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一、我國農村信用社制度變遷過程和現狀
我國農村信用社發展大致經歷了四個階段，一是農村信用社組建和發展階段（1951～1959），基本保持了合作制的性質。二是反復和停滯階段（1959～1980）。農村信用社下放給社隊，成為計劃經濟體制下農村籌資和分配的主要渠道。三是農行代管階段（1980～1996）。四是1996年至今。1996年信用社脫離農行，開始恢復合作金融性質。1996年8月，國務院《關于農村金融體制改革的決定》，農村信用社正式脫離與農業銀行的行政隸屬關系，逐步改變為“農民自愿入股，社員民主管理，主要為社員服務”的合作金融組織。從1996年以來迄今為止的改革實踐看，以產權清晰為導向的農村信用社改革模式，無外乎三種創新：一是江蘇模式即以縣為單位統一信用社法人；二是江蘇蘇南組建農村商業銀行模式；三是浙江寧波農村合作銀行模式。但實踐證明這三種模式均難以徹底同時解決產權清晰和信貸支農問題。
二、完善農村信用合作社治理模式的措施
中圖分類號：F27 文獻標識碼：A
原標題：農村信用合作社改革思路的規范性研究
收錄日期：2013年3月12日
根據國內外學者的研究結果，普遍認為農村合作金融組織如果存在，那么規模就不宜過大，小規模的金融組織適應小生產活動。農村信用社規模變大，并不是我們期望的改革效果，我們期望的改革應該是不論農村信用社采取何種模式，服務“三農”是它不變的宗旨。農村信用社改革雖然方向是股份制，并且多數人認為最終要建立農商銀行，但是農村信用社最終變為與普通銀行無差異的商業銀行并不符合改革的初衷，不符合支持“三農”、服務農村經濟的宗旨。如果政策向農村傾斜，尤其在金融方面支持農村發展，那么就意味著農村信用社改革必然離不開政策的導向，政策性支持必然會伴隨著農村信用社改革朝著政策性銀行方向發展。
一、組建以縣（市）為單位的統一法人
農村信用社開始組建時以鄉村為單位，改革前，管理體制幾經變革，組織結構比較混亂，這種體制只能適應小生產經濟，我國農村實行家庭承包責任制已經30多年，農村信用合作社與現有的經濟基礎已經不相適應。隨著農村富余勞動力向外轉移，農村生產方式的轉變，農民人均收入提高，資金開始向農村流動等經濟環境的變化，以鄉村為單位的信用社規模小，分散的組織模式急需改革。2000年國家開始實施農村信用社改革試點工作以來，以縣市為單位的統一法人模式取得了較快發展。縣市為單位的統一法人優化了農村資源的配置，改變了以往鄉鎮各自經營、獨立核算的組織形式，使各鄉鎮通過縣級聯社有機結合在一起。這種小規模的統一法人對經濟發展是有利的，也不違反農信社支持“三農”發展的原則?？h級聯社可以更好地調節資金融通，增強自身競爭力，同時增強了基層金融組織抵御風險的能力。農業生產風險較大，農信社長期面臨的問題就是不良貸款率較高的歷史包袱，嚴重影響了農信社的健康發展?？h級聯社一定程度上消除了這種歷史包袱，增強了抵御風險的能力，提高了資金充足率。以鄉鎮為單位的農信社人員素質較低，不利于管理水平的提高，縣級聯社通過整合人力資源，建立新的領導班子，統籌人員分配，提高了工作效率?？h級聯社還有利于國家宏觀調控的順利進行，建立縣級聯社統一法人最大特點就是有利于國家各項惠農政策傳遞的暢通，更有利于貨幣政策的傳導。
二、組建省級聯社統一管理
組建省級聯社的方式有兩種：一種是全省縣級聯社自下而上自愿入股組成省級聯社，省級聯社不開展具體業務，只對縣級聯社統一管理、指導、監管。另一種種是投入資金對各縣級聯社注資，相當于引入機構投資人投資縣級聯社，省聯社是縣級聯社的股東，對縣級聯社進行監管、調配等。地方對農村信用社的改革立足于發展地方經濟實力，解決農村發展滯后影響全省發展大局的問題。中央對農信社的改革是站在穩定全國金融秩序，改變合作制金融機構中不符合市場化發展的缺陷。控股龐大的縣級聯社需要巨大的投入，而這筆投入的所有者為誰，產權又如何安排，另外這筆資金要解決縣級聯社不良資產，這個責任誰來負責等問題解決起來都十分困難。省政府出資去解決縣級不良資產，實際上是用全省人民的財富去彌補個別地區的虧損，讓全省人民為個別貸款風險負責，所以改革阻力較大，組建省級聯社的模式只能采取第一種模式。
當前的省級聯社只是農村信用社改革中過渡性的制度安排，因為它本身存在缺陷?？h級聯社出資入股組建的省級聯社，在產權制度上來說，縣級聯社是省級聯社的股東，省級聯社要對縣級聯社負責，縣級聯社監督、指導省級聯社的經營活動才是正常的。事實上正與產權組織相反，省級聯社并沒有任何金融業務，并且是縣級聯社的監管者，這種模式只能是權宜之策，它不符合最基本的企業產權制度。省級聯社的建立是政府主導下的力量使然，也是改革的必由之路，改革必須以政府為主導，單靠市場力量很難達到支持“三農”的目標。省級聯社的模式持續時間不宜過長，成立省級聯社后，以政府為強大后盾對縣級聯社的經營活動進行統一監督管理，調配全省金融資源，這有利于優化縣級聯社的資金結構，健全縣級聯社的管理體制，規范縣級聯社的經營活動，最終通過省級聯社的模式解決縣級聯社組建后未能解決的問題，這是省級聯社建立的目的。
省級聯社不能作為一個金融機構而存在，它類似于金融改革工作小組的性質，在改革穩步推行的過程中，這種機構必不可少。如果各縣級聯社發展勢頭良好，就可以進一步考慮改革省級聯社這個改革的產物。
三、組建市級農村商業銀行
農村信用社的規模從小變大并不是改革的目的，從縣級聯社過渡到省級聯社是為了統一管理、組織調配資源進行下一步的改革。在省級聯社解決了各地區縣級聯社的股份制改造后，資格股大大降低，投資股比例逐漸升高的條件下，可以適當收縮省級聯社的職責，下放到各地區的縣級聯社。在基本解決縣級聯社“歷史包袱”后，省級聯社應該主導縣級聯社進一步重組為以地級市為單位的獨立法人，省級聯社退回各地區縣級聯社的股份來支持縣級聯社組建地級市農村商業銀行。農商行的建立可以參照江蘇常熟模式，進行股份制改造，優化股權結構，完善公司治理，使資格股轉為投資股，引入機構投資人對市級農商行進行資金支持。市級農商行的建立依然要在省聯社的管理、監督、指導下進行。要堅持成熟一個改制一個的基本思路，穩步推進，加強試點建設工作，總結成功經驗。市級農村商業銀行是農村信用社改革的最后規模，不宜進一步兼并重組，不宜組建全省統一法人機構，農村信用社在整個過程中必須貫穿一個思路，那就是服務“三農”，規模適度，最終要建立“小而不倒”的農村基層金融機構。農村商業銀行的性質屬于股份制商業銀行，不屬于行政管理單位。與農村合作銀行也有本質的不同，從合作制變為股份制是農商行建立的最重要特征，也是農信社改革最為關鍵的步驟。
省級聯社主導農商行建立后應退出農村商業銀行的監督管理，行政管理權移交地方金融辦，監督權移交地方銀行監管部門。農村商業銀行的建立之前通過省聯社的過渡是有必要的，不宜使縣級聯社直接組合為農商行，省級聯社在中間起到緩沖作用，這樣更有利于農商行的組建。農商行前期對外業務可以參照普通商業銀行進行，這有利于農商行實力的穩步上升，也有利于建立初期的農商行適應新的金融環境，引進新的管理技術，創新金融產品，為今后進一步設計針對“三農”的金融服務、金融理財產品做準備。
四、穩步推進農商行政策性改造
各地區在省聯社統一指導下穩步推進縣級聯社向市級農商行轉變，各地區農商行全部建立后再進一步規范農商行的經營管理。農商行前期的性質是普通股份制商業銀行，這有利于穩定新組建的農商行的發展，等到省級聯社全部退出農商行的管理后，農商行應該依賴于本地區經濟客觀環境獨立自主、自力更生，逐漸實現農商行從合作制向股份制轉變。
農商行的建制可以仿效已經改造的城市信用社改革模式。城市信用社改造為城市商業銀行后主要服務對象為城市工商業，而參照城市信用社改革的農商行主要服務對象為農業生產、農民消費、農村建設等關乎“三農”的領域。農商行在市區不宜設置較多網點，但可以建立地區統一管理機構負責政策協調、監督管理、指導規劃等任務。農商行應該建立更多的基層網點，在地級市的區、縣、鄉建立二級機構盤活農村資金需求。
農商行的性質必須明確，必須配合農業發展銀行但又要與農業發展銀行有所不同。農業發展銀行主要面向糧棉的購銷活動，在服務小農經濟方面沒有發揮更多作用，因此農商行的立足點要著眼于“三農”中零散、小額、靈活的資金需求，與農業發展銀行區別開來，使得農商行成為服務農村經濟的最主要金融機構。農商行服務“三農”的建制目標不能改變，避免改造后的農商行變為普通商業銀行，避免農商行業務外延，必須把農商行的服務對象、金融業務限定在“三農”范圍內。
農商行經營范圍的規范有賴于政府的支持，尤其是中央政府的扶持，使得農商行成為以市場為基礎、以政策為導向的兼有市場性又符合政策性的銀行機構。農商行改造可以參照當前的糧食收購機制，反映市場需求的資金可以自主選擇借貸行為，超過一定浮動范圍的需求由地方政府按相應的國家政策進行干預，力圖做到既不能損害農商行的正常謀求利潤的企業市場行為，又不能因為經濟環境變化造成的金融市場波動而損傷農民的利益。改造農商行的目標是把農商行建立成以市場為基礎的股份制公司與惠農政策緊密相聯系的新型農村金融機構。
