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第二條食品流通許可的申請受理、審查批準以及相關的監督檢查等行為，適用本辦法。
第三條在流通環節從事食品經營的，應當依法取得食品流通許可。
取得食品生產許可的食品生產者在其生產場所銷售其生產的食品，不需要取得食品流通的許可；取得餐飲服務許可的餐飲服務提供者在其餐飲服務場所出售其制作加工的食品，不需要取得食品流通的許可。
第四條縣級及其以上地方工商行政管理機關是食品流通許可的實施機關，具體工作由負責流通環節食品安全監管的職能機構承擔。地方各級工商行政管理機關的許可管轄分工由省、自治區、直轄市工商行政管理局決定。
第五條食品流通許可應當遵循依法、公開、公平、公正、便民、高效的原則。
第六條食品經營者應當在依法取得《食品流通許可證》后，向有登記管轄權的工商行政管理機關申請辦理工商登記。未取得《食品流通許可證》和營業執照，不得從事食品經營。
法律、法規對食品攤販另有規定的，依照其規定。
第七條食品經營者的經營條件發生變化，不符合食品經營要求的，食品經營者應當立即采取整改措施；有發生食品安全事故的潛在風險的，應當立即停止食品經營活動，并向所在地縣級工商行政管理機關報告；需要重新辦理許可手續的，應當依法辦理。
縣級及其以上地方工商行政管理機關應當加強對食品經營者經營活動的日常監督檢查；發現不符合食品經營要求情形的，應當責令立即糾正，并依法予以處理；不再符合食品流通許可條件的，應當依法撤銷食品流通許可。
第八條任何組織或者個人有權舉報《食品流通許可證》審核發放和監督檢查過程中的違法行為，許可機關應當及時核實、處理。
第二章申請與受理
第九條申請領取《食品流通許可證》，應當符合食品安全標準，并符合下列要求：
（一）具有與經營的食品品種、數量相適應的食品原料處理和食品加工、包裝、貯存等場所，保持該場所環境整潔，并與有毒、有害場所以及其他污染源保持規定的距離；
（二）具有與經營的食品品種、數量相適應的設備或者設施，有相應的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通風、防腐、防塵、防蠅、防鼠、防蟲、洗滌以及處理廢水、存放垃圾和廢棄物的設備或者設施；
（三）有食品安全專業技術人員、管理人員和保證食品安全的規章制度；
（四）具有合理的設備布局和工藝流程，防止待加工食品與直接入口食品、原料與成品交叉污染，避免食品接觸有毒物、不潔物。
第十條申請領取《食品流通許可證》，應當提交下列材料：
（一）《食品流通許可申請書》；
（二）《名稱預先核準通知書》復印件；
（三）與食品經營相適應的經營場所的使用證明；
（四）負責人及食品安全管理人員的身份證明；
（五）與食品經營相適應的經營設備、工具清單；
（六）與食品經營相適應的經營設施空間布局和操作流程的文件；
（七）食品安全管理制度文本；
（八）省、自治區、直轄市工商行政管理局規定的其他材料。
申請人委托他人提出許可申請的，委托人應當提交委托書以及委托人或者指定代表的身份證明。
已經具有合法主體資格的經營者在經營范圍中申請增加食品經營項目的，還需提交營業執照等主體資格證明材料，不需提交《名稱預先核準通知書》復印件。
新設食品經營企業申請食品流通許可，該企業的投資人為許可申請人；已經具有主體資格的企業申請食品流通許可，該企業為許可申請人；企業分支機構申請食品流通許可，設立該分支機構的企業為許可申請人；個人新設申請或者個體工商戶申請食品流通許可，業主為許可申請人。申請人應當在申請書等材料上簽字蓋章。
第十一條申請《食品流通許可證》所提交的材料，應當真實、合法、有效，符合相關法律、法規的規定。申請人應當對其提交材料的合法性、真實性、有效性負責。
第十二條企業的分支機構從事食品經營，各分支機構應當分別申領《食品流通許可證》。
第十三條許可機關收到申請時，應當對申請事項進行審查，并根據下列情況分別作出處理：
（一）申請事項依法不需要取得《食品流通許可證》的，應當即時告知申請人不予受理；
（二）申請事項依法不屬于許可機關職權范圍的，應當即時作出不予受理的決定，并告知申請人向有關行政機關申請；
（三）申請材料存在可以當場更正的錯誤，應當允許申請人當場更正，由申請人在更正處簽名或者蓋章，注明更正日期；
（四）申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者五日內一次告知申請人需要補正的全部內容；當場告知時，應當將申請材料退回申請人；屬于五日內告知的，應當收取申請材料并出具收到申請材料的憑據，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理；
（五）申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照要求提交了全部補正材料的，許可機關應當予以受理。
許可機關受理許可申請之后至作出許可決定之前，申請人書面要求撤回食品流通許可申請的，應當同意其撤回要求；撤回許可申請的，許可機關終止辦理。
第十四條許可機關對申請人提出的申請決定予以受理的，應當出具《受理通知書》；決定不予受理的，應當出具《不予受理通知書》，說明不予受理的理由，并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。
第三章審查與批準
第十五條食品流通許可事項包括經營場所、負責人、許可范圍等內容。
食品流通許可事項中的許可范圍，包括經營項目和經營方式。經營項目按照預包裝食品、散裝食品兩種類別核定；經營方式按照批發、零售、批發兼零售三種類別核定。
第十六條許可機關應當審核申請人提交的相關材料是否符合《食品安全法》第二十七條第一項至第四項以及本辦法的要求。必要時，可以按照法定的權限與程序，對其經營場所進行現場核查。材料審核和現場核查的具體辦法由省、自治區、直轄市工商行政管理局制定。
進行現場核查，許可機關應當指派兩名以上執法人員參加并出示有效證件，申請人和食品經營者應當予以配合?，F場核查應當填寫《食品流通許可現場核查表》。
第十七條對申請人提交的食品流通許可申請予以受理的，許可機關應當自受理之日起二十日內作出是否準予許可的決定。二十日內不能作出許可決定的，經許可機關負責人批準，可以延長十日，并應當將延長期限的理由告知申請人。
第十八條許可機關作出準予許可決定的，應當出具《準予許可通知書》，告知申請人自決定之日起十日內，領取《食品流通許可證》；作出準予變更許可決定的，應當出具《準予變更許可通知書》，告知申請人自決定之日起十日內，換發《食品流通許可證》；作出準予注銷許可決定的，應當出具《準予注銷許可通知書》，繳銷《食品流通許可證》。許可機關作出準予許可決定的，應當予以公開。
許可機關作出不予許可決定的，應當出具《駁回申請通知書》，說明不予許可的理由，并告知申請人依法享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。
第十九條許可機關認為需要聽證的涉及公共利益的重大許可事項，應當向社會公告，并舉行聽證。
第四章許可的變更及注銷
第二十條食品經營者改變許可事項，應當向原許可機關申請變更食品流通許可。未經許可，不得擅自改變許可事項。
第二十一條食品經營者向原許可機關申請變更食品流通許可的，應當提交下列申請材料：
（一）《食品流通變更許可申請書》；
（二）《食品流通許可證》正、副本；
（三）與變更食品流通許可事項相關的材料。
第二十二條食品流通許可的有效期為3年。
食品經營者需要延續食品流通許可的有效期的，應當在《食品流通許可證》有效期屆滿三十日前向原許可機關提出申請，換發《食品流通許可證》。
辦理許可證延續的，換發后的《食品流通許可證》編號不變，但發證年份按照實際情況填寫，有效期重新計算。
第二十三條有下列情形之一的，發放《食品流通許可證》的許可機關或者其上級行政機關，可以撤銷已作出的食品流通許可：
（一）許可機關工作人員，，給不符合條件的申請人發放《食品流通許可證》的；
（二）許可機關工作人員超越法定權限發放《食品流通許可證》的；
（三）許可機關工作人員違反法定程序發放《食品流通許可證》的；
（四）依法可以撤銷食品流通許可的其他情形。
食品經營者以欺騙、賄賂等不正當手段和隱瞞真實情況或者提交虛假材料取得食品流通許可，應當予以撤銷。
依照前兩款規定撤銷食品流通許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。
第二十四條有下列情形之一的，許可機關應當依法辦理食品流通許可的注銷手續：
（一）《食品流通許可證》有效期屆滿且食品經營者未申請延續的；
（二）食品經營者沒有在法定期限內取得合法主體資格或者主體資格依法終止的；
（三）食品流通許可依法被撤銷，或者《食品流通許可證》依法被吊銷的；
（四）因不可抗力導致食品流通許可事項無法實施的；
（五）依法應當注銷《食品流通許可證》的其他情形。
第二十五條食品經營者申請注銷《食品流通許可證》的，應當向原許可機關提交下列申請材料：
（一）《食品流通注銷許可申請書》；
（二）《食品流通許可證》正、副本；
（三）與注銷《食品流通許可證》相關的證明文件。
許可機關受理注銷申請后，經審核依法注銷《食品流通許可證》。
第二十六條食品經營者遺失《食品流通許可證》的，應當在報刊上公開聲明作廢，并持相關證明向原許可機關申請補辦。經批準后，由原許可機關在二十日內補發《食品流通許可證》。
第五章許可證的管理
第二十七條《食品流通許可證》分為正本、副本。正本、副本具有同等法律效力。
《食品流通許可證》正本、副本式樣，以及《食品流通許可申請書》、《食品流通變更許可申請書》、《食品流通注銷許可申請書》等式樣，由國家工商行政管理總局統一制定。省、自治區、直轄市工商行政管理局負責本行政區域《食品流通許可證》及相關申請文書的印制、發放和管理。
第二十八條《食品流通許可證》應當載明：名稱、經營場所、許可范圍、主體類型、負責人、許可證編號、有效期限、發證機關及發證日期。
第二十九條《食品流通許可證》編號由兩個字母+十六位數字組成，即：字母SP+六位行政區劃代碼+兩位發證年份+一位主體性質+六位順序號碼+一位計算機校驗碼。
《食品流通許可證》具體編號規則另行制定。
第三十條食品經營者取得《食品流通許可證》后，應當妥善保管，不得偽造、涂改、倒賣、出租、出借，或者以其他形式非法轉讓。
食品經營者應當在經營場所顯著位置懸掛或者擺放《食品流通許可證》正本。
第六章監督檢查
第三十一條縣級及其以上地方工商行政管理機關應當依據法律、法規規定的職責，對食品經營者進行監督檢查。監督檢查的主要內容是：
（一）食品經營者是否具有《食品流通許可證》；
（二）食品經營者的經營條件發生變化，不符合經營要求的，經營者是否立即采取整改措施；有發生食品安全事故的潛在風險的，經營者是否立即停止經營活動，并向所在地縣級工商行政管理機關報告；需要重新辦理許可手續的，經營者是否依法辦理；
（三）食品流通許可事項發生變化，經營者是否依法變更許可或者重新申請辦理《食品流通許可證》；
（四）有無偽造、涂改、倒賣、出租、出借，或者以其他形式非法轉讓《食品流通許可證》的行為；
（五）聘用的從業人員有無身體健康證明材料；
（六）在食品貯存、運輸和銷售過程中有無確保食品質量和控制污染的措施；
（七）法律、法規規定的其他情形。
第三十二條縣級及其以上地方工商行政管理機關應當對食品經營者建立信用檔案，記錄許可頒發、日常監督檢查結果、違法行為查處等情況。
對食品經營者從事食品經營活動進行監督檢查時，工商行政管理機關應當將監督檢查的情況和處理結果予以記錄，由監督檢查人員和食品經營者簽字確認后歸檔。
工商行政管理機關在辦理企業年檢、個體工商戶驗照時，應當按照企業年檢、個體工商戶驗照的有關規定，審查《食品流通許可證》是否被撤銷、吊銷或者有效期限屆滿。對《食品流通許可證》被撤銷、吊銷或者有效期限屆滿的，登記機關按照有關規定，責令其辦理經營范圍的變更登記或者注銷登記。
第三十三條許可申請人隱瞞真實情況或者提供虛假材料申請食品流通許可的，工商行政管理機關不予受理或者不予許可，申請人在一年內不得再次申請食品流通許可。
被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得食品流通許可的，申請人在三年內不得再次申請食品流通許可。
被吊銷食品生產、流通或者餐飲服務許可證的，其直接負責的主管人員自處罰決定作出之日起五年內不得從事食品經營管理工作。
食品經營者聘用不得從事食品生產經營管理工作的人員從事管理工作的，由原發證部門吊銷許可證。
第三十四條有下列情形之一的，依照法律、法規的規定予以處罰。法律、法規沒有規定的，責令改正，給予警告，并處以一萬元以下罰款；情節嚴重的，處以一萬元以上三萬元以下罰款：
（一）未經許可，擅自改變許可事項的；
（二）偽造、涂改、倒賣、出租、出借《食品流通許可證》，或者以其他形式非法轉讓《食品流通許可證》的；
（三）隱瞞真實情況或者提交虛假材料申請或者取得食品流通許可的；
（四）以欺騙、賄賂等不正當手段取得食品流通許可的。
依照《中華人民共和國行政處罰法》的規定，對主動消除、減輕危害后果，或者有其他法定情形的，可以從輕或者減輕處罰；對違法情節輕微并及時糾正、沒有造成危害后果的，不予處罰。
第三十五條食品經營者對工商行政管理機關的處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
第三十六條食品經營者在營業執照有效期內被依法注銷、撤銷、吊銷食品流通許可，或者《食品流通許可證》有效期屆滿的，應當在注銷、撤銷、吊銷許可或者許可證有效期屆滿之日起三十日內申請變更登記或者辦理注銷登記。
第三十七條工商行政管理機關工作人員、、的，依法追究有關人員的行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
(1)未辦人防手續就開始施工，被人防執法人員查出后，拒不補辦人防手續的；
(2)既不修建人防地下室、又不按規定繳納人防易地建設費，執法人員上門服務三次，仍不執行的；
(3)對按規定應繳納的人防易地建設費和人防建設費行動不積極，故意拖延時間超過半年以上的；
(4)少報多建，被人防執法人員發現，一個月內不補辦人防手續的；
(5)無視法律，拒不辦理人防手續的；
(6)對人防行政執法處罰單，拒絕簽收的；
(7)對安裝人民防空通信、警報設施，不予配合，不提供方便條件的；
