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農村公共產品的供給對于中國農村的生產投資、農民生活水平乃至整個國家經濟的持續發展有著至關重要的戰略意義，但對此我國的中央政府和各級地方政府都未給予相應的重視。在某些地區，長期以來農村基層政府對于公共產品的供給一直處于停滯狀態，農民急需且涉及到可持續發展的公共產品供給存在著嚴重的投資不足（張靜瀟，2004）。有些學者甚至認為，農村公共產品的供給不足是限制農民增收的根本原因（王國華、，2003）。農村公共產品的政府供給不足是否與地方政府或者農村基層政府的行為有關呢？這一問題引起了我們對轉型國家農村公共產品供給模式的強烈關注。張鳴(2003)和我們的一些小樣本調查實證研究都發現了居民的自發組織提供模式能持續而有效地改進農村公共產品供給現狀。僅在我們的案例中，居民自組織供給公共產品的范圍就很廣泛，包括道路、水利設施、祠堂、社會保障等。由此，一個相當自然的問題就是，我們必須思考在轉型中國的農村基層，是否還可能存在公共產品供給的替代性組織？如果存在，那么這些替代性組織之間的邊界又在哪里呢？
本文試圖運用交易成本政治學的分析框架，為政府有目標性的退出和自發組織的進入提供一種可能性的邏輯和現實解釋。我們認為，交易成本政治學的分析框架將為科學地界定公共與私人部門在公共品領域的職責范圍提供一種很好的研究思路。
1.我國農村鄉（鎮）政府承擔起本轄區公共產品供給的職責。按照1982年《憲法》規定，鄉級政府的職能是“執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算；管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。”其職責范圍幾乎涵蓋了農村社會生活的各個方面。但是，鄉鎮政府制度內財政收入不可能籌集到足夠的公共資源。l994年分稅制改革后，不但沒有增加鄉鎮政府的制度內財政收入，反而因共享稅分配比例低，稅源有限，使大多數鄉鎮財政收入陷入困境。再加上近年來農業經濟比較優勢的逐漸喪失，在農村實行稅費改革，取消農業稅后，以農業為主要稅收來源的縣、鄉政府制度內財政力量已大為衰減，縣鄉財政收支狀況更加失衡，尤其是削弱了縣鄉政府提供農村公共產品的能力。很多鄉政府赤字財政。在這種情況下，根本無力進行農村交通、農田水利等公共建設。由于沒有相應的稅收支持提供公共產品，于是，通過財政體制度外籌集供給公共產品的資源便成為必然的選擇。同時也導致了農村公共產品的匱乏，以及公共服務的缺位而且。在農村稅費改革后，針對農村公益事業采取的“一事一議”制并未能解決農村公共產品的供給問題。
2.村委會組織。村委會組織不是一級政權，現行政策規定村級組織可以對農民收取三項“提留”：公積金，公益金和管理費。公積金用于農田水利基本建設，購置生產性固定資產、興辦集體企業等；公益金用于“五保戶”供養，特困戶補助以及其他集體福利事業支出：管理費則用于村級組織干部報酬和管理支出。從政策規定的用途來看，這三項“提留”屬于村級組織提供公共產品的成本分攤。
3.農村居民。我國對農民實行的是既收稅又收費的制度和政策。農民既要繳稅又要收費。就稅收而言，主要問題在于稅制設置一直不盡合理，農民稅負總體一直偏高。就收費而言，各種政策性收費更是不盡合理，項目繁多，一些公共產品，如義務教育、計劃生育等方面的公共產品，本應由政府制度來義務提供，卻變成了由政策性提供和由農民負擔。除此以外，鄉、村兩級組織還以活勞動的形式向農民分攤公共產品的部分人力成本，即義務勞動積累工。按現行政策規定，每個農村勞動力每年應承擔5～10個義務工，10～20個勞動積累工，前者主要用在公路建筑、防汛搶險、修繕學校等，后者主要用于農田水利基本建設。農民既要承擔制度內公共產品供給成本,也要承擔制度外公共產品供給成本。已進行的農村稅費制度改革，雖使其向合理的方向取得了較大進展和成果，農民負擔過重問題有一定緩解，但改革任務遠未完成?？梢?，無論是稅費改革前的“三提五統”,還是稅費改革后的“一事一議”,都是農民對公共產品的成本負擔。
可見農村公共產品供給體制不合理，本應由中央和地方政府承擔的公共產品，但在目前仍由農民稅外負擔，通過向農民攤派等方式來完成。這使收入較城市居民低的人卻承擔著比城市居民多的多的公共產品的供給成本。
二、創新我國農村公共產品的供給主體
正如薩謬爾森所言：“一種公共產品并不一定要由公共部門來提供，也可由私人部門來提供。”因此，應構建多元化的農村公共產品供給體系。我國農村公共產品的供給主體不僅包含政府，同時還要激勵私人、企業和各種組織參與農村公共產品建設。
1.明確各級政府的財政職能，建立針對農村公共產品供給的轉移支付制度。由于公共產品的非排他性產生了搭便車問題，使私人部門不愿提供公共產品，而公共產品的非競爭性導致了私人部門的低效率，因此政府應當作為公共產品的主要供給主體。
(1)轉變政府職能，建立服務型政府，強化政府公共產品供給意識和公共服務職能，不斷提高政府供給公共產品的能力。
(2)政府應當直接提供屬于本級職責范圍的農村公共產品。應當重新界定中央政府、省級政府與縣、鄉基層政府的事權范圍，合理劃分各級政府的財政職能，凡受益范圍遍及全國的公共產品，由中央政府提供，而受益范圍主要是地方的公共產品，則應由相應層次的地方政府提供，而具有外溢性的地方性公共產品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供。如諸如義務教育、國防開支、大型農業設施建設、農業基礎科學研究等全國性的農村“純公共產品”供給，由中央和省級政府財政負擔，并建立直接針對這些公共產品供給的轉移支付制度。加快建立和完善財政的轉移支付制度，加大國家財政對于不發達地區、農村地區基礎設施建設扶持的力度，以平衡各地區財力差異，實現公共產品供給均等化，以解決供給不足和地區間的不公平性問題。推進農村財政體制改革，規范農村公共產品的供給渠道。同時還要加大政府投入，加快歸還歷史欠賬，盡早實現公共產品供給的城鄉平衡和平等。
2.鼓勵企業、各種組織和私人參與農村公共產品供給，建立多元化的供給主體結構。公共產品需要有政府財政支持，但并不意味著所有的公共產品都由政府提供。農村公共產品的供給可采用以下方式：