主要參考文獻：
中國農村信用合作社小額信貸業務經過多年的發展無論是從機構的合法性還是數量、影響程度來看，不僅已經逐漸成為了我國小額信貸業務的重要組成部分，還是我國小額信貸業務整體特點的代表和反映。農村金融的空白在一定程度上被這種信貸制度彌補了，同時農村信貸制度的內容也變得更加豐富，有利于農村金融資源的有效和合理配置。然而隨著我國農合小額信貸的不斷發展，人們對其中的風險也越來越關注，小額信貸的風險使其自身的發展受到了嚴重的制約。所以必須要對我國農村小額信貸的風險進行研究，并將防范體系構建起來，使農村金融風險得以化解，同時社會和金融穩定也得以確保。
一、中國農村信用合作社小額信貸現狀概述
隨著我國廣大的農村地區小額信貸業務的廣泛開展，其中的風險也逐漸的暴露出來，很多農村信用合作社的回收率比較低。所以一些農村信用合作社出于對風險的防范，很少再向農戶提供此類貸款，即使要提供貸款，也有很多的附加條件，從而使農戶申請小額信貸的積極性大大的降低了。還有一些農村信用合作社采取消極的態度對待農戶的小額信貸，造成農民貸款難的問題難以得到改善。在這種情況下，農民與農村信用合作社之間的合作和信任受到了極其嚴峻的考驗。
二、中國農村信用合作社小額信貸的風險簡介
我國農村信用合作社推行的小額貸款由于具有自身的特殊性，所以不僅具有農業貸款的一般性風險，同時還具有普通農業貸款所不具備的風險。農村信用合作社由于這些風險的存在產生了“惜貸”的行為。其中的風險具有包括以下幾個方面的內容
2.1道德因素中的風險
小額信貸與其他信貸不同的是具有“無需提供貸款抵押”的獨特特征，這個舉措是扶貧功能的體現，同時還使抵押過程中所需的各種成本大大降低了。然而“無需提供貸款抵押”這一舉措還讓農村信用合作社面臨著一定的道德風險。由于一些農村信用合作社缺乏完善的內管理機制，導致一些信貸機構人員不能夠對貸款過程中出現的一些問題查進行很好的處理。同時，農戶也因為受到無抵押的影響而產生一種依賴的思想，導致他們的缺乏還款意識，甚至一些農戶根本沒有還款的想法，惡意的進行拖欠。
2.2不健全的信用評價制度
只有具備一定的還款愿望和還款能力的中低收入階層才是農村信用合作社的貸款對象，而我國目前的農戶信用等級的高低是對還款愿望和還款能力的評價標準。因此，決定還款率高低的重要環節就成為了信用等級評定的真實度和準確度。由于信用檔案無法做到及時準確， 所以等級評價在實際的操作過程中具有一定的盲目性。由于多方的干擾與影響，信用評價還具有一定的偏向性，出現了虛報數據以及信用等級的現象；再加上不科學的貸款額度核定以及不準確的信用等級，導致出現了不符合貸款條件的人也可以獲得貸款的現象。
三、農村信用合作社防范小額貸款風險的措施
3.1促進小額信貸激勵機制的的建立和完善
首先是對農戶的激勵，農村信用合作社可以以農戶還款情況以及信用等級狀況為根據，促進動態的數據資料庫的建立，適當的制定一些優惠的政策以便于向按時還款的農戶傾斜。其次，農村信用合作社必須要改變對信貸員的單一激勵機制，也就是用正負激勵機制并舉的方式來替代單一的負激勵。農村信用合作社目前采取的“三包”制度，也就是由信貸員賠償貸款損失，這一舉措雖然能有效的對風險管理進行強化，但是由于信貸員在實踐過程中責任和權利的不對等，導致了很多信貸員的創造性和積極性在一定程度上被抹殺，從而造成小額信貸業務不斷萎縮的局面。所以，農村信用合作社必須要不斷的促進責任與權利相結合的考核制度的建立和完善，不僅要對信貸員采取一定的懲罰制度，同時還要落實獎勵制度，唯有將這兩方面的工作做好，才能夠使較高的收款率得到保證。最后是對信用社自身的激勵。對于那些收款率比較高的農村信用合作社，人民銀行必須要予以一定的政策傾斜，比如可以在非配制度的制定上予以更為廣泛的靈活性，在安排再貸款的過程中給予更多的優惠條件等等。
3.2合理的小額信貸利率的確定
隨著我國銀行商業化程度的不斷提高以及金融改革的不斷的深入，農村信用合作社面臨的一個非常重要的問題就是如何盈利，從而使自己的生存和發展得到保證。如果在小額信貸項目的實施過程中農村信用合作社既得不到有關部門的補助，并且又長期的處于虧損當中，最終必然會導致小額信貸工作很快的中斷掉，更談不上能夠大規模的持久的深入發展下去。所以必須要保證開展小額信貸工作的金融機構能夠盈利。其中最為關鍵的因素就是利率設定的高低。和普通的銀行貸款操作程序相比，小額信貸具有成本高以及額度小的特點，所以只有設定較高的存貸差才可以使小額限貸的操作成本有所彌補。
然而事實上是，一方面小額信貸工作開展的目的就是幫助弱勢群體以及支持農業，另一方面又要要求較高的利率，在這個過程當中是不是有矛盾存在？首先我們必須要明確商業貸款才是農村信用合作社小額信貸的性質，而并非是政府給予的扶貧款，而最起碼的商業要求就是保證不虧損。其次，根據相關的國內外的各種調查研究我們可以發現，農民更關心的是是否能夠將貸款拿到手上，而且他們完全可以承受稍高一些的利率。比如，農戶需要4000遠的貸款，按照比現行利率高一個百分點來計算的話，該農戶一年只要多付出40元的利息就可以了。對于借款者來說，這一個百分點根本不算什么，然而對于信用社而言，這一個百分點卻是小額信貸可以大規模持續開展下去關鍵所在。
3.3促進有效的信用等級評價制度的建立和完善
農村信用社進行小額信貸發放的依據就是農戶的個人信用，同時它還是農村信用合作社對貸款風險進行控制的基本要求，信用社必須要積極促進有效的信用等級評價制度的建立和完善。首先要對信用等級評價制度進行進一步的完善，促進操作規范的統一性和標準性，從而將信用等級評價的質量和層次提升上去，最終使農村的信用環境建設得到整體上的推進。其次，農村信用合作社與村委會的聯系必須要進一步的加強，作為聯系農戶與信用社之間的紐帶和橋梁，村委會在信用社與農戶建立信貸關系的過程中發揮著重要的作用，可以為信用社與農戶實現“雙贏”的良好局面做出巨大的貢獻。相對于農村信用社信貸員而言，村委會對本村農戶的經濟狀況更為了解，在進行授信額度核定以及信用戶評定時讓他們參與到其中，可以對不知情放貸風險具有很好的預防效果。最后，農村信用合作社在信用等級評價方面的硬件投入必須要加大，促進資料檔案的不斷健全，對于檔案資料必須要審查核實逐項認證，采用電子檔案的形式對農戶的信用檔案進行管理。農戶的檔案資料必須要準確、全面、真實的反映農戶的實際情況。
四、結語
農村信用合作社的小額貸款制度在支持“三農”經濟發展、解決農民貸款難題以及促進自身經濟效益提高等方面具有重要的作用，同時還有多重的風險存在。所以，必須要正確對待小額信貸中的風險，采取有效的辦法來防范風險，最終促進農村信用合作社小額信貸事業的不斷發展，進而為實現農村的快速發展提供強大的的助力。
參考文獻：
中圖分類號：F832.7 文獻標識碼：A
縱觀中國農村合作金融體系，其監督管理存在的嚴重缺位已經成為我國金融體系倍受詬病的重要原因之一。隨著我國社會、經濟等全方位的突飛猛進，農村經濟也蓬勃發展，相伴而來的就是農村社會對金融產品的需求與日俱增。由于我國農村信用合作社的發展趨勢為合作金融的農村信用合作社與商業金融的農村信用合作社并存，因此我們不得不分別分析兩種性質定位下的農村合作金融監管體系，尤其是在監管模式未考慮這種并存性質監管的前提下，借鑒國外的先進經驗，提出調整現行監管模式的改革方案。
一、農村信用合作社與農商銀行監管模式的現狀
（一）監管體制
農村信用合作社主要受中國人民銀行、銀監會及信用社省級管理機構、省級人民政府的監管。2004年，中國銀監會和中國人民銀行根據法律、法規和《深化農村信用合作社改革試點方案》的精神，制定了《關于明確對農村信用合作社改革試點方案》和《關于明確農村信用社監督管理職責分工的指導意見》，明確了各相關機構在農村信用合作社監管中的職責。 各相關機構在監管中要做到協調配合、各司其職、職責明確、分工到位，使其在農村信用合作社的運行過程中發揮應有的作用。中國人民銀行對農村信用合作社的存款準備金、特種貸款、債券市場、外匯管理等業務進行監督，保證其合法經營。銀監會及其派出機構著重監督農信社機構設置、業務經營、法人治理、風險預防等方面。信用社省級管理機構具體監督農村信用合作社的內控制度和經營機制，比如說監督農信社業務范圍、財產清算、分配執行等。由于國務院將信用社的管理下放到政府，因此，政府對信用社的管理與風險處置的監管是全面的，監管方面主要包括對信用社執行法律、法規及政策的督促、對高層管理人員的評估、對信用社違法行為的監督等。
銀監會在2003年9月頒布了《農村商業銀行管理暫行規定》，在銀監會內部設立了農村商業銀行監管的合作金融監管部，并頒布了《加強農村商業銀行三農金融服務機制建設監管指引》等一系列規章，可見農村商業銀行監管采用的是全國性商業銀行的監管規則。 這是銀監會為了更好的貫徹“三農”精神，進一步強化了普惠金融理念，因此對農村經濟的建設具有重要意義。我國現行的農村商業銀行實施分業經營、分業監管的模式。具體而言，銀監會負責銀行業的監管實施工作，中國人民銀行主要負責宏觀調控與貨幣政策的制定。中國人民銀行是中央銀行，為銀行體系提供必要的流動性支持，并進而維護整個國家金融業體系的穩定。銀監會不僅增強了中國人民銀行作為中央銀行的獨立性，還有助于中央銀行將工作的重心放在宏觀調控與貨幣政策職能上。因此，銀監會除了對農商銀行進行監管以外，還要加強同中國人民銀行、政府、保監會等的協調合作，共同促進農村商業銀行的發展。
