時間：2022-07-24 02:56:21
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第一，以分類改革為基礎，財政減負問題難以解決。根據《試點方案》，此次事業單位養老保險改革的對象僅僅針對分類改革后從事公益服務類事業單位及其工作人員，而行政類事業單位人員養老保險“參公執行”，經營類事業單位人員的養老保險并入企業職工養老保險。也就是說，此次試點改革，財政不用支付那些經營服務類事業單位人員的養老金，但行政類以及公益服務類事業單位人員所產生的養老金財政負擔問題仍然沒有解決，這部分群體依然享有不繳費就可以領取養老金的特權。不僅如此，行政類事業單位人員“參公執行”后將獲得高于原有標準的退休金，這無疑又增加了財政支出負擔。數據顯示，截至2008年，公務員退休人員每年養老金支出大約700億元，均由財政全額撥款，加上機關公務員養老金調整任意性強、增長幅度大等因素，他們的養老金負擔對財政可持續能力帶來了更大困難。
第二，“統賬結合”改革模式，以養老金替代率下降為代價換取財政壓力的減輕。此次《試點方案》參照企業職工“統賬結合”模式，個人繳費及待遇計發辦法均參照企業職工基本養老保險辦法，此舉意在促進兩種養老保險制度的整合，在一定程度上可以減輕部分財政負擔，但將導致事業單位人員養老金待遇水平的下降，在沒有改革公務員養老制度情形下進行這樣的試點改革，其公平性廣遭質疑。實際上，城鎮職工養老金替代率不斷下滑，已經“由1997年的76%下降到2009年的47%”。經過測算，如果按照《試點方案》，事業單位人員養老金總和替代率一般只有改革前的一半左右，如果沒有職業年金作為補充，這樣的改革只會降低事業單位人員的養老金待遇。這種以降低養老金待遇水平為代價緩解財政支付壓力的《試點方案》必然遭到人們的強烈反對。
第三，繳費基數不清晰導致各地繳費基數不統一，未能有效降低財政負擔。按照《試點方案》，事業單位人員基本養老保險費按照權利與義務相統一原則由單位和個人共同負擔。其中，單位繳納基本養老保險費比例一般不超過單位工資總額的20%，個人則按照繳費工資的8%建立個人賬戶。但事業單位人員工資由職務工資和津貼兩部分組成，而《試點方案》并沒有明確繳費基數是按照基本工資、工資總額還是城鎮職工社會平均工資或者事業單位人員平均工資等執行，這種含混不清的表述導致各地繳費基數自行設定。如果都按照基本工資為繳費基數勢必拉低個人養老金待遇水平，反過來，如果以全額工資為繳費基數甚至按照全額工資的300%作為繳費基數又會徒增財政支付壓力。上述情況表明，以減輕財政負擔、增進制度公平為導向的《試點方案》并不能實現這些政策目標。這就需要我們對現行的《試點方案》加以完善，形成一套既能保障事業單位人員養老金權益又能減輕財政負擔、更加合理可行的事業單位養老保險改革方案。首先，公平理應是《試點方案》的靈魂，也是事業單位養老保險改革的價值前提與政策目標。這樣的公平要求《試點方案》從三個方面加以完善：一方面，它體現為義務公平，要將改革對象擴大至所有事業單位人員，又要逐步擴展到公務員，要求所有人員進行繳費，只有讓所有人員都履行繳費義務，才能夠避免養老保險體系是否繳費問題上的碎片化，在增強機關事業單位人員繳費義務觀念的同時減輕財政支出總額；另一方面，它體現為權力公平，通過設置補充養老保險，建立“基本養老保險+職業年金”模式保證這類人員的養老金權益基本上不受損害。同時，它體現為群體間公平，通過調整養老金計發辦法、延遲退休年齡等保證事業、機關及企業等三類職工之間的退休養老金差距控制在合理的范圍內，形成更加合理的養老金待遇關系結構。其次，財政可持續是《試點方案》的改革核心與真正動因。財政不可持續，再公平的制度也是空中樓閣。合理的《試點方案》應當在保證公平性基礎上積極開源節流，減輕事業單位養老保險財政支出負擔，使財政支出總量以及支出結構進一步優化。我們認為，《試點方案》應該采用“基本養老保險+職業年金”模式，基本養老保險保障事業單位退休人員的基本生活，職業年金使這類人員獲得相對體面的生活水準。該制度框架與企業職工“基本養老保險+企業年金”設計原理一致，便于企業職工與事業單位工作人員養老保險制度的銜接與整合。其中，基本養老金由事業單位以本單位所有在崗職工上年度月平均工資總額的15%繳費進入社會統籌賬戶，個人按其本人上年度月平均工資總額的8%繳費形成個人賬戶，個人繳費基數為事業單位人員社會平均工資的60%~300%。單位再按照本單位所有在崗職工上年度月平均工資總額的8%繳費形成職業年金，員工個人無須繳納職業年金。另外，在規定所有事業單位人員都繳費的同時采取“老人老辦法，新人新辦法”計發養老金待遇，已經退休的“老人”不需要繳費直接領取養老金；尚未退休的所有“中人”都需要繳費，他們退休時個人及單位繳費部分不退還，但這類人員仍然按照原來的退休辦法計發退休金；設定改革期限后參加工作的“新人”基礎養老金計發標準按照當地各類職工上年度社會平均工資和本人指數化月平均繳費工資的均值為基數，繳費滿一年發給1%，個人賬戶計發辦法按照職工退休時個人賬戶總額除以相應的計發月數，職業年金也參照個人賬戶辦法進行。為了有效地使用人力資源，鼓勵這類人員適當延長退休年齡至65周歲，以便也能夠緩解養老金支出壓力。
經調查發現，全市斷保人數占參保人員總數的14.2%，其中國有、集體企業斷保人員45698人，股份合作制企業、聯營企業、有限責任公司、股份有限公司斷保人員13756人，私營企業斷保人員1285人，港、澳、臺投資、外商投資和其他企業斷保人員2189人。按企業的生產經營狀況分，全市62928名斷保人員中，正常經營企業9978人，半停產企業8261人，停產企業17486人，瀕臨破產企業29216人，破產企業24287人。綜合各方面因素，職工斷保具備以下五個特點：一是斷保人數占市參?？側藬档谋壤^高。菏澤市截至到12月底，該市現有養老保險參保職工為473363人，而斷保人數能夠占據14.2%，這樣大的數量，其負面影響是不可低估的。二是國有、集體企業累計斷保人數占斷保總人數的比例高達72.6%。因為國有企業改組改制、資產重組或破產等原因導致的遺留問題，使一部分職工或買斷身份，或失業，部分參保職工流失，中斷繳費。三是具有城鎮戶口的斷保人數超過了斷保總人數的半數以上。這樣也能夠符合此前尤其是1999年開始擴大養老保險覆蓋面之前多數進城務工農民沒有參保的實際。四是從繳費年限與年齡結構相結合來看，該市中斷繳費人員的年齡主要集中在40歲以下、繳費年限未滿5年、中斷年限未滿5年的人員范圍內，這就集中體現出“繳費年限短期化，繳費人員年輕化”的特點。五是中斷繳費群體的規模也呈上升趨勢。參保職工的斷?，F象嚴重影響了社會保險擴面征繳的質量，在一定程度上大大加深企業養老保險基金給付的壓力，也將直接損害斷保人員的切身利益。現行的養老保險政策是“多繳費、多得養老金”，一旦中斷繳費，會直接影響將來養老金的待遇，中斷的時間越長養老金待遇越低。
2斷保原因分析
大量人員中斷繳費不是單一原因造成的，而是多種因素疊加累計的結果。一是經濟層面的原因。在市場經濟條件下，由于企業改組改制、以及資產重組或者破產等一系列原因，使一部分職工買斷身份，或失業，或部分參保職工流失，這部分職工因為沒有收入來源而中斷繳費。二是思想認識上存在的偏差。根據調查不難看出，在中斷繳費人群中，相當一部分企業或者參保人員自身對養老保險的重要性和養老保險的政策等沒有足夠的認知，這就導致中斷繳費的現象頻頻出現，甚至不少失業人員片面地認為繳費和視同繳費年限滿15年就可不再繳費。一些年輕參保人員只顧眼前利益，認為自己還年輕，養老是遙遠的將來，對參加養老保險持一種無所謂的態度。三是制度政策層面存在的問題。在繳費基數方面，職工參保繳費的基數主要是按照社會平均工資的60%和300%分別進行保底封頂。由于近些年，社會成員在收入差距上的不斷拉大，就導致中低收入者的實際收入很可能達不到養老保險基數的保底線。而在繳費比例方面，用人單位繳納19%，個人繳納8%。個體靈活人員繳納比例則為20%，費率水平過高。四是管理方面的原因。社保經辦機構征繳力量薄弱，基礎養老金沒有實行全國統籌，各地存在不同程度的地方保護主義，社保轉移平臺不順暢，造成流動就業人員在不同地區轉移接續養老保險關系困難，導致流動就業人員被迫中斷繳費。五是很多失業人員由于年齡偏大，又沒有專業技術，就導致就業困難，生活困難，無力再續保繳費；而靈活就業人員由于工作隨意性較大，沒有穩定的收入來源，因此不可避免就會出現斷保現象。綜上所述，斷保現象的產生，除了經濟轉型而引發的大量失業等深層次原因外，社保政策的宣傳以及服務也是影響因素之一。如果任由斷保趨勢蔓延，勢必造成擴面征繳成果付之東流，給養老保險事業的持續健康發展造成極大的負面影響。
養老保險逃費問題正在嚴重侵蝕著我國養老保險制度的基石，大量的逃費使得養老保險基金收入遠低于基金給付需求，養老保險制度承擔著巨大財務風險，制度面臨困境。從全國范圍來看，2000年參加養老保險基金統籌的職工超過1億人，但實際繳費人數不到9，500萬人，繳費基數人均7，560元，而同期全國在崗職工人均工資為9，189元，養老保險基金一年的流失量高達300億元；2005年1～6月全國各地共查出企業少報繳費基數126.84億元，少繳五項保險費15.75億元，全國共清理收回基本養老保險企業欠費85.61億元。
產生逃費問題的原因是多方面的，不但有企業方面的原因，也有職工方面的原因。另外，政府在制度設計和管理方面也有自己的責任。本文僅就我國逃費問題中職工個人逃費現象及其原因進行一些探討性的研究。
一、職工個人逃費的兩種表現形式
（一）不在養老保險范圍內的企業工作，以避免繳費?；攫B老保險是由國家立法強制實施的一項社會保障制度，其目標是要覆蓋城鎮的所有勞動者，保障勞動者在年老退休后從國家和社會獲得物質幫助，以保障其基本生活需要，維護社會穩定。但是，目前擴大基本養老覆蓋面的任務面臨著重重阻力，主要是因為非公有經濟單位及其從業人員參加基本養老保險的積極性不高，面對各種優惠政策和政策法規宣傳不為所動，仍然為了眼前利益而忽視將來年老后的風險。