(1)采取私人捐贈的形式。很多國家的公共設施就是利用私人捐贈而建立起來的，如美國個人慈善捐贈高達1750億美元，其中大部分用于公共產品的生產?，F在我國部分農村小學校舍采用捐贈的方式建立起來。同時，農村的水利設施、文化館等公共產品等可以鼓勵私人或各種組織進行捐贈。應當制定一些能夠鼓勵個人或者企業出資參與農村公共產品供給的政策，如：利用冠名權、建碑立傳等形式鼓勵個人或企業參與公共產品供給。
(2)政府委托私人的供給方式—即政府可以將農村公共產品委托給私人來提供。這主要是對于那些可以收費的農村公共產品所采用的供給方式。政府通過承包、租賃、托管等方式在政府和私人或企業之間簽訂合同，私人或企業按照政府的意圖或合同提供公共產品。
（1） 農村公共產品供給總量不足。在中國,農業極其重要又相對“脆弱”,需要國家財政的大力支持。但財政用于農村支出的比重始終偏低,農村大型的生產性基礎性設施,如區域性的水利灌溉設施、電力設施、農業科技推廣、農業氣象服務等都表現出嚴重的短缺。另外,涉及農村可持續發展的公共產品供給不力。
（2） 農村公共產品供給結構失調。農村公共產品供給在總體不足的同時,也表現出結構失調的特征。農民急需的生產性公共物品供給不足,非生產性的公共物品不是發展農業生產最急需的,但是基層政府卻對非生產性公共產品的供給有著較強的激勵,這就使得有限的公共資金不能合理使用,農村公共產品供給“不足與過?！巴瑫r存在。
（3）農村公共產品供給缺乏公平。農村公共產品供給缺乏公平性主要表現在以下兩方面：
1、城市與農村公共產品供給不公平
雖然同為中國國民,城市居民與農村村民的待遇卻大不相同。農民可以享受的基礎設施建設、教育、醫療衛生等公共產品均低于城市,例如農村每千人口,平均擁有不到一張病床,而城市的平均數字約有3.5張;農村每千人口,只擁有一名衛生技術人員,城市則在5名以上;農村人口醫療保險覆蓋率只有9.58%,城市則為42.09%，由此可以看出公共產品的供給在城市與農村之間顯著不公平性。
2、農村各地區間公共產品供給不公平
由于農村公共產品供給責任的錯位,我國現行農村公共產品由中央政府，地方政府和村集體組織混合供給，而全國各地區農村經濟發展的不平衡,必然造成農村公共產品在不同地區供給也不公平。因此在解決農村公共產品供給不公平的問題上不僅要關注城鄉之間的差異，更要關注地區間的差異。
二、農村公共產品供給短缺的原因分析
(一)微觀方面的原因
1、村級組織行動能力持續下降
隨著村級組織從經濟領域的退出,大多數村級集體經濟日漸勢微,已經無法有效地履行原有的公共品供給職能。
2、稅費改革后基層政權陷入困境
稅費改革后,“三提五統”及“義務工”在名義上成為歷史,鄉村兩級制度外籌集財政資金的渠道從制度上基本被堵死,一個直接后果是鄉，村兩級財政收入劇減。
3、鄉鎮政府及村級政權利益目標的多重化
作為基層行政單位的鄉鎮政府,其利益目標是多重的，它既有為本地區供給公共產品的社會利益目標,又有維護自身組織利益的組織利益目標,它還有執行和落實上級下達的計劃任務指標的行政利益目標。
(二)宏觀方面的原因
1、非均衡的城鄉公共產品供給結構。長期以來,我國公共產品供給一直維持著城鄉二元結構下的非均衡供給結構，這種非均衡的城鄉公共產品供給體制安排,其結果必然導致農村公共產品供給的相對短缺。
2、不對稱的財權與事權格局
提供公共產品是各級政府的主要職能，中央政府主要負責全國性公共產品的供給,地方政府則主要負責地方性公共品的供給。但實際上,由于中央與地方。上級與下級政府之間博弈力量的不對等,各級政府追求自身利益與經濟績效的結果是事權不斷下放、財權不斷上收，這種不對稱的財權與事權格局,制約了基層政府有效供給本社區公共產品的能力。
3、不完善的轉移支付制度
由于缺乏規范有效地轉移支付制度,也沒有進行徹底的地方財政管理體制和行政機構改革,下級政府能從上級政府手里獲得多少轉移支付不取決于實際的需要,而是取決于其博弈能力。
三、農村公共產品供給的對策
加強對農村公共產品的供給,完善其供給制度,是當務之急,也是建設社會主義新農村的關鍵環節。
(1)健全農村公共財政體制,確立政府在農村公共產品供給中的主體地位農村公共財政體制的建立和完善是一項長期的,漸進的系統工程,增強農村公共產品的供給,要建立健全的農村公共財政體制。
(2)開拓多元化籌資渠道,創新公共產品籌資制度
籌資制度創新指的就是改變現行的以制度外資金為主要來源的農村公共產品籌資制度,降低制度外資金在農村公共產品成本中的分攤比例,根據農村公共產品的不同層次和不同性質,構建多層次的公共產品供給體系,通過供給主體多元化,籌資渠道多元化,籌資手段多樣化,實現農村公共產品籌資制度的創新。
(3)建立有效的農村公共產品供給監督，約束機制
沒有適當的監督機制來處理沖突和監督公共產品生產領域的運作,就會為實施最粗俗形式的政治腐敗提供機會，因此,要規范地方基層政府的決策行為,建立有效的農村公共產品供給的監督機制。
參考文獻：
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中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）09-0-01
中國是一個農業大國，但是，隨著中國近幾年來經濟的飛速發展，農業發展顯然沒有跟上經濟發展的步伐，發展緩慢，農民的實際收入水平不高。我國農村的社會問題日益凸顯，農村發展存在較為嚴重的不公平現象，農村問題已經成為全社會關注的焦點。我國西部地區發展欠發達，農村公共產品供給結構不合理，供給水平較低，如何調整貴州農村公共產品供給結構成為當前貴州農村經濟發展的主要工作，因為它對于貴州農村經濟的發展有著積極的促進作用。
一、農村公共產品概述
公共產品顧名思義是針對于私人產品而言的，農村公共產品是公共產品的重要部分，非排他性和非競爭力是它的基本特征，根據這個特征可以將農村公共產品分為準公共產品和純公共產品。農村公共產品是指其具有絕對的非競爭性和非排他性，例如農村基層政府行政服務，農村義務教育，環境保護等公共產品，它應該是由政府免費提供，農民可以免費消費的，但是，目前貴州農村公共產品匱乏，并且大部分都是有鄉鎮機關或者農民籌資興辦的。農村準公共產品是指在純公共產品和私人產品之間的，非競爭性和非排他性具有一定的不完全性，例如，農村公共衛生，義務教育，社會保證，農田防護林，病蟲害防治等農村公共產品。
二、貴州農村公共產品結構現狀