(8)對人民防空通信、警報設施，擅自拆除的。
2、審批責任追究制度
為規范人民防空辦公室行政審批工作，提高工作人員的執法水平和工作責任心，嚴肅政紀，追究行政審批工作人員違法和失職行為，根據《中華人民共和國行政監察法》、《中華人民共和國公務員法》及有關法律、法規，制定本辦法。
審批防空地下室必須嚴格辦理手續，按照誰審批誰負責的原則。審批工作人員有下列情況之一的，視為違紀行為，給予通報批評、責令賠禮道歉、調離崗位、停職、行政告誡；情節嚴重的，按照有關規定，給予相應的紀律處分。在追究當事人責任的同時逐級追究領導責任。
（1）應當受理而拒絕受理的；
（2）違反行政事業性收費規定的；
（3）丟失、損毀審批文件材料的；
（4）違反人防法律、條例和市人防工程建設規定的；
（5）違反規定增加或減少必要審批程序的；
（6）在依法規定并公開審批條件和標準之外，擅自增加其他條件或者限制的；
（7）違反法定權限，超越、辦理有關手續的；
（8）無正當理由對符合規定條件應當予以批準的行政申請不予批準的；
（9）對不符合規定條件的行政審批項目予以批準的；
（10）審批項目超過規定審批時限未辦理完畢的；
（11）私自做主，放寬審批條件，造成失誤的；
（12）違反規定程序實施行政審批，造成不良后果的；
（13）下一審批環節對上一審批環節沒有盡到把關職責的；
（14）有其他違反行政審批規定行為造成不良后果的。
3、行政執法人員執法行為規范
（1）熟練掌握和運用與行政執法工作有關的法律、法規、規章和國家標準、人防工程戰術技術規范、工作程序等業務知識。
（2）服從命令，聽從指揮，恪盡職守，完成各項任務。
（3）依法行使管理、監督、檢查和行政處罰權，嚴格遵守執法程序、標準、規范。
（4）執行公務必須證件齊全，著裝整齊。
（5）秉公執法，實事求是，不徇私情，有法必依，執法必嚴，違法必究。
（6）尊重事實，注重證據，取證及時完整，方法嚴謹科學，手段合法有效，法律文書書寫整潔、及時、規范。
（7）自覺履行法律、法規規定的保密義務，保守行政相對人的有關秘密。
（8）有準與行政相對人建立經濟關系，禁止在行政相對人單位兼職、擔任顧問或者其他有報酬的職務。
（9）嚴禁索賄受賄，不準參加可能影響執行公務的宴請，不準參加由行政相對人組織安排的休閑娛樂等活動，禁止接受行政相對人的禮品、禮金，不得借用行政相對人的通訊、交通工具。
（10）禁止利用職務之便獲取各種利益或者方便，執行公務時，不得在行政相對人單位用餐、購買物品或者接受其他服務、照顧。
（11）嚴格依法行政，自學接受監督，嚴禁越權執法違法行政。
（12）執法人員與行政相對人有直接利害關系或者有可能妨礙公正執法情況時應當提出回避。
（13）舉止大方，態度和藹，文明執法，廉潔奉公。
（14）儀表端莊，男同志不留長發和胡須，女同志不濃妝艷抹，不戴耳環和耳墜。
4、行政執法投訴辦理制度
（1）為確保人防行政機關依法行使執法職能，防止違法或者不當的具體行政行為發生，保護公民、法人和其他組織的合法權益，制定本制度。
（2）行政執法投訴受理范圍：
①投訴人認為人防行政機關作出的行政處罰或其他具體行政行為不合法、不適當的；
②投訴人認為人防行政機關（含受委托組織）違法、違規或不作為的；
③投訴人認為人防行政執法人員在行政執法中有違法違規行為的。
（3）對行政復議、行政訴訟結果不服以及不符合受理范圍的投訴，承辦部門應急向投訴人說明不予受理的理由和依據。
（4）秘書科負責行政執法投訴的受理，呈請批示，交辦、催辦以及辦理過程中的協調和監督。
（5）辦領導根據投訴的具體事項，指定相應的職能部門辦理。
（6）投訴一般在30日內辦理完畢，若需延長辦理時限，須由領導批準。
（7）承辦部門應將投訴的辦理情況寫成書面報告，送辦領導審批。經批準后可予以結案，并由承辦部門將辦理結果及時通知投訴人。
（8）辦理終結后，承辦部門應將投訴材料、辦理報告送秘書科歸檔。
（9）經辦人員應當嚴格保守有關的秘密事項，不得泄露有關情況。
（10）本制度自公布之日起施行。
5、行政執法過錯責任追究制度
（1）為確保人防行政機關依法行使職權，防止違法或者不當的具體行政行為發生，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國國家賠償法》等國家有關法律法規及《市行政執法責任制暫行規定》，制定本制度。
（2）本制度所稱行政執法過錯責任，是指人防行政執法人員在行政執法工作中，由于個人職務行為造成重大過失，損害國家利益或行政相對人合法權益，應承擔的責任。
（3）人防行政執法人員在行政執法中有下列行為之一者，應追究其責任：
①違法或錯誤作出具體行政行為，經行政復議被行政機關撤銷的；
②違法或錯誤作出具體行政行為，經行政訴訟，被人民法院撤銷的；
③違法行使行政處罰，經行政相對人造成財產損害或其他不良后果的；
④在執法檢查中，被上級機關認定屬較大行政執法過錯的；
⑤其他應當追究責任的。
（4）有以下情形之一的，可從輕或免于追究責任：
①發現執法過錯，主動及時糾正，未造成嚴重后果的；
②過錯行為情節輕微，經批評教育后已改正的。
（5）屬于下列情形之一的，人防行政執法人員不承擔責任：
①行政相對人虛假陳述或出具偽證，致使發生行政執法過錯的；
②對所作出錯誤的具體行政行為、行政處罰決定或行政措施，行政執法人員明確表示不同意且有據可查的；
③其它不應追究責任的。
（6）追究過錯責任的方式有：
①責令改正；
②暫扣、注銷行政執法證件；
③賠償部分或全部行政賠償費用；
④調離行政執法崗位；
⑤行政處分。
以上追究過錯責任方式可以現時適用。構成犯罪的，移交司法機關追究刑事責任。
（7）暫扣行政證件時間一般不超過二個月，注銷行政執法證件須報市政府法制部門審批。
（8）追究過錯責任由本辦行政執法責任制領導小組研究決定。作出決定前，應認真聽取過錯人的申訴，在充分聽取意見和調查核實的基礎上，由主任作出處理決定，或提出移交司法機關追究刑事責任的意見。
（9）涉及行政處分的，按國家公務員行政處分的規定程序作出處理決定。
（10）追究過錯責任應當作出書面決定，并在局面決定民出后7日內向市政府法制局和省人防辦局書面報告備案。
（11）行政執法人員對行政執法過錯責任追究決定不服的，可以在收到決定起30日內向本辦行政執法責任制領導小組申訴，也可以直接向市政府法制局或省人防辦申訴。
（12）本制度自公布之日起施行。
6、行政復議、應訴和賠償制度
（1）為確保人防法律、法規、規章的正確執行，維護公民、法人和其他組織的合法權益，根據《行政復議條例》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國國家賠償法》和《市行政執法責任制暫行規定》，制定本制度。
（2）本制度所稱行政復議是指人防行政相對人對本辦作出的個體行政行為不服，向市政府或本辦上級機關提出復議申請，本辦作為被申請人參加行政復議活動；或人防行政相對人對市（縣）、區人防部門作出的具體行政行為不服，向本辦申請復議，本辦受理并組織行政復議活動。本制度所稱應訴是指人防行政相對人對本辦作出的具體行政行為不服，向人民法院提起行政訴訟，本辦依法參加行政訴訟活動。本制度所稱賠償是指因本辦的具體行政行為不當，經行政相對人造成財產損失，行政相對人根據《中華人民共和國國家賠償法》規定，向本辦要求賠償，本辦依法給予賠償的過程。
（3）行政復議、應訴和賠償工作，由本辦行政執法責任制領導小組組織，具體工作由秘書科負責，有關職能科室人員參加。
（4）向本辦提起的行政復議申請，本辦應依法受理，并作出下列處理：
①自收到復議申請書之日起10日內作出受理、不予受理、限期補正的決定；
②自受理之日起7日內將復議申請書副本送達復議被申請人；
③自收到復議申請書之日起2個朋內完成審理，作出復議決定，將復議決定送達復議申請人和被申請人，并監督執行。
（5）在收到本級人民政府或上級機關行政復議機構送達的《復議案件受理通知書》后，本辦應在10日內，向本級人民政府或上級機關行政復議機構提交作出具體行政行為的有關材料、證據和答辯書，參加復議，并執行復議裁決。本辦如對復議裁決不服，應在收到復議決定書之日起15日內，或者法律、法規規定的其他期限內向人民法院提訟，并執行法院的終審裁決。
（6）在收到人民法院送達的行政執法相對人狀副本后，本辦應在10日內，向人民法院提交作出具體行政行為的有關材料、證據和答辯書，參加訴訟，并執行法院裁決。本辦如對法院裁決不服，應在規定期限內向上一級人民法院提起上訴，并執行終審裁決。
（7）本辦法定代表本辦參加或書面委托人參加行政復議和行政應訴。
未成年人前科封存的指的是：未成年犯罪人曾經受過刑罰科處、刑罰宣告、或是被赦免、緩行，在符合一定的法定條件時，在一定空間內對其罪刑記錄予以檔案封存，未經有關機關同意，不可予以公開和借閱、復制等有可能危及未成年犯罪人之未來正常生活的保護制度。
2009 年 3 月，最高人民法院的《人民法院第三個五年改革綱要》指出：“配合有關部門有條件的建立未成年人輕罪犯罪記錄封存制度，明確其條件、期限、程序和法律后果。”加快對未成年人前科封存制度的具體建構，統一認識、規范操作，已成為我國未成年人前科封存制度建構的首要工作。
1.未成年人前科封存條件
未成年人前科封存制度的設置，要借鑒吸收國內實踐經驗，立足我國未成年人身心狀況和實際犯罪規律，制定較為科學的前科封存條件。
1.1罪刑條件
前科封存以是前科記錄的存在為基礎。因此，未成年人前科封存的首要條件是未成年人的行為已構成犯罪。根據上文對前科的界定，具體說來應包括以下幾種：
（1）定罪但免于刑事處罰的；
（2）單處剝奪政治權利、罰金刑執行完畢的；
（3）判處管制、拘役執行完畢的；
（4）拘役、有期徒刑判處緩刑，緩刑考驗期屆滿的
（5）判處五年以下有期徒刑，刑罰執行完畢的；1
需要說明的是，被判處無期徒刑的未成年人不適用前科封存更為妥當。一方面，我國刑法規定未成年人不適用死刑，并且應當從輕或者減輕處罰，如果被判處無期徒刑，屬于罪行極其嚴重，案件影響十分重大，如果對他們適用前科封存也無法發揮前科封存的正面作用，并且有失刑法適用的公正性，難以平衡犯罪人利益、社會利益、被害人利益。另一方面，這類案件所占比例極小，不對其適用前科封存，不會在整體上影響對未成年人合法權益的保護。
上述屬于刑罰種類的限制，未成年人所觸犯的罪名也影響前科封存制度適用和適用效果，但前科封存制度是對犯罪未成年人的特殊保護，對以下幾種罪名加以限制即可：
（1）危害國家安全犯罪；
（2）類犯罪；
（3）組織、領導、參加黑社會性質組織罪；
（4）組織、領導、參加恐怖組織罪。
這四類犯罪社會危害性極大，且通常具有較為嚴密的犯罪組織形式。未成年人一旦參與這幾種犯罪活動，長期浸染于此種犯罪環境中，惡習較深，難以通過社區矯正獲得健全人格，回歸社會難度大。
1.2時間條件
即對于犯罪的未成年人，確定一定時段的考察期間，通過對此期間未成年人的悔改表現，判斷其是否符合前科封存的條件。一方面應當綜合考慮犯罪人的刑種、刑期、社會危害性大、人身危險性，相應設置考察期間；另一方面，前科記錄對未成年人重新融入社會有著相當大的不利影響，他們大多正處于人生升學、就業的關鍵時刻，考察期間的設置不宜過長。綜上考慮，可以對犯罪未成年人的前科封存考察時間做出如下規定：
（1）對于被宣告有罪但被免除刑罰的犯罪未成年人，前科封存考察期間為三個月；
（2）對于被單處剝奪政治權利、罰金刑、沒收財產刑的，前科封存考察期間為三個月；
（3）對于被判處管制、拘役刑的，前科封存考察期間為六個月；
（4）對于被判處三年以下有期徒刑的，前科封存考察期間一年；對于判處緩刑的，前科考察期間從緩刑期間屆滿之日起算，前科封存考察期間為一年；
（5）對于被判處三年以上五年以下有期徒刑的，前科封存考察期間為三年；2
以上考察期間，除第四條外，均從刑罰執行完畢或赦免之日起算。
2.未成年人前科封存運作程序
2.1啟動方式
前科封存程序的啟動，可以由申請人向作出終裁判決的法院提出書面申請開始。申請人可以是未成年人本人、其法定人或其居住地的居民委員會、村民委員會或者其他未成年人保護機構。申請書上應寫明未成年人的基本情況、前科情況、申請封存的事實和理由，并附上相關證據。
2.2審查程序
申請人應當向作出終裁判決的法院提交證據，證明該未成年人符合前科封存的條件，由法院協同社區矯正等機構對未成年人的身份、前科情況、申請封存的理由及服刑期、考驗期各方面的表現、現在的思想狀況進行全面審查，并聽取未成年人法定人、學校、單位的意見，然后作出裁定。
2.3確定法律后果
對于被裁定前科封存的未成年人，其在司法機關的犯罪記錄和材料應當被封存，其戶籍、人事檔案中的相關記載應當注銷。在刑事領域，未成年人在前科封存之后，如果再犯新罪，不構成累犯，特殊累犯除外，并且在訴訟文書中的身份部分不應當再描述其前科情況。在民事、行政領域，未成年人經過前科封存后，在升學、就業、入伍時與普通公民享有同等的權利，無需報告自己曾經被判有罪，受過刑事處罰。
2.4建立司法、檔案等行政部門的配套體系
在刑事訴訟階段，司法機關均應當建立專門的未成年人犯罪檔案庫，對未成年人案件材料應當嚴格保密，由專人管理。
2.5建立監督機制
前科被封存以后，當事人享有普通公民所具有的各種資格、權利，未經允許散布其前科行為的，應當規定相應的法律后果，以損害名譽權承擔法律責任。
第二十一章 當事人和解的公訴案件訴訟程序
第四百九十六條 對符合刑事訴訟法第二百七十七條規定的公訴案件,事實清楚、證據充分的,人民法院應當告知當事人可以自行和解;當事人提出申請的,人民法院可以主持雙方當事人協商以達成和解。
根據案件情況,人民法院可以邀請人民調解員、辯護人、訴訟人、當事人親友等參與促成雙方當事人和解。
第四百九十七條 符合刑事訴訟法第二百七十七條規定的公訴案件,被害人死亡的,其近親屬可以與被告人和解。近親屬有多人的,達成和解協議,應當經處于同一繼承順序的所有近親屬同意。
被害人系無行為能力或者限制行為能力人的,其法定人、近親屬可以代為和解。
第四百九十八條 被告人的近親屬經被告人同意,可以代為和解。
被告人系限制行為能力人的,其法定人可以代為和解。
被告人的法定人、近親屬依照前兩款規定代為和解的,和解協議約定的賠禮道歉等事項,應當由被告人本人履行。
第四百九十九條 對公安機關、人民檢察院主持制作的和解協議書,當事人提出異議的,人民法院應當審查。經審查,和解自愿、合法的,予以確認,無需重新制作和解協議書;和解不具有自愿性、合法性的,應當認定無效。和解協議被認定無效后,雙方當事人重新達成和解的,人民法院應當主持制作新的和解協議書。