由于我國現行養老保險制度是將城鎮企業職工與政府機關事業單位職工隔離開來，分別實行不同的養老保險政策。我國大多數省、市、自治區機關事業單位未納入基本養老保險社會統籌范圍之中，直接對擴大養老保險覆蓋面工作產生了極大的負面影響。當前兩種制度的不同，直接導致其繳費辦法、待遇計算等細則等均有極大的差別，特別是待遇方面相差較大。非國有企業往往看到國家機關事業單位都可以不參加養老保險，因此不愿意參保繳費。而部分改制的科研院所由于其企業性質曾為事業單位，適用機關事業單位職工養老保險辦法，而改制之后則參加城鎮企業職工養老保險，心理落差較大，往往采取瞞報基數等手段逃避養老保險費的繳納。同時，由于我國在執法與監督環節中執行不到位，沒有及時地對各種逃費行為予以制止、懲罰，形成了許多企業不參保繳費仍能正常生產經營的局面，也極大地影響了其他正常繳費的企業繳納養老保險費的積極性。不愿意參加基本養老保險的個人于是選擇了在不用繳納養老保險費用或者逃避繳納養老保險費用的企業工作，從而影響了我國養老保險制度的完善和正規。
（二）與企業合謀，不繳或少繳費用；或是對企業的逃費行為不舉報。由于我國當前多種經濟形式并存，因而用工形式也五花八門。特別是非國有企業，往往人員構成復雜，分布面廣，流動性大，隊伍不穩定；同時，約束企業的勞動法律制度也不健全。如集體合同和勞動合同不按規定操作、用工合同不規范等，直接給參保工作帶來困難。這類企業員工中有相當一部分來自農村，他們缺乏勞動風險意識和勞動風險損失補償意識。非公有的許多企業用工制度極不規范，相當多農民工往往不簽訂合同或只簽短期合同，且條件苛刻。這些身份為臨時工或季節工者，一遇經濟波動，首先被解雇，企業福利待遇也無權享受，更不能參加社會保險。一些外企、私企聘用的下崗職工仍與原單位保留勞動關系，這就加大了參保登記工作的難度。當企業知道職工認識到需要繳納養老保險費用的時候，企業會與職工達成協議，用少量的代價換取職工的隱瞞或不舉報。當職工知道企業扣留了他們應該繳納的養老保險費用時也因為怕失去工作而不向社會保障機構檢舉，從而造成了養老保險費用的流失。
二、職工個人逃費原因
（一）客觀原因。
客觀原因主要包括以下兩個方面：一是企業原因導致職工逃費。部分企業經營困難，效益不高，處于停產或者半停產狀態，造成相當部分國有企業無力承擔起為全部職工繳納養老保險費的責任。還有一些企業由于歷史原因導致職工客觀逃費。20世紀末由于體制改革的不斷深入，一些國有企業以及傳統集體企業紛紛改制，從新確立與職工的勞動關系。一些企業由于改制較早，在我國養老保險制度正式確立以前便已完成改制，企業改制中并沒有考慮到職工的養老保險問題，沒有預留職工養老保險應繳納的費用，等職工意識到養老保險問題時，企業已經破產或者清償，已經沒有能力來負責原有職工的養老保險費。此時，如果職工想要確立養老保險關系，必須補繳前期本應是企業為自己所繳納的那部分欠費。而這筆費用往往數額巨大，因此職工往往放棄。二是制度原因導致職工逃費。《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發［1997］26號）中規定：在文件實施后參加工作、繳費年限（含視同繳費年限，下同）累計滿15年的人員，退休后按月發給基本養老金。因為最低繳費年限規定為15年，那么理論上來講，只要是職工繳費年限達到了15年，那么他就擁有了享受基本養老金的資格，而是否繼續繳費只是在基礎養老金的基礎上有所調整而已。于是部分職工在達到15年的最低繳費年限后，不再繼續繳費。而一些下崗職工再就業或者是年紀較大的農民工由于此前沒有參保或者由于某些原因沒有繳費年限記錄，而一旦參加工作則必須從新繳納養老保險費，繳費年限從零開始計算。但是由于這些職工年齡普遍偏大，即使繳費到法定退休年齡，也滿足不了15年的最低繳費年限，因而無法享受按月領取養老金的待遇。只能按規定將個人賬戶儲存額一次性支付給本人，終止基本養老保險關系，而企業所繳納的養老保險部分則劃入統籌基金。這種情況下，職工往往很容易與企業合謀，逃避繳納養老保險費。
（二）主觀原因。
一是職工對國家基本養老保險政策不了解，曲解、誤解了國家的政策法規。一些職工在退休前往往對國家基本養老保險制度不了解或者對該制度一知半解，也不會主動去關心該制度，因此他們會容忍雇主的逃費。同時，有些雇主為了自身利益向職工散布消極言論，使職工產生政府亂收費、轉嫁國企改革成本的錯誤認識，從而使他們對養老保險產生排斥感。
二是職工的個人短視。許多年輕職工缺乏風險意識，對養老問題等后顧之憂考慮甚少，不為自己進行老年儲蓄。這主要是由于一些職工不會主動為退休的生活保留足夠的積蓄，往往因為當前的需要而更注重眼前利益，認為既得工資比繳納養老保險費更重要。
三是職工的貧困或臨時財務困難。較低的工資收入使得貧窮的職工連眼前的基本生活需要都難以滿足，這個時候進行養老儲蓄更是無從談起。對他們而言，度過眼前困難期遠比繳納數量不小的養老保險費用重要，尤其是未來的養老保險金是個未知數的時候。而目前收入勉強能夠保證生活需要和養老保險繳費的職工，則會因為發生某些變故而導致產生臨時財務困難，這個時候逃費就不可避免地發生。
改革開放以來，我國社會保險制度有了迅速的發展，在1997年正式建立起了企業養老保險制度。但時至今日，國家機關和事業單位的養老保險還延續計劃經濟時期的模式，具體表現為：公職人員的現行養老保險制度仍維持不變；全部由財政供款的事業單位，仍維持現行養老保險制度；已改制為企業的，執行現行企業職工基本養老保險制度，并保持已退休人員基本養老金水平不變；由財政部分供款的事業單位的養老保險，在調查研究和試點的基礎上另行制定。這種由國家財政全權負責的養老方式不但不利于整個社會保險制度的建立，還會影響到人員之間的自由流動，并加劇國家財政困難。故建立相應的公職人員養老保險制度是整個社會的迫切要求。本文通過對中外公職人員的養老保險制度的比較，對我國公職人員的養老保險制度改革提出建議。
一、我國公職人員養老保險情況
(一)公職人員的界定
從法律角度講，我國公務員與我國的國家于部已不是同一口徑，“各級國家行政機關中(除工勤人員)的工作人員”以外的傳統國家干部稱為事業單位人員，諸如各種教育、科研、衛生人員和軍人都未包括在公務員范圍內。政府公務員與其他干部在基本崗位、職務系列和各方面待遇上，均有法律規定的區別，這種情況使公務員和其他事業單位人員在養老保險立法與管理上有了自己的獨特性又有交叉性。故在本文中，將公職人員的概念定義為實行幾乎相同養老保險制度的國家機關及相關事業單位的工作人員，即公務員(含參照國家公務員制度管理的事業單位工作人員)和由國家財政全額供款的事業單位的工作人員。
(二)我國公職人員養老保險基本情況
1.公職人員養老保險現狀
(1)現行的退休規定
國家公務員的退休條件規定為：①男年滿60周歲，女年滿55周歲，或者喪失工作能力的，凡符合條件之一者應當退休；②男年滿55周歲，女年滿50周歲，且工作年限滿20年的，經批準可以提前退休；③工作年限滿30年，本人提出要求，經批準可以提前退休。
事業單位工作人員的退休條件規定為：①男年滿60周歲，女干部年滿55周歲、女工人年滿50周歲、工作年限滿10年的應當退休；②男年滿50周歲、女年滿45周歲、工作年限滿10年，經醫院證明完全喪失工作能力的，可以提前退休；③因工致殘，經過醫院證明完全喪失工作能力的，可以退休。
此外，對高級公務員的退休年齡還有一些補充規定：一是對擔任省長、部長職務的，不分男女均規定為65周歲，二是對擔任副省長、副部長和正副司局長及相當職務的不分男女均規定為60周歲；三是對少數高級專家，經過主管機關批準，可以適當延長退休年齡。其中，副教授及相當這一職稱的最長不超過65周歲，教授及相當這一職稱的最長不超過70周歲。此外，對學術上造詣高深，在國內外有重大影響的杰出高級專家，可以暫緩退休。
(2)公職人員養老保險享受的條件和待遇
國家公務員退休后，其基礎工資和工齡工資按本人原標準的全額計發，職務工資和級別工資兩項之和按規定比例計發，工作年限滿35年的按88%計發，工作年滿30年不滿35年的按82%計發，工作年滿20年不滿30年的按75%計發，其中工作年滿10年不滿20年的按60%計發，工作年限不滿10年的按40%計發。
事業單位工作人員退休后，按本人職務工資和津貼之和的一定比例計發，其中工作年限滿35年的按90%計發，工作年限滿30年不滿35年的按85%計發，工作年限滿20年不滿30年的按80%計發，工作年限滿10年不滿20年的按70%計發。
2.現行制度的主要問題
這一制度的主要特征：(1)經費完全來源于財政，每年根據支付退休費的實際需要直接由國家財政預算列支。(2)待遇與工作年限掛鉤，以退休時工資為基數，按一定比例計發，并隨在職人員一起調整。(3)退休干部由原單位管理。
這一制度的主要弊?。?1)沒有基金積累。養老金由財政預算支出，與每年財政預算支出的分配比例有直接關聯，若增加退休費用，勢必減少國家對其他方面的投入。特別是在退休人員逐年增多、養老金費用劇增的情況下，沒有積累，實報實銷，其對財政支出的掣肘作用是顯而易見的，從而也直接影響國民經濟持續穩定的發展。(2)待遇給付不盡合理。養老金以退休時的工資為基礎，而這種“點”工資并不能合理體現實際貢獻，而且容易出現突擊提級、長工資等弊端。退休待遇隨在職人員一起調整，缺乏合適退休人員自身特點的科學正常的調節機制，沒有解決退休金增長與社會經濟水平相協調的問題。(3)缺乏自我保障意識。養老金由國家統包，助長了依靠國家養老的思想，只會造成“國家支付費用增多——人們的待遇要求愈高——財政負擔愈重”的惡性循環。(4)影響機關行政效率。機關、事業單位退休人員由本單位管理，每個單位都需配備專人專門從事退休管理工作，機構、人員和設備無法發揮其最佳效益。有的單位在職人員與離退休干部人數之比已達1：1，管理繁雜的退休人員隊伍，必然牽扯精力，也無益于退休人員的妥善管理。(5)影響各類人員之間的合理流動。由于機關事業單位職工與企業職工養老保險制度分設，造成機關事業單位退休人員的待遇水平與企業退休人員的待遇水平難以銜接。在中國，國有企業職工遠比美國、日本等市場經濟國家國有企業的職工多，同時國有企業職工，特別是企業中高級管理人員同機關事業單位的人員相互流動較多，更有必要建立覆蓋城鎮所有職工的基本養老保險制度，防止機關事業單位只有人員的流進，而沒有人員流出的問題。(6)各類事業單位養老保險支付壓力大。由于各類事業單位是獨立的法人主體，在國家撥付的不同等級、數額的事業經費的基礎上，自行解決養老保險問題。但多數事業機關的國家事業費基本不增長，有些還大幅削減，而離退休人員的數量卻在不斷增長。因此，多數事業單位只能將服務性收入的一部分用于解決離退休人員的養老問題。這種以單位為基礎的養老保險方式，對事業單位經濟壓力很大，干部職工所承擔的風險則更大。特別是在改革進程中，政府機構合并撤銷，政府公務員的下崗分流將對這部分公職人員產生沖擊。
二、外國公職人員養老保險制度概況