（一）農村基礎設施供給水平有限。農業生產很大程度上受到農村基礎設施狀況的影響，農村水利建設是農業基礎設施的重要組成部分。有關數據統計顯示，在2010年到2012年間我國西南地區的水利建設總體呈上升趨勢，農村水電站數量有較大的增加，貴州省的增幅顯然高于以及重慶云南地區，但是與四川省相比，貴州省的水電站數量還有一定的距離。2010年到2012年間，云貴川地區頻繁出現旱情，因此，加大貴州省農村基礎設施建設有利于農村公共產品結構現狀的調整，加大水利設施建設可以解決人民生活和家畜飲水問題，保證農田灌溉，有效促進農業發展。
（二）農村交通設施供給欠缺。在貴州省農村交通設施方面，不管從數量還是質量上，貴州省都處于落后的水平。將農村道路根據不同的道路路面用料，農村交通路面可以分為由水泥、柏油澆灌而成的優質路面，以及由沙石以及磚石鋪設而成的較差路面。與、云南等地區比較，貴州的交通設施占有一定的優勢，但是與四川重慶這樣的城市比較，農村交通設施的差距就凸顯出來了。
（三）貴州農村最低生活保障水平有待提高。貴州省農村貧困人口比例較大，城市與農村有著較大的收入差距，無論是從生活保障戶數還是最低生活保證人數均高于重慶、四川等地。有力地表明貴州農村貧困人口基數較大，生活最低保證問題急需解決。但是僅僅依靠貴州省民政部門的社會保證支出是遠遠不能滿足貴州省貧困農民的需求的。貴州省相對來說是我國一個欠發達的省份，農村貧困覆蓋率廣，貧困程度較為嚴重，所以較大面積的在貴州省市縣農村最低生活保障水平對于農村公共產品供給結構平衡有著重要意義。
三、貴州農村公共產品供給結構調整對策
（一）加強財政支持力度，優化供給結構。因為農村公共產品具有非競爭性和非排他性的特征，那么政府必然成為農村公共產品的主要投資主體。加強財政支持力度，采取各類有效措施加大對農村公共產品的投入，保證貴州省財政支持農村的增長幅度要高于財政支出的增長幅度，同時采用法律明確這一舉措。在加強財政對農村公共產品的投入之后，還要注意調整本省農村公共產品的供給結構，避免農村公共產品供給出現不合理的狀況，保證農民急需的公共產品供給到位。第一，在農村基礎設施建設上投入更多的人財物力，例如農村電網、道路等設施的投入，鼓勵現代農民修筑水利、道路。第二，農村教育的投入務必要得到充分的重視，將免費義務教育盡快推行到每一位農民身上，逐漸建立完備與農村就業相關的培訓機制，保證農村基礎工作的有序進行。第三，對農村醫療以及社會保障的投入力度，加快有序的推進農村合作醫療制度的順利展開，在貴州省務必要加強農村最低生活保障制度的建立。建立健全農村社會化服務體系，對農業科學技術的投入要加大，保證農民可以更加了解應用農業科學。
（二）完善的財政管理體制是農村公共產品供給結構的有力保證。在省級政府投入與下及政府投入的農村公共產品供給要保證權責明確。在全省范圍內覆蓋的農村公共產品應該由省級政府部門投入，針對某一區域的農村公共產品應該由該區域政府投入建設。例如，貴州省范圍內的環境保護工程，大型的農業基礎設施的建設，社會福利建設等農村公共產品應該由省級政府承擔，市縣級政府負責日常的管理工作，承擔農村公共產品的具體運作事物。對于農村醫療，教育社會保證等項目應由省級與市縣級政府共同承擔。諸如此類上下級職責明確劃分應該利用法律條文進行規范，避免上下級政府之間相互推脫責任，增加財政負擔。
（三）完善貴州農村公共產品需求表達體制。農民的需求決定公共產品的供給是調整農村公共產品供給結構最主要的目的之一。因此，完善貴州農村公共產品需求表達體制迫在眉睫，以村或者集體為單位，建立農村公共產品需求表達體制，不僅是全面實施農村基層民主制度的具體體現，還能充分實行民主自治。農村農產品需求表達體制主要是由全體村民或者農民對于所屬范圍內的公共產品進行投票，充分尊重和了解農村對農村公共產品的具體需求，徹底顛覆傳統的以政府為主的農村公共產品需求的壟斷決策的形勢，將農民群眾的需求落到實處。
四、結語
貴州農村公共產品供給結構盡管目前還存在一定的問題，但是相信通過供給結構的優化，財政管理體制的完善以及需求表達機制的建立，貴州省農村公共產品供給必然會迎來大好的形勢，保證貴州省農業經濟較快較好的發展。
參考文獻：
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“十一五”規劃的首要任務就是要全面建設社會主義新農村。建設新農村,不僅要大力發展農村經濟。同時還要大力發展農村公共事業,擴大農村教育、文化、醫療、社會保障、基礎設施等公共產品的供給。目前,農村公共產品普遍短缺。嚴重制約了農村經濟、社會的發展,已成為建設社會主義新農村的嚴重障礙。因此,著力擴大農村公共產品的供給,對于推進社會主義新農村的建設具有舉足輕重的作用。我們僅以石家莊市為例對農村公共產品供給作一調查和思考。
一、石家莊市農村公共產品供給的現狀
長期以來。我國在公共產品供給上實行的是兩套政策,一套政策是城市所需要的水、電、道路、通訊、學校、醫院、圖書館等公共基礎設施由各地財政來提供:另一套政策是農村的公共基礎設施主要靠農民自身解決,國家僅給予適當補助。由于城市的公共產品供給主要由政府提供,有充足的資金來源,因此城市居民可以享受到優質的基礎教育、發達的交通、完善的醫療服務以及優美的人文環境和自然環境。農村居民不僅與此無緣。而且在公共產品供給條件遠低于城市的狀況下。還要為享用這些公共產品交費。石家莊市與全國情況一樣,一邊是市政府在經營城市、改善投資環境的激勵下為民辦實事,迅速地提高城市的公共產品供給水平,使城市的公共產品供給“錦上添花”,讓市民獲得更多、更好的物質利益和精神享受:一邊卻是農村公共產品供給水平與城市極為懸殊的態勢,農民要為增加的大多數公共產品供給全部或部分“埋單”。這種供給主體的差異和政策待遇的不同,直接造成城鄉公共產品供給水平的巨大差異。
1.農民缺乏基本醫療保障。從衛生經費上看,2003年石家莊市財政用于衛生的支出為4.91億元,其中3.32億元投向石家莊市區,占衛生投入總額的67.3%,而用于縣城及農村的只有1.59億元,占衛生投入總額的32.7%,直接投入到農村的衛生資源大概在20%左右,這足以表明,衛生資源配置極不合理。目前,承擔了大量的公共衛生職能的鄉鎮衛生院,由于投入不足。公共服務的能力受到嚴重制約,一些鄉鎮衛生院名存實亡,甚至已不復存在。2003年石家莊市鄉鎮衛生院衛生技術人員有4858人,農村平均每萬人擁有8.5人:市區和縣城擁有23798人.每萬人擁有72人,城市是農村的近9倍。農村鄉鎮衛生院有病床5320張,平均每萬人擁有9張:市區和縣城為20019張,每萬人擁有60張。城市是農村的6倍多。原有的農村合作醫療體制早已不復存在,有些地方剛剛建立起來的新型合作醫療體制也還在探索和完善中,農民成為最大的自費醫療群體。農民不愿看病、看不起病,因病致貧、返貧的現象大量存在。