第五百條 審判期間,雙方當事人和解的,人民法院應當聽取當事人及其法定人等有關人員的意見。雙方當事人在庭外達成和解的,人民法院應當通知人民檢察院,并聽取其意見。經審查,和解自愿、合法的,應當主持制作和解協議書。
第五百零一條 和解協議書應當包括以下內容:
(一)被告人承認自己所犯罪行,對犯罪事實沒有異議,并真誠悔罪;
(二)被告人通過向被害人賠禮道歉、賠償損失等方式獲得被害人諒解;涉及賠償損失的,應當寫明賠償的數額、方式等;提起附帶民事訴訟的,由附帶民事訴訟原告人撤回附帶民事訴訟;
(三)被害人自愿和解,請求或者同意對被告人依法從寬處罰。
和解協議書應當由雙方當事人和審判人員簽名,但不加蓋人民法院印章。
和解協議書一式三份,雙方當事人各持一份,另一份交人民法院附卷備查。
對和解協議中的賠償損失內容,雙方當事人要求保密的,人民法院應當準許,并采取相應的保密措施。
第五百零二條 和解協議約定的賠償損失內容,被告人應當在協議簽署后即時履行。
和解協議已經全部履行,當事人反悔的,人民法院不予支持,但有證據證明和解違反自愿、合法原則的除外。
第五百零三條 雙方當事人在偵查、審查起訴期間已經達成和解協議并全部履行,被害人或者其法定人、近親屬又提起附帶民事訴訟的,人民法院不予受理,但有證據證明和解違反自愿、合法原則的除外。
第五百零四條 被害人或者其法定人、近親屬提起附帶民事訴訟后,雙方愿意和解,但被告人不能即時履行全部賠償義務的,人民法院應當制作附帶民事調解書。
第五百零五條 對達成和解協議的案件,人民法院應當對被告人從輕處罰;符合非監禁刑適用條件的,應當適用非監禁刑;判處法定最低刑仍然過重的,可以減輕處罰;綜合全案認為犯罪情節輕微不需要判處刑罰的,可以免除刑事處罰。
共同犯罪案件,部分被告人與被害人達成和解協議的,可以依法對該部分被告人從寬處罰,但應當注意全案的量刑平衡。
第五百零六條 達成和解協議的,裁判文書應當作出敘述,并援引刑事訴訟法的相關條文。
第二十二章 犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒收程序
第五百零七條 依照刑法規定應當追繳違法所得及其他涉案財產,且符合下列情形之一的,人民檢察院可以向人民法院提出沒收違法所得的申請:
(一)犯罪嫌疑人、被告人實施了貪污賄賂犯罪、恐怖活動犯罪等重大犯罪后逃匿,在通緝一年后不能到案的;
(二)犯罪嫌疑人、被告人死亡的。
第五百零八條 具有下列情形之一的,應當認定為刑事訴訟法第二百八十條第一款規定的“重大犯罪案件”:
(一)犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑以上刑罰的;
(二)案件在本省、自治區、直轄市或者全國范圍內有較大影響的;
(三)其他重大犯罪案件。
第五百零九條 實施犯罪行為所取得的財物及其孳息,以及被告人非法持有的違禁品、供犯罪所用的本人財物,應當認定為刑事訴訟法第二百八十條第一款規定的“違法所得及其他涉案財產”。
第五百一十條 對人民檢察院提出的沒收違法所得申請,人民法院應當審查以下內容:
(一)是否屬于本院管轄;
(二)是否寫明犯罪嫌疑人、被告人涉嫌有關犯罪的情況,并附相關證據材料;
(三)是否附有通緝令或者死亡證明;
(四)是否列明違法所得及其他涉案財產的種類、數量、所在地,并附相關證據材料;
(五)是否附有查封、扣押、凍結違法所得及其他涉案財產的清單和相關法律手續;
(六)是否寫明犯罪嫌疑人、被告人的近親屬和其他利害關系人的姓名、住址、聯系方式及其要求等情況;
(七)是否寫明申請沒收的理由和法律依據。
第五百一十一條 對沒收違法所得的申請,人民法院應當在七日內審查完畢,并按照下列情形分別處理:
(一)不屬于本院管轄的,應當退回人民檢察院;
(二)材料不全的,應當通知人民檢察院在三日內補送;
(三)屬于違法所得沒收程序受案范圍和本院管轄,且材料齊全的,應當受理。
人民檢察院尚未查封、扣押、凍結申請沒收的財產或者查封、扣押、凍結期限即將屆滿,涉案財產有被隱匿、轉移或者毀損、滅失危險的,人民法院可以查封、扣押、凍結申請沒收的財產。
第五百一十二條 人民法院決定受理沒收違法所得的申請后,應當在十五日內發出公告,公告期為六個月。公告應當寫明以下內容:
(一)案由;
(二)犯罪嫌疑人、被告人通緝在逃或者死亡等基本情況;
(三)申請沒收財產的種類、數量、所在地;
(四)犯罪嫌疑人、被告人的近親屬和其他利害關系人申請參加訴訟的期限、方式;
(五)應當公告的其他情況。
公告應當在全國公開發行的報紙或者人民法院的官方網站刊登,并在人民法院公告欄張貼、;必要時,可以在犯罪地、犯罪嫌疑人、被告人居住地、申請沒收的不動產所在地張貼、。
人民法院已經掌握犯罪嫌疑人、被告人的近親屬和其他利害關系人的聯系方式的,應當采取電話、傳真、郵件等方式直接告知其公告內容,并記錄在案。
第五百一十三條 對申請沒收的財產主張所有權的人,應當認定為刑事訴訟法第二百八十一條第二款規定的“其他利害關系人”。
犯罪嫌疑人、被告人的近親屬和其他利害關系人申請參加訴訟的,應當在公告期間提出。犯罪嫌疑人、被告人的近親屬應當提供其與犯罪嫌疑人、被告人關系的證明材料,其他利害關系人應當提供申請沒收的財產系其所有的證據材料。
犯罪嫌疑人、被告人的近親屬和其他利害關系人在公告期滿后申請參加訴訟,能夠合理說明原因,并提供證明申請沒收的財產系其所有的證據材料的,人民法院應當準許。
第五百一十四條 公告期滿后,人民法院應當組成合議庭對申請沒收違法所得的案件進行審理。
利害關系人申請參加訴訟的,人民法院應當開庭審理。沒有利害關系人申請參加訴訟的,可以不開庭審理。
第五百一十五條 開庭審理申請沒收違法所得的案件,按照下列程序進行:
(一)審判長宣布法庭調查開始后,先由檢察員宣讀申請書,后由利害關系人、訴訟人發表意見;
(二)法庭應當依次就犯罪嫌疑人、被告人是否實施了貪污賄賂犯罪、恐怖活動犯罪等重大犯罪并已經通緝一年不能到案,或者是否已經死亡,以及申請沒收的財產是否依法應當追繳進行調查;調查時,先由檢察員出示有關證據,后由利害關系人發表意見、出示有關證據,并進行質證;
(三)法庭辯論階段,先由檢察員發言,后由利害關系人及其訴訟人發言,并進行辯論。
維護被監管人合法訴訟權益問題是監所檢察工作重要內容之一。筆者試就監所檢察在保障被監管人合法訴訟權益方式與途徑方面加以探析，以期有得于檢察實踐。
一、高度重視， 將維護被監管人合法訴訟權益放在人權保護的高度上來
在押人員身處“大墻”之內，監管場所的封閉性以及監管人員與被監管人的特殊關系，客觀上使在押人員具有弱勢群體的特殊屬性，容易發生漠視甚至侵犯在押人員合法權益的問題。2004年3月，“國家尊重和保障人權”寫入憲法，成為一項重要的憲法原則和治國理政原則。在這一時代背景下，監管場所被監管人的人權保障工作也受到了前所未有的重視，國家通過完善立法、加強司法、強化監督等措施，切實保證被監管人的合法權益不受侵犯。被監管人的人尊嚴和權利應當得到法律的保護。檢察監督要從維護被監管人的合法權益入手，積極履行自己的法定職責。監所檢察工作人員把維護在押人員合法權益作為監所檢察工作的一個重要價值追求，加大維護被監管人合法權益的力度。
二、廣泛宣傳 讓被監管者明確自己訴訟權益范圍
實行在押人員權利告知制度，增強在押人員的維權意識。一是制作《在押人員告知卡》并發放到在押人員手中。該卡載明了駐所檢察室的職責、駐所檢察官的基本情況及聯系方式，在押人員的羈押、訴訟期限和應享有的權利義務等。二是在看守所、拘留所大門口設置監所檢察檢務公開欄，全面公開駐所檢察室的法律職能、任務、業務范圍等內容，同時公布咨詢和舉報聯系電話。三是在看守所大門外設置駐所檢察官信箱，受理在押人員的家屬的舉報、投訴、意見和建議。四是在看守所設立駐所檢察官接待室，定期接待來訪群眾和在押人員家屬的咨詢與反映問題。會見日進行檢察官接待及每周開展一次檢察官接待日活動。在各監管場所的家屬會見大廳注明檢察官接待日的具體時間、地點，方便有疑問的群眾前來咨詢。在檢察官接待日活動中，駐所、駐監檢察人員派發檢察宣傳資料，并就家屬所關注的會見程序、罪名的量刑幅度、未成年人權益的相關法律規定等問題，予以耐心、詳盡的講解。開展檢察官接待日活動有利于排除在押人員家屬的疑慮，穩定在押人員家屬的情緒，同時是監所檢察人員掌握監管場所獄情動態的有效渠道。
駐所檢察官利用巡監時間，進行法制宣傳，解答犯罪構成、刑事責任訴訟法方面的疑問，提高了宣傳效率。
嚴打監區內違法犯罪行為。會同看守所管教對在押人員進行全面排摸，針對性地采取談話教育、調監、嚴管及戒具保護等多種措施，嚴防越獄脫逃、尋釁滋事、打架斗毆等危害監管場所安全行為的發生。發生違反監管規定的事情，要求看守所及時解決。對于打架斗毆，及時介入固定證據，視情節嚴重程度不同，依法進行處理。有效打擊和遏制“牢頭獄霸”現象。
三、在押人員與檢察官聯系渠道暢通
深化檢察官約見制度，保障在押人員合法權益。一是規范在押人員約見駐所檢察官的程序。在押人員合法權益受到侵犯時，可通過填寫《在押人員約見檢察官申請表》約見駐所檢察官；駐所檢察人員在24小時內與提出約見要求的在押人員談話，每次談話均有書面記錄，對發現的問題及時處理。二是確保在押人員約見駐所檢察官制度執行到位。將該制度在所有監室予以公開張貼，對入所的每個在押人員都發放一份約見駐所檢察官申請表，使在押人員與檢察官聯系渠道暢通。三是拓寬接待約見范圍，積極推行約見檢察官制度。積極實行檢察官接待日制度。該院確定每周二為駐所檢察官接待日。必要時隨時約見。
在日常工作中，在押人員要約見檢察官的，檢察官2個工作日內必須約見。對在押人員遇到的困難、問題，約見檢察官將區別對待作出處理：屬于法律咨詢類的，給予即時解答，消除顧慮；屬于案件類的，檢察官限時辦結回復。
駐所檢察工作中，把在押人員的合法訴求作為維權的重點，在監室設置檢察官信箱、檢務公開欄，并且構建快速約見約談機制，通過對在押人員進行依法維權知識宣傳，調動他們反映情況、告知訴求的積極性；對已經記錄在冊的訴求，及時進行研究分析，并根據訴求類別明確專人辦理。
三、嚴防超期羈押
2010年，我國檢察機關進一步加強刑事羈押期限監督，推進糾正和防止超期羈押工作。隨著監所檢察工作的日益深入和規范，當前，明顯的超期羈押已不多見，但案件久押不決問題仍然為數不少，有一部分屬于變相超期，監督難度較大。監所檢察部門注意加強與有關部門的溝通協調，得到了重視和支持，形成了工作合力，促進了有關案件的解決。還積極建立久押不決案件報告制度、分級督辦制度、受理在押人員及其家屬、人申訴制度等長效機制。在有效監督超期羈押的同時，還繼續完善監督工作機制，暢通在押人員權利救濟渠道，從制度上保障在押人員人權不受侵犯。
四、建立考評機制 試行在押人員未決羈押表現評鑒制度
通過試行在押人員未決羈押表現評鑒制度，對在押人員作出建議酌定從輕處罰或酌定從重處罰的量刑建議。 在押人員未決羈押表現評鑒制度是檢察院為改善看守所監管秩序，協調公安局和法院建立的一項社會管理創新機制。公、檢、法三機關把寬嚴相濟刑事司法政策運用到對看守所在押人員的教育管理上，通過建立一系列相互配合、相互制約的工作機制，將在押人員未決羈押期間的表現通過量化考核、評定后，納入量刑酌定情節。
該制度的基本操作程序為：看守所對在押人員羈押期間的表現進行量化評鑒，并將評鑒相關材料固定為在押人員羈押表現的證據提交檢察院公訴部門。檢察院公訴部門進行嚴格的證據審查并確定屬實后，在公訴過程中向法院提出酌定從重或酌定從輕的量刑建議。法院在庭審中通過示證、質證對量刑建議予以采信的，將從重或從輕處罰的理由、情節寫入刑事判決書事實和理由部分。檢察院監所檢察部門對該制度實施的各環節進行嚴格監督，確保公平公正。
五、建立羈押必要性審查機制
刑事訴訟法第九十三條規定，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押必要性進行審查。對不需要繼續羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。 基層法院對被告人判處緩刑、拘役、單處罰金等輕緩刑罰的比例較高。但同時存在構罪即押、構罪即捕，長期以來是許多辦案人員的一貫思維。捕后羈押必要性審查最大限度維護當事人權益 ，有效破解犯罪嫌疑人、被告人羈押率高、輕緩判決率高之間的矛盾。修改后刑事訴訟法規定，羈押必要性審查成了檢察機關一項法定職責。檢察機關對在押人員進行羈押必要性審查，為有效減少羈押創造了條件。這項制度還有利于促進被監管人員遵守監管秩序，促進在押人員真誠悔罪。對符合變更條件的及時予以釋放，也是監所檢察人員對被監管人員進行思想教育中經常提及的內容。按照檢察機關現有職權配置，偵監、公訴、監所部門都可以對捕后羈押必要性產生影響，履職主體是分階段由不同部門負責，還是由一個部門負責存在爭議。羈押必要性審查工作涵蓋了捕后偵查、、審判階段的訴訟活動全過程。
偵查監督部門、公訴部門、監所檢察部門均可辦理羈押必要性審查，也可以監所與偵查監督部門、公訴部門配合辦理。啟動程序：犯罪嫌疑人的家人、辯護律師申請、偵查監督部門案件承辦人、公訴階段案件承辦人審查發現、監所檢察部門在監所檢察工作中發現等途徑。審前羈押必要性啟動方式分為駐所檢察室“自行啟動”、在押人員（親屬及律師）“申請啟動”、公訴部門“移送啟動”、批捕備案“審查啟動”、看守所申請啟動等方式。捕后繼續羈押必要性審查程序，由申請受理、程序啟動、調查論證、審查決定四個環節構成。檢察院向公安機關提出檢察建議。
應當進行羈押必要性審查的情形：犯罪嫌疑人的親屬主動與被害方達成民事協議書，并已經履行到位；輕刑犯罪嫌疑人，上級法院以證據不足、事實不清，做出發回重審裁定的；傷情鑒定發生變化，由重傷改變為輕傷的；犯罪嫌疑人有悔罪表現、犯罪事實清楚輕刑案件；具有不適宜關押的疾?。黄渌麘斶M行羈押必要性審查的情形等。羈押必要性審查可參照逮捕條件與標準進行。
在審查刑事案件犯罪嫌疑人、被告人的羈押必要性時，承辦人應收集涉案當事人雙方達成的賠償協議書、被害人出具的諒解書、被羈押人親屬（監護人）出具的保證書以及被羈押人的悔過書，還有被羈押人所在單位 （社區）出具的平時表現鑒定意見等等。依啟動方式的不同，還可以包括律師或犯罪嫌疑人家人有申請書、公訴階段的證據材料、病歷資料等。結合全案證據和上述材料，發現被羈押人沒有必要繼續羈押的，依法建議變更強制措施。 也可以在全面調查取證的基礎上，通過召開論證會的方式，對犯罪嫌疑人認罪態度、社會危險性、案件進展和羈押表現等多個繼續羈押必要性因素進行綜合評鑒。
