶的識別與確定，原則上要求申請評議，由群眾根據自己的家庭情況自行申請，由村組干部評議、公示公告，再由上級進行篩選和抽檢。在村委會具體的識別過程中，宋村干部為了減輕精準識別的麻煩，實際操作過程如下所述：
上面給了我們村1 468個貧困指標，基本上每7個人中有1個是貧困人口，指標這么多，誰是貧困人口根本辨不出來。具體分配的時候，村里按照人口比例分到小組，由小組長評選，再由包組組長進行確認，村里按照入選人口大致做個評選，砍掉條件明顯比較好的，留下條件差的。小組長評選時，有時也有私心，但主要權力還在村干部。
宋村村干部在精準確定貧困戶上，實際上面臨兩難困境：一方面，宋村分配到的貧困戶名額過多，貧困名額占到全村人口的15%，遠遠超過實際貧困人口；另一方面，宋村村民的經濟差異不明顯，村干部容易選出絕對貧困群體，但不易選出次貧困群體，名額分配的標準不易確定，即使按照民主評議的方式，也無法公平地識別和確定。因此，村干部不得不采取主觀評議的方式選擇貧困戶，避免群眾申請和民主評議，并通過打球的方式，將名單公布在村委會六樓的會議室。
2.權責不匹配的無力。精準扶貧的政策由中央層面作出，但由基層組織具體執行和落實?；鶎咏M織責任重大，對貧困戶的具體幫扶責任主要落在基層干部身上。一方面，他們需要親力親為為貧困戶出謀劃策、擬定計劃、支持脫貧，另一方面，他們需要做好規范化管理工作，跟蹤與記錄，如果出現紕漏，需要承擔失職的責任。在精準扶貧政策的執行上，基層干部既是政策的具體執行者，也是責任的直接承擔者。
然而，基層干部肩負的責任與享有的權力嚴重不匹配，表現在兩個方面：一是分稅制和農業稅改革以后，基層組織喪失了資源汲取能力，高度依賴上級政府的轉移支付，可支配資源極其有限；二是隨著官僚制的深化發展，上級政府對于基層治理的干涉程度強化，在面對鄉村社會的現實問題時，基層干部喪失了治理的靈活性。當精準扶貧政策出現時，基層干部一無充足資源，二無政策權力，只能在資源有限的情況下硬著頭皮，按照上級要求執行政策。他們一面利用國家政策，一面動用私人資源，試圖完成幫扶工作，但政策渠道未打通，如銀行設置種種障礙不給真正的貧困戶貸款，私人扶持也不易獲得，私人普遍不愿進行風險幫助。因此，幫扶干部們要真正完成幫扶脫貧工作難度極大。況且，一位幫扶干部面對幾十個貧困對象，難度可想而知。在權責明顯不對等的情況下，他們只好選擇性退步，只完成相對容易的形式幫扶工作，即通過文字脫貧的方式交差，以期在運動期限內糊弄過去。
3.壓力考核下的自保。目標管理責任制在權威體系內部構建了一套“責任―利益連帶”的制度性聯結關系，形成基層政權運行與地方社會的治理壓力[12]。目標管理責任制在基層組織中所營造的壓力氛圍，會促使基層干部通過策略主義的方式，尋求自恰的生存之道[13]。實際上，策略主義的運用，既是基層組織的治理智慧，也是基層政權不得已的選擇。
目標管理責任制具有明顯的目標導向，通過對目標達成狀況的考核進行獎優懲劣，但由于目標實踐過程不可保留，無法完整呈現，只能通過形式化的文字材料呈現出來。文字材料就如同一份考卷，在上級進行檢查時，如果“考卷”出現紕漏，上級“打分”低，不論平日里的工作做得多好，都相當于未實現目標。同樣，在向上呈閱工作材料時，如果數據不好看，與規定目標相差甚遠，也會受到上級的批評與懲罰。在壓力型體制之下，基層組織更加看重上級的考核工作而非具有實質意義的實踐工作，因此，基層干部會進行策略性轉換，將文字材料的準備工作置于政策執行之上。面對精準扶貧工作，宋村村干部最強調的是數據的“正確性”，他們要反復核對文本數據與網上數據，國網與市網的數據。在上級檢查時要確保所要回答的數據與貧困戶家庭的文本情況一致，以免在領導問話時回答失誤。在目標責任制下，政策落實通過文本形式的呈現，實際目的在于通過考核避免懲罰，以實現基層干部的自保。
（三）基層干部的政策定位
從基層組織的角度來分析精準扶貧政策的具體執行，能夠觀察到基層干部政策執行的情境。在基層治理資源有限、權責不對等和壓力型的考核體制之下，基層干部會對政策進行定位，選擇執行的方式與力度。盡管精準扶貧政策以政治運動的形式下達，但貧困具有相對性、流動性，消除了今天的底層，明天還會出現新的底層，今天解決一批，明天會新出一批，以突襲式的方式根本無法啃掉這塊“最難啃的硬骨頭”。在基層干部看來，這場針對貧困的運動式治理，“就是一陣風，很快就會過去” [14]，上級部門規定了目標達成時間，不論任務完成與否，在政治壓力之下，各級政府都必須“完成”既定目標。