(一)幾個典型國家公職人員養老保險的享受條件和待遇
1.瑞士：公職人員的養老金由退休金、退休補貼、遺屬補助金三大部分構成。享受條件是以工齡、職級為依據：(1)一般公務員退休后每年可領取原工資40%—60%的退休金；(2)退休補貼依據公務員的工作時間長短領取不同標準的補貼額。補貼額從每年加發1／12年薪額至1／5年薪額不等；(3)一定數額的遺屬補貼。
2.英國：公職人員的退休金結構由三部分組成：(1)退休年金包括準退休年金，以最后一年工資×1／80×工齡計算；(2)一次性退休金補助，相當于上述年金的三倍；(3)其他優惠福利。領取條件是工作年限及年齡。
3.日本：公職人員的退休待遇優厚，主要體現在兩方面：一是本人繳納的養老保險少于雇主繳費。本人繳納的保險費為本人工資的5.15%，而所在單位為雇員繳納公務員工資總額的7.1%，國家負擔管理費的全部和15%的保險金補貼。二是為穩定公職人員隊伍，日本公務員退休后，除退休年金外，國家還向退休者發放一次性退休補貼，所需費用全部由政府負擔，達到25年工齡可領取長期性退休補貼，補貼數額每年最高可達退休前最后月薪的257.5%。為使公職人員及時退休，防止公務員隊伍老化，服務年限超過30年的補貼比例又下降下來。
(二)公職人員養老金的籌集模式
在養老金具體籌集模式方面，有統籌基金部分積累制、個人帳戶完全積累制或財政現收現付制多種形式。在養老保險費用來源上，有的是國家(單位)和個人共同負擔，有的則是由國家(單位)統包，個人不繳納養老保險費。(1)由政府全部負擔。如德國公務員的養老金籌集依據德國《官員供養法》，其費用全部由政府負擔，列入財政預算。瑞典公務員除享受全民都統一享受的國民養老金計劃的有關待遇外，還有專門的公務員退休金計劃，凡達到65歲，工齡滿30年都可在退休時領取全部退休金，退休金的經費全部來源于政府撥款。(2)由雇主、雇員、國家共同負擔。如美國公務員退休制度是由1920年建立的公務員退休制度和1983年新建立的《聯邦公務員退休制度》構成。1920年的制度規定，費用來源是由用人單位和公務員本人各自籌集，各自繳納資金的50%；1983年《聯邦公務員退休制度》規定，經費來源是雇主和雇員分別按個人工資和工資總額的6%納稅。除上述兩種制度外，美國政府在《聯邦公務員退休制度》中還為公務員建立了個人帳戶儲蓄計劃。公務員按最高不超過工資10%的比例儲蓄，政府按一定比例為公務員個人儲蓄賬戶提供補貼，最高補貼到5%。奧地利公務員養老保險制度的資金來源為公務員繳納和政府財政補貼兩部分，公務員一般繳納工資額的10.25%，其余部分則由政府財政負擔。
(三)上述幾國養老保險存在的主要問題
1.由于就業模式的變化，上述幾國傳統的公職人員終身雇傭制近些年被靈活的雇傭方式代替，不同的雇傭方式要求在養老保險方面也要有所區別，從而傳統的公職人員養老金制度面臨著適應新情況的改革任務。
2.國外公職人員養老金籌集也同樣面臨財政危機。雖然上述幾國屬于富裕的發達國家，但由于近年來養老金支付水平不斷提高以及國內經濟增長緩慢，不少國家面臨財政困難。
3.國外基本養老金制度面臨著制度模式、條件環境等重大變革，這些變革對原有養老保險制度的正常運行產生了影響和沖擊，引發公職人員養老金保險制度實行必要的改革[3]83。
(四)中外公職人員養老保險情況比較
1.在養老金的籌集支付上，世界各國都是政府承擔主要責任，個人承擔小部分責任甚至不承擔責任，故各國政府都面臨著養老金財政支付困難的問題，相繼通過降低替代率和延遲退休年齡來降低財政的負擔。
2.在養老金的替代率上，各國都采取與工作年限和退休年齡相關的政策，降低政府負擔的替代率，通過個人的養老計劃，來滿足原來的生活需求。但我國公職人員養老金的替代率處于較高水平，在近幾年達到100%還有增長的趨勢。
3.在退休年齡問題上，世界各國都開始將退休年齡向后推移，而且男女同年齡退休已成為一種趨勢。而我國還在堅持建國之初設立的退休年齡，甚至有很多人還提前退休，有的40多一點就退休在家，增加了退休金的支付時間和財政對養老金的給付數量，造成財政困難的局面。
4.我國社會保障的支出中，公職人員的養老福利保險支出比例過高，不利于社會的公正和穩定。從圖1和圖2可發現：公職人員的退休金占到了總支出的90%，其他保險支出只有10%，而美國在1995年就將此比例控制在45%以下。當今的中國仍需要通過不斷的改革來達到1995年美國當時的比例水平。
三、改革并完善我國公職人員養老保險制度的方向與措施
總體上，國家公務員、事業單位工作人員養老保險方案設計有兩大選擇方式：(1)兩大群體各自單獨設計自己獨立的養老保險方案；(2)在國家基本養老保險制度的基礎上，分別解決公務員、事業單位工作人員各自群體的單獨補充辦法。針對我國現行公職人員養老金制度中存在的問題，并結合國外公職人員養老保險的實施情況，本文提出以下改革并完善我國公職人員養老保險制度的思路。
(一)改革的方向
第一、框架設計必須與全國社會保障體系的大框架相協調。我國社會養老保險改革的目標是向全國統一、規范和完善的獨立于企業、事業之外的社會保障系統發展。由于全國統一的獨立于企業、事業單位之外的社會保障體系的大框架還在探索之中，因此，政府公務員、事業單位工作人員的養老保險的框架設計必須與全國統一的獨立于企業、事業單位之外的社會保障體系相協調。
第二、在籌資方式上，除國家公務員外，建議事業單位基本養老保險亦與企業相同，由國家、用人單位和個人共同負擔。
第三、在制度模式問題上，向企業和全國統一的基本養老保險制度靠攏，也實行社會統籌和個人帳戶相結合的基本模式。
第四、在管理問題上，應向簡化管理機構與管理層次方向發展。在國家基本養老保險上，事業與企業的基本養老金應實行統一核算、統一管理；公務員、事業單位與企業職工的養老金發放，都應全部向社會化、社區服務化方向發展。
(二)對不同類型人員養老保險的補貼辦法
新舊社會養老保險制度轉軌是在政府機構和事業單位改革基礎上進行的。2000年地方政府機構進行大的改革，相當數量的公務員分流到事業單位和企業，而事業單位也進行大的改革，其單位性質和隸屬關系發生了很大變化。政府不可能對3200萬政府機關和事業單位人員的社會養老保險采取相同的補貼政策，只能根據不同類型機構的性質和不同政策定位決定其養老保險的政策。如果我國的社會組織仍然采取兩分法的基本結構，建議適當放寬事業單位參照公務員的范圍，保證公益性事業單位人員的社會保險保障。公職人員養老保險制度在范圍劃分上，應當從實際職責上認真研究，避免簡單按公務員條例的界定范圍確定公職人員的養老保險范圍。
從國外情況看，公務員和公職人員在人員界定上并不完全一致。在養老保險制度上，一些國家享受公職人員養老保險的范圍大于公務員范圍，這樣也有利于公職人員養老保險的管理?？刹扇煞N辦法：一是將兩者一并劃入公職人員養老保險辦法。二是采用補貼性補助辦法。德國采用了第二種辦法。在德國，對于那些在公共服務機構中工作，但本人又不是公務員、法官或軍人的人員，基本上是參加法定養老保險。所以，這些人員的社會保險屬法定養老保險的范疇。他們養老金的最高額略低于公務員的養老金水平。但在不少情況下，就工作內容來說，公務員與非公務員完成的是相同的工作，采取的是同樣的行動，于是，產生了養老保險應不留差異、趨同一致的需要。為了實現這個目標，德國的各級政府建立了相應的福利機構，設立了補充性養老保險和遺屬福利制度。通過這種形式，起到了類似于企業養老金法中的企業補充保險的作用。
(三)計發方式與過渡銜接辦法
目前企業養老保險制度的養老金計發方式與政府機構、事業單位離退休費計發方式差別較大。如果按照統一的社會養老保險標準計發機關、事業單位養老金，主要問題有兩個：
一是存在新舊制度計發標準的差額問題。如果以現行的企業職工養老保險為標準，統一全社會的養老保險計發標準，那么新制度實施后的機關、事業單位領取基本養老金的數額要低于以前離、退休制度的標準，這種差別不予考慮或處理不當，會引起執行中的困難，影響社會穩定。
二是政府機構、事業單位的現行基本工資收入標準是全國統一的，社會養老保險則按屬地化原則管理，養老金籌集以個人工資為基數計算，計發時按當地社會平均工資為基數計算。由于我國各地區經濟發展差異很大，中央政府分駐各地的公務員如國稅系統、海關系統及各省市的政府公，務員在繳納基本相同的養老保險費后，退休后養老保險待遇會有較大差別。為了鼓勵科技、醫務、教學人員到貧困地區工作，國家曾經有各種鼓勵政策，包括工資地區差別，在實行屬地化的統一社會養老保險制度后，貧困地區的教師、醫務人員、技術人員按個人工資計算的繳費額可能高于(至少相當于)發達地區，而退休收入將低于發達地區，由此產生的政策性影響將可能嚴重阻礙中西部的發展，這些都需要研究解決。
(四)資金籌集方式問題
我國現行養老保險制度已從現收現付體制改革為基金預籌積累的社會統籌與個人帳戶相結合的制度。對新參加工作的職工而言，進行養老金籌集是沒有問題的。目前已經離退休的國家機關和事業單位的職工沒有養老金積累；目前在職、但在實施新制度之前參加工作的老職工在過去的工作年限中也沒有養老金積累，而他們的養老問題必須予以保證。因為按照舊體制下低工資、高福利政策，他們的養老金已經通過“預先扣除”轉化為過去的政府收入凝固在國有資產中，政府則承擔他們的養老保障義務，目前國家財力有限，新舊社會養老保障制度轉換過程中新基金的籌集矛盾十分突出。因此，必須在如下問題上進行決策：(1)對老體制下的事業單位等公職人員養老金隱性負債的總值進行估算，并做出相應的解決方案。建議此部分隱性養老金債務由國家財政單獨籌集，不與改革新出臺的制度混在一起。／2)改革實施后新參加工作的事業單位人員，其籌資按基礎養老金和個人帳戶養老金兩部分籌集。(3)事業單位“中人”的過渡問題。實施改革后“老人”待遇不變，“新人”向企業或公務員制度并軌。而“中人”的平穩過渡辦法可采用過渡性養老金計發系數方法單獨補貼一塊，以不降低事業單位的總體待遇水平。具體辦法可在企業現行1.0-I.4基礎上適當加大系數值，以解決事業單位90%與企業單位80%的待遇差距問題。
(五)養老金水平問題
改革開放以來，我國社會保險制度有了迅速的發展，在1997年正式建立起了企業養老保險制度。但時至今日，國家機關和事業單位的養老保險還延續計劃經濟時期的模式，具體表現為：公職人員的現行養老保險制度仍維持不變；全部由財政供款的事業單位，仍維持現行養老保險制度；已改制為企業的，執行現行企業職工基本養老保險制度，并保持已退休人員基本養老金水平不變；由財政部分供款的事業單位的養老保險，在調查研究和試點的基礎上另行制定。這種由國家財政全權負責的養老方式不但不利于整個社會保險制度的建立，還會影響到人員之間的自由流動，并加劇國家財政困難。故建立相應的公職人員養老保險制度是整個社會的迫切要求。本文通過對中外公職人員的養老保險制度的比較，對我國公職人員的養老保險制度改革提出建議。