2.農村社會保障像蜻蜓點水。目前,石家莊市市區已建立了比較完整的社會保障體系,除企業和職工個人要繳納社會保險費外,市財政每年還要給予大量補助。2003年市財政支出中,社會保障補助4.3億元,其中3.54億元用于石家莊市區,占社會保障補助總額的82.3%,0.76億元用于縣城及農村,僅占社會保障補助總額的17.7%。城市人均161元,農村人均11元(其中還包括農村特困戶救濟和優撫軍烈屬等),相差將近15倍。石家莊市社會保障體系覆蓋主要限于城市,基本上還沒有延伸到農村。城鎮職工養老保險已基本實現全面覆蓋,而農村社會養老保險參保人數56.7萬,僅占農村人口的9.2%,主要集中在石家莊市區周邊縣、市,其他縣、市特別是貧困縣,農村人口參加養老保險的幾乎為零。城鎮職工失業保險參保人數達84.4萬人,失業保險覆蓋率為95%:農村根本就沒有失業保險。2003年統計資料顯示,市財政為向低保和下崗職工發放補助和生活費共支出2.2億元。其中95%以上都用在城鎮,全市有7.65萬人接受城鎮最低保障救助,城市最低生活保障率100%;農村最低生活保障資金都是由縣、鄉、村三級負擔,由于資金來源的拮據而使農民的最低生活保障也大打折扣。在保障標準上,也存在著明顯的城鄉差別。石家莊市的低保標準為205元,而靈壽、贊皇、行唐、元氏、井陘僅為125元。這也只限于縣城的職工.許多縣市農民的最低生活保障制度還沒有建立起來,約有34%的農村貧困人口得到了救濟,但人均救濟款不足百元。
3.農村義務教育經費捉襟見肘。2003年的資料顯示,石家莊市轄區生均預算內教育事業費3440.91元,而最低的一個縣僅為560.89元.市轄區生均預算內教育事業費是該縣的6倍:市轄區生均公用經費額為1470.98元,而最低的兩個縣分別為0.4元、2.27元.市轄區生均公用經費額分別是這兩個縣的3677倍和648倍。全市有相當部分的中小學是完全依靠學生的學雜費在支撐運轉。在農村教育經費較低的情況下,農村義務教育的師資、教學設施及其他條件與城市無法相提并論。城市小學的升學率100%,而農村小學的升學率為98%;初中的升學率,城市98%,農村僅為68%,農村比城市低30個百分點。由于農村教育落后,使農村從業人員中文盲和半文盲占1.9%,小學文化程度占24.1%,初中文化程度占44.6%,高中文化程度占19.6%,中專文化程度僅占1.9%,大專及以上文化程度僅占0.8%。勞動者素質低下必將影響到新農村建設進程。
4.基層農業技術推廣無能為力。農業技術推廣體系在農業發展中發揮著重要的作用。但石家莊市農業推廣系統長時間處于“有錢養兵、沒錢打仗”的尷尬境地,鄉鎮的一些農業技術員早已挪做他用。農業技術推廣、引導農民科學種田、科學施肥、有效防治病蟲害、提高農作物的品質,已成為紙上談兵,不得不靠上級部門的“科技下鄉”活動來推動。據調查,2003年石家莊市財政支出79.7億元,支農資金約為2.4億元,僅占財政總支出的3%。低于全國4.7%的水平,用于農業技術推廣的資金更是少的可憐,據調查資料顯示,石家莊市近60%的農業技術推廣機構沒有業務經費。由于農業技術推廣不到位,石家莊市農村的廣大農民無法及時得到有關的信息和技術。因而在農產品的生產和加工方面,仍然采取傳統的粗放式的增長方式,不計成本、不考慮投入,這也正是造成石家莊市農業效益不高、農民收入低、農村地區生產落后的一個重要原因。
二、現行農村公共產品供給缺陷的負面影響
益的非排他性的社會產品。在我國農村，公共產品是指本農村社區居民共同享有的“社會產品”。它既包含農村廣播影視、通訊、交通、電力供應、水利條件等基礎性的“硬產品”，也包括農村治安、農村政策、信息提供、技術服務、技能培訓等所謂的“軟產品”。由于農村社區處于中國行政區劃的最低層，地域廣大而生產規模較小，農民的生產方式落后和文化素質較低，因此對公共產品的需求更強烈。然而，農村的邊緣性則使農民很難享受到全國性和區域性的公共產品；而地方政府由于財力有限，所能為農民提供的公共產品也十分有限，因此創新農村公共產品供給體制具有重要意義。
二、目前農村公共品供給的困境及其原因
（一）基層政府財權與事權不對稱，公共品供給主體缺位
根據公共財政理論，全國性的公共品，如基礎教育、基本醫療衛生服務和計劃生育應由中央政府負責提供，地方只負責地方性的公共物品的提供。但收于公共產品收益外溢性的廣泛存在，實際上中央地方間的事權實際上存在著眾多模糊交叉。特別是在農村公共產品的供給責任劃分上，中央和地方政府對教育、國防和醫療衛生等到公共產品職責不清，缺乏具體劃分，其結果必然是相互推諉，并最終落到基層政府和村民自治組織上。長期以來，我國廣大農村公共品的提供者是村級政權組織和廣大農民自己。公共品供給的主體缺位的后果是公共產品的供給和服務嚴重匱乏。
（二）農村稅費改革和轉移支付明顯不足，公共品供給財力不足
村級政權擔負提供農村公共品的義務，而農村稅費改革后，取消了村提留、鄉統籌以及相關農產品特產稅等等，農民的負擔減輕的同時，鄉村兩級的財政卻遭遇了嚴峻的考驗，尤其是在涉及對經濟、社會事業的投資與發展方面，出現了比較大的虧空。另外由于中央財政向地方財政轉移支付辦法不夠規范透明，盡管有專項撥款，到政府級次末端已所剩無幾，鄉鎮財政公共品供給的財力明顯不足。
（三）供給決策機制不合理，農村公共品提供結構失衡。
盡管基層政府的財力匱乏，在農村基礎設施供給方面并沒有承擔主要的投入責任，但是在基礎設施供給的決策方面，卻起著主導作用。縣鄉村級行政組織的偏好決定著農村公共品的供給的數量和種類。這是一種典型的單中心的公共決策體制。在這種自上而下的公共決策機制下，基層政府往往為了政績熱衷于把資金投向“硬”的公共產品，比如，如農村道路、自來水、電網、農田水利設施等，而對于“軟”的公共產品，比如義務教育、公共衛生、社會保障、農技推廣、職業培訓、信息服務和相應的制度、政策安排，往往不愿提供。由于沒有建立公共產品農民需求的表達機制，不能有效反映農村社區多數的需求意愿。因而，農村公共品提供的結構失衡，公共產品的服務職能相對缺乏。
三、完善農村公共品供給體制建設的建議
（一）合理劃分各級政府的財權和事權，加大對農村的轉移支付，增強農村公共品的供給能力