（二）監管內容
農村信用合作社監管的內容主要包括：第一，農村信用合作金融市場準入及退出監管，農村金融市場是否穩健運行直接關乎到農村經濟的發展，嚴格的市場準入管制可以促進農村金融體系的完善。第二，謹慎性監管，主要是指對資本充足度、資產流動性、貸款集中度等的管理，農村信用合作社的成立必須要有足額甚至大量的資本，除了抵御風險外，更重要的作用是吸引投資及擴大業務。第三，對農村信用合作社經營活動的監管，一方面由股東、債權人和存款持有者對市場進行監督，銀行對資產流動性進行監管，維持一定的存貸款比率。另一方面在發生金融風險時，銀監會及相關機構協助省級人民政府處置，保護農村信用合作社及農民的利益。第四，對高管人員進行監管，主要是監管高管人員的任職資格及條件，對監管其履行職責并作出評價。
農村商業銀行監管的內容主要包括股權結構、公司治理、發展戰略、組織架構、業務發展、風險管理、人才隊伍、績效考核和監督評價等內容。要合理設置股權結構，通過高層的決策與考察，合理吸收優質涉農企業入股，股東要對其進行監督。建立適合農村商業銀行的治理結構時，董事會、監事會、股東對其進行監管。銀監會及其派出機構不僅要對農村商業銀行的機制建設與執行情況進行監督，而且還要對市場準入、高層管理人員的績效等進行監督并進行評價。
三、農村信用合作社現行監管模式存在的問題
（一）監管職責分工不明制約了銀監會監管效能的發揮
目前，對中國農村信用社的監管采取行政監管與行業監管并行的監管模式，行政監管主要指在農村信用社改革過程中把管理權力部分分給省級政府，使其具有了監管的職責；行業監管主要由銀監會及其各地的銀監局負責。雖然監管職權的下放在某些方面發揮了行政與行業在監管上攜手的優勢，但是存在的問題還是非常普遍。行政監管與行業監管因為在職責分工上不夠具體明確、有加之沒有進行有效的溝通、信息共享的寬度和深度極小等問題，使得在某些方面銀監會和省級政府都有管理的職責，而在另一些方面二者卻都無監管的義務，這造成了要么爭搶監管、要么互相扯皮的不良后果，也嚴重影響到監管作用的發揮。
銀監會作為農村信用社的監管主體，其監管因忽視了農村信用社自身的特點而缺乏針對性和有效性。而在對其采取何種監管標準這一問題上，我國又選擇依商業銀行的監管模式進行監管。但是，農村信用社和商業銀行因為其性質上存在的差異導致其在產權制度、經營區域、管理水平等方面都有諸多不同，而且農村信用社也存在農村商業銀行、農村合作銀行、省級聯社、縣統一法人社和兩級法人社的多元化模式。如果都按照商業銀行的監管方式進行監管，則難以達到應有的監管效果。同時，銀監會還缺乏與現代市場經濟所要求的金融監管水平相匹配的足夠的監管人員和監管手段?，F場監管和非現場監管相結合是我國目前在農村信用社O管上所采取的主要手段，其中臨時性的現場監管較多，因為其在成程序方面不符合程序正當性，在收集信息方面缺乏深層次的數據對比分析，致使其在監管的次數上和深度上非常有限，監管工作很難有效完成。此外，由于農村信用社的法人多、機構相對分散等原因，使得監管機構沒有能力配備足夠的人員于每一個具體的監管對象，全面監管往往名存實亡。外加很多監管人員在業務素質、管理水平等方面都達不到監管者應該具備的能力要求，導致其監管水平比較低下，監管效果難如人意。
（二）行業自律監督機制缺失
到目前為止，我國還沒有形成農村信用社的行業內部自律監督機制。2005 年 12 月，中國銀行業協會農村合作金融工作委員會作為我國農村合作金融行業協會而成立，依照《農村合作金融工作委員會工作規則》可知，現在此協會以為會員提供服務和溝通協調為主要職責，并不包括監管的內容。另一方面，行業協會沒有具體的類型，其數量更是少之又少、近乎空白，這使得各種不同分工的協會組織的成立無法建立在農村信用社自愿參加的基礎上。同時，由于沒有認識到行業協會組織在行業管理、監督等方面的重要性，故在對其成立、運行的政策和措施上堅持消極態度。這些原因都使得協會組織無法發揮其應有的作用，也使協會組織在監管上補充銀監會難以觸及的真空地帶的成立目的化為泡影，造成了農村信用社監管漏洞有所擴大。
三、農村信用合作社監管模式的設計思路
一國的農村合作金融體系直接關系著這個國家農村經濟發展，故而各國均不遺余力地設計適合自己的監管模式以保證其農村合作金融組織的健康、持續發展。因此，為了更好更快地發展農村經濟，我們應對農村信用合作社的監管模式進行建設性地設計。
（一）借鑒國外實行混合監管模式
德國采取政府監管與行業自律組織監管相結合的模式，政府監管機構包括聯邦金融監察局、中央銀行和審計協會三個；美商儲蓄互助相互保險集團和美國信用社存款保險基金為美國的農村信用社的發展保駕護航，防范因為一切原因所帶來的農村經濟波動?？傮w來看，各國在本國農村信用社監管體系的設計上都堅持外部監管、內部自我監督和行業監管相結合的監管模式。針對目前我國農村信用社監管存在嚴重缺位以及農村信用社相關機構還沒有被納入監管體系的問題，應在借鑒發達國家相關經驗的基礎上，設計外部監督和內部監督并重的監督模式，即形成以銀監會和各地銀監局為主、行政監管、行業協會監管和社會監督為輔的外部監管體系，同時設計類似于公司監事會的農村信用社自我監督部門進行內部監管。
（二）建立科學的監管體制
針對我國農村信用社在分布上極其分散、經營狀況參差不齊等現狀，要設計出一套既能適合中國國情、有利于推動中國農村信用社改革與發展，又符合國際慣例且具有國際發展水平的農村信用合作社監管體系，其難度可想而知。銀監會和各地銀監局作為農村信用社監管的主體力量，對其設計的合理與否直接關乎農村信用社的健康發展。就銀監會和各地銀監局的監督職能發揮，應該以實行分類監管，通過制定有差別的監管標準和方法，利用現代科技信息手段，建立大數據模型，在分析利率敏感度和風險程度的基礎上，形成科學合理的預警機制，同時結合專項稽核等傳統手段，選拔和培養高素質的監管隊伍，對農村合作金融機構的經營風險實施類型化的全方位監管。 為加強金融監管法律法規的可操作性，還可以通過從立法上量化與金融監管有關的各項經濟技術指標的方式， 同時整合各方面的統計數據，在規范數據來源的真實性和實效性的基礎上建立監管統計系統，以實現監管部門對農村信用社風險的實時管控。
（三）重行業自律監管
在某一個行業內成立以自我約束為目的的協會組織，其本身就有對此行業內的協會成員進行協調、監督、管理、服務的作用。農村信用合作社通過行業協會制定并組織實施行業所共同遵守的行為規范及準則，并以此來規范各會員單位的內部控制行為，從而促成業內的溝通合作，協調同業內的想到救助，同時配合銀監會的監管工作，防范和化解金融風險。 在德國，行業協會可以成立專門的審計協會，審計協會通過對基層合作金融機構的經營和管理進行經常性審計，向銀監會提供更為真實和及時的行業信息。這樣，審計協會和銀監會通過分工與合作，共同規范農村合作金融的活動。
（四）建立信息披露制度加強社會監督
農村信用合作社作為農村合作金融體系的重要組成部分，由農民認股成立。因為農信社本身就關系到農村經濟的快速發展，又因農民社員本身的文化水平有限，外加農村信用合作社所涉及的都是專業的經濟行為，因此要實現社會中介機構、農民社員、新聞媒體等社會主體的社會監管，就要建立完善的農村信用合作社信息披露制度。建立信息披露制度，就是要將農村信用合作社的經營情況和法律法規制度的落實情況向社會公布，接受農民社員和社會大眾的輿論監督，約束農信社的經營管理行為。
農村信用合作社監管模式應該在適應我國國情上的基礎上借鑒國外先進的農信社監管經驗，形成外部監管和內部監管并行的監管模式。同時，在監管模式的應用上我們還應該結合我國農村經濟發展的具體情況，具體問題具體分析。
四、農村商業銀行監管模式的方案設計
農村商業銀行擔當著農信社轉型為現代公司的重要角色，對其改革和發展進行有效的監管必然是題中之意。但是農村商業銀行與農村信用合作社在性質、功能、作用、價值等各方面都有所區別，對其的監管模式也應有所不同。
（一）納入法人治理結構，走民主化監管道路
伴隨著農村市場經濟的進一步發展，農村信用社應其需求的變化而選擇以農村商業銀行的形式向現代公司轉型，我們理應看到在此形式之下更多的是要根據農村商業銀行的發展要求適時地納入現代公司制度的具體內容，使其與市場經濟相適應。公司法人治理結構作為現代公司制度的核心，是農村商業銀行在治理上必不可少的，即農村商業銀行應該通過設立分工明確、權責一致的權力機構、執行機構和監督機構，調整銀行的所有者、管理層、職工三者之間的關系，推動其健康發展。首先，我們應該明確所有者是誰、誰說的話算數的問題，即采取措施對產權加以明晰，使股東的權利得以充分實現。其次，農村商業銀行的所有內置機構都要依照法規及章程的規定進行人事任用、變更，省聯社在不干涉其日常事務的前提下對其進行監管。再次，要廣招金融相關的人才，推動農村商業銀行走可持續的發展道路。