在短促的扶貧運動中，基層政府一方面要在壓力考核下滿足上級目標達成的愿望，一方面要在基層治理資源匱乏、權責不匹配的情況下完成任務。他們需要在兩者之間尋找到平衡，既去完成任務，并讓上級在檢查時感到滿意，又不完全按照上級的要求做事。因此，精準扶貧政策在基層就被定位為隱秘的資源分配政策和文本制作工作，基層干部低調地將名額和資源分發下去，能否真正幫扶到貧困戶不再重要，重要的是通過數字考評呈現政策執行的樣態。在基層干部的這一政策定位之下，政策執行必然產生不精準執行現象。
四、國家資源輸入的基層組織困境
農業稅費改革后，公共服務型福利國家取代了控制提取型國家[15]，國家改“資源汲取”為“資源輸入”，通過項目下鄉的方式向農村社會輸入資源。在國家資源輸入的背景下，基層組織如何承接資源、如何執行國家政策成為一項重要的理論問題和現實問題。精準扶貧政策是國家的又一大惠農政策，基層組織在政策執行時所面臨的治理成本、權責問題和考核壓力等執行約束，暗含著基層組織的深層困境，嚴重制約了國家資源的輸入效率與國家政策的執行力度。
（一）資源輸入背景下的基層組織樣態
農業稅費取消以前，國家表現出強者形象，具有高度的專制權力[15]，保持著對于基層社會的強勢汲取。此時，國家為了保持對于基層社會的汲取能力，與基層組織結成合謀關系，默許和容忍基層組織的過激或違法行為，導致國家政權與農民關系的緊張狀態。基層組織則由于和農民在各項事務上密切互動，建立緊密關聯。稅改以后，國家改變治理思路，通過資源輸入不斷向農民示好，國家與農民之間的關系迅速拉近。然而，由于中央掌握財政的分配權，形成了“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉鎮財政哭爹叫娘”的分配格局[16]，鄉鎮財力下降，可支配資源嚴重不足。鄉鎮不得不依賴上級的資源轉移，中央借機約束和規范基層組織的治理行為，導致基層組織日益喪失治理自主性。由此帶來的后果則是，基層組織與國家的信任關系被打破，與農民之間的關系日漸疏遠與惡化（見圖1）。
在基層組織治理能力日益弱化的狀況下，基層組織承擔的自上而下的任務與自下而上的訴求卻不斷增長。在稅改以前，基層干部對上主要完成收取稅費與計劃生育工作，對下主要則是解決矛盾糾紛和分配土地。國家加大向農村社會輸入資源以后，大力發展民生事業，將提高農民的收入和改善農民的生活環境作為重要工作。國家改善“三農”的宏愿落到基層組織，不斷累積的自上而下的任務堆積到基層干部身上，農民則借助國家對于“三農”領域的傾斜充分表達自身的利益訴求，對上的期待不斷高漲，基層干部承擔著來自于國家和農民日益增長的雙重任務（見圖2）。
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扶貧開發工作事關群眾切身利益，事關全面小康建設全局。中央把扶貧開發工作作為全面小康的戰略部署，根據上級深入推進扶貧開發工作的要求，按照年人均純收入2736元的新一輪精準扶貧建檔立卡識別標準，全鎮2015年至2019年完成農村脫貧人口1927人，共777戶。各定點扶貧單位要按照縣委、縣政府的決策部署，不斷加大工作力度，進一步把我鎮定點扶貧工作抓緊、抓實、抓出成效。把幫助貧困村和貧困群眾脫貧與發展作為己任，牢固樹立扶貧開發長期作戰的思想，把定點扶貧作為一項常態性的工作來抓，做到幫扶對象不脫貧，單位干部不脫鉤。
二、加強領導，落實責任
各幫扶單位要把定點扶貧作為促進全鎮經濟發展和扶貧開發的重大機遇，切實加強領導。主要領導全面協調、統籌安排定點扶貧工作，要形成上下各級齊抓共管的社會扶貧工作格局。要積極主動做好幫扶單位和貧困村組織實施工作。確定具體負責領導和責任人員，鎮村與幫扶單位商定定點扶貧計劃，密切配合，把定點扶貧與自力更生結合起來，共同做好貧困村的社會幫扶工作。把幫扶責任落實到各級各部門和具體干部職工個人。
三、嚴密組織，精準扶貧
要充分動員全社會力量，切實做到扶貧到村，幫扶到戶，讓貧困戶得到更多實惠和發展機會，使扶貧解困明顯推進干部作風明顯轉變，基層組織明顯加強。要堅持從實際出發，深入基層、深入群眾，加強調查研究，為貧困村、貧困群眾做好事、辦好事、解難事。
一是落實貧困戶“一對一”幫扶機制。鎮認真做好貧困戶的信息管理，充分發揮扶貧信息網絡系統的作用，精確扶貧對象，確保“對得上，叫得響，喊得應”。各定點幫扶單位和各鎮要按照幫扶任務數將單位職工與貧困戶結成“一對一”對子，要及時與被幫扶貧困農戶見面，實地到戶制定幫扶計劃，擬定幫扶措施；要精確扶持，按照缺啥補啥，一戶一策的要求，確保對貧困戶項目、資金和幫扶三個全覆蓋；要保障減貧對象的項目資金投入，專項資金、整合資金項目要捆綁使用，疊加投入，確保當年脫貧解困。做到扶真貧，真扶貧，有幫扶成效。