目前我國中央、省和地方等政府體系內財權和事權的現狀是，資金層層向上集中，事權層層下移，大部分的農村事務和公共品提供都集中在縣鄉兩級；在自上而下的財政轉移支付跟不上的情況下，縣鄉兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱。在這種背景下，亟需明確各級政府合理職能分工并建立科學有效的轉移支持制度，使基層政府的事權、財權能在合理化、法治化的框架下得以協調，在法律上建立縣鄉政府職責與財權相對稱的制度安排。同時通過稅收返還、專項補助、各項結算補助等財政政策工具，逐步使縣鄉財政持續、健康、穩定運轉，確保城鄉公共服務供給的公平化。
（二）積極發揮市場和社區的作用，推進農村公共品供給主體多元化
政府代表社會的公共利益，政府有責任提供那些市場供給失靈的農村公共物品，對于純公共品如基礎教育、環境保護國家應義不容辭地無償提供。但是由于地方財力和單一政府供給的效率所限，還可根據農村公共品的層次和性質充分發揮市場和社區的作用，構建農村公共品供給的多元主體。對于準公共品，政府如果在提供這些公共品的過程中所費的交易成本大于市場，效率也沒有私人提供的高，那么就應由私人、企業和社區提供。特別是一些私營經濟發展較為迅速的地區，完全可以引導、鼓勵私人企業提供農村公共物品。政府要制定一些相關的政策鼓勵私人或企業投資于農村公共品的建設。比如稅收優惠、政府補貼、賦予冠名權等，鼓勵各類資本參與此類準公給品的提供。如農村職業培訓和農業技術推廣就可以利用各種經濟實體來完成。同時政府要維護私人和企業等供給主體的既得利益，提高他們供給農村公共品的積極性。
（三）建立有效的公共決策權配置機制，保證農村公共品供給有效性。
一、農村公共產品的定義
農村公共產品是相對于農民“私人產品”而言，供由農村居民享用，具有非競爭性、非排他性的各類經濟物品或公共服務。根據其在消費過程中性質不同，也分為農村純公共產品和農村準公共產品。前者包括農村基層政府的行政服務、綜合規劃、農村信息系統、農業基礎科學研究、大江大河的治理、農村環境保護等；后者包括農村義務教育、電力設施、小流域防洪澇設施、農業科技推廣、公共衛生、社會保障等。
二、農村公共產品供給的現狀
1994年分稅制實施后以后，農業稅被劃為市縣本級收入，用于縣市一級的公共產品提供。農村鄉鎮基層組織的基本特征是政社合一，都在一定程度上履行政權職能，同時，也是一個經濟組織，在這一體制下，公共產品的供給主要靠內部解決。盡管改革開放以來農村公共產品供給有了明顯改善，但仍滯后于現代公共產品供給，城鄉統籌發展和社會主義新農村建設的要求。
1.農村公共基礎設施建設落后
在“城鄉分治”的二元管理體制下，城市地區的公共設施和基礎設施等基本公共產品比較充裕，提供的主體是政府，建設資金來自于財政撥款。對于這些公共產品的管理，也有比較完備的管理體系。而農村地區除少數經濟十分發達的地區政府能夠提供基本公共產品外，大多數農村至今還沒有享受到基本的公共產品。雖然有些地方建設了道路、自來水等公共基礎設施，但建設資金基本上由農民自主解決，國家只給予適當的補助，在現行的財政體制下，國家財政資金向城市投入多而對農村投入少。
2.農村義務教育問題突出
長期以來，我國農村基礎教育主要是由縣、鄉政府及村負責，中央和省級政府承擔的責任少，基礎教育管理權限下放，地區之間、城鄉之間義務教育公共資源配置失衡的問題十分突出。同樣是義務教育，國家財政撥款和教師工資城鄉間存在較大差異，農村教育經費與適齡人口的匹配不相適應。在廣大農村，尤其是偏遠農村，由于忽視農民的教育培訓，加上經費短缺，師資力量薄弱，致使城鄉教育水平存在很大的差距。據資料顯示，目前我國農民的平均受教育年限為7.3年，城市居民的平均受教育年限為10.4年。這說明我國農村處于十分嚴重的“教育貧困”狀態，相當多的農村人口不能獲得改善其生活水平所必需的教育培訓。
三、增加農村公共產品供給的對策建議
1.消除體制障礙，給農民以城鎮居民同等的國民待遇
我國城鄉分治的“二元”經濟管理制度現已成為制約“以工促農，以城帶鄉”，城鄉統籌，區域均衡的主要障礙。因此，應盡快消除以傳統戶籍管理制度為主的各種體制障礙，實行以職業劃分為農業與非農業人口，以居住地劃分城鎮與農村人口的戶籍管理制度。
2.積極引進私人投資，構建多層級的公共產品供給結構
根據公共財政學的有關理論，社會產品序列可以按照消費競爭性、收益排他性以及外部性的大小劃分為四類：純公共產品、準公共產品、俱樂部產品以及私人產品。私人產品可以由市場機制自行提供，俱樂部產品的受益人是相對固定的，而且其外部收益溢出的范圍通常限于少數利益相關的受益人，因而可以通過俱樂部的形式將相關受益人組織起來，形成利益上的共同體，并通過共同費用分攤，實現收益內在化。純公共產品和準公共產品由于具有較大的外部性，私人提供缺乏效率，因而必須由政府扶持。而政府扶持并不意味著完全由政府提供，政府可以通過補貼等方式和私人混合提供。
3.積極擠進農村稅費改革，理順公共分配關系現行制度
從當前來看，惟有進行農村稅費制度改革，通過提高現有農村地方稅稅率，把現行制度外財政中具有稅收性質的部分轉化為制度內征收，其余部分在清理的基礎上作為稅收的附加一并征收，然后再按其用途返還。這一方面可以通過稅收的權威性確保公共資源的籌集，另一方面也可以從根本上杜絕亂開口子，亂收費的情況發生。
4.重視農村人力資源開發，將教育經費的投入重點向農村傾斜
20世紀八十年代開始,各級政府加大了對農村的投資,與過去相比在絕對額上大幅度增加,出現了快速增長的局面,但隨著西部經濟的不斷發展和農村社會經濟的不斷發展,農村公共產品普遍供給不足、社會保障水平低、社會援助體系覆蓋面小、義務教育和公共衛生等公共服務相對滯后日益顯現。農村公共產品的供給與農民負擔有很強的相關性,有效提供農村公共產品對減輕農民負擔、增加農民收入具有重要的作用。農村公共產品供給的普遍短缺,不利于農業和農村經濟的穩定發展,也制約了農民收入的增加。如何建立符合農村經濟發展需要的公共產品供給制度,已成為西部社會經濟發展中的突出問題。近年來,青海農業綜合生產能力不斷提高,但農民收入增長緩慢,其中農村公共產品的供給不足是其重要原因。因此,增加農村公共產品供給和提高農民的收入,對青海農業和農村經濟的發展具有重要的現實意義。
在青海,農業是自然風險與市場風險相互交織的弱質產業,加上農民生產的分散性組織形式,決定了農民生產私人產品對農村公共產品的強烈依賴,并且農村經濟市場化程度越高,這種依賴性就越大。特別是隨著西部大開發戰略的進一步落實,青?，F有的農村公共產品供給體制越來越不適應新形勢的要求,公共產品供給短缺已成為制約農民收入增長的主要原因。