（二）努力發揮監事會作用，提高內部監管質量
監事會作為公司的三大機構之一，擔負著監督公司運行中機構和人員的履職行為之重責，監事由股東會和職工代表選舉產生，并對其負責。監事會與其他機構在監督與被監督的基礎上相互配合、互相制衡。在現實中，雖然監事會的作用發揮有限，但可以通過措施的改進，釋放其有效監督的功能。首先，要完善農商銀行的法人治理結構，以確保監事會的獨立性。監事會要代表股東并行使其應有的監督職能，絕對不能成為董事會的工具或附庸，更不能成為農村商業銀行的擺設。其次，要通過立法明確監事會及其監事的責任。因監事監督管理過失給農商銀行或股東造成損失，應明確規定由其承擔適當的補充責任。只有責、權、利的匹配才能增強監事會成員的責任意識，才能提高農村商業銀行的內部監管質量。
（三）引進戰略投資者，創新股份代持機構
從公司類型來看，農村商業銀行是一種特殊的股份有限公司。因此其設立時的發起人人數應符合公司法的相關規定。實踐中可以采取多種措施來規范這一設立條件。一是通過引進戰略投資者的方式來實現。即通過溢價購買自愿放棄股東地位投資者的股權，既可以達到公司法要求的發起人人數的要求，還可以通過引進戰略投資者引進高素質金融人才和科學的管理。二是采取募集設立方式。依據公司法募集設立股份有限公司的相關規定，農村商業銀行設立時的發起人須控制在 200 人以內。建h銀行業監管部門創新相關條款，設計發起設立股份的代持機構，依法規范農村商業銀行有關機構發起人的資格與取得條件，以應對農村商業銀行募集設立時的人數要求。
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泰州市是蘇中地區的農業大市,轄興化、姜堰、泰興、靖江4 市和海陵、高港2 區。自20 世紀80 年代中期以來,泰州市農村合作經濟組織逐步發展壯大,至2009 年底,全市累計發展農村合作組織1294個。農村信用社是支持和地方經濟發展的重要力量,是名副其實的農村金融主力軍和聯系農民的最好金融紐帶。
農信社是我國金融體系的重要組成部分,肩負著我國農村基層的金融服務,其穩健經營關乎國計民生和社會穩定,然而其自身潛在的各種風險仍然不容忽視,各種風險的存在對農村信用社以后的生存和發展構成嚴重威脅。
■一、在實際工作中,我市農村信用合作社存在的主要風險
(一)系統風險
泰州市剛剛興起的農信社比較多,剛成立的農信社存在著制度不完善、員工學歷相對較低的問題,從2009年開始,江蘇省農信社才開始面向大專院校應屆畢業生,以及 25 周歲以下的社會人員,針對金融、法律、文秘、計算機四個專業以及相近相似專業開展了選聘工作,泰州市采取不同部門管理不同的操作風險,各部職能相互獨立,從而缺少一個完整、有效、系統的風險管理體系。這種分散的管理辦法使得主要管理者對操作風險缺乏整體的認識,使得管理戰略不能涉及到各個職能部門,從而系統風險產生。
(二)操作風險
操作風險是由員工不規范化的操作引起的,隨著科學技術、電子技術的發展,泰州市逐漸把科技化、信息化、電子化的經營理念注入新業務,一些員工在工作中以方便為出發點,以原有的規章制度和內控手段來辦理業務,不能適應新業務的需要,從而職業道德風險加大,操作風險日益突出。
(三)決策風險
目前,泰州市的農信社管理模式存在風險,主要表現為法人治理結構不完善。泰州市農村信用社法人治理結構是在原有法人治理結構基礎上進行改造而成,實行統一法人的縣聯社體制, 沿襲的是農村信用社原有產權結構特征,主要是內部結構調整,而不是一種徹底的產權明晰重組過程, 也不是一種把既有農村信用社進一步推進規范化的合作制過程。[2]社員在工作的實際操作中往往存在交叉重疊的地方,權力約束無保障、民主管理不到位、議事規則不完備等弊端,從而導致信用社決策不到位,常常出現異位情況,形成風險。
(四)制度風險
農信社的管理體制問題經過50多年的改革發展,一直沒有得到很好的解決。為減少員工操作過程中的風險,泰州市采用其他銀行推行的員工扣分的規范化管理,以遏制了操作風險,加強了員工工作的規范性。然而,這種扣分辦法并不能完全遏制操作風險,這種風險的存在一部分由于制度不健全,缺乏全面性、系統性和科學性,導致操作流程執行不規范,從而出項較多的漏洞。在推行新業務時,制度不能適應新業務的變化,規范力度不夠,導致風險的出現。
(五)創新風險
沒有創新就沒有發展,因循守舊就會落后。創新在農信社發展過程中的作用至關重要。然而,創新并不一定帶來發展,如:2001年底,全國信用社不良貸款達到5290億元,占貸款總額的44%,當年有46%的信用社虧損,虧損金額167億元,歷年累計虧損掛1250億元;有58%的信用社已經資不抵債,資不抵債金額為161億元。這一連串觸目驚心的數據表明,信用社的改革稍有不慎就有可能出現影響到整個金融系統,給我市農信社帶來創新風險。
■二 、改革建議
在目前情況下和現有認識水平上,針對以上的風險,本文提出了一些改革的建議,以形成中央部門監管、省級政府管理、農信社自主經營“三位一體”的管理體制,明確“三農”在農信社發展過程中基礎作用,以建立產權關系明晰、約束機制強化、服務功能增強、國家適當扶持、地方政府負責的新型農信社。
(一)提高風險管理認識
認識是行動的基礎,只有提高農信社員工的風險認識水平,增強風險管理意識,提高風險管理能力,培育一支高素質、善管理的現代管理人才隊伍。我們可以加大督促力度,強化自律行為,這就要求員工自覺對前段時間的工作采取切實有效措施及時查遺補漏;對自查自糾工作落實不力、敷衍了事、隱瞞問題的一經發現,從重從嚴處理。[3]這樣才能逐步建立完善的風險管理體系,從而降低農信社的風險。
(二)創造誠信環境,減少風險
誠信是一個社會的基本道德,但是由于在市場經濟環境中受各種利益的驅使,往往存在很多失信的案例。[4]要減少農村信用存在的風險,首先要從員工自身做起,努力營造誠信大環境。泰州市農信社經過幾年的發展,在完善制度上有了提高,能夠從制度上規范員工的行為,營造了一個依法放貸,依法管貸的良好信貸環境,為提高員工的個人素質、誠信度提供了環境基礎。
(三)完善內控制度,落實各項規章制度
把風險管理納入制度范圍,落實責任追究制度,制度管人,言行禁止,可以加強對員工的內部控制,在一定程度上可以減少行業風險。
(四)堅持實事求是的原則,完善風險管理體系
由于成立的時間不同,因而泰州市各農信社發展的水平不同,制度的完善水平不同, 因此要堅持實事求是,因地制宜的原則,以構建適合我市的農信社管理體制。如:姜堰市農村信用合作社聯合社成立于1954年,已有56年歷史,堅信“發展是硬道理,質量是企業生命,誠信是企業宗旨”,并以“以專業發展基礎,以研發指導方向,以設計帶動創新”為公司發展理念,主要經營存貸款、網上銀行、電話銀行、買賣國庫券等業務,年產值約為500-1000萬元人民幣,擁有多名高專業素質的員工;泰興市農村信用合作社聯合社成立于1995年,已有15年的歷史,公司成立之初主要經營辦理存款等業務,注冊員工人數為600人,注冊資本1860萬元人民幣;靖江市太和農村信用合作社成立于1998年,已有12年的歷史,員工人數約為31名,注冊資金為45500萬元人民幣。姜堰市農村信用合作社聯合社由于成立的時間比較長,對風險管理體系有了全面的認識,所以應該向建立全面風險管理體系的方向發展,對整個農村信用社機構內各層次的業務單位、各種類型的風險要加以通盤管理,建立測量農信社整體風險的管理體系;泰興市農村信用合作社聯合社、靖江市太和農村信用合作社成立時間相近,都比較短,可能對建立全面風險管理體系有一定的難度,所以,兩社可以先從本農信社的風險內部控制體系開始完善,要確立風險內部控制的三大目標,設立專門的風險管理部門,重點建設前臺監督、內部控制、內部稽核和風險管理職能部門四支風險內部控制監督隊伍以控制內部風險。因此,各農信社應根據不同的發展水平建立適合本社發展的風險管理體系。
(五)創新與穩定發展并舉
隨著經濟的發展,金融創新的形式不斷變化,比如各行業出現的混合經營的狀況,特別是銀行、證券、保險行業的業務交叉,如銀行可以保險產品,提供一些關于保險的服務,這種金融創新的方式能夠擴大金融活動的自由度,激發創新的動力,符合社會經濟環境要求金融創新的潮流,形成良好的金融創新環境。然而在這種金融創新下存在的問題也是我們需要關注的重點,面對新形勢、新局面,各部門之間應加強協調溝通,收集信息、整合力量、協調利益,全面統籌,促進金融產品創新、防范金融風險,動金融業在創新的基礎上穩步發展。
農信社在發展的過程中面臨著各種各樣的風險,只有加強、完善風險管理,才能同行的競爭中脫穎而出,才能更好的為農民提供金融服務,支持“三農”的發展。
參考文獻:
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很榮幸今天我能參加這個“理想與人生”的演講會。我是一名農村信用合作社的職工，工作在山旮旯里，沒有城市人堅實深邃的眼光，沒有企業家們搏擊商海的穩重與沉著，更沒有周五周六的輕松與瀟灑。整天只是打水掃掃地，看看過期已久的報紙，迎接寥寥無幾的顧客，做共和國的誠實本分、勤勞守紀、忠于職守的公民。遠離城市的喧囂和擁擠，遠離華燈初上、物欲橫流的誘惑，遠離商海紅塵的爾虞我詐，遠離滿腹的雄心壯志。于無聲處抽空下下鄉，看看誰家的苞谷先破土而出，問問誰家的收入最多，數數山旮旯的茅草屋還有多少間，瞅瞅誰家的孩子沒有上學。吸一下鄉間新鮮的空氣，喝一口清涼爽口的山泉水，真乃其樂無窮。
在山旮旯里工作，寂寞和孤獨難免，這里沒有電燈，沒有電視、錄像、卡拉ok之類的東西。于是，在沒有電燈，沒有星星，沒有月亮的夜晚，燃起流淚的紅蠟燭，做個苦樂書癡，在書里看城市燈如晝，物價暴漲，看紅塵人海川流不息，看人生夢醒時分猶聞邊陲急章，狼煙四起，看貧窮與富貴，看落魄才子尋尋覓覓，冷冷清清。在書里書外，學些雕蟲小技，隨意涂描春夏秋冬?？垂旁娫~名句知道“應是綠肥紅瘦”之妙，細聽窗前雨打芭蕉一聲緊、一聲慢的鄉村音樂。
工作在遠離城市遠離文化群體的山旮旯里，難免會在孤苦和寂寞中自問：人生是什么？平凡的工作，平凡的生活，平淡的人生?？隙]有哲思般的回答，只能在生活中隱約領悟，它是一部無法破譯的書！它以其奇特的一面將一些人吹得熠熠生輝，而將另一些人吹得黯然失色。而我，愿做第一種人！那樣，在遠離城市喧囂的鄉村，人生不再是一杯烈酒，不再是無聊和苦澀，不再是每日的嬉笑碌碌無為，而是阿拉伯數字在貧困地區的跳躍和延伸，是烈日下的長途跋涉和追求，是偶爾從鉛字中發現自己姓名的喜悅，是一種難以體會的成功和嘗遍所有失敗的痛苦。
山旮旯里的歲月，是人生一面簡樸的屏障，它忠實于山旮旯生活的記錄；山旮旯的風景，是一面獨特的屏風，一個季節更換一次。每天看門前枝條發芽、茁壯、衰敗，在一陣緊一陣慢的腳步聲中，尋找自己，追逐自己。我愿意被擺在鄉村最窮困的位置上，每天被手握鐮刀鋤頭的農民圍住，從他們焦急的眼神中，解答他們人生的難題，破譯他們深邃的內心世界。我知道，山旮旯里的人生就是真實，就是默默無聞，就是袖舞也嫌天地窄的寫照。
我深知，是山村的窮困，將我們牢牢留住的，我們要夜以繼日地咀嚼山村多年的貧困風味，我們要將它吃透，然后推向新的起點；是村民淳樸的民風將我們牢牢留住的，是他們的真誠需要和渴望，將我們牢牢留住的，是村民的喜悅和豐收將我們留住的，是村民不屈不撓的精神留住了我們。留下，就是山旮旯的人；工作，就是山旮旯的人生！白天沒有城市的喧鬧，夜晚沒有輕歌曼舞、燈紅酒綠。山旮旯里的人生，沒有激情壯志之文，只是些平淡無味的文字組合；沒有驚天動地之舉，只是從繁瑣細小的工作中理出一天的思路來；沒有哀婉動聽的故事，只是與村民們君子之交淡如水的交往；沒有驚險的飛躍，只是年年歲歲、朝朝暮暮與山旮旯廝守在一起。山旮旯里的人生是好是壞，對我們并不重要，山旮旯里的人生，是我們與社會，社會與時代，我們與同齡人的折射！是一代又一代老中青的真實寫照。
我們是在一種冷靜與思索的過程中走進山旮旯的，是在貧窮與落后、愚昧與無知的需要中走進山旮旯的，是在奉獻與索取的選擇下走進山旮旯的，是在前進與后退的選擇里走進山旮旯的，是在忽視與淡漠中走進山旮旯的，是在后悔與幸福的交織下走進山旮旯的。
在我國已存在半個多世紀并有著“農村血液”之稱的農村信用合作社，是我國農村合作金融的主體，為農村經濟與社會發展提供了巨大的金融支持。但其法律性質未得到準確定位之前，會帶來諸多的問題。因此，我們必須加快步伐采取措施對農村信用合作社進行法律性質改革。農村信用社的法律性質的改革方向可從兩個方面同時進行，一是將其定位為合作性金融組織，二是將其改制成農商銀行，其法律性質定位成法人。農村信用合作社的經營范圍是其法律性質改革具體措施中的重要內容，也是規范其發展與競爭的重要憑依。因此，我們需要根據農村信用合作社的現狀和存在的問題，圍繞其法律性質改革的兩大方向，提出關于農村信用社經營范圍改革的具體措施。
一、農村信用合作社經營范圍存在的問題
農村信用合作社的經營范圍在目前法律中未有明確規定，只有在農村信用社的章程里有所列明。這一示范章程實際發揮了立法作用，即使是示范章程，但在實際中指導農村信用社制定章程方面起到重要作用。根據《農村信用合作社章程》的規定，農村信用社主要經營的業務包括9項；①而《商業銀行法》第3條規定，商業銀行可以經營的業務有14項。②通過對農村信用合作社和商業銀行經營范圍的比較觀察，農村信用合作社的經營范圍主要是以農村借貸、結算和業務為主的傳統業務，經營范圍單一。很明顯其經營范圍體現了農村信用合作社生存和競爭的劣勢，其以傳統的業務為主卻沒有新型業務和特色業務為依托，很難與其他的商業銀行爭奪市場，即使有國家扶持優惠等優勢也無法發揮主要作用。因此，我們需要分析現今我國的農村信用合作社經營范圍存在的問題。通過對我國農村信用社經營范圍現狀分析，農村信用社存在的問題主要是以下幾個方面：
1.經營方向發生扭曲
農村信用合作社的經營方向發生了扭曲，原先是以互助為手段服務并支持“三農”發展，現在以追求利潤為主，部分已異化成徒有農村信用合作社之名的商業銀行。盡管立法上對農村信用合作社的服務對象和經營方向進行了與合作社內在要求相一致的原則性要求，但在實踐中卻以商業化的經營模式運營。在這種情況下，農村信用合作社本應享受到的各種優惠政策不僅未能享受到，反而連商業銀行同業的同等待遇也盡被剝奪。政府的金融主管部門在業務監督上將農村信用合作社視同商業銀行；而在支援“三農”、面向農民貸款問題上又要求加大力度，要體現出其為社員服務的本質特性。③農村信用合作社中主導經營范圍的經營方向發生扭曲，誤導人們對其經營范圍的認識，更是對其服務“三農”的否定。
2.業務范圍過于單一
目前農村信用合作社貨幣市場業務范圍主要為債券投資、票據投資、回購業務這幾個方面，由于人力、物力方面的限制，暫時還沒有開辦諸如金融衍生產品等在內復雜的金融工具，也就無法通過這些金融工具進行分散風險、套期保值等。④這些業務的開展雖能解決社員一定的日常生活和生產的困難的問題，但難以有效解決農村投入不足之頑疾。農村信用合作社業務范圍的單一更是導致其經營缺乏特色，無法與自己的優勢相結合形成特色的品牌，無法與其他銀行進行強有力的競爭。在被其他商業銀行日益擠占市場時，農村信用合作社自我生存則成重要問題，擴展業務范圍、提升競爭力則成為關鍵。
3.服務對象、地區盲目擴展
農村信用合作社的宗旨是為本社社員及本社區的農業和經濟發展服務。其經營活動的地域范圍上，除中國人民銀行有特別規定外，限于本社區；在服務對象范圍上，限于本社區成員，在充滿滿足社員資金需求的前提下，剩余資金可用于非社員。設立農村信用合作社的宗旨無疑是好的，服務對象確定為農民，服務地區限定是農村。剩余資金可用于非社員，意味著也可以服務于非社員，而非社員是否必須是農民，則沒有明確。如果服務對象可以是非農民的非社員，則可能會導致該資金流出農村以外的地區?？梢?，農村信用合作社的服務對象可以從農民擴展為非農民，服務地區可以突破農村地區U展至非農村地區。這種擴展和突破會導致對農民服務質量的降低，資金流出農村的比重與概率被盲目地提高了。
4.法規政策大量留白
我國法律對農村信用合作社法律性質沒有清晰的定位，所以對其經營范圍的法律規定顯得較為隨意。《農村信用合作社管理規定》和示范章程盡管都規定農村信用合作社在經營業務方面，必須以服務“三農”為要旨，但是，這些規定都非常原則。比如根據規定，農村信用合作社必須堅持為農民、農業和農村服務的經營宗旨，其發放貸款中對本社社員發放的比例不得低于50%。貸款應優先滿足種植業和農戶生產資金的需要，資金有余再支持非社員和農村其他產業。但對這一規定深究，什么情況下屬于“資金有余”，其實很難判定。令人深思的是，法律存在大量留白的情況下，規章制度竟然都不健全。法規政策的不健全，導致農村信用合作社經營范圍無法可依。有學者提議對特殊行業效仿英美國家進行特殊立法“一法一企”。⑤因此，我們必須加快對農村信用合作社經營范圍的立法，否則都無法應對變幻莫測的市場。
二、農村信用合作社經營范圍的改革思路
農村信用合作社經營范圍的改革措施主要依據合作金融組織和農業商業銀行兩個主要方面著手，不管農村信用合作社定位為何種法律性質，服務“三農”、支持“三農”的經營方向則要堅持。因此，將農村信用合作社改制成合作金融組織或農業商業銀行的經營范圍是有差異的。
1.合作性金融組織
農村信用合作社的法律性質仍被定位為合作金融組織，那么其經營范圍應同上面所列及的多數一致。無論農村信用合作社的性質定位在沒有明確的前提下，其經營范圍應參考企業法人經營范圍的規定，企業法人應當在核準登記的經營范圍內從事經營。因此，農村信用合作社的經營范圍應限制在“三農”方面，否則開通的業務須經中國人民銀行的核準。但是農村信用社在市場競爭中為了使自己擺脫不利地位，可以在允許的范圍內適當拓展經營范圍。以下的業務均是在核準的經營范圍內，主要擴展的經營范圍包括以下幾方面：