在大營子鄉土廟子村記者看到，已經建好的10畝連體冷棚里，提子秧苗長勢正旺，駐村工作隊成員、村第一書記張曉慧介紹說：“‘三到村三到戶’扶貧項目資金四年共200萬元，土廟子村第一年50萬元資金建了10畝冷棚，村里又自籌資金購買了提子秧苗，預計年底提子就能上市了?！笨h委組織部副部長、駐村工作隊隊長梁曉東告訴記者：“駐村工作隊指導土廟子村通過召開村民大會、入戶調查等方式選出貧困戶，進行公示后，確定了181戶貧困戶，這10畝冷棚全部由181戶貧困戶入股經營，每年分紅。剩下的150萬元資金我們還是打算先期貸款下來，集中使用，獲得規模效益?！毕裢翉R子村一樣，全縣各扶貧重點村在縣、鄉、村合力攻堅下，正煥發著生機和活力。
為保證“走基層”活動順利開展，我局成立了以局黨組書記、局長任組長，黨組成員及各股室負責人為成員的領導小組，辦公室具體負責活動的日常事務工作。并召開專題動員部署會議，宣傳活動的重要意義和總體目標，明確主要任務和具體要求，充分調動廣大干部職工參與行動的積極性與主動性。細化工作措施，制定切實可行的工作計劃、規劃，有效保證“走基層”活動的有序開展。
二、深入現場調研，落實幫扶責任
（一）局黨組書記、局長同志任村和村第一書記。一年以來，同志每月至少一次親自帶隊到幫扶村開展調研及結對幫扶工作，召開座談會，聽取當地村委會人員匯報，認真了解村情、民情及產業發展情況，進行實地調研，指導開展“掛包幫”活動。看望慰問貧困戶和貧困黨員，在重要節日時為貧困戶送去米、面、油等慰問品，并到幫扶村上黨課、開展支部聯誼活動，號召當地干部群眾解放思想、更新觀念、樹立信心、自力更生、勤勞致富。
三、提供集體經濟發展思路，助推精準扶貧
我局認真開展走訪調查，與村委會干部召開座談會等形式，詳細了解村情民情，結合和村實際情況，為兩村提供發展思路。兩村現有資源都比較豐富，應該合理利用，搞好集體經濟。建議村利用地理環境優勢，搞好莊園經濟，協調推進大櫻桃自行采摘，鼓勵發展其他季節水果的自行采摘活動推廣，促進農家樂，農家特色旅店的發展；村老街目前已修建好，結合大禹文化等元素搞好古鎮旅游開發，給周邊老百姓提供更多更好的創業和致富路子。
四、走訪慰問困難戶，結對幫扶暖人心
我局根據村兩委提供情況，結合實地了解，與鎮村6戶，村18戶困難戶結成幫扶對子。并深入困難戶家中同他們交流，座談溝通，詳細了解幫扶戶的家庭人口情況、主要經濟收入來源、子女上學等相關情況，詢問生產生活中存在的困難和急需解決的問題，盡力幫助解決困難。并在重要節日來臨之際，挑選特別貧困的家庭進行慰問，送去慰問金、大米和油等慰問品，同時鼓勵他們振奮精神，樹立信心，堅定信念，通過自身的努力和社會的幫助，克服眼前的困難，努力改善生活條件，早日脫貧致富。
五、加強法律法規、扶貧政策的宣傳活動，促進政策落實
為了使精準扶貧政策知識家喻戶曉，我局深入村和村宣傳《農村扶貧開發條例》、精準扶貧工作會議精神和相關政策。提高了廣大農民對精準扶貧政策知識的知曉程度，為村民脫貧致富指明了方向。通過普法宣傳，不斷提高村民法律意識，引導村民知法懂法用法。
六、“走基層”活動成效顯著、群眾滿意
一年來，通過“走基層”活動的開展，我們取得了以下幾方面效果：一是讓群眾能有機會更多、更具體的了解各項政策，提高群眾政策知曉率；二是通過入戶走訪，進一步拉近干部與群眾之間的關系，機關干部可以更直觀、更真實的看到、了解群眾的生產生活，對自己今后的工作也是一個促進；群眾也可以更深入的了解干部的工作，改變群眾對機關干部工作的錯誤認識，同時有問題也能及時反映，并得到及時、妥善的解決和處理。
七、存在的問題
通過“走基層”活動的開展，雖然取得了一定成績，但也還存在以下幾方面的問題：
1、單位日常工作任務重、工作量大，幫扶工作不能投入足夠的時間，有時忙里偷閑進村入戶，但因時間緊張，工作效果也不是很好；
2、雖然提供了一定的物質援助，由于我局工作經費少、人員少，在幫扶活動開展中無法為幫扶村提供充足的幫扶資金。
3.由于我局主要職責是審計監督，單位職工大部分為財會人員，無法為村民提供創業、項目、技術、技能等方面的培訓。
中圖分類號：F36 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）26-0015-03
據統計，1978年我國農村貧困人口為7.7億，居民貧困發生率高達97.5%，改革開放以來，人們的生活發生巨大的變化，2014年貧困人口數目為7 000多萬，1978―2014年的三十余年里，農村貧困人口數量直線減少7億，平均每年減貧1 945萬人，占6.4%，貧困發生率大幅下降了90.3%。就數據而言，中國扶貧的成效是明顯的，貧困人口數量大大減少。然而減貧任務依然艱巨而重要，為了更好地實現減貧任務，國家了“精準減貧”的政策。