六、查辦監所內犯罪案件，維護被監管人合法權益
為了更好地維護刑罰執行公正和保障在押人員的合法權益，我國檢察機關對刑罰執行和監管活動的法律監督工作堅持派駐檢察與巡回檢察相結合，以派駐檢察為主的監督方式，在看守所設立派駐檢察室。檢察機關積極推進派駐檢察室與監管場所信息聯網和監控聯網，積極推進刑罰變更執行同步監督工作，及時掌握刑罰執行和監管動態，強化對刑罰執行和監管情況的同步監督、動態監督和實時監督。
2010年，檢察機關的派駐檢察室建立健全了日常巡視檢察制度、監管事故檢察制度、重大監管事件報告制度、與監管場所聯席會議制度、檢察官信箱制度、在押人員約見派駐檢察官制度、派駐檢察官與在押人員談話制度和檢務公開制度等工作制度，規范了派駐檢察人員日常檢察的內容和方式。派駐檢察人員堅持深入監管場所勞動、學習、生活三大現場和禁閉室、會見室，加強日常巡視檢察，及時發現和糾正違法問題和安全隱患。對于發生的監管事故，依法履行法律監督職責，深入事故現場調查取證，及時查清事實，明確責任，妥善處理。對于在押人員及其近親屬、法定人的控告、舉報和申訴，及時受理，并根據情況作出妥善處理。不僅監督糾正不當減刑、假釋，而且注意監督糾正符合法定條件沒有得到減刑、假釋的問題。對一些老病殘犯，符合變更執行條件的，積極建議有關部門依法辦理保外就醫和假釋。
七、科技強檢 利用信息化平臺保障人權
隨著信息化社會的發展，監所檢察在訴訟監督中的協作功能日益顯現，監所檢察部門積極為其他訴訟監督部門提供業務支持并實行監督，提升法律監督質量和效果。
第三條本辦法所稱內河航道,是指本市境內可以通航且具有航運功能的江河、湖泊、水庫等水域。
第四條*市交通管理局是本市內河航道管理的主管機關。市航運管理處和縣(市)航運管理所(以下簡稱水上交通管理機構)具體負責內河航道的管理、建設和養護工作。
縣(市)交通局負責協調、監督當地水上交通管理機構對內河航道的管理、建設和養護工作。
第五條專用航道及其航道設施由專用單位管理、建設和養護,業務上接受水上交通管理機構的指導和監督。
第六條任何單位和個人都有保護航道及其設施完好的義務。第二章內河航道的規劃
第七條本市內河航道的發展規劃,應符合*市城市總體規劃和經濟建設的要求,根據統籌兼顧、綜合利用水資源的原則制定。
第八條本市內河航道發展規劃由市交通管理局負責編制,經市人民政府審核后,報省人民政府批準。
市交通管理局在編制內河航道發展規劃時,應請各有關部門參加或征求他們的意見。
市交通管理局在進行與水利、水電有關的航道工程設計時,必須有同級水利、水電的主管部門參加,共同研究。
各有關部門在編制本部門與內河航道有關的規劃,以及進行涉及航道管理的工程設計時,必須有同級水上交通管理機構參加。各規劃編制部門必須向參加部門提供詳盡的有關資料。
修改已經批準的內河航道發展規劃,必須報經原批準機關審批。
第九條專用航道的發展規劃,由其主管部門會同水上交通管理機構編制,在城市規劃區內先請市規劃管理部門提出規劃設計要求,經市交通等有關部門會審后,報市人民政府批準。
第十條國家和省頒發的通航標準以及經過批準的航道規劃等級,是確定跨河、沿河建筑設施的標準,不得任意變更；若需變更,應報經原審批機關批準。
第十一條建設航道、航道設施及與航道有關的工程必須按照國家基本建設程序和有關規定進行。
第三章航道的保護和養護
第十二條航道和航道設施受國家保護,任何單位和個人均不得侵占、破壞或擅自移動。交通管理部門及水上交通管理機構有權依法制止、處理各種侵占、破壞航道及航道設施的行為。當地人民政府、公安部門應當協助水上交通管理機構保護航道和航道設施。
第十三條在本市內河航道上空、水面、水下及岸線修建與航道有關的設施,必須符合國家規定的通航標準和技術要求。下列建設項目除有關工程建設審批程序辦理審批手續外,還應當經水上交通管理機構審查同意:
(一)修建沿航道的碼頭、護岸、房屋、船塢、滑道、排(取)水口、涵洞等。
(二)修建跨航道的橋梁、船(套)閘、水閘、隧道、渡槽、臨時性攔河壩以及埋設或架設管道、電纜線等;
(三)建造渡口、棧橋、錨地、水上運動場,貯木(竹)場、養禽場等;
(四)非主要航道上設置躉船、魚網、漁籪、種植水生植物等;
(五)建設其他跨、沿航道的建筑物或設施等。
第十四條在本市內河航道上進行測量、挖泥、打撈、鉆探、打樁、測流、爆破等水上、水下作業的,除按規定向有關部門辦理審批手續外,應事前征得當地水上交通管理機構的同意。
凡經批準進入本市內河航道施工的挖泥船、打撈船、采砂船等有關工程船舶,應向當地水上交通管理機構報到注冊,接受監督、管理。
各類跨河、沿河工程施工造成斷航的,施工期間應修建臨時過船設施或駁運設施。
工程建設確需短期內斷航施工的,斷航前必須征得水上交通管理機構的同意,其斷航期間水上交通秩序由當地港航監督機構維持,維持經費由建設單位承擔。
在航道上施工作業有礙航行安全的,由港航監督機構航行警告或航行通告。
第十五條在通航河流上修建永久性攔河閘壩,必須同時建設⒐？竹)設施,其所需各項費用由建設單位承擔。
在通航河流上建設礙航設施的,由水上交通管理機構按照“誰造成礙航,誰恢復通航”的原則,責成有關部門改建或拆除礙航設施,或限期補建過船、過木(竹)設施,消除淤積,恢復通航。
第十六條在通航河段或其上游興建水利、水電工程控制或引走水源的,由水利、水電部門和水上交通管理機構協商制定調度運行方案,保證通航流量。如遇特殊情況,水利、水電工程設施管理部門需要減流、斷流或突然加大流量影響正常通航時,必須事前與當地人民政府和水上交通管理機構聯系,并采取有效措施,防止事故的發生。
興建與通航有關的水利工程,不得危及航道及航道設施,如損壞航道及航道設施,建設單位應給予賠償或者修復。
第十七條因抗旱需要,在通航河流上需修建臨時閘壩,必須事前與水上交通管理機構聯系,報縣(市)以上人民政府批準。旱情解除后,建壩單位必須及時拆除全部閘壩,恢復原有通航條件。
第十八條跨越航道的民間人行橋和農用橋的維修、改建或拆除,應由當地人民政府負責;因航運發展需要改建,由當地人民政府和交通管理部門共同負責;屬單位專用的,由使用單位負責。
第十九條水上交通管理機構在航道上進行勘測、疏浚、拋泥、吹填、打撈、清障、爆破、航道設施維修、航標設置以及按照建設計劃進行各項航道基本建設,任何單位和個人不得阻撓或索取費用。
第二十條禁止下列侵占航道或破壞通航條件的行為:
(一)向航道內傾倒砂石、泥土、垃圾、廢棄物;
(二)在航道兩岸的邊坡、堤岸上堆土、挖土、種植松、土植物或在岸邊堆放垃圾及容易滑瀉的雜物;
(三)沿河填灘、侵占航道進行非航道設施建設;
(四)在船閘上、下游各一千米范圍內設置裝卸碼頭、物資中轉地和貯放竹(木)排筏等;
(五)在主航道內挖取砂石、泥土(正常的疏浚除外);
(六)在主航道上設置捕撈網具、從事捕撈作業和種植水生植物。
第二十一條穿越航道的架空電纜線應在其上下游各三十米到五十米處設置明顯標志。電纜線的凈空高度應符合通航標準。
第二十二條架設不依附橋梁的跨航道管道的凈跨尺寸應大于橋梁通航標準,其凈空高度應高于橋梁通航凈空標準一米以上,并在其上設置明顯通航標志。
傳輸易燃、易爆、有毒等危險品的管道,還必須設置專用警戒標志。
第二十三條穿越航道埋沒在河底的水下電纜線、管道,必須埋置在航道規劃河底以下(現有河底低于規劃河底的以現有河底為準),埋設深度應符合通航標準,并在其上下游各三十米到五十米處設置永久性標志。在標志之間的航道內不得拋錨。
第二十四條在助航設施和測量標志周圍,不得種植有礙標志效能的竹、木、高桿植物或修建影響助航作用的建筑物和構筑物。對有礙航行安全的燈光,應妥善遮蔽。
第二十五條任何單位和個人不得擅自在航道上設置各種專用標志,必須設置的,應事先向當地水上交通管理機構提出申請,經批準同意后,方可設置。
第二十六條遇有下列情況,有關單位和人員應及時向水上交通管理機構報告:
(一)助航標志、港航標牌被損壞,安全航行宣傳標語被涂改;
(二)助航標志燈光熄滅、失常、移位或航道上有沉船、沉石、漂浮物及航道變遷等;
(三)其他有礙通航的情況。
第二十七條航道上空、水面和水下有礙航行安全的設施,以及尚未打撈、清除的沉船、沉沒物、漂浮物等,其所有人或經營人必須按照水上交通管理機構的有關規定設置明顯標志,并及時清除。
第二十八條跨、沿航道的建筑物或沿航道的樹木,有例塌的危險或已倒塌影響通航時,其所有人或經營人應及時采取清障措施。
在航道上行駛或停泊的船舶,必須維護航道衛生,不得向航道內排放污水,傾倒垃圾。
碼頭、裝卸點前沿水域疏浚、維護,由其使用單位負責。
排放污水、廢水而造成航道淤淺的,由排放單位負責疏浚,或承擔其疏浚費用。
第二十九條任何單位和個人在通航水域進行建設工程施工,工程完畢后,必須及時清除遺留物(包括圍堰、殘樁、沉箱、沉井、廢墩、錨具、沉船殘體等),并經水上交通管理機構驗收認可。
第四章航道養護規費
第三十條船舶排筏的所有單位和個人,必須按照國家規定繳納航道養護費,不得拖欠。
第三十一條航道養護費由水上交通管理機構負責統一征收、稽查和管理,并按規定開具統一票據,其他任何單位和個人不得向船舶、排筏的所有單位和個人收取航道養護費。
第三十二條航道養護費依據有關規定實行“呈脹持?、?鈄ㄓ謾？任何單位和個人不得截留、平調。
第三十三條專用航道及其設施的建設和養護經費,由專用單位自行解決。
第五章罰則
第三十四條對違反本辦法有關規定的行為,由交通主管部門或委托水上交通管理機構按下列規定進行處罰:
(一)違反本辦法第十三條規定,擅自修建與航道有關設施的,責令其停止施工、限期糾正或限期補辦手續,并處以五十元以上二百元以下的罰款。逾期不補辦手續或擅自超出審批標準施工的,責令其停止施工或限期糾正,并處以一千元以上二千元以下的罰款。
(二)違反本辦法第十四條規定的,責令其補辦手續,并處以五十元以上一百元以下的罰款;造成航道及航道設施損壞或影響通航的,責令其停止作業,賠償損失,并處以五百元以上二千元以下的罰款。
(三)違反本辦法第二十條規定的,責令其限期清除和恢復原狀。情節嚴重的,處以五百元以上二千元以下的罰款。
(四)違反本辦法第二十四條規定的,責令其限期糾正,處以五十元以上二百元以下的罰款;逾期不糾正的,責令其承擔強制采取措施所需費用和處以二百元以上五百元以下的罰款。
(五)違反本辦法第二十五條規定的,給予警告,并責令其限期改正。逾期不改正的,依法申請法院予以,并由其承擔強制采取措施所需費用和處以二百元以上五百元以下的罰款。
(六)違反本辦法第二十六條規定,損壞助航標志隱瞞不報的,處以二百元以上三百元以下的罰款,并責令其承擔修復費用;因此而造成航行事故的,由其承擔法律責任。
(七)違反本辦法第二十七條規定的,責令其限期清徐,并處以五十元以上一百元以下的罰款;逾期不清除的,責令其承擔強制采取措施所需費用,并處以五百元以上一千元以下的罰款。因不設置標志和逾期清除所造成航行事故的,由其承擔全部損失費用,并追究其事故責任。
(八)違反本辦法第二十八條、第二十九條規定,造成影響通航和航道淤淺的,責令其限期清除,逾期不清除的,承擔強制采取措施所需費用,并處以五百元以上二千元以下的罰款。
(九)違反本辦法規定的其他有礙通航的,視其情節輕重和影響通航程度,處以五十元以上五百元以下的罰款。
第三十五條違反本辦法,有下列情況之一的,可從輕或免予處罰:
(一)接受水上交通管理機構的警告,及時糾正的,可從輕或免予處罰；
(二)因搶險救災或不可抗力等原因造成的,免予處罰。
第三十六條拒絕、阻撓水上交通管理機構工作人員依法執行公務或其他違反有關規定應當受治安管理處罰的,由公安機關處理；構成犯罪的,提請司法機關依法迫究其刑事責任。
第三十七條水上交通管理機構工作人員應遵守紀律,認真執法。對,,弄虛作假的,由水上交通管理機構或由上級交通管理部門給予行政處分;構成犯罪的,提請司法機關依法追究其刑事責任。
一、刑事簡易程序。
關于刑事簡易程序的定義，依據《布萊克法律詞典》的解釋，簡易程序為“僅相對于普通程序而言，不經檢察官起訴、陪審團定罪或者普通法正常程序所要求的其他程序，法官直接以迅速、簡單的方式處理爭議解決案件，作出裁判的任何訴訟程序”。[1]（p504）《牛津法律大辭典》的定義是：“簡易程序（Summary Jurisdiction）系指由一個法官或治安法官在沒有陪審團參加的情況下審問被告人的審判?！盵2]（p1084）上述兩大權威的法律詞典都將簡易程序界定為一種審判程序的簡化。
隨著刑事簡易程序在我國刑事訴訟法中的出現，我國學者也開始探索刑事簡易程序的科學定義。有的認為，簡易程序相對于普通程序而言，是指在一審程序中，針對某些特定類型的案件，刑事訴訟法在確立普通程序的基礎上規定的一種比普通程序更為簡便、迅速的審判程序。該程序也可以說是在一定程度上對普通程序的簡化。[3]（p241）這種觀點側重于闡述簡易程序適用案件的種類，以及其簡便、快捷的特點。有的學者認為，簡易程序具有三層基本含義：一是都是針對審判程序而言，不包括偵查、起訴等程序的簡化；二是仍然由法官進行中立、公正的審判和裁判；三是審判程序被簡化，具體表現為庭審程序的簡化或省略。[4]（p20）這一觀點將簡易程序確定為一種審判程序，并指出簡化審判程序包括簡化和省略兩種形式。另有人指出，簡易程序與普通程序具有層次性相對應，可以分為三個層次的內容，分別是相對于完善形態的刑事簡易程序、相對于一般形態的刑事簡易程序和相對于現實形態的刑事簡易程序。[5]（p159-160）該觀點不局限于審判程序的簡化，而是著眼于整個刑事訴訟結構，呈現了一個動態、立體的簡易程序。
上述觀點從不同角度展現了刑事簡易程序的內容，但無論是何種觀點，都不能否認刑事簡易程序是相對刑事普通程序而言的。要想對刑事簡易程序進行準確的界定，須先弄清楚什么是刑事普通程序。從廣義上來說，一個完整的刑事普通程序應當包括立案、偵查、審查起訴、提起公訴、審判及執行等程序，從狹義上來說，刑事普通程序就是指刑事審判普通程序。與此相對應，簡易程序在廣義上是指符合正當程序要求，可快速處理刑事案件的特別程序，而在狹義上則特指各國刑事訴訟法明確規定的，對刑事一審程序的一些環節或步驟予以適當簡化，從而快速處理刑事案件的程序。[6]（p72）隨著對刑事簡易程序的研究不斷深入，僅僅討論審判程序的簡化已經不能滿足立法和司法的需求，因此，對刑事簡易程序應當作廣義的解釋，即指符合正當程序要求，可快速處理刑事案件的特別程序。
二、我國刑事簡易程序缺陷分析。
（一）刑事簡易程序設置形式的一元化。