一、我國公職人員養老保險情況
(一)公職人員的界定
從法律角度講，我國公務員與我國的國家于部已不是同一口徑，“各級國家行政機關中(除工勤人員)的工作人員”以外的傳統國家干部稱為事業單位人員，諸如各種教育、科研、衛生人員和軍人都未包括在公務員范圍內。政府公務員與其他干部在基本崗位、職務系列和各方面待遇上，均有法律規定的區別，這種情況使公務員和其他事業單位人員在養老保險立法與管理上有了自己的獨特性又有交叉性。故在本文中，將公職人員的概念定義為實行幾乎相同養老保險制度的國家機關及相關事業單位的工作人員，即公務員(含參照國家公務員制度管理的事業單位工作人員)和由國家財政全額供款的事業單位的工作人員。
(二)我國公職人員養老保險基本情況
1.公職人員養老保險現狀
(1)現行的退休規定
國家公務員的退休條件規定為：①男年滿60周歲，女年滿55周歲，或者喪失工作能力的，凡符合條件之一者應當退休；②男年滿55周歲，女年滿50周歲，且工作年限滿20年的，經批準可以提前退休；③工作年限滿30年，本人提出要求，經批準可以提前退休。
事業單位工作人員的退休條件規定為：①男年滿60周歲，女干部年滿55周歲、女工人年滿50周歲、工作年限滿10年的應當退休；②男年滿50周歲、女年滿45周歲、工作年限滿10年，經醫院證明完全喪失工作能力的，可以提前退休；③因工致殘，經過醫院證明完全喪失工作能力的，可以退休。
此外，對高級公務員的退休年齡還有一些補充規定：一是對擔任省長、部長職務的，不分男女均規定為65周歲，二是對擔任副省長、副部長和正副司局長及相當職務的不分男女均規定為60周歲；三是對少數高級專家，經過主管機關批準，可以適當延長退休年齡。其中，副教授及相當這一職稱的最長不超過65周歲，教授及相當這一職稱的最長不超過70周歲。此外，對學術上造詣高深，在國內外有重大影響的杰出高級專家，可以暫緩退休。
(2)公職人員養老保險享受的條件和待遇
國家公務員退休后，其基礎工資和工齡工資按本人原標準的全額計發，職務工資和級別工資兩項之和按規定比例計發，工作年限滿35年的按88%計發，工作年滿30年不滿35年的按82%計發，工作年滿20年不滿30年的按75%計發，其中工作年滿10年不滿20年的按60%計發，工作年限不滿10年的按40%計發。
事業單位工作人員退休后，按本人職務工資和津貼之和的一定比例計發，其中工作年限滿35年的按90%計發，工作年限滿30年不滿35年的按85%計發，工作年限滿20年不滿30年的按80%計發，工作年限滿10年不滿20年的按70%計發。
2.現行制度的主要問題
這一制度的主要特征：(1)經費完全來源于財政，每年根據支付退休費的實際需要直接由國家財政預算列支。(2)待遇與工作年限掛鉤，以退休時工資為基數，按一定比例計發，并隨在職人員一起調整。(3)退休干部由原單位管理。
這一制度的主要弊?。?1)沒有基金積累。養老金由財政預算支出，與每年財政預算支出的分配比例有直接關聯，若增加退休費用，勢必減少國家對其他方面的投入。特別是在退休人員逐年增多、養老金費用劇增的情況下，沒有積累，實報實銷，其對財政支出的掣肘作用是顯而易見的，從而也直接影響國民經濟持續穩定的發展。(2)待遇給付不盡合理。養老金以退休時的工資為基礎，而這種“點”工資并不能合理體現實際貢獻，而且容易出現突擊提級、長工資等弊端。退休待遇隨在職人員一起調整，缺乏合適退休人員自身特點的科學正常的調節機制，沒有解決退休金增長與社會經濟水平相協調的問題。(3)缺乏自我保障意識。養老金由國家統包，助長了依靠國家養老的思想，只會造成“國家支付費用增多——人們的待遇要求愈高——財政負擔愈重”的惡性循環。(4)影響機關行政效率。機關、事業單位退休人員由本單位管理，每個單位都需配備專人專門從事退休管理工作，機構、人員和設備無法發揮其最佳效益。有的單位在職人員與離退休干部人數之比已達1：1，管理繁雜的退休人員隊伍，必然牽扯精力，也無益于退休人員的妥善管理。(5)影響各類人員之間的合理流動。由于機關事業單位職工與企業職工養老保險制度分設，造成機關事業單位退休人員的待遇水平與企業退休人員的待遇水平難以銜接。在中國，國有企業職工遠比美國、日本等市場經濟國家國有企業的職工多，同時國有企業職工，特別是企業中高級管理人員同機關事業單位的人員相互流動較多，更有必要建立覆蓋城鎮所有職工的基本養老保險制度，防止機關事業單位只有人員的流進，而沒有人員流出的問題。(6)各類事業單位養老保險支付壓力大。由于各類事業單位是獨立的法人主體，在國家撥付的不同等級、數額的事業經費的基礎上，自行解決養老保險問題。但多數事業機關的國家事業費基本不增長，有些還大幅削減，而離退休人員的數量卻在不斷增長。因此，多數事業單位只能將服務性收入的一部分用于解決離退休人員的養老問題。這種以單位為基礎的養老保險方式，對事業單位經濟壓力很大，干部職工所承擔的風險則更大。特別是在改革進程中，政府機構合并撤銷，政府公務員的下崗分流將對這部分公職人員產生沖擊。
二、外國公職人員養老保險制度概況
(一)幾個典型國家公職人員養老保險的享受條件和待遇
1.瑞士：公職人員的養老金由退休金、退休補貼、遺屬補助金三大部分構成。享受條件是以工齡、職級為依據：(1)一般公務員退休后每年可領取原工資40%—60%的退休金；(2)退休補貼依據公務員的工作時間長短領取不同標準的補貼額。補貼額從每年加發1／12年薪額至1／5年薪額不等；(3)一定數額的遺屬補貼。
2.英國：公職人員的退休金結構由三部分組成：(1)退休年金包括準退休年金，以最后一年工資×1／80×工齡計算；(2)一次性退休金補助，相當于上述年金的三倍；(3)其他優惠福利。領取條件是工作年限及年齡。
3.日本：公職人員的退休待遇優厚，主要體現在兩方面：一是本人繳納的養老保險少于雇主繳費。本人繳納的保險費為本人工資的5.15%，而所在單位為雇員繳納公務員工資總額的7.1%，國家負擔管理費的全部和15%的保險金補貼。二是為穩定公職人員隊伍，日本公務員退休后，除退休年金外，國家還向退休者發放一次性退休補貼，所需費用全部由政府負擔，達到25年工齡可領取長期性退休補貼，補貼數額每年最高可達退休前最后月薪的257.5%。為使公職人員及時退休，防止公務員隊伍老化，服務年限超過30年的補貼比例又下降下來。
(二)公職人員養老金的籌集模式
在養老金具體籌集模式方面，有統籌基金部分積累制、個人帳戶完全積累制或財政現收現付制多種形式。在養老保險費用來源上，有的是國家(單位)和個人共同負擔，有的則是由國家(單位)統包，個人不繳納養老保險費。(1)由政府全部負擔。如德國公務員的養老金籌集依據德國《官員供養法》，其費用全部由政府負擔，列入財政預算。瑞典公務員除享受全民都統一享受的國民養老金計劃的有關待遇外，還有專門的公務員退休金計劃，凡達到65歲，工齡滿30年都可在退休時領取全部退休金，退休金的經費全部來源于政府撥款。(2)由雇主、雇員、國家共同負擔。如美國公務員退休制度是由1920年建立的公務員退休制度和1983年新建立的《聯邦公務員退休制度》構成。1920年的制度規定，費用來源是由用人單位和公務員本人各自籌集，各自繳納資金的50%；1983年《聯邦公務員退休制度》規定，經費來源是雇主和雇員分別按個人工資和工資總額的6%納稅。除上述兩種制度外，美國政府在《聯邦公務員退休制度》中還為公務員建立了個人帳戶儲蓄計劃。公務員按最高不超過工資10%的比例儲蓄，政府按一定比例為公務員個人儲蓄賬戶提供補貼，最高補貼到5%。奧地利公務員養老保險制度的資金來源為公務員繳納和政府財政補貼兩部分，公務員一般繳納工資額的10.25%，其余部分則由政府財政負擔。
(三)上述幾國養老保險存在的主要問題
1.由于就業模式的變化，上述幾國傳統的公職人員終身雇傭制近些年被靈活的雇傭方式代替，不同的雇傭方式要求在養老保險方面也要有所區別，從而傳統的公職人員養老金制度面臨著適應新情況的改革任務。
2.國外公職人員養老金籌集也同樣面臨財政危機。雖然上述幾國屬于富裕的發達國家，但由于近年來養老金支付水平不斷提高以及國內經濟增長緩慢，不少國家面臨財政困難。
3.國外基本養老金制度面臨著制度模式、條件環境等重大變革，這些變革對原有養老保險制度的正常運行產生了影響和沖擊，引發公職人員養老金保險制度實行必要的改革[3]83。
(四)中外公職人員養老保險情況比較
1.在養老金的籌集支付上，世界各國都是政府承擔主要責任，個人承擔小部分責任甚至不承擔責任，故各國政府都面臨著養老金財政支付困難的問題，相繼通過降低替代率和延遲退休年齡來降低財政的負擔。
2.在養老金的替代率上，各國都采取與工作年限和退休年齡相關的政策，降低政府負擔的替代率，通過個人的養老計劃，來滿足原來的生活需求。但我國公職人員養老金的替代率處于較高水平，在近幾年達到100%還有增長的趨勢。
3.在退休年齡問題上，世界各國都開始將退休年齡向后推移，而且男女同年齡退休已成為一種趨勢。而我國還在堅持建國之初設立的退休年齡，甚至有很多人還提前退休，有的40多一點就退休在家，增加了退休金的支付時間和財政對養老金的給付數量，造成財政困難的局面。
4.我國社會保障的支出中，公職人員的養老福利保險支出比例過高，不利于社會的公正和穩定。從圖1和圖2可發現：公職人員的退休金占到了總支出的90%，其他保險支出只有10%，而美國在1995年就將此比例控制在45%以下。當今的中國仍需要通過不斷的改革來達到1995年美國當時的比例水平。
三、改革并完善我國公職人員養老保險制度的方向與措施
總體上，國家公務員、事業單位工作人員養老保險方案設計有兩大選擇方式：(1)兩大群體各自單獨設計自己獨立的養老保險方案；(2)在國家基本養老保險制度的基礎上，分別解決公務員、事業單位工作人員各自群體的單獨補充辦法。針對我國現行公職人員養老金制度中存在的問題，并結合國外公職人員養老保險的實施情況，本文提出以下改革并完善我國公職人員養老保險制度的思路。
(一)改革的方向
第一、框架設計必須與全國社會保障體系的大框架相協調。我國社會養老保險改革的目標是向全國統一、規范和完善的獨立于企業、事業之外的社會保障系統發展。由于全國統一的獨立于企業、事業單位之外的社會保障體系的大框架還在探索之中，因此，政府公務員、事業單位工作人員的養老保險的框架設計必須與全國統一的獨立于企業、事業單位之外的社會保障體系相協調。