精準扶貧是國家針對不同貧困地區的區域環境、不同貧困戶的生活狀況，運用科學有效的程序、專項扶貧的政策措施和市場、社會、政府“三位一體”的大扶貧格局，動員全社會資源對貧困對象施行精確識別、精確幫扶和精確管理的治貧政策，以達到有效提高貧困人口收入，減少貧困人口數量的目的。精確扶貧的首次提出是在2013年到湖南湘西實地考察時做出的“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的指示中。精準扶貧在近幾年成效明顯，但仍然存在許多的問題。本文側重于分析精準扶貧實施過程中存在的問題，并針對問題剖析原因，提出對策。
一、我國精準扶貧進程中存在的問題
（一）貧困人口“縮水”現象嚴重
針對有勞動能力的貧困戶的自我發展問題，國家制定并實行了開發式扶貧政策。開發式扶貧政策規定，扶貧對象以縣為單位，扶貧的資源集中于貧困縣。學者陳全功調查武陵山片區某縣，發現50%的村組、60%的農戶可納入貧困范圍，但按照上述的規模分解方法，僅有51個行政村（占全縣行政村的20%）、2.3萬戶（占全縣農戶總數的38.8%）被識別為貧困對象；然后按貧困戶來認定貧困人口7.15萬人（貧困發生率36.35%），有相當一部分貧窮農民因為未被納入貧困村或貧困戶而沒有被認定為扶貧對象，貧困人口存在“縮水“現象[1]。
（二）精英捕獲現象時有發生
精英捕獲（elitecap-ture），是指本應該惠及大眾的資源被少數群體（常常是政治或經濟上有權力的集團）占有，從而導致在政治和經濟上權力較弱的集團利益受到損害的現象（Dutta，2009）。這種由于外部資源進入，基層又要對這些資源進行分配，在此過程中，真正應該享受資源的人被排斥在外，而地方層面在政治、經濟等方面比較有優勢的個人或集體占據了大部分資源的現象就是精英捕獲[2]。在扶貧政策實施過程中，本該貧困戶享受的扶貧資源大部分被其他階層的人們占據，而真正需要的貧困戶甚至不在受扶對象之內。
（三）扶貧依賴現象日益突出
有媒體報道，隨著國家的扶持力度不斷加大，各項優惠政策不斷落地，老區發展脫貧的基礎逐漸好轉。但一些基層干部和群眾表示，政策好了，政府包攬也多了，部分農民群眾脫貧致富的主動性降低、依賴性增強；有的項目實施只重考核，忽視農民意愿和實際，效果不盡如人意。扶貧成效更多體現在“輸血”功能，“造血”功能卻極弱。如今，這種依賴性的現象被稱為“扶貧依賴癥”，指在免征農業稅、義務教育免費、農村合作醫療和低保等政策的照顧下，許多貧困地區的群眾不再擔心吃不飽穿不暖，在最基本也最主要的生活保障之下a生小富即安、安于現狀的思想，不思進取，缺少對更好生活的追求，從而產生了一種對政府及政府扶貧依賴性的現象。
二、精準扶貧進程中存在問題的原因分析
（一）政策設計缺陷導致精準難以實現
長期以來，我國扶貧以縣為基本單位，扶貧資源集中于貧困縣，其扶貧對象瞄準性廣受批評。世界銀行、Riskin、NGWing-fai認為，扶貧瞄準到縣增加了扶貧資金被挪用的風險，眾多真正的貧困人口被排除在瞄準范圍之外，降低了貧困人口在扶貧資源利用中的比例[3]。學者李小云對中央財政扶貧資金瞄準的情況進行統計分析，發現超過規定比重70%的中央財政扶貧資金是從重點縣流出的，貧困農戶到手比重最低的是以項目為依托的扶貧資金，用現有指標來確定貧困村，使一些貧困村從制度上難以被瞄準[4]。
（二）人員素質低下，導致扶貧效果不佳
1.扶貧對象素質低下
目前全國現有的7 000多貧困人口中因病致貧的高達42%，因為自然災害致貧的占20%，10%是因學致貧，因勞動能力弱致貧的有8%，其他原因致貧的有20%[5]。從以上調查看來，扶貧對象的素質問題主要可以分為兩個方面，一是身體素質差，二是文化程度低。貧困戶不僅僅是經濟層面的貧窮，更是知識、健康、能力和精神層面的貧瘠。一方面是一些地區的人們因為傳統思想觀念不愿意成為扶貧對象，認為這是“丟人”的事。因為文化程度低，很多群眾對政策的敏感度不高，一是無法判斷是否與自己有關，二是不知道如何參與。另一方面是扶貧依賴心理，有了基本保障后就不再追求更好的生活。
2.基層干部素質差
中央政府無法直接把扶貧資源輸送到貧困人員手中，資源的傳輸離不開基層群眾與政府人員，基層工作人員在扶貧資源的分配、執行與落實等方面有極大的作用，而基層工作人員的作風問題尤為重要。就上述的問題而言，基層工作人員在政策落實的程序中及個人作風中存在極大的問題，貪污、分配不公、程序不明等問題十分突出。例如精英捕獲現象，究其原因，主要是因為主導或負責精確識別的工作人員為了個人利益，優厚親友，罔顧精準識別扶貧對象的要求，甚至人為地將貧困者指標與受助名額分配到指定的村或戶中。
（三）政策運行缺乏透明與監督