我國刑事訴訟法設置了一元結構的刑事簡易程序。1996年，我國在修改刑事訴訟法時增加了簡易程序的規定，此外，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》、《人民檢察院刑事訴訟規則》以及最高人民法院、最高人民檢察院、司法部于2003年3月14日聯合的《關于適用簡易程序審理公訴案件的若干意見》對簡易程序進行了補充和完善。2006年3月14日出臺的《關于適用普通程序審理“被告人認罪案件”的若干意見（試行）》增加了普通程序簡化審程序，對于該程序能否視為另一種簡易程序，理論界有不同認識。最高人民法院的觀點認為，對被告人認罪案件適當簡化審理，不是創設一種新的程序，而是在法律規定的普通程序框架內，針對被告人認罪這一事實，在審理方式上的適當靈活。因此，該程序并不是另外一種刑事簡易程序。[7]（p103-104）無論是刑事訴訟法中規定的簡易程序，還是普通程序簡化審程序，都只是對普通審判程序某些環節的簡化，并未完全從普通程序中脫離出來，從此種意義上來講，我國的刑事簡易程序仍然是一元的。[6]（p73）我國簡易程序的一元化立法模式，不利于針對案件的不同情形適用不同的審判程序，造成無論案件性質輕重，都是用同一種簡易程序審理的情形。而在刑事案件日益多樣化的今天，同樣是輕微案件，其難易程度也各不相同，對其一律使用同樣的程序審理，不符合案件分流和提高訴訟效率的目的。
（二）相關配套制度的不健全。
1.未賦予被告人完整的程序選擇權。
程序選擇權應該包括三方面的內容：一是程序建議權，即當事人有提出適用簡易程序的建議的權利；二是程序否決權，即當司法機關提議適用簡易程序時，當事人有同意適用或拒絕適用的權利。三是程序變更權，即在簡易程序的進行過程中，當事人如果認為適用簡易程序會對自己不利，有權要求將案件轉為普通程序審理。只有同時擁有這三項權利，才能說擁有完整的程序選擇權，然而我國現行立法即沒有規定被告人的簡易程序建議權，也沒有規定被告人的簡易程序變更權，在被告人的程序選擇權方面，存在著明顯缺陷。
我國刑事訴訟法明確規定，簡易程序的適用由人民檢察院建議或者同意，由人民法院決定。據此，人民檢察院和人民法院既有程序建議權，也有程序否決權。而被告人只有在人民檢察院或人民法院提出適用簡易程序的提議后表達同意或不同意的權利，即被告人只享有程序否決權，并不能主動向司法機關提出適用簡易程序，也就是說，并不享有程序建議權。[8]（p292）在程序變更權方面，雖然相關司法解釋規定，適用簡易程序審理的案件，在法庭審理過程中，被告人當庭翻供，對于起訴書所指控的犯罪事實予以否認的，應當決定終止審理，并按照第一審普通程序進行審理。但這并不等同于被告人在簡易程序的進行過程中，可以自由地撤回自己的建議或同意。因此可以說，我國現行立法在被告人的簡易程序變更權方面也是有所缺失的。
2.被告人難以獲得有效的律師辯護。
在法治發達國家，律師的普遍參與已是刑事訴訟的常態，然而，在我國的刑事司法實踐中，由于法律文化和律師執業風險等因素，律師作為辯護人參與普通程序的比例本身就不高，而據有關資料顯示，辯護律師參與刑事簡易程序的比例比普通程序還要低得多。[8]（p293）根據我國《刑事訴訟法》的規定，強制辯護的范圍僅限于沒有委托辯護人的盲、聾、啞、未成年人、限制行為能力人或者可能被判處死刑的被告人，而適用簡易程序的案件由于案件輕微，不可能被判處死刑，且對被告人盲、聾、啞人的不得適用簡易程序，因而絕大多數適用簡易程序的案件無法適用強制辯護。加之《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第226條規定，適用簡易程序審理的案件，被告人委托辯護人的，辯護人可以不出庭，只需在開庭審理前將辯護意見送交人民法院即可。因此，在適用簡易程序的案件的庭審中，被告人即使聘請了律師，也可能缺乏辯護人的出庭辯護。
被告人在選擇適用簡易程序時其權利已經受到一定程度的限制，如果再缺乏律師的有效辯護，被告人將處于十分不利的境地，不僅訴訟權利得不到有效的保障，而且很可能會在不了解自己行為的后果，不清楚簡易程序的性質的情況下作出一些實際對自己不利的程序選擇。[6]（p73）3.公訴人可以不出庭導致的問題。
依據我國現行刑事訴訟法的規定，適用簡易程序審理公訴案件，人民檢察院可以不派員出席法庭?！蛾P于適用簡易程序審理公訴案件的若干意見》第六條又進一步規定，適用簡易程序審理公訴案件，除人民檢察院監督公安機關立案偵查的案件，以及其他人民檢察院認為有必要派員出庭的案件外，人民檢察院可以不派員出庭?？梢?，適用簡易程序審理的公訴案件，除人民檢察院監督公安機關立案偵查的案件公訴人必須出庭外，其他案件公訴人都可以出庭也可以不出庭，而在司法實踐中人民檢察院多數情況下并不派員出庭，這就導致了一些問題。
首先，它導致法官中立地位的動搖?！霸谌魏我环N簡易程序形態中，法官都被禁止與任何一方進行任何形式的單方接觸，法官的所有司法裁判活動都要由控辯雙方同時到場參與。
這是維持簡易審判程序最低限度公正性的必要保證?！盵9]（p432）公訴人不出庭支持公訴，控辯審三方的互相交涉變成了審判者與被審判者的對抗，法官事實上不得不同時充當審判者和公訴人這兩個互相矛盾的角色，從而失去了中立性，難以保證站在客觀中立的立場上做出裁判，其裁判結果難以保證公正性。其次，人民檢察院是我國的法律監督機關，人民檢察院不派員出庭，法院的審判活動缺乏監督，容易導致審判的任意性，背離程序公正的最低要求。
4.程序利用收益權在制度與實踐層面的雙重有限性。
程序利用收益權是指被告人放棄適用普通程序審判從而得到的某些從輕或者減輕的“好處”。程序利用收益權制度使得國家權力和被告利益之間得以平衡。我國刑事訴訟法中雖然有對自愿認罪的被告人酌情予以從輕處罰的規定，但仍存在一些問題。
首先，對被告人從輕處罰的幅度，并沒有相關法律條文予以明確規定，這樣一方面導致法官有較大的自由裁量權，同一性質的案件，由于每個法官從輕處罰的幅度不同，量刑上就可能產生較大的差距，出現同罪異罰的現象。另一方面被告人、辯護人對自己選擇適用刑事簡易程序而獲得量刑“折扣”的預期也會處于不確定的狀態。其次，我國現行刑事訴訟法只是規定對自愿認罪的被告人酌情予以從輕處罰，并沒有將自愿認罪與從輕處罰必然聯系在一起，這樣對于被告人來說，可能吸引力也沒有那么大。再次，雖然我國刑事訴訟法的相關規定中并沒有明確“可能判處緩刑”是刑事簡易程序的排除條件，但由于緩刑可能帶來的社會影響較大，在司法實踐中，刑事簡易程序一般不適用于可能判處緩刑的案件，因此，一些罪行不重且自愿認罪并選擇簡易程序的被告人不能相應地獲得最輕刑罰。最后，在我國的司法實踐中，法院在決定適用刑事簡易程序時，很少書面告知被告人適用簡易程序可酌情予以從輕處罰，在判決書上，對被告人因自愿認罪而得到從輕處罰的事項也沒有做相關的記載。[8]（p294）三、多元化刑事簡易程序的構建。
正如刑事簡易程序是相對于刑事普通程序而言，多元化刑事簡易程序是相對于一元化刑事簡易程序而言的。我國的刑事簡易程序只規定了一種，無論案件性質如何，都只能適用同一種簡易程序審理，此即一元化的刑事簡易程序。而多元化刑事簡易程序是指一國的刑事簡易程序體系呈現出多樣性與層次性，按照犯罪性質、罪行輕重、證據掌握程度的不同分別設計出與之相適應的刑事簡易程序，且不只是單純的簡化審判程序，而是對整個刑事訴訟程序進行全盤考慮。目前，各國的刑事簡易程序呈現出多元化的態勢，正如人類文明的發展趨于多元化一樣，刑事簡易程序也不可能僅僅遵循一種模式，因此我國的刑事簡易程序不應拘泥于已有的框架，應該開放和多元。
（一）設立處理微罪案件的中國式處罰令程序。
1.設立處罰令程序的必要性。
我國刑事簡易程序的適用范圍包括可能判處3年以下有期徒刑、拘役、管制、單處罰金的公訴案件，其中對于可能判處拘役、管制、單處罰金等輕微簡單的案件來說，我國現行的簡易程序顯得過于繁瑣，不利于訴訟效率的提高。而從我國的司法實踐來看，被判處緩刑、拘役、管制、單處罰金、免予刑事處罰等的輕微刑事案件占到了我國刑事案件總量的三分之一左右。[10]（p132）因此，有必要將這一部分輕微案件從現行的簡易程序適用范圍中分流出來，建立一種與之相適應的速決命令程序———中國式的處罰令程序來進行處理。
2.設立處罰令程序的可行性。
首先，近年來全國各地的檢察機關都在紛紛進行量刑建議的試點，并取得了較好的實際效果，也得到了學界的廣泛贊同。[11]（p277）而處罰令程序便是由檢察機關在起訴時向法院提出對被告人的具體量刑建議開始的。因此，量刑建議的試行無疑為設立和試行處罰令程序創造了十分有利的條件。
其次，處罰令程序本身易于操作，并不要求司法人員必須具備特殊的司法職業技能，我國現有的司法人員完全能夠勝任其程序的實施。[11]（p277）最后，我國早在1920年北洋政府統治時期就制定頒布過《處刑命令暫行條例》，實施過類似處罰令程序的刑事訴訟程序。盡管我國現有國情和訴訟制度已和當時不同，但在構建我國多元化刑事簡易程序時，設置處罰令程序應該說在法律文化上不會有太大障礙。
3.中國式處罰令程序設立的具體構想。
（1）處罰令程序的適用范圍。
在適用處罰令程序的案件范圍上，我國的處罰令程序應適用于犯罪事實清楚、證據充分，立案后不需要作過多偵查取證，最終量刑為拘役、管制、單處罰金、緩刑或免于刑事處罰的輕微刑事案件。對于不具有人身危險性的初犯，處刑為1年以下有期徒刑時應對其宣告緩刑，并適用處罰令程序。[11]（p278）（2）處罰令程序的啟動。
人民檢察院經審查認為可以適用處罰令程序的，在征得被告人、辯護人同意的基礎上，向人民法院提交包括案件事實及所有證據和量刑建議在內的書面申請。對于符合適用處罰令程序條件的案件，人民檢察院未提出適用處罰令程序的，被告人、辯護人有權向人民檢察院提出適用處罰令程序的書面申請。
（3）處罰令程序的審理。
處罰令程序只適用于基層人民法院，由審判員一人獨任審判。人民法院接到人民檢察院的處罰令申請書后，經審查認為符合適用處罰令程序條件的，應在10日內參考人民檢察院的量刑建議對被告人簽發處罰令；[12]（p38）經審查認為不宜適用處罰令程序的，應視案件的具體情況及時將其轉為適用其他訴訟程序。
（4）接收處罰令后的法律后果。
一是接到處罰令后，被告人對處罰令的內容表示完全同意，在其書面通知人民法院后，處罰令即生效，可依據處罰令對被告人執行相關刑罰。二是接到處罰令后，被告人在14日內不提出異議，則處罰令生效，可直接作為刑罰執行的依據。三是接到處罰令后，被告人在14日內提出異議，則處罰令自動失效，人民法院應確定審判期日，對案件進行開庭審理。[11]（p282）（二）設立處理被告人認罪案件的簡易審程序。
1.設立被告人認罪案件簡易審程序的依據。
犯罪按照罪行的輕重可劃分為微罪、輕重和重罪三種形式，雖然國際人權公約中明確指出“簡易程序只適用于輕微罪行”，但是，筆者認為，對被告人認罪案件來說，在被告人已經對被指控的事實供認不諱的情況下，公訴人失去了相對抗的對方，庭審對抗失去了前提，庭審成為既無對抗必要亦無對抗條件的場所，[13]（p84）此時已沒有完全按照普通程序進行審理的必要，因此，在設立處罰令程序以處理微罪案件的基礎上，為進一步提高訴訟效率，應對被告人認罪的案件適用有別于普通程序的簡易審程序。
2.設立被告人認罪案件簡易審程序的思路及其理由。
就具體思路而言，筆者認為可將現行簡易程序合并到普通程序簡化審程序中，以此為基礎設立處理被告人認罪案件的簡易審程序。之所以作如此設想，理由如下：首先，現行簡易程序立法中明確規定，被告人、辯護人作無罪辯護的案件不適用簡易程序審理，也就是說，現行簡易程序也是建立在被告人認罪的基礎之上的，其與普通程序簡化審程序在適用的前提條件和性質上并沒有不可逾越的鴻溝；[11]（p284）其次，現行簡易程序與普通程序簡化審程序均是立足于庭審簡化，而且就程序的具體規定而言也有很多的相似之處，因此，將現行簡易程序與普通程序簡化審程序進行整合具有一定的可操作性；[11]（p284）最后，現行簡易程序與普通程序簡化審程序在適用范圍上均存在一些弊端，現行簡易程序的適用范圍過于狹窄，分流效果不明顯，普通程序簡化審程序的適用范圍雖有所寬泛，卻突破了現有立法的框架，而且會帶來司法實踐的無序與隨意。[14]（p32）將現行簡易程序合并到普通程序簡化審程序中，既能克服兩種程序在適用范圍上的弊端，解決普通程序簡化審程序法律依據的問題，又能保證清晰、統一的刑事訴訟程序框架。
3.被告人認罪案件簡易審程序設立的具體構想。
（1）被告人認罪案件簡易審程序的適用范圍。
延續現行簡易程序和普通程序簡化審程序的相關規定并加以補充，簡易審程序的適用范圍可確定為犯罪事實清楚、證據確實充分，被告人對被指控的基本犯罪事實無異議，并自愿認罪的第一審公訴案件。但對于被告人系聾、盲、啞人的，可能判處無期徒刑或者死刑的，外國人犯罪的，有重大社會影響的，被告人認罪但經審查認為可能不構成犯罪的，共同犯罪案件中，有的被告人不認罪或者不同意適用本程序審理的，無辯護人參加的，以及其他人民法院認為不宜適用簡易審程序審理的案件不得適用簡易審程序。[11]（p285）（2）被告人認罪案件簡易審程序的啟動。
被告人認罪案件簡易審程序的啟動主體為人民檢察院，但對于應適用簡易審程序審理而人民檢察院不向人民法院提出建議的案件，被告人及辯護人也可以主動向人民檢察院提出適應簡易審程序的請求。
（3）增設審前快速移送程序。
偵查機關在辦案過程中，一旦發現犯罪嫌疑人認罪就應當立即通知人民檢察院，人民檢察院應立即對其進行審查，如果符合適用簡易審程序條件的，人民檢察院應在征得被告人及辯護人的同意后提起訴訟。適用審前快速移送程序，可有效減少被告人的羈押時間，保障被告人的人權并提高訴訟效率。[11]（p288）（4）增設量刑建議。
人民檢察院在向人民法院提交適用簡易審程序的書面建議時，應當一并向人民法院提交對被告人的具體量刑建議。[11]（p288）這樣要求既能促使人民檢察院在審查起訴階段更加謹慎細致，減輕法官的工作負擔，又能使被告人對檢察院的意見有充分的了解，從而確定是否同意適用簡易審程序。
（5）被告人認罪案件簡易審程序的審判組織。
對于可能判處3年以下有期徒刑、拘役、管制、單處罰金的案件，由一名法官組成獨任庭進行審理；對于可能判處3年以上有期徒刑的案件，由法官和陪審員組成合議庭進行審理。[11]（p296）（6）被告人認罪案件簡易審程序的庭前準備階段。
①告知被告人權利、義務。
人民法院在送達起訴書副本時，應當一并將書面的權利義務通知書送達被告人及辯護人，并對其作必要的解釋。[11]（p289）②庭前證據展示。