1、農村公共產品長期供給短缺制約著農民收入的增加。青海農業和農村經濟落后,農民收入水平低,農村公共產品長期以來供給短缺,行路難、就醫難、用電難、上學難、吃水難等在廣大農村地區普遍存在,造成發展農業和農村經濟的物質基礎嚴重不足,制約了農村生產力的提高和農民收入的增長。具體表現在:(1)交通運輸設施不發達,農民生產的產品運不出去,使豐富的動植物資源和特色農業的價值無法實現,不少地方的農民“抱著金碗討飯吃”;(2)政府對農村義務教育的投入。從青?？偟那闆r來看,農村義務教育資源供給規模和質量依然遠不能同城市相比,這也直接導致農村學齡兒童越來越多地向城鎮學校轉移或干脆輟學的情況。在青海海東地區平安縣洪水泉鄉某村,盡管到城鎮中小學要寄宿借讀,教育投入會成倍增加,但還是有超過30%的學齡兒童到城鎮中小學借讀。這說明政府對農村義務教育投入還是不夠的,現有投入還不能滿足農村義務教育的需要;另一方面由于農村中小學的大規模合并,導致部分鄉村小學被裁撤的村子的兒童上學路程越來越遠,上學越來越不方便。這在一些山區鄉村尤為嚴重;(3)水利設施投入嚴重不足,青海由于特殊的地理地位,很多淺山地區農業靠天吃飯,新的水利設施很難建起來。一方面由于政府對于農田水利設施缺乏有效的管理維護;另一方面政府對地方性強的農田水利建設缺乏后續投入,使得大多數農田水利設施遭到破壞,特別是一些跨縣鄉跨鄉村的水利設施毀壞尤其嚴重,不少已經徹底喪失了水利功能。這進一步加劇了我國農業生產靠天收的風險,同時也提高了農業生產成本;(4)農民收入增長緩慢,面對不斷上漲的醫療費用,農民因病致貧、因病返貧的現象逐年增多。加之政府對農村醫療設施投入少,農民身體素質普遍下降,影響了農村社會的進步和可持續發展;(5)農村通訊設施供給不足,農民與外界聯系不順暢,無法獲取及時、準確的市場信息,使農業和農村經濟的商品化和市場化程度無法提高。
2、農村公共產品供給嚴重失衡。青海農村公共產品供給在產品供給結構上嚴重失衡,尤其體現在強調物質性公共產品供給的同時,忽視非物質性公共產品供給。這種失衡具體體現在:農村公共產品供給重視物質性公共產品供給,忽視精神文化類公共產品供給;注意到了道路橋梁等交通設施建設,忽視環境保護等公益事業的發展。另外,由于青海農村的農業生產條件和經濟社會發展水平不一樣,各村自己提供公共產品的能力也不一樣,在同一地域內各村公共產品供給也存在很大差異。青海農村公共產品的缺乏,意味著農村、農民在進行私人產品的生產和消費時要付出比城市居民更高的費用和成本。公共產品供給上的差異必然影響到公共產品消費者的生產成本和收入水平。好的基礎教育和衛生保健,可使潛在的窮人更可能有機會脫貧。而青海的基礎教育、衛生保健等公共產品在農村的缺乏,制約了農民提高個人獲得收入的能力。
筆者在調查中也發現了一些在解決農村公共產品供給中的有益探索和嘗試,這些舉措不僅大大提高了當地農村公共產品供給水平和效益,而且有力地推動了當地經濟社會的快速發展,對其他地區如何因地制宜地推進農村公共產品供給事業也是一個很好的參照和借鑒。這些做法主要包括:
1、通過移民搬遷、充分搭國家現有公共產品資源便車的辦法來解決農村公共產品供給。筆者在青海海北、海東等地農村看到,原來一些地勢低洼、經常遭遇洪水,或者被政府劃定為蓄洪、行洪區的村莊,在政府組織和補助下,整體搬遷到地勢較高而且交通便利的地方統一建設移民新村,使得這些村子的公共產品供給發生了翻天覆地的變化;也有一些山區鄉村,由于村民原來居住分散,不僅交通不便,而且像子女上學以及電話、有線電視等基礎設施都非常難以統一提供,他們就在附近公路邊開辟一個相對集中的位置進行集中建房,不僅在不投入交通設施的情況下大大改善了居住交通條件,方便子女上學,也使有線電視、電話等現代生活設施能夠迅速走進普通村民家庭;還有很多靠近國道、省道的村子干脆都搬到路邊成片建房,并逐步形成一些鄉村集市。
2、建立新的農村公共物品供給機制。經過改革開放二十多年的發展,我國農村公共物品建設陷入了一種困境:一方面是農村經濟發展和農民物質文化生活水平的提高對公共物品需求的不斷增強;另一方面是國家目前偏重城市而沒有能力為農村提供足夠的公共物品。又加之近年來農民收入增長緩慢,國家為了減輕農民負擔,推行費稅改革,使現行的農村公共物品供給機制受到限制。因此,當務之急是在新的情況下建立新的農村公共物品供給機制。應當主要著手于:(1)公共物品供給主體?？紤]到農村的實際情況,農村地區各種層次的公共物品的供給應主要由省以上財政提供,地市級財政適當配套,縣鄉財政暫時不予考慮,以免進一步加重農民負擔。(2)公共物品需求區域性差異。由于我國東、中、西部農村地區的經濟情況和農民生活水平存在著一定的差異,因此各地區在公共物品的需求程度上也存在一定的差異。在有限的公共物品資源的分割中,按照區域性差異投放公共物品是一種最經濟、最有效的方式。(3)公共物品融資方式。公共物品供給資金來源應當以政府財政支持為主要,但在現實情況下,完全依靠政府財政解決問題是不可能的。因此,還應當由政府出面,動員全社會各方面力量,積極探索新的融資渠道。例如,發行農村公共物品建設特種國債;由私人提供政府補貼的方式;完全由私人或非營利組織提供等等。(4)監督管理。對農村公共物品建設資金應當設立專門的監督檢察人員,不僅要完善農村公共物品建設資金的管理,而且要監督資金使用情況和收益情況,防止農村有限的公共物品資源流失。
3、因地制宜,組織農民通過社會合作方式來提供公共物品。就我國當前的狀況來說,組織農民通過合作的方式來提供公共物品也面臨著一個極為尷尬的境地:一方面打破了“大集體”無效率,實行“單干”,提高了農村勞動生產率,“單干”渙散了農民之間的關系,使組織農民難上加難;另一方面國家無力提供足夠的公共物品,又要求農民組織起來通過社會合作的方式解決農村公共物品不足的矛盾。因此,現實的選擇就是因地制宜組織農民通過社會合作的方式進行農村公共物品的建設。因地制宜,是指根據各地農村經濟發展的不同情況,成立農民合作經濟組織或者通過農民合作的方式,在不過分增加農民負擔的前提下,進行一些區域性的、中小型的公共基礎設施建設。例如,進行中小型水利設施的建設和維護、鄉村道路的建設和維護、衛星電視接收設備的安裝、市場信息共享、農業技術推廣等等。這些投資少、見效快的農村公共基礎設施通過農民社會合作的方式來完成,一方面可以節省國家支農資金,進行大型的農村公共基礎設施的建設;另一方面可以融洽村民關系,建立農民經濟組織。