就精確識別而言，主要為五個環節。一是貧困戶申請。“不申請就不是貧困戶”的規定使得一些沒有及時收到消息或是文化程度較低不識字的貧困戶被排除在外。二是入戶調查核實，主要是由村鎮的干部到申請貧困戶的人員家中考察是否屬實。三是民主評議。該環節主要的問題在于評判主體是誰、評判標準是什么、監督主體是誰、如何評判公平與否，以及如何避免村干部的維護、主導現象，如何發現被排除在外的困難戶等等。四是公示環節，主要在于是否公示、在何處公示、如何公示、有無異議、如何處理異議等。五是審核環節，是否按要求、程序審核，是否有遺漏。這些問題都是因為程序不透明等原因造成的。
三、措施
（一）實行貧困村分類機制化
1.因地制宜，對癥下藥
結合國家級政策整合資源，對不同貧困村施行差異性的減貧支持政策，不能只把收入作為唯一的衡量標準，貧困的不只是經濟，教育、健康等都是貧窮的內容，所以要建立多維度的分類機制。不同的類別造成致貧原因不同、受貧程度不同、所需的扶貧措施不同，要做到因地制宜、對癥下藥。因病致貧地區重在醫療設備與醫保政策的落實；因災致貧地區重在災前預防、受災轉移、救災措施、救災物品的及時輸送等一系列問題；因學致貧的地區要做好教育宣傳、基礎教學設備與教學人員的招納安排等，保證基本教學的范圍與程度等。
2.上下齊管
在確定扶貧對象上，建議在現有的國家自上而下的測算基礎上，建立自下而上的貧困群眾參與制度。首先要做好宣傳工作，對于政策的內容、對象、實現途徑及實行的好處要做到最大程度的宣傳。基層干部要能夠與村民經常的交流談心，為他們解釋說明，盡量減少因未能及時收到政策信息和受文化程度限制不懂政策而錯過申請貧困戶的群眾。在一個鄉村的貧困群中可以民主推出幾個貧困代表，與基層干部組成幫扶工作組，對于村中其他居民的貧困程度進行了解、記錄，了解老百姓的界定貧困的標準，避免被一些村霸或是有權勢的居民引導。對于政策的落實要全程跟進，并能及時通知其他的貧困戶，使貧困群眾能夠積極主動的參與其中。將政府的貧困戶信息與鄉村幫扶工作組的記錄信息進行對比、核實，對于只在其中一份名單出現的名額，進行下訪，入戶考察，嚴格監督，并找出遺漏或多余的原因。要上下齊管，保證貧困人口的識別無遺漏。
（二）提高人員素質
1.貧困人員
致貧原因多種多樣，但究其根本是人的原因。授人以魚不如授人以漁。要減少貧困戶對政府的依賴，就不能只是政府在單干，更重要的是帶動貧困戶參與到自我提升中，政府要做的應當是領頭人，國家政策是機遇與途徑。要依靠自己的智慧與能力，變“輸血”扶貧為“造血”。
（1）對于沒有勞動力的人，可以依靠低保滿足其基本生活需要，但更需要的是被提供良好的醫療條件、醫保政策，從根本上解決或減輕無勞動力的問題。同時要大力發展教育。一是要加強對基礎教育設備的建設，增加資源，保證資源的分配公平。二是要加大對貧困戶、貧困子女的資助力度，保證貧困生有書可讀，提高知識水平。保證體與智、身與心的全面脫貧。
（2）對于有勞動力的貧困戶，需要的是工作崗位，所謂就業是民生之本，這也是脫貧的關鍵。一要引導無業民眾參加技能培訓。家財萬貫不如一技在身，有所技能，就有信心。二是要提供就業機會。可以與鄉鎮的企業、公司合作，既可以提供勞動力，又能提高周邊的經濟水平。
2.基層干部
加強紀律約束，加大監管考核力度。進行思想教育，開展業務培訓。只有提高基層干部的思想覺悟，培養良好的作風，才能提高工作人員的政治意識和服務意識。這樣在困難戶的確定過程中才能保證公平、公正、公開，減少甚至杜絕“援助誘惑”的現象，從而使得政策真正落實，有所成效。
（三）完善精史銎短逯
一是強調制度細節設定。在精確識別、精確幫扶、精確管理各個環節的實施程序都要有明確的規定，在實施過程中重點安排多位監督人員，以達到相互制衡的效果。明確工作人員的各自職責，遵循“有權必有責，失責必問責”的原則。各個步驟有明確的規定才能保證基層干部實施的公正、公平、公開。幫扶過程中遵循因地制宜、對癥下藥的原則制定不同的方案，分配不同的扶貧資源。
二是要重視農民的參與程度。扶貧工作進程中，要讓貧困戶參與到各個環節中，而不只是申請貧困戶名額，然后只能等待最后的決定。“我國農民貧困問題的長期存在是因為當前我國發展戰略、社會政策及農村建設能力弱而造成的，而這方面的原因歸結到一點就是農民本身應有的發展權利遭受了剝奪”[1]。
三是注重實際調研。扶貧工作中，要由省級部門專門設置下訪小組，對困難戶的信息采集、貧困戶資源到位的問題進行實地調查、回訪，并收集群眾的反饋、意見和建議，調查群眾對于基層干部工作態度、質量的滿意程度。且要進行動態收集。貧窮是會重復的，對是否有居民重返貧困、原因何在都要了解并記錄在案。
四是加強培訓監督。干部入職前要進行培訓，減少上任時造成的失誤。任職時采用績效考核制度，根據干部內部調查和群眾反映對每個基層干部的工作態度、工作成效進行評價。對于那些濫用私權分配名額和隱瞞貧困人口而追求業績的干部要予以嚴厲處分。
參考文獻：
[1] 陳全功.精準扶貧的四個重點問題及對策探究[J].理論月刊，2016，（4）.