人民法院在決定適用簡易審程序前，應由法官助理或書記員組織控、辯雙方進行庭前證據展示。在庭前證據展示中，控、辯雙方必須出示各自所持有的全部證據。[11]（p289-290）庭前證據展示一方面可以使被告人及辯護人根據證據情況作出明智的判斷，另一方面可以避免出現證據突襲和訴訟拖延現象，是實現各訴訟主體間信息對稱，保障被告人基本訴訟權利、維護司法公正的重要手段。
③詢問被告人是否同意適用簡易審程序。
證據展示完畢后，法官助理或書記員應確認被告人是否認罪及同意適用簡易審程序，并將其回答如實記錄在案，以作為法院決定是否適用簡易審程序的依據之一。[11]（p290）④對適用簡易審程序的審查決定。
對于被告人認罪并同意適用簡易審程序審理的，法官助理或書記員應對其進行嚴格審查，審查完畢后，應向獨任庭或合議庭提交書面意見，由獨任庭或合議庭決定是否適用簡易審程序。[11]（p290）（三）建立有限的辯訴交易程序。
1.中國建立辯訴交易的必要性。
首先，辯訴交易有利于提高訴訟效率。實行辯訴交易可以縮短破案周期，減輕檢察官的舉證責任，縮短法庭審判時間，在刑事案件數量攀升而司法資源相對有限的今天，辯訴交易以其所具有的簡便性和快捷性，在迅速解決大量的刑事案件，節約有限的司法資源，提高訴訟效率等方面發揮了巨大的作用。
其次，辯訴交易有利于更好地維護被害人的利益。刑事案件中的被害人在遭受人身和財產的損害后，特別希望能夠盡快獲得賠償，但是按照我國現行的訴訟制度，被害人所受到的物質損失一般要等到訴訟結束后才能得到賠償，并且在我國的司法實踐中，被害人往往因為被告人沒有賠償能力而難以實際獲得賠償。辯訴交易不僅可以讓被害人盡早從訴累中解脫出來，盡快獲得賠償，而且有利于鼓勵被告人及其家人盡心盡力對被害人進行賠償。
最后，辯訴交易有利于增強我國訴訟的民主性。按照我國現行刑事訴訟法的規定，刑事訴訟程序的選擇權是由檢察機關行使的，當事人雙方均難以對簡易程序的適用發揮影響力。辯訴交易賦予當事人自由選擇權，使得當事人的訴訟權利得到了有力的保障，民主性顯然增強。
2.中國建立辯訴交易的可行性。
首先，辯訴交易的建立在我國有一定的政策空間。我國長期實行“坦白從寬”的刑事政策，辯訴交易從本質上講就是將這一刑事政策法定化，真正體現鼓勵被告人認罪的精神。
其次，現行刑事訴訟制度為辯訴交易的建立提供了制度基礎。辯訴交易的建立是以當事人訴訟地位對等，享有充分的處分權，法官處于中立狀態為基礎的。我國現行的刑事訴訟制度，在一定程度上吸收了當事人主義的模式，增強了控辯雙方的對抗性，加強了法官的中立性，從而為辯訴交易的建立提供了一定的制度基礎。
最后，人們觀念的改變為辯訴交易的建立提供了理念基礎。隨著社會的發展，人們的公正觀念逐漸由理想公正觀向現實公正觀轉變，效率作為正義的第二種含義，在人們心中的地位越來越高。這使得人們能夠放棄傳統的絕對正義觀，較為科學地看待相對正義問題。因此，辯訴交易的建立并非立法者的心血來潮，而是在人們觀念轉變的情況下得以實現的。[15]（p256）3.辯訴交易程序設立的具體構想。
（1）辯訴交易的適用范圍。
適用辯訴交易程序處理的案件應該為證據確實但欠充分，法定刑為3年以下有期徒刑、拘役、管制、單處罰金的刑事案件。[16]（p189-190）（2）辯訴交易的啟動。
對于符合辯訴交易條件的案件，檢察機關和被告人均可向對方提出交易的意向，在征得對方同意后，開始就具體內容進行協商。在此過程中，被害人不能夠直接參與，但應享有知情權和意見表達權。檢察機關要告知被害人進行交易的法律后果，充分聽取被害人的意見。[17]（p123）（3）辯訴交易的內容。
辯訴交易的內容包括兩個方面，一是被告人同意檢察機關的指控并積極賠償被害人遭受的物質損失；二是檢察官在被告人認罪的基礎上，降低或減少指控事項，承諾向法官建議對被告人適用較低幅度的刑罰，但不得徹底放棄指控或者作出不起訴的決定，減輕刑罰的幅度也應限制在法定刑的三分之一以內。[17]（p123-124）（4）辯訴交易的法庭審查。
控辯雙方達成協議后，由公訴人向法院提交辯訴交易申請，請求法院對雙方達成的協議予以確認。在開庭審判時，法官通過詢問被告人、被害人，審核相關證據材料，對協議的合法性進行審查，主要審查被告人的認罪是否有事實基礎，協議的作出是否出于被告人的明知、明智和自愿。[17]（p125）（5）辯訴交易的審查結果。
一是經審查協議合法，法官應按照協議內容作出判決，此判決為終審判決，被告人不能上訴，檢察官不能抗訴，但被告人享有申訴權，可以申請人民法院依審判監督程序處理。
二是經審查協議不合法，法官應拒絕接受協議，辯訴交易程序自動終止。在之后的訴訟程序中，任何一方均不得以對方在協商過程中的“自認”作為證據進行抗辯。[17]（p125）
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中圖分類號：DF71
文獻標識碼：A
一、對刑事和解制度實踐效果的考察
（一）適用背景及案件基本情況
2004年1月至2008年9月，廣州市白云區人民檢察院共受理公安機關移送審查的各類刑事案件10190件14687人。該檢察院在辦案中發現，對于不少刑事案件，雖然法院追究了犯罪人的刑事責任，但沒有解決民事賠償問題，這就導致犯罪人和被害人雙方關系緊張，社會矛盾沒有得到化解。被害人認為雖然追究了犯罪人的刑事責任，但其受到的損失并沒有得到相應的賠償，以司法機關沒有公正辦案為由，不斷申訴上訪，要求檢察機關提起抗訴，或者是到法院另外提起民事訴訟，要求犯罪人賠償其經濟損失。犯罪人則認為，其犯罪行為已經被判處刑罰，受到了相應的處罰，沒有必要再賠償被害人的經濟損失，賠償了被害人的經濟損失也不會減輕對其的處罰。上述狀況，導致這些案件雖然有定罪判刑的法律結果，但實際上并未達到充分保護被害人或受害單位合法權益的目的，辦案的社會效果有待增強。自2004年起，該檢察院在現有法律框架內積極嘗試運用刑事和解機制辦理輕微刑事案件，在受理的10190件各類刑事案件中適用刑事和解結案的有50件，約占0.5％。各類案件的具體適用情況如下：
上述案件經和解后，總賠償金額為512.6648萬元，對案件作不處理的有3件4人，后作緩刑處理的有14件14人，免于刑事處罰的有2件2人，其余被判處有期徒刑、拘役或罰金。該檢察院共收到刑事和解相關當事人及家屬或單位贈送的錦旗5面，感謝信6封。
（二）適用刑事和解制度的主要特點
（1）堅持當事人自愿、公平公正、不得損害國家、集體和其他公民的合法權益，不得損害社會公共利益，不得違反法律和社會公德的原則。（2）適用范圍限于侵犯公民人身權利、財產權利的犯罪案件和部分其他有直接被害人的案件，具體包括因婚姻、家庭矛盾或者民事糾紛引起的人身傷害、侵犯財產案件；告訴才處理的案件；過失犯罪的案件；未成年人、老年人、殘疾人、懷孕婦女等特殊人群犯罪的案件；其他經人民檢察院審查認為作和解處理不致于產生不良社會影響的案件。但恐怖活動犯罪、黑社會性質犯罪、瀆職犯罪，危害后果特別嚴重、影響特別惡劣的過失犯罪，以及累犯不適用刑事和解。（3）適用條件在主觀上以加害方認罪、被害方愿意和解；客觀上以案件事實已經查明、證據確實充分且加害方實際賠償為前提。（4）適用于審查階段。先由經辦人閱卷了解案件是否符合刑事和解的范圍、條件，同時了解雙方當事人是否具有和解意愿后，再由當事人提出書面申請，由雙方自行協商達成書面賠償協議并以實際支付為最終結果。（5）運行模式主要由當事人雙方自行和解，檢察機關不在雙方最后的協議書上簽字。檢察機關主要承擔提供簽約、履約場所以及告知工作，適當進行解釋和教育工作，并對合法的和解結果予以確認，將雙方因和解產生的相關文書及公訴機關的量刑建議書等材料附卷移送法院審查。（6）創建了配套措施。一是設計了《刑事和解申請書》、《賠償協議書》、《被害人收到賠償款的收條》等配套文書，以確保被害人可以自愿決定參與刑事和解。二是制定了激勵措施。將經辦人適用刑事和解辦案的成效納入年度量化考核范圍，鼓勵辦案人員對符合條件的案件積極適用刑事和解。三是建立備案報告制度。要求案件經辦人在案件審查終結報告中注明該案是否符合刑事和解制度的適用條件，如果符合還要報告進行刑事和解的情況等，以實現推廣適用并由公訴部門負責人對經辦人和解案件進行監督的效果。
（三）適用刑事和解制度的積極效果
1.有利于緩和刑事案件雙方當事人的沖突關系，實現利益的“雙贏”。在傳統的刑事司法中，一旦發生犯罪，司法機關就代表被害人介入案件的偵查、和審判，被害人在訴訟中往往處于被動的地位，受到的損失難以得到及時、充分的補償。同時，由于缺乏相應的法律規定，犯罪人對經濟賠償責任的主動承擔與履行并不必然導致其刑事責任的從輕、減輕或免除，消極對待經濟賠償責任就成為其必然選擇。刑事和解使被害人通過犯罪嫌疑人的賠禮道歉和經濟賠償，得到精神和經濟上的慰藉；犯罪嫌疑人也可以通過具結悔過、賠禮道歉以及經濟賠償等方式，獲得被害人的諒解，從而得到輕緩的處理，雙方的利益可以
同時得到保護。如自2004年初至2008年9月，廣州市白云區人民檢察院成功適用刑事和解的50件案件中，賠償額達512萬余元，平均為10240元；53名被告人在刑事和解成功后均獲得不、緩刑、減刑處理?，F列舉廣州市白云區人民檢察院以刑事和解的方式辦理的一個案例說明：
2005年底，被告人戴某因瑣事與某市場保安發生爭執，后在逃跑時，開車將另一名保安人員曾某撞到在地，致曾某重傷。該案經公安機關偵查后，移送廣州市白云區檢察院審查，在辦案過程中，戴某表示悔罪，希望從輕處理，而被害人曾某及其家屬則提出家庭經濟困難，希望獲得戴某的經濟賠償以維持今后的治療及生活。檢察院經辦人在認真分析案情及法律依據的基礎上，根據被害人曾某及其家屬的請求以及戴某的悔罪態度及其希望通過賠償以獲得從輕處罰的意愿，深入細致地對當事人進行了刑事和解，最終促成雙方達成和解協議，使被害人曾某獲得戴某賠償的醫療費等費用共計人民幣73萬元，而戴某則因認罪態度較好，并有投案自首、積極賠償被害人經濟損失等情節，由檢察院向人民法院依法提出對被告人戴某減輕刑事處罰的建議，并獲得采納，被告人戴某最后被判處有期徒刑3年，緩期5年執行。該案辦結后，被告人所在單位及被害人的家屬均對該檢察院依法進行和解、靈活處理矛盾的舉措以贈送“公平公正、執法為民”錦旗和感謝信的形式表示感謝。
2.有利于改造被告人及預防犯罪。在大多數輕微犯罪案件中，如因鄰里糾紛而發生的輕傷害案件，犯罪人的犯罪行為通常是因受到不良的外界影響和刺激而發生，行為人本身可能沒有意識到危害后果，主觀過錯并不大。犯罪行為發生后，嚴厲的刑罰可能會加深犯罪人與受害人之間的矛盾，激起犯罪人敵對社會的情緒，甚至使犯罪人因為被貼上“犯罪標簽”而重新犯罪。而刑事和解通過真心悔過、經濟賠償、減輕處罰等方式有效教育、改造犯罪人，有利于減少犯罪人對國家的對抗情緒，消除其人身危險性，降低誘發重新犯罪的可能性。如廣州市白云區人民檢察院通過對50件和解成功的案件進行回訪分析，發現雙方當事人及其家屬或所屬單位均表示滿意，未出現當事人申訴、上訪和再次犯罪等情況，和解措施在化解社會矛盾中發揮了實效。
3.有利于提高訴訟效率、節約司法資源。從目前我國的犯罪形勢和刑事司法系統的運轉狀況來看，犯罪總量持續上升，有組織犯罪、殺人、搶劫等嚴重刑事犯罪比較突出，嚴重威脅社會秩序；而另一方面，司法資源的投入量與需求量的矛盾沒有得到解決，司法機構和人員超負荷運轉，刑事積案上漲，監獄的擁擠程度加劇，重新犯罪率上升。因此，在刑事政策的選擇上，應當確立寬嚴相濟的刑事政策，允許對某些輕微刑事案件進行輕緩處理，實現繁簡分流，以緩解刑事司法資源的供需矛盾。刑事和解就是分流手段中極為重要的一項，它以協商的方式很好地教育和改造罪犯、化解社會矛盾，也在很大程度上降低了辦案和監管的成本。如廣州市白云區人民檢察院對50件和解案件的辦案效率進行調查的結果表明：辦案天數最快的為8天，最慢的為45天，平均辦案天數為
30天，在一個月之內結案的案件數量占79%。同時，在階段對和解結果的確認，避免了案件在、審判、執行環節中進一步的司法資源支出。因此，無論是在設施、人員上，還是在時間、精力、金錢上，刑事和解都極大地節約了司法資源。
二、刑事和解制度在運行中遇到的困難
（一）刑事和解的條件、方式、程序等缺乏明確統一的法律規定，影響到刑事和解的推廣運用刑事和解從刑事法律體系地位上來說首先是一項制度，它必須依托于具體的規范。但是，諸如刑事和解可以針對哪些類型的案件、在哪些訴訟階段適用、刑事和解的運行模式如何選擇、檢察機關在刑事和解中的地位如何確定、沒有啟動訴訟程序的刑事和解是否需要由司法機關加以監督、訴訟過程中產生的刑事和解是否需要司法機關監督、如何監督以及進行多大限度的監督等事項在當前的刑事立法中都缺乏規定。沒有具體的規定，就會導致實際操作中的隨意性，不利于刑事和解的構建，而且有可能出現違背刑事和解初衷的結果。
（二）非羈押措施的有限適用使被害人和加害人面對面的交談難以實現，影響刑事和解的適用效果在西方的刑事和解制度中，有一個必經的程序或步驟就是加害人和被害人進行面對面的交談，由加害人向被害人當面致歉以取得被害人的原諒。目前，由于我國非羈押措施的適用非常有限，犯罪嫌疑人在審前階段大多是被羈押的，很難實現加害人和被害人之間的見面。實踐中，只能由加害人的家屬代替加害人參與和解，導致和解的效果更多的是僅僅停留在“賠償――免責（減責）”這個單一層面上，當事人往往過分糾纏于賠償的數額，只注重和解的結果，而忽略了通過交談減輕被害人因犯罪行為帶來的不安全感，并使加害人真正認識到自己行為的非法性，導致刑事和解修復社會關系和改造預防犯罪功能的發揮受到制約。
（三）作為檢察工作考核指標之一的不率制約著刑事和解的適用
實踐中，犯罪嫌疑人即使愿意與被害人達成刑事和解協議，但為了防止違法、違規濫用不權，上級檢察機關通常對不標準進行嚴格控制，并堅持將不率作為考核整體工作的標準之一，使得許多經刑事和解后符合不條件的刑事案件不得不進入公訴、審判程序。同時，因上級檢察院對不標準的嚴格控制，使得辦案人員不得不經歷諸如提交主管檢察長決定、提交檢察委員會討論以及向上級檢察機關備案等各種復雜的內部司法行政程序，導致一些經和解成功可作不處理的案件仍被到法院。如對上述50件案件作和解處理后，除對其中的4人作不處理外，其余均作處理。實際上，上述案件經法院判決后，有14人被作緩刑處理，2人被免于刑事處罰，刑事和解提高訴訟效率及節約訴訟資源等功能的發揮受到制約。
（四）刑事被害人補償制度的缺失可能導致刑罰適用不平等問題