（1）小額信貸。農戶的小額信貸業務指基于農戶的個人信譽，在核定的額度和期限內向其發放的無須財產抵押和擔保的貸款。這里的農戶主要是指具有農業戶口，從事農村土地耕作或者其他與農村經濟發展有關的生產經營活動的農民、個體經營戶等。⑥完善以小額信貸為主的經營業務體系，在保證資金安全和流動性的前提下，滿足農村信用合作社和社員最大限度獲利。這種業務可以參考美國農村信用合作社提供的以消費性貸款為主的金融服務，其發放貸款的對象是入社社員，主要用于住房抵押貸款和汽車購置貸款等社員的固定資產的消費，目的是改善社員生活。⑦
（2）中間業務。中間業務的競爭是以后金融領域競爭的重頭戲，但現今農村信用合作社的中間業務相較商業銀行頗為滯后。對于農村信用合作社來說，中間業務不僅能給其帶來新的利潤來源，也可以為其現階段改善產品結構、實現資產多元化、增加金融服務種類、提高綜合競爭能力創造條件。⑧農村信用社目前開展的中間業務是傳統業務的延伸，主要在傳統的勞動密集型業務，而以網上銀行、咨詢理財等知識密集型、科技要求高的產品卻是少之又少。
（3）特色業務。農村信用合作社的經營范圍要圍繞建設社會主義新農村的目標要求，找準市場定位，堅持“立足三農、服務社區”的辦社宗旨。要充分利用當前農村信用合作社開展的農村信用工程建設、中小企業評級授信工作，開辦農村青年創業貸款、助學貸款、信通卡、支農惠農一本通等業務品牌，不斷創新適銷對路的金融產品和服務，及時滿足和超越三農和廣大客戶要求。⑨特色業務的開展是農村信用合作社發揮自己地緣優勢和人脈優勢將業務范圍拓展，這樣才能在與其他銀行競爭時保持絕對優勢。
2.農商銀行
農村信用社改制成農商銀行，則其法律性質定位為法人。根據上述商業銀行經營范圍，農村信用合作社改制成農商銀行后的經營范圍最大可以與商業銀行完全相同。雖然，其可以取得與商業銀行一致的經營范圍，但是必須面向“三農”開展金融服務。因此，農商銀行的經營范圍應受到為“三農”服務原則的適當限制。
（1）擔保業務。目前農村信用合作社不能承辦擔保業務，對于社會商業資本和閑置資金向不能發揮聚集作用。擔保業務本應是廣大農民和各種農業經濟組織獲得外部資金的重要有效渠道，由于商業銀行有此業務，城市居民和經濟組織可以按照條件獲此服務，但農民和農村經濟組織由于條件所限不能享有這，這對于農民或農村經濟組織來說極為不公。⑩因此，其被改制成農商銀行時的業務范圍可擴展擔保業務，同商業銀行公平競爭。
（2）拓展城區業務。農村信用合作社目前地域業務范圍是農村，一旦業務范圍涉及非農村則是違反法規政策。因此，農村信用合作社不能開展城區服務。如果農村信用合作社一旦改制成農商銀行即可拓展城區業務。伴隨著經濟體制改革與城市化進程的加快，傳統滯后的國有企業、集體經濟和農業逐漸被現代股份制企業和民營經濟以及高效農業所取代，農村信用合作社改制后的農商銀行在未來定將成為有競爭力的社區性商業金融生力軍，必然要搶占城區市場，與經濟社會同步發展。11
（3）禁止高L險業務。農村信用合作社市場定位在農村，必須全力為“三農”服務，這是其經營方向。即使被改制成農商銀行，這也是應當堅持的。商業銀行涉及高風險業務，比如股票、基金等。在農村信用合作社改制成農商銀行后，則應該在其經營范圍內禁止。因為高風險業務不利于服務“三農”，農民普遍知識水平較低，一旦接觸高風險業務，極有可能會血本無歸。因此，在被改制成農商銀行后經營范圍所涉及的高風險業務應被取締。
三、農村信用合作社經營范圍的具體規定
通過對上述農村信用合作社發展路徑--合作金融組織和農商銀行經營范圍改革思路的分析。通過結合目前農村信用合作社的經營范圍從而對以后其發展模式的經營范圍進行具體闡述。下面將合作性金融組織和農商銀行經營范圍分別羅列，為以后確定經營范圍提供參考。
1.合作性金融組織
農村信用合作社的法律性質仍被定位于合作金融組織，那么其經營范圍還是以原先的經營范圍為主，但是其經營范圍仍需進行調整，調整后的經營范圍是：
（1）辦理存款、貸款、票據貼現、國內結算業務，尤其大力發展小額信貸業務；
（2）辦理個人儲蓄業務；
（3）其他銀行的金融業務；
（4）收付款項及受托代辦保險業務；
（5）辦理銀行卡業務；比如信通卡、支農惠農一本通業務；
（6）辦理相關特色業務；例如農村青年創業貸款、助學貸款業務；
（7）提供保險箱業務；
（8）由縣聯社統一辦理資金融通調劑業務；
（9）辦理經中國人民銀行批準的其他業務。
以上是農村信用合作社調整后的經營范圍，其與原先的經營范圍比較主要有下列變動：一是取消了農村信用合作社經營業務目前存在的第5項“買賣政府債券”和第6項“發行、兌付、承銷政府債券業務”，主要原因是農村信用合作社為農民、農村和農業的發展發揮金融作用，涉及這些業務不利于發展；二是增加了辦理銀行卡業務和辦理特色業務兩類業務。農村信用合作社由于缺乏特色的業務導致其在競爭中與其他銀行相比處于不利地位，因此特色業務的開展是提高競爭力的關鍵因素。
2.農商銀行
農村信用合作社被改制成農商銀行后，農業商業銀行的經營范圍最大可與商業銀行一致。由于農商銀行有服務“三農”的特殊宗旨，其經營范圍不能完全照搬商業銀行。因此，農商銀行需形成適合自身的經營范圍，主要包括：
（1）吸收公眾存款；
（2）發放短期、中期和長期貸款；
（3）國內結算；
（4）辦理票據承兌與貼現；
（5）辦理相關特色業務；
（6）辦理發行、兌付、承銷政府債券；
（7）買賣政府債券；
（8）從事同業拆借；
（9）從事銀行卡業務；
（10）提供信用證服務及擔保；
（11）收費款項及保險業務；
（12）提供保管箱業務；
（13）經國務院銀行業監督管理機構批準的其他業務。
通過借鑒商業銀行的經營范圍，形成了農商銀行的經營范圍。與商業銀行進行比較有以下變動：一是刪除了商業銀行經營業務中第5項“發行金融債券”和第9項“買賣、買賣外匯”。因為作為發展“三農”的農商銀行，需規避風險，防止損害“三農”的根本利益。因此，將其取消但保留了風險稍低的政府債券；二是增加了辦理相關特色業務。農商銀行的發展需要與自己特色結合起來，才能與其他商業銀行進行有利競爭。否則，在每個銀行爭奪有限市場時必然會淘汰；三是變動了部分業務范圍，將商業銀行經營范圍第3項“國內外結算”改動為“國內結算”，第7項“買賣政府債券、金融債券”變動為“買賣政府債券”，主要原因仍是規制風險，為“三農”的發展做長久之計。
農村信用合作社改制的路徑無非有兩種，無論被如何定位或改制都是源于農村信用合作社，因此它們的經營范圍存在部分重疊。主要有兩部分：一部分是傳統的存、取、貸業務，比如辦理存款、貸款、票據貼現、國內結算業務；另一部分是與農業相關的業務，比如辦理特色業務為農村青年發放創業貸款。傳統的村、取、貸業務基本是每個金融組織都涉及的經營范圍，與農業有關聯的業務都是基于服務“三農”的目的而開展的。因此，兩者之間的經營范圍存在重疊無可厚非。當然，兩者之間的經營范圍也存在區別。一是農商銀行的業務范圍允許同業拆借和擔保業務，可是農村信用合作社不允許。二是農商銀行允許開展有關債券和信用證業務，而農村信用合作社均不開展這些業務。農村信用合作社沒有開展業務的原因一是不在中國人民銀行核準的營業范圍內；二是基于“三農”利益的衡量，不利開展高風險業務。無論農村信用合作社采取何種發展方向，但其經營范圍必須進行改革。農村信用合作社的經營范圍在面對市場時要及時調整，否則很難適應市場經濟發展。當然，在適應市場發展時，不能忘記最根本的經營方向是為“三農”服務。一旦脫離這個引領全局的經營方向，國家設立農村信用合作社就毫無意義。
注釋：
①主要包括：（1）辦理存款、貸款、票據貼現、國內結算業務；（2）辦理個人儲蓄業務；（3）其他銀行的金融業務；（4）收付款項及受托代辦保險業務；（5）買賣政府債券；（6）發行、兌付、承銷政府債券；（7）提供保險箱業務；（8）由縣聯社統一辦理資金融通調劑業務；（9）辦理經中國人民銀行批準的其他業務?！敝袊嗣胥y行的《農村信用合作社管理規定》第25條與此相同.
②主要包括：（1）吸收公眾存款；（2）發放短期、中期和長期貸款；（3）國內外結算；（4）辦理票據承兌與貼現；（5）發行金融債券；（6）辦理發行、兌付、承銷政府債券；（7）買賣政府債券、金融債券；（8）從事同業拆借；（9）買賣、買賣外匯；（10）從事銀行卡業務；（11）提供信用證服務及擔保；（12）收費款項及保險業務；（13）提供保管箱業務；（14）經國務院銀行業監督管理機構批準的其他業務.
③王亦平.金融法律制度創新[M].北京：法律出版社，2012：67―68.
④宋文u.農村合作金融改革論叢[M].濟南：山東大學出版社，2007：286.
⑤參考郝愛軍.英美等國關于企業法人經營范圍的立法給我們的啟示[J].生產力研究，2005（3）：156.
⑥李潔.農村合作金融組織法律問題研究[M].北京：法律出版社，2013：214.
⑦王亦平.金融法律制度創新[M].北京：法律出版社，2012：70.
⑧宋文u.農村合作金融改革論叢[M].濟南：山東大學出版社，2007：202.
⑨宋文u.農村合作金融改革論叢[M].濟南：山東大學出版社，2007：224.