[2] 邱明紅，邱冰.精準扶貧中的“援助誘惑”：問題、成因及治理[J].長沙理工大學學報，2016，（5）.
一、提高思想認識
開展黨員干部“1＋1”幫扶是做好新時期扶貧開發工作的重要措施，是黨和政府密切聯系群眾的重要渠道，是黨員先進性的重要體現。今年，省里又將組織黨員干部開展“1＋1”幫扶工作列入了對市、縣目標考核的一項內容，下達了目標任務，提出了更高要求。為切實做好這項工作，我縣在年初已作了安排部署，并納入了縣直單位2008年度黨建工作目標管理考評內容。縣扶貧開發領導小組也下發相關文件，要求各掛點幫扶“十一五”扶貧開發重點村的單位，積極組織本單位的黨員干部與所掛點村的貧困戶開展“1＋1”幫扶活動，建立健全相關檔案資料，及時上報《全縣黨員干部“1+1”幫扶情況登記表》。據了解，今年大多數掛點幫扶單位已在掛點村開展了黨員干部“1＋1”幫扶活動，但也有一些單位至今尚未開展這項工作，并有不少單位沒有及時將相關表格報送縣委組織部和縣扶貧辦，從而影響了全縣情況的匯總上報。
二、明確幫扶對象
實施“干部選育”工程。開江縣從137個縣級部門和20個鄉鎮中精選148名干部人才組建51個駐村幫扶工作組進駐建檔立卡貧困村。同時，創新推行“實施兩輪甄別、推行三方承諾、組織四類培訓、強化五項保障”的“2345”第一書記隊伍選育用管機制，甄別召回第一書記6人，調整駐村干部26人，實現了第一書記、駐村干部個個精兵強將。選派14名有鄉鎮工作經歷的干部掛任縣扶貧移民局副局長和到脫貧攻堅任務重的鄉鎮掛任黨委副書記、副鄉鎮長，為全縣脫貧攻堅工作配備骨干力量。此外，開江縣還樹立鮮明的用人導向。截至目前，已對20余名在脫貧攻堅中苦干實干、工作業績突出的干部進行了提拔重用，在全縣上下掀起了在脫貧攻堅戰場建功立業的新熱潮。
實施“能人培養”工程。創建“毓秀開江大講堂”，邀請4位知名專家教授培訓村兩委班子成員500余人次；創辦開江村政學校，打造出村（社區）干部專用培訓基地，舉辦培訓班9期，培訓1000余人次，村兩委班子成員致富帶富本領得到大幅提升；編制精準扶貧“265”人才培養計劃，即利用2016、2017兩年時間，圍繞脫貧攻堅“六個一批”重點任務，組織培養5000名人才，建立一支全面過硬的脫貧攻堅人才隊伍；統籌選派600余名各類人才成立“基礎建設、產業發展、醫療衛生、教育解困、社會保障、黨的建設”6個扶貧攻堅人才志愿服務隊，開展服務1000余人次，指導發展種養新品種10余類；借助達州商會、鄉友會、達商大會等平臺，引導鼓勵有實力的企業和個人，到貧困村投資興業、招工就業、捐資助貧，回鄉創辦實體經濟628家，帶動3000余名群眾就地就業。
2020年12月1日—12月6日
二、參加人員
2015年以來，鎮域內貧困村已輪換的第一書記、駐村工作隊員和駐村干部（具體名單見附件1）。
三、回訪形式
鎮扶貧辦統籌組織已輪換第一書記、和駐村工作隊員和駐村干部，主要采取座談交流、個別訪談等形式對原駐村群眾進行回訪，回訪時間不少于3天，回訪原駐村貧困戶不少于50%。對易地扶貧搬遷戶要上門回訪，對外出務工戶要采取電話回訪。
四、主要任務
（一）加強政策宣傳，強化感恩教育。采取述職懇談等方式，突出宣講關于扶貧工作的重要論述，對扶貧工作的重要指示精神，對廣大群眾的掛念之情；宣傳中、省、市、區關于脫貧攻堅各項方針政策，特別是“兩不愁三保障”、飲水安全、產業扶貧、小額信貸等相關政策和幫扶措施及成效；宣講黨的五中全會精神，特別是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的相關政策，教育引導群眾感黨恩、聽黨話、跟黨走。
（二）注重正向引導，激發內生動力。同在崗第一書記、駐村工作隊員、駐村干部和村兩委干部一道，到扶貧項目點走一走、看一看，追憶扶貧歷程，交流心得體會，鼓勵他們持續保持攻堅態勢，善始善終、善作善成；與群眾一起算好政策賬、收入賬、實惠賬、保障賬、社會幫扶賬等，增強群眾的獲得感、認同感、自豪感和成就感；采取“零距離”接觸、面對面交流等方式，對脫貧戶、脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶等重點人群和特殊困難群體進行思想開導和政策解讀，引導他們堅定穩定脫貧、持續奔康的信心決心。