從其實施情況來看，有無賠償能力已成為是否適用和解制度的重要決定因素。通常情況下，能夠通過刑事和解達成協議的往往是那些有賠償能力的犯罪嫌疑人，他們在履行了經濟賠償責任后，容易得到被害人的諒解，從而獲得從輕或者減輕處罰的處理結果；而在一些符合刑事和解條件的案件中，由于犯罪嫌疑人家庭條件差，即使他有和解的真誠意愿，但很可能因無力承擔金錢賠付責任而得不到被害人的諒解，導致失去和解機會。實踐中，可能出現有錢人因故意犯罪被免于，沒錢人因過失犯罪卻被告上法庭的情況，給人刑事和解是有錢人逃避罪責的“安全通道”的印象。
（五）刑事和解工作增加了檢察機關的工作量，但沒有納入各種評價體系
在審查中進行刑事和解，辦案人員從詢問被告人與被害人雙方是否有和解的意愿，到雙方達成和解協議，需要花費大量的時間與精力，在當前檢察機關“案多人少任務重”的情況下，如果僅憑辦案人員“司法為民”的檢察情懷化解矛盾，將不利于刑事和解工作的長效開展。
三、完善刑事和解立法規定的幾點思考
如前所述，刑事和解具有貫徹寬嚴相濟刑事政策、提高訴訟效率和節省司法資源的功能，但在實踐中，由于各種原因，刑事和解制度尚不能充分實現其承載的應有功能，而其出路就在于盡快完善刑事和解的立法規定，建立刑事和解適用所需的配套制度，從而使其發揮自身的合理價值。本文認為，完善刑事和解的立法規定應重點考慮如下幾方面：
(一)明確刑事和解的適用對象和適用范圍
司法實踐中對此問題有廣義和狹義兩種主張。狹義的觀點認為，應限定在輕微刑事案件和未成年人刑事案件。(注:例如，有學者認為，刑事和解的適用范圍應嚴格限定為依法應判處3年以下有期徒刑和情節輕微的刑事案件。參見：甄貞，陳靜建設和諧社會與構建刑事和解制度的思考［J］法學雜志，2006（4）)廣義的觀點認為，只要有被害人，且被害人與加害人自愿和解的，即使是重罪案件也可以和解，只不過和解后的后果不同［1］。本文認為，在堅持當事人自愿、公平公正、不損害國家、集體和其他公民的合法權益，不損害社會公共利益，不違反法律和社會公德的原則前提下，可以折衷上述兩種觀點，適度推廣適用刑事和解。具體來說，刑事和解適用的對象應當是主觀惡性較小、人身危險性較低的犯罪嫌疑人，如未成年犯罪嫌疑人、成年的在校學生以及成年犯罪嫌疑人中的過失犯、初犯、偶犯等。刑事和解適用的案件應當是社會危害性較低的犯罪，其范圍可以限定為兩個：一是刑事自訴案件；二是犯罪情節輕微，依照《刑法》規定可能判處3年以下有期徒刑、拘役、管制的案件；三是《刑法》分則第四章、第五章規定的對被告人可能判處3年以上有期徒刑，但具有法定的從輕、減輕或者免除處罰的情節，可能判處3年以下有期徒刑的案件。對于因親友、鄰里及同學、同事之間糾紛引發的輕微刑事案件，無論是在批捕階段還是在公訴階段，都是最大限度化解矛盾、促成和解的工作重點。對于嚴重危害國家利益的危害公共安全犯罪、貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪以及情節惡劣的犯罪、重罪、累犯和應當數罪并罰的案件，不適用和解。
（二）明確刑事和解的運行模式
在實踐中，刑事和解主要有三種模式：一是委托人民調解員進行調解，以上海市楊浦區公檢法機關為代表；二是檢察機關主持調解，北京市朝陽區檢察院主要采取該做法；三是當事人雙方自行和解，檢察機關只負責提供簽約、履約場所，承擔告知和對合法的和解結果予以確認等工作，如河南、浙江等地采取了該做法。本文認為，刑事和解的運行模式宜采取由當事人自行和解的方式。這主要是基于以下兩點考慮：首先是基于對效率的考慮。刑事和解程序包括和解準備、和解陳述、和解協商等階段，它所耗費的社會資源并不少于一審普通程序，在目前公訴機關和審判機關面臨的案件壓力日益加大的情況下，由司法機關主持刑事和解不現實也不適宜。其次是基于對公正的考慮。檢察機關是國家專門的法律監督機關，負責履行追訴職能，由檢察機關主持調解不具備中立性，不符合公正原則。
（三）明確刑事和解的適用程序
（1）提出與受理刑事和解案應由被害人、犯罪嫌疑人及其各自的訴訟人或檢察機關提出。公訴機關在接受提案之后，應當從以下幾個方面審查提案是否具備刑事和解的必要性與可能性：犯罪嫌疑人是否承認犯罪及其悔悟程度；被害人愿意參與刑事和解的具體原因；案件的種類及其特點；當事人居住區域是否較遠。經過審查，如果公訴機關認為具備了刑事和解的必要性與可能性，通過和解能夠產生符合各方利益的結果，即可以受理案件并展開和解前的準備工作。
（2）滿足主客觀條件主觀條件是指刑事和解應以犯罪嫌疑人的有罪答辯與當事人雙方的和解自愿為基本前提；客觀條件則應以案件事實已經查明、證據確實充分且實際賠償為適用前提。
（3）刑事和解協議的達成及履行。刑事和解協議包括兩個主要內容：一是犯罪嫌疑人承認罪行、悔罪致歉，提出賠償方案并經被害人認可；二是被害人表示諒解并同意對犯罪嫌疑人減輕或免除刑事處分。在對刑事和解協議的真實性、合法性、可行性進行審查的基礎之上，檢察官應當就賠償的履行情況進行監督。為解決和解協議達成后雙方反悔的問題，可在程序的設計上作一些處理：犯罪人和被害人達成和解協議后，犯罪人應當立即向被害人交付約定的賠償金，由檢察官作出不決定或建議法官從輕處理。如果當事方未達成和解協議，應將案件按現有的刑事司法程序處理。
（四）建立刑事和解適用所需的配套制度
（1）擴大檢察機關的不裁量權實踐中，為了防止違法、違規濫用不權，上級檢察機關通常對不標準進行嚴格控制，并堅持將不率作為考核整體工作的標準之一，使得部分刑事和解后符合不條件的刑事案件不得不進入公訴、審判程序，刑事和解提高訴訟效率及節約訴訟資源功能的發揮受到制約。為了維護犯罪嫌疑人的合法權益，保證訴訟的公正與效率，應當擴大檢察機關的裁量權，使檢察人員可以根據案件的不同情況酌情作出不決定。
（2）進一步落實量刑建議權量刑建議權是公訴權的一部分，但如何使量刑建議權落到實處仍是困擾司法實踐的一個難題。如果在審查階段犯罪嫌疑人與被害人達成和解協議，并已實際履行，檢察機關在公訴時提出從輕、減輕處罰的量刑建議，但審判機關未予充分考慮，也會使這一制度的實際效果落空。檢、法兩院應聯合出臺相關司法解釋，將犯罪嫌疑人履行刑事和解協議作為法定從輕、減輕或者免除處罰的情節，在量刑時給予充分考慮。
（3）建立必要的刑事被害人補償制度。為了解決在刑事和解中存在的因貧富差距所導致的刑罰適用不平等問題，應建立必要的刑事被害人國家補償制度。從1960年代開始，許多國家就已相繼建立了刑事被害人國家補償制度，通過這一制度的實施使那些因犯罪而受損的刑事被害人得到應有的補償。這一制度的推行已成為當今世界發展的趨勢。我們可立足本國國情，借鑒其他國家的有益經驗，建立有中國特色的的刑事被害人國家補償制度，通過對刑事被害人的國家補償，使刑事被害人的合法權益得到應有的保障。
（4）建立完備的監督制約機制，從訴訟程序、機制設置上防止刑事和解的濫用。一是完善檢務督察機制，由紀檢部門負責對和解工作的過程實施監督，如果案件當事人發現辦案中有不公平、不公正之處，也可以直接反映；二是加強匯報和備案制度。可由經辦人在案件審查報告中對和解情況進行說明，公訴部門負責人對相關情況進行監督。同時，由于適用刑事和解的案件主要由基層檢察院辦理，可建立專門的備案表格，定期向上級院請示匯報；三是構筑外部監督體系，偵查機關對和解后不或撤案的，可以要求復議或復核；相關組織可以對檢察官的執法行為進行評議，舉報其不法行為；“還可以考慮將其納入人民監督員的監督范圍，以強化外部監督?！保?］
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The Practice Effect, the Puzzledom and Resolvent of Criminal Reconciliation
HUANG Zhao ming, LUO Qiao lan, XU Hui ling
所謂刑事和解,是指在“刑事訴訟中,在司法人員調停、監督下,犯罪人以自愿認罪、賠償、賠賠禮道歉等形式與被害人達成和解后,國家司法機關不再追究其刑事責任、免除處罰或者從輕處罰的一種新型的刑事糾紛解決方式”[ 孫洪坤、汪媛:“刑事和解博弈的均衡性分析”,載《政法學刊》,2007年第6期。]。刑事和解在本質上乃是國家司法權向案件當事人的出讓,其目的在于修復受到損害的社會關系,使受到損害的社會關系恢復到以前的狀態,正是這種現實合理性讓刑事和解成為一種活生生的司法實踐。
作為刑事和解重要組成部分的刑事和解協議,刑事和解協議是加害人和被害人之間就經濟賠償問題達成的和解,因而筆者認為,存在刑事和解協議雙方當事人之間的法律關系僅僅是一種民事法律關系,此種法律關系并未與國家刑罰權相連,這決定了刑事和解協議的性質只能是一種民事協議。在這種情況下,不論司法機關是否適用刑事和解,都不會影響作為私法領域的刑事和解協議的效力,因為刑事和解協議具有獨立性,這個特質決定了協議的效力只受協議簽訂主體和協議內容的限制,在協議主體適格、內容合法時,協議當然有效。雖然刑事和解協議存在于私法領域,但是刑事和解協議有其特殊性:(1)協議可能影響到加害人的刑罰處罰,協議的成立可能會成為司法機關量刑時酌定考量的情節;(2)有司法機關等公權力的介入和確認,只有在得到司法機關確認的情況下,協議才可能會影響到對加害人的處罰上;(3)協議的內容與公權力相關事務的處置有關,但這種關聯性僅限于當事人對國家機關的請求權、建議權或者一種意愿,而非最終的決定權,因此刑事和解協議并不必然發動刑事和解程序。[ 參見于志剛:“刑事和解的正當性追問”,載《政法論壇》,2009年第5期。]由于刑事和解協議的私法屬性,當司法機關不認可刑事和解協議時,對被害人而言,其依然有權要求加害方按照有效協議的內容全面、客觀、完全地履行;即使刑事和解協議已由加害人履行完畢;對加害人而言,亦不能因為司法機關不認可刑事和解協議而拒絕履行,或要求撤銷已履行完畢的刑事和解協議。除非刑事和解協議有合同法第五十二條規定的情形,以致刑事和解協議無效,否則加害人必須履行,若拒不履行,被害人可以向法院申請強制履行。
二、適用之囿域
(一)立法層面:與傳統刑事司法理論相悖
在刑事立法層面上,“傳統刑法通常將刑法理解為國家根據社會形勢的發展所確立的判斷犯罪、配置刑罰進行懲罰的規范,強調有罪必罰,不贊成對于犯罪的變通處理。”[ 周光權:“刑事和解制度的價值”,載《華東政法學院學報》,2006年第5期。]傳統刑法講求國家本位主義,而刑事和解作為一種私法領域的制度,這與國家本位主義相悖。
傳統刑法追求法律面前人人平等原則,但刑事和解卻可以通過被害人和加害方的協商,以賠償協議的方式減輕對加害人的處罰,在這種情形下,有錢者常常因有較大的償付能力而減輕其刑罰,而貧困者卻因償付能力欠缺無緣刑事和解,這顯然與法律面前人人平等的法律原則不符,加之刑事和解僅僅只適用于部分刑事案件中,亦有悖于個案間法律的平等適用,這種天生的“特質”加劇了對刑事和解的質疑和責難。
傳統刑法踐行罪行法定原則,即犯罪嫌疑人的行為是否構成犯罪、構成何種犯罪以及應當給予何種處罰,刑法都予以了明確的規定。若刑法沒有規定,不論行為的危害性有多大,都不可認定為犯罪,不可給予刑事處罰,這也就是我們常說的“法無明文規定不為罪,法無明文規定不處罰”。但在案件刑事和解的情形下,加害人卻有可能不再受到刑事追究,這違反了罪刑法定原則,有損司法權威。
傳統刑法理論認為“法是國家的命令,主權者的命令”[ 張文顯:《法理學》,高等教育出版社、北京大學出版社出版,1999年版,第44頁。],因此作為絕對命令的刑法規范,就必須完全執行,否則就必須給予相應的刑事處罰,而刑事和解之于刑法規范這種絕對命令而言,從某種意義上可以說是一種打了折扣的執行,也即不完全執行。
(二)司法層面:與現實的配套措施無法銜接
即使司法界在司法實踐中試行刑事和解制度,但是也會面對尷尬境地——現實的配套措施無法滿足刑事和解制度的適用,缺乏配套措施溫床的刑事和解制度也只能淪落為水中月、鏡中花。
新修訂的刑事訴訟法對刑事和解適用的條件和范圍、和解協議的審查主體和達成和解案件的處理作出了明確的規定。其中刑事和解只適用于:(1)因民間糾紛引起,涉嫌侵犯公民人身權利、民主權利罪和侵犯財產罪的犯罪案件,可能判處三年有期徒刑以下刑罰的;(2)除瀆職犯罪以外的可能判處七年有期徒刑以下刑罰的過失犯罪案件;(3)對于犯罪嫌疑人、被告人在五年以內曾經故意犯罪的,不適用刑事和解。刑事案件的審查主體包括公安機關、人民檢察院和人民法院,審查的內容包括和解協議的自愿性和合法性。對達成和解協議的案件,審查機關的處理方式分別是:公安機關可以向人民檢察院提出從寬處理的建議;人民檢察院可以向人民法院提出從寬處罰的建議,其中對于犯罪情節輕微,不需要判處刑罰的,可以作出不起訴的決定;人民法院可以依法對被告人從寬處罰。[ 參見《中華人民共和國刑事訴訟法》第二百七十七條、第二百七十八條、第二百七十九條。]
雖然現行法律已經對刑事和解制度做出了明確規定,但是在試行刑事和解的過程中,但配套措施的缺位已然成為刑事和解制度發展的制約瓶頸。
不起訴率成為刑事和解制度適用的一大瓶頸。在人民檢察院的檢察業績考評管理中,有一項考核指標是“不起訴率”,即一定時期內不起訴案件占全部刑事案件數量的比率。對此考核指標,各個檢察院的做法不一。有的檢察機關將不起訴率列入辦案質量預警機制的規定中,對不起訴率超過規定指標的,檢察機關應當向其上級說明情況;有的檢察機關規定將不起訴率的降低作為工作業績來考量。在此種考評機制下,公訴人員對刑事和解制度適用的積極性將大大降低,致使新刑事訴訟法對刑事和解的規定成為一紙空文。
刑事和解制度在適用過程中相應配套文書的缺失成為刑事和解制度適用的另一障礙。在刑事和解制度的適用過程中,將會用到諸如《刑事和解申請書》、《賠償協議書》、《被害人收到賠償款收據》等配套文書,但是目前司法實務界對這些配套文書的格式、內容尚未有統一的認識。
刑事和解與社區矯正的對接機制尚未建立。社區矯正的對象一般包括:(1)被判處管制的;(2)被宣告緩刑的;(3)被暫予監外執行的;(4)被裁定假釋的;(5)被剝奪政治權利,并在社會上服刑的。其中并沒有涵蓋成功適用刑事和解案件中的被告,因此對公安機關撤訴、檢察機關作不起訴處理案件的被告,尚未建立任何機制對其進行改造教育。
(三)操作層面:應然效果和實然效果可能相背離
刑事和解制度旨在通過案件受害人與加害人之間的對話,以協商合作的形式恢復原有秩序的一種糾紛解決方式,從而達到平息雙方怨恨、化解社會矛盾、促進社會和諧的目的。