小額信貸業務是金融機構根據中低收入階層的貸款需求向其提供的小額度的信貸服務活動。最初的小額信貸模式是由孟加拉國的尤努斯教授創建，并由孟加拉鄉村銀行首先運行的一種帶有扶貧性質的貸款業務，意在滿足孟加拉國貧困婦女的資金需求，最終目的在于提供連續的福利性貸款，幫助本國貧困農民獲得農業生產所需的資金，擺脫貧困。我國的小額貸款業務試水早在1994年就已經開始，經過數年的摸索和發展，于2000年開始在央行支持下全國農村信用合作社全面推廣小額信貸業務。目前，農村信用合作社提供小額信貸業務的資金主要來源于農村信用社自身儲蓄業務以及中央銀行提供的再貸款和再貼現。小額信貸業務的主要目的是為農業家庭小規模的種植業和養殖業生產提供持續的資金周轉，實行信用放款、手續簡便、隨用隨貸、貸款利率低于普通商業銀行貸款利率，在一定程度上緩解了農業產業資金投入不足的問題。長期的實踐證明，農村信用合作社小額信貸業務已經成為廣大農民獲得信用貸款支持的最主要形式之一，對于加快和促進農業產業快速發展發揮了重要作用。
農村信用合作社的小額信貸業務在發展中盡管取得了不錯的成效，但也在此過程中暴露出很多不能忽視的問題，直接影響著小額信貸項目的長期可持續發展，具體如下：
1.農村信用合作社小額信貸項目的利率一直維持在較低的水平。這是由小額信貸業務本身的特點所決定的，小額貸款利率由央行進行管控，意在扶持廣大農戶進行農業生產活動而非追求利潤收益，雖然這一特點使得小額貸款業務得到廣大農戶的歡迎，也使得業務增量不斷提升，達到了最初的設計目的，但也客觀上為其長期健康發展帶來了不小的壓力，低利率意味著該項業務中利息收入較少，農村信用合作社還要扣除人工成本等管理費用，其所能獲取的收益過低，不利于激勵信用社提供長期持續的服務；低利率貸款還引發了各個階層對貸款資源的競爭，而真正迫切需要資金支持的貧困農戶往往得不到幫助，違背了小額信貸業務的初衷；再者低利率貸款易引發貸款違約現象。由于利率較低，貸款人容易忽視貸款使用效率，對于自身的償還能力過于自信，對還款義務松懈情緒，導致貸款逾期不能歸還，從而引發了較高違約率的出現。
2.小額信貸資金難以滿足貸款需求的增量，貸款期限與農業生產周期存在不匹配的情況。伴隨著農村經濟發展不斷提速及農業產業結構的不斷調整，農村經濟呈現多元化發展的趨勢，資金需求的增量也不斷擴大，而農村信用合作社現有的放款能力十分有限，以自身的存款吸納能力及外部資金獲取能力難以滿足快速增長的貸款需求。此外，農村信用合作社的小額信貸的貸款期限均在一年以內，附加值較高的農業產業要形成生產規模產生經濟效益往往需要更長時間，較短的貸款期款對于這些農業產業的經營者來說壓力較大。農業科學技術的不斷進步使得跨季節長周期的農業生產活動成為可能，短期季節性的小額信貸模式面臨挑戰，信貸周期與額度的靈活調整勢在必行。
3.農村信用社自身經營管理能力有待提高。農村信用合作社作為小額信貸的主要供給主體，其自身的經營管理水平直接影響整體運營收支能力，與其它開展同類業務的商業性金融機構相比，農村信用合作社在硬件設施，人員素質及管理水平上均存在差距，農村信用合作社小額信貸業務實際操作過程中存在片面強調簡化貸款手續進而對貸款審核、授信、發放、等程序把關不嚴，“三查”制度未得到落實，尤其是小額信貸放款后續跟蹤管理不到位，導致不良貸款比例攀升，由此造成的信貸風險直接影響著基層農村信用合作社的健康發展。
4.小額信貸業務的可持續發展能力不足。農村信用合作社小額信貸業務的發展，在一定程度上滿足了農業生產資金需求，受到了廣大基層農戶的歡迎，助力農村經濟多元化發展。但小額信貸業務能在多大的限度、多長的時間范圍內持續下去甚至擴大業務容量，卻面臨著不確定性。農村信用合作社的小額信貸業務的低利率福利性質貸款供應依賴于中央銀行長期的政策支持，以現有農村信用合作社自身的運營收支能力不可能長期堅持下去，如何依靠自身贏利能力維持不斷增加的小額信貸業務需求是影響未來業務發展的核心問題。此外小額信貸業務無需客戶提供抵押擔保，這種信貸方式本身蘊含較高的信用風險，而農戶的貸款用途普遍為農業生產相關需求，農業生產的風險又有著其特殊性，綜合了自然條件，市場因素，政策因素等等，進一步加劇了信貸風險，而現有的小額信貸風險保障機制尚不健全，直接影響了農村信用合作社小額信貸業務的可持續發展進程。
針對農村信用社小額信貸業務在發展過程中暴露的問題及在可持續發展進程中的隱憂，可從以下幾個方面入手探索應對機制及長遠發展的方案。
1.適當放松小額信貸利率，推動市場化利率改革
利率問題是關系到農村信用合作社小額信貸業務能否持續健康發展的核心問題，而推動小額信貸業務利率市場化管制可視為解決這一問題的有效途徑，市場化利率管制可以對小額信貸客戶進行分類識別，根據客戶類別分別滿足其貸款需求，減少信貸資金濫用行為，降低信貸風險。另外，市場化利率管制能彌補小額信貸業務低收益給農村信用合作社在管理費用和資金成本，緩解農村信用合作社的信貸業務供求矛盾，使其在小額信貸業務中真正實現盈利，在一定程度上激勵其從事小額信用貸款業務的積極性。因此，應適當地放松小額信貸利率管制，允許農村信用合作社根據農村金融服務市場供求情況擴大小額農貸利率浮動幅度，提高小額信貸利率，在滿足農業生產資金需求的同時確保農村信用合作社經營利益，農村信用社開展小額信貸業務實現財務上的可持續性。
2.提升經營管理水平，拓寬融資渠道
農村信用合作社應著眼于自身經營管理水平的提升，注重對于信貸業務人員的培訓，使之成為熟悉相關金融業務，同時了解農村經濟發展和農業生產資金需求的綜合性人才，從整體上提升信貸服務水平。還要加強農村信用合作社信息化建設，建立網絡化、信息化的金融服務體系，加快信貸系統上線運行、全面啟動財務管理系統、資金運營系統、客戶關系管理系統、事后監督系統建設，提高信貸信息的真實性和準確性。繼續完善小額信用貸款管理指導意見，從資金來源、貸款期限、利率政策、風險監管、責任歸屬、規范評級等方面加以界定。此外，農村信用合作社應積極拓寬融資渠道，充盈資金來源以解決小額信貸資金的供給和需求的矛盾。一方面希望國家政策層面支持，由農村信用社來統一管理政策性扶貧專項資金和地方財政性存款。提高農村信用合作社可支配的資金量，另一方面，從農村信用合作社應加強金融服務產品的研發能力，開發適應農業生產資金需求的金融服務產品，提升自身造血能力。
3.保障國家政策扶持的同時避免行政干預
雖然農村信用合作社作為獨立企業法人在農村金融服務領域開展小額信貸業務，但國家政策的扶持才是影響未來走向的關鍵，國家對信用社的貸款利率等進行了規定，針對農村信用社小額信貸業務經營風險大、管理成本高等特點，國家應對現有政策適時進行調整，例如小額信貸利率的管控，可以在不違背市場化經營的情況下，為信用社開展的小額信貸業務提供政策性的支持和扶植，同時避免國家行政權力對農村信用社業務經營層面的干涉。具體如下：一是降低農村信用合作社的營業稅率來鼓勵其業務發展；二是建立和健全法律法規保障機制，以法律武器保障良好的信用環境；三是給信用社更加靈活的貸款政策，使其能夠根據市場情況靈活進行操作；四是國家可以建立專門的小額信貸風險補償基金，對于小額信貸給信用社所帶來的損失要給予部分的財政貼息。國家采取有效的政策進行支持和引導，才能使農村信用合作社的小額信貸業務在實現了福利性目標的同時促進自身的持續發展。
結語：農村信用合作社小額信貸業務的發展，滿足了農戶的信貸需求，為廣大農戶改善生產經營狀況，脫貧致富發揮了積極地作用。同時，小額信貸業務也面臨著信貸風險偏高，管理收益較低，信貸資金不足等問題，針對小額信貸運行中存在的主要問題，應采市場化利率管控、提升農信社的經營管理能力、拓寬融資渠道，保障國家政策支持等措施，確保農村信用合作社小額信貸業務的可持續發展。
參考文獻：
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[2]陳萍.農村信用社農戶小額信貸問題與出路[J].企業經濟，2007.11，138～140.