第二、在籌資方式上，除國家公務員外，建議事業單位基本養老保險亦與企業相同，由國家、用人單位和個人共同負擔。
第三、在制度模式問題上，向企業和全國統一的基本養老保險制度靠攏，也實行社會統籌和個人帳戶相結合的基本模式。
第四、在管理問題上，應向簡化管理機構與管理層次方向發展。在國家基本養老保險上，事業與企業的基本養老金應實行統一核算、統一管理；公務員、事業單位與企業職工的養老金發放，都應全部向社會化、社區服務化方向發展。
(二)對不同類型人員養老保險的補貼辦法
新舊社會養老保險制度轉軌是在政府機構和事業單位改革基礎上進行的。2000年地方政府機構進行大的改革，相當數量的公務員分流到事業單位和企業，而事業單位也進行大的改革，其單位性質和隸屬關系發生了很大變化。政府不可能對3200萬政府機關和事業單位人員的社會養老保險采取相同的補貼政策，只能根據不同類型機構的性質和不同政策定位決定其養老保險的政策。如果我國的社會組織仍然采取兩分法的基本結構，建議適當放寬事業單位參照公務員的范圍，保證公益性事業單位人員的社會保險保障。公職人員養老保險制度在范圍劃分上，應當從實際職責上認真研究，避免簡單按公務員條例的界定范圍確定公職人員的養老保險范圍。
從國外情況看，公務員和公職人員在人員界定上并不完全一致。在養老保險制度上，一些國家享受公職人員養老保險的范圍大于公務員范圍，這樣也有利于公職人員養老保險的管理?？刹扇煞N辦法：一是將兩者一并劃入公職人員養老保險辦法。二是采用補貼性補助辦法。德國采用了第二種辦法。在德國，對于那些在公共服務機構中工作，但本人又不是公務員、法官或軍人的人員，基本上是參加法定養老保險。所以，這些人員的社會保險屬法定養老保險的范疇。他們養老金的最高額略低于公務員的養老金水平。但在不少情況下，就工作內容來說，公務員與非公務員完成的是相同的工作，采取的是同樣的行動，于是，產生了養老保險應不留差異、趨同一致的需要。為了實現這個目標，德國的各級政府建立了相應的福利機構，設立了補充性養老保險和遺屬福利制度。通過這種形式，起到了類似于企業養老金法中的企業補充保險的作用。
(三)計發方式與過渡銜接辦法
目前企業養老保險制度的養老金計發方式與政府機構、事業單位離退休費計發方式差別較大。如果按照統一的社會養老保險標準計發機關、事業單位養老金，主要問題有兩個：
一是存在新舊制度計發標準的差額問題。如果以現行的企業職工養老保險為標準，統一全社會的養老保險計發標準，那么新制度實施后的機關、事業單位領取基本養老金的數額要低于以前離、退休制度的標準，這種差別不予考慮或處理不當，會引起執行中的困難，影響社會穩定。
二是政府機構、事業單位的現行基本工資收入標準是全國統一的，社會養老保險則按屬地化原則管理，養老金籌集以個人工資為基數計算，計發時按當地社會平均工資為基數計算。由于我國各地區經濟發展差異很大，中央政府分駐各地的公務員如國稅系統、海關系統及各省市的政府公，務員在繳納基本相同的養老保險費后，退休后養老保險待遇會有較大差別。為了鼓勵科技、醫務、教學人員到貧困地區工作，國家曾經有各種鼓勵政策，包括工資地區差別，在實行屬地化的統一社會養老保險制度后，貧困地區的教師、醫務人員、技術人員按個人工資計算的繳費額可能高于(至少相當于)發達地區，而退休收入將低于發達地區，由此產生的政策性影響將可能嚴重阻礙中西部的發展，這些都需要研究解決。
(四)資金籌集方式問題
我國現行養老保險制度已從現收現付體制改革為基金預籌積累的社會統籌與個人帳戶相結合的制度。對新參加工作的職工而言，進行養老金籌集是沒有問題的。目前已經離退休的國家機關和事業單位的職工沒有養老金積累；目前在職、但在實施新制度之前參加工作的老職工在過去的工作年限中也沒有養老金積累，而他們的養老問題必須予以保證。因為按照舊體制下低工資、高福利政策，他們的養老金已經通過“預先扣除”轉化為過去的政府收入凝固在國有資產中，政府則承擔他們的養老保障義務，目前國家財力有限，新舊社會養老保障制度轉換過程中新基金的籌集矛盾十分突出。因此，必須在如下問題上進行決策：(1)對老體制下的事業單位等公職人員養老金隱性負債的總值進行估算，并做出相應的解決方案。建議此部分隱性養老金債務由國家財政單獨籌集，不與改革新出臺的制度混在一起。／2)改革實施后新參加工作的事業單位人員，其籌資按基礎養老金和個人帳戶養老金兩部分籌集。(3)事業單位“中人”的過渡問題。實施改革后“老人”待遇不變，“新人”向企業或公務員制度并軌。而“中人”的平穩過渡辦法可采用過渡性養老金計發系數方法單獨補貼一塊，以不降低事業單位的總體待遇水平。具體辦法可在企業現行1.0-I.4基礎上適當加大系數值，以解決事業單位90%與企業單位80%的待遇差距問題。
(五)養老金水平問題
到目前為止,經過一系列改革,我國已建立了社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度,對維護社會穩定,促進經濟發展發揮了重要作用。
一、我國城鎮企業職工養老保險存在的主要問題
(一)個人賬戶“空帳”問題嚴重
1990年,我國基本養老保險模式從現收現付向“統賬結合”轉型,采取一步到位的改革模式。對于改革前已退休的職工和改革時在職的職工,制度的轉變使他們的養老金來源成為國家的一筆“歷史債務”。但政府并沒有為這筆債務支付必要的改革成本,社會統籌的資金也并不夠支付已退休人員的養老金。因而,為了確保養老金的發放,不得不動用本應作為積累使用的個人賬戶,這樣便使得目前在職職工的個人賬戶變為“空帳”并惡性循環下去。
(二)企業拖欠、逃避繳費養老金現象嚴重,擴大養老金覆蓋面任務艱巨
由于國內企業對養老金的繳納工作缺乏應有的重視,沒有準時、準額繳費的觀念,而國家對這方面的諸項規定又很難獲得有效執行,使得目前大部分的企業都存在拖欠或逃避繳費養老金的現象。再者,國有企業養老金參與率占據主要份額,而城鎮企業及其他所有制企業的養老金參與率遠遠低于國有企業,造成了企業之間的不平等競爭。同時,參保離退休職工比率是參保在職職工上升比率的一倍以上,極大地增加了養老保險體系的負擔率。
(三)繳費率增加,企業和工薪階層負擔重
1991年,我國的養老保險繳費率為16%,而目前的繳費率已上升到24%。這種比率遠遠高于世界平均繳費水平(10%),甚至高于國際警戒線(20%)。過高的繳費率將增加企業的生產成本,造成繳費企業與不繳費企業之間的不公平性,對國家鼓勵企業繳納職工養老保險金產生消極影響。在目前制度下,企業職工除了繳納“四金”以外,還需要繳納一定數額的個人所得稅,現行養老金繳納和分配制度的不合理性使得目前發放的養老金的來源絕大部分出自工薪階層,這對我國發展中產階級、改善居民收入產生了不利影響。
二、我國城鎮職工養老保險制度改革的必要性
(一)統一權利與義務,實現社會公平的需要
要真正的實現權利與義務的統一,就必須加大力度監管城鎮企業的養老金繳費問題。權利與義務的統一是社會保險領域一條重要的原則,在養老保險領域更是如此。企業拖欠、逃避繳納養老保險費現象,不僅不利于企業經濟的發展,也阻礙了社會的和諧穩定。
(二)建立完善的勞動力市場的需要
職工在企業間流動時,養老金收繳體制不健全、不同企業實施不同養老金制度、養老保險待遇差距過大等問題為養老金的順利過渡帶來麻煩。職工在企業間遷移時,工作年限、社保繳費年限如何計算等,也是問題。如果這些問題不能得到有效處理,最終會影響企業間人才的流動,阻礙勞動力大市場的形成。
(三)解決國家社會統籌財政壓力的需要
養老保險的“空帳”問題,是我國城鎮職工養老保險目前存在的主要問題。用在職職工的個人賬戶去填補已退休職工養老金的辦法,必然使得個人賬戶一直處于名存實亡狀態。同時,退休工人數量的逐年增加、人口老齡化趨勢的加劇,無疑會給各級財政帶來巨大的壓力。所以,只有進一步完善城鎮養老保險制度,才能從根本上解決財政泡沫問題。
三、完善我國城鎮企業職工養老保險制度的建議
(一)做實個人賬戶、調整“四金”和個人所得稅
國家在進行養老保險改革時,應承擔起轉制成本的責任。但歷史經驗證明,這一措施在實踐中并不具備可行性,因而應改為由國家、企業和個人共同承擔,以此消除用個人賬戶“空帳”現象、彌補“歷史遺留”的惡性循環問題。同時,應將一部分國有股份變為國有資產,充實社會保險基金。此外,還應調整“四金”及個人所得稅繳費金額,減輕企業負擔。
(二)實現養老保險金的保值增值
城鎮企業職工養老保險金能否保值增值,是確保養老金長期收支平衡的關鍵。國家可以利用宏觀調控措施,先將一部分資金投入到一些穩定可靠、回報率較高的基礎措施建設項目中去,進入資本市場,實現養老資金的市場化運作,從而推動養老金的保值增值。隨著投資對象和渠道的多元化,養老保險金的保值增值將擁有更多、更大的發展舞臺。
(三)減少城鎮企業職工的負擔
養老金制度存在的“空帳”問題,不僅為在職職工退休時的養老金支付帶來隱患,也增加了在職職工目前的繳費負擔。政府與企業、個人相比,應更多的承擔轉型成本責任,通過減持國有股、發行國債等方式,或者直接投入更多的財政,來妥善處理改革所帶來的“遺留問題”;對于養老保險中強制性的個人賬戶和住房公積金,在合適的情況下可以逐步取消,以減輕企業職工的負擔。
(四)嚴格退休程序的審批制度
城鎮企業在審批提前退休職工的退休程序時,應制定完善的審批模式,杜絕鉆企業制度漏洞的現象發生;對于提取養老金所需的繳費年限,可適當提高。在下崗職工養老金問題上,可將其歸入到城市最低生活保障或失業保險制度中。
總之,制度改革所引發的隱形債務、養老金地區不平衡、資金難以保值、各企業間待遇不平等問題,都是我國城鎮企業職工養老金目前存在的問題。面對不斷變化的社會經濟環境,建立更加完善、多元化、多層次、多支柱的養老金制度,不僅是政府應該做的事情,也是職工個人的期望所歸。
參考文獻:
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（1984年后）1986年10月國務院下發了《國營企業實行勞動合同制暫行規定》。規定中：企業在國家勞動工資計劃指標內招用常年性工作崗位職工，除國家另有特別規定者外，統一實行勞動合同制；按規定簽訂勞動合同，國家對勞動合同制職工退休養老實行社會保險制度；退休養老金的來源，由企業和勞動合同制工人繳納；勞動合同制工人繳納的退休工人養老基金數額為不超過本人標準工資3%，由企業按月在工資中扣除，向當地勞動行政主管部門所屬的社會保險專門機構繳納。
（二）社會統籌與個人賬戶相結合