刑事和解的應然效果主要包括:(1)緩解案件當事人之間的沖突,實現雙贏。通過加害人的賠禮道歉和經濟賠償,使得受害人在精神和經濟上得到補償,加害人進而獲得受害人的諒解,減輕或免除其刑事處罰。在2004年初至2008年9月間,廣州市白云區人民檢察院50件適用刑事和解的案件中,賠償金額高達512萬元,53名被告因刑事和解而被檢察院作出不起訴或減、免刑罰的處理。[ 參見黃兆鳴、羅俏蘭、許惠玲:“刑事和解的適用成效、困境和出路”,載article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_61884.shtml,2013年2月19日訪問。 ](2)強化對罪犯的教育改造和預防犯罪,避免“交叉感染”。通過適用刑事和解,可以減輕罪犯對國家的仇視心理,消除罪犯對社會的怨恨情緒,甚至可以避免讓人貼上“罪犯”的標簽,進而可以消除因標簽效應帶來的不利因素,讓罪犯在接受教育后,更好地重新做人、回歸家庭、融入社會。(3)提高訴訟效率,節約司法資源。目前我國的犯罪形勢呈現出總量上升的趨勢,但是司法資源的投入量卻沒能跟上這種趨勢的變化,二者的關系趨于緊張,如審判人員的工作負荷大、監獄擁擠程度增加等。而適用刑事和解制度能夠使得那些犯罪輕微、人身危險性不大的罪犯通過賠禮道歉、經濟賠償等方式實現對案件的繁簡分流和輕緩處理,這在一定程度上緩和了司法資源與嚴峻的犯罪形式之間的矛盾。刑事和解在司法實踐中的適用不但可以節約司法資源,而且可以提高訴訟效率,以廣州市白云區人民檢察院辦理的50件適用刑事和解的案件為例,其辦案天數最快的是8天,最慢的則是45天,但是平均辦案天數為30天,且在一個月內辦結的案件數占總的案件數的79%[ 同上。],這大大提高了訴訟效率。
同時,在審查的頻次和間隔期限上,可以一個月定期開展一次。如果期限過短、頻次多,則得出的結論和審查逮捕階段無異,從而喪失了審查的意義,檢察機關也無力承受。如果審查期限過長,又不利于對嫌疑人的保護。
訴訟環節發生變更,比如從偵查階段到了階段,檢察機關需要對犯罪嫌疑人適用強制措施是否正確和適當進行審查,發現不應當繼續羈押的,應當及時變更強制措施,因此審查必須就所有案件的犯罪嫌疑人是否具有羈押必要性進行主動審查。
修改后的刑事訴訟法第95條規定,犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近親屬或者辯護人有權申請變更強制措施。為了將該條規定落到實處,辦案機關應當在進入各自的訴訟階段后及時告知犯罪嫌疑人、被告人該項訴訟權利及舉證事項。同時為避免隨意提請審查,犯罪嫌疑人、被告人一方應當提供其不具有繼續羈押必要性的相關事實材料,但這種提供不是舉證責任,而是羈押必要性審查的請求權,使辦案人員對繼續羈押的必要性產生合理懷疑。
二是在審查的方式上,應當借鑒此次刑訴法修改逮捕程序改革的精神,進一步強化司法審查的色彩。為了全面準確查明羈押必要性事實,減少羈押的行政審批色彩,彰顯程序正義,檢察機關在進行羈押必要性審查時也應當聽取犯罪嫌疑人、被告人及其辯護律師意見,必要時可以聽取被害人意見,特別是犯罪嫌疑人、被告人提請被動審查的案件,檢察機關甚至可以考慮啟動聽證程序,圍繞羈押的必要性,由有關各方充分表達意見,表明立場。由于偵查羈押階段和審判階段的羈押必要性審查必須考量偵查、審判工作需要,并且只有偵查機關、人民法院對訴訟進展、犯罪嫌疑人人身及社會危險狀況有充分了解,因此檢察機關進行羈押必要性審查應當充分聽取偵查機關和人民法院意見。而在審查階段,檢察機關作為直接辦案機關,可以在考慮審查需要的前提下直接變更強制措施,而不必征求偵查機關意見。
三是在審查的標準上,可以參照逮捕的適用條件同時輔之以犯罪嫌疑人在押期間的表現作為考量因素。結合案件事實證據和法律政策適用變化,案件證據固定及訴訟進展情況,犯罪嫌疑人犯罪性質、犯罪情節、主觀惡性、悔罪表現、主體狀況、監護幫教條件、以往遵守取保候審、監視居住規定等情況,綜合評判犯罪嫌疑人、被告人有無逃避偵查、、審判的可能性,重新違法犯罪的可能性,影響訴訟的可能性。在犯罪事實清楚,證據確實、充分,犯罪嫌疑人、被告人如實供述犯罪事實,采用取保候審、監視居住等措施不致發生社會危險性的前提下,捕后如果出現下列情形之一,可以視為無羈押必要:(1)案件事實、證據發生變化,導致沒有犯罪事實、依法不應當追究刑事責任或者可能被判處有期徒刑以下刑罰的;(2)法律、法規、司法解釋、刑事政策發生變化,導致不認為是犯罪,不需要追究刑事責任或者可能被判處有期徒刑以下刑罰的;(3)犯罪嫌疑人、被告人系主觀惡性較小的初犯、偶犯、從犯、過失犯,犯罪后確有悔罪表現,或者具有預備、中止、未遂、自首、立功、防衛過當、避險過當等法定從輕或減輕處罰情節,依法可能判處三年以下有期徒刑,已經羈押的期限與可能判處刑期基本相當;(4)犯罪嫌疑人、被告人系已滿14周歲未滿18周歲的未成年人,在校學生,70周歲以上老年人,盲人、又聾又啞的人或尚未完全喪失辨認或控制自己行為能力的精神病人,逮捕時不具備監護、幫教條件但現在具備的;(5)在交通肇事、輕傷害、因生活無著偶然實施盜竊等輕微刑事犯罪案件中,雙方達成刑事和解并履行完畢的;(6)犯罪嫌疑人有不適于羈押的疾病,或者正處于懷孕、哺乳期不適宜繼續羈押的;(7)采取其他強制措施不致發生社會危險性的情形。
中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：B
1999年《憲法》修正案正式寫入“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，依法行政是依法治不可或缺的組成部分，民主參與和監督直接決定了依法行政的實現程度[1]。行政處罰文書是行政機關開展行政行為的文字記錄，是相對人了解監督行政執法過程和結果的途徑，與實現行政民主化息息相關，所以行政處罰文書規范制作是實現依法治國的基本內容。
氣象行政執法是《中華人民共和國氣象法》授權氣象部門的法定職權。氣象行政執法文書的規范使用和制作是氣象依法行政工作的重要組成內容，關系到氣象法的嚴肅性，也是維護行政相對人的人身權和財產權的基本體現。然而，氣象執法研究多集中于法律依據、執法內容、責任考核等方面，針對氣象執法文書制作中的實際問題研究幾乎處于空白狀態。
本文在多年氣象行政處罰案卷評查活動的基礎上，結合法學理論和制作實踐，對氣象執法文書制作中發現的問題進行分析、總結，并針對不同問題提出了改善建議，以期對未來氣象行政法治建設有所裨益。
一、氣象行政執法文書概述
目前學界對行政執法文書的定義尚不統一，但較為全面準確的定義是：行政執法文書是行政機關在執行法律或進行行政管理行為時所使用的文書[2]。如此，氣象行政執法文書就是氣象主管機及其依法授權委托的組織依照氣象法的授權，對氣象違法行為進行調查、處罰以及歸檔而制作的具有法律效力或法律意義的書面文本和格式。簡單地講，氣象行政執法文書就是在氣象行政執法活動中所使用、制作的各類文書的統稱。任何其他機關和個人均無權制作氣象行政執法文書。
根據氣象處罰案件性質可以分為氣象簡易處罰案件和氣象一般處罰案件，一般性處罰案件的文書共有24類，可以分為必用文書和擇用文書兩類[3]。其中必用文書包括：處罰案卷封面、卷內目錄、立案審批表、調查詢問筆錄、現場勘驗檢查筆錄、行政處罰告知書、案件討論記錄、行政處罰決定審批表、行政處罰決定書、送達回證、結（銷）案審批表、備考表；擇用文書包括：責令停止違法行為通知書、證據登記保存審批表、證據登記保存通知書、解除證據登記保存審批表、解除證據登記保存通知書、鑒定委托書、通知書、聽證告知書、聽證筆錄、案件移送書、強制執行申請書、結案報告。
二、氣象行政執法文書的作用
（一）氣象執法活動的原始記錄
氣象行政執法文書是氣象行政執法人員開展執法活動的原始記錄，每一類文書都發揮著對前一環節執法過程進行小結的作用，并作為下一環節執法活動的重要依據，一套完整的氣象處罰案卷是每一類文書環環相扣的邏輯集合。通過查閱氣象行政處罰案卷，能夠清晰地再現案情的真實情況，也可以剖析每一個具體執法行為的正當性、合法性、合理性。
（二）氣象執法程序公開的體現
行政執法信息公開是民主行政的重要組成部分，是保障依法行政的基礎。氣象行政處罰程序公開包括文書格式統一公開和特定案件文書公開兩部分，其中文書統一格式的公開有利于相對人了解氣象行政處的步驟和過程，而特定案件文書的公開有利于被處罰對象接受相應的處罰結果，兩者相輔相成，公共保障公民對氣象行政處罰過程和結果的知情權，增強公民對氣象部門的認可和信任。
（三）氣象執法民主監督的保障
氣象執法文書在行政復議和行政訴訟中均發揮著重要的作用。首先，被復議和被訴訟的具體行政行為內容必須根據執法文書確定；其次，行政復議和行政訴訟案件中的被告應是執法文書上署名的氣象部門；最后，當事人提起行政復議或行政訴訟的期間根據氣象行政執法文書的送達時間決定。
（四）氣象執法人員培訓的實用教材
每份氣象行政處罰案卷都能夠集中表現出執法人員法律素養、業務能力、邏輯思維、工作態度等內容。執法文書可以作為學習資料供執法人員學習，指導執法人員的執法行為。規范的法律文書可以作為經典的執法案例進行學習，不規范的執法文書可以作為反面教材進行反思。認真學習已有的氣象行政執法文書，可以提高應用氣象法律法規的能力，提高發現問題、分析問題、解決問題的綜合素質。
三、主要文書制作中常見的問題及原因分析
（一）調查詢問筆錄制作的突出問題
調查詢問筆錄是氣象執法人員在查明案情的過程中向案件當事人、知情人及證人進行詢問時，如實記錄詢問過程的法律文書。調查詢問筆錄制作的突出問題包括：一是詢問邏輯性、連貫性差，導致對案件的違法事實記錄不全、表述不清，降低了詢問筆錄作為后續處罰證明材料的可信度。二是文書制作時字跡過于潦草，出現調查人員代替被調查人簽字確認的情況，使得筆錄失去了應有的證明力。此外，調查詢問筆錄還存在時間地點記錄不準確、法律用語不規范、詢問筆錄不完整、寫出擬處罰意見、缺少“此記錄屬實”等問題。
（二）行政處罰決定書制作的突出問題
行政處罰決定書是氣象主管機構針對當事人的違法行為，將處罰理由、依據和決定等事項告知當事人的法律文書。行政處罰決定書制作的突出問題包括：一是違法事實與處罰依據不統一。如在查處“未取得施放氣球資質證從事施放氣球活動”的案件中，做出給予當事人警告處罰的現象經常發生[ 《施放氣球管理辦法》（中國氣象局第9號令）第二十七條規定：違反本辦法規定，未取得施放氣球資質證從事施放氣球活動，由縣級以上氣象主管機構按照權限責令停止違法行為，處1萬以上3萬元以下罰款；給他人造成損失的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。根據此條罰則規定，對于未取得施放氣球資質證從事施放氣球活動的違法行為，并沒有警告處罰。]，嚴重危害了氣象行政處罰的嚴肅性。二是處罰隨意性較大，主要表現為自由裁量權濫用，在缺少從輕、從重或減輕處罰情節的情況下，處罰不當，導致處罰額度不合理。三是違法事實敘述不完整、定性不準確，如未寫明違法時間、地點、違法標的物以及違法行為性質等。
（三）立卷歸檔材料存在的問題
立卷歸檔材料是指氣象行政處罰案卷歸檔時使用的案卷封面、卷內目錄以及備考表三種文書。其中案卷封面的常見問題包括案件類別簡寫、案由未使用“違法主體+違法行為+案”的書寫格式。卷內目錄常見問題包括卷內文件日期混亂、目錄內容與卷內文書不對應、頁碼不連續等。備考表常見問題是案卷確有需要特殊說明情況，但未在備考表中寫明、立卷人與案件承辦人不一致等。
氣象執法文書存在上述不規范情況的原因有很多。一是執法理念有偏差，“執法為完成任務”的觀念破壞了氣象行政執法的公正性、公平性，影響著執法人員對氣象行政執法工作的認識和理解，為了完成任務而執法的理念導致自由裁量權的濫用和行政處罰決定的不嚴肅。二是執法依據不統一，氣象法律法規立法本身存在缺陷，現行氣象法律法規的內容不夠完善，與現實情況不契合，概念模棱兩可，并且氣象法相關規定缺少法定解釋，導致執法人員在實踐中無法準確把握。三是執法行為不規范，由于大部分氣象執法人員為兼職身份，所以平時對于法律知識學習不到位，行政處罰程序應用不熟練。四是當事人不配合，法律僅規定當事人有配合行政執法的義務，但在氣象執法實踐中，當事人不配合詢問調查、拒絕接收法律文書等情形時有發生，嚴重干擾了氣象執法的順利進行。這些都是導致部門氣象執法文書不規范的客觀原因。
四、氣象行政執法文書規范制作的措施
（一）制定不同格式的行政處罰決定書
氣象行政執法包括人工影響天氣、氣象設施和氣象探測環境保護、雷電災害防御、施放系留氣球、氣象預報與傳播、氣象信息服務單位等方方面面，主要特點是專業性較強，且適用法條單一，所以上級氣象主管機構可以根據不同的處罰對象，將經常用到的法律條款規范地寫到不同格式文書中，執法人員在處理對應違法行為時只需要填寫基本信息即可完成。這樣的格式文書既可以實現氣象處罰決定的簡潔明了，又能夠提高氣象行政效率。
（二）動態調整行政執法文書
國務院氣象主管機構針對氣象法律、法規、部門規章以及執法體制、執法方式的改革、調整情況，動態調整氣象行政執法文書格式，完善執法文書內容，細化不同執法文書使用技巧。始終以方便操作為主要原則，及時收集氣象執法一線人員對文書使用的反饋意，了解文書在實際使用中存在的問題，從而具有針對性地完善氣象執法文書內容，滿足氣象行政執法的實際需要。
（三）健全執法隊伍，規范執法行為
一是執法要堅持屬地原則，小案自辦、要案集結。選拔政治素質硬、法律意識強、工作作風正的優秀人才加入到執法隊伍，克服職責不專的問題，逐步建立一支集執法和研究于一體的專業執法隊伍。二是要加強對執法隊伍的培訓，提高執法人員對行政法、氣象法等法律法規的認知程度和應用水平。形式上應多樣化，在集中培訓、法律授課等主要形式外，還應增加案例重演、執法競賽、案卷評比、外出調研、互助交流等形式，以期從不同角度提高執法人員素質，規范其執法行為。
（四）完善氣象行政執法案卷評查機制
國務院在《全面推行依法行政實施綱要》中規定：“健全行政執法案卷評查制度?！睔庀蟛块T雖然每年組織開展氣象案卷評查工作，但是目前并沒有統一的評查制度，各地區的評查模式也存在差異。對此，國務院氣象主管機構可以制定統一的《氣象行政執法案件評查管理辦法》，并安排專人負責此項工作，定期組織評查并公布結果，配合一定的獎勵和懲戒措施。同時可以推行氣象案卷電子化共享，有利于實時監督氣象行政執法行為，及時發現執法文書中的問題，方便不同氣象執法機構間相互學習先進經驗。
參考文獻：