一、優化農村金融生態
為了緩解目前農村金融資源配置不合理的問題，促進農村信用合作社信貸支農目標和可持續發展目標的有機統一，需要各級政府部門通過健全政策性金融和效益性金融的匹配機制進行有效調節，優化農村金融生態。主要的做法是：
（1）農村信用合作社政策目標和效益目標兼顧，在完全競爭性市場上處于被動，這時就需要分化農村金融供給主體，通過開辦政策金融、商業金融、合作金融以服務于不同信貸需求主體，實現經濟資源的合理配置。（2）要求縣及縣以下農村金融信貸供給主體支持當地農業經濟發展。（3）金融管理部門需制定明確政策來規定縣域農村金融機構網點新增存款投放當地“三農”建設的比例，并引導郵政儲蓄等金融機構吸取的農戶存款回流農村。（4）鼓勵農村信用合作社和其他農村金融機構創新金融產品和服務，重視縣域農村金融市場、加大支農信貸資金投放。要求農業發展銀行遵循現代銀行發展模式增加農業中長期貸款的發放、擴展業務。（5）滿足那些應該被滿足但卻缺乏市場競爭力的信貸需求，使更多的農戶和其他信貸需求主體獲得金融支持，帶動農村社會經濟水平的整體性提高，形成農村金融與農村經濟發展的相互促進。
二、構建多元化農村金融市場
適度降低農村金融進入門檻，鼓勵多種所有制的中小農村金融機構的發展，以彌補農村信用合作社支農的不足，滿足農村日益旺盛的資金需求，促進農村金融市場多元化；允許有條件的地方在充分防范金融風險的前提下發展新型農村金融機構，廣大農村地區金融產品仍然供給不足，難以滿足多元化金融服務需求，有必要加大新型農村金融機構的發展數量；整合農村金融資源，協調正規和非正規農村金融供給主體的經營活動，規定基層農村商業性金融、政策性金融、合作性金融的經營范圍，允許農村信用合作社系統內跨區域的協作，強化農村金融市場的競爭性；社區銀行貼近客戶、注重對當地經營者、創業者的跟蹤服務，彌補農村信用合作社的市場缺陷，有利于地區經濟發展，可以考慮鼓勵試行農村金融機構社區銀行發展模式；對此政府應通過相應的稅收政策引導商業金融的支農取向；加大對農村正規金融與非正規金融的協調處理，大大降低農村信用合作社管理體系改革的風險。
三、加大政策扶持力度
中央和地方政府、金融監管部門應為農村信用合作社提供必要的政策扶持和發展平臺，以利于農村信用合作社的信貸支農目標和可持續發展目標的實現，使農村信用合作社真正成為農村金融體系的中堅力量，推動農村經濟的發展。由于農業信貸小規模、高成本、高風險的特點，農村信用合作社支農貸款的經營收益偏低。對此，政策扶持和補償是鞏固農村信用合作社可持續發展的重要途徑。中央和地方政府需創造條件，給予農村信用合作社必要的政策扶持。主要措施有：（1）將信貸投入和財政投入進行合理規劃。（2）對經濟較落后地區的農村信用合作社采取企業所得稅、營業稅減免等扶持措施。（3）農村信用合作社政策性金融業務具有公共產品的特色，政府應建立相應的政策金融財政補償機制，對農村信用合作社給予一定的補貼。
四、改善政府管理方式――優化產權結構
信貸支農需求致使政府具有干預農村金融機構經營的傾向，甚至犧牲其商業性經營定位，以防脫離支援“三農”的行列。在當前農村信用合作社政策目標和效益目標并重的要求下，政府管理方式應隨之而調整，因此以優化農村信用合作社資本結構、擴大農村信用合作社經營規模的股份制產權改革勢在必行。
（1）減少行政干預，完善農村信用合作社法人治理結構。以商業化經營為準繩，以農村信用合作社一級法人社為主體，推進農村信用合作社自主經營、自負盈虧的運行規范；逐漸改變政府部門對農村信用合作社高級管理人員的任命方式，防止內部人控制；調整社員、職工和法人在“三會四權”中的比例，適當提高社員、職工在“三會”中的比重；合理界定理事長和主任的權責，發揮監事會的監督權。
（2）轉換經營機制。理順政府，加強全面管理，弱化經營干預；在農村信用合作社體系內，完善自下而上入股和自上而下服務的分工協作，聯社由行政管理型向經營服務型過渡。同時，應制定細則改革農村信用合作社勞動用工制度，改革收益分配制度，在此基礎上健全各項管理制度。
農村信用合作社市級青年文明號事跡材料
1、領導重視。成立青年文明號創建領導小組，制訂詳細的創建計劃和青年文明號活動管理辦法，定期進行工作總結?？h聯社把市有青年文明號創建的任務交給林畬鄉農村信用合作社來完成，一方面體現了領導對該聯社工作的肯定和認可，別一方面林畬鄉農村信用合作社也具備了創建市級青年文明號的條件?？h聯社的領導經常深入林畬鄉農村信用合作社指導督促，推動做好創建工作。林畬鄉農村信用合作社的主任也高度重視創建工作，認真制定創建計劃，提出工作措施，保證創建活動順利開展。
2、服務優質。作為鄉鎮一級農村信用合作社，在做好柜臺資金服務的同時，把工作重點放在服務“三農”上。近年來圍繞扶持農民花卉種植項目、煙葉種植項目、畜牧業養殖、新村搬遷等方面給予大量的資金支持，切實帶動了農村農民致富發展，得到了當地黨委、政府和人民群眾的好評。為了解決農村孤老人員的存取款和社保金的發放，該社工作人員經常深入村戶，幫助他們做好服務工作，解決他們的后顧之憂。
3、隊伍精干。該信用社共有工作人員6名，全面通過從業次格考試，特別是在參加省聯社組織的業務培訓考試中，取得了優異成績，得到了上級的好評。隊伍年輕化，但工作上吃苦，過得硬，沒有發生資金安全問題。
二、農信社在涉農業務中遇到的困難
從農信社的性質及業務經營范圍中可以很明顯的看出來，其所有業務基本上都是圍繞著“三農”項目開展的，作為一個傳統的農業大國來說，農信社在其中的作用絕對不容小覷。但是在對各地農信社的實際業務進行梳理之后發現，農信社的業務拓展與農村經濟發展的需求之間也出現了一些供需不平衡的情況。
一方面，農信社的涉農貸款出現“放貸難”情況。按照國家對金融機構的相關規定來說，涉農信貸業務應該是由農發行、農信社、和農行共同完成，而且由于農信社的網點分布要遠比其它兩個銀行類金融機構輻射面廣，因此理論上來說農信社的涉農信貸業務應該是最好的。但是在對一些基層農信社的信貸業務進行整理之后發現，極個別地方甚至出現了農民抵觸農信社的信貸業務情況。
另一方面，規模化農村經濟發展出現“貸款難”情況。根據已公布的資料信息顯示，全國農信社農業貸款余額達6966億元，占全部金融機構農業貸款總額的83.8%。單純的看這個數字比例是很高的，但是與之和農村經濟發展的實際情況相互結合之后就發現，各地農信社的實際涉農放貸明顯的趨于萎縮狀態，在內蒙古、寧夏等地的農信社貸款審批流程往往要超過180個工作日以上，這樣就嚴重影響了農信社的信貸業務效率。
三、農信社涉農業務困難的成因
從表象上看，上述的困難完全是一種悖論，但是從根源上來分析的話就清楚之所以出現這樣的尷尬局面是有具體原因的：
其一，提高了貸款追責力度導致農信社“惜貸”。不良貸款的出現不僅在一定程度上影響了農信社的正常業務經營，而且還對區域性經濟環境秩序的平穩造成了干擾，因此相關部門加強對貸款的追責是完全有必要的。相比起商業金融機構動輒單筆幾千萬上億元的貸款資金進行風險評估或者監督的力度來說，農信社需要面對的往往是眾多農戶單筆幾萬元的小額貸款，在一定程度上增加了對貸款的監管難度，導致了個別信貸員根本不開放這類型的業務，加重了農村經濟體中的小微企業發展資金缺口困難。
其二，農信社信貸產品單一不能滿足實際信貸需求。信貸員對于貸款的立項審批是根據農信社的信貸產品來設置的，由于信貸產品的相關要求與農民的實際貸款需求存在著不對等的情況，因此即便是所有的資質完全符合貸款要求，但是由于程序不對，信貸員也根本不能簽發貸款許可。
其三，基層信貸員對客戶信息了解不全面。與城市經濟發展結構明顯不同的是，農村經濟結構的發展階梯式效應極為明顯，一旦相關業務的市場前景樂觀，其后期追加的投資總量很有可能遠超于初期投資。由于基層信貸員在工作中過度關注初期信貸業務而忽視了這種優質資源客戶的可持續性發展，再加上同行業金融機構的及時跟進之后，導致了諸多原本由農信社扶持起來帶來優質資源客戶在后續的合作中并沒有選擇農信社繼續開展信貸業務。
其四，地方政府存在行政干預的情況。這種情況雖然極為鮮見，但是一旦發生之后所造成的后果卻是十分嚴重的，在河北、吉林等地都爆出地方政府處于扶持其它經濟實體發展的目的，套用、挪用農信社的專項涉農貸款，導致了農民出現實際信貸需求的時候，農信社已經沒有資金進行放貸了。
四、解決農信社支持農村經濟發展困境的措施
雖然農信社在支持農村經濟發展的過程中所暴露出來的問題比較突出，但是歸納起來無外乎是內因和外因兩個層面的因素，加以梳理，針對問題提出改進的措施之后，農信社在農村經濟發展中的主導地位和作用仍然是不容小覷的。
首先，將信貸員的責權利進行量化。信貸員提高了對貸款的審核力度進而規避不良貸款的出現，出發點是好的，但是過于嚴苛的形式影響了正常的信貸業務就得不償失了。嘗試開展第三方評估機構對農民信貸需求的風險評估，讓信貸員根據風險評估報告來審定實際信貸業務，就將信貸員的責權利完全進行了量化處理，這樣一是提升了信貸員的工作效率，二是通過獨立調查機構的工作，客觀真實的反映了一些實際信貸情況，三是最大程度上降低了不良信貸業務的發生。
其次，積極拓展農信社信貸產品的渠道與業務范圍。隨著農村經濟發展的不斷深入，農村經濟的產業結構已經完全發生了變化，農村經濟實體利用互聯網渠道開展電子商務甚至對外貿易業務也已經逐步的趨于常態化。在這個基礎上，對于資金的需求已經不再是存與貸那么簡單了。作為農信社來說，要根據農村經濟發展中的實際情況，分步驟的將信貸產品的渠道與業務范圍拓展開來。
針對初期投資的涉農項目。信貸員要根據實際信貸需求來引導農民結合農信社的相關業務來確定貸款總量，客觀條件允許的情況下，信貸員還可以根據項目運作的實際情況來向上級機構提出專項貸款的申請，進而最大化的滿足農村經濟實體基礎性發展的需求。
對于已經步入正軌的農村經濟實體，農信社的客戶服務人員要及時的了解和掌握資金往來情況，對于企業的發展規劃要明確的掌握關鍵時間節點，將相關信息反饋給信貸員之后，有利于信貸員了解和掌握優質客戶資源的深度貸款需求。
對于目前發展存在困難的實體，農信社要根據實際情況調整扶持力度。有些農村經濟實體在發展的過程中遇到困難屬于受到市場環境的影響，針對這種情況農信社要在了解和掌握市場信息的情況下，適度對其信貸需求做出一些傾斜性的扶持，這樣就有助于企業擺脫困境，從而也為農信社拓展了一個潛在的優質資源客戶。不過對于因為投資決策而導致經營困難的非實體性涉農項目，農信社還是要加強貸款資金的風險評估，有必要的話可以啟動貸款風險預警機制，從而有效的避免不良貸款的形成。
最對于農戶的小微貸款，農信社可以在一定程度上簡化審批流程。農村經濟的發展并不完全依仗于規模經濟，農戶的小微信貸需求雖然在單量上并不大，但是由于農戶的基礎較大，其發展形成規模之后對于農村經濟也能形成一定的促進。結合這些實際情況，農信社要著力從簡化審批流程上入手，為農戶節省出更多的時間來投入實際的生產。