4、完善農村公共產品供給的配套措施。農村公共產品供給并不是孤立的,它涉及方方面面的配套機制,當前應做好以下工作:(1)完善農村稅制并統一城鄉稅制。完善農村稅制、統一城鄉稅制能夠為基層政府提供穩定的財政收入,可保證農村公共產品的供給資金。要通過全自治區的農村稅費改革,構建新的農村稅制,使城鄉稅制統一,既有利于全區稅收體系的完整統一,保護廣大農民的利益,保持農村的相對穩定,又有利于促進自治區市場經濟的發展,充分發揮稅收調節經濟的作用;(2)完善鄉村行政體制和政府官員政績考評體系。現行的鄉村型體制和政府官員政績考評體系嚴重影響了自治區農村公共產品供給的效率,有必要進行改革和完善。一是進一步完善鄉村行政體制。自治區鄉鎮一級普遍存在“小政府,大機構”的狀況,財政供養人員的支出負擔過于沉重,呈現典型的“吃飯財政”特征。這種狀況已嚴重影響了農村公共產品供給,使得供給資金不足、供給效率低下,因此改革鄉村機構、精簡人員,減少“吃飯財政”是關鍵;二是完善基層政府官員的政績考評體系。要重新構建績效評估體系,改革現行的以經濟數量指標為標準的政績考核體系。地方基層政府應在堅持以人為本、堅持科學發展的基礎上,將社區經濟的外部性、可持續性發展能力和本社區居民的滿意度作為評估標準。
主要參考文獻:
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1、農民急需的公共產品供給不足。使農民的生產分散化，需要良好的水利設施和農用固定資產等公共產品，而這些公共產品卻供給不足。由于缺少農業社會化服務組織，難以解決農民生產經營的后顧之憂，農民急需的科技服務、農機服務、銷售服務等非常缺乏。
2、涉及到農村可持續發展的公共產品供給短缺。農業基本建設、農村的教育、環境保護、農業發展的綜合規劃等公共產品見效慢、期限長，但對提高農民素質和可持續發展有重大意義。基層政府決策者對能夠給他們自身帶來較大利益的準公共產品，即使農民沒有需求，當地政府也會積極供給。由于農村可持續發展的公共產品供給短缺，造成農業基礎設施薄弱，農民總體文化水平較低，農村生態環境得不到應有的保障。
3、部分公共產品的提供損害了農民利益。政府提供的公共產品也并不一定會使全部農民受益。當政府的決策出現偏差，引導甚至強制農民轉換產品品種，給農民帶來嚴重的后果。
4、農村公共產品缺乏其他有效的供給渠道。目前，作為獨立生產經營者的農民，必須進行生產性投資以滿足自己的生存需要，這使剛剛解決溫飽還遠沒達到富裕水平的農民實在無力抽出過多的資金提供公共產品。在當下農民對公共產品的需求也呈現多樣性，從而使交易的成本增加。加上農民有保護私有財產的權利，就使得公共產品的供給更加困難。
二、改進農村公共產品供給的措施
我們認為，需要從以下幾方面構建新型的農村公共產品供給機制，以推進農村經濟的發展。
1、建立城鄉一體化的公共產品供給體系，向城市和農村提供均衡的公共產品，推進城鄉協調發展。農村公共產品數量短缺、質量不好等問題經常出現。而城市實行以政府為主導的公共產品供給制度，公共產品由政府提供，這使得城市公共產品優于農村公共產品。隨著市場機制的確立，應按照統籌城鄉發展的要求，在公共產品的供應上應堅持城鄉平等的公平性原則，向城市和農村提供大致均衡的公共產品，以加快農村經濟和社會發展，減輕農民負擔。
2、動員社會資源進行農村公共產品供給，實行投資主體多元化。農村對公共產品的需求規模較大，僅僅依靠現有的財力，可能會力不從心。對于部分準公共產品，可以采取政府支付與市場混合方式來提供。在明晰產權的前提下，積極引進各類資本，按照“誰投資，誰受益”的原則，興辦農村公益事業，通過投資主體多元化，來減輕基層財政的負擔，為市場提供農村公共產品創造良好的環境。
3、調整公共財政支農結構，為農村提供合適的公共產品。一方面，要支持農田水利、交通、通訊、農村電網等基礎設施建設。另一方面，支持科教興農，為增加農民收入提供科技保證。大力加強財政對農村基礎教育、農業教育的經費投入，扶持農業科研單位開展農業科技基礎研究，加強新品種和新技術的引進推廣工作。加入WTO后，要參照發達國家的作法，適當減少種糧面積，擴大經濟作物的種植面積，鼓勵農民生產優質、暢銷的農產品。
4、精簡鄉鎮政府規模，調整鄉鎮區規劃。農業稅的取消將減少其財政收入，而機構臃腫等問題將顯得越來越突出。在農村公共財政體制建設中，應根據當地經濟發展水平，適度規劃規模；對鄉鎮政府機構進行精簡，實行政企分開，將社會職能交給社會中介組織，把事業單位與政府職能部門區別開來并實行人員分流，這樣才能切實降低農村基層政府的運作成本，減輕基層財政的支出壓力。
三、結束語
“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，是我們黨根據中國國情和順應時代潮流提出的科學發展觀。在這一發展過程中，沒有農民的小康就不可能有全國人民的小康；沒有農村的穩定和全面進步，就不可能有整個社會的穩定和全面進步。要解決“三農”問題，推進農村建設全面小康社會的進程，就必須大力推進農村公共管理體制的改革與創新，從根本上解決農村公共產品供給方面存在的諸多問題。
參考文獻：
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關鍵詞：農村公共產品 供給 新農村建設
“十一五”規劃的首要任務就是要全面建設社會主義新農村。建設新農村,不僅要大力發展農村經濟。同時還要大力發展農村公共事業,擴大農村教育、文化、醫療、社會保障、基礎設施等公共產品的供給。目前,農村公共產品普遍短缺。嚴重制約了農村經濟、社會的發展,已成為建設社會主義新農村的嚴重障礙。因此,著力擴大農村公共產品的供給,對于推進社會主義新農村的建設具有舉足輕重的作用。我們僅以石家莊市為例對農村公共產品供給作一調查和思考。
一、石家莊市農村公共產品供給的現狀
2012年，中央政府持續加大財政用于“三農”的支出，隨著我國財政支出力度不斷加大，我國居民生活水平得到顯著改善；然而隨著新農村建設的不斷深入，人民群眾對公共產品的需求與日俱增，迫切要求政府部門用有限的財政資金提供較多的公共服務和公共產品。在農村發展問題上，通過對外國發展經驗的借鑒，單純的依靠增加政府財政支持遠遠不能達到預期的效果。在增加財政支出的基礎上，我們應當構建科學合理的績效評價體系，以補充現有的對農村公共產品供給問題的研究，使之更加完善，更有利于提高農村公共產品供給的供給。
一、我國農村公共產品供給績效評價的問題