城鎮職工養老保險統一并軌階段（1991年后）各地區適應經濟體制改革的需要進行了以退休費用社會統籌為主要內容的改革，取得一定成效。在總結各地經驗的基礎上，國務院于1991年下發[1991]33號《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，范圍擴大為全民所有制企業，城鎮集體所有制企業可以參照執行。要求地方各級政府要設立養老保險基金委員會，實施對養老保險基金管理的指導和監督。尚未實行基本養老保險基金省級統籌的地區要積極創造條件，實行省級統籌?；攫B老保險屬于法定保險，由國家統一規定，強制實施。
（三）城鎮職工養老保險制度進一步改革與完善階段
（1995年后）隨著各地區、各部門進行了企業職工養老保險制度改革，推進了保險費用社會統籌、擴大保險范圍，為了能適應市場經濟體制的要求進一步深化養老保險制度改革。國務院下發[1995]6號《深化企業職工養老保險制度改革的通知》，先后又下發了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，以及《社會保險法》等等。至此養老保險制度進入較為完善的階段，養老保險的社會化程度，社會統籌，企業補充養老保險等較為完整。
二、職工在辦理退休時出現的一些問題以及相關對策
由于養老保險制度的健全是一個從無到有，從有到全，不斷探索、調整、完善的過程，在執行過程中就會由于政策的銜接而產生一些問題。下面筆者談談在職工辦理退休時出現的一些問題。
1.工傷職工辦理退休時
我國退休現執行的國發[1978]104號《關于職工退休、退職的暫行辦法》，法定退休年齡：男60歲，女管理崗55歲，生產崗50歲。職工在辦理退休前因工負傷，根據《勞動合同法》、《工傷保險條例》規定，在職工停工留薪期內，原工資待遇不變，同時要進行工傷認定，經治療傷情相對穩定后進行勞動能力鑒定。這樣不能按時辦理退休，至少會順延退休時間，由于工資待遇不變，養老保險就在繼續繳納，職工在辦理退休時，只能按法定退休年齡結止，順延后繳納的養老保險費用可記入個人賬戶，但繳費時間不計作實際繳費年限，這樣就損害了職工的利益。筆者認為既然職工已實際繳費，并能計入個人賬戶，就應該算作實際繳費年限。
2.長期合同制工人在辦理退休時
1986年10月實行招用長期合同制工人，需簽訂勞動合同，職工本人需繳納標準工資的3%養老保險金?，F行辦理退休時，長期合同制工人沒有視同繳費年限，只有實際繳費年限，未繳納養老保險不計作工作年限?？僧敃r是在國營企業中推廣實施，一些大型的企業執行得較早、較好，加之缺乏指導、監督，在執行時間、范圍上也參差不齊，所以有些職工繳納養老保險時間較晚，使得職工參加工作時間與養老保險實際繳費時間不符，而未繳費時間不予計算為連續工作年限。如果按后來的政策補繳養老保險，也是不妥。當時規定職工養老保險繳納為本人標準工資的3%，如長期合同制工人低于本企業同等職工待遇的，企業給予職工本人工資15%的補償，如果職工當時正常繳納，也不會有負擔，甚至還有結余。而現在補繳就不一樣了，會給職工增添一大筆開銷。由企業的執行，政策的銜接、不完善等產生的問題，全部讓職工買單，不合理。如果職工已繳納養老保險金并記入個人賬戶的，記作實際繳費年限，已工作未繳納養老保險金的可否和原固定工一樣，實際繳費年限從1995年計算，1995年前未繳費的記作視同繳費年限。
養老保險是社會保險的內容之一，而社會保險又是社會保障權利的應有內容。社會保障權是作為中國公民所享有的憲法規定的基本權利之一，這一權利旨在保障公民在年老、失業、工傷、患病、生育時的基本生活不受影響。這一權利的保障義務人是國家，而保障對象則是全體公民。農民工作為中國公民理應享有這一權利。因此，建立農民工養老保險制度是維護農民工權益的內在要求。
(二)維護社會穩定的客觀要求
建立農民工養老保險制度是維護社會穩定的客觀要求。這主要體現在三個方面:其一，農民工為城市建設做出貢獻的同時，也造成了一些問題，即農民工犯罪問題也不容樂觀;其二，農民工數量龐大，很多地方的農民幾乎是居家遷往城市，在城市中謀生活;其三，農民工養老保險問題是我國“三農”問題當中重要一環。因此，解決了農民工的養老問題，有利于解決農民工的后顧之憂，也有利于解決“三農”問題，進而實現農村和城市的穩定，最終實現社會的穩定。
(三)實現社會公平正義的前提
社會的發展靠的是千千萬萬民眾的努力，社會發展的成果應該為民眾所共享，因而實現公民權利公平、社會保障公平等，是社會公平正義最為直接的體現。農民工是社會主義建設事業的功臣。在城市中，農民工的身影隨處可見，他們承擔了城市建設發展當中最累最臟的那部分工作，修馬路的是他們，建高樓的還是他們，他們幾乎成為了城市當中一道獨特的風景線。可以說，在祖國的繁榮中農民工功不可沒。因此，在社會發展繁榮的過程中農民工理應享有社會發展的成果，獲得平等的權利。如果讓做出巨大貢獻的農民工不能享有社會發展帶來的成果，那何以保證社會公平正義。因此，建立農民工養老保險制度是維護農民工社會保障權，保障農民工的主體地位，進而實現社會公平正義的前提。
(四)提高城市化水平的必然要求
建立農民工養老保險是提高我國城市化水平的必然要求。農民工數量的大幅度增加是農村勞動力向城市轉移的結果，這一轉移不僅為城市的發展注入了新鮮的血液，也能帶動鄉村的發展。城市中的農民工數量增多必然有利于城市的建設發展，而如果解決了農民工的養老保險問題，讓他們在城市當中更有歸屬感無疑能夠最終加快城市化發展的進程。此外，農民工外出務工，不僅可以獲得更好的工作機會，還能夠開闊視野，進而推動農村的發展，使得農村朝著現代化方向發展。
二、農民工養老保險制度的立法現狀
(一)立法現狀
一直以來，我國實行的是二元的戶籍制度，這一特殊的戶籍制度導致了我國城鄉的二元結構，在養老保險上則表現在城鎮基本上建立了國家養老保險制度，而農村仍然以家庭養老為主。不過，近年來新型農村養老保險制度也在逐漸建立，并日益完善。但是城鄉養老保險制度的逐漸完善也沒能切實實現農民工的社會保障權。因為農民工作為城市和鄉村中的邊緣人，既游離在城市養老保險系統之外，又不能完全融入到農村的養老保險當中?；谶@種特殊性，農民工養老保險問題一直是社會各界關注的特點，國家也出臺了相關的法律法規，旨在建立起符合現實需要的農民工養老保險制度。針對這一問題，國家先后制定《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)和《農民工參加基本養老保險辦法》(以下簡稱《辦法》)旨在切實解決農民工的養老保險問題。前者將農民工納入到基本養老保險體系當中，并增強了養老保險的延續性和便攜性，使得養老保險可以依照一定的程序予以流轉和存續，后者則考慮到了農民工的勞動就業特點，按照低費率、廣覆蓋、可轉移以及能銜接的要求對農民工參加基本養老保險的程序和規則作出了規定。這兩部“辦法”的頒布無疑有利于我國農民工養老保險制度的建立和發展。
(二)存在問題
如前所述，雖然我國以及出臺了針對農民工養老保險制度的法律法規，但是這一法律法規還存在一定的缺陷，這些缺陷直接影響了農民工養老保險制度功效的發揮。通過分析，筆者認為農民工養老保險制度的立法主要存在以下四個方面的問題。
1．適用對象存在局限性
《辦法》雖然明確規定，農民工可以并且應當參加基本養老保險，卻沒有將所有的那農民工都涵蓋進來，只是將在城鎮就業并與用人單位建立勞動關系的農民工納入到參加基本養老保險的范圍當中。其實，在我國的農民工大軍中，存在大量的沒有與用人單位建立勞動關系的農民工，他們常常在各個用人單位中輾轉，往往只是與用人單位達成口頭上的用工協議。因此，《辦法》明顯沒有涉及到所有的農民工群體，其覆蓋面仍然有待擴大。
2．繳費比例較為模糊
《辦法》規定，農民工參加基本養老保險個人應繳納的比例在4%到8%之間。這一規定無疑過于模糊。一方面，農民工個人繳納保費比例浮動范圍較大;另一方面，并沒有明確規定這一個人繳納保費比例是由農民工自行選擇還是由各地自行規定。
3．剝奪了農民工自行退保的權利
《暫行辦法》第三條規定，“未達到待遇領取前，不得中止基本養老保險關系并辦理退保手續?！边@一規定無疑剝奪了農民工退出養老保險的權利。當農民工不愿意在城市務工，想回到農村，并轉回新農保制度時，他們會發現原來自己不能退出基本養老保險，轉而加入新農保了。這實質上體現出的問題是新農保制度和基本養老保險制度還不能很好的銜接。
4．農民工養老保險的轉移接續仍然存在難度
農民工的工作流動性大，很少有能在一個地方待很久的，所以基本養老保險能否流轉則成為很重要的一項問題?！稌盒修k法》和《辦法》明確規定，農民工的養老保險可以流轉和存續，只要農民工本人的要求，并出具相關的憑證，就可要求流轉前后的社會保險機構予以銜接?，F實中，由于各地間的養老保險存在很大的差異，因此會對農民工養老保險銜接造成一定的困難。此外，由于缺乏相關的配套措施，農民工在轉移或者存續自己的養老保險時，各地會處于各種考慮拒絕接受讓農民工的養老保險轉入。一般而言，由最后轉入地為農民工辦理退休，但實際中有的會基于農民工臨近退休，繳納費用少而保費領取時間長，進而拒絕農民工轉入養老保險。這樣狀況的存在無疑不利于農民工社會保障權的實現，也是現行的農民工養老保險制度存在的問題。
三、農民工養老保險制度的立法構想
我國的農民工人數已經接近3億，但是養老保險覆蓋率卻不足20%，也就是說，我國有將近2億的農民工沒有參保，這是一個令人不得不重視的問題。經分析可知，導致上述問題有三方面的原因:其一，我國還沒有形成統一的、全國性的養老保險規范體系;其二，企業對于農民工參保表現冷漠;其三，農民工自身對于參保認識不足，或者沒有能力參保。針對我國現今農民工養老保險制度存在的問題，筆者認為有必要進一步完善相關的立法，以切實保障農民工的基本權益。為此，筆者對我國農民工養老保險制度的建立提出了以下的立法構想:
(一)深化我國的戶籍制度改革
我國的戶籍體制是二元制的，即城市和鄉村的戶籍分開管理。這一戶籍制度直接導致了城鄉居民在福利、社保、工資、醫保等方面存在差異，進而使得持有農村戶口和持有城鎮戶口的公民在身份上的差別。農民工入保難與這一戶籍制度的存在有著直接的關系。因此，要建立起完善的農民工養老保險制度必須進一步深化我國的戶籍制度。當然深化我國的戶籍制度并不是要立即廢除這一戶籍制度，而是要進一步消除非農業戶口和農業戶口之間的限制，實現城鄉一體化的居民身份制度，以打破戶籍制度的桎梏，從而破除城鄉居民之間身份上的隔膜，進而實現二者之間利益的一體化。其實，深化我國的戶籍制度改革是建立農民工養老保險制度的基礎和前提。