（三）深入分析研判，總結經驗做法。與現任駐村干部、村“兩委”干部以及黨員群眾代表座談交流，重點圍繞建強基層戰斗堡壘，研究村級建制調整改革后如何進一步加強班子建設、發揮黨員作用、充實后備力量等；聚焦持續鞏固脫貧成果，共同分析本村當前的幫扶工作短板弱項，特別是脫貧產業、集體經濟發展等方面的困難問題，幫助尋找解決辦法；全面總結脫貧攻堅以來，本村在駐村幫扶、項目推進、基層治理等方面的好經驗、好做法，挖掘自力更生、艱苦奮斗的先進典型。
五、工作要求
一、抓基層組織建設，將黨支部建成脫貧攻堅戰斗堡壘。
一是強化基層組織力量。為改變過去基層組織戰斗力不強的局面，利用嘎查村換屆之機，嘎查換屆領導小組走訪群眾，精心物色優秀人選，換屆工作平穩順利，致富帶頭人、優秀青年代表分別當選村委委員，充實了骨干力量。
二是充實基層組織力量。做好黨建帶群建工作，在嘎查團委、婦聯等組織換屆選舉中，按照群建改革的要求，擴大組織執委力量，將一批能干事、想干事的優秀青年和婦女代表吸納到組織中，不斷夯實組織基礎。
三是完善基層組織制度。建立了脫貧攻堅日常管理、監督考核機制，實行“負面清單”考核，將脫貧攻堅日常工作與黨員年度考核掛鉤。
二、抓隊伍建設，讓黨員爭當脫貧攻堅先鋒模范。
一是建立黨員聯系貧困戶制度。充分發揮黨員模范帶頭作用，具有帶動能力的黨員每人聯系3-5戶貧困戶，為貧困戶提供流動畜、勞務崗位，年初以聯系貧困戶、幫扶貧困戶發展圍核心內容，引導黨員開展承諾活動。
二是建立黨員談心活動。圍繞產業發展和鄉村振興戰略，普遍開展談心談話活動，談通思想，談出動力，黨員帶頭幫扶貧困戶、帶頭支持鄉村振興行動、帶頭遵守村規民約。
三是開展黨員志愿服務活動。由支部黨員帶頭，組織開展垃圾清掃、義務植樹等活動。并參與成立村民監督小組，負責嘎查內扶貧資金管理使用、道路、水利工程工程的監督工作。
三、抓脫貧舉措，確保每個“貧困戶”不掉隊
一是抓好精準識別。對評選程序、評選標準、相關信息、檔案資料進行四個“回頭看”，堅持干部家庭、村干家庭、公司和小老板、有車家庭、“小洋樓”家庭“五不準入”，堅持建檔立卡貧困群眾面向群眾、幫扶干部、輿論“三過關”。通過走訪調研，分析出主要致貧原因為自身發展動力不足，關鍵是缺少帶民增收致富的主導產業。
二是抓好精準管理。成立脫貧攻堅領導小組，規范駐村工作隊管理，選派基層工作經驗豐富的優秀干部擔任第一書記，兼任駐村工作隊隊長，吃住在嘎查，工作在一線。選聘一名優秀年青黨員任協理員，協助脫貧攻堅工作。蘇木黨委班子成員任包片領導，選派4名蘇木干部與駐村工作隊一起包組聯戶。幫扶單位旗XXX、XXX、XXX分別派出2名優秀干警、1名年青干部和1名女干部充實駐村工作隊攻堅力量，幫助落實“單位包村、干部包戶”任務。制定了脫貧規劃和年度工作計劃，明確工作隊職責、第一書記職責，建立了脫貧攻堅包保責任制。實行掛圖作戰機制，建立精準扶貧對象及需求清單、扶貧措施清單、幫扶責任人清單“三項清單”，12名幫扶責任人一對一幫扶49戶貧困戶。
三是抓好精準幫扶。特色畜牧業方面，采取“支部+家庭牧場”、“支部+龍頭企業”發展模式，帶動貧困戶發展，現已建立沙地肉牛養殖基地1處、特色駝養殖基地1處、風干肉和奶制品加工基地4處。
集體經濟幫扶方面，通過分包集體流動畜，每年為6戶貧困戶每戶提供30-32只基礎母畜，為貧困戶發展畜牧業提供幫扶。
基礎設施建設方面，通過積極爭取，建成嘎查文化活動室和標準化衛生室各1處，新建10公里砂石路，為境內準畢力格至鬧木根段10公里水泥路列入2019年施工項目，2018年新建機井2處，拉水車項目3處，儲水窖20處，凈水設備45套。
（一）中央脫貧攻堅專項巡視“回頭看”和國家成效考核反饋問題整改情況
1、我鎮成立了中央脫貧攻堅專項巡視“回頭看”和國家成效考核反饋問題整改工作領導小組, 多次研究部署整改工作，共認領了23條整改任務，研究制定了整改方案和整改問題“四項清單”，實行周調度。建立了鎮領導班子成員聯系包保制度，鎮各班子成員為包保聯系村整改組組長，每周到包保聯系村督導整改落實情況和問題整改進度。