相關部門統計數據顯示，績效評價制度已經被我國的很多政府部門采用，盡管這樣，由于我國引進績效評價這一方法比較晚，特別是對農村公共產品供給方面的績效評價更是處在初始階段，廣大農村地區缺少對農村公共產品供給的績效評價機制，這種現狀不利于我國新農村建設和縮小城鄉收入差距，更不利于農村對公共產品的需求?？偨Y國內外的經驗及綜合我國農村的現狀，農村公共產品績效評價主要有以下幾個問題。
（一）績效評價的主體選擇模糊
農村公共產品績效評價面臨的首要問題是誰是績效評價工作的主體。根據績效評價理論，績效評價主體指的是直接或者間接參與績效評價過程的組織或個人?？冃гu價的主體一般分為內部主體與外部主體。內部主體即績效評價工作中的行政機關和體系組成人員。農村公共產品，和其他社會公共產品一樣，主要由政府提供，這樣出現的一種現象就是政府提供公共產品，然后自己對提供公共產品的效果和質量進行評，無疑與一個人既當運動員又當裁判員，自己給及打分無恙，這種評價主體不利于通過農村公共產品供給的數量和質量。
外部主體包括立法機關、第三方評價機構以及廣大的人民群眾。然而現實生活中立法機關對農村公共產品績效評價的作用幾乎為零，很少有人民群眾因公共產品供給不足采用法律武器解決；第三方評價機構作為獨立與政府和農村即供給方和需求方的獨立機構，其作用還不明顯，特別是沒有太多的針對農村公共產品供給方面的評價機構，這種機構的缺失與不足同樣不利于農村公共產品績效評價供給的不斷完善；而作為農村公共產品供給的直接受益者的廣大人民群眾，由于知識和能力所限，以及缺少績效評價方面的專業知識，在生活中容易跟風，受到誤導，同時他們對績效評價的客觀條件不成熟，常常會出現拒絕或者不敢對公共產品供給進行有效的評價和信息反饋。
（二）績效目標不合理
進行績效評價是政府部門進行日常管理的一重要的政府管理工具，合理的績效評價體系與制度，應當把“經濟繁榮”“社會和諧”“保障民生”“機關內部管理”“鼓勵和獎勵創新”“科學發展”這些指標融入到績效評價體系中去。然而在現實的經濟社會中，在經濟建設的績效目標下，各級政府不同程度的出現了政績和形象工程，這扭曲了進行績效評價的目的和目標不利于社會資源的再分配，削弱了政府作為農村公共產品主要供給者的能力，拉大了農村對公共產品需求與政府現實供給的距離，是的農村公共產品供給不能滿足農村生活的現實需要，更是不利于廣大農村地區經濟的發展及城鄉二元結構的的根本改變。
（三）績效評價指標不健全
指標指的是衡量目標的單位或方法。顧名思義，績效評價指標也是用來衡量一項措施或者政策的單位或者方法。農村公共產品供給績效評價指標用來衡量公共產品供給的水平和效率，因此好的恰當的指標能夠合理的衡量出公共產品供給的績效，同時顯示措施的不足，以便后期改進。現實的績效評價工作中，存在著關鍵指標缺失以及指標體系不健全等問題。關鍵指標的缺失可能導致整個績效評價過程的徒勞以及結果的偏離實際，不能得出準確的評價結果，更不能指導實踐，完善評價體系和評價理論?？冃гu價體系不健全會使得整個評價結果失去整體性和全面性，容易出現以偏概全，不能反映實際問題和情況，甚至給后來的公共產品供給產生不利影響，這顯然不是我們想看到的結果。
（四）提供信息反饋不及時
我國的公共產品供給一般遵從自上而下的制度。這種情況下績效評價信息會出現時滯甚至失實現象。自上而下的程序中，績效評價主體多是領導或者機關內部人士，這樣會出現下級對上級信息的反饋出現夸大現象，造成面子評價。上級對下級的工作績效進行評價會依照自己的心情給予評價，受個體因素影響比較大，不利于公平客觀合理的績效評價結論的達成以及對績效評價理論的不斷完善和發展，會傷了人民的心，不以利社會穩定和和諧社會建設。
二、改善農村公共產品績效評價的對策建議
科學的特別是針對農村公共產品供給的績效評價體系，能夠解決在農村公共產品供給中存在的問題，進一步促進社會和諧，加快小康社會建設的步伐。針對目前我國農村公共產品績效評價存在的問題，我們應當給與相應的解決措施，來完善績效評價體系。
（一）建立有效的需求表達機制
長期以來，由于我國農村在我國的特殊地位和農村公共產品供給的特殊性，政府成為農村公共產品供給的主要承擔者，然而由于我國地域遼闊，各地區的農村廣告產品需求的差異化，導致原有的自上而下的供給機制不適合現實中的需求結構。建立有效的農村公共產品的需求表達機制，實現需求與供給的信息對稱性，確定政府供給責任的同時確定廣大農村地區的實際需求情況，做到供之所需，提高政府工作效率和水平，滿足廣大農村對公共產品的需求；這樣的需求表達機制，節省資源，按需補充，帶動農民表達其需求，積極參與到績效評價的過程中來。
（二）建立健全績效評價指標
建立健全績效評價指標，我們可以借鑒中央提出的“五位一體”的社會發展模式，即從政治、經濟、文化、社會和生態五個方面建立相應的指標，并對各項指標進行細化，配以相應的權重。這樣農村社會發展的各個方面都能兼顧到，就不會出現指標缺失，評價不全的問題。具體的可以把經濟指標分成經濟發展滿意度，下設三個二級指標，農村基礎設施、農業科技以及農村農產品市場發展狀況，分別在三個二級指標下面設立相應的三級指標，比如在農村基礎設施建設下面，可以設置農田水利，農業電力，農村道路狀況，農村現代化通訊工具等指標，根據農村公共產品的重要程度給以一定的賦值。這樣體現一定的績效評價的實用性和親民性。
（三）明確績效評價主體的責任
績效評價主體，分為內部與外部主體。內部主體是績效評價工作的主要參與者和公共產品供給的主要指導者。明確行政機關各部門在績效評價中的職責和地位，不缺位，不越位，不錯位，分清中央、省、市、縣和鄉鎮各級政府在農村公共產品績效評價及農村公共產品供給中的不同作用，和分配各自權重。外部主體作為績效工作的另一參與主體，其參與積極向直接影響著績效評價工作的有效性和準確性。在以立法機關、第三方評測機構、社會公眾為主體的外部評價主體中，發揮各自的積極性，立法機關制定相應的績效評價法律法規，使得農村公共產品績效評價有法可依，有法律保障；第三方評測機構，作為獨立與整個供需關系的第三方機構，其工作的負責性與公正性直接影響著績效評價的客觀性與公信力，所以客觀合理的第三方評測機構，扮演著整個過程的“旁觀者”的角色，能夠在體制意外給與績效評價更加客觀的有效的對策建議。
綜上所述，提升我國農村公共產品供給水平，一個非常重要的并且是很關鍵的方式就是提高農村公共產品績效評價的水平，合理的績效評價措施與方式方法，才能夠上傳民意，下傳公共政策，實現上下的信息暢通，農村經濟才會不斷發展，社會主義農村建設才能不斷跨越進步。
參考文獻
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