(二)建立全國性的農民工養老保險制度
農民工養老保險制度是否能夠切實保障到農民工的權益，發揮積極的作用，其根本在于這一制度的建立是否考慮到了農民工這一群體的特殊性。我國存在大量的農民工，這些農民工存在工作不穩定的特點，經常要在各個城市之間轉移。因此，相關法律法規的制定一定要將所有的農民工囊括進來，并增強農民工養老保險的轉移性和接續性。筆者認為應該從三個方面著手:首先，擴大農民工參保范圍。我國現行法律法規對于農民工參保范圍的規定還待于擴大。前文的提到《辦法》將參加基本養老保險的對象限于與用人單位建立勞動關系的農民工，從而將大量的臨時工排除出去，這樣的規定根本不利于農民工社會保障權利的建立。因此，應該進一步擴大農民工參保范圍，將沒有與用人單位建立勞動關系的農民工也涵蓋進養老保險的體系當中，以實現社會公平正義。其次，對農民工進行分類管理。建立農民工養老保險制度當然應該將所有的農民工都囊括進來，但實際上農民工群體也存在一定的差異，有的已經有了固定的工作，并與用人單位建立勞動關系;有的只是臨時工，在不同的城市和不同的用人單位之間隨意的轉移。因此，在建立農民工養老保險制度時有必要對農民工進行分類管理，即與用人單位建立固定的勞動關系的農民工可以正式納入到基本的養老保險當中，而無穩定職業的農民工則可以自行選擇是加入到基本養老保險，還是加入新農保。最后，實行全國統一的個人賬戶。農民工養老保險制度的建立還應該注重的問題是養老保險的自由流轉和接續的問題。對此，筆者認為可以實現全國統一的個人賬戶，即統一社會保險項目、繳費標準、待遇標準，將養老保險基金統一調劑使用。我國的養老保險缺乏統一的標準，各地之間無論是在繳費標準還是在待遇標準上都存在很大的差異。這無疑阻礙了農民工養老保險的流轉。因此，有必要實現農民工養老保險的個人統一賬戶，將農民工的個人信息與賬戶綁定，讓個人賬戶隨著農民工的轉移而轉移。這樣不僅可以免除了農民工為辦理養老保險接洽兩地跑，還能防止各地為了阻礙農民工轉入而設置各式各樣的門檻。
3、參考文獻格式：字體：楷體 GB_2312 字號：小四
4、參考文獻要求：
(1) 參考文獻應列出30篇以上，英文參考文獻不少于5篇，不含一般性教材。
(2) 按論文中參考文獻出現的先后順序用阿拉伯數字連續編號(中文參考文獻在前，英文參考文獻在后)，將序號置于方括號內，并視具體情況將序號作為上角標，或作為論文的組成部分。如：“……李××對此作了研究，數學模型見文獻[2]。”
(3)參考文獻中每條項目應齊全。文獻中的作者不超過三位時全部列出;超過三位時只列前三位，后面加“等”字或“et.al”;作者姓名之間用逗號分開。
5、參考文獻示例：
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[序號] 作者，《文章題目》，《刊物名稱》，出版年份，期號，起止頁碼
如：[1]陳曉、 江東，《股權多元化、公司業績與行業競爭性》，《經濟研究》，2019， 第8期，第22-23頁(以下類同)
②專著
[序號] 作者，《書名》，版本(第1版不標注)，出版地，出版者，出版年份，起止頁碼
③論文集
[序號] 作者，《論文題目》，論文集名，出版地，出版者，出版年份，起止頁碼
④學位論文
[序號]作者，《論文題目》，【學位論文】(英文用【Dissertation】)，保存地，保存單位，年份
⑤專利文獻
[序號]專利所有者，《專利題名》，專利國別，專利號， 日期
⑥技術標準
[序號]標準代號，《標準名稱》，出版地，出版者，出版年
⑦報紙文章
[序號]作者，《文章名稱》，報紙名，出版日期(版次)
⑧電子文獻
[序號]作者，《電子文獻題目》，文獻網址或出處，發表或更新日期/引用日期(任選)
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養老保險基金管理中需要加強的幾個問題
一、立題依據
1.1研究背景
自20世紀90年代以來，中國加快建立以社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工基本養老保險為主體的社會養老保障體系，覆蓋范圍不斷擴大，社會保險基金和財政投入規模持續增長，社會化養老保障體系不斷完善。
1.2理論依據
養老保險基金管理是為實現養老保險制度正常穩定運行，對基金運營的全過程進行的管理。目前，我國的基本養老保險制度正處于現收現付制向部分積累制轉型的階段，在養老保險基金運行管理過程中，仍存在著諸多風險，嚴重威脅著基金的安全。本論文通過結合當今我國社會現狀分析養老保險基金管理中存在的問題，對此提出相應的看法及對策。論證了養老保險基金管理的重要性。加強基金管理水平，切實做到保值增值，對緩解養老保險基金支付壓力，保證我國基本保險制度的平穩運行有著重要的作用。
1.3立題意義
面對日益嚴重的老齡化問題，我國的社會養老保障體系還不健全，制度運行還需要進一步完善。本文通過對加強養老保險基金管理的對策的研究來進一步的加強理論的學習，并學以致用的運用到實踐中去。這樣既可以豐富理論知識，又可以為養老保險基金的管理做點研究，為建立健全社會保障體系，發展社會主義市場經濟，做點力所能及的事情。
二、研究內容及方案
(一)研究內容
隨著我國人口老齡化的逐步加劇，養老保險基金的支付壓力越來越大，現今養老保險基金管理中卻存在著各種問題，我國的社會養老保險制度與實際執行不合規、管理尚不規范、基金積累缺口等問題逐漸顯現，養老保險基金管理已顯得更為重要和迫切。因此，加強基金管理水平，切實做到保值增值，對緩解養老保險基金支付壓力，保證我國基本保險制度的平穩運行有著重要的作用。本文就現養老保險基金中存在的幾個問題加以分析，結合我國的現狀提出了幾點對策。
(二)論文提綱
1.前言
1.1研究背景
1.2理論依據
1.3立題意義
2.養老保險基金管理中存在的問題
2.1急于求成的制度轉軌帶來了超重的歷史債務
2.2基金征繳不力導致的新債務
2.2.1征繳難度大
2.2.2基金擴面步履艱難
2.2.3繳費基數偏低
2.2.4養老保險制度不統一
2.3人口老齡化、高齡化趨勢，養老保險負擔系數提高
2.4提前退休帶來的養老保險基金的收支差
2.5基金投資管理不善，無法滿足養老保險基金剛性調節增長的需求
3.完善我國養老基金管理的建議
3.1變當前的“統賬結合”制度為“統賬分離”制度
3.2加強養老保險基金的征繳，拓寬融資渠道、提高基金供給
3.2.1加強基金征繳工作
3.2.2強化征管體系、規范征繳基數、杜絕滲漏
3.2.3拓寬融資渠道
3.3改革退休制度、降低當期支付規模
3.3.1應當杜絕提前退休
3.3.2要適當提高退休年齡，實行彈性退休制度
3.4加強養老基金的管理，增進基金安全，促進保值增值
3.4.1養老基金的管理
3.4.2按國家現行政策規定
結論
后記
參考文獻
(三)完成論文所具備的條件
已具備的條件：
1 、師從名家便于交流與學習;
2、自身學習專業知識有所感悟;
3、在平時的教學過程中有所總結。
未具備的條件：缺少文字的記載;
解決方案：進一步查找，向名家與老師請教，然后得出結論進行文字總結。
(四)參考文獻
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三、進度安排
2019.06.01--2019.06.15，登陸平臺申請畢業論文(設計)
2019.06.22--2019.07.21，選定論文題目，提交論文開題報告
2019.07.28--2019.08.27，收集資料，提交初稿
2019.09.03--2019.09.17，經過修改，提交二稿
由于我國現行養老保險制度是將城鎮企業職工與政府機關事業單位職工隔離開來，分別實行不同的養老保險政策。我國大多數省、市、自治區機關事業單位未納入基本養老保險社會統籌范圍之中，直接對擴大養老保險覆蓋面工作產生了極大的負面影響。當前兩種制度的不同，直接導致其繳費辦法、待遇計算等細則等均有極大的差別，特別是待遇方面相差較大。非國有企業往往看到國家機關事業單位都可以不參加養老保險，因此不愿意參保繳費。而部分改制的科研院所由于其企業性質曾為事業單位，適用機關事業單位職工養老保險辦法，而改制之后則參加城鎮企業職工養老保險，心理落差較大，往往采取瞞報基數等手段逃避養老保險費的繳納。同時，由于我國在執法與監督環節中執行不到位，沒有及時地對各種逃費行為予以制止、懲罰，形成了許多企業不參保繳費仍能正常生產經營的局面，也極大地影響了其他正常繳費的企業繳納養老保險費的積極性。不愿意參加基本養老保險的個人于是選擇了在不用繳納養老保險費用或者逃避繳納養老保險費用的企業工作，從而影響了我國養老保險制度的完善和正規。
（二）與企業合謀，不繳或少繳費用；或是對企業的逃費行為不舉報。由于我國當前多種經濟形式并存，因而用工形式也五花八門。特別是非國有企業，往往人員構成復雜，分布面廣，流動性大，隊伍不穩定；同時，約束企業的勞動法律制度也不健全。如集體合同和勞動合同不按規定操作、用工合同不規范等，直接給參保工作帶來困難。這類企業員工中有相當一部分來自農村，他們缺乏勞動風險意識和勞動風險損失補償意識。非公有的許多企業用工制度極不規范，相當多農民工往往不簽訂合同或只簽短期合同，且條件苛刻。這些身份為臨時工或季節工者，一遇經濟波動，首先被解雇，企業福利待遇也無權享受，更不能參加社會保險。一些外企、私企聘用的下崗職工仍與原單位保留勞動關系，這就加大了參保登記工作的難度。當企業知道職工認識到需要繳納養老保險費用的時候，企業會與職工達成協議，用少量的代價換取職工的隱瞞或不舉報。當職工知道企業扣留了他們應該繳納的養老保險費用時也因為怕失去工作而不向社會保障機構檢舉，從而造成了養老保險費用的流失。
二、職工個人逃費原因