2、針對中央脫貧攻堅專項巡視“回頭看”和國家成效考核反饋問題，堅持自查和上級暗訪督查反饋問題相結合，做到舉一反三、點面結合，對梳理出的13類344個反饋問題，實行掛圖作戰，目前已全部整改完成。
3、抽調人員成立了鎮基層基礎工作專班，對全鎮6個村進行了第一輪的檢查，督促各幫扶干部在規定時間內整改到位。
（二）大排查、大排查大起底開展情況。
4月6日—25日，我鎮先后開展脫貧攻堅大排查和大排查大起底工作，組織鎮村幫扶干部、各村第一書記對所有建檔立卡戶及部分一般農戶開展全覆蓋排查，對排查出來的問題立行立改，不能立即整改的，明確整改責任人，在整改時限內完成整改。兩次共排查出各類問題337個，5月底前已全部完成。
（三）疫情分析應對情況
1、義務教育方面。全鎮義務教育階段輟學建檔立卡貧困人口0人。摸排出線上學習存在困難的貧困學生2人，主要原因是沒有網絡，已通過自行安裝寬帶及教體局幫助安裝寬帶的方式均予以解決。
2、基本醫療方面。全鎮參保城鄉居民基本醫療保險貧困人口397人，其中324人由政府代繳。享受家庭醫生簽約服務333人。
3、危房改造方面。全鎮共有2戶貧困戶申請了住房質量提升工程，目前已全部完工。
4、飲水安全方面。全鎮飲水安全鞏固提升工程7處，涉及12戶貧困戶飲水安全，目前已完工。
5、務工就業方面。一是設置村級公益事業建設臨時性務工崗位8人，目前全部正常上崗，已完成3-4月份的工資發放工作。二是協助人社所開發村級新設輔公益崗位2人。
6、扶貧產品認定和產品銷售。疫情期間，版書鎮組織幫扶人摸排貧困戶滯銷農產品情況，并積極幫助銷售。目前通過摸排統計版書鎮建檔立卡貧困戶未發現有農產品滯銷的情況。截止目前在幫扶干部和經銷商共同努力下銷售約2800只活鴨、2080個雞蛋、88只雞,總幫銷價值約8.92萬元。
7、防止返貧監測和幫扶機制。我鎮無返貧、致貧貧困戶。目前國辦系統內共有脫貧監測戶1戶3人，制定幫扶措施共6條；邊緣戶17戶48人，制定幫扶措施共67條。通過幫扶，對1戶3人脫貧監測戶、7戶19人邊緣戶已標注無致貧風險。各村繼續對邊緣戶進行跟蹤走訪，動態關注，更監測臺賬，確保脫貧成效，有效防范返貧。
（四）產業扶貧
根據產業扶貧工作要求，我鎮開展摸底調查，在了解貧困戶意愿以及貧困戶種養殖產業狀況基礎上。現已申報2020年第一批產業扶貧到戶項目共有40戶貧困戶申請到戶項目補貼，共計65267.8元；申請第二批產業扶貧以養定補到戶項目項目補貼，共涉及貧困戶有44戶，共計50590元。
（五）金融扶貧
我鎮目前存量扶貧小額信貸戶貸戶用3戶，貸款金額15萬元；扶貧小額信貸戶貸企用72戶已收回還款，其中涉及非農企業50戶，累計金額129.6萬元。
（六）光伏扶貧
白沙村已上報《2020年白沙村光伏扶貧電站收益分配計劃》，《2020年1-2月白沙村光伏扶貧電站收益分配方案》，《2020年3-4月白沙村光伏扶貧電站收益分配方案》，收益分配已完成打卡發放。2020年1-4月，我村光伏扶貧電站凈收益的為43688元，主要用于公益崗位扶貧和村級公益事業扶貧。
（七）扶貧項目開工和資金支出
2020年我鎮有到村項目3個，投資總額96.7萬元。目前版書鎮白沙村旌白路凌云塔段護坡擋土墻工程、江坑村脫貧攻堅皂角大塘、溢洪道修建工程、江坑村脫貧攻堅張家河道護坎清淤工程三個工程已全部竣工驗收完成資金撥付。
（八）動態管理工作
我鎮嚴格按照貧困戶新識別、家庭人口自然變更的標準和程序進行摸排、核實，按時完成2020年1-4月動態管理工作。家庭人口自然增加0戶0人，家庭人口自然減少1戶8人，新識別0戶0人。截止目前，我鎮建檔立卡戶共167戶397人。
三、下一步工作安排
1、進一步壓實主體責任。嚴格落實鎮黨委主體責任，鎮黨委主要負責同志每周不少于3天深入到村到戶開展實地督導整改工作。對已經完成、長期堅持的整改任務，及時組織“回頭看”，堅決防止問題“反彈回潮”，對推進中的整改任務，對照時間節點，持續跟蹤督辦，對整改不力的嚴肅追責相關責任人責任。