（一）客觀原因。客觀原因主要包括以下兩個方面：一是企業原因導致職工逃費。部分企業經營困難，效益不高，處于停產或者半停產狀態，造成相當部分國有企業無力承擔起為全部職工繳納養老保險費的責任。還有一些企業由于歷史原因導致職工客觀逃費。20世紀末由于體制改革的不斷深入，一些國有企業以及傳統集體企業紛紛改制，從新確立與職工的勞動關系。一些企業由于改制較早，在我國養老保險制度正式確立以前便已完成改制，企業改制中并沒有考慮到職工的養老保險問題，沒有預留職工養老保險應繳納的費用，等職工意識到養老保險問題時，企業已經破產或者清償，已經沒有能力來負責原有職工的養老保險費。此時，如果職工想要確立養老保險關系，必須補繳前期本應是企業為自己所繳納的那部分欠費。而這筆費用往往數額巨大，因此職工往往放棄。二是制度原因導致職工逃費?！秶鴦赵宏P于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發［1997］26號）中規定：在文件實施后參加工作、繳費年限（含視同繳費年限，下同）累計滿15年的人員，退休后按月發給基本養老金。因為最低繳費年限規定為15年，那么理論上來講，只要是職工繳費年限達到了15年，那么他就擁有了享受基本養老金的資格，而是否繼續繳費只是在基礎養老金的基礎上有所調整而已。于是部分職工在達到15年的最低繳費年限后，不再繼續繳費。而一些下崗職工再就業或者是年紀較大的農民工由于此前沒有參?；蛘哂捎谀承┰驔]有繳費年限記錄，而一旦參加工作則必須從新繳納養老保險費，繳費年限從零開始計算。但是由于這些職工年齡普遍偏大，即使繳費到法定退休年齡，也滿足不了15年的最低繳費年限，因而無法享受按月領取養老金的待遇。只能按規定將個人賬戶儲存額一次性支付給本人，終止基本養老保險關系，而企業所繳納的養老保險部分則劃入統籌基金。這種情況下，職工往往很容易與企業合謀，逃避繳納養老保險費。（二）主觀原因
一是職工對國家基本養老保險政策不了解，曲解、誤解了國家的政策法規。一些職工在退休前往往對國家基本養老保險制度不了解或者對該制度一知半解，也不會主動去關心該制度，因此他們會容忍雇主的逃費。同時，有些雇主為了自身利益向職工散布消極言論，使職工產生政府亂收費、轉嫁國企改革成本的錯誤認識，從而使他們對養老保險產生排斥感。
二是職工的個人短視。許多年輕職工缺乏風險意識，對養老問題等后顧之憂考慮甚少，不為自己進行老年儲蓄。這主要是由于一些職工不會主動為退休的生活保留足夠的積蓄，往往因為當前的需要而更注重眼前利益，認為既得工資比繳納養老保險費更重要。
三是職工的貧困或臨時財務困難。較低的工資收入使得貧窮的職工連眼前的基本生活需要都難以滿足，這個時候進行養老儲蓄更是無從談起。對他們而言，度過眼前困難期遠比繳納數量不小的養老保險費用重要，尤其是未來的養老保險金是個未知數的時候。而目前收入勉強能夠保證生活需要和養老保險繳費的職工，則會因為發生某些變故而導致產生臨時財務困難，這個時候逃費就不可避免地發生。
四是職工對養老待遇回報的期望值較低。從當前養老保險的計發辦法來看，僅憑職工目前的繳費年限與工資是不能夠精確的計算出將來養老金的準確金額的。由于養老保險繳費期限長，在繳費與待遇關系不明確、職工很難準確預知自己未來的養老金收入的狀況下，職工就會對養老金的預期收益產生較低期望值。另外，養老保險的回報率可能遠遠低于股票、基金等投資手段的回報率，有時甚至低于銀行儲蓄的收益回報率。因此，部分職工對參加養老保險有抵觸情緒。
五是對養老保險制度沒有信心或認為該制度不公平。我國養老保險制度還處于發展階段，至今還沒有遇到資本主義國家養老保險所遭遇的各種問題，但是由于在上世紀九十年代，因為體制改革的原因，導致大量企業與職工解除勞動關系，由于當時法律法規不健全，企業在解除職工勞動關系的時候完全忽視職工的養老保險權益，采用經濟補償的辦法強制解除職工的養老保險關系，極大地損害了養老保險在職工心目中的地位，導致職工對該制度失去信心從而導致逃費。同時，也有相當一部分年輕職工因為覺得繳費時間長而獲取待遇回報的時間遙遙無期、相對價值低或者他們得到回報的可能性很小，或是覺得讓他們承擔兩代人的退休金負擔是不合理，而一些職工可能預期不能活到退休之后而選擇逃費。
企業年金就是企業補充養老保險（亦稱“職業年金”、“補充退休金”等），是指企業和職工按國家政策規定，在依法參加基本養老保險的基礎上，按照自愿、量力的原則，自主建立的補充養老保險制度。企業年金作為一種養老保障制度安排，是企業新酬福利的重要組成部分，在提高員工退休生活質量、增強企業凝聚力、解決人口老齡化對現行養老保障制度的沖擊等方面具有不可替代的作用。
隨著我國經濟的高速發展和人民生活水平的不斷提高，中國的人口老齡化程度日趨加劇，人口老齡化對目前以社會基本養老保險和個人儲蓄為支撐的社會養老保障體系以形成了巨大的沖擊。據專家預測，在目前養老保障體系下，一個企業員工退休后獲得的退休金收入預計僅為退休前收入的30%左右，這將對其退休后的生活質量產生嚴重影響。按照國際的實踐證明，退休后的養老金收入水平需占退休前的收入水平的60%以上才能保證退休后的生活水平不致下降。因此，企業年金作為一種由企業和員工共同出資構成、通過投資運營實現收益并將此收益全額計入員工個人帳戶的養老金形式，必將成為緩解我國社會養老壓力，完善社會多層次養老保障體系的又一新的重要支撐。
一、企業年金在我國的發展現狀
企業年金在我國已有10余年的發展歷史。1991年在《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》中，第一次明確我國要建立基本養老、補充養老和個人儲蓄性養老保險三個支柱相結合的多層次養老保險體系，提出“國家提倡、鼓勵企業實行補充養老保險”。但是10多年來，與第一支柱的基本養老保險的建立和發展相比，作為養老保障體系第二支柱的補充養老制度在中國的推行卻是“猶抱琵琶半遮面”，發展十分緩慢，很多人對企業年金的概念至今還比較陌生?？傮w來看，我國企業年金市場仍處于起步階段，企業年金制度依然存在著很多初級問題：發展規模偏小、運作不規范，企業年金基金的運營收益較低（資料顯示，我國2002年企業年金的運營收益僅為2.8%）。
2004年1月，國家勞動和社會保障部了《企業年金試行辦法》，同年2月，國家勞動和社會保障部與銀監會、證監會和保監會聯合了《企業年金基金管理試行辦法》。兩個《辦法》于2004年5月1日起正式實施，構成了當前我國企業年金法律和監管體系的主體部分。2005年年初，國家勞動和社會保障部又公布了作為啟動企業年金市場最關鍵的一部規章《企業年金基金管理機構資格認定暫行辦法》以及與之配套的另外三個文件，并于2005年3月1日起開始實施。至此，企業年金市場的法律監管框架已完全搭建，作為完善養老保險制度的企業年金制度在全國全面鋪開。論文格式。
二、企業年金主要作用
企業年金是企業薪酬福利管理的新工具，是基本養老保險的有意補充。作為一項企業與職工協商的制度，具有收入分配、員工激勵和養老保障等方面的功能。由于各自職責和利益取向不同，政府及主管部門設計和擬訂企業年金制度，比較重視其養老保障功能；企業或雇主建立此項計劃時，更加重視其收入分配和員工激勵功能；對個人而言，企業年金實質是以延期支付方式存在的職工勞動報酬的一部分或者是職工分享企業利潤的一部分，參與企業年金計劃，可以增加退休后的收入水平，有利于增強化解老年經濟風險的能力?？梢哉f，企業年金計劃對完善國家基本養老保險、促進勞動力合理流動、對企業留住優秀人才、對保護職工利益和完善企業分配、對增強企業凝聚力和強化市場競爭力有著重要作用。
三、企業年金的利益主體及其承擔的作用
與企業年金有關系的利益主體很多，其中企業、員工和政府是三個主要的利益主體，新的企業年金系統中主要當事人還包括受托人、帳戶管理人、托管人和投資管理人。
企業年金的投資人―企業（雇主）。從本意上講，企業建立企業年金并不是為了社會保障，而是為了企業自身的發展，從而改善勞資關系，激勵勞動者提高生產效率等目的出發而建立的。作為一種自愿建立的養老保險制度，企業年金計劃需要企業承擔一定的繳費義務，這會直接影響企業的用工成本、稅收負擔。但另一方面，政府對企業年金的減稅、優稅政策將降低企業的用工成本。企業年金延期支付的特點可以熨平員工的的收入，在勞動力市場競爭機制下，熨平收入和稅收優惠，會降低企業支付的工資成本。此外在激烈競爭的勞動力市場上，企業能否穩定人才、吸引人才，很大程度上取決于企業的分配機制和福利保障機制，而企業年金作為一種延期支付的工資對員工具有吸引和約束的雙重作用。論文格式。
企業年金是企業薪酬管理的重要組成部分，與工資、獎金及其他計劃一起構成了“一攬子薪酬”，成為吸引人才的重要手段，而且它所具有的長期激勵和保障功效是其它法定外福利措施所難以達到的。如果一個員工比較早的離開了所在企業，那么他在該企業養老金計劃中以養老金儲蓄形式積累的一部分資產就有可能無法兌現，員工的跳槽行為會給自身的的養老金儲備帶來一定的風險，企業年金無形中在企業和員工之間形成了一種隱形的合同，起到了穩定員工隊伍的功效。在國外，企業年金被認為是保持公司核心員工的一副“金手銬”，因此，企業年金不僅是一種補充養老保險，而且還是公司人才戰略和薪酬機制的組成部分。
對企業年金的直接受用人――員工而言，其最關注的利益在于如何既不影響當前的消費需要又能積累足夠的資金以保證退休后的生活水平。企業年金作為一種補充養老保險正好能滿足員工這方面利益的需求。主要表現在：一是多了一條養老籌資渠道，企業年金定期強制企業和員工為員工儲蓄。二是企業年金為員工提供了有效的避稅工具。在個人所得稅采用超額累進稅率的稅制下，企業年金延期支付的特點可以熨平員工的的收入，降低員工納稅等級，減少員工的稅收負擔。此外政府對企業年金采取稅前扣除的優惠，員工繳費部分可以直接從應稅收入中扣除，這就降低了當期稅基，員工可直接獲得節稅收益。員工還可以獲得企業年金個人帳戶中的投資收益及其直到領取時才課稅的稅收遞延好處。因此員工如無特殊情況都愿意選擇企業年金以獲得它所帶來的好處。另一方面，企業年金如果運營管理的不好，也會給員工的養老保障帶來一定的風險。
企業年金制度的引導者――政府。政府公共政策的目標之一是要維持一定社會公平和保證社會成員“老有所養”，因此政府在為其提供一定層次的基本養老保險而進行融資的同時，又要對企業年金、個人儲蓄等用于養老的資金給予一定程度上的稅收優惠，以促進“老有所養”目標的達成。企業年金增加了勞動者的福利，彌補了國家基本養老保險制度的不足，對于國家整個社會保障制度的建設是有益的，對于整個國家福利的增長是有幫助的。因此對于企業年金制度的發展，政府扮演的是支持者、引導者的角色。
政府支持引導企業年金發展的根本措施是稅制的優惠，優稅政策鼓勵一般體現在三個環節：企業、員工繳費在“稅前列支”；基金投資運營取得的收入可以免稅或延遲納稅；企業年金支付階段的免稅。政府優惠政策是以政府稅收收入的減少為代價的。無論員工稅后收入的增加還是工資成本的降低，都得益于政府的讓稅。但是政府表面上的稅收損失換來的卻是有助于社會成員“老有所養”政策目標的實現。此外政府作為公共政策的制定者，要制定相關的年金管理辦法和條例，對企業的行為進行相應的監督，規范企業的制度運作。